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Bruselas, 23.11.2005

COM(2005) 594 final

INFORME ANUAL DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO

SOBRE LAS MEDIDAS ANTIDUMPING, ANTISUBVENCIONES Y DE SALVAGUARDIA ADOPTADAS POR TERCEROS PAÍSES CONTRA LA COMUNIDAD (2004){SEC(2005) 1519}

INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente informe es ofrecer una panorámica de las medidas de defensa comercial (es decir, antidumping, compensatorias y de salvaguardia) adoptadas por terceros países contra la Comunidad Europea en el año 2004. Consta de dos secciones: en la primera se resumen las principales tendencias del año, mientras que en la segunda, en forma de anexo, se analizan países o grupos de países concretos, haciendo especial hincapié en los casos más relevantes.

PARTE I: TENDENCIAS GENERALES

EN 2004 SE HA CONFIRMADO LA TENDENCIA AL AUMENTO DEL NÚMERO DE MEDIDAS DE DEFENSA COMERCIAL DIRIGIDAS CONTRA LOS EXPORTADORES COMUNITARIOS. Si a finales de 2003 se contabilizaban 192 medidas en vigor contra la Comunidad, en 2004 su número ascendía ya a 199. En efecto, la reducción de los aranceles y las demás barreras comerciales aumenta el incentivo de los distintos países a recurrir a iniciativas de defensa comercial. En contraste, la CE sigue siendo uno de los usuarios más disciplinados y moderados de los instrumentos de defensa comercial a escala mundial. En principio no cabe oponerse a que terceros países adopten medidas de ese tipo contra la CE, siempre que procedan de manera justa y objetiva, conforme a las normas establecidas internacionalmente. Desgraciadamente, no siempre sucede así, de modo que la CE se ve obligada a recurrir con frecuencia al mecanismo de solución de diferencias de la OMC para garantizar que esos países respeten las normas comerciales internacionales.

El incremento del número de medidas antidumping adoptadas por terceros países contra los exportadores comunitarios resulta especialmente difícil de justificar ya que, en la mayoría de los sectores industriales, el mercado de la CE está abierto a la competencia internacional (derechos de importación reducidos). Los productores comunitarios operan en condiciones de gran competencia en el mercado interior, lo que reduce significativamente su capacidad o incentivo para exportar en condiciones de dumping a otros mercados. Además, algunos terceros países siguen aplicando medidas de salvaguardia casi de manera sistemática. Este aspecto es fuente de especial preocupación en la CE, ya que los instrumentos de salvaguardia tienen por objeto importaciones legítimas, de modo que sólo deberían utilizarse en casos excepcionales para hacer frente a situaciones de emergencia. En el contexto del Programa de Doha para el Desarrollo, la CE ha defendido con firmeza la aplicación de condiciones más estrictas en las investigaciones de defensa comercial.

Es preciso señalar que, hoy por hoy, cada vez son más numerosos los terceros países que incoan procedimientos antidumping contra el conjunto de la CE, sin que apenas se registren casos contra Estados miembros concretos. Así pues, los derechos antidumping consiguientes afectan a todos los exportadores comunitarios. En principio, los procedimientos contra la CE en su conjunto son legítimos, puesto que ésta es miembro de pleno derecho de la OMC. Además, los terceros países reconocen cada vez en mayor medida que la CE constituye un mercado integrado. No resulta fácil determinar los beneficios o perjuicios que entrañan ambas opciones para los exportadores comunitarios: un caso incoado contra la CE puede dificultar la determinación del dumping y perjuicio (por ejemplo, el mayor precio de exportación de un Estado miembro compensa el menor precio de exportación de otro). A la inversa, centrarse exclusivamente en las exportaciones realizadas a precio reducido por un único Estado miembro puede facilitar la determinación del perjuicio. Tampoco se puede ignorar que nuestra posición puede verse influida por el hecho de que la aplicación de nuestras medidas de defensa comercial reposa sobre una base plenamente comunitaria, de modo que resulta problemático cuestionar el proceder de países que adoptan la misma línea.

En cuanto al desglose estadístico, apenas se registran cambios respecto a los años anteriores: en 2004, el 27 % de las medidas adoptadas contra la CE tuvieron su origen en los Estados Unidos, el 18 % en India, el 7 % en Brasil, el 6 % en Canadá y el 5 % en Sudáfrica.

PARTE II: Actividades

1. Países

2. Estados Unidos

En comparación con el año precedente —dominado por las medidas de salvaguardia en el sector siderúrgico—, en 2004 la actividad de los Estados Unidos en este ámbito ha sido relativamente reducida. No emprendieron ninguna investigación adicional contra la CE, pero llevaron a cabo varias reconsideraciones por expiración de medidas antidumping y compensatorias en vigor. En concreto, la Comisión ha intervenido en cinco reconsideraciones por expiración relativas a medidas compensatorias, y en uno de los casos el procedimiento ha desembocado en la eliminación de los derechos establecidos.

En 2004, los fenómenos más relevantes han tenido que ver con medidas relacionadas con el procedimiento de solución de diferencias de la OMC, en particular la apertura de un procedimiento en esa institución relativo a la «reducción a cero» y la constitución de un grupo especial sobre la aplicación en el asunto «privatización». En lo tocante a la «reducción a cero», la CE impugna el método así denominado aplicado por las autoridades investigadoras estadounidenses, que les permite excluir de sus cálculos las exportaciones que no son objeto de dumping, de modo que los márgenes de dumping aumentan considerablemente. Si no hubiesen procedido de tal manera, es poco probable que dichas autoridades hubieran podido determinar la existencia de dumping y establecer derechos en un número de casos tan elevado. En lo tocante a los exportadores comunitarios, los intercambios comerciales a los que afecta la práctica de «reducción a cero» representan cientos de millones de dólares. El grupo especial comenzó su labor en octubre de 2004 y debería presentar su informe final a finales de septiembre de 2005.

Otro fenómeno relevante en 2004 ha sido el establecimiento de un grupo especial para estudiar la aplicación de las medidas adoptadas en el asunto «privatización». A pesar de las mejoras introducidas por los Estados Unidos en su metodología de privatización a raíz de la resolución dictada por un grupo especial de la OMC en 2002, algunos de cuyos aspectos todavía no se han puesto en práctica, por ejemplo los relativos a las reconsideraciones por expiración, en las que los Estados Unidos no han modificado las medidas correspondientes. Desgraciadamente, el único recurso al alcance de la CE en este caso era solicitar la constitución de otro grupo especial contra los Estados Unidos. Está previsto que ese grupo, creado el 27 de septiembre de 2004, presente su informe final el 14 de junio de 2005.

Los Estados Unidos son el miembro de la OMC cuyas medidas son impugnadas con mayor frecuencia ante el mecanismo de solución de diferencias de esa organización, lo que pone de relieve cierta incompatibilidad entre las prácticas de ese país en materia de instrumentos de defensa comercial y las normas de la OMC. La renuencia de los Estados Unidos a aplicar las resoluciones de la OMC (cabe mencionar la Ley antidumping de 1916 y la Enmienda Byrd) exacerba esta fricción. En parte, ello se debe a la intensa presión ejercida sobre el Gobierno estadounidense por el Congreso y los grupos de presión internos, que explica que se muestre remiso a aceptar abiertamente las resoluciones de los grupos especiales de la OMC contrarias a los intereses de la industria nacional estadounidense.

3. Rusia, Ucrania y Belarús

Un fenómeno relevante en 2004 ha sido el aumento significativo de la actividad de defensa comercial de esos tres países. Ese año, Belarús inició cuatro asuntos referidos a medidas de salvaguardia aplicadas a diversos productos, mientras que Rusia y Ucrania tuvieron dos investigaciones cada una. Además, en 2004 Rusia y Ucrania incoaron por primera vez procedimientos antidumping contra los exportadores de la CE de acero inoxidable y compresores de tornillo, respectivamente.

Los procedimientos correspondientes han adolecido de opacidad y falta de información. Como se subrayaba en el informe del año pasado, otro aspecto inquietante es la utilización sistemática, por parte de esos países, de salvaguardias erga omnes para atajar el aumento de las importaciones al hilo de iniciativas de liberalización comercial, por ejemplo dentro de la CEI. La Comisión ha desplegado una gran actividad en estos casos y entablado numerosas discusiones con las autoridades para aumentar la transparencia de los procedimientos.

A raíz del incremento general de las exportaciones de la CE a Rusia y Ucrania, que la ampliación ha contribuido a intensificar, estos casos han suscitado gran preocupación entre los exportadores comunitarios, los cuales han denunciado que las medidas comerciales correspondientes se utilizan para fomentar las industrias nacionales. Los Estados miembros de la CE, en concreto Polonia y los Estados Bálticos, han planteado en varias ocasiones la cuestión del respeto de las normas que rigen el comercio internacional por Rusia y Ucrania, especialmente después de su incorporación a la OMC.

4. China

Aunque el informe del año pasado predecía un aumento del número de medidas de defensa comercial adoptadas por China contra la CE, esa evolución no se ha confirmado en 2004. China apenas ha utilizado los instrumentos de defensa comercial contra la CE, como pone de relieve el hecho de que sólo siete productos fuesen objeto de medidas en 2004. Con todo, en términos generales China recurre cada vez más a los instrumentos de defensa comercial, especialmente en el sector químico. Por ejemplo, con frecuencia las empresas de la CE que exportan a China desde otros países asiáticos se enfrentan a procedimientos antidumping chinos. El elevado índice de crecimiento económico de China no ha ido acompañado de un aumento comparable de las importaciones. El déficit comercial de la CE continúa creciendo, en parte porque los exportadores comunitarios se enfrentan todavía a obstáculos considerables para introducirse en el mercado chino.

5. India

India sigue siendo uno de los países del mundo que recurre con mayor frecuencia a los instrumentos de defensa comercial; sin embargo, hacía años que no incoaba contra la CE tan pocos asuntos como en 2004. Ese año se llevaron a cabo solamente tres investigaciones, frente a las siete de 2003. Es probable que el contencioso entablado en la OMC a finales de 2003 por la CE en relación con 27 medidas antidumping impuestas por India contra los exportadores comunitarios haya influido en las prácticas antidumping generales del país. En paralelo al proceso de consulta, India emprendió una serie de reconsideraciones de las medidas antidumping en vigor contra productores comunitarios, las cuales desembocaron en la eliminación de algunas de las medidas en los primeros meses de 2005.

6. Latinoamérica

En comparación con el año anterior, en 2004 se ha observado una ligera disminución de la actividad de defensa comercial. Argentina, de donde normalmente proceden la mayor parte de las iniciativas de ese tipo contra la CE, no emprendió ninguna nueva investigación en 2004. Es probable que la recesión económica que ha sufrido el país tras la devaluación de 2002 haya limitado de manera natural las importaciones. No obstante, Argentina llevó a cabo reconsideraciones por expiración de tres medidas compensatorias en vigor contra las exportaciones comunitarias de productos agrícolas transformados (gluten de trigo, melocotones en conserva y aceite de oliva), las cuales desembocaron, a finales de 2004, en la prolongación de las medidas a pesar de la fuerte oposición de la CE. Ésta ha sometido los tres casos a la OMC, donde las consultas correspondientes tendrán lugar en julio de 2005.

7. Sectores

8. Agricultura

En cuanto a los sectores afectados por las medidas de defensa comercial, es preciso hacer especial hincapié en la agricultura. Las exportaciones comunitarias de productos agrícolas transformados —por ejemplo, aceite de oliva, frutas y verduras transformadas, azúcar y derivados de los cereales— siguen siendo objeto de numerosas medidas compensatorias. Obviamente, la CE no refuta la existencia de subvenciones agrícolas ni la posibilidad de que tales ayudas sean objeto de derechos compensatorios. Ahora bien, la mera existencia de subvenciones no debería justificar la imposición de derechos compensatorios sin un análisis más detallado de los beneficios que el producto exportado haya podido derivar de las mismas. En muchos de los asuntos relacionados con derechos compensatorios emprendidos en 2004 (aceite de oliva, melocotones en conserva, etc.), los terceros países han alegado que los productos agrícolas exportados se benefician automáticamente de las subvenciones concedidas a los distintos agricultores, no a los exportadores de los productos transformados. En 2004, la CE ha prestado especial atención a estos asuntos a fin de garantizar que cualquier medida compensatoria aplicada por terceros países esté basada en una demostración exhaustiva e inequívoca de los beneficios derivados de tales ayudas por las mercancías exportadas.

Es preciso señalar que las amplias reformas de la política agrícola común emprendidas por la CE desde 2000 reconfigurarán la naturaleza de la asistencia proporcionada. Así, cada vez será menor el porcentaje de ayuda concedida a la producción y mayor la otorgada a modalidades de ayuda «disociadas» (pago único por explotación), no vinculadas a la producción y sin efectos distorsionadores sobre el comercio. Como es obvio, la Comisión tendrá que garantizar que los países que apliquen el instrumento de derechos compensatorios tengan en cuenta adecuadamente cualquiera de esos cambios. La obligatoriedad de demostrar la existencia de «traslación» del beneficio de la industria agrícola a las mercancías transformadas debería dificultar que terceros países establezcan medidas compensatorias contra los regímenes de ayudas correspondientes.

9. Productos químicos y siderúrgicos

El año 2004 ha sido tranquilo, en comparación con la intensa actividad registrada en el sector siderúrgico a raíz de las medidas de salvaguardia adoptadas por los Estados Unidos en 2003. Dada la constante demanda mundial de acero, en particular de China, en 2004 apenas se han incoado asuntos en el sector, excepción hecha de los numerosos derechos antidumping y compensatorios aplicados todavía en los Estados Unidos y de dos importantes asuntos rusos, relativos, por un lado, a medidas de salvaguardia contra los tubos de gran diámetro y, por otro, a medidas antidumping contra el acero inoxidable. Como ya se señalaba en años precedentes, el sector químico y farmacéutico sigue siendo uno de los más afectados por las medidas de defensa comercial.

Parte I II: RESULTADOS CONCRETOS

En 2004, los exportadores comunitarios involucrados en procedimientos emprendidos por terceros países han obtenido algunos resultados positivos. Varios casos relevantes han concluido sin la imposición de medidas, y en otros las medidas establecidas se han retirado. La Comisión ha participado intensamente en todos estos procedimientos, lo que pone de relieve que una intervención activa y directa puede incidir significativamente en el resultado de los procedimientos incoados por terceros países en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial.

Entre los casos más relevantes conviene mencionar los siguientes:

- India: conclusión de una investigación antidumping relativa a las importaciones de papel estucado de la CE e Indonesia;

- Australia: conclusión de sendas investigaciones sobre medidas antidumping y compensatorias relativas a la importación de aceite de oliva de Grecia, Italia y España;

- Rusia: exclusión de la CE de las medidas de salvaguardia aplicadas al azúcar blanco;

- Turquía: conclusión, sin adopción de medidas, de cinco investigaciones sobre instrumentos de salvaguardia;

- Corea: conclusión de una investigación antidumping relativa a las importaciones de tableros aglomerados procedentes de Bélgica, Italia y España;

- Estados Unidos: supresión de los derechos compensatorios aplicados a las barras de acero resistentes a la corrosión procedentes de Italia.

Naturalmente, la intervención de la Comisión y los Estados miembros en estos asuntos no ha sido el único factor que explica la obtención de resultados positivos o mejores para los exportadores comunitarios. El seguimiento activo de todos los asuntos relevantes y la intervención constante en apoyo de dichos exportadores, así como el diálogo periódico con las autoridades responsables de los instrumentos de defensa comercial en terceros países contribuyen a crear las condiciones propicias para hallar soluciones aceptables para los exportadores comunitarios.

En cuanto a las relaciones con los Estados miembros por lo que respecta a las medidas adoptadas por terceros países, a lo largo de 2004 la Comisión ha seguido buscando posibilidades de mejorar la coordinación. Los Estados miembros, bien directamente o bien a través de sus representaciones en terceros países, desarrollan un papel destacado a la hora de advertir a la Comisión de los problemas a los que se enfrentan los exportadores comunitarios en el extranjero, establecer contactos entre los servicios de la Comisión y dichos exportadores o plantear, en contactos bilaterales con terceros países, problemas concretos sobre intervenciones en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial.

La red de contactos entre la Comisión y los Estados miembros, formalizada mediante el establecimiento de puntos de contacto especiales en estos últimos, ha resultado extremadamente útil para difundir información sobre asuntos referidos a terceros países (por ejemplo, sobre nuevas investigaciones, la imposición de medidas o la actuación de la OMC en cuestiones relativas a instrumentos de defensa comercial) y actuar con celeridad cuando están en juego intereses de la CE. El 1 de mayo de 2004 se amplió la «lista de puntos de contacto» para incluir a los nuevos Estados miembros. En general, la comunicación directa con los Estados miembros resulta especialmente valiosa cuando los productos afectados pertenecen a categorías muy concretas. Por ejemplo, en el caso de la investigación antidumping emprendida por Ucrania en relación con las importaciones de compresores de tornillo, los Estados miembros consiguieron localizar a los exportadores afectados justo antes de la conclusión del plazo establecido por las autoridades ucranianas, gracias a lo cual estos últimos pudieron participar en el procedimiento de investigación.

Asimismo, a lo largo de 2004 se han realizado consultas con la industria de la CE con objeto de determinar qué otras medidas podría tomar la CE para mejorar la comunicación. Ya se han dado pasos concretos por lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas (PYME); en concreto, la Dirección General de Comercio ha publicado en su sitio web una serie de directrices de actuación para PYME en el caso de que se vean involucradas en actuaciones de defensa comercial de terceros países[1].

PART E IV: CUESTIONES DE CARÁCTER GENERAL RELACIONADAS CON TERCEROS PAÍSES

10. Deficiencias habituales

11. Laxitud de las condiciones exigidas para la apertura de procedimientos

Los problemas descritos en el informe del año pasado permanecen inalterados. Aunque la situación varía en cada país, algunos de los problemas se repiten en muchos de los asuntos de terceros países. En cuanto al procedimiento, en muchas ocasiones las condiciones exigidas para emprender una investigación son laxas. Todo parece indicar que algunos países apenas exigen al denunciante indicios razonables que apoyen su denuncia. Por lo que respecta al fondo, la deficiencia más frecuente es la ausencia de un análisis pormenorizado del perjuicio y la causalidad. En particular, con frecuencia no se presta suficiente atención a «otros factores» que en ocasiones provocan un perjuicio mayor. En consecuencia, las medidas impuestas resultan a menudo desproporcionadas en relación con el supuesto perjuicio sufrido por la industria del país correspondiente.

12. Transparencia insuficiente

Otro problema recurrente es el relativo a la insuficiente información comunicada por algunos países cuando aplican instrumentos de defensa comercial. Naturalmente, la falta de información puede complicar en grado sumo la evaluación de las razones por las que se ha emprendido una investigación o se ha propuesto una decisión. El problema es más grave cuando se trata de justificar la imposición de medidas o el rechazo de pruebas presentadas por los exportadores comunitarios. Cada vez es más frecuente que algunas autoridades investigadoras aleguen razones de confidencialidad para no comunicar la información pertinente, incluso cuando se trata de datos que no tienen carácter confidencial. A consecuencia de ello, los exportadores carecen de los elementos necesarios para defenderse en estos procedimientos.

Paradójicamente, algunos terceros países parecen incapaces de impedir que información reservada llegue a otras partes interesadas. Los exportadores de la CE han denunciado que las autoridades investigadoras de terceros países no siempre respetan las normas de confidencialidad y que ello les disuade de cooperar en los procedimientos en que las partes deben proporcionar información particularmente confidencial, especialmente en las investigaciones antidumping.

13. Abuso de los instrumentos de defensa comercial

Cada vez más países —sobre todo países en desarrollo y en transición— comienzan a utilizar activamente los instrumentos de defensa comercial. Este fenómeno resulta especialmente evidente en el ámbito de las salvaguardias, que algunos países estarían utilizando como medidas de protección sistemáticas, no como «mecanismos de emergencia» para contrarrestar incrementos inesperados de las importaciones. Probablemente ello se deba a que las investigaciones sobre medidas de salvaguardia exigen menos esfuerzos y recursos económicos que las relativas a medidas antidumping o antisubvenciones, puesto que no requieren recopilar información en el extranjero ni realizar verificaciones sobre el terreno. Las medidas de salvaguardia permiten a un país cerrar su mercado a las importaciones de todas las fuentes, incluso cuando se puede atribuir el perjuicio a un país o a un grupo concreto de países. La Comunidad ha denunciado en repetidas ocasiones la utilización excesiva de las salvaguardias en el seno de la OMC y ha defendido con firmeza la necesidad de exigir condiciones muy estrictas para la utilización de salvaguardias con el fin de preservar el carácter excepcional de tal instrumento.

PARTE V: CONCLUSIÓN

A pesar del gran número de medidas en vigor contra los exportadores comunitarios, cabe contemplar con cierto optimismo el año o los años venideros. A escala multinacional, la CE está impulsando, en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo, la aplicación de condiciones más estrictas en las investigaciones antidumping y antisubvenciones (armonización de los procedimientos de investigación, reducción de costes, etc.). A escala bilateral, la CE está creando grupos ad hoc de especialistas en instrumentos de defensa comercial con varios socios comerciales (India, China y Corea). Estos grupos abren la posibilidad de intercambiar información y puntos de vista sobre el perfeccionamiento de los procedimientos de investigación y la aplicación de las normas vigentes en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial, lo que contribuye a mejorar el conocimiento de las prácticas de los distintos interlocutores.

Además, la Dirección General de Comercio (DG Trade) recibe frecuentes peticiones de terceros países que solicitan formación para sus funcionarios en relación con las prácticas aplicadas por la CE en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial. Cada vez son más numerosos los terceros países que consideran tales prácticas un «modelo a emular» (« Vorbildsfunktion »), dadas las condiciones estrictas exigidas en los asuntos de defensa comercial. Por lo general, la CE financia dos seminarios de formación cada año, mientras que los terceros países interesados sufragan un número variable de cursillos. Merced a estas iniciativas, la Dirección General de Comercio puede preparar a funcionarios de terceros países y mejorar sus métodos de investigación. Entre los seminarios celebrados desde 2001 cabe mencionar los desarrollados en Tailandia, Indonesia, Ucrania, China, Rusia, India, Pakistán y Rumanía. En 2004 se organizaron seminarios para funcionarios de Corea, Argentina, Rusia, China, Vietnam, Turquía, Ucrania y Rumanía.

[1] (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/respectrules/tdi_sme/faqs.htm)