ES

[pic] COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 01.06.2004

COM(2004) 394 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

Integración de las consideraciones medioambientales en otras políticas: balance del proceso de Cardiff

1. INTRODUCCIÓN

El presente balance de la integración medioambiental se deriva del Consejo Europeo celebrado en la primavera de 2003, que tomó nota «del propósito de la Comisión de llevar a cabo un balance anual del proceso de Cardiff de integración medioambiental y una revisión periódica de la política medioambiental e informar con la debida antelación para que los resultados de esos ejercicios puedan tenerse en cuenta a la hora de preparar sus futuros informes de primavera, a partir de 2004»[1]. Constituye el complemento de la Comunicación «Revisión de la política medioambiental 2003»[2], adoptada en diciembre de 2003, y debe considerarse en el contexto de la información expuesta en ese documento.

Según el principio de integración medioambiental, la política de medio ambiente no puede realizar por sí sola las mejoras necesarias para conseguir un desarrollo sostenible. Los cambios que deben producirse para reducir las preocupantes presiones que sobre el medio ambiente ejercen la pesca, la agricultura, los transportes, la energía y otros sectores y alcanzar un desarrollo sostenible sólo pueden tener lugar mediante un proceso de integración medioambiental en esos ámbitos[3].

A nivel de la Unión Europea, la importancia de la integración medioambiental se ha reconocido en el artículo 6 del Tratado CE, según el cual «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad [...] en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible»[4]. La integración recibió, además, un impulso institucional en 1998, con la apertura del denominado «proceso de Cardiff» cuando el Consejo Europeo instó a una serie de formaciones del Consejo a que desarrollaran estrategias en la materia.

La estrategia de la Unión para el desarrollo sostenible, adoptada en Gotemburgo en 2001, supuso un paso más al exigir la consecución tanto de objetivos medioambientales prioritarios y de la integración medioambiental como de otros objetivos económicos y sociales. La estrategia impone una visión a largo plazo en la que se combina una economía dinámica, la cohesión social y estrictas normas medioambientales. Para ello es preciso trabajar con renovado empeño a favor de la coherencia e integración de las políticas, tal como se insistió en las Conclusiones del Consejo Europeo de 2001 en las que se adoptó la estrategia de desarrollo sostenible de la Unión Europea y en las que «se invita al Consejo a que ultime y desarrolle las estrategias sectoriales destinadas a integrar el medio ambiente en todas las políticas comunitarias pertinentes, para que se pongan en práctica lo antes posible», para lo cual «deberán tenerse en cuenta los objetivos pertinentes enunciados en el próximo 6.º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente y la estrategia europea de desarrollo sostenible».

A escala de la Unión Europea, el planteamiento más a largo plazo y más holístico de las estrategias sectoriales de integración medioambiental se completa con la evaluación de impacto ampliada que va a aplicarse a las propuestas de medidas o iniciativas políticas concretas[5]. Ambos instrumentos son fundamentales para lograr un equilibrio adecuado entre los tres pilares del desarrollo sostenible y, por consiguiente, para alcanzar un nivel más elevado de integración medioambiental.

Los procesos puestos en marcha en los últimos años han suscitado mejoras desde el punto de vista del medio ambiente en varios sectores. Para acelerar el avance hacia una mayor integración medioambiental, sin embargo, todos los sectores deberían poner en práctica los compromisos contraídos a lo largo de los últimos cinco años. Pero eso no va a ser fácil porque, al haberse obtenido ya los resultados que menos esfuerzos requerían, va a ser preciso centrarse ahora, si se quieren invertir las persistentes tendencias insostenibles, en las reformas estructurales, lo cual puede provocar tensiones con las agrupaciones de interés de los sectores afectados. Para cumplir los compromisos contraídos a nivel de la Unión, por otra parte, es preciso actuar a nivel nacional porque la competencia comunitaria es limitada en muchas áreas.

En primer lugar, este balance sitúa el marco de la integración medioambiental a nivel de la Unión Europea desde que en 1998 se abrió el proceso de Cardiff. A continuación, resume la situación que, respecto a la integración, presentan los distintos sectores en los que se instó al desarrollo de estrategias de integración. Por último, formula una serie de conclusiones sobre la manera de profundizar la integración medioambiental en la Unión Europea. En ellas se destaca una serie de acciones prioritarias dirigidas a acelerar la ejecución del proceso de Cardiff y a facilitarla con medidas complementarias a nivel nacional y comunitario, en particular adaptando y desarrollando los planteamientos existentes en materia de política de medio ambiente y buscando soluciones beneficiosas para todas las partes.

2. MARCO COMUNITARIO PARA LA INTEGRACIÓN MEDIOAMBIENTAL

Tras la inclusión en 1997 de una nueva cláusula relativa a la integración en el Tratado de Ámsterdam, el Consejo Europeo de Luxemburgo (diciembre de 1997) puso de relieve «su convicción de que las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en las políticas y actuaciones de la Comunidad, en particular, con el fin de fomentar el desarrollo sostenible» e invitó a la Comisión «a presentarle, antes de su sesión de junio de 1998, una estrategia orientada a lograr este objetivo»[6].

La Comunicación de la Comisión «Colaboración para la integración»[7] fue la respuesta a tal solicitud al indicar las acciones necesarias para materializar en resultados concretos de integración medioambiental lo dispuesto en el artículo 6. En concreto, exponía las siguientes líneas directrices:

- El compromiso de la Comisión de velar por que sus principales iniciativas políticas integren las consideraciones medioambientales mediante la introducción de un exhaustivo mecanismo de evaluación ambiental.

- El compromiso de la Comisión de realizar un examen de las políticas de la Unión Europea y de preparar estrategias de actuación en sectores clave, por ejemplo, la elaboración de indicadores políticos y de resultados y de metas indicativas.

- Un llamamiento para que el Consejo determine una serie de acciones prioritarias respecto a la incorporación de los requisitos medioambientales y establezca mecanismos eficaces para controlar la aplicación de la estrategia.

- Un llamamiento para que el Consejo Europeo examine periódicamente el estado de la integración del medio ambiente en áreas políticas clave.

Cinco años después, se han realizado progresos importantes hacia la materialización de esas líneas directrices y, por consiguiente, hacia una mayor integración medioambiental. Cabe destacar los siguientes:

- La apertura del proceso de Cardiff en 1998. El Consejo Europeo dio un importante paso hacia la aplicación práctica del artículo 6 al instar a varias formaciones del Consejo a que prepararan estrategias y programas dirigidos a integrar las consideraciones medioambientales en sus respectivas políticas, empezando con las de energía, transporte y agricultura. El proceso incluye ahora a nueve sectores (además del transporte, la agricultura y la energía, ahora abarca también las políticas industrial, de mercado interior, desarrollo, pesca, asuntos generales y asuntos económicos y financieros), todos los cuales han adoptado ya estrategias de integración.

- En 1999, el Consejo Europeo de Helsinki proporcionó aclaraciones adicionales en relación con la aplicación de las estrategias de integración medioambiental. Declaró lo siguiente: «La ultimación de las estrategias sectoriales debería ir seguida de su puesta en práctica inmediata. Debe emprenderse su evaluación periódica, seguimiento y supervisión para poder ajustarlas y consolidarlas. Se insta al Consejo y a la Comisión a que desarrollen instrumentos adecuados y datos aplicables para los fines mencionados»[8].

- 2001 fue un año decisivo en el proceso de integración medioambiental con la adopción en el Consejo Europeo de Gotemburgo de una estrategia de la Unión Europea para el desarrollo sostenible y la incorporación de un tercer pilar, medioambiental, a la estrategia de Lisboa. Ahora es preciso promover tanto el crecimiento económico y la cohesión social como la protección del medio ambiente. En este nuevo contexto político, el Consejo Europeo invitó al Consejo «a que ultime y desarrolle las estrategias sectoriales destinadas a integrar el medio ambiente en todas las políticas comunitarias pertinentes, para que se pongan en práctica lo antes posible [...].Deberán tenerse en cuenta los objetivos pertinentes enunciados en el próximo 6.º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente y la estrategia europea de desarrollo sostenible»[9]. Las estrategias sectoriales de integración desarrolladas con arreglo al proceso de Cardiff son, por tanto, uno de los medios para realizar los objetivos ambientales de la estrategia de desarrollo sostenible.

