4.2.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 29/1

I-IX

1-6

1-3

4-6

7-26

7-10

11-17

18-26

27-32

27

28

29-31

32

33-46

33-34

35-37

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40-41

42-46

47-77

47-54

55-64

65-71

72-77

72-74

75-77

78-91

92-99

I.

La identificación y el registro de los animales de la especie bovina constituyen la base que posibilita el rastreo de la carne de vacuno y forman parte de las condiciones exigidas para la obtención de las primas por animales bovinos, cuyo importe se elevó a más de 7 000 millones EUR en 2002 y supondrá más de 8 000 millones EUR en 2004.

II.

La fiscalización tiene por objeto principal evaluar el sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina en el nivel de la Comisión (es decir, su concepción, el control de su establecimiento y su seguimiento) y de los Estados miembros (sistema operativo para realizar el seguimiento efectivo de los animales, desde su nacimiento hasta el sacrificio, y garantizar el pago correcto de todas las ayudas directas). Los controles del Tribunal se efectuaron en los cuatro Estados miembros que cuentan con la cabaña de ganado vacuno más importante (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido).

III.

El sistema de identificación se compone de los cuatro elementos siguientes: marcas auriculares, pasaportes de los animales, registros de la explotación y base de datos informatizada del conjunto de los animales bovinos. Esta última constituye una de las piezas del sistema y debía resultar operativa a 31 de diciembre de 1999, a más tardar.

IV.

El sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, que se estableció en los cuatro Estados miembros más de dos años después del 31 de diciembre de 1999, fecha inicialmente prevista, contiene todavía algunas debilidades, como el hecho de que no se efectúe el seguimiento de los pasaportes de los animales intercambiados entre Estados miembros, de que no se transmita información entre las bases de datos nacionales, de que éstas se actualicen tardíamente y de que, a menudo, el grado de fiabilidad de sus datos se considera insuficiente. La principal observación realizada es que este sistema, tal como está concebido, no permite garantizar el rastreo de los animales que se han trasladado o desplazado en el interior o hacia el exterior de la Unión Europea, a pesar de que estos traslados afecten a unos 3 millones de cabezas anualmente (aproximadamente el 4 % de la cabaña).

V.

El marco general del sistema está definido por el Parlamento y el Consejo, siendo la Comisión quien se encarga de adoptar las medidas de aplicación pertinentes de algunos de sus elementos y los Estados miembros, de su aplicación. La normativa correspondiente no previó ningún procedimiento de intercambio de datos entre éstos respecto de los traslados de animales, aunque dicho intercambio, en la práctica, corría el riesgo de no funcionar, pues los formatos de los datos varían de un Estado miembro a otro y, así, todos los intentos de cotejo de información procedente de bases de datos distintas han fracasado. Por otro lado, los Estados miembros han interpretado de manera divergente algunos elementos de la normativa comunitaria, ya se trate de los plazos para colocar la marca a los animales o de notificación, de la propia definición de poseedor del ganado o de las restituciones de pasaportes de animales. A la Comisión no se le ha conferido la función de adoptar las medidas de aplicación relativas a las bases de datos y al control de las mismas, lo que explica, en parte, las diferencias constatadas entre Estados miembros.

VI.

Los dispositivos existentes en materia de control y de sanciones no están adaptados a los poseedores de los animales, como son los tratantes, los centros de reagrupación o los mataderos. Además, los Estados miembros no utilizan determinada información que figura en las bases de datos, como los retrasos en la notificación o los porcentajes de la recolocación de las marcas, y las prácticas en este sentido varían mucho de Estado miembro a otro.

VII.

En lo que se refiere al control del establecimiento y al seguimiento del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, la Comisión ha interpretado su papel de manera restrictiva y no ha facilitado ningún tipo de orientación para el establecimiento de las bases de datos, de manera que no se han dictado normas de gestión uniformes ni se han elaborado indicadores de calidad relativos al funcionamiento de dichas bases. Los procedimientos de reconocimiento del carácter operativo de las mismas no son satisfactorios y la función de la Comisión se ha limitado, con demasiada frecuencia, a la comprobación de su existencia técnica, sin una evaluación de su funcionamiento propiamente dicho, a partir de normas de gestión precisas o indicadores previamente definidos.

VIII.

La Comisión debería disponer de recursos suficientes para asumir una función real de dirección del sistema, mediante el establecimiento, especialmente, de unas normas de gestión uniformes, unos indicadores de calidad y un formato de intercambio de información entre bases de datos nacionales. Estos intercambios de información entre Estados miembros, incluso con los terceros países, deberían organizarse de manera que resulte posible controlar los flujos intra o extracomunitarios.

IX.

Igualmente, convendría comparar los controles administrativos vigentes en los diferentes Estados miembros y definir los controles cruzados que deben realizarse entre las bases de datos del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y del SIGC antes de proceder al pago de las distintas primas. También resultaría adecuado revisar el dispositivo de las inspecciones sobre el terreno, incluidos los mecanismos de sanción, desarrollando enfoques específicos por tipo de poseedor de animales bovinos e imponiendo un enfoque totalmente integrado con el SIGC.

1.

Mediante el reglamento específico relativo a la identificación y al registro de los animales bovinos (1), se establece, por una parte, un sistema de identificación y de registro de estos animales en la fase de la producción y, por otra, se crea un sistema de etiquetado comunitario específico en el sector de la carne de vacuno. Ambos sistemas son interdependientes, pues, en efecto, la posibilidad de efectuar el rastreo de los animales gracias al sistema de identificación y de registro constituye una condición para lograr la seguridad de la cadena alimentaria, mediante el sistema de etiquetado. Razones veterinarias y sanitarias, así como los requisitos en materia de gestión de determinados regímenes de primas comunitarias por animales exigen un sistema eficaz para identificar y registrar los animales bovinos.

2.

El presente Informe se refiere al sistema de identificación y de registro de los animales bovinos y no aborda el etiquetado de los productos comercializados. Este sistema de identificación y registro incluye marcas auriculares que permiten identificar individualmente los animales, pasaportes para éstos, registros individuales en cada explotación y bases de datos informatizadas creadas por los Estados miembros. Dichas bases, que habrían debido existir en todos los Estados miembros desde 31 de diciembre de 1999, constituyen un elemento importante del sistema y deben incluir la información completa de todos los desplazamientos del conjunto de los animales bovinos desde su nacimiento hasta el sacrificio.

3.

Creadas en un principio con fines veterinarios (2), las bases informatizadas que recogen los datos sobre los animales bovinos se utilizan también por los gestores de primas para realizar los controles administrativos que deben efectuarse en el marco del Sistema Integrado de Gestión y de Control (SIGC) (3). De esta forma, el sistema de identificación y de registro de los animales bovinos y, en particular, la base informatizada en la que se recogen los datos de estos animales, constituye, igualmente, uno de los elementos importantes del SIGC para lograr una gestión eficaz y el control de las primas por bovinos (4).

4.

El Tribunal ha examinado la identificación y el registro de los bovinos en diversas ocasiones (5) y las observaciones formuladas a raíz de sus controles anteriores confirman que el sistema de identificación y registro de estos animales constituye un elemento esencial del conjunto de sistemas de control e, igualmente, que existen insuficiencias en relación con el reconocimiento, la gestión y el contenido de las bases de datos destinadas a identificar y registrar estos animales.

5.

El objetivo de la fiscalización consistía en examinar la concepción del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina establecido en la Unión Europea (véanse los apartados 33 a 46) y en analizar el control y el seguimiento efectuados por la Comisión para asegurar el establecimiento correcto de dicho sistema en los diferentes Estados miembros (véanse los apartados 47 a 77). Igualmente, se pretendía verificar si se había establecido un sistema eficaz de identificación y registro de los animales de la especie bovina, y de evaluar si la normativa que rige dicho sistema, tanto en lo que se refiere a sus principios como a las modalidades de aplicación, permitía alcanzar los objetivos fijados.

6.

También se trataba de evaluar el nivel de desarrollo de este sistema en cuatro Estados miembros, o sea, Alemania (los Estados federados de Baviera y de Sajonia), Francia, Italia y el Reino Unido (Gran Bretaña) (véanse los apartados 78 a 91). El objetivo consistía en examinar el establecimiento del sistema para identificar los animales bovinos y comprobar si permitía asegurar el rastreo de estos animales desde su nacimiento o importación cuando proceden de un tercer país, hasta el momento del sacrificio o de su salida de la Unión Europea. Los cuatro Estados miembros visitados poseían, en 2002, el 64 % de la cabaña bovina de la Unión Europea y recibieron cerca del 59 % de las primas por bovinos. La fiscalización también tuvo en cuenta los trabajos efectuados por la Comisión y, especialmente, los informes sobre las inspecciones realizadas en los Estados miembros.

