8.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 185/97

A.1

Al igual que la Comisión, el CESE considera que es preciso adoptar nuevas medidas en las políticas, a fin de controlar el impacto de la aviación sobre el cambio climático. El aumento de la participación de la aviación en la emisión de gases de efecto invernadero equivaldrá aproximadamente al 50 % del porcentaje del crecimiento anual de la aviación, incluso si en los próximos decenios se alcanzan todos los ambiciosos objetivos de investigación y desarrollo que se han fijado. Los presupuestos reservados para este fin en el Séptimo Programa Marco deberán utilizarse de manera específica y eficiente.

A.2

A fin de limitar el impacto climático, la Comisión Europea se fija a sí misma un objetivo político para limitar las emisiones de CO2 y NOx de la aviación en la UE que entrará en vigor en el periodo 2008-2012. Habida cuenta de los tratados y acuerdos internacionales y de los estudios que se están realizando, el CESE considera que, inicialmente, las posibles medidas para la aviación deberían aplicarse sólo a las emisiones de CO2 procedentes del tráfico aéreo intracomunitario, con objeto de minimizar posibles retrasos en su aplicación.

A.3

La aplicación de un sistema de comercio de derechos de emisión debe llevarse a cabo a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), que debe ser la que trabaje para la introducción de este sistema; si es oportuno durante las negociaciones, como primera medida práctica, un Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) para el al trasporte aéreo intracomunitario debería poder ser una opción muy viable.

A.4

A fin de reflejar su contribución (cada año mayor) en CO2 al cambio climático, todo el tráfico aéreo intracomunitario debería integrarse lo antes posible en un Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión abierto, teniendo en cuenta el supuesto de base («baseline scenario»). Debería haber asignaciones a escala de la UE y, objetivos adicionales de contribución/reducción que deberían hacerse directamente a las compañías aéreas como participantes en la negociación; debería seguir siendo posible que nuevos operadores entren en el mercado sin desventajas competitivas. Para otros impactos, deberían utilizarse instrumentos locales más adecuados, como por ejemplo una tasa sobre el NOx o medidas operativas.

A.5

Una prioridad clave para la Comunidad y el sector debería ser la inversión en investigación sobre los efectos de la aviación sobre el cambio climático causados por otras sustancias distintas del CO2 y en desarrollo tecnológico para garantizar un transporte aéreo menos contaminante, haciendo especial hincapié en evitar que se produzcan compensaciones negativas entre la contaminación acústica local, las emisiones locales y las emisiones globales de la aviación.

A.6

Dado su potencial para reducir las emisiones, la mejora de la gestión del tráfico aéreo debería constituir también una prioridad, a través de la iniciativa sobre el Cielo Único Europeo y al Sistema europeo de nueva generación para la gestión del tráfico aéreo (SESAR).

A.7

Debería seguirse sopesando la adopción de medidas no discriminatorias para mejorar la competitividad de los modos de transporte de superficie a fin de ofrecer alternativas más atractivas para el transporte de pasajeros y de mercancías dentro de la Comunidad.

B.1

Aunque la participación de las emisiones causadas por la aviación en el cambio climático es relativamente pequeña (aproximadamente un 3 %), está previsto que aumente debido al incremento de la demanda, la falta de combustibles alternativos y la relativa madurez de la tecnología aérea actual. Aunque en los próximos decenios la UE alcance todos los ambiciosos objetivos de investigación y desarrollo que se ha fijado y los cumpla, el aumento de las emisiones de CO2 de la aviación será entre un 2 % y un 2,5 % al año, aproximadamente, la mitad del crecimiento anual del sector (estimado entre un 4 % y un 5 % al año).

B.2

Un RCCDE constituye la solución más rentable para limitar el cambio climático a la vez que se facilita el desarrollo sostenible de la aviación.

B.3

El problema es de carácter global y por tanto requiere una solución global. Entretanto, si resulta oportuno, la introducción de un sistema intracomunitario constituye un primer paso que puede ser un esbozo de una posterior aplicación a escala mundial a través de la OACI.

B.4

Por este motivo, el régimen de la UE debería contar con el mayor consenso posible y limitarse en un principio a las emisiones de CO2, sin la aplicación de factores multiplicadores. Los efectos de las emisiones causadas por otras sustancias distintas del CO2 (que no tienen valores equivalentes en el Protocolo de Kioto) están menos estudiados científicamente, aunque hay indicios de que algunas emisiones de sustancias distintas del CO2 podrían tener un impacto en algunos casos. Hasta que se investigue más a fondo, estos efectos deberían ser objeto de instrumentos locales armonizados en toda la UE, como por ejemplo una tasa sobre el NOx.

