INFORME DE LA COMISIÓN - (Oficina de Ayuda Humanitaria-ECHO) - Informe anual 2003 {SEC(2004)1099}

1. Aspectos políticos generales

Conforme al enfoque basado en las necesidades con que aborda las crisis humanitarias, ECHO adaptó sus patrones de financiación a la evolución mundial de las necesidades humanitarias. Los principales beneficiarios de la ayuda concedida por ECHO fueron las poblaciones de África (225 millones de euros), seguidas por Asia/América Latina (224,2 millones de euros). También se concedieron recursos considerables a los Territorios Palestinos ocupados, visto el deterioro de las condiciones humanitarias. En cuanto a los Nuevos Estados Independientes, la situación humanitaria de la población chechena no mejoró, de modo que se mantuvieron niveles de financiación elevados (26 millones de euros). La reducida cuantía de los fondos destinados a operaciones en Europa (7,7 millones de euros) refleja, según lo previsto, la retirada gradual de los Balcanes.

La programación se guió por la evaluación global de necesidades, una clasificación de unos ciento treinta países en vías de desarrollo [1] ampliamente compartida por los Estados miembros de la UE y otros socios y donantes. Aplicándola a la dotación presupuestaria de 2003, el 64 % del presupuesto de ECHO [2] (347,6 millones de euros) se destinó a los sectores con mayores necesidades, en comparación con el 49 % de 2002.

[1] Cf. http://europa.eu.int/comm/echo/information/strategy/index_en.htm

[2] Conforme a esta metodología, el 8 % del presupuesto total de ECHO para 2003 se destina a otras actividades/prioridades que apoyan/complementan actividades humanitarias básicas (desplazados internos, financiación temática, asistencia técnica, auditorías, evaluación e información).

En 2003, la estrategia anual de ayuda de ECHO intensificó la atención que viene concediendo a las crisis olvidadas por las que apenas se interesan la opinión pública y los demás donantes. Entre las crisis seleccionadas cabe señalar las del Sahara Occidental, la República Democrática del Congo, Myanmar/Birmania, Angola, Burundi, Corea del Norte, Filipinas, Chechenia (Cáucaso septentrional), Tailandia, Uganda y Yemen. La ayuda total destinada a estas crisis ascendió a 119 millones de euros, cerca del 20 % del presupuesto (un aumento del 4 % en comparación con 2002).

ECHO fue uno de los más destacados impulsores de la adopción de los «Principios y buenas prácticas de ayuda humanitaria» por parte de los principales donantes y organizaciones humanitarios mundiales (Estocolmo, junio de 2003). Esos principios confirman la base lógica esencial de ECHO, la asignación de los recursos en función de las necesidades. Subrayan también el papel esencial que desempeñan las organizaciones civiles en la ejecución de la acción humanitaria e instan a los donantes a apoyar tanto las directrices de 1994 sobre la utilización de los recursos militares y de protección civil en las labores de socorro en caso de desastres naturales como las directrices de 2003 sobre el uso de tales recursos en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencia complejas (directrices MCDA).

El proyecto de Tratado constitucional establecía una disposición específica sobre la ayuda humanitaria que se ha incluido en el acuerdo del Consejo Europeo sobre el Tratado constitucional de junio de 2004, la cual reafirma que las operaciones de ayuda humanitaria deben respetar el Derecho internacional y los principios de imparcialidad, neutralidad y no discriminación.

Al tiempo que mantenía un amplio diálogo con las ONG humanitarias sobre las cuestiones humanitarias esenciales, ECHO demostró su compromiso en favor de una estrecha coordinación de los donantes participando en el proceso de llamamiento consolidado de la ONU y apoyando los llamamientos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. En 2003, ECHO presidió la reunión anual de los principales donantes del Comité Internacional de la Cruz Roja y acogió en Bruselas el inicio del proceso de llamamiento consolidado de la ONU.

2. Panorámica de las operaciones humanitarias de ECHO

En 2003, la situación humanitaria mundial siguió siendo desalentadora. Los civiles continuaron siendo los objetivos y las víctimas principales de los conflictos. El número de desplazados internos se estabilizó en veinticinco millones de personas en todo el mundo. La disminución del número de refugiados tras el regreso a Afganistán de dos millones de civiles no propició una reducción de las necesidades humanitarias, ya que los repatriados también precisan ayuda. En cuanto a las catástrofes naturales, el Informe Mundial sobre Desastres 2003 concluía que, globalmente, su frecuencia había aumentado perceptiblemente desde 1990. Aunque la cifra de víctimas mortales provocadas por catástrofes naturales ha disminuido, el número de personas afectadas y necesitadas de ayuda humanitaria ha aumentado.

La respuesta de ECHO a las crisis humanitarias se canalizó a través de cien decisiones de financiación por valor de 600,3 millones de euros, 586,2 millones de ellos financiados con cargo al presupuesto de la Comisión y 14,1 millones procedentes de los recursos del FED. Respecto al importe disponible de 600,7 millones de euros, esa cifra representa un porcentaje de ejecución del 99 % de los créditos de compromiso. En el cuadro siguiente se resume la distribución geográfica de las decisiones de financiación en 2003:

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3. Temas horizontales

3.1. Relaciones contractuales con los socios

Las relaciones de ECHO con sus socios se rigen ahora por nuevos marcos jurídicos conformes al Reglamento financiero en vigor desde el 1 de enero de 2003 y centrados en objetivos e indicadores que permiten evaluar con claridad los resultados de las operaciones financiadas. El Acuerdo administrativo y financiero CE-ONU, que abarca las relaciones contractuales entre ECHO y la ONU, y los diversos acuerdos marco de asociación con organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales (Comité Internacional de la Cruz Roja, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja) se aprobaron definitivamente y entraron en vigor.

A 31 de diciembre de 2003, ciento setenta y siete socios habían firmado o iban a firmar los acuerdos marco de asociación.

3.2. Relaciones con los principales socios humanitarios y donantes no pertenecientes a la UE

ECHO analizó las prioridades estratégicas con sus socios principales en el marco de siete diálogos de programación estratégica celebrados hasta diciembre de 2003.

Sumadas, la ayuda humanitaria de la UE y la aportada por los EE.UU. representan la mayor parte de la asistencia humanitaria mundial, por lo que es esencial mantener contactos eficaces y una buena coordinación entre ECHO y las autoridades estadounidenses competentes. Se han establecido intercambios periódicos de información (teléfono, videoconferencia) entre la Directora de ECHO y sus homólogos estadounidenses.

3.3. Relaciones con otras instituciones comunitarias

En un informe adoptado en enero de 2003 (A5-0433/2002), el Parlamento Europeo evaluó positivamente el avance de ECHO en cuanto al suministro efectivo de la ayuda, la simplificación de los procedimientos y la buena gestión financiera durante el período 2000-2001. Tras haberse comprometido a asistir periódicamente a las reuniones parlamentarias, la Directora de ECHO participó en seis reuniones de la Comisión de Desarrollo y en una reunión de la Comisión de Asuntos Exteriores.

Con respecto a los Estados miembros, el Comité de Ayuda Humanitaria emitió dictámenes favorables sobre cuarenta y dos propuestas de decisiones financieras y debatió cerca de cincuenta y cinco cuestiones estratégicas o políticas. También se organizaron diversas iniciativas dirigidas a facilitar la integración de los países adherentes en las labores de dicho Comité. Además de sus reuniones formales, el Comité de Ayuda Humanitaria se reunió en dos ocasiones en la capital de las presidencias respectivas de la UE para debatir de manera informal cuestiones políticas de interés general.

3.4. Planificación estratégica, herramientas de gestión de políticas y sistemas de información

ECHO ejecutó el ciclo de planificación y programación estratégico de la Comisión, integrando en mayor medida los principios de gestión por actividades en su proceso de planificación. ECHO establece sus principios de programación estratégicos en su Estrategia anual de ayuda. Este documento se elabora tras un detenido proceso de consulta en el que participan otros servicios de la Comisión, los Estados miembros, el Parlamento Europeo y diversos socios. Las prioridades estratégicas definidas se traducen en objetivos/indicadores operativos en el Plan de gestión anual de ECHO. En 2003 se elaboraron también nuevas directrices de presentación de informes para las oficinas de ECHO sobre el terreno, conforme a principios de gestión por resultados.

ECHO efectuó una evaluación intermedia (junio de 2003) de su Estrategia anual de ayuda/Plan de gestión anual para disponer de información sistemática sobre la consecución de sus objetivos. Los resultados de la evaluación se comunicaron al personal de ECHO durante un seminario anual y a los Estados miembros.

Por tercer año consecutivo, el proceso de planificación estuvo guiado por la evaluación global de necesidades y las crisis olvidadas. Sin embargo, no fue posible desarrollar según lo previsto metodologías integrales que permitan evaluar la repercusión de las actividades en el ámbito de la infancia. La razón principal del retraso radica en la escasez de recursos humanos y las dificultades conceptuales de tales evaluaciones. Sin embargo, ECHO desarrolló metodologías provisionales para informar acerca de la infancia.

La labor relativa al proyecto sobre el sistema de información local de la oficina de ayuda humanitaria (Humanitarian Office Local Information System, HOLIS) propició la adaptación del entorno informático a los procedimientos de decisión y al nuevo marco de los acuerdos de asociación. Las ONG pueden ya presentar sus solicitudes vía internet. La mejora de la aplicación informática para gestionar la información sobre las donaciones financieras de los Estados miembros («14 points») integra ahora automáticamente los datos sobre las decisiones de ECHO y los transfiere a la Oficina de Coordinación de los Asuntos Humanitarios de la ONU. También avanzó la labor de desarrollo de la aplicación «FichOp» [3].

[3] FichOp (Fiche Opérationnelle) es el instrumento operativo de ECHO para el seguimiento de los proyectos de ayuda humanitaria.

3.5. Prioridades estratégicas intersectoriales: vinculación entre ayuda de emergencia, rehabilitación y desarrollo (VARD), infancia y prevención y preparación para desastres (PPD)

Se lograron avances significativos en el ámbito de la vinculación entre ayuda de emergencia, rehabilitación y desarrollo (VARD). ECHO completó según lo previsto su retirada paulatina de la ex República Yugoslava de Macedonia, Serbia, Armenia, Kenia y México. También se han realizado retiradas paulatinas parciales o transmisiones sectoriales en Afganistán, Camboya, Colombia, República Democrática del Congo, India, Malawi, Sierra Leona, Sudán y Tanzania. Los retrocesos en algunos países, como Eritrea, se compensaron con mejoras en otros (por ejemplo, en Malawi).

Cabe señalar además numerosas mejoras, por ejemplo misiones conjuntas de evaluación con otros servicios de la Comisión o medidas de sensibilización tales como un seminario sobre VARD organizado por ECHO en el que participaron setenta funcionarios de la Comisión y representantes de la ONU, la Cruz Roja y ONG. ECHO sacará también provecho de su participación en un grupo interservicios VARD/PPD establecido en 2003 con el propósito de sugerir medidas prácticas de vinculación entre ayuda de emergencia, rehabilitación y desarrollo en ocho países y dos regiones.

En cuanto a las actividades de ECHO en relación con la infancia y la prevención y preparación para desastres (PPD), se ha desarrollado un método provisional para informar sobre los resultados que permite a ECHO señalar que, de las cien decisiones de financiación de 2003:

- cincuenta y cinco incluían apoyo para actividades relacionadas con la infancia y ciento dos contratos incluían/versaban sobre actividades de ese tipo (por ejemplo, alimentación terapéutica, vacunación, reinserción de niños soldado) por un importe total de 85,7 millones de euros; también se prestó apoyo a actividades de investigación en el ámbito de la infancia (niños en conflictos armados).

- veinticuatro incluían apoyo para actividades relacionadas con la preparación para desastres y sesenta y tres contratos incluían/versaban sobre actividades de PPD (por ejemplo, sistemas de alerta temprana y desarrollo de capacidades de las comunidades locales) por un importe total de 24,1 millones de euros; asimismo, se evaluó la política de ECHO en materia de reducción de las consecuencias de las catástrofes, lo que mejoró el establecimiento de prioridades y el desarrollo de parámetros en el marco de sus actividades de prevención y respuesta en caso de catástrofes.

3.6. Financiación temática

Dada la necesidad cada vez mayor de fomentar el suministro de ayuda humanitaria de calidad en un entorno cambiante, ECHO ha comenzado a aplicar un planteamiento de financiación temática. Se han adoptado cuatro decisiones de financiación en apoyo de los mandatos especiales de determinados socios (ACNUR, CICR, UNICEF, OCAH). Las contribuciones temáticas aspiran a reforzar la capacidad de respuesta de la comunidad humanitaria, incluida la seguridad del personal.

3.7. Formación y estudios

ECHO financió un estudio sobre las crisis provocadas por el hombre y sus efectos sobre el desplazamiento de población, cuyos resultados se utilizarán para facilitar la alerta rápida y la concepción de estrategias de salida. También se financió la segunda fase del proyecto SPHERE.

ECHO mantuvo su apoyo a la red temática en estudios de ayuda humanitaria (Network on Humanitarian Assitance, NOHA), que ofrece un diploma pluridisciplinar de postgrado de un año de duración sobre asuntos humanitarios.

La modificación del marco jurídico de ECHO ha ido acompañada de formación pormenorizada para allanar el proceso de transición. Los programas de formación se destinaron al personal de la sede, de las oficinas sobre el terreno y de los socios.

3.8. Comunicación e información

ECHO desarrolló su estrategia de comunicación 2004-2005, cuyo objetivo fundamental es transmitir los valores, los principios y los logros de la ayuda humanitaria proporcionada por la UE. Se centra en los multiplicadores (líderes de opinión, jóvenes, medios de comunicación) y hace especial hincapié en los productos audiovisuales y las imágenes fotográficas. La información presentada en el sitio web incluye en particular cuarenta y cinco comunicados de prensa, catorce testimonios de testigos oculares y cinco vídeos. Se han desarrollado doce secciones web especiales («Sobre el terreno») que abarcan fundamentalmente las zonas con mayores necesidades, como Angola, Irak, Sudán, Uganda, etc.

Para apoyar este enfoque se organizaron diversos actos mediáticos en varias capitales del mundo. Todos los productos y actividades subrayaron, de forma explícita o implícita, los mensajes estratégicos de ECHO vinculados a su política y mandato.

3.9. Recursos presupuestarios y humanos, auditoría y evaluación

El esfuerzo continuo en el ámbito de la gestión del riesgo y la evaluación de los controles internos propiciaron la mejora de la estimación de los riesgos inherentes a la financiación y la gestión de la ayuda humanitaria. Se evaluó la preparación para valorar el nivel de aplicación de los requisitos básicos de las normas de control interno de la Comisión. Según la conclusión general, confirmada por una actualización llevada a cabo a principios de 2004, ECHO cumple tales requisitos.

Para respetar el nuevo Reglamento financiero, ECHO revisó sus circuitos financieros y sus instrumentos contractuales con los socios (acuerdos marco de asociación). A pesar de los elevados riesgos inherentes a las operaciones de ayuda humanitaria, ello contribuyó a reducir los riesgos hasta un nivel aceptable en términos de regularidad, legalidad y buena gestión financiera.

ECHO prosiguió sus informes mensuales sobre la ejecución presupuestaria, los cuales incluyen un análisis de la variación respecto a la planificación inicial para cada país/región/acción con el fin de permitir un seguimiento rápido. Esta supervisión minuciosa ha propiciado el aumento de los índices de ejecución presupuestaria y la reducción del nivel de pagos atrasados y compromisos pendientes. El índice de ejecución de los créditos comprometidos se aproximó al 100 %, mientras que el índice de ejecución de los créditos de pago ascendió al 92 %. Se trata de un logro significativo, teniendo en cuenta la necesidad de utilizar parte del presupuesto para decisiones de urgencia a finales de año y el extraordinario volumen del presupuesto destinado a la crisis de Irak.

En el marco de la actividad de control, las actividades financiadas por ECHO y ejecutadas por terceros son objeto de una auditoría financiera. 2003 fue el primer año completo de aplicación de la estrategia de auditoría externa de ECHO, con un gran aumento del número de socios y proyectos auditados y una buena cobertura geográfica. En el caso de los proyectos concluidos, las auditorías de ECHO se centran en las sedes de socios, mientras que en el caso de los proyectos en curso los controles se centran en la labor sobre el terreno.

Para las auditorías de las sedes, ECHO recurre a auditores externos que fiscalizan a los socios de ECHO durante un ciclo de dos años. En 2003 se completaron noventa y seis inspecciones de ese tipo y otras cuarenta y cuatro siguieron en curso. Un importe de 2,3 millones de euros se consideró provisionalmente recuperable a raíz de las auditorías de 2003. Funcionarios de ECHO realizaron directamente dieciséis auditorías sobre el terreno de proyectos en curso. También se realizaron seis auditorías de las oficinas de ECHO.

ECHO contribuyó a la aplicación de políticas modernas de recursos humanos conforme a la reforma de la Comisión, con un doble propósito: facilitar el proceso de cambio estableciendo las estructuras apropiadas para la reforma y promover una cultura basada en los resultados y el rendimiento con el fin de mejorar la calidad. En ese contexto, las actividades de formación abarcaron una amplia gama de temas, en particular cuestiones financieras, procedimientos de toma de decisiones y un seminario de evaluación intermedia para todo el personal centrado en los debates en el seno de la Convención Europea. El segundo objetivo se tradujo en una selección de actividades de formación que incluía desde cursos de iniciación para recién llegados y presentaciones por parte de socios de ECHO hasta cursos especializados sobre los instrumentos de ECHO, como los acuerdos marco de asociación.

En lo que respecta a la evaluación, ECHO adoptó una nueva orientación para perfeccionar la inserción de esa función en su ciclo de planificación estratégica y desarrollo de políticas. En el marco de esa reorientación, participó en una evaluación conjunta sobre cuestiones relativas a los desplazados internos con algunos Estados miembros y otros operadores humanitarios. Asimismo, emprendió un examen de las normas y las prácticas en materia de seguridad del personal humanitario y labores de sensibilización encaminadas a proteger el «espacio humanitario».

La evaluaciones siguieron abarcando las operaciones geográficas y las prestaciones de los socios, en especial en Serbia, Sudán, Angola y Afganistán. Los resultados confirmaron que las actividades financiadas por ECHO se ajustaban a su mandato. ECHO emprendió igualmente una evaluación de su cooperación con UNICEF.

4. Panorama y perspectivas

El presente informe se publica en un período de transición institucional a nivel europeo y en un contexto político caracterizado por debates sobre temas ligados a la gobernanza y a la seguridad mundiales, los cuales pueden tener repercusiones tanto sobre ECHO como sobre los agentes humanitarios en general.

ECHO se mantendrá fiel a los principios y valores fundamentales de la asistencia humanitaria, es decir, neutralidad, imparcialidad e independencia. La Oficina de Ayuda Humanitaria está convencida de que la adhesión estricta a tales principios es hoy más importante que nunca, dadas las tendencias actuales tanto en el contexto institucional --donde algunas fuerzas políticas tienden a considerar la ayuda humanitaria un instrumento de política exterior o gestión de crisis-- como en la realidad sobre el terreno, cada vez más peligrosa, donde las organizaciones humanitarias se han convertido en objetivo de las facciones enfrentadas. El respeto de estos principios fundamentales es un requisito básico para el suministro efectivo de ayuda, para preservar el acceso a las poblaciones necesitadas y para salvaguardar las vidas y la seguridad del personal humanitario.

Para ECHO, la mejor manera de preservar el «espacio humanitario» es aplicar íntegramente los principios del buen donante, mantener el compromiso en favor de la ayuda de alta calidad y desarrollar un diálogo transparente con otros operadores destacados.