7.

Según el estudio efectuado por Eurostat, la Unión Europea contaba, en mayo/junio de 2002, con 81,1 millones de cabezas de ganado vacuno (6). Francia, con 20,5 millones de cabezas, poseía más de un cuarto de la cabaña europea, seguida de Alemania y el Reino Unido, que tenían 14,0 y 10,4 millones de cabezas respectivamente, es decir, el 17,3 % y el 12,8 % de dicha cabaña. El ganado bovino se componía de más de 7,2 millones de cabezas en Italia y en Irlanda (8,9 %), y más de 6 millones en España (véase el gráfico 1).

8.

Los desplazamientos intracomunitarios son relativamente importantes, mientras que los intercambios efectuados con los terceros países resultan más limitados. En 2001, cerca de 3 millones de animales bovinos fueron objeto de intercambios tanto intra como extracomunitarios, lo que supone un 4 % aproximado de la cabaña europea (véanse los gráficos 2 y 3). Según los datos disponibles, el número de salidas de los animales fue muy significativo en Francia (1,4 millones de animales bovinos) y en Alemania (0,5 millones de animales bovinos), de manera que estos dos Estados miembros registraron más del 75 % de las salidas de dichos animales hacia otros países comunitarios. Sin embargo, en el caso de Finlandia, el Reino Unido, Portugal y Grecia, las salidas hacia otros Estados miembros supusieron menos de 25 animales. El mismo fenómeno se observó en relación con las entradas. Así, Italia (1,3 millones de animales bovinos), España (0,5 millones), los Países Bajos (0,4 millones) y Francia (0,2 millones) registraron el 93 % de las entradas de animales procedentes de otros Estados miembros, y los 11 países restantes de la Unión, menos del 7 %. Las variaciones observadas en el flujo de los animales bovinos reflejan las características específicas del sector de la carne de vacuno en los diferentes Estados miembros. Francia, por ejemplo, es conocida por el número de explotaciones de ganado vacuno especializadas en la producción de animales jóvenes vendidos para engorde a otros Estados miembros, entre los que destaca particularmente Italia, país deficitario en carne de vacuno.

9.

El gasto presupuestario de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, en progresión constante, se elevó en 1999 a 4 600 millones EUR (es decir, un 11,5 % del total de los gastos del ámbito de la agricultura) y, en 2002, a 7 100 millones EUR, o sea el 16,4 % del gasto agrícola. Por lo que respecta a 2004, el presupuesto prevé un total de 8 100 millones EUR, es decir, un 17,2 % del total del gasto agrícola (véase el cuadro 1). El rápido incremento de los gastos que se produjo en el transcurso de los últimos años se debe al aumento de las ayudas directas y a la instauración de otras nuevas como la prima por sacrificio.

Cuadro 1

Gastos destinados a la carne de vacuno para los ejercicios 1999 a 2004

10.

Los gastos relacionados con las ayudas directas han pasado de 3 700 millones EUR en 1999 a 6 000 millones EUR en 2002, lo que equivale, respectivamente, a un 80,7 % y un 84,4 % del total del gasto destinado a la carne de vacuno. El presupuesto de 2004 prevé un nuevo aumento de hasta 7 300 millones EUR en concepto de ayudas directas, es decir, un 90,2 % del total de los gastos destinados a la carne de vacuno. El cuadro 2 recoge el reparto, en 2002, de las ayudas directas entre los diferentes Estados miembros y el cuadro 3, el reparto entre Estados miembros, también en 2002, de las ayudas directas relacionadas con la EEB.

Cuadro 2

Ayudas directas abonadas en 2002 para los bovinos, desglosadas por Estado miembro

Cuadro 3

Ayudas directas relacionadas con la EEB abonadas en 2002 para los bovinos, desglosadas por Estado miembro

11.

Ya mucho antes de 1992 algunos Estados miembros habían establecido por propia iniciativa sistemas de identificación y registro de los animales bovinos. Ahora bien, estos sistemas nacionales no garantizaban la unicidad de los números para identificar los animales; por consiguiente, diversos animales de un mismo Estado miembro podían llevar el mismo número de identificación. En un principio, los sistemas nacionales de identificación respondían, principalmente, a cuestiones de carácter veterinario, sin tratar, realmente, los objetivos en materia de rastreo.

12.

En 1992, con la reforma de la política agrícola común (PAC) se aumentaron sensiblemente las ayudas directas existentes, como las primas a los animales bovinos machos y las primas para las vacas nodrizas, y se introdujeron nuevas ayudas como la prima de desestacionalización (7) o la prima por extensificación (8). Un nuevo sistema de identificación y de registro de los animales bovinos se estableció entonces, con objeto de permitir un control más eficaz de los gastos presupuestarios y evitar el pago de primas injustificado.

13.

De esta forma, la reforma de 1992 previó el establecimiento simultáneo de un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina obligatorio (9) y de un sistema integrado de gestión y control (SIGC), con la exigencia de efectuar controles cruzados (10) entre estas bases de datos, a efectos de validar los pagos directos realizados. El primero de estos sistemas debería haber resultado operativo a 1 de octubre de 1993 y las bases de datos del SIGC a 1 de enero de1997. Sin embargo, en la mayoría de los Estados miembros no se respetó ninguno de los dos plazos.

14.

Los problemas de carácter sanitario y, especialmente, la primera crisis de la EEB de 1996, llevaron al Consejo a revisar las disposiciones en materia de identificación y registro de los animales bovinos y a desear el establecimiento de un sistema que permitiera el rastreo de los animales desde su nacimiento hasta el sacrificio y, a continuación, desde el matadero hasta el distribuidor. Así, en 1997, el Consejo decidió reforzar las disposiciones en la materia, sustituyendo la directiva por un reglamento (11), en el que se prevén tres fases para lograr el objetivo fijado. Desde el 1 de enero de 1998 es obligatorio identificar y registrar todos los animales bovinos nacidos, importados o destinados al comercio intracomunitario. A partir del 31 de diciembre de 1999, las bases de datos informatizadas deben resultar plenamente operativas y permitir el rastreo de los animales bovinos desde su nacimiento hasta su sacrificio o muerte y, desde del 1 de enero de 2000, es preciso establecer un sistema de etiquetado obligatorio de la carne de vacuno.

15.

Debido a las dificultades encontradas por el Consejo y el Parlamento para definir las normas de etiquetado y a las limitaciones de orden práctico señaladas por los distribuidores, la fecha límite para establecer el sistema de etiquetado obligatorio de la carne de vacuno, fijada en un principio en el 1 de enero de 2000, se pospuso al 1 de enero de 2002 (12).

16.

La introducción de nuevas primas [primas por sacrificio y pagos suplementarios (13)] en el marco de la reforma de la Agenda 2000 permitió que las vacas lecheras tuvieran derecho a una o varias ayudas directas y, de conformidad con la nueva normativa de mercado, únicamente podrán optar a los pagos directos previstos en la misma los animales identificados y registrados (14).

17.

Además, la identificación y el registro de los animales bovinos y la posibilidad, por tanto, de proceder a su rastreo afectan a todos los gastos destinados a la carne de vacuno (15), incluidos los de almacenamiento público o las restituciones a la exportación. En efecto, estos dos tipos de gasto únicamente podrán concederse a la carne de vacuno y a los productos a base de esta carne, cuyo etiquetado permita establecer la relación con la identificación inicial del animal (16).

18.

Los elementos claves de este sistema son las marcas auriculares (crotales) para la identificación individual de los animales, los pasaportes de dichos animales, los registros individuales que lleva cada explotación y las bases de datos informatizadas establecidas en cada Estado miembro.

19.

Todos los animales de una explotación nacidos después del 31 de diciembre de 1997 o destinados con posterioridad a esta fecha al comercio intracomunitario se identifican mediante una marca aprobada por la autoridad competente y colocada en cada oreja. Ambas marcas auriculares llevan el mismo código de identificación único, que permite identificar cada animal individualmente, así como la explotación en la que nació (véase la foto 1).

20.

Los datos esenciales (17) se recogen en los pasaportes, en los registros y en la base de datos informatizada.

21.

A partir del 1 de enero de 1998, la autoridad competente del Estado miembro expedirá un pasaporte para cada animal que deba ser identificado, en los 14 días posteriores a la notificación de su nacimiento o, cuando se trate de animales importados de terceros países, en los 14 días posteriores a la notificación de su nueva identificación. Cuando se procede al traslado de un animal, éste va acompañado de su pasaporte, el cual, además de la información básica, incluye también otros datos (18) (véase la foto 2).

