Bruselas, 25.01.2005

COM(2005)10 final

LIBRO BLANCO

relativo al intercambio de información sobre condenas penales y al efecto de éstas en la Unión Europea

{SEC(2005)63}

(presentado por la Comisión)

LIBRO BLANCO

relativo al intercambio de información sobre condenas penales y al efecto de éstas en la Unión Europea

Introducción

La instauración de un espacio de libertad, seguridad y justicia requiere la adecuada circulación, entre las autoridades competentes de los Estados miembros, de la información relativa a las condenas e inhabilitaciones de que hayan sido objeto los residentes en el territorio de los Estados miembros, sean nacionales comunitarios o no, al tiempo que supone la posibilidad de atribuirles efectos fuera del territorio del Estado miembro que las hubiere pronunciado.

Se ha planteado esta problemática en sucesivas ocasiones en los trabajos de la Unión, tanto por lo que se refiere al intercambio de información sobre las condenas como al efecto que debe atribuirse a éstas. Las medidas 2, 3, 4, 14, 20, 22 y 23 del Programa de medidas destinado a poner en práctica el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones en materia penal[1] abordan estas cuestiones. El Consejo Europeo de los días 25 y 26 de marzo de 2004, en su Declaración relativa a la lucha contra el terrorismo, consagró como prioridad la mejora de la calidad del intercambio de información sobre condenas penales, que se reafirmó en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior del 19 de julio de 2004. El Programa de La Haya invitó a la Comisión a presentar propuestas «sobre la mejora del intercambio de información de los registros nacionales de condenas e inhabilitaciones, en particular de los delincuentes sexuales, con miras a su adopción por el Consejo antes de que finalice 2005». El objeto del presente Libro Blanco es responder a esta petición.

Su finalidad es, por una parte, hacer un resumen de la situación actual de las condiciones de circulación de la información sobre condenas e inhabilitaciones en el territorio de la Unión y proponer un programa de acción ambicioso, dirigido a la creación de un sistema informatizado de intercambio de información sobre condenas penales entre los Estados miembros. Se propone, por otra parte, iniciar una reflexión sobre los diferentes aspectos de la consideración por los Estados miembros de las condenas pronunciadas por otros Estados miembros, cuestión ésta que dará lugar a numerosos trabajos complementarios en los próximos años, de modo que el presente Libro Blanco no constituye, en este punto, sino un primer enfoque de la problemática del efecto de las condenas penales en el territorio de la Unión.

Situación actual

Gran diversidad de sistemas nacionales de registro de condenas

Los cuadros que figuran en anexo presentan la organización de los registros de procesados y penados nacionales, tal como resulta de las respuestas a los cuestionarios enviados por la Comisión a los Estados miembros, que dan prueba de la gran diversidad de sistemas nacionales de registro de condenas (anexo 1).

Centralización y amplia informatización de los registros nacionales: en la casi totalidad de Estados miembros los registros nacionales están centralizados. El órgano en el que se centralizan los datos varía (Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Policía). La gran mayoría de registros se han informatizado y, de no ser así, parece que existen proyectos en ese sentido.

Contenido: la información inscrita en los registros nacionales no es idéntica. Algunos contienen todas las condenas y otros se limitan a las infracciones más graves. Algunos reflejan las condenas pronunciadas contra las personas jurídicas y otros no. Algunos se limitan a las resoluciones judiciales con valor de cosa juzgada (res judicata) , otros inscriben, al menos con carácter provisional, las resoluciones susceptibles de recurso. Algunos registros contienen también una sección consagrada a las actuaciones judiciales en curso, así como algunas resoluciones absolutorias, en particular, por incapacidad por razones mentales. En algunos Estados miembros, las resoluciones inscritas emanan solamente de los órganos jurisdiccionales penales. En otros casos, decisiones de autoridades administrativas o de órganos jurisdiccionales mercantiles, que impongan, por ejemplo, sanciones disciplinarias o una inhabilitación para el ejercicio de determinadas profesiones figuran también en el registro de procesados y penados. Varía asimismo la información sobre las medidas de ejecución de las penas.

Acceso a los registros nacionales: las legislaciones nacionales no son homogéneas en cuanto a las autoridades que tienen acceso al registro de condenas. En algunos casos, el acceso a la totalidad de los datos incluidos en el registro se reserva exclusivamente a las autoridades judiciales o a las autoridades policiales. Este acceso puede ser directo o indirecto. Por otro lado, está también previsto el acceso de las autoridades administrativas cuando sea necesario para el cumplimiento de su función. Su acceso puede ser general o limitado a determinados datos. En un número muy pequeño de Estados miembros, el registro de procesados y penados es accesible para terceros (asociaciones profesionales, empleadores privados, investigadores privados, etc.). Por último, la mayoría de las legislaciones permiten el acceso de las personas afectadas a los datos registrados bajo su nombre. Este acceso puede, no obstante, limitarse a una información verbal o a la recepción de un extracto que no contenga toda la información.

El plazo de cancelación de la información incluida en el registro varía mucho. Mientras algunos Estados miembros no prevén ningún sistema de cancelación, en otros la cancelación pueden ser automática o producirse previa petición.

Intercambio de información sobre condenas penales

La información sobre condenas pronunciadas en otros Estados miembros se rige en la actualidad por los artículos 13 y 22 del Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 1959[2] (en lo sucesivo, «Convenio de 1959»), completados por el artículo 4 del Protocolo adicional a este Convenio, de 17 de marzo de 1978.

Estas disposiciones regulan, por una parte, las condiciones de comunicación de los extractos de antecedentes penales entre las partes del Convenio y, por otra, instauran una obligación de transmitirse, una vez al año, las condenas de que hayan sido objeto sus nacionales.

Si bien el Convenio de 1959 constituye el marco actual de los intercambios, los mecanismos que prevé tienen un alcance limitado. De los distintos estudios llevados a cabo[3] y de la información de que dispone la Comisión se desprende que la circulación de la información no se realiza correctamente. Las disfunciones son de tres tipos:

dificultad de identificar rápidamente los Estados miembros en los que una persona ya ha sido objeto de condena;

dificultad de obtener la información rápidamente y según un procedimiento sencillo;

dificultad de comprender la información eventualmente transmitida.

Dificultad de identificar rápidamente los Estados miembros en los que una persona ya ha sido objeto de condena : en la práctica, resulta difícil para un Estado miembro conocer rápidamente y de manera exhaustiva y fiable si una persona ya ha sido objeto de una condena penal en otro Estado miembro. Tres tipos de situaciones deben distinguirse:

Respecto de ciudadanos de Estados no signatarios del Convenio de 1959, el mecanismo de centralización de la información en el Estado de nacionalidad previsto por el artículo 22 del Convenio no funciona. En este caso, no es posible, a no ser que se interrogue a todos los Estados miembros, conocer la existencia de una condena previa en el territorio de la Unión.

En cuanto a los no nacionales ciudadanos de Estados partes del Convenio de 1959, el mecanismo de centralización de las condenas en el Estado miembro de nacionalidad debería, en principio, funcionar. Sin embargo, si bien el Convenio obliga a los Estados partes del Convenio a transmitir las condenas pronunciadas contra ciudadanos extranjeros, no impone a los Estados de nacionalidad la obligación de inscribir estas condenas en sus registros nacionales. De hecho, varios Estados partes del Convenio no proceden a esta inscripción, o proceden a ello de manera restrictiva. Otros sólo proceden a la inscripción de las condenas y penas que corresponden a situaciones conocidas en su sistema. Se desprende que el registro de procesados y penados del Estado de nacionalidad a menudo es incompleto. En consecuencia, si otro Estado se dirige al Estado de nacionalidad para conocer los antecedentes penales de una persona, sólo obtendrá una información parcial. Además, el Estado de nacionalidad seguramente va a someter las condenas pronunciadas por los otros Estados a su propio régimen jurídico en materia de inscripción o cancelación, de donde se desprende que una misma condena podrá seguir dos regímenes jurídicos diferentes en el Estado de condena y en el de nacionalidad, lo que genera cierta confusión.

Por lo que se refiere a los nacionales , el conocimiento de las condenas pronunciadas en los restantes Estados partes del Convenio ha de ser mejor por razón de la obligación de transmisión prevista por el Convenio de 1959. Ésta es, no obstante, parcial, tanto por razones jurídicas como prácticas. Jurídicamente, la transmisión de información se limita a veces por las reservas al Convenio. Por otro lado, determinadas situaciones no se regulan satisfactoriamente (por ejemplo, el caso de las personas con doble nacionalidad). Asimismo se ha observado que algunos Estados miembros no inscriben en su registro nacional las condenas pronunciadas por otros Estados. Por último, desde un punto de vista práctico, esta transmisión es a veces incompleta (por ejemplo, cuando los registros nacionales ignoran la nacionalidad de las personas condenadas) o simplemente se omite.

Dificultad de obtener la información rápidamente y según un procedimiento sencillo : Cuando las autoridades nacionales desean conocer los antecedentes penales de los no nacionales, pueden formular la petición en el marco de una solicitud de asistencia mutua (artículo 13 del Convenio de 1959). En la práctica, este mecanismo funciona mal y los órganos jurisdiccionales nacionales consideran a menudo que el procedimiento para obtener los antecedentes penales en otro Estado miembro es demasiado complicado, poco familiar e incompatible con el ritmo del proceso nacional. De hecho, dichos órganos jurisdiccionales suelen dictar las penas contra nacionales de otros Estados miembros teniendo exclusivamente en cuenta el extracto de condenas expedido por su registro nacional y con total desconocimiento de las condenas eventualmente pronunciadas en otros Estados miembros, en particular en el Estado miembro de nacionalidad o residencia.

Dificultad de comprender la información recibida: la información procedente de otros Estados miembros que se comunica a los órganos judiciales no siempre se comprende. Las dificultades de traducción explican en parte esta incomprensión, pero las dificultades jurídicas son aún mayores. En efecto, existe una enorme diversidad en la información que figura en los registros de penados nacionales, reflejo de los sistemas nacionales, de modo que el contenido de la información, muy especialmente por lo que se refiere a las penas, suele ser desconcertante para los órganos que la reciben.

El 13 de octubre de 2004, la Comisión adoptó una Propuesta de Decisión del Consejo relativa al intercambio de la información de los registros de antecedentes penales.[4]El objeto de esta propuesta es mejorar a corto plazo los mecanismos actuales de intercambio de información entre los Estados miembros. No los modifica fundamentalmente y no ha de aportar sino una respuesta parcial a las disfunciones mencionadas anteriormente, a las que cualquier proyecto futuro de mejora del sistema deberá poner remedio.

Problemática de las inhabilitaciones

Las inhabilitaciones constituyen una categoría particular de sanciones que plantean problemas específicos en materia de disponibilidad e intercambio de información, así como en cuanto a su efecto. Aquí solo se consideran las que pueden vincularse a una condena penal. Pueden ser pronunciadas expresamente por el juez penal en la sentencia o derivar automáticamente de ésta. También pueden dictarse en el marco de procesos civiles, administrativos o disciplinarios que extraen las consecuencias de una condena penal. A causa de estas diferencias de naturaleza, la información relativa a las inhabilitaciones no siempre figura en los registros de penados nacionales y circula de manera muy aleatoria. Por otra parte, cuando esta información está disponible, no siempre es utilizable ya que la falta de armonización constituye un obstáculo real al reconocimiento mutuo. La Comisión presentará una comunicación sobre este tema en 2005. Parece apropiado el enfoque sectorial, por tipo de infracción penal. Ya se ha presentado por Bélgica, en noviembre de 2004, una iniciativa relativa al reconocimiento mutuo de las inhabilitaciones para trabajar con menores consecutivas a condenas por infracciones relacionadas con la pornografía infantil, que constituye un primer paso en esta materia.

MEJORA DE LA CIRCULACIÓN DE INFORMACIÓN MEDIANTE LA INSTAURACIÓN DE UN SISTEMA INFORMATIZADO

Objetivo: c ualquier sistema de intercambio de información sobre condenas penales debe tener por objetivo permitir al usuario final obtener, por medio de su registro de penados nacional, en plazos muy breves y de manera electrónica y segura, información exhaustiva y fácilmente comprensible sobre las condenas penales de que haya sido objeto una persona en el territorio de la Unión.

Opciones posibles

El Programa de reconocimiento mutuo preveía (medida 4) tres opciones para mejorar la circulación de información sobre condenas entre los Estados miembros: i ) facilitar los intercambios bilaterales de información , ii ) poner en red los registros nacionales y iii ) crear un auténtico registro central europeo .

Las dos primeras opciones presentan las ventajas de mantener la información al nivel nacional, respetar las normas de gestión y acceso de las legislaciones nacionales sobre esta información sensible y evitar su duplicación. Tienen, en cambio, tres inconvenientes principales:

para poder obtener información exhaustiva sobre las condenas pronunciadas, estas opciones implican interrogar sistemáticamente todos los registros nacionales, lo que tendría como consecuencia incrementar considerablemente el número de interrogaciones a las que se someten los sistemas nacionales.

suponen respectivamente organizar 25 X 24 = 600 posibilidades de intercambio o facilitar otras tantas capacidades de acceso a partir de arquitecturas diferentes.

no permiten suministrar a las autoridades solicitantes una información comprensible e inmediatamente utilizable.

La tercera opción permite poner remedio a estas dificultades y se basa en la creación de un formato de intercambio estándar, según el cual la información se almacenaría al nivel central. Resulta, sin embargo, desproporcionada respecto de los objetivos perseguidos ya que efectivamente implicaría que la información contenida en los ficheros nacionales se duplicara al nivel europeo. Asimismo, supondría la creación de un sistema ad hoc de mantenimiento y de acceso, así como la definición de un régimen jurídico para esta información.

Solución propuesta

Con el fin de llegar en plazos razonables a la instauración de un mecanismo eficaz de intercambio de información sobre condenas penales, debe contemplarse una solución «mixta» entre crear un fichero europeo y poner en red los registros nacionales, cuyo objetivo ha de ser responder a las tres principales disfunciones anteriormente mencionadas. Su implantación implicaría un enfoque en dos tiempos:

en una primera fase, la instauración de un sistema de determinación de los Estados miembros en los que una persona tenga antecedentes penales y de la infraestructura técnica y electrónica que permita el intercambio rápido y seguro de información sobre condenas penales;

posteriormente, la elaboración de un «formato europeo estandarizado» de intercambios que permita al usuario final obtener una información comprensible y utilizable.

La primera fase permitirá descubrir rápidamente los Estados miembros en los que ya se haya condenado la persona. La búsqueda de antecedentes penales de una persona se realiza en la actualidad mediante la interrogación del registro de penados del Estado de su nacionalidad, pero ya se ha visto que los resultados así obtenidos son poco fiables.

Esta fase implica la creación de un índice europeo de personas que hayan sido objeto de condena. Este índice recogería solamente los elementos que permitan identificar a la persona (apellidos, nombre, lugar y fecha de nacimiento, nacionalidad, etc.) y el Estado miembro en el que ya haya sido condenada, con exclusión de cualquier información sobre el contenido y forma de la condena, respetándose al mismo tiempo las legislaciones nacionales y el Derecho europeo sobre protección de la vida privada. Interrogando el índice, un Estado miembro sabrá inmediatamente en qué otro Estado miembro ya existe una condena, que podrá obtener dirigiéndose directamente a este Estado (véase esquema en Anexo 2).

La creación de este índice implica asimismo la adopción en la Unión de una definición común del concepto de condena penal. En efecto, según los Estados miembros, los registros de penados pueden incluir una serie de resoluciones, en particular procedimentales, adoptadas en la fase previa al juicio (véase el apartado 6 supra ). La calidad del intercambio de información y la fiabilidad del índice que se propone crear supone llegar a un acuerdo sobre el tipo de resoluciones que deben dar lugar a la inscripción de una persona en el índice. Con motivo de la Propuesta de Decisión relativa al intercambio de la información de los registros de antecedentes penales, la Comisión había propuesto una definición del concepto de condena. Podría recogerse esta definición, que pretendía ser deliberadamente restrictiva, al abarcar exclusivamente las decisiones definitivas de los órganos jurisdiccionales penales por las que se establece la culpabilidad de una persona, a las que se añadían algunas decisiones mixtas (administrativas/penales) que habitualmente entran en el ámbito de la cooperación judicial.

El sistema debe funcionar entre autoridades centrales nacionales . Incumbirá a cada una ellas, de conformidad con el Derecho nacional, en primer lugar, garantizar que la autoridad o persona solicitante tenga acceso a la información solicitada y, a continuación, darle una respuesta completa que incluya, además de la información disponible al nivel nacional, toda la información existente al nivel europeo.

Técnicamente, esta solución se corresponde con mecanismos conocidos y probados en el marco de otros sistemas de información europeos como SIS o Eurodac. Por otra parte, podría darse un nuevo uso a las infraestructuras existentes en el marco de estos dos sistemas, lo que permitiría unas economías de escala significativas, preservándose al mismo tiempo plenamente la autonomía de cada uno de los sistemas puesto que un nuevo uso de infraestructuras no supone en modo alguno compartir datos.

Esta propuesta incluye también la instauración de las infraestructuras técnicas necesarias para un intercambio seguro y rápido entre registros nacionales. Desde la primera fase, por lo tanto, las solicitudes y respuestas podrán transitar por vía electrónica de manera rápida y segura entre autoridades nacionales (transmisión electrónica de documentos escaneados).

La instauración del sistema descrito anteriormente permitirá hacer frente a parte de las dificultades actuales que se han constatado, pero no obtener una información inmediatamente comprensible y utilizable, a falta de la estandarización de la información intercambiada.

Este será el objetivo de la segunda fase, que permitirá acelerar aún más la circulación de la información. La información que figura actualmente en los registros nacionales es muy heterogénea. Establecer un sistema informatizado de intercambio de información supone determinar un «formato europeo estandarizado», reconocido por todos los Estados miembros, que permita transmitir información de manera fácilmente traducible y jurídicamente comprensible por todos.

Este formato debería, en particular, facilitar la inclusión de

información relativa a la persona objeto de la decisión (apellidos, nombre, fecha de nacimiento, lugar de nacimiento, seudónimo o alias cuando proceda, sexo, nacionalidad, forma jurídica, domicilio social para las personas jurídicas…);

información relativa a la forma de la resolución (fecha y lugar, denominación y tipo de autoridad que la haya adoptado, naturaleza: sentencia firme, decisión del fiscal no susceptible de recurso…);

información relativa a los hechos que dan lugar a la resolución (fecha, lugar, naturaleza, tipificación penal, texto represivo…);

información relativa al contenido de la resolución (medida pronunciada, pena, penas accesorias eventuales, medidas de seguridad, duración de la pena o medida, elementos posteriores relativos a la ejecución de la pena, eventual inhabilitación …).

Con el fin de facilitar la transmisión de la información, cada una de estos datos deberá ser objeto de una definición precisa, y si es posible, codificarse con el fin de facilitar la traducción. Cuando se establezca este «formato europeo estandarizado», la autoridad solicitante recibirá, en plazos muy breves, información en su lengua. Con el fin de superar las dificultades derivadas de las diferencias entre los conceptos jurídicos utilizados, el mecanismo podría combinarse con un «diccionario» que explicara la naturaleza y el significado de las menciones incluidas. Este mecanismo, sin solucionar las dificultades derivadas de las diferencias en cuanto a la naturaleza de las penas, al menos, permitiría garantizar una adecuada transparencia y un nivel aceptable de comprensión mutua por parte de los usuarios finales.

Programa de trabajo

Al término de un primer estudio de viabilidad técnico, la Comisión presentará, en la primavera 2005, una Propuesta de Decisión relativa a la instauración de un mecanismo europeo informatizado de intercambio de información sobre condenas, correspondiente a la fase 1 que acaba de presentarse. Asimismo en 2005 los elementos relativos al «formato europeo estandarizado» serán objeto de un segundo estudio de viabilidad referido a los aspectos tanto jurídicos como técnicos y destinado a preparar la fase 2 del proyecto. Un principio de realización de la fase 1 podría producirse a partir de 2006.

utilización de la información sobre condenas pronunciadas en los restantes Estados miembros de la Unión Europea

La mejora de la calidad del intercambio de información sobre condenas penales solo tiene sentido en la medida en que éstas puedan utilizarse. La incidencia de una resolución condenatoria en el ordenamiento jurídico de los restantes Estados miembros puede ser de varios tipos.

Uno de primeros efectos es la prohibición de proceder de nuevo a un procesamiento por los mismos hechos en otro Estado miembro (non bis in idem) . Este principio se afirma en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y está íntimamente vinculado a la cuestión de la competencia jurisdiccional. Este tema será objeto de un Libro Verde en el primer semestre de 2005. Es necesario, no obstante, señalar que el mecanismo de información sobre condenas previsto no bastará para garantizar una buena circulación de información a efectos del principio non bis en ídem . En efecto, las resoluciones de no culpabilidad (absolución) no se inscriben, en general, en los registros de penados nacionales, pero deben ser tenidas en cuenta de conformidad con el principio non bis en idem .

Una condena pronunciada en un Estado miembro puede también tener efectos en otro Estado miembro cuando éste deba ejecutarla. Nos encontramos aquí con una problemática diferente, donde la cuestión de la información sobre la condena es secundaria puesto que la ejecución de una condena supone un planteamiento activo bien del Estado miembro de condena bien del Estado miembro que desee ejecutarla (por ejemplo, para denegar la ejecución de una orden de detención europea). Estas cuestiones deben ser objeto de trabajos separados. Se ha presentado recientemente una iniciativa austriaca sobre este tema.

El presente Libro Blanco se limita, por lo tanto, a iniciar una reflexión sobre las consecuencias que deben atribuirse a la información obtenida por medio del mecanismo de intercambio arriba mencionado con motivo de un nuevo procesamiento en otro Estado miembro por hechos diferentes.

El Convenio de 1959 no dice nada sobre los efectos jurídicos que deben concederse a las condenas extranjeras. El Convenio de 28 de mayo de 1970 sobre la validez internacional de las sentencias penales[5] preveía medidas en esta materia, pero solo se ha ratificado por muy pocos Estados miembros. A escala de la Unión, un único texto relativo a la protección del euro contempla la reincidencia[6].

Actualmente, la posibilidad de dar eficacia a las condenas extranjeras queda en manos de las legislaciones nacionales y a menudo es muy limitada.

En un marco jurídico nacional, los efectos de las condenas penales previas pueden ser de varios tipos, al poder éstas influir:

en las normas jurídicas que regulan el propio procesamiento (tipo de procedimiento aplicable, normas de detención provisional, por ejemplo);

en el tipo de procedimiento aplicable a la hora de dictar sentencia (por ejemplo, determinación de la jurisdicción competente), en la tipificación de la infracción y en la determinación de la pena (imposibilidad de otorgar la suspensión de la ejecución de la pena a una persona ya condenada, por ejemplo);

en el régimen de ejecución de la pena (las medidas de libertad anticipada o los sustitutivos penales pueden aplicarse en condiciones diferentes a las personas que ya hayan sido condenadas) y en la posibilidad de «absorción» de penas.

Los efectos de las condenas penales previas son objeto de regulación legal o se dejan a la simple valoración del juez, según los Estados miembros. En ambos casos, la posibilidad de tener en cuenta las condenas pronunciadas en los restantes Estados miembros suele ser limitada. Con objeto de poner remedio a estas disfunciones, la Comisión presentará un proyecto de Decisión marco sobre la consideración de las resoluciones condenatorias, mediante la que se facilitará la realización de los objetivos mencionados en la medida 2 del Programa de reconocimiento mutuo.

[1] DO C 12 de 15.01.2001, p.10.

[2] Consejo de Europa, Serie de Tratados europeos n° 30.

[3] Véase el estudio realizado en 2000 por el Institute of Advanced Legal Studies (ISLA) en el marco del programa Falcone (2000/FAL/168).Estudio realizado en 2001 por el Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) en el marco del programa Grotius (2001/GRP/024)

[4] COM (2004) 664 final.

[5] Serie de Tratados n° 070. A 19 de octubre de 2004 este Convenio ha sido ratificado por 9 Estados miembros.

[6] DO L 329, 14/12/2001, p. 3.