- En 2002, como parte de la aplicación de la estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible, se introdujo en la Comisión un sistema unificado para la evaluación de impactoex ante de todas las principales propuestas de actuación[10], que se inició en 2003 con una fase piloto en relación con 43 propuestas. Ese sistema permitirá encontrar, cada vez que se adopte una nueva propuesta, un equilibrio razonado sobre la base de un análisis profundo de sus efectos económicos, sociales y ambientales. Constituye el complemento fundamental del planteamiento más holístico de las estrategias sectoriales.

- En septiembre de 2002, la entrada en vigor del VI Programa de Medio Ambiente de la Comisión[11] puso más de relieve aún la importancia de la integración medioambiental. La elaboración como parte del VI Programa de estrategias temáticas sobre cuestiones ambientales fundamentales constituye una oportunidad para promover la integración ya que esas estrategias son transectoriales y requieren la acción conjunta de un amplio abanico de políticas.

- En octubre de 2002, el Consejo de Medio Ambiente hizo un llamamiento al Consejo Europeo para que «inste a las formaciones del Consejo competentes en educación, sanidad, política del consumidor, turismo, investigación, empleo y política social a que desarrollen estrategias para promover el desarrollo sostenible mediante la integración de los aspectos medioambientales en sus políticas y acciones actuales»[12].

- En 2003, la mayoría tanto de los actuales como de los nuevos Estados miembros de la Unión han desarrollado estrategias nacionales de desarrollo sostenible, varias de las cuales se ocupan de la integración medioambiental y de la coherencia entre políticas.

PRESIONES MEDIOAMBIENTALES EN SECTORES PRIORITARIOS PARA LA INTEGRACIÓN

A continuación se expone una serie de ejemplos de los retos a los que hay que responder en el marco de la integración medioambiental, en particular algunas de las presiones más intensas que algunos de los principales sectores para la integración ejercen sobre el medio ambiente. Esas presiones han sido identificadas y la Unión Europea está actuando para hacerles frente, como se describe en el capítulo 3. En muchos casos, esa actuación es demasiado reciente y aún no pueden observarse todos sus beneficios[13]. Habida cuenta, sin embargo, de la especial gravedad de algunas tendencias medioambientales, será preciso redoblar esfuerzos en materia de integración a nivel de la Unión y de los Estados miembros.

Pesca. Los seres humanos afectan al medio marino a través de la pesca, pero también a causa del cambio climático que generan, de los vertidos de contaminantes y nutrientes y de toda una serie de actividades de explotación del fondo del mar tales como la extracción de agregados y de petróleo. Las poblaciones de peces en sí están sujetas también a variaciones cíclicas. No obstante, la sobrepesca constante ha sido la principal responsable de que las poblaciones reproductoras y los desembarques se hayan reducido a la mitad en los últimos 25 años, a pesar de los esfuerzos realizados para intentar solucionar el problema. El 40 % de todas las capturas de la Unión Europea afecta a poblaciones que se considera están por debajo de los límites biológicos de seguridad. En el caso de algunos tipos de peces, en particular los demersales y diádromos, ese porcentaje asciende al 60 %. Para algunas especies, como el bacalao y la merluza, la situación es incluso más grave. Pero no es mala para todas las poblaciones. Las pelágicas han aumentado en las dos últimas décadas, así como las de camarón y cigalas. La recuperación de especies pelágicas tales como el arenque del Mar del Norte tras el derrumbamiento de las poblaciones registrado en la década de los años setenta demuestra que ello es posible si se toman las medidas adecuadas. El último informe del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM), de octubre de 2003, confirma la necesidad de adoptar medidas de recuperación para la reconstitución de una serie de poblaciones[14]. A la vista de la situación, se han adoptado varias medidas, la más reciente en el Consejo de Pesca de diciembre de 2003, que adoptó una serie de planes de recuperación de algunas especies, así como, por primera vez desde el lanzamiento en 1983 de la Política Pesquera Común, planes de gestión plurianuales.

Transportes. Los transportes son fundamentales para la competitividad de la Unión Europea y para los intercambios comerciales, económicos y culturales. A medida que se intensifica la actividad económica y aumentan los ingresos, se observa un incremento de la demanda de transporte, en particular por carretera y vía aérea. La tecnología de los vehículos y los combustibles ha avanzado considerablemente y se han conseguido reducciones de la contaminación del aire ambiente. No obstante, la mayor eficiencia del combustible obtenida ha quedado más que anulada por el aumento del transporte tanto de pasajeros como de mercancías, lo que ha conducido a un aumento neto de las emisiones de gases de efecto invernadero (base de datos de International Climate Change Partnership, Agencia Europea del Medio Ambiente - AEMA). Las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector del transporte, sobre todo CO2, crecieron un 20 % en la Unión Europea entre 1990 y 2000 para situarse en el 21 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, neutralizando así las mejoras realizadas en otros sectores. A nivel local persisten graves problemas como son la congestión, la contaminación acústica y las emisiones de partículas procedentes de los motores diésel.

Agricultura. La mitad de la superficie de la Unión Europea son tierras de cultivo: este hecho pone de manifiesto, por sí solo, la importancia que reviste la actividad agraria para el medio ambiente. La agricultura ha contribuido durante siglos a la creación y conservación de diversos y valiosos hábitats seminaturales que, hoy en día, configuran la mayor parte del paisaje de la Unión Europea y acogen una gran proporción de su rica vida silvestre. Los vínculos entre la riqueza del medio natural y las prácticas agrarias son complejos. Aunque muchos hábitats valiosos de Europa están sostenidos por prácticas de agricultura extensiva y muchas especies silvestres basan en ellos su supervivencia, la agricultura puede también afectar negativamente a los recursos naturales. La contaminación del suelo, el agua y la atmósfera, la fragmentación de hábitats y la pérdida de especies de fauna y flora pueden ser el resultado de prácticas agrarias y de usos del suelo inadecuados. En los últimos años ha aumentado la inquietud respecto a los efectos de métodos intensivos de producción agraria tanto sobre la salud humana como sobre el medio ambiente. La agricultura sigue representando aproximadamente el 10 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en la Unión Europea, principalmente por las emisiones de metano y de óxido de nitrógeno, a pesar de una reducción del 6,4 % registrada entre 1990 y 2000. Por otra parte, el uso creciente de plaguicidas y fertilizantes ha provocado una degradación ambiental. Las tendencias generales que registran las concentraciones de nitratos en las aguas de la Unión pueden servir de ejemplo. Las actividades agrarias no son las únicas que contribuyen a la contaminación del agua, pero sí son en gran parte responsables. Globalmente, las concentraciones de nitratos en las aguas subterráneas siguen siendo muy altas, y prácticamente el 40 % de la superficie de la Unión se encontraba en 2001 en un estado preocupante. Las políticas de la Unión Europea y, en particular, la Política Agrícola Común (PAC) pretenden cada vez más, por tanto, reducir los riesgos de degradación ambiental y, al mismo tiempo, animan a los agricultores a desempeñar un papel positivo en el mantenimiento del medio rural y natural.

Energía. En 2000, la contribución del sector de la energía al total de emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión Europea siguió siendo la más importante y equivalía al 27 % de las emisiones totales de la Unión Europea (15)[15]. La intensidad energética de la Unión mejoró entre 1985 y 2000 y disminuyó en promedio poco más del 1 % al año, lo cual demuestra que es posible disociar consumo de energía y crecimiento económico. Es preciso realizar más esfuerzos para mejorar aún más las tendencias actuales. Tanto la energía renovable como la eficiencia energética brindan oportunidades para reducir las presiones medioambientales, pero las previsiones no son alentadoras. Por ejemplo, el porcentaje que representan las energías renovables no está aumentando por ahora lo suficiententemente rápido como para que se cumplan los objetivos de la Unión. Pese al aumento constante del consumo energético interior en la Unión, aproximadamente un 1 % anual desde 1985, el porcentaje correspondiente a las energías renovables sigue siendo bajo (en torno al 6 % en 2001). En la actualidad, los Estados miembros aplican políticas para promover las energías renovables, de acuerdo con las Directivas sobre electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y sobre biocarburantes. Aunque quizás sea aún demasiado pronto para sacar conclusiones en firme, parece probable que vaya a ser preciso realizar esfuerzos más intensos. Es fundamental que las medidas ya adoptadas se apliquen correctamente. Las previsiones más recientes de la AEMA indican que, si no se toman medidas adicionales, la Unión Europea no va a cumplir su meta indicativa de un porcentaje para las energías renovables del 12 % en 2010. Es además muy improbable que la Unión Europea vaya a poder cumplir la meta indicativa del 22 % para las energías renovables en el consumo bruto de electricidad antes de 2010. Por lo que se refiere a la eficiencia energética, aún no se ha realizado el pleno potencial de rentabilidad respecto al ahorro de energía, estimado en torno al 18 % del consumo actual. Según el documento «Perspectivas de la evolución mundial en los ámbitos de la energía, la tecnología y la política climática» publicado por la Comisión en mayo de 2003[16], en la hipótesis de que se mantengan las tendencias actuales (hipótesis en la que no se tienen en cuenta las medidas recientemente adoptadas en la Unión para combatir el cambio climático) el consumo energético mundial se habrá duplicado antes de 2030, los combustibles fósiles (petróleo) seguirán siendo las fuentes de energía dominantes y las emisiones de dióxido de carbono habrán duplicado prácticamente a las registradas en 1990. Otras hipótesis basadas en un fuerte avance de la energía renovable y la eficiencia energética demuestran que es posible encontrar soluciones rentables si se toman las medidas adecuadas.