22.

Los poseedores de animales, a excepción de los transportistas, deben llevan un registro actualizado (19).

23.

La base de datos informatizada de los animales bovinos debía resultar operativa en todos los Estados miembros a 31 de diciembre de 1999 y contener información diversa acerca de los animales y las explotaciones. Dicha base recoge, respecto de cada animal, su código de identificación, fecha de nacimiento, sexo, raza o una información sobre su capa, así como el código de identificación de la madre (o en el caso de un animal importado de un tercer país, el número de identificación de origen), el número de identificación atribuido a la entrada, que está relacionado con el número de la explotación de nacimiento, los números de identificación de todas las explotaciones que han poseído el animal y las fechas de cada movimiento. En la misma base de datos se encuentra también la fecha de muerte o sacrificio del animal y, en lo que se refiere a cada explotación, se recogen el nombre y la dirección del poseedor, así como un número de identificación, que incluye, además del código del país, un código de un máximo de 12 caracteres.

24.

La base de datos debe permitir conocer en todo momento los números de identificación de todos los animales bovinos presentes en una explotación, así como todos sus desplazamientos desde su nacimiento, o en el caso de los animales importados de terceros países, desde la explotación de entrada (20) en el Estado miembro.

25.

Con el fin de asegurar el buen establecimiento del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, la autoridad competente de cada Estado miembro debe realizar un mínimo de controles sobre el terreno (21), a efectos de comprobar la identificación del conjunto de los animales de la explotación. Estos controles incluyen una inspección física para verificar las marcar auriculares, un examen documental para asegurar que el registro se lleva correctamente y la existencia de justificantes de las entradas y salidas, y un control de las obligaciones de notificación de cada traslado al gestor de la base de datos (nacimientos, muertes, compras, ventas y préstamos). Los productores que deben controlarse son seleccionados tras la realización previa de un análisis de riesgos y los reglamentos prevén sanciones proporcionales a la gravedad de las infracciones cometidas (22). El recuadro 1 resume las sanciones que deben imponerse, según las infracciones observadas.

En el caso de los animales respecto a los cuales no se cumplan íntegramente los requisitos de identificación y registro previstos, se impondrá inmediatamente, y hasta el pleno cumplimiento de aquéllos, una restricción que afecte únicamente a los traslados de esos animales.Si en una explotación dada se sobrepasare el 20 % del total el número de animales respecto a los cuales no se cumplan íntegramente los requisitos de identificación y registro previstos, se impondrá inmediatamente una restricción que afecte a los traslados de todos los animales presentes en dicha explotación.Si se omitiera informar de los traslados, nacimientos o muertes, se restringirán las entradas y salidas de animales de la explotación afectada.Cuando en una explotación haya uno o más animales que no cumplan ninguna de las disposiciones previstas en materia de identificación y registro, se impondrá una restricción a las entradas y salidas de todo animal de dicha explotación.Si el poseedor de un animal no pudiere probar la identificación de éste en un plazo de dos días laborables, el animal será eliminado inmediatamente bajo la supervisión de las autoridades veterinarias, sin que se conceda indemnización alguna.

26.

Los Estados miembros que disponen de una base de datos que, a juicio de la Comisión resulte plenamente operativa, podrán disponer que ya no se expida el pasaporte para los desplazamientos nacionales de los animales bovinos; en ese caso, únicamente los animales destinados al comercio intracomunitario irán acompañados de un pasaporte que contenga la información procedente de la base de datos informatizada (23). Igualmente, los Estados miembros podrán reducir los porcentajes de controles sobre el terreno del 10 al 5 % (24), si disponen de una base de datos completamente operativa que les permita realizar controles cruzados eficaces.

27.

En materia de protección de la salud humana (25), el Consejo y el Parlamento Europeo adoptan los correspondientes reglamentos de base a propuesta de la Comisión y, cuando se trata de cuestiones del ámbito agrícola, el Consejo aprueba los reglamentos o las directivas propuestas por la Comisión, tras consultar al Parlamento Europeo.

28.

En el Reglamento de base (CE) no 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo (26) se establece que la Comisión será asistida por un comité de gestión compuesto de los representantes de los Estados miembros [Comité del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (27)] en la adopción de las medidas necesarias para poner en funcionamiento el sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y, en particular, de las disposiciones relativas a las marcas auriculares, al pasaporte, al registro, al nivel mínimo de los controles que deberán llevarse a cabo, a la imposición de sanciones administrativas y a las disposiciones transitorias. Además, el Reglamento de base (28) precisa también que los especialistas de la Comisión, conjuntamente con las autoridades competentes, comprobarán, por una parte, que los Estados miembros cumplen lo dispuesto en el Reglamento mencionado y, por otra, realizarán controles sobre el terreno para cerciorarse de que los controles se realizan con arreglo a la normativa vigente. En este contexto, la Comisión estará asistida por el Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal (29) y, cuando considere que los resultados de los controles lo justifican, examinará la situación con el Comité. Igualmente podrá adoptar las decisiones necesarias, efectuará un seguimiento de la situación, y, en función de dicha evaluación podrá modificar sus decisiones o derogarlas.

29.

Los Estados miembros deben establecer un sistema de identificación y de registro de los animales bovinos, con arreglo a lo dispuesto en la normativa y definir y gestionar, además, las marcas auriculares, decidir el formato de los registros de explotación y expedir los pasaportes de estos animales.

30.

Para actualizar su base de datos nacional, los Estados miembros deben definir los procedimientos de declaración de los traslados de los animales bovinos. Estos procedimientos son de tipo manual (impresos de notificación) o automatizado (transferencias de ficheros, conexión Internet, etc.).

31.

Igualmente, los Estados miembros deben efectuar controles en el nivel de los poseedores de los animales y elaborar un informe anual sobre los resultados de dichos controles que debe presentarse a la Comisión.

32.

Se entiende por poseedor cualquier persona física o jurídica responsable de los animales, con carácter permanente o temporal, incluso durante el transporte o en el mercado. Cada poseedor, con excepción de los transportistas, deberá informar a la autoridad competente de todas las entradas y salidas y cada nacimiento y muerte de los animales. Además, deberá llevar un registro actualizado, completar los pasaportes, proceder a la colocación de las marcas auriculares al nacer y, en caso de pérdida, a su recolocación (30).

33.

La normativa adoptada en materia de identificación y de registro de los animales bovinos debe responder a los objetivos que se desea lograr. Si uno de estos objetivos consiste en poder efectuar el seguimiento de los desplazamientos de todos los animales dentro del territorio de la Unión Europea, las normas deberán adaptarse en consecuencia.

34.

Los reglamentos de base relativos a la identificación y el registro de los animales bovinos son de carácter general y dejan a los Estados miembros la responsabilidad del establecimiento del sistema de identificación y de registro de estos animales en su territorio. La Comisión adoptó medidas de aplicación relativas a las marcas auriculares, los pasaportes, los registros, los controles (31) y las sanciones (32), pero no en lo que se refiere a las bases de datos informatizadas.

35.

La normativa comunitaria prevé las medidas necesarias en materia de controles veterinarios y zootécnicos. Así, el Reglamento (CE) no 1760/2000 exige a los Estados miembros la adopción de las medidas necesarias para que la base de datos nacional informatizada resulte plenamente operativa lo antes posible. Consciente de su importancia y de que para poder efectuar el rastreo deseado de los animales es preciso establecer un procedimiento transparente de intercambio de información entre Estados miembros sobre los animales y sus desplazamientos, la Comisión había redactado una propuesta en este sentido, que no fue seguida por el Consejo. Las normas adoptadas en julio de 2000 no prevén el intercambio de datos entre las diferentes bases de datos nacionales sino, únicamente, procedimientos de asistencia mutua entre los Estados miembros. El sistema ANIMO permite a dichos Estados comunicar y recibir información sobre los lotes de animales intercambiados, pero no obtener datos sobre la identificación de los animales que componen dichos lotes. En consecuencia, no se produce una comunicación sistemática entre Estados miembros sobre la situación sanitaria de los animales intercambiados o sobre su derecho a las primas.

36.

En cualquier caso, el intercambio de información entre las diferentes bases de datos nacionales entrañaba el riesgo, desde un principio, de no funcionar, pues el formato adoptado varía de un Estado miembro a otro. Al no haber un mecanismo de intercambio de datos entre estas bases, el seguimiento de los flujos de animales bovinos puede garantizarse por el control de la restitución de los pasaportes de los animales intercambiados. Sin embargo, este mecanismo no funciona [véase la letra c) del apartado 38].

