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Bruselas, 24.10.2006

COM(2006) 611 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Evaluación de la aplicación del programa IDABC

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Evaluación de la aplicación del programa IDABC

1. INTRODUCCIÓN

Mediante Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo (la Decisión IDABC)[1], el 1 de enero de 2005 se puso en marcha el programa quinquenal relativo a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de administración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (programa IDABC), que viene a tomar el relevo a los programas IDA e IDA II.

La presente Comunicación tiene por objeto dar a conocer las conclusiones y recomendaciones extraídas de la evaluación de la aplicación del programa IDABC. La necesidad de llevar a cabo esta evaluación viene impuesta por el artículo 13, apartados 2 a 4, de la Decisión IDABC, que exige asimismo que la Comisión Europea transmita los resultados de sus evaluaciones al Parlamento Europeo y al Consejo en una fase muy precoz de la ejecución del programa para que, en esa evaluación, pueda informar de la coherencia del importe previsto para el periodo 2007-2009 con las perspectivas financieras.

Debido a los retrasos registrados en la conclusión del acuerdo sobre las perspectivas financieras 2007-2013, la Comisión no pudo presentar los resultados de la evaluación en la fecha prevista en la Decisión IDABC. Sin embargo, está ahora en condiciones de presentar los resultados y confirmar que el marco financiero previsto en la decisión IDABC para 2007-2009 es coherente con las perspectivas financieras y se incluye en la programación financiera.

La Comisión llevó a cabo la evaluación con la ayuda de un equipo de expertos independientes adscritos a una empresa de consultoría. Los representantes de los servicios de la Comisión y los Estados miembros contribuyeron a la metodología y a las conclusiones a través de un grupo de dirección de la Comisión y un grupo consultivo de expertos nacionales, así como del comité de gestión IDABC (Comité de servicios paneuropeos de administración electrónica - CSPAE).

El informe completo de evaluación de la empresa de consultoría puede consultarse en línea en http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3.

Las conclusiones de la evaluación fueron muy positivas, y en ellas se reconocía, en líneas generales, la calidad del programa IDABC. Con todo, se llamaba la atención sobre algunas deficiencias, recomendándose que se tomaran en consideración por lo que resta del período de ejecución del programa.

2. ANTECEDENTES

El objetivo del programa IDABC es definir, apoyar y promover el desarrollo y el establecimiento de servicios paneuropeos de administración electrónica y de sus redes telemáticas interoperables subyacentes. Su diseño responde a la necesidad de alcanzar los objetivos marcados en el ámbito de la administración electrónica

- promoviendo aún más la introducción de tecnologías de la información en los ámbitos políticos, especialmente en aquellos casos en que la legislación lo favorezca,

- poniendo a punto una infraestructura común para intercambios de información transfronterizos entre las administraciones públicas a fin de asegurar la eficiencia de las comunicaciones,

- fomentando la aparición de nuevos servicios para las empresas y los ciudadanos.

A tal fin, el programa IDABC financia dos tipos de acciones, a saber, proyectos de interés común y medidas horizontales, que están especificados en el programa de trabajo renovable IDABC, para el que la Comisión aprueba, al menos con carácter anual, modificaciones previa consulta al CSPAE.

Los proyectos de interés común son acciones que se desarrollan en los ámbitos de actuación de la Unión Europea y que tratan de la creación o la consolidación de servicios paneuropeos de administración electrónica en apoyo del sector público, las empresas y los ciudadanos. Estas acciones, que abordan las necesidades estratégicas europeas y con las que se pretende mejorar la cooperación entre las administraciones europeas, son ejecutadas por los sectores responsables de los diferentes ámbitos de actuación de la UE, es decir, las direcciones generales, y de su supervisión se suelen encargar comités sectoriales. Los proyectos de interés común iniciados en virtud del programa se describen detalladamente en el programa de trabajo IDABC[2].