Industria. Las medidas adoptadas para integrar las consideraciones medioambientales en actividades industriales han permitido realizar importantes logros. Gracias a ellas se consiguió reducir las emisiones totales de dióxido de carbono procedentes de la industria manufacturera de la Unión más del 11 % entre 1985 y 2000. En ese mismo período, además, la producción aumentó un 31 %. También se produjo una disociación absoluta entre producción y emisiones de gases acidificantes y de precursores del ozono, y una disociación relativa entre producción y consumo de energía y de materias primas[17]. A pesar de las grandes mejoras realizadas por la industria en las últimas décadas por lo que se refiere a varias de las principales sustancias contaminantes, los procesos de producción industrial siguen siendo responsables de un porcentaje considerable de la contaminación global que se produce en Europa. La industria representa el 21 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero de la Unión, y es una importante fuente de contaminación (por ejemplo, metales pesados, compuestos orgánicos volátiles, nutrientes, etc.).

3. EVALUACIÓN POR SECTORES

En este capítulo van a estudiarse los nueve sectores incluidos hasta ahora en el proceso de Cardiff: agricultura, energía, transportes, cooperación para el desarrollo, industria, mercado interior, pesca, asuntos económicos y financieros y política comercial y política exterior[18].

La evaluación se expone de tal manera que pueda reflejarse el orden en el que se invitó a los Consejos sectoriales a desarrollar estrategias de integración. Cuando abrieron el proceso de Cardiff en su reunión de junio de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión invitaron a tres sectores (agricultura, transportes y energía) a iniciar ese proceso. En posteriores Consejos Europeos se instó a otros sectores a hacer lo mismo: desarrollo, industria y mercado interior en diciembre de 1998, y pesca, asuntos económicos y financieros y comercio y política exterior (asuntos generales) en junio de 1999.

El punto de partida de esta evaluación por sectores es la aplicación de la estrategia antes que su formulación o contenido[19]. Las estrategias de integración medioambiental deben evaluarse sobre la base de su capacidad para cumplir los objetivos y compromisos fijados.

En relación con cada uno de los nueve sectores, la evaluación considera lo realizado hasta la fecha, indica las medidas adoptadas más recientemente y destaca las dificultades y las oportunidades de la integración medioambiental que se presentan para los años siguientes. Los esfuerzos realizados para hacer avanzar la integración medioambiental se evalúan en función de objetivos prioritarios (véanse los cuadros correspondientes a cada sector). Esos objetivos se derivan de los compromisos contraídos en las estrategias de integración del Consejo correspondiente, que se completaron con otros compromisos contraídos con posterioridad, en particular en el VI Programa de Medio Ambiente de la Unión Europea, la estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible y el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible. Se trata de objetivos generales y selectivos en función de los cuales pueden evaluarse las medidas de integración adoptadas, que en ocasiones van más allá de los compromisos contraídos en las estrategias iniciales.

3.1. Agricultura

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

La reforma de 2003 de la PAC representa un paso importante en pos de la integración de las consideraciones medioambientales al introducir, por un lado, medidas que integran la dimensión ambiental en el mercado agrario y la política de ingresos y, por otro, actuaciones dirigidas específicamente al medio ambiente dentro de los programas de desarrollo rural. La etapa siguiente consiste en utilizar de la mejor manera posible los nuevos instrumentos políticos ampliados que están ahora a disposición de los Estados miembros para obtener mejoras concretas en el comportamiento ecológico de la agricultura. Por ejemplo, la aplicación de las normas de condicionalidad animará a los agricultores a adaptar sus prácticas a los requisitos medioambientales. El servicio de asesoramiento agrícola será un medio importante para mejorar la aplicación de las normas y el recurso a buenas prácticas en el proceso de producción.

Otras oportunidades para realizar la integración ambiental son las siguientes:

- La evaluación intermedia de la política de desarrollo rural y el debate sobre el nuevo período de programación 2007-2013 permitirán reforzar aún más la contribución del desarrollo rural a los objetivos de la política medioambiental en el contexto del VI Programa de Medio Ambiente y del Plan de Aplicación de la Cumbre de Johannesburgo, en particular por lo que se refiere al cambio climático y la protección de espacios Natura 2000 y a otros problemas ecológicos. A este respecto, la Comunicación de la Comisión «Construir nuestro futuro común» (COM(2004)101) indica que la política futura de desarrollo rural va a centrarse en reforzar la competitividad, mejorar el medio ambiente y el medio rural, incluida la red de espacios Natura 2000, y aumentar la calidad de vida en zonas rurales.

- Las estrategias temáticas sobre uso sostenible de los plaguicidas y sobre suelos, previstas para 2004 y 2005, están dirigidas, respectivamente, a reducir el impacto de los plaguicidas en la salud humana y el medio ambiente y, más en general, a conseguir que su uso sea más sostenible, y a promover una utilización sostenible del suelo insistiendo, en particular, en la prevención de la erosión, el deterioro, la contaminación y la desertificación. Un medio para conseguir esos objetivos consiste en seguir adaptando las prácticas agrarias.

- En la primera mitad de 2004 se presentará la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre un plan de actuación comunitario relativo a la agricultura ecológica.

3.2. Transportes

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

En sus Conclusiones de 6 de diciembre de 2002, el Consejo de Transportes indicó lo siguiente: «aunque se han realizado progresos para reducir las repercusiones para el medio ambiente del transporte en los Estados miembros y a nivel de la Comunidad, aún se han de realizar avances significativos para alcanzar los objetivos establecidos en la estrategia del Consejo de 1999». El informe de situación relativo al Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PEEC) confirmó la necesidad de adoptar medidas adicionales e indicó que para limitar la emisión de gases de efecto invernadero en el sector de los transportes va a ser preciso desarrollar en el futuro nuevas estrategias y políticas más estrictas porque hay que mantener las reducciones globales conseguidas para cumplir la meta del primer compromiso y, más importante aún, con vistas a períodos de compromiso subsiguientes. El Libro Blanco sobre la política de transportes incluye una serie de medidas que conjugan tarificación, revitalización de los modos de transporte alternativos a la carretera e inversiones puntuales en la red transeuropea. Este enfoque integrado permite volver a las cuotas modales de 1998 y alcanzar el reequilibrio a partir del año 2010. Se trata de un objetivo mucho más ambicioso de lo que parece, habida cuenta del desequilibrio histórico en favor del transporte por carretera de los últimos 50 años. Es fundamental que las medidas propuestas en el marco del Libro Blanco se apliquen correctamente. Otras oportunidades para realizar la integración ambiental son las siguientes:

- Seguir trabajando para conseguir reequilibrar los modos de transporte, especialmente mediante la plena aplicación de las medidas previstas en el Libro Blanco sobre la política de transportes[22].

- Los debates en torno al rápido aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector del transporte aéreo y marítimo que se mantienen en el marco de la Organización de la Aviación Civil Internacional y de la Organización Marítima Internacional no han desembocado aún en propuestas concretas. La Unión Europea va a tener que adoptar medidas específicas para reducir emisiones como se decidió en el VI Programa de Medio Ambiente.

- Al mismo tiempo, debe prestarse una atención especial a las normas de emisión, en particular de las emisiones de partículas finas y de NOx procedentes de los coches y camiones diésel.

- En su contribución al Consejo Europeo de Gotemburgo, la Comisión abogó por reequilibrar los modos de transporte por medio de una política de inversiones en infraestructuras de transporte por ferrocarril, vías navegables interiores, transporte marítimo de corta distancia y operaciones intermodales. En ese marco las redes transeuropeas van a realizar un papel importante. La realización de las redes transeuropeas(RTE), impulsada por la Iniciativa europea de crecimiento a través del programa «Quick-start», tiene que llevarse a cabo de acuerdo con normas medioambientales. «Debe darse preferencia a los proyectos que tengan efectos medioambientales positivos de importancia. Por ejemplo, a proyectos que apoyen una economía del hidrógeno, o el paso de la circulación por carretera al tráfico ferroviario o marítimo»[23]. Al establecer las prioridades de proyectos pendientes, lo primero que debe hacerse es tener plenamente en cuenta los compromisos adquiridos por la Unión en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

- Los compromisos voluntarios en materia de CO2 contraídos por los fabricantes de automóviles serán objeto de un balance intermedio en 2003/4. Uno de los aspectos que se analizará en esa ocasión se refiere a las posibilidades de conseguir la meta comunitaria de 120g de CO2/km antes de 2012. Por otra parte, deberán desarrollarse aún más los otros pilares de la estrategia, por ejemplo la fiscalidad y el etiquetado de vehículos.

- Debe promocionarse la adopción de medidas para incentivar la adquisición de vehículos que consuman menos energía y que emitan menos contaminantes.

- Se ha previsto adoptar otras medidas para reducir los riesgos de accidentes marítimos y su impacto ambiental, en particular el paquete «Erika III». Por ejemplo, convendría establecer un marco jurídico para la investigación de accidentes, un sistema armonizado de información y gestión del tráfico y un control reforzado en los puertos. Es preciso seguir trabajando sobre la base de los compromisos contraídos por varios Estados miembros en el marco de la OMI con vistas a la declaración de zonas marítimas especialmente sensibles.

3.3. Energía

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

La segunda revisión de la estrategia de la política energética debía haberse realizado en 2002. En lugar de eso, el Consejo de Energía (25 de noviembre de 2002) adoptó una serie de conclusiones sobre desarrollo sostenible en las que reafirmó la importancia del objetivo de conseguir antes de 2010 que el 12 % del consumo bruto de energía correspondiera a las energías renovables, y el 22 % del consumo bruto de electricidad se produjera a partir de fuentes de energía renovable. Además, el Consejo apoyó la promoción de sistemas energéticos compatibles con el desarrollo sostenible mediante la utilización de mejores señales de mercado y la eliminación de distorsiones de la competencia, e hizo un llamamiento a favor de un mayor recurso a instrumentos de mercado en el ámbito de la energía.

Asimismo, el Consejo manifestó estar decidido a «seguir aplicando su Estrategia para integrar los aspectos medioambientales y el desarrollo sostenible en la política energética de un modo que refuerce las conclusiones establecidas en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible[24]». Así pues, la actuación futura se centrará en los siguientes ámbitos y servirá de complemento a los objetivos a largo plazo de la política energética de garantizar la seguridad energética y el funcionamiento económico de los mercados de la energía:

- La aplicación oportuna de la Directiva relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y otras disposiciones legislativas pertinentes recientemente adoptadas constituye una prioridad. Los regímenes existentes de ayudas a las energías renovables en los Estados miembros pueden aportar una experiencia práctica de gran valor sobre el éxito medioambiental y económico de varios de esos regímenes. Es preciso aplicar una política proactiva en los Estados miembros para facilitar una integración justa de las fuentes de energía renovable en el mercado interior liberalizado de la electricidad, teniendo al mismo tiempo plenamente en cuenta su valor medioambiental y social. Por otra parte, deben apoyarse más los avances tecnológicos en el campo de las energías renovables, así como la difusión efectiva de la investigación en materia de eficiencia energética con objeto de superar los obstáculos comerciales[25].

- Habida cuenta de la importancia de las emisiones vinculadas a la energía y para traducir la legislación en resultados concretos para el medio ambiente, los Estados miembros deben completar sus planes nacionales de asignación que, con arreglo a la Directiva sobre comercio de derechos de emisión, han de presentar a la Comisión antes de marzo de 2004, y redoblar esfuerzos para cumplir las metas que les corresponden en materia de reparto de la carga en el marco del Protocolo de Kioto mediante el establecimiento y aplicación de estrategias nacionales sobre cambio climático. Además, debe considerarse la posibilidad de adoptar nuevas medidas para aumentar la integración de las consideraciones medioambientales en las políticas energéticas.

3.4. Industria

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

- La adopción por el Consejo y el Parlamento de la propuesta de la Comisión relativa a una nueva política sobre sustancias y preparados químicos constituye una prioridad para que el sistema REACH pueda entrar en vigor a su debido tiempo.

- La Comunicación sobre producción sostenible, prevista para 2004, se centrará en el modo en que los fabricantes integran los aspectos medioambientales (medidas para reducir el impacto ambiental de sus procesos de producción y sus productos) en su estrategia comercial a largo plazo y crean oportunidades de mercado gracias a un comportamiento ambiental superior.

- La estrategia temática sobre reciclado y prevención de residuos, asociada a la estrategia sobre uso sostenible de los recursos naturales previstas para 2005 se centrarán en los medios de promover una gestión de residuos más sostenible, reducir la generación de residuos, reducir al mínimo el impacto ambiental de los residuos generados, aumentar la eficacia en la utilización de los recursos y reducir el consumo de recursos.

- El Plan de acción sobre la innovación, previsto para 2004 en respuesta a la Comunicación de la Comisión de 2003 sobre ese mismo tema, contribuirá a promover aún más las tecnologías limpias, de conformidad con el Plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales (ETAP) adoptado en enero de 2004.

- El nuevo programa sobre competitividad de las empresas, que se adoptará en 2004 para sustituir al actual Programa Plurianual en favor de la Empresa y el Espíritu Empresarial, que expira en 2005, acelerará los avances hacia los objetivos de la estrategia de Lisboa y, por tanto, de la integración medioambiental.

3.5. Mercado interior

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

La Comisión expuso sus prioridades para el período 2003-2006 en una Comunicación relativa a la estrategia para el mercado interior (COM(2003)238 final). Entre las medidas que revisten una importancia especial para una mejor integración de las consideraciones medioambientales en la legislación sobre el mercado interior cabe citar las siguientes:

- Adopción por el Consejo y el Parlamento Europeo de la Directiva marco sobre diseño ecológico de productos que utilizan energía.

- Revisión de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (2004- 2007) con objeto de adaptar el marco a la creciente complejidad de las inversiones en tecnologías ambientales y a las nuevas formas de asociación entre los sectores público y privado.

Asimismo, la Comisión debería presentar una propuesta de reestructuración de las bases impositivas de las tasas anuales de circulación y matriculación a fin de hacer la imposición de los automóviles particulares más eficiente por lo que respecta a las emisiones de CO2 y más coherente con el mercado interior.

3.6. Cooperación al desarrollo

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

- La revisión de la estrategia de la Unión Europea para el desarrollo sostenible prevista para 2004 permitirá integrar mejor sus pilares interno y externo.

- La revisión intermedia de los Documentos Estratégicos Nacionales financiados en el marco del acuerdo de Cotonú, prevista para 2004, brinda la oportunidad de reforzar las sinergias entre medio ambiente y desarrollo, oportunidad que debe aprovecharse, en particular examinando esos documentos desde el punto de vista ambiental y estableciendo perfiles ambientales durante la preparación de las estrategias nacionales.

- La Iniciativa de la Unión Europea para el agua debería hacerse avanzar con medidas sobre el terreno de común acuerdo con todos los principales interesados, según la decisión adoptada por el Consejo en marzo de 2004 sobre la financiación inicial del Fondo para el agua ACP-UE. La Iniciativa de la Unión Europea sobre energía debería hacerse avanzar también, en particular asignándole los fondos adecuados. Esa iniciativa debe contribuir a determinar las relaciones existentes entre medio ambiente y energía y ofrecer servicios energéticos modernos y ambientalmente sostenibles a la población, sobre todo en el África subsahariana.

- La Comisión debería hacer avanzar el Plan de acción sobre aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales, en particular mediante la adopción en 2004 de un reglamento en la materia con vistas a aplicar un sistema voluntario de licencias para las exportaciones de madera procedente de países socios. En 2004 está prevista la realización de una evaluación del impacto sobre la sostenibilidad de ese sistema. Siguiendo en el ámbito forestal, la Comisión va a proponer un mandato para la renegociación del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, que tendrá lugar en julio de 2004.

- La revisión del plan de acción sobre biodiversidad para la cooperación al desarrollo y cooperación económica en 2004 brindará la posibilidad de abordar mejor los problemas de la biodiversidad en la cooperación al desarrollo.

- En el marco de la revisión de la estrategia de integración prevista para 2004 y la evaluación de la ayuda ambiental, la Unión Europea debería abordar con carácter prioritario la necesidad de nuevos medios financieros para facilitar la aplicación de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y otras políticas medioambientales clave en países en desarrollo.

- La estrategia para la integración de las consideraciones medioambientales en la política de desarrollo incluye un calendario y una serie de indicadores. Entre las acciones más importantes previstas para 2004 cabe desatacar la formación en integración medioambiental del personal de la sede y delegaciones responsable de cuestiones de desarrollo, la creación de un servicio de asistencia medioambiental, la evaluación de la línea presupuestaria sobre medio ambiente en países en desarrollo y bosques tropicales y la preparación de nuevas directrices de programación para 2005-2006, así como la actualización de la guía sobre integración en la política de cooperación al desarrollo.

3.7. Pesca

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

Sobre la base de las propuestas de la Comisión en el marco de la Política Pesquera Común y del Acuerdo del Consejo de diciembre de 2002 y diciembre de 2003, conviene seguir trabajando para cumplir el objetivo de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible consistente en garantizar una explotación sostenible de los recursos pesqueros para antes de 2015:

- Es preciso adoptar todas las medidas necesarias para poner en práctica la reforma de la PPC, en particular mediante la reducción de la presión pesquera, la creación de los primeros consejos consultivos regionales en 2004, el establecimiento de nuevos acuerdos de asociación pesqueros y la integración de las consideraciones medioambientales en la acuicultura.

- Está aumentando el número de especies y de zonas afectadas por la presión pesquera. El informe de 2003 del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) pone de manifiesto que, de las 113 poblaciones de peces analizadas por el CIEM en el Atlántico nororiental en 2001, únicamente el 18 % se encontraba dentro de los límites biológicos de seguridad y que la sobrepesca es una de las razones más importantes de la reducción de las poblaciones. Tienen que adoptarse medidas para reducir aún más el esfuerzo pesquero.

- A más largo plazo, la Unión debería tener en cuenta los efectos del cambio climático en el tamaño y la distribución de las poblaciones a la hora de formular políticas y de establecer objetivos operativos.

3.8. Asuntos económicos y financieros

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

- Sobre la base de la nueva Directiva sobre imposición de los productos energéticos, que entró en vigor en enero de 2004, deben tomarse medidas adicionales para impulsar el uso de instrumentos de mercado flexibles que favorezcan la protección del medio ambiente. A tal fin, la Comisión presentará en 2004 una comunicación en la materia.

- La orientaciones generales de política económica vigentes en la actualidad (2003-2005) son uno de los elementos principales para la preparación del informe de primavera de la Comisión y prevén el establecimiento de un diálogo con los Estados miembros en relación con la política económica. Aunque desde 2001 incluyen consideraciones generales en materia de medio ambiente, convendría considerar la posibilidad de que a partir de 2005 esas orientaciones incorporaran recomendaciones ambientales específicas en los casos en que se demuestre la existencia de un problema concreto en el país correspondiente, que plantee un reto económico considerable o tenga implicaciones para la política económica.

- Convendría adoptar otras medidas recurriendo al marco de la OCDE que se publicará a finales de 2004 para destacar las subvenciones negativas para el medio ambiente y considerar su eliminación, teniendo en cuenta, sin embargo, sus aspectos económicos y sociales tal como se establece en el plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales.

- La Comisión debería presentar propuestas de objetivos medioambientales más ambiciosos en relación con la fiscalidad energética en el plazo de los dos años que siguen a la adopción de la Directiva sobre imposición de los productos energéticos, como indica en su Comunicación COM(2001)264 sobre la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible.

3.9. Política comercial y política exterior

Situación

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Futuros retos y oportunidades para la integración medioambiental

- La Unión debería asumir el reto, reconocido en la Estrategia Europea de Seguridad adoptada por el Consejo Europeo de diciembre de 2003, que podría plantear el cambio climático en las próximas décadas a causa del agravamiento de la competencia por los recursos naturales, sobre todo el agua. Ello podría crear más disturbios y movimientos migratorios en diversas regiones.

- La iniciativa para una política europea de vecindad (una Europa más amplia), que está desarrollándose en respuesta a la Comunicación de la Comisión de marzo de 2003, aborda cuestiones medioambientales. En ese marco, la reflexión sobre la creación de un nuevo instrumento de vecindad brinda la posibilidad de tener en cuenta los retos medioambientales específicos de los países considerados.

- Debería integrarse la dimensión medioambiental en el Espacio Económico Europeo Común aprobado en la Cumbre Rusia-Unión Europea celebrada en noviembre de 2003.

- La Iniciativa Europea de Diplomacia Medioambiental, establecida recientemente, debería servir de base para reforzar, a nivel operativo, la influencia de la Unión Europea en las negociaciones y procesos internacionales en materia de medio ambiente. Debería asimismo intensificar el diálogo con los socios principales en relación con el medio ambiente.

- La Comisión y los Estados miembros deberían promover con más empeño la inclusión de la cuestión medio ambiente-comercio en las negociaciones de la OMC en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo; convendría, además, reforzar la dimensión medioambiental de los acuerdos comerciales a nivel regional y bilateral, en particular mediante el perfeccionamiento de las evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad y la utilización de sus resultados en las negociaciones.

- Debería seguir aplicándose la recomendación de la OCDE sobre enfoques comunes en materia de medio ambiente y créditos a la exportación con apoyo oficial con los Estados miembros y convendría adoptar medidas adicionales para potenciar la contribución de los créditos a la exportación a favor del desarrollo sostenible, por ejemplo en el sector de las energías renovables.

4. NECESIDAD DE OBTENER MEJORES RESULTADOS EN MATERIA DE INTEGRACIÓN MEDIOAMBIENTAL

De todo lo anteriormente expuesto, cabe deducir que los resultados del proceso de Cardiff han sido desiguales. Desde el punto de vista positivo, se han obtenido mejoras concretas en algunos sectores: las iniciativas de la Comisión sobre energías renovables y eficiencia energética constituyen, sin lugar a dudas, un considerable avance. La reforma de la PAC en 2003 y 2004 ha supuesto también un gran paso adelante hacia la consecución de los objetivos del proceso de Cardiff. Este ha contribuido, además, a dar más relieve a la integración medioambiental, cuestión que ahora es objeto de debate periódico a nivel de la Unión Europea.

No obstante, los compromisos contraídos en relación con la integración medioambiental distan aún mucho de haberse materializado en hechos concretos. Hasta la fecha, el proceso de Cardiff no ha dado todos los resultados esperados y presenta algunas deficiencias:

- Una falta general de coherencia. La calidad y las aspiraciones varían mucho de un sector a otro. No todas las formaciones del Consejo han hecho gala del mismo compromiso para con el proceso. Algunas estrategias han consistido en una serie totalmente desarrollada de compromisos ambientales, con plazos, etapas principales y mecanismos de información y revisión. Otras formaciones se han limitado a meras declaraciones de intención en sus conclusiones, más centradas en la aplicación de la política de medio ambiente que en compromisos de integración medioambiental en sus políticas. Convendría plantearse cómo aumentar la coherencia.

- El compromiso político podría ser más decidido. Aparentemente, varias formaciones del Consejo sólo ven en el proceso de Cardiff un ejercicio meramente formal, impuesto por el Consejo Europeo, que no reconocen como propio. El ritmo de los avances depende también del compromiso de la Presidencia de turno a favor de la integración medioambiental.

- Los mecanismos de realización, aplicación y revisión pueden perfeccionarse. Evidentemente, hay que dar tiempo al tiempo para que los esfuerzos de integración puedan dar sus frutos: en general, los sectores que primero adoptaron estrategias de integración han obtenido ya resultados, como ocurre en el caso de la agricultura. No obstante, pueden adoptarse disposiciones de aplicación, lo cual facilitaría la obtención de resultados. Por ejemplo, la estrategia adoptada en 2001 en relación con la política de desarrollo especifica con detalle las medidas necesarias para obtener resultados sobre el terreno, por ejemplo en materia de recursos humanos, sensibilización y formación. Varias formaciones del Consejo, sin embargo, parecen haber interpretado el proceso de Cardiff como un ejercicio puntual. La integración, por el contrario, es un proceso dinámico que debe ser objeto periódicamente de seguimiento, revisión y actualización. No obstante, son pocas las estrategias que prevén una revisión periódica. Por ejemplo, la estrategia en materia de energía, adoptada en 1999, incluye un compromiso para su revisión bienal.

- Se necesitan prioridades y una orientación más claras. Varias estrategias tienden a ser demasiado genéricas y no establecen ámbitos prioritarios claros en los que con medidas focalizadas podrían producirse cambios importantes. En los sectores en los que la Unión ha fijado metas y etapas claras, sin embargo, la integración medioambiental parece haberse acelerado. Las estrategias de las políticas de energía (1999) y desarrollo (2001), por ejemplo, siguen insistiendo en los objetivos fijados para 2010 o 2015 (medidas en relación con el cambio climático, las energías renovables y la generación combinada de calor y electricidad, así como para invertir la tendencia a la pérdida de recursos medioambientales). Las estrategias de las políticas de desarrollo y de pesca incluyen un cuadro de etapas con medidas y plazos de realización. Además, en los casos competencia de la Unión, las metas en función de las cuales pueden seguirse y evaluarse los avances realizados suelen ser más fáciles de alcanzar. En otros varios ámbitos, los objetivos tienden a ser más ambiguos y la vía hacia la integración, menos clara. Con frecuencia es preciso encontrar un compromiso entre intereses nacionales distintos, difícil de conseguir, y movilizar los esfuerzos nacionales que requiere su aplicación, algo que en ocasiones es igualmente difícil.

- Convendría adoptar un planteamiento estratégico de amplias miras. Hasta ahora, varias de las medidas más importantes que se han adoptado para hacer progresar la integración medioambiental a nivel de la Unión Europea han respondido a situaciones de crisis, a amenazas insistentes sobre una actividad económica sostenida (pesca), repetidas crisis alimentarias (agricultura) o catástrofes ecológicas recurrentes (transporte marítimo), antes que ser el resultado de estrategias de integración medioambiental elaboradas en el marco del proceso de Cardiff. Si se insistiera más en el desarrollo y aplicación del planteamiento estratégico establecido por el proceso de Cardiff, aumentaría larentabilidad de la integración medioambiental. Comúnmente se admite que los planteamientos estratégicos basados en la planificación permiten gestionar mejor los riesgos y pueden reducir en el futuro los costes ocasionados tanto por los daños como por su prevención.

Ante estas deficiencias se han alzado voces a favor de la reactivación del proceso. En octubre de 2002, el Consejo de medio ambiente invitó al Consejo Europeo a que «refuerce el proceso de Cardiff [...]con el fin de alcanzar un desarrollo sostenible, en particular instando a las formaciones correspondientes del Consejo a que pongan en práctica la disociación entre, por un lado, el crecimiento económico y, por otro, el uso de los recursos medioambientales y el deterioro del medio ambiente, bajo la coordinación del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores conforme a las conclusiones de Sevilla, y a que presenten al Consejo Europeo de primavera, cada dos años a partir de 2003 o 2004 según proceda, un informe de las acciones y logros en materia de integración»[27].

El Consejo Europeo de Bruselas, de marzo de 2003, reafirmó la importancia del mandato sobre la integración medioambiental en el contexto de los esfuerzos de la Unión por conseguir un desarrollo sostenible, y para ello hizo un llamamiento a favor de la consolidación del proceso de Cardiff, en particular mediante el establecimiento de «objetivos generales y sectoriales específicos de desvinculación». Es evidente que habrá que tener en cuenta las características específicas del contexto institucional y político de cada estrategia a la hora de fijar esos objetivos así como en la evolución futura del proceso de Cardiff.

El Consejo Europeo de primavera celebrado en marzo de 2004 insistió una vez más en la importancia de la integración medioambiental al declarar lo siguiente: «Para que el crecimiento sea sostenible, debe ser racional desde la perspectiva medioambiental. A través de una mejor integración de las políticas y de unos modelos de producción y consumo más sostenibles, deberá disociarse el crecimiento económico de las consecuencias negativas para el medio ambiente».

5. EL CAMINO A SEGUIR

Como subrayó el Consejo Europeo de primavera de marzo de 2003[28] y se reafirmó en la revisión de la política medioambiental de 2003, es preciso reactivar el proceso de integración. La presente evaluación abunda en ese sentido. Ante la persistencia de las fuertes presiones negativas ejercidas sobre el medio ambiente y de las tendencias insostenibles, tiene que seguir aplicándose el proceso de Cardiff, en algunos casos con más determinación. No obstante, para que la integración de las consideraciones medioambientales en otros sectores sea un éxito, se necesitan medidas adicionales en apoyo del proceso y para potenciar la integración en el contexto más vasto del desarrollo sostenible. En el capítulo siguiente se formula una serie de recomendaciones dirigidas a aumentar la eficacia del proceso de Cardiff con medidas complementarias a nivel comunitario y nacional para traducirlo en mejoras ambientales sobre el terreno.

5.1. Reactivar el proceso de Cardiff

i) El proceso de Cardiff necesita una dirección clara. El Consejo Europeo tendría que enviar una señal política clara respecto a la necesidad de seguir realizando la integración medioambiental con determinación en el marco del proceso de Cardiff. Debería mantenerse informado con regularidad sobre el ritmo de los avances a este respecto y poder, así, tener la posibilidad de reafirmar su compromiso a favor de la integración medioambiental de manera que pueda imprimir el impulso político necesario para movilizar a tal fin a las distintas formaciones del Consejo.

ii) De acuerdo con las Conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2003, la Comisión realizará un balance anual del proceso de Cardiff que servirá de contribución a la revisión de la política medioambiental y al informe de primavera de la Comisión, así como al debate del Consejo Europeo de primavera.

Convendría, además, estudiar cómo fomentar las buenas prácticas y la coherencia entre estrategias desde el punto de vista del seguimiento, la revisión y la actualización de su contenido. En 2005, la Comisión elaborará un marco común y una serie de orientaciones e indicará los planteamientos que podrían aplicarse así como una serie de opciones que permitan garantizar mejor el necesario papel de coordinación y supervisión.

iii) Los Consejos sectoriales deben velar por que:

- Se insista en la aplicación de cada estrategia y en la realización de los compromisos contraídos.

- Los objetivos estratégicos se traduzcan en metas operativas claras. En las estrategias deberían incluirse objetivos y etapas más focalizados con objeto de determinar una vía para la integración medioambiental en cada sector. El seguimiento se verá facilitado también si se sigue un planteamiento más sistemático y focalizado. Como sugirió el Reino Unido en su contribución a la preparación del Consejo de primavera de 2004, el Consejo Europeo podría, por ejemplo, solicitar a las distintas formaciones del Consejo que informaran cada año de las medidas adoptadas para combatir el cambio climático.

- Se realice un seguimiento de cada estrategia. Deberían realizarse más esfuerzos con vistas al establecimiento y aplicación de objetivos de disociación, etapas e indicadores de integración específicos para cada sector, sobre la base de las medidas adoptadas en los ámbitos del transporte (TERM), la agricultura (IRENA) y la energía (ERM), que permitan medir el avance hacia el desarrollo sostenible[29].

- Las estrategias incluyan mecanismos de actualización y revisión para poder realizar adaptaciones en función de los progresos realizados y de las lecciones aprendidas, así como para tener en cuenta la evolución de las políticas.

En concreto:

- Conviene instar al Consejo de Asuntos Generalesy Relaciones Exteriores, que debía revisar su estrategia en 2003, a que realice tal revisión a su debido tiempo, y a que, como parte de la revisión de la estrategia de la política de desarrollo, prevista para 2004, adapte el objetivo de esa estrategia al Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible para contribuir de forma activa a su realización. Además, la revisión debería tener en cuenta la necesidad de nuevos medios financieros que faciliten la ejecución de los acuerdos multilaterales y otras políticas clave de medio ambiente en países en desarrollo.

- Como insistió el Consejo de Medio Ambiente (17 de octubre de 2002), tienen que adoptarse medidas de integración medioambiental también en otras políticas sectoriales. Habida cuenta de las estrechas relaciones que mantienen con la política de medio ambiente, el Consejo considera que las políticas de turismo, investigación, cohesión y educación son prioritarias a ese respecto.

5.2. Completar el proceso de Cardiff

Para que el proceso de Cardiff se traduzca en un aumento real de la calidad del medio ambiente y fomente el desarrollo sostenible en las acciones que genera, es evidente que el carácter institucional y descendente del proceso tiene que completarse con medidas más prácticas tanto en la Comunidad como en los Estados miembros.

Con esas medidas complementarias se conseguiría movilizar a otros agentes a nivel comunitario y nacional a favor de la integración medioambiental, aumentaría la eficacia de los esfuerzos realizados por las formaciones del Consejo y otras instituciones en el marco del proceso de Cardiff, y quedaría demostrado que es necesario, que puede ser beneficioso tanto para el sector considerado como para el medio ambiente, y que las soluciones y los instrumentos adecuados existen o pueden desarrollarse para conseguirlo.Para ello, es preciso adoptar las medidas siguientes:

5.2.1. A nivel comunitario

i) Propiciar soluciones que sean ventajosas para todos

Tiene que hacerse más hincapié en determinar la manera en que la integración medioambiental puede contribuir a alcanzar otros objetivos sectoriales buscando soluciones que sean mutuamente beneficiosas. La Comisión, junto con los Estados miembros, debería identificar tales soluciones, así como ejemplos de mejores prácticas. En el ámbito del transporte, por ejemplo, si se reduce la congestión mediante medidas tales como el peaje urbano o el cambio modal, es posible aumentar la movilidad y reducir costes para la economía, al tiempo que se mejora la calidad del aire[30]. Una mayor calidad medioambiental en las regiones menos favorecidas puede llegar a ser un factor muy importante para atraer inversiones privadas o desarrollar una actividad turística en una región y, por tanto, puede impulsar el desarrollo regional con beneficios desde el punto de vista de la cohesión. Uno de los aspectos que presenta mejores perspectivas es la promoción de las tecnologías ambientales.

ii) Demostrar la viabilidad de la integración medioambiental

Al mismo tiempo, es preciso desarrollar instrumentos y planteamientos innovadores capaces de impulsar activamente la integración medioambiental con el menor coste posible para la economía y la sociedad. Aunque la vía legislativa sigue siendo uno de los medios principales para la realización de objetivos medioambientales, debe completarse con un abanico más amplio de instrumentos políticos que contribuyan a la consecución de esos objetivos con la mayor rentabilidad, teniendo al mismo tiempo plenamente en cuenta los aspectos económicos y sociales. Como se indica en la estrategia de la Unión para el desarrollo sostenible, el VI Programa de Medio Ambiente y el Plan de Actuación a favor de las Tecnologías Ambientales, una de las vías más rápidas para la integración medioambiental consiste en adoptar medidas que permitan la internalización de los costes ambientales puesto que cuando se consigue realizar esa internalización, los precios reflejan los costes ambientales reales y, por tanto, los agentes económicos y los responsables políticos de los sectores considerados estarán en condiciones de adoptar decisiones con conocimiento de causa.Esa internalización de los costes resulta más fácil si se utilizan instrumentos de mercado con objeto de promover objetivos medioambientales, como lo demuestran el régimen de comercio de derechos de emisión recientemente adoptado, o la Directiva sobre imposición de productos energéticos. Las ventajas que lleva aparejadas el uso de instrumentos de mercado son muchas. Dada su flexibilidad, permiten a diversos agentes desarrollar estrategias rentables para reducir el impacto ambiental. Al internalizar los costes medioambientales, pueden suscitar cambios de comportamiento. En este ámbito, sin embargo, la competencia corresponde principalmente a los Estados miembros, lo que frena el desarrollo completo de algunos instrumentos de mercado a nivel comunitario, como lo demuestra todo el tiempo que resulta necesario para adoptar medidas en el ámbito de la fiscalidad.

Otros instrumentos concebidos para facilitar la integración medioambiental son, por ejemplo, las estrategias temáticas previstas en el VI Programa de Medio Ambiente (suelos, medio ambiente marino, calidad del aire, recursos, residuos y reciclado, medio ambiente urbano y plaguicidas), así como la estrategia sobre medio ambiente y salud. Esas estrategias ilustran el nuevo planteamiento integrado que aplica la Comisión a la formulación de políticas en materia de medio ambiente. Se están elaborando en estrecha concertación con los interesados y con la participación de los sectores políticos afectados con vistas a propiciar la integración medioambiental y la convergencia política. Las estrategias incluirán metas cuantificables claras y, cuando sea posible, promoverán el uso de instrumentos de mercado. Constituyen un banco de pruebas para planteamientos innovadores[31].

La plena aplicación a partir de enero de 2004 de las evaluaciones de impacto ampliadas como parte del paquete «Legislar mejor» y en el contexto de la estrategia para el desarrollo sostenible permitirá que las políticas tengan efectos unas sobre otras y propiciará la identificación de sinergias que convendrá explotar, lo cual facilitará el establecimiento y negociación de compromisos. La experiencia ha demostrado que, si se aplican de forma adecuada, las evaluaciones de impacto ampliadas pueden llegar a ser un instrumento potente de promoción de la integración medioambiental que garantizará, al mismo tiempo, que se tengan debidamente en cuenta las dimensiones económica y social del desarrollo sostenible.

iii) Ilustrar la necesidad de la integración medioambiental

Sensibilizar respecto a los problemas ecológicos y sus soluciones puede concienciar a la población y a los responsables políticos sobre la necesidad de una mayor integración medioambiental. La información puede utilizarse también para promover la participación de los interesados y mejorar la manera en que se formula la política de medio ambiente, así como para propiciar cambios de comportamiento.

La labor de recogida y publicación de información sobre el estado del medio ambiente, las presiones que padece, su origen y la distancia que falta por recorrer para alcanzar los objetivos establecidos tiene que intensificarse y debería ir de la mano con los trabajos realizados para resumir esa información, en particular mediante indicadores.

5.2.2. A nivel nacional

Para materializar todos los beneficios potenciales del proceso de Cardiff y de todos los esfuerzos asociados para mejorar el medio ambiente y el desarrollo sostenible sobre el terreno, las medidas a favor de una mayor integración que se adoptan a nivel de la Unión Europea deben estar respaldadas por otras medidas y compromisos a nivel nacional.

Por ejemplo, la aplicación estricta en los Estados miembros de las Directivas sobre evaluación de impacto ambiental (EIA)[32] y sobre evaluación ambiental estratégica (EAE)[33] es fundamental para que progrese la integración medioambiental mediante proyectos, planes y programas a nivel nacional.

Por otra parte, el intercambio regular de buenas prácticas en materia de integración a escala nacional, regional y local puede facilitar la materialización de la integración. A todos los niveles existe mucha experiencia, por ejemplo en el marco de las iniciativas de la Agenda 21 Local, que debería ponerse en común y hacerse más accesible. La revisión de la dimensión medioambiental de las estrategias nacionales para el desarrollo sostenible, actualmente en preparación, proporcionará un primer instrumento analítico de evaluación de los planteamientos, con vistas a destacar las buenas prácticas e impulsar su intercambio. Debe estudiarse la manera de consolidar las redes existentes de profesionales en asuntos de integración medioambiental y desarrollo sostenible y de simplificar y acelerar el intercambio de información entre ellos. Podría considerarse, por ejemplo, la posibilidad de crear un portal interactivo en Internet para permitir la consulta y actualización de información sobre experiencias nacionales, regionales y locales.

Es preciso un compromiso político constante sobre la aplicación de esos planteamientos a nivel nacional y de la Unión para que el proceso de integración medioambiental siga dando resultados sobre el terreno.

6. CONCLUSIÓN

En este balance se han puesto de manifiesto los resultados positivos del proceso de Cardiff, por ejemplo la mayor importancia que se da a la integración medioambiental y las mejoras concretas que se han registrado en algunos sectores, pero también se señalan algunas deficiencias desde el punto de vista de la aplicación. Entre los problemas que destaca figura la necesidad de aumentar la coherencia de las estrategias de las distintas formaciones del Consejo y de hacer más hincapié en las buenas prácticas en relación tanto con el contenido como con la aplicación. Se indican, asimismo, una serie de medidas que convendría adoptar a escala comunitaria y nacional para apoyar a los Consejos sectoriales en sus esfuerzos por integrar, dentro del proceso de Cardiff, las consideraciones medioambientales en sus políticas y para materializar los beneficios de esos esfuerzos en mejoras ambientales reales. A nivel nacional es preciso realizar también esfuerzos para poner plenamente en práctica las decisiones adoptadas a nivel comunitario.

Aunque el desarrollo sostenible requiere abordar las políticas económica, social y de medio ambiente de manera que se apoyen mutuamente, la integración medioambiental tiene que ser un proceso cada vez más visible que necesita respaldo político al más alto nivel. Debería figurar con periodicidad en el orden del día del Consejo Europeo de primavera. A este respecto y de acuerdo con las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de marzo de 2003, la Comisión realizará un balance anual de la integración medioambiental como complemento a la revisión de la política de medio ambiente, que contribuirá a la realización del informe de primavera de la Comisión y a los debates del Consejo Europeo de primavera.

No conviene dejar pasar por alto las posibilidades de promover la integración medioambiental que van a presentarse próximamente:

- Con motivo de la revisión de la estrategia para el desarrollo sostenible, prevista para 2004- 2005, se estudiarán los avances realizados desde 2001 y se determinarán las acciones prioritarias necesarias para alcanzar los objetivos. Ese ejercicio permitirá a la Unión Europea detectar las insuficiencias respecto a la integración medioambiental que existen a nivel de la Unión Europea y que dificultan la labor que esta lleva a cabo para invertir las tendencias insostenibles desde el punto de vista del medio ambiente, así como proponer soluciones concretas.

- La revisión intermedia de la estrategia de Lisboa, prevista para 2005, constituye otra oportunidad para determinar cómo podrían apoyarse mutuamente la integración medioambiental, el crecimiento económico y el aumento del empleo.

- El énfasis que en el desarrollo sostenible ha puesto la Comisión en su Comunicación sobre las próximas perspectivas financieras de la Unión (de 2007 en adelante)[34] imprimirá un impulso adicional a la integración medioambiental, en particular en las políticas agrícola y regional. La adopción por la Comisión en 2004 de una propuesta de Reglamento sobre los Fondos Estructurales y de Cohesión para después de 2006, en el que se establecerán nuevas directrices, brindará la posibilidad de integrar mejor los pilares ambiental, económico y social del desarrollo sostenible en la política de cohesión.

La integración medioambiental es una condición sine qua non para conseguir un desarrollo sostenible. Requiere un compromiso firme y constante de todos los sectores políticos a todos los niveles de gobernanza en la Unión.

-----------------------[1] Apartado 58 de las Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas, 20-21 de marzo de 2003.

[2] COM(2003)745 de 3 de diciembre de 2003.

[3] Véase el recuadro que figura más adelante.

[4] La importancia de la integración se reafirmó en el proyecto de Tratado Constitucional propuesto por la Convención sobre el futuro de Europa el 18 de julio de 2003 (artículos II-37 y III-4). Véasehttp://european-convention.eu.int/DraftTreaty.asp?lang=ES

[5] La evaluación de impacto ambiental (EIA) y la evaluación ambiental estratégica (EAE) son otros instrumentos destinados a promover la integración medioambiental a nivel nacional o regional (aplicables a proyectos y a planes y programas).

[6] Véase el apartado 56 de las Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Luxemburgo (12-13 de diciembre de 1997).

[7] COM(98)333 de 27 de junio de 1998.

[8] Apartado 47, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Helsinki (10-11 de diciembre de 1999).

[9] Apartado 32, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Gotemburgo (15-16 de junio de 2001).

[10] Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto, COM(2002)276 final de 5 de junio de 2002.

[11] Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242 de 10 de septiembre de 2002.

[12] Apartado 9 de las Conclusiones del Consejo de Medio Ambiente relativas a la aplicación de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE y de la dimensión medioambiental de los compromisos asumidos en la Cumbre de Johannesburgo (Bruselas, 17 de octubre de 2002).

[13] Cabe citar, por ejemplo en el sector de los transportes, medidas para fomentar un cambio modal del transporte aéreo y rodado a modos más respetuosos del medio ambiente como el transporte fluvial o por ferrocarril, la Directiva sobre biocarburantes, cuyo objetivo es conseguir que el porcentaje que les corresponda en 2010 en el mercado de los combustibles se sitúe en el 5,75 %, la propuesta de modificación de la Directiva sobre la «euroviñeta», y los impuestos sobre los combustibles, con la aplicación de tipos mínimos más bajos a los combustibles que emitan menos CO2.

[14] Por ejemplo, el bacalao en el Mar del Norte, Skagerrak, Mancha oriental, Oeste de Escocia y Mar de Irlanda, donde CIEM recomienda prohibir las capturas. Recomienda adoptar la misma medida con respecto al merlán en el Mar de Irlanda. En el caso de la merluza, desde Irlanda hasta Portugal, CIEM recomienda planes de reconstitución así como prohibir las capturas respecto a las poblaciones del sur. También recomienda planes de recuperación de la solla en el Mar del Norte, el bacalao y la solla en el Mar Céltico y el lenguado en la Mancha Occidental y el Golfo de Vizcaya. Véase el informe del Consejo Internacional para la Exploración del Mar sobre las poblaciones de bacalao y otras especies en el Atlántico Nororiental (24 de octubre de 2003): http://www.ices.dk/committee/acfm/comwork/report/asp/acfmrep.asp).

[15] En el sector de la energía se incluyen la minería del carbón, la extracción de gas y petróleo, las refinerías, la generación de electricidad, etc. pero no el consumo de energía en la industria, el transporte, los hogares, etc.

[16] El estudio sobre las «Perspectivas de la evolución mundial en los ámbitos de la energía, la tecnología y la política climática» (WETO), publicado por la Comisión Europea el 12 de mayo de 2003, lo elaboró un consorcio de equipos de investigación de la Unión entre los que figuraban ENERDATA y CNRS-IEPE de Francia, el Bureau Fédéral du Plan de Bélgica y el Instituto que el Centro Común de Investigación de la Comisión tiene en Sevilla, España. Véase: http://194.185.30.69/energysite/gp/gp_pubs_en.html

[17] Véase el capítulo 5 del documento European Competitiveness Report 2002.

[18] Hay que señalar que la actuación va dirigida a promover la integración de las consideraciones medioambientales en otras políticas mediante, por ejemplo, los programas de investigación de la Unión Europea. El Sexto Programa marco tiene una prioridad temática sobre desarrollo sostenible, cambio global y ecosistemas, centrada en el medio ambiente así como en el transporte y la energía, algunas de cuyas acciones se destacan en los cuadros que figuran a continuación. El presupuesto total correspondiente a este tema para cuatro años asciende a 2.120 millones de euros.

[19] Estos últimos fueron objeto de varios estudios encargados por los Estados miembros en 2001.

[20] Adoptada por el Consejo Europeo de Gotemburgo (2001).

[21] IRENA es el acrónimo de «Indicators Report on the integration of Environmental concerns into Agriculture policy» (Informe sobre los indicadores de integración de las consideraciones medioambientales en la política agrícola).

[22] COM(2003)745 de 3 de diciembre de 2003, p. 46.

[23] Comunicación de la Comisión - Iniciativa Europea de crecimiento - Invertir en redes y conocimiento para estimular el crecimiento y el empleo - COM(2003)690 final de 11 de noviembre de 2003.

[24] Segunda Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo entre agosto y septiembre de 2002.

[25] A este respecto, hay que señalar que los Estados miembros de la Unión Europea fueron miembros fundadores de la Coalición de Johannesburgo para las energías renovables (más información en: http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/ctf/home) (véase también más abajo).

[26] Informe del Consejo de Mercado Interior al Consejo Europeo de Helsinki, noviembre de 1999.

[27] Conclusiones del Consejo de Medio Ambiente relativas a la aplicación de la estrategia de desarrollo sostenible de la Unión Europea y de la dimensión medioambiental de los compromisos asumidos en la Cumbre de Johannesburgo (Bruselas, 17 de octubre de 2002).

[28] Véase el apartado 57 de las Conclusiones de la Presidencia (Consejo Europeo de los días 20 y 21 de marzo de 2003).

[29] Las conclusiones de la Presidencia correspondientes al Consejo Europeo de primavera (20-21 de marzo de 2003) insisten, en su apartado 57, en este aspecto.

[30] De hecho, la nueva propuesta sobre la «euroviñeta» anima a los Estados miembros a diferenciar los peajes. Este nuevo marco, cuando sea adoptado por el Consejo y el Parlamento, podrá contribuir considerablemente a un mejor comportamiento ecológico del sector de los transportes, siempre y cuando los Estados miembros hagan uso de las posibilidades que les brinda la Directiva.

[31] La puesta en marcha de las estrategias se realiza en dos etapas. La primera, completada en 2003, desembocó en una comunicación en la que se indicaban los problemas que debían solucionarse y se proponía una serie de soluciones. La segunda, en la que se establecerán los objetivos y los distintos medios y medidas políticas, terminará en 2005. En 2004, tres estrategias habrán completado la segunda fase (suelos, plaguicidas y prevención de residuos y reciclado); al mismo tiempo, se preparará un Plan de acción sobre medio ambiente y salud como consecuencia de la adopción en 2003 de una estrategia global sobre este asunto.

[32] Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE. La Directiva EIA obliga a tener en cuenta el impacto ambiental de una serie de proyectos de distintos sectores antes de adoptar una decisión respecto a su realización.

[33] Directiva 2001/42/CE. Una EAE permite identificar y evaluar las consecuencias medioambientales de determinados planes y programas durante su preparación, antes de que se adopten.

[34] Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2004, COM(2003)645 final de 29 de octubre de 2003 (p. 5).