B.5

Allí donde existen, los trenes de alta velocidad han demostrado que constituyen una valiosa alternativa al transporte aéreo de pasajeros en determinadas rutas europeas que registran un enorme volumen de tráfico y cuya conexión aérea es de una hora o menos de vuelo. Deberían llevarse a cabo estudios para evaluar su potencial de ampliación y la posibilidad de ofrecer dichos servicios para el transporte de mercancías, teniendo en cuenta que debe evitarse el falseamiento de la competencia mediante la concesión de ayudas nacionales o comunitarias. Sin embargo, no es de esperar que el ferrocarril se convierta un día en una alternativa plenamente equivalente al trasporte aéreo intracomunitario, sino sólo a una parte del mismo.

1.1

El transporte aéreo se ha convertido en una parte integrante de la sociedad del siglo XXI que permite que tanto los pasajeros como las mercancías puedan viajar a grandes distancias a velocidades sin precedentes, y que produce beneficios económicos considerables para las economías nacionales y regionales. Sin embargo, por desgracia la aviación también está contribuyendo al cambio climático en nuestro planeta. Aunque la eficacia en el consumo de combustible de los aviones ha aumentado más del 70 % durante los últimos 40 años, la cantidad total de combustible consumido ha aumentado más del 400 % en el mismo período debido al crecimiento incluso mayor del tráfico aéreo, que es una consecuencia directa de la demanda y la necesidad de viajar.

1.2

Como consecuencia, el impacto de la aviación en el clima está aumentando y representa la fuente de gases de efecto invernadero que crece más rápidamente: mientras que las emisiones totales de la UE controladas de acuerdo con el protocolo de Kioto se redujeron un 5,5 % (-287 Mt CO2e) entre 1990 y 2003, sus emisiones de gas de efecto invernadero correspondientes a la aviación internacional aumentaron un 73 % (+47 Mt CO2e), lo que equivale a un crecimiento anual del 4,3 %. No obstante, desde 1990 el crecimiento de la aviación en la UE ha sido aún más rápido. Ello permite inferir básicamente que la industria de la navegación aérea intenta luchar contra las consecuencias medioambientales yendo a las causas y con técnicas eficaces.

1.3

En este sentido, la política de abordar los problemas en la fuente es una (primera) medida eficaz. A corto, medio y largo plazo, el sector de la aviación no podrá compensar la contribución restante de forma autónoma, a no ser que se impuse una desaceleración obligatoria, pero poco realista, del crecimiento del sector.

1.4

Aunque la participación de la aviación en las emisiones globales de gases de efecto invernadero es aún modesta (alrededor del 3 % (1)), su rápido crecimiento socava los avances logrados en otros sectores. De mantenerse el actual crecimiento, las emisiones de los vuelos internacionales que despegan de aeropuertos de la UE en 2012 representarán un aumento del 150 % respecto a las de 1990. Este crecimiento de las emisiones de la aviación internacional en la UE neutralizaría más de la cuarta parte de las reducciones a que obliga el compromiso adquirido por la Comunidad en el Protocolo de Kioto.

1.5

A más largo plazo, de continuar las tendencias actuales, las emisiones de la aviación se convertirán en un factor más importante de contribución al cambio climático, con lo que, por ejemplo, la participación de la aviación en las emisiones globales de CO2 de la UE pasará del actual 3 % a aproximadamente un 5 % en 2030, si se duplica el tráfico aéreo. Un RCCDE reduciría la demanda en alguna medida, pero –dado que los derechos necesarios para compensar el crecimiento previsible del transporte aéreo deben adquirirse de otras compañías titulares de derechos– serviría también para garantizar que el crecimiento no socava los objetivos de Kioto que se ha fijado la Comunidad, tal como se señala arriba.

2.1

El 27 de septiembre de 2005, la Comisión publicó su Comunicación sobre las medidas políticas existentes y las posibles medidas adicionales con las que se intenta atajar de forma directa o indirecta esta evolución.

2.2

Las medidas políticas existentes han servido, entre otras cosas, para sensibilizar al público, promover la utilización de métodos de transporte alternativos y fomentar la investigación sobre un transporte aéreo más limpio, por ejemplo en el marco del Sexto Programa Marco europeo de investigación. En breve, en el marco del Séptimo Programa Marco, se hará aún mayor hincapié en el impacto sobre el cambio climático.

2.3

El objetivo de las medidas políticas previstas, por ejemplo la mejora de la gestión del tráfico aéreo (mediante el programa sobre el Cielo Único Europeo), es lograr a medio plazo una reducción de aproximadamente el 10 %, gracias a una mayor eficiencia en la utilización del espacio aéreo europeo.