Las medidas horizontales son acciones concebidas para respaldar proyectos de interés común y la administración electrónica en general. Se trata sobre todo de medidas dirigidas a facilitar y mantener servicios de infraestructura para las administraciones públicas en la Comunidad. Tales servicios ofrecen y mantienen soluciones tecnológicas y de software e incluyen servicios de red, servicios de middleware y servicios y directrices en materia de seguridad. En segundo lugar, dichos servicios inician, hacen posible y gestionan la provisión de servicios paneuropeos horizontales de administración electrónica a las empresas y ciudadanos de Europa, incluidos los aspectos de organización y de coordinación. Las medidas horizontales iniciadas en virtud del programa se describen detalladamente en el programa de trabajo IDABC[3]. Las medidas horizontales son ejecutadas, en su mayor parte, por la Unidad IDABC.

3. METODOLOGÍA

La evaluación se basó en múltiples métodos de investigación, a saber, investigación documental, encuestas en línea, entrevistas y estudios de caso, en los que participaron cerca de trescientos representantes de comités sectoriales, del CSPAE y de los servicios de la UE.

4. ASPECTOS Y CUESTIONES DE LA EVALUACIÓN

La evaluación se centró en cinco grandes cuestiones:

- Pertinencia : ¿En qué medida los objetivos y acciones del programa IDABC son pertinentes en relación con las necesidades y prioridades cambiantes a nivel nacional y de la UE, sobre todo las que se están poniendo sobre el tapete en los debates en curso relativas a i2010 y, de forma más general, a las establecidas por los objetivos de Lisboa?

- Eficiencia : Desde un punto de vista económico, ¿cómo se están convirtiendo los insumos y las acciones en producciones y resultados? ¿Qué aspectos del programa son los más eficientes y los más ineficientes, especialmente en lo tocante a los recursos movilizados?

- Efectividad : ¿En qué medida responden los resultados y efectos del programa IDABC a sus objetivos específicos y generales? ¿Hay aspectos que sean más o menos efectivos que otros?, y, de ser así, ¿qué enseñanzas pueden extraerse de esto?

- Utilidad : ¿En qué medida los resultados y efectos de las acciones del programa IDABC, ya logrados y previstos, satisfacen las necesidades de las poblaciones a las que van dirigidas? ¿Podrían adoptarse medidas para mejorar la utilidad del programa?, y, de ser así, ¿cuáles deberían ser esas medidas?

- Coherencia : ¿En qué medida las acciones forman parte de un planteamiento «holístico» dentro del marco del programa y hasta qué punto se están desarrollando sinergias entre las acciones del programa y otras actividades comunitarias en el campo de los servicios paneuropeos de administración electrónica e infraestructura?

Además de las preguntas específicas relacionadas con estas cuestiones de evaluación, se plantearon tres cuestiones transversales:

- estado actual de las acciones financiadas por el programa IDABC,

- coordinación y participación de los Estados miembros,

- grado en que las recomendaciones de la evaluación final del programa IDA II han sido atendidas en la aplicación del programa IDABC.

5. RESULTADOS

5.1. Pertinencia

Todos los datos recopilados con vistas a la evaluación apuntan a un nivel de pertinencia más que satisfactorio. De la evaluación se desprende que los objetivos y las acciones programadas del programa IDABC coinciden plenamente con las necesidades y prioridades establecidas a nivel de la UE por los objetivos de Lisboa. De manera general, el programa IDABC contribuye directamente a la realización de objetivos más generales, como el fomento de la innovación y la difusión de las TIC, y de objetivos más específicos, como la creación de una mano de obra más móvil, por ejemplo, poniendo a disposición servicios de información que facilitan los desplazamientos transfronterizos. Sin embargo, el programa IDABC contribuye también indirectamente aumentando la eficacia del intercambio de datos entre los Estados miembros y reduciendo los trámites administrativos para las empresas y los ciudadanos. Se ha llegado a la conclusión de que la pertinencia es uno de los aspectos que más preocupa a los interesados y que es algo que se busca activamente por medios complementarios a diversos niveles.

5.2. Eficiencia

La evaluación reconoce que un análisis exhaustivo de la eficiencia de programa resulta por el momento prematuro, dado que en esta etapa inicial, el programa, obviamente, no ha avanzado mucho en términos generales. Aún no son visibles ni mesurables resultados o efectos reales. No obstante, atendiendo a los datos recopilados en la encuesta, la evaluación analiza, si bien a título provisional, la forma en que están empleándose los recursos en la ejecución de las actividades y si este uso puede considerarse satisfactorio desde el punto de vista económico.

5.3. Efectividad

El programa IDABC está aún en sus albores, por lo que no es posible proceder a una valoración precisa de los beneficios que reporta a la Comunidad. Con todo, se pueden formular hipótesis acerca de la futura evolución de las acciones. Según las conclusiones de la evaluación, es probable que la mayoría de los proyectos de interés común cumplan el calendario previsto, mientras que, en general, las medidas horizontales requerirán ayuda adicional o la concesión de prórrogas, debido sobre todo a los retrasos registrados en su puesta en marcha, a lo prolongado de los procedimientos y a la escasez de personal. No obstante, como demuestran pruebas episódicas extraídas de los estudios de caso, es probable que tanto los proyectos de interés común como las medidas horizontales alcancen niveles de efectividad satisfactorios.

5.4. Utilidad

Según los pareceres expresados durante las entrevistas, los servicios de administración electrónica del programa IDABC son únicos en su especie, ya que ningún otro programa o iniciativa satisface de la misma manera la necesidad de disponer de interfaces telemáticos paneuropeos comunes a todas las administraciones públicas. Los Estados miembros que se adhirieron a la UE en la última ampliación, en particular, se muestran sumamente satisfechos con los servicios prestados, sobre todo porque el IDABC les permite mejorar sus propias infraestructuras y servicios telemáticos. En otras palabras, de la evaluación se desprende que las actividades del programa IDABC, el planteamiento adoptado y los procedimientos subyacentes hacen honor a los esfuerzos desplegados para satisfacer las expectativas de los Estados miembros y las prioridades definidas a nivel europeo.

Los encuestados consideran que las principales beneficiarias de las actividades del programa IDABC son las administraciones públicas europeas, a todos los niveles, seguidas por las empresas y los ciudadanos. Sin embargo, en conjunto, las empresas y los ciudadanos se ven actualmente menos directamente afectados por las actividades que las administraciones. Las partes interesadas no parecen estar de acuerdo en si las administraciones constituyen un grupo destinatario suficiente y satisfactorio o si deberían incrementarse los esfuerzos para responder a las necesidades de las empresas y los ciudadanos.

5.5. Coherencia

La investigación documental, las entrevistas y los puntos de vista expresados en las encuestas coinciden en señalar un buen nivel de coherencia interna entre las medidas apoyadas por el programa. Las acciones IDABC contribuyen a los objetivos del programa siguiendo un planteamiento holístico.

Según la evaluación, la coherencia exterior, es decir, la coherencia del programa con las demás actividades comunitarias en el campo de los servicios paneuropeos de administración electrónica e infraestructura, merece más atención. Aunque los distintos interesados se esfuerzan cada vez más en la puesta a punto de complementariedades, cuando se abordan cuestiones similares, resulta en ocasiones difícil determinar en qué medida se tienen en cuenta otros programas, sobre todo a nivel de acciones específicas.

5.6. Estado actual de las acciones financiadas por el programa IDABC

En el primer trimestre de 2006, alrededor del 50 % de las acciones incluidas en el programa de trabajo se habían puesto en marcha conforme al calendario previsto. El porcentaje era algo más elevado para los proyectos de interés común que para las medidas horizontales. Además, las acciones que se habían puesto realmente en marcha se encontraban aún en fase de desarrollo. Sin embargo, la evaluación llegó a la conclusión de que los servicios paneuropeos de administración electrónica previstos en el programa IDABC que se habían puesto en marcha en las fechas previstas o que habían sido transferidos del programa IDA II, se están desarrollando, ejecutando y utilizando adecuadamente.

5.7. Coordinación y participación de los Estados miembros

A juzgar por las opiniones manifestadas en las entrevistas y en la encuesta, la aplicación en los Estados miembros de un planteamiento nacional coordinado y consolidado en relación con los proyectos de interés común parecía ser objeto de una viva polémica entre determinadas categorías de interesados. Esta controversia ha generado un amplio grado de descontento por lo que hace a la capacidad de coordinar las opiniones de los representantes de los Estados miembros en el CSPAE y en los comités sectoriales. Sin embargo, la evaluación destaca que algunos Estados miembros han implementado medios específicos y eficientes que permiten a los miembros del CSPAE y los comités sectoriales coordinar sus puntos de vista.

Atendiendo a las respuestas dadas por los miembros de los comités sectoriales, la evaluación llegó asimismo a la conclusión de que su nivel actual de concienciación por lo que respecta a las responsabilidades que les incumben dista mucho de ser homogéneo.

5.8. Grado de cumplimiento de las recomendaciones de la evaluación final del programa IDA II en la ejecución del programa IDABC

Cuando se adoptó la Decisión IDABC aún no estaban disponibles las recomendaciones del programa IDA II. Sin embargo, a juzgar sobre todo por los resultados de la evaluación, la mayoría de las trece recomendaciones de la evaluación final IDA ya se están aplicando o están a punto de serlo. Sólo quedan por aplicar tres de ellas, una de las cuales, sin embargo, insta a dar prioridad a las actividades que más contribuyen a los objetivos y metas del programa, lo que probablemente es una de las preocupaciones constantes de todos los gestores IDABC. No se han aplicado las recomendaciones que proponen:

- la creación de un cuadro de indicadores numérico para controlar y seguir las actividades en curso o finalizadas, ya se trate del seguimiento del logro de los objetivos, los efectos o los beneficios de manera continua o de poner de relieve y comparar los costes y los beneficios financieros;

- el establecimiento de un programa de comunicación dirigido a la Europa de los Quince semejante al instaurado para los nuevos Estados miembros para garantizar la adhesión de las partes interesadas al método de trabajo, las orientaciones fundamentales y la arquitectura general del proyecto.

Con la introducción de un programa de trabajo renovable en el programa IDABC, se ha reducido considerablemente la necesidad de disponer de un cuadro de indicadores para seguir la aplicación de las acciones, ya que estas se miden periódicamente con respecto a las indicaciones del programa de trabajo, que reflejan tanto la situación de las acciones como la programación futura, y los fondos para las fases siguientes sólo se liberan cuando se han alcanzado los objetivos intermedios. Al mismo tiempo, se ha introducido la elaboración de un informe anual sobre la aplicación del programa y una revisión posterior a la aplicación de cada acción en el plazo de un año a partir de su realización. Además, para incrementar el efecto de los fondos asignados, se exige que los componentes se vuelvan a utilizar en la medida de lo posible. La Comisión continuará efectuando el seguimiento de las evoluciones para sacar el máximo provecho de los beneficios.

La Comisión continuará trabajando con los representantes de los Estados miembros en el CSPAE para garantizar su adhesión y su compromiso, centrándose en acciones que respondan a las necesidades detectadas en cooperación con los Estados miembros y los representantes sectoriales.

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A partir de las conclusiones de la evaluación de la aplicación del programa IDABC se han extraído una serie de recomendaciones.

6.1. Oportunidad de la evaluación

Ha sido difícil que la evaluación —se trata, no lo olvidemos, de una evaluación intermedia— establezca los primeros efectos del programa, pues, en realidad, éste está dando sus primeros pasos. En las evaluaciones de los programas IDA se plantearon problemas similares, lo que redunda en detrimento de la extracción o utilización de las conclusiones de la evaluación, y así se hizo constar en el informe de evaluación.

Recomendación 1

Debería prestarse mayor atención al momento en que se realizan las evaluaciones. Puesto que, con arreglo a la Decisión IDABC, el cumplimiento del calendario es obligatorio, en las decisiones por las que se establezcan los futuros programas debería preverse un mayor grado de flexibilidad a la hora de fijar el momento en que van a realizarse las evaluaciones, lo que permitiría que el programa aprovechase más plenamente los resultados de la evaluación.

La Comisión es plenamente consciente de que la presente evaluación provisional se ha realizado demasiado pronto para ofrecer resultados significativos y para un posible programa posterior propondrá que esa evaluación se efectúe a mitad de camino, tal como se sugería en la propuesta inicial de la Comisión relativa al programa IDABC.

6.2. Organización de la ejecución del programa

Las dificultades encontradas durante la realización de la evaluación, en particular en lo tocante a la descripción de la estructura general del programa por lo que respecta a sus grupos de interesados y a las relaciones entre éstos, han puesto de manifiesto la complejidad inherente a su organización general, especialmente en lo relativo a los proyectos de interés común. Las disparidades que se observan respecto a la coordinación y la participación de los Estados miembros apunta asimismo en esa dirección. En concreto, la evaluación llama la atención sobre la necesidad de que los comités y los gestores sean plenamente conscientes de sus funciones, y de que los miembros del CSPAE y los de los comités sectoriales aseguren un mayor grado de cooperación.

Recomendación 2

La Comisión debería velar por que todos los agentes conozcan perfectamente cuáles son sus funciones en el proceso de ejecución . La evaluación sugiere que se diseñen diagramas organizativos y que se difundan adecuadamente descripciones operativas de las funciones de los distintos agentes que intervienen en el proceso, sobre todo en el caso de los proyectos de interés común.

En cooperación con los Estados miembros en el seno del CSPAE y los representantes sectoriales del grupo interservicios instaurado en virtud el programa IDABC, la Comisión continuará trabajando para garantizar que todos los agentes conozcan sus funciones y responsabilidades en el proceso de ejecución.

6.3. Integración de las necesidades cambiantes de los usuarios en el programa

La evaluación resalta que el programa IDABC, al igual que sus antecesores, se ha adaptado apropiadamente a los continuos cambios que registran las prioridades políticas europeas. Los Estados miembros aprecian estos esfuerzos y parecen estar satisfechos con los servicios prestados. Sin embargo, dado que el programa está dando aún en sus albores, todavía no se han ejecutado todos los estudios de viabilidad que se planearon a nivel de proyecto, y se sigue afinando el programa para ajustarlo a las necesidades de las poblaciones a las que va dirigido.

Recomendación 3

A nivel estratégico, debería trabajarse en la recopilación y difusión de información específica y actualizada sobre las necesidades de los usuarios. A tal fin, la evaluación sugiere que se recurra a los miembros del CSPAE, pues son una valiosa fuente de conocimiento sobre las necesidades establecidas a nivel nacional o internacional y, al mismo tiempo, que se organicen sesiones informativas que les permitan intercambiar las experiencias y enseñanzas aprendidas con otros representantes de los Estados miembros y con las instituciones de la UE. También se podrían resumir y difundir los datos de los estudios de viabilidad.

En cooperación con los representantes de los Estados miembros en el CSPAE y los representantes sectoriales, la Comisión continuará precisando los ámbitos prioritarios acordados con los Estados miembros y confirmados en el «Plan de acción sobre administración electrónica i2010: Acelerar la administración electrónica en Europa en beneficio de todos»[4] con el fin de apoyar el desarrollo de servicios paneuropeos de administración electrónica. También colaborará con el subgrupo «e-Government» del grupo de alto nivel i2010 establecido en el marco de dicho Plan de acción.

6.4. Medidas horizontales y recursos humanos

Aunque el programa IDABC está aún en sus inicios, es posible extrapolar ciertas hipótesis relativas a la futura evolución de las acciones a partir de los resultados de la evaluación. Si bien se espera que la mayoría de proyectos de interés común puedan producir sus resultados conforme al calendario previsto, es probable que las medidas horizontales requieran ayuda adicional o la concesión de prórrogas, debido sobre todo a los retrasos registrados en su puesta en marcha, a lo prolongado de los procedimientos y a la escasez de personal.

Recomendación 4

En el futuro debería supervisarse de cerca, durante la ejecución del programa, la medida en que las acciones IDABC pueden cumplir los calendarios acordados, en especial para las medidas horizontales. En este contexto, la evaluación subraya la necesidad de establecer una relación acción/personal más equilibrada en la gestión de las medidas horizontales, tanto para el programa IDABC como para cualquier programa posterior.

En la tercera revisión del programa de trabajo IDABC, que se adoptó el 14 de agosto de 2006[5], la Comisión ha adaptado los objetivos intermedios y los plazos para tener en cuenta los retrasos que se produjeron durante primer año del programa, así como la ratio actual acciones/personal. La Comisión continuará vigilando el cumplimiento de los plazos y los objetivos intermedios acordados e intervendrá cuando sea necesario.

6.5. Articulación con otros programas de administración electrónica relacionados de la CE

El programa IDABC demuestra un alto nivel de coherencia interna: sus acciones contribuyen a los objetivos fijados siguiendo un planteamiento holístico que asegura la adecuada coordinación del programa. Sin embargo, es preciso prestar más atención a la coherencia del programa IDABC con otras actividades comunitarias en el campo de los servicios de administración electrónica y de infraestructura paneuropeos. Aunque los diversos interesados no cejan en su empeño por desarrollar complementariedades, en ocasiones resulta difícil, cuando se abordan cuestiones similares, determinar en qué medida se tienen en cuenta otros programas.

Recomendación 5

Debería procederse a una valoración estratégica de los vínculos entre los diversos programas de la UE en los que la CE desarrolla iniciativas interoperables de administración electrónica a fin de mejorar las sinergias y los procesos de aprendizaje entre ellos. Los resultados de esta valoración estratégica deberían conducir a una especificación de las posiciones y correlaciones estratégicas de los programas de administración electrónica de la CE.

En el contexto de la elaboración del Plan de acción sobre administración electrónica i2010, la Comisión está asegurando el uso óptimo de los recursos del programa y de las competencias especializadas propias de cada programa, creando sinergias entre los diversos programas de la UE en el ámbito de la administración electrónica mediante la división del trabajo, la coordinación y la cooperación. Además, con la adopción prevista de la propuesta de la Comisión de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013)[6], se establecerá un programa de apoyo a la política en materia de TIC, que integrará progresivamente varios programas actuales del ámbito de la administración electrónica (e-Content+, e-TEN, Modinis). Al mismo tiempo, la Comisión está explorando la posibilidad de hacer que los sistemas existentes de administración electrónica sean independientes de programas, definiendo mecanismos que aseguren su sostenibilidad financiera y operativa, tal como exige la Decisión IDABC, también con vistas a garantizar las sinergias y mejorar la relación coste-eficacia. Mediante el refuerzo aún mayor de la coordinación y la integración, la Comisión seguirá mejorando las sinergias y el aprendizaje mutuo entre programas.

7. CONCLUSIONES

Aunque llaman la atención sobre una serie de deficiencias y recomiendan que se tomen en consideración en la ejecución del programa IDABC, las conclusiones de la evaluación son, en su mayor parte, positivas, si bien se insiste en que una valoración precisa del programa IDABC es todavía prematura en la fase actual de ejecución.

Como se ha indicado anteriormente, la Comisión prestará la debida atención a las recomendaciones de esta evaluación.

[1] Decisión 2004/387/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de administración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (IDABC), DO L 144 de 30.4.2004 (véase el DO L 181 de 18.5.2004, p. 25).

[2] C/2006/3606, vid. http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[3] C/2006/3606, vid. http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[4] COM(2006) 173 Final, vid. http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/doc/highlights/comm_pdf_com_2006_0173_f_es_acte.pdf

[5] C/2006/3606, vid. http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] COM(2005) 121 final, vid .http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/cip/docs/com121_es.pdf