37.

Actualmente, la Comisión no dispone de ninguna descripción detallada del seguimiento del conjunto de los flujos, ni de un estudio en el que se analice su funcionamiento respecto del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. Al no tener lugar el intercambio de información entres bases de datos nacionales, la Comisión no puede garantizar que el sistema permita, al menos teóricamente, realizar un seguimiento eficaz de todos los desplazamientos de animales bovinos en el territorio comunitario.

38.

Las normas vigentes contienen determinadas imprecisiones o incoherencias, que provocan un trato diferente según el Estado miembro y conducen, incluso, a errores.

39.

Las opciones de la normativa comunitaria complican inútilmente el sistema:

40.

Contrariamente a lo previsto respecto de los demás elementos del sistema (marcas auriculares, pasaportes, registros, controles sobre el terreno, sanciones administrativas y medidas transitorias), la Comisión no tiene competencias (35) para adoptar las modalidades de aplicación relativas al establecimiento y al control de las diferentes bases de datos nacionales (36) (véase el apartado 28). Esta importante debilidad del sistema permite comprender mejor las diferencias observadas en los Estados miembros visitados, ya que cado uno de ellos ha desarrollado su propia base de datos y ha determinado libremente los criterios de funcionamiento de la misma (véase el cuadro 4).

Cuadro 4

Síntesis de las constataciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas en los controles realizados durante el primer semestre de 2002 (37)

Fuente: Tribunal de Cuentas.

41.

La única competencia que el reglamento de base atribuye a la Comisión (38) es la de juzgar el carácter plenamente operativo de las bases de datos (39). Este reconocimiento permite a los Estados miembros suprimir la utilización de los pasaportes en los traslados nacionales de los animales (véase el apartado 39). No obstante, la normativa comunitaria no prevé las condiciones para que la Comisión otorgue este reconocimiento, creándose así un vacío jurídico que explica que la gestión por esta institución de dicho procedimiento de reconocimiento haya evolucionado profundamente (véanse los apartados 55 a 62).

42.

Las normas relativas al sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina definen un dispositivo de control sobre el terreno, así como un sistema de sanciones específicas. Los controles sobre el terreno tienen por objeto verificar el establecimiento y el funcionamiento satisfactorio de todos los elementos del sistema. La normativa comunitaria prevé sanciones financieras indirectas para los poseedores de animales bovinos únicamente en los casos de infracciones graves, en cuyo caso el sacrificio del animal no es objeto de indemnización. En todos los demás casos sólo se imponen restricciones al traslado de los animales. Estas restricciones imposibilitan la compra o la venta de los animales, lo que puede perturbar, en gran medida, la actividad económica de la explotación en cuestión. La imposición de las sanciones previstas en los reglamentos comunitarios varía en los cuatro Estados miembros visitados.

43.

Las observaciones realizadas durante la visita a estos cuatro países muestran que, en el momento de la inspección, el dispositivo de control sobre el terreno y el mecanismo de sanciones funcionaban de manera desigual. En el recuadro 2 se recogen algunos ejemplos de funcionamiento insatisfactorio.

En Italia, los controles de identificación los efectuaban los veterinarios, al mismo tiempo que los controles sanitarios. Durante su realización, los aspectos sanitarios habían primado sobre los aspectos técnicos y administrativos propios de la identificación. En los informes de control no figuraba ninguna información específica de los controles de identificación. Ante el débil número de infracciones señalado, el número de las sanciones fue tan bien muy limitado.En Alemania no se disponía de procedimientos de seguimiento de las anomalías y los informes de control no contenían suficientes detalles.En Gran Bretaña, los inspectores no recurrían a listas de anomalías relativas a los desplazamientos para orientar mejor sus controles.En Francia, tras las inspecciones hechas en los mataderos o en los centros de reagrupación no se elaboraba un informe sobre la identificación. En comparación con el número de anomalías detectadas, el número de sanciones era relativamente limitado.

44.

Si bien el dispositivo de control, que incluye el análisis de riesgo, el mecanismo de sanciones y las estadísticas de control, estaba bien adaptado al control de los ganaderos con anterioridad al establecimiento de las bases de datos nacionales, no obstante, no resultaba adecuado a las necesidades de control de los demás poseedores, o sea de los tratantes, los mercados, los centros de reagrupación y los mataderos (véase el recuadro 3).

El dispositivo clásico de control sobre el terreno está destinado a comprobar los animales presentes en la explotación, a verificar su identificación y a controlar si el registro se llevaba correctamente, así como la conformidad de los pasaportes. Este control también tiene por objeto comprobar los traslados efectuados durante los últimos 12 meses. El dispositivo estaba bien adaptado a los ganaderos, pero cuando se trataba de proceder a un control de identificación en un matadero, en el nivel del tratante o en un centro de reagrupación, resultaba difícil aplicar los dispositivos clásicos de control, debido al número de animales y a la importancia de los desplazamientos registrados por los diferentes poseedores.

45.

Además, este dispositivo de control no se adaptó para tener en cuenta la accesibilidad de la información, tras el establecimiento de las bases de datos y las posibilidades de realizar un control sobre el terreno más eficaz, utilizando las listas de anomalías detectadas por dichas bases, como los dobles registros, los retrasos de notificación, los porcentajes de recolocación de las marcas, etc. Finalmente, el contenido de los controles sobre el terreno está sin definir. En Italia, el tipo de los controles sobre el terreno excede el 20 %, porque las inspecciones sanitarias obligatorias preventivas se contabilizan sistemáticamente entre los controles de identificación. Pero estos controles no tratan de manera sistemática el conjunto de los aspectos técnicos o administrativos relacionados con la identificación.

46.

Con arreglo a las normas comunitarias, los controles sobre el terreno relativos al sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina pueden realizarse conjuntamente con otras inspecciones, especialmente con las que deben realizarse en el contexto del SIGC. Desde el punto de vista de los productores, ambas normativas resultan similares, pero, el hecho de existir dos normativas de carácter específico divergentes entre sí en determinados aspectos crea problemas de interpretación y de logística sobre el terreno (véase el recuadro 4).

Los productores agrícolas no efectuaban necesariamente la distinción entre los controles relativos a la identificación y los controles sobre las primas. Por ejemplo, la verificación de los plazos de notificación o de las existencias de las marcas auriculares se realizaba durante el control relativo a la identificación, pero estos elementos no eran objeto de comprobaciones en el contexto de los controles del SIGC.Las anomalías de identificación no se recogían sistemáticamente en el informe elaborado a raíz del control sobre las primas, mientras que éste sí era el caso cuando se trataba de un control relativo a la identificación.

47.

Las bases de datos varían mucho de un Estado miembro a otro, pues ninguna norma precisa cómo se deben gestionar y la Comisión no ha previsto ninguna orientación para el establecimiento de las mismas en los Estados miembros. Cada país ha desarrollado su propia base de datos y ha corrido con una parte importante de los costes de su concepción y desarrollo (40) (el Reino Unido ha puesto en marcha dos sistemas independientes; véase el apartado 62). Estas bases de datos no se han desarrollado siguiendo un esquema común de funcionamiento aprobado a escala europea ni los procedimientos para tratar la información han sido objeto de armonización.

48.

De manera más precisa, la situación se caracteriza por una falta de definición de las nociones básicas y la inexistencia de normas de gestión uniformes, de indicadores de calidad y de definición de un formato de intercambio de datos.

49.

Las nociones básicas incluyen, por ejemplo, la información mínima que deben presentar los poseedores al notificar el traslado del animal o la determinación completa de los poseedores de animales bovinos. En algunos casos, los poseedores intermediarios no efectúan ninguna notificación, perdiéndose así parte de los elementos que permiten el rastreo.

50.

La falta de normas de gestión uniformes significa que los controles de verosimilitud difieren de una base de datos a otra y que las anomalías relativas a los traslados no se refieren a las mismas realidades. En consecuencia, la fiabilidad de la información que figura en las bases de datos resulta muy desigual. El recuadro 5 ilustra la situación heterogénea observada en 2002 en los Estados miembros.

En relación con el control de la información que figura en las bases de datos, los Estados miembros han definido las anomalías que el sistema detecta automáticamente. Los tipos de anomalías relativas a los traslados, determinadas por los cuatro Estados miembros visitados, eran 5 en Italia, 55 en Alemania, 8 en Gran Bretaña y 35 en Francia.Los ejemplos de anomalías relativas a los traslados son: las salidas de la explotación que no van seguidas de ningún registro de entrada por otro poseedor (nueva explotación, tratante, matadero, etc.), una fecha de salida de la explotación posterior a la de entrada en la explotación siguiente, diferencias entre la fecha de salida registrada por un poseedor y la de entrada registrada por el poseedor siguiente. Este último ejemplo puede constituir el indicio de una falta de registro de un traslado intermedio y, por tanto, la pérdida de uno de los elementos del rastreo cuando tiene lugar un desplazamiento.Las normas de gestión relativas a un mismo tipo de anomalías variaban mucho entre Estados miembros. Así, en el caso de que el poseedor hubiera declarado la salida de un animal, si la declaración de entrada del poseedor siguiente no figuraba, el sistema alemán detectaba automáticamente la anomalía cuando la diferencia era de dos días, el sistema francés cuando la diferencia era de 30 días y el sistema italiano y británico no preveían esta anomalía. Por tanto, estas dos bases de datos carecían de un sistema automático de seguimiento de los animales «perdidos».A 1 de enero de 2002, en la base de datos de Italia no figuraban 2 305 076 animales «perdidos». Estos animales cuya salida había sido notificada por un poseedor no habían sido objeto de una declaración de entrada registrada por otro poseedor. Habría que buscar las causas de esta situación en el nivel de las ausencias o errores de notificación, ya sean errores en la introducción de datos u otro tipo de errores informáticos. En Gran Bretaña, una situación similar había llevado a las autoridades a establecer un programa («long dead programme») que ha permitido eliminar las anomalías relacionadas con los animales considerados muertos.Cuando un animal figuraba registrado con dos poseedores al mismo tiempo, los sistemas alemán y británico detectaban la anomalía desde el primer día en el que se producía la simultaneidad; el sistema francés lo hacía si esta simultaneidad databa de 15 días y en el sistema de Italia no se preveía este tipo de anomalía.

51.

Los Estados miembros habían desarrollado pocos indicadores de calidad de las bases de datos nacionales y no se había fijado ningún umbral de anomalías. Por otro lado, no se disponía de gráficos indicativos o éstos se encontraban en fase de desarrollo.

52.

La falta de definición de un formato para intercambiar información compatible entre bases de datos nacionales impide seguir el rastro completo de los animales trasladados de un Estado miembro a otro.

53.

El respeto de los plazos de notificación resulta esencial para poder lograr un rastreo eficiente en tiempo real. Los Estados miembros no están obligados a analizar estos datos ni a trasmitirlos a la Comisión. El análisis de la información comunicada al Tribunal ha revelado la existencia de grandes disparidades entre los plazos de notificación, entre los tipos de desplazamientos y entre los Estados miembros (véase el gráfico 4).

54.

La Comisión no proporcionó asistencia o asesoramiento a los Estados miembros que lo solicitaron cuando se procedió al establecimiento de la base de datos. Así, Gran Bretaña solicitó dicha ayuda de la Comisión en la fase de concepción de su sistema, pero le fue rechazada.

55.

La Comisión se pronuncia (41) sobre el carácter plenamente operativo de las bases de datos nacionales antes de que un país suprima los pasaportes requeridos para los traslados de los animales bovinos en su territorio nacional (véase el apartado 26). Para otorgar este reconocimiento, la Comisión se basa en el análisis de las respuestas de los Estados miembros a un cuestionario y en una visita efectuada sobre el terreno, de una duración de dos días, a los Estados miembros que solicitan dicho reconocimiento. Con la visita se pretende mostrar el funcionamiento de la base de datos, tras lo cual, la Comisión publica su decisión de reconocimiento del carácter plenamente operativo de la misma. En el recuadro 6 se recogen algunos ejemplos de condiciones que figuran en las decisiones de dicho reconocimiento por la Comisión.

En numerosos casos, la Comisión introdujo las condiciones que debe respetar el Estado miembro para que su base de datos resulte completamente fiable. Cuando procedió al reconocimiento de la base de datos luxemburguesa, esta institución resaltó, especialmente, dos debilidades: que la autoridad competente no podía corregir rápidamente los errores o las lagunas y que el plazo de notificación de los traslados, nacimientos y muertes excedía los siete días.En el caso de Dinamarca, la Comisión mencionó las dos mismas debilidades. Además, no se llevaba a cabo la autentificación de los pasaportes ni se notificaba el régimen de las primas.En el caso de Bélgica, no todos los tipos de movimiento se registraban en la base de datos y la autoridad competente no podía corregir rápidamente los errores o las lagunas.En el caso de los Países Bajos, la autoridad competente no podía corregir rápidamente los errores o las lagunas, el plazo de notificación de los traslados, nacimientos y muertes excedía los siete días y las disposiciones del Reglamento (CE) no 2630/97 no se aplicaban correctamente.En el caso de Austria, no todos los traslados de los animales estaban registrados, los errores se corregían con retraso y no se respetaba la legislación nacional en materia de plazos de notificación de traslados.En el caso de Suecia, no se notificaban los sacrificios ni los traslados hacia los centros de eliminación de residuos. Los errores se corregían con retraso y no se respetaba el conjunto de disposiciones relativas a la nueva identificación de animales en caso de pérdida de marcas auriculares. Tampoco se respetaban los plazos de notificación de traslados.En Irlanda del Norte, se pidió a las autoridades que adoptaran las medidas necesarias para aumentar la fiabilidad del registro de datos y mejorar los procedimientos relacionados con la recolocación de las marcas auriculares, especialmente los plazos de distribución y el rastreo, así como el procedimiento de autentificación y de validación de los pasaportes.En Francia, se pidió a las autoridades que redujeran a siete días el plazo de notificación de los traslados y de los nacimientos y muertes, que se registraran todos los traslados de animales y que se procediera rápidamente a la corrección de todos los errores o lagunas detectados durante los controles sobre el terreno.

56.

Las condiciones que figuran en las decisiones de la Comisión por las que se reconoce el carácter plenamente operativo de las bases de datos y las constataciones efectuadas por la Oficina Alimentaria y Veterinaria y por la Dirección General de Agricultura en materia de identificación y de registro de los animales bovinos no garantizaban que el sistema establecido permitiera verificar las condiciones exigidas por la normativa, en lo que se refiere a los plazos de notificación, a la ausencia de ésta, o en relación con los sanciones.

57.

La decisión de reconocimiento del carácter operativo de una base de datos únicamente tenía por objetivo afirmar que dicha base resultaba plenamente operativa en un sentido técnico. Según la Comisión, este reconocimiento se limita sólo a la validación de la concepción del sistema establecido por un Estado miembro. Por otra parte, esta institución no ha evaluado el funcionamiento propiamente dicho basándose en normas de gestión precisas o de indicadores de calidad definidos con anterioridad. Ahora bien, el funcionamiento práctico y la fiabilidad final de la base de datos depende de los poseedores que deben completarla y asegurar su rápida actualización.

58.

Además, todas las decisiones de reconocimiento del carácter operativo incluyen condiciones de suspensión relacionadas con el compromiso formal de los Estados miembros afectados, por el cual deben introducir, con anterioridad a la fecha de inicio de reconocimiento oficial, una serie de medidas destinadas a la mejora del funcionamiento de las bases de datos. Desde 2001, la Comisión comenzó a realizar un seguimiento sistemático de la puesta en práctica de las recomendaciones formuladas.

59.

Desde 2001, la Oficina Alimentaria y Veterinaria ha llevado a cabo diversos controles relacionados con el rastreo, cuyos resultados se tienen en cuenta para la evaluación de la concepción y del funcionamiento de las bases de datos. Sin embargo, ello no se hizo en relación con las primeras evaluaciones del carácter operativo de las bases de datos. Como estos controles detenidos sirven de base para proceder a dicha evaluación, la Comisión concede ahora una importancia mayor al procedimiento de reconocimiento de las bases de datos y al papel que ella misma puede desempeñar en este sentido.

60.

Al comienzo de 2004, la Comisión había reconocido las bases de datos de nueve Estados miembros y de Irlanda del Norte en la fechas indicadas en el cuadro 5.

Cuadro 5

Fechas de las decisiones de reconocimiento por la Comisión del carácter plenamente operativo de las bases de datos

61.

En esa misma fecha no se habían reconocido las bases de datos de los seis Estados miembros siguientes: Grecia, España, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido (Gran Bretaña). En el recuadro 7 se describe esta situación.

En el caso de Portugal, los servicios de la Comisión mantienen suspendido el proyecto de decisión de reconocimiento desde la fecha de su visita, que tuvo lugar el 19 de octubre de 2000, debido a las debilidades constatadas sobre el terreno por los inspectores de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.Las autoridades españolas enviaron el cuestionario a la Comisión con fecha de 24 de julio de 2001 y afirmaron estar dispuestas a recibir su visita para el reconocimiento oficial de la base de datos, pero manifestaron, al mismo tiempo, su deseo de que la fecha para el reconocimiento efectivo coincidiera con la del envío del cuestionario a esta institución. Desde 2002, el porcentaje de controles sobre el terreno se redujo a un 5 %.La Comisión visitó Gran Bretaña los días 20 y 21 de noviembre de 2001. En un proyecto de decisión se había propuesto la fecha del 1 de abril de 2002 como fecha de entrada en vigor, pero también en este caso los servicios de la Comisión mantienen suspendida la decisión debido a las debilidades constatadas sobre el terreno.Mediante carta de 23 de enero de 2002, las autoridades irlandesas informaron simplemente a la Comisión del hecho de que su base de datos resultaba plenamente operativa y que, basándose en esta razón, reducirían el porcentaje de controles sobre el terreno del 10 al 5 %.En lo que se refiere a Italia, la Comisión recibió el cuestionario normalizado, cumplimentado, con fecha de 28 de febrero de 2002. Las autoridades italianas afirmaron estar dispuestas a recibir la visita de esta institución para el reconocimiento oficial de su base de datos.Mediante carta de 24 de julio de 2001, las autoridades griegas indicaron a la Comisión el plan de establecimiento de la base de datos, previéndose su entrada en funcionamiento para junio de 2002.

62.

En relación con determinados Estados miembros (Portugal y el Reino Unido), la Comisión mantiene suspendido el proyecto de la decisión de reconocimiento. Estos retrasos en el proceso de decisión son perjudiciales para los Estados miembros afectados. Además, a falta de decisión oficial de la Comisión, dos Estados miembros (España e Irlanda) se han concedido los beneficios de dicho reconocimiento, reduciendo el tipo de los controles sobre el terreno del 10 al 5 %.

63.

El Reino Unido ha establecido dos bases de datos separadas, a saber, una en Gran Bretaña y otra en Irlanda del Norte (42). Ambas bases son incompatibles como lo atestigua el fracaso de los trabajos de conciliación entre las mismas respecto de los traslados de los animales. Estos trabajos fueron realizados por la autoridad competente a petición del Tribunal. Los datos disponibles no permiten efectuar el seguimiento de los animales intercambiados en Irlanda del Norte y Gran Bretaña. Además, los veterinarios utilizaban otra base de datos, lo que no respondía a los objetivos de la normativa (43).

64.

La Comisión reconoció el carácter plenamente operativo de la base de datos de Irlanda del Norte a partir del 1 de noviembre de 1999. Pero el establecimiento en el Reino Unido de dos bases de datos separadas y el reconocimiento individual de una de ellas no es conforme a la normativa comunitaria. La incompatibilidad de las dos bases de datos no permite su asimilación, desde el punto de vista operativo, a una base única.

65.

Hasta 1999, la Dirección General de Agricultura ejercía las competencias en materia de identificación y de registro. A partir de esa fecha, dichas competencias se transfirieron a la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores (44), pero del control y el pago de las primas animales continúa siendo responsable la Dirección General de Agricultura (SIGC). Desde 1999, las primas animales sólo pueden pagarse por los animales bovinos identificados y registrados correctamente en el contexto del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (45), de manera que ambas direcciones generales deben encargarse de la supervisión de este sistema, cuya normativa, al igual que la del SIGC, permite a los Estados miembros reducir el porcentaje mínimo de los controles sobre el terreno del 10 al 5 %, siempre que la base de datos nacional resulte plenamente operativa y posibilite, durante más de un año, la realización de controles cruzados eficaces en el marco del SIGC (46).

66.

La Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores se encarga del procedimiento de reconocimiento del carácter plenamente operativo de las bases de datos nacionales (véanse los apartados 55 a 62) y del seguimiento de las estadísticas que deben elaborar los Estados miembros en relación con los controles sobre el terreno efectuados en el contexto del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (véase el apartado 46).

67.

La Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV), que forma parte de la Dirección General de la Salud y de la Protección de los Consumidores, se ocupa del seguimiento normal del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. Al inicio de 2002, esta oficina puso en marcha una serie de inspecciones en los Estados miembros destinadas a evaluar el desarrollo de los controles relativos al rastreo de la carne de vacuno y de los productos a base de esta carne. En el transcurso de sus inspecciones se analiza la totalidad de la cadena, desde la cría de los animales hasta los puntos de venta. Los informes que recogen las observaciones y las recomendaciones se presentan a los Estados miembros para un procedimiento contradictorio y el informe final se publica en el sitio Internet de la Comisión. Con objeto de realizar estos trabajos, la Oficina visita los 15 Estados miembros durante un período de 12 meses.

68.

La Dirección General de Agricultura interviene en los Estados miembros, en el contexto de la liquidación de las cuentas, por lo que debe evaluar la fiabilidad de los datos recogidos en la base de datos de los animales bovinos y los procedimientos de intercambio de información entre servicios de control nacionales, una vez realizadas las inspecciones sobre el terreno en el contexto del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. Las constataciones efectuadas por esta dirección general durante sus comprobaciones relativas a la liquidación de las cuentas pueden revelar las dificultades que entraña la realización de los controles cruzados entre los datos procedentes de las solicitudes de las primas y los recogidos en la base de datos del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina o, incluso, los retrasos en la notificación de los traslados, la gestión insatisfactoria de los registros de las explotaciones o las debilidades relativas al sistema de validación de los pasaportes. Las constataciones permiten detectar igualmente negligencias en la organización de los controles relativos a la identificación, como la inexistencia de comprobaciones relacionadas con poseedores diferentes de los que presentan las solicitudes de primas, o falta de comunicación de los resultados de dichos controles entre los servicios encargados de la gestión de las primas y los encargados de la identificación.

69.

La coordinación de los trabajos de los diferentes agentes de la Comisión en los Estados miembros ha mejorado a lo largo del tiempo. No obstante, al carecerse de indicadores de calidad cuantificados de uso común por todos los agentes, éstos no cuentan con un instrumento que les permita juzgar el carácter aceptable o no de las bases de datos nacionales.

70.

Aparte de las debilidades descritas en los apartados 44 y 92, la Comisión no ha analizado ni utilizado como instrumento de orientación las estadísticas elaboradas por los Estados miembros en relación con los controles sobre el terreno en el contexto del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (véase el cuadro 6).

Cuadro 6

Resultados de los controles sobre el terreno realizados respecto del ejercicio 2000 en el contexto del sistema de identificación y registro de los animales bovinos

71.

Las dos normativas que llevan a la intervención de dicho sistema prevén sanciones. Ni las normas relativas a dicho sistema, ni otras disposiciones veterinarias establecen sanción financiera alguna en caso de incumplimiento de las normas vigentes. Sin embargo, la normativa por la que se rige el SIGC propone sanciones financieras en caso de incumplimiento de los requisitos. Así, los trabajos de la Dirección General de Agricultura pueden dar lugar a correcciones financieras (47) en caso de anomalías graves específicas en materia de identificación que hayan sido detectadas durante los controles. Los regímenes de sanciones son diferentes y no existen vínculos entre ambos.

72.

La normativa del SIGC establece que los Estados miembros efectúen controles administrativos destinados a asegurar el respeto de las condiciones de subvencionabilidad para la concesión de las ayudas y las primas, entre los cuales figuran, en particular, los controles cruzados con la base de datos de los animales bovinos. El SIGC utiliza esta base de datos informatizada (que constituye el elemento central del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina) para validar las solicitudes de las primas (48).

73.

La Comisión vela por que el conjunto de los Estados miembros establezca estos controles administrativos, los cuales deben abarcar la verificación de todas las condiciones para acceder a las subvenciones con la base de datos del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. El nivel de control de dichas condiciones resulta muy heterogéneo en los cuatro Estados miembros visitados.

74.

La Comisión ha definido con precisión los controles administrativos que deben aplicarse en el contexto de las primas de los animales bovinos, desglosándolos por controles clave y controles auxiliares, pero no ha precisado las anomalías reveladas en materia de la identificación que deben tenerse en cuenta y si éstas condicionan los pagos o no. El recuadro 8 muestra las anomalías en los traslados.

Ejemplos de anomalías en los traslados: una salida de explotación que no va seguida del registro de entrada por el nuevo poseedor (explotación agrícola, tratante, matadero, etc.), una fecha de salida posterior a la fecha de entrada en la explotación siguiente, diferencias entre la fecha de salida registrada por un poseedor y la fecha de entrada registrada por el poseedor siguiente (posible traslado intermedio no registrado y pérdida de elementos del rastreo).

75.

Con motivo de la crisis de la EEB en 1996, la Comisión introdujo un reglamento que preveía, exclusivamente para el Reino Unido (49), el sacrificio y la eliminación de los animales de especie bovina de más de 30 meses de edad. A raíz de la segunda crisis en 2000, la Comisión adoptó nuevas medidas aplicables a los demás Estados miembros, según las cuales para acceder a los pagos acordados en caso de sacrificio y de eliminación de los animales bovinos, éstos debían estar identificados y registrados conforme al reglamento relativo al sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (50).

76.

El reglamento aplicable al Reino Unido no se modificó para introducir esta condición, de manera que no había obligación de identificar y registrar los animales conforme a las disposiciones del sistema mencionado para tener derecho a las ayudas aprobadas en caso de sacrificio o eliminación. Esta diferencia de trato entre Estados miembros constituye una falta de coherencia de la normativa. En efecto, el sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina se estableció en la Unión Europea tras la crisis de la EEB y únicamente el Reino Unido, principal Estado miembro afectado por dicha crisis, no tenía obligación jurídica de realizar un control cruzado con la base de datos nacional, beneficiándose de pagos por animales no identificados y sacrificados con vistas a su eliminación.

77.

La Comisión ha justificado la diferencia de trato remitiendo al objetivo del reglamento de 1996, destinado a la retirada del mercado de vacas viejas, excluidas de las obligaciones de identificación y cuya edad podía constatarse mediante el examen de su dentadura. Este argumento, que actualmente ya no resulta pertinente, se justificaba en la medida en que la imposición de condiciones de identificación para los animales de más edad habría aumentado el riesgo de sacrificios clandestinos.

78.

Cuando se visitaron los cuatro Estados miembros en el primer trimestre de 2002, es decir, transcurridos más de 24 meses después de que venciera el plazo del 31 de diciembre de 1999 fijado para el establecimiento de un sistema de identificación y de registro eficiente, se observó que existían deficiencias. Algunos de estos países aún estaban desarrollando su propio sistema en el momento de la fiscalización y todos tenían previsto efectuar mejoras. Si bien, entretanto, algunas de las observaciones del Tribunal ya no resultan pertinentes, otras debilidades identificadas en un momento dado son objeto de recomendaciones (véanse los apartados 92 a 99) y aún deben corregirse. El cuadro 4 muestra la situación observada en 2002 en los cuatro Estados miembros visitados respecto de los cinco ámbitos siguientes: las marcas auriculares, los registros de explotación, los pasaportes, las bases de datos informatizadas y el nivel de participación de los diferentes poseedores en el sistema.

79.

La normativa prevé que las cantidades de marcas auriculares distribuidas a los productores cubran las necesidades de un período de un año, como máximo. En los Estados miembros visitados, la cantidad de estas marcas auriculares no siempre se ajustaba a los límites previstos. Su formato corresponde, por lo general, a las exigencias reglamentarias (véase la foto 1).

80.

En Alemania, Francia e Italia, las autoridades nacionales no habían evaluado la calidad de las marcas auriculares basándose en índices como el porcentaje de pérdidas, o la frecuencia con que era preciso recolocarlas, ni tampoco habían examinado los procedimientos de adjudicación de contratos. Sin embargo, en Gran Bretaña, donde se habían aprobado las marcas auriculares procedentes de 12 productores diferentes, se dispone de datos estadísticos («Ear Tag Allocation System») que muestran que el 10,8 % del conjunto de dichas marcas se habían sustituido cuatro años después. El tipo relativo a la sustitución variaba en gran medida, según los suministradores y podía alcanzar el 23 %.

81.

El formato de los registros de explotación no siempre era conforme a las exigencias de la normativa, y el registro utilizado por los mataderos, los mayoristas y los tratantes no recogía el conjunto de los datos que exigen las normas en ninguno de los Estados miembros visitados (véase el recuadro 9).

En Francia, la autoridad competente no había procedido, como exige el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CE) no 1760/2000, a la autorización de un registro determinado para todas las categorías de poseedores. El formato de registro autorizado para las explotaciones dedicadas a la cría no preveía el registro continuado de los traslados de la cabaña y no permitía conocer directamente el número de animales bovinos presentes en la explotación.En Italia coexistían dos modelos de registro de establos diferentes, ninguno de los cuales preveía el registro continuado de los desplazamientos de los animales bovinos. Respecto de los mataderos no se habían autorizado ningún registro.En Gran Bretaña, los tratantes, los gestores de los mercados y los mataderos no siempre llevaban un registro autorizado por la autoridad competente.

82.

El formato de los pasaportes variaba según los Estados miembros, pues cada uno de ellos había desarrollado su propio sistema, de manera que los sistemas no eran comparables entre sí y la lógica de su presentación resultaba difícil para un productor de otro país (véase la foto 2). El seguimiento de los pasaportes de los animales objeto de intercambio intracomunitario era insuficiente en los Estados miembros visitados (véase el recuadro 10).

En Italia, la fiabilidad de los pasaportes no estaba garantizaba, pues en determinadas regiones coexistían diferentes modelos, y seguían estando en circulación pasaportes manuscritos junto a pasaportes impresos. En determinados casos, los pasaportes de los terneros importados de terceros países e identificados en la explotación de entrada no incluían ninguna indicación sobre su procedencia. Las autoridades italianas optaron por no emitir un nuevo pasaporte para los animales procedentes de otros Estados miembros, pero no se explotaba sistemáticamente la información contenida en los códigos de barras de los animales intercambiados al no estar normalizados. Los pasaportes de los animales sacrificados no se restituían sistemáticamente a la autoridad competente; algunos mataderos los enviaban a la sede de la base de datos nacional, otros a las unidades locales y algunos los conservaban durante varios años. No se procedía a ningún control cruzado entre los pasaportes de los animales sacrificados y la información relativa a los sacrificios comunicada por los mataderos a la base de datos.En Baviera y en Sajonia no existía un procedimiento de seguimiento de la restitución de pasaportes tras el sacrificio de los animales. Los pasaportes no se restituían sistemáticamente a la Regionalstelle del Land (Oficina regional del Estado federado). Además, los mataderos no completaban los pasaportes de todos los animales sacrificados. En los casos en los que los pasaportes se expedían de nuevo, no se disponía de un procedimiento para garantizar la justificación de este proceder.En Francia las autoridades expiden un nuevo pasaporte a los animales procedentes de otros Estados miembros. Los pasaportes de los animales intercambiados procedentes de estos países no se habían restituido al Estado miembro de origen y se conservaban en el Ministerio de Agricultura o en las oficinas de las autoridades locales a la espera de una posible restitución al país correspondiente. Tampoco existía un procedimiento de registro ni de invalidación de estos pasaportes.

83.

La normativa precisa que los poseedores transmitan a la base de datos todos los traslados, especificando la explotación de procedencia y de destino, sin precisar el tipo de información que deben comunicar. Por tanto, los datos que figuran en las notificaciones de estos traslados no siempre estaban completos. Por ejemplo, las autoridades francesas recogían una información muy limitada sobre el destino de los animales. Los poseedores sólo tenían obligación de indicar como motivo de la salida «carnicería» o «producción», sin ampliar más detalles sobre el destino efectivo del animal (mercado francés o de otro país). En consecuencia, la base de datos no aportaba ninguna información sobre los traslados de los animales dentro o fuera de las fronteras comunitarias. En Italia, los centros de reagrupación no notificaban sistemáticamente los traslados. Además, se registraban retrasos importantes en la tramitación de las notificaciones. En 2000 y 2001, más del 95 % de las notificaciones de todo tipo se registraron en la base de datos con un retraso superior al reglamentario.

84.

El mecanismo de detección de anomalías relativas a los traslados y a la gestión de estas anomalías variaba en gran medida entre los Estados miembros visitados (véase el recuadro 11).

En Alemania se puso en marcha la realización de una serie de 600 pruebas de cumplimiento a priori, con objeto de garantizar una calidad óptima de los datos introducidos en la base. También se efectuaron otras pruebas a posteriori. Por otra parte, las autoridades alemanas habían establecido un indicador de la calidad de los datos en la base que indicaba el porcentaje de los animales con anomalías en relación con el total de los traslados.En Italia, de las notificaciones de entradas efectuadas en 2001, 515 967 no mencionaban el origen del traslado (es decir, 21 % del total). A 1 de enero de 2002, se había notificado la salida de 2 305 076 animales sin indicar su destino. La base de datos nacional contaba, en marzo de 2002, con 743 079 entradas repetidas en relación con las marcas auriculares.En Gran Bretaña se registraron retrasos en la notificación de los traslados. Un número determinado de salidas no había ido seguido de la notificación de entrada, lo que significa que los animales en cuestión estaban «perdidos». Por otra parte, una serie de anomalías se corrigieron mediante un procedimiento automático que detectaba el traslado que faltaba (en abril de 2002 se contabilizaron 1 915 000 traslados «de corrección»).En Francia, los centros de reagrupación y los tratantes no tenían obligación de notificar los desplazamientos de los animales bovinos si éstos no excedían los 30 días y los mataderos no tenían que notificar los traslados.

85.

En Francia y en Italia, las bases locales no estaban sincronizadas con la base nacional. En Francia, la base nacional se alimentaba de las 43 bases locales. Se observaron diferencias cuantitativas y cualitativas entre los datos presentados en la base nacional y la base local, respecto del 75 % de las explotaciones visitadas. En Italia, no todas las 198 bases locales disponían de acceso directo a la base nacional. Además, los mataderos no estaban conectados con esta última y se observaron divergencias entre los datos procedentes de las diferentes bases de datos en todas las explotaciones visitadas.

86.

La calidad de la información que figura en las bases de datos se ha considerado suficiente en Alemania, pero no así en los otros tres Estados miembros. Se habían desarrollado pocos indicadores de calidad de los datos recogidos en la base y las fuentes externas no se utilizaban para validar la calidad de esta información.

87.

En lo que se refiere a las notificaciones, el nivel de participación de los diferentes poseedores se consideró satisfactorio respecto de los productores, pero no es posible efectuar un rastreo completo si todos los poseedores, tanto los temporales como los tratantes, mayoristas y gestores de los centros de reagrupación, no realizan las notificaciones de entradas y salidas.

88.

En Francia, los mataderos no estaban integrados en el sistema, pese a constituir el vínculo entre la identificación propiamente dicha y el etiquetado de la carne de vacuno, por lo que representan un eslabón crucial en la realización de un rastreo completo.

89.

La base de datos de Francia, país responsable de más del 50 % des exportaciones intracomunitarias, no facilitaba ninguna información sobre los desplazamientos relacionados con los demás Estados miembros. La información procedente de las bases de datos informatizadas de estos últimos, relativa a los flujos intracomunitarios, muestra diferencias sustanciales entre las salidas declaradas por el Estado miembro de origen y las entradas declaradas por el Estado miembro de destino (véase el cuadro 7). El recuadro 12 incluye ejemplos de anomalías y de incoherencias observadas entre las bases de datos nacionales.

Cuadro 7

Comparación de los traslados intracomunitarios entre las bases de datos nacionales

TRASLADOS EN EL EJERCICIO 2000

TRASLADOS EN EL EJERCICIO 2001

La base de datos de Italia únicamente registraba, respecto de 2001, 22 687 animales procedentes de Alemania frente a los 114 820 que figuraban en las salidas de la base alemana con destino a Italia. En lo que se refiere a 2000, los datos son 18 255 y 79 691, respectivamente. Además, la base de Italia no indica ninguna salida hacia Alemania, mientras que en la base alemana figuraban entradas de animales procedentes de Italia (1 126 animales bovinos en 2000 y 73 en 2001).La base de datos alemana sólo indicaba la salida de 23 animales hacia el Reino Unido en 2000, mientras que las bases de este país indicaban 52. En 2001, la base de datos alemana indicaba que 163 animales habían salido hacia el Reino Unido, mientras que la base de este país indicaba 1 122.Pese a que el Reino Unido no había registrado ninguna salida de su territorio, la base de datos de Italia incluía 160 entradas de animales bovinos en 2000 y de 82 en 2001. Estos desplazamientos estaban en principio prohibidos.Respecto de las salidas de Italia hacia el Reino Unido, cabe destacar otras incoherencias. Así, en 2000 se declaró que habían salido 160 animales de Italia hacia el Reino Unido, mientras que las bases de este país sólo mencionaban 5. En relación con 2001 se produjo la situación inversa, ya que la base italiana no mencionaba ninguna salida y sin embargo la del Reino Unido registraba 37 entradas.

90.

Los intercambios con los terceros países en 2000 y 2001 muestran igualmente diferencias importantes (véase el cuadro 8) entre los datos transmitidos por Eurostat y los datos de las bases de datos nacionales. A la vista de las investigaciones realizadas por el Tribunal, no existe ninguna coherencia entre la información procedente de estas dos fuentes y no fue posible obtener una imagen fiel de los flujos de los animales entre los Estados miembros y los terceros países.

Cuadro 8

Comparación de datos sobre las importaciones de terceros países

IMPORTACIONES DEL EJERCICIO 2000

IMPORTACIONES DEL EJERCICIO 2001

91.

Los controles sobre el terreno realizados por los Estados miembros (véase el cuadro 6) se evaluaron de la manera siguiente: en Alemania, estos controles estaban organizados en los Länder. En Baviera no se respetó el porcentaje mínimo del 10 % de controles, el método de selección de los beneficiarios que debían controlarse no fue objeto de un análisis de riesgo anual, no se impusieron las sanciones previstas por la normativa y los resultados de los controles sobre el terreno no se transmitieron sistemáticamente a los gestores de las primas. En Francia y en Gran Bretaña no se respetó el porcentaje mínimo del 10 % de los controles sobre el terreno. En Italia, la calidad de los controles, la formalización de los resultados de los mismos, la imposición de las sanciones y la transmisión de los resultados a los gestores de primas cuestionaron la fiabilidad de los controles mencionados.

92.

Si se considera que el objetivo de la normativa relativa a la identificación y registro de los animales bovinos es asegurar el rastreo del conjunto de los desplazamientos de estos animales en el territorio de la Unión Europea, el dispositivo reglamentario establecido contiene puntos débiles en su concepción (apartados 33 a 46). Así, las normas comunitarias no prevén un procedimiento de seguimiento de los traslados de los animales bovinos entre Estados miembros, pese a que, anualmente, entre el 3 % y el 4 % de dichos animales cambia de Estado miembro.

93.

Las normas vigentes contienen imprecisiones o incoherencias, lo que da lugar a tratos diferentes en los Estados miembros (véase el apartado 38). Además, la existencia de opciones en la aplicación de dichas normas complica el sistema (véase el apartado 39).

94.

Las bases de datos desarrolladas en los Estados miembros se caracterizan por ser muy heterogéneas, lo que impide su interconexión (véanse los apartados 40 y 41).

95.

Cada Estado miembro ha aprobado sus propias normas de gestión en relación con el sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, y se han desarrollado pocos indicadores de calidad (véanse los apartados 86 a 90).

96.

La normativa prevé, sin definir las modalidades correspondientes, que la Comisión juzgue el carácter plenamente operativo de las bases de datos. Con este reconocimiento se pretende autorizar a los Estados miembros a suprimir los pasaportes previstos para los traslados de los animales bovinos en el territorio nacional, o de un Estado miembro a otro, y reducir los tipos de controles relativos a las primas animales de un 10 a un 5 %. Esta justificación reduce el alcance del reconocimiento operativo de las bases de datos (véanse los apartados 55 a 64).

97.

Los controles sobre el terreno que deben realizar los Estados miembros no están adaptados a todos los tipos de poseedores de animales bovinos. En el caso de los productores, los controles relativos a la identificación y los controles del SIGC no se integran sistemáticamente. Así, los controles múltiples no tienen en cuenta los efectos potenciales de sinergia (apartados 42 a 46). Debido a la falta de normas precisas y armonizadas para todos los Estados miembros (apartados 72 a 74), las anomalías relativas a la identificación tienen consecuencias financieras diferentes sobre las primas abonadas en los diferentes Estados miembros.

98.

Las disposiciones reglamentarias vigentes en el Reino Unido no imponen la identificación y el registro de los animales, como lo exige el reglamento sobre el sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, para poder acceder a los pagos concedidos en caso de sacrificio y de eliminación de los animales de más de 30 meses.

99.

La fiscalización efectuada en 2002 por el Tribunal en las instancias comunitarias y cuatro Estados miembros reveló que no se ha logrado totalmente el objetivo de establecer un sistema eficaz de identificación y de registro de los animales en la fase de la producción. No se ha garantizado el rastreo de todos los animales en el territorio de la Unión Europea, de manera que el sistema de etiquetado comunitario específico sólo podía articularse sobre un sistema caracterizado por puntos débiles y reflejar la pérdida anterior de los elementos que permiten el rastreo (apartados 78 a 91).