2.4

Mediante las medidas políticas examinadas previamente, por ejemplo la posibilidad de introducir una tasa energética para el combustible aéreo o una tasa sobre los billetes de avión (en la UE), podría controlarse (sólo parcialmente) el impacto del aviación sobre el cambio climático.

2.5

Por ello, la Comisión recomienda asimismo que el impacto de la aviación sobre el cambio climático se incluya en el Régimen Comunitario único de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) a modo de complemento de las medidas políticas actuales. A juicio de la Comisión, ello encaja bien con el planteamiento de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), que no apoya la imposición de tasas, pero sí el concepto de comercio abierto internacional a título voluntario de derechos de emisión o la inclusión de la aviación internacional en las normativas nacionales existentes.

2.6

En su Comunicación la Comisión determina los siguientes parámetros de diseño más importantes y les da su preferencia de forma provisional:

2.7

Un grupo de trabajo compuesto por expertos de los Estados miembros y las organizaciones clave interesadas, incluidas las empresas del sector y las organizaciones de consumidores y medioambientales, asesorará a los servicios de la Comisión, antes de mayo de 2006, sobre la manera de integrar la aviación en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (véase el mandato del grupo en el anexo a la Comunicación). Se espera que las propuestas legislativas se presenten a finales de 2006.

3.1

Entretanto, el impacto sobre el clima global de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de fuentes humanas ha sido reconocido prácticamente por todos los países del mundo. Las opiniones sobre la mejor manera de afrontar el problema siguen siendo muy divergentes. Los países que participan con un gran porcentaje en la emisión de gases de efecto invernadero a escala mundial, como los Estados Unidos y China, han optado por la adopción de medidas innovadoras en la fuente como punta de lanza de su planteamiento y recientemente han firmado acuerdos internacionales en este sentido.

3.2

El Protocolo de Kioto de 1997 ha sido ratificado, además de por la UE, por otros países como Rusia y Canadá, y su objetivo para el período 2008-2012 es lograr en la UE una reducción media de gases de efecto invernadero del 8 % respecto de las emisiones de 1990, con porcentajes de reducción diferentes para cada Estado miembro. Una parte de estos compromisos de reducción puede cumplirse con la adopción de medidas (más eficaces en relación con los costes) en el extranjero.

3.3

De este modo, desde 2000 existe en la UE un Programa Europeo sobre el Cambio Climático, en el que, entre otras cosas, se ha desarrollado el nuevo instrumento del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) para CO2, que comenzó a aplicarse el 1 de enero de 2005 en la UE para todos los combustibles sólidos. El transporte (aún) no forma parte del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión para el primer período de intercambio que termina en 2007, pero es probable que pase a formar parte de él para el segundo período 2008-2012. Además, hay que señalar también que, entre otras cosas, el transporte aéreo internacional no forma parte del acuerdo ni de los objetivos de Kioto actuales.

3.4

A fin de lograr la aplicación a escala mundial de las normas sobre aviación, el camino a seguir son las iniciativas y las negociaciones en el marco de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

3.5

Los aviones comerciales vuelan a altitudes de crucero de entre 8 000 y 13 000 metros, donde liberan gases y partículas que alteran la composición atmosférica y contribuyen al cambio climático.

El dióxido de carbono (CO 2 ) es el gas de efecto invernadero más importante debido a las grandes cantidades liberadas y a su prologando periodo de permanencia en la atmósfera. Es bien sabido que sus concentraciones, cada vez mayores, inciden directamente en el calentamiento de la superficie terrestre.

Los óxidos del nitrógeno (NO x ) tienen un doble efecto indirecto en el clima: producen ozono debido a la influencia de la luz solar y también reducen la concentración atmosférica ambiente de metano en la atmósfera. Tanto el ozono como el metano son gases de efecto invernadero fuertes. El resultado neto es que el ozono predomina sobre los efectos del metano y, por tanto, calienta la Tierra.

El vapor de agua (H 2 0) liberado por los aviones tiene un efecto invernadero directo, pero al ser eliminado rápidamente por la precipitación, el efecto es reducido. Es cierto que el vapor de agua emitido a gran altitud suele provocar la formación de estelas de condensación que tienden a calentar la superficie terrestre. Por otra parte, estas estelas pueden dar lugar a cirros (nubes de cristales de hielo), de los que también se sospecha que aumentan significativamente la temperatura, aunque este extremo continúa pendiente de demostración.

Las partículas de sulfato y de hollín tienen un efecto directo mucho menor que las otras emisiones de los aviones. El hollín absorbe el calor y aumenta la temperatura; las partículas de sulfato reflejan la radiación y tienen un ligero efecto refrigerante. También pueden influir en la formación y las propiedades de las nubes.

3.6

En 1999, el Grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático (IPCC) calculó que el impacto potencial total de la aviación era de alrededor de dos a cuatro veces superior al efecto causado por las emisiones de CO2 por sí solas. Los datos más recientes indican que probablemente este efecto sea aproximadamente dos veces superior y se espera que en breve el IPCC presente conclusiones actualizadas.

3.7

Como, de conformidad con el Tratado, al combustible utilizado por la aviación internacional se le aplica una exención fiscal, esta circunstancia lo sitúa en una posición privilegiada en comparación con otros modos de transporte. Es cierto que, por ejemplo, las compañías aéreas pagan sus propios costes de infraestructura mediante la tasa «en-route» y las tasas de aeropuerto (estas últimas incluyen cada vez más elementos medioambientales), los costes medioambientales a través de las tasas por pasajero, y sólo reciben ayudas para las rutas sujetas a obligaciones de servicio público; pero, en este contexto, otras formas de transporte también soportan tasas equivalentes.

4.1

Un RCCDE intracomunitario, que cuando sea oportuno, pueda introducirse como primera medida práctica en el marco de las negociaciones en la OACI, se sumaría a los instrumentos políticos existentes, como, por ejemplo, la sensibilización del público sobre la movilidad sostenible, la promoción de la utilización de métodos de transporte alternativos y el fomento de la investigación sobre un transporte aéreo más limpio.

4.2

Posibles instrumentos adicionales para limitar los efectos del tráfico aéreo:

4.3

Un estudio previo encargado por la Comisión demuestra que una de las alternativas, los impuestos (mediante un impuesto especial comunitario fijo sobre el queroseno o un IVA sobre los billetes), tiene un efecto máximo sobre la demanda de transporte aéreo (por lo menos un -7,5 % en 2010) y un efecto mínimo sobre las emisiones de CO2 (entre -0,9 y -1,5 %). Ello no constituye un incentivo para un transporte aéreo menos contaminante.

4.4

Otra alternativa, una tasa por pasajero, es relativamente sencilla de introducir pero no supone ningún incentivo para reducir de las emisiones de gases de efecto invernadero en cada operación aérea, que es el objetivo político establecido. Por el contrario, este tipo de tasa, independientemente de su nivel, puede tener graves consecuencias sobre la demanda de transporte aéreo y, por consiguiente, sobre la posición competitiva del sector europeo de la aviación.

4.5

Una alternativa más realista, desde luego a corto plazo, es la introducción de una tasa por avión, ya sea o no como medida de acompañamiento para los impactos causados por sustancias distintas al CO2. Estas tasas sí que pueden actuar como incentivo para volar de forma menos contaminante y tienen menos consecuencias para la demanda de transporte aéreo. Las tasas por avión también podrían aplicarse a los transportistas de fuera de la UE, siempre que los ingresos se inviertan en el medio ambiente.

4.6

Sin embargo, la inclusión de la aviación en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión tiene las ventajas siguientes:

4.7

A juicio del CESE, la configuración más probable de un Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión para la aviación es la siguiente:

4.8

La Comisión llevó a cabo una evaluación de impacto limitada en el momento de la Comunicación y señaló que cualquier propuesta final iría acompañada de una evaluación de impacto más detallada. El impacto económico real dependerá, entre otras cosas, del precio de los derechos de emisión y del método de asignación.

4.9

Un sistema que cubra los vuelos intracomunitarios afectará a las compañías aéreas de la UE de diferentes maneras. En primer lugar, las diferencias en la elasticidad de los precios darán lugar a variaciones importantes del efecto sobre la demanda. Además, el efecto podría depender del porcentaje que los servicios intracomunitarios representen en los beneficios globales de una compañía aérea. Se ha manifestado inquietud por el hecho de que las compañías aéreas con un porcentaje pequeño de cobertura podrían entrar en una dinámica de subvenciones cruzadas entre distintos tipos de tarifas o con sus servicios de más larga distancia en detrimento de los operadores con un porcentaje (más amplio o total) de operaciones cubiertas por el régimen comunitario. En la evaluación de impacto habrá que examinar con detenimiento estos aspectos.

4.10

A juicio del CESE, todavía quedan por analizar muchos aspectos ligados a la incorporación de la aviación a un Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión, por ejemplo en el grupo de trabajo compuesto por expertos que ya está funcionando, antes de adoptar una posición definitiva sobre cómo y cuándo puede hacerse: