COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Libro Blanco sobre los servicios de interés general

1. Introducción

En los últimos años, el papel de la Unión Europea en la determinación del futuro de los servicios de interés general [1] ha estado en el centro de los debates sobre el modelo europeo de sociedad. Reconociendo la importancia crucial que para la calidad de vida de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la competitividad de las empresas reviste la existencia de unos servicios de interés general eficientes, accesibles, asequibles y de calidad, la Comisión Europea adoptó un Libro Verde sobre los servicios de interés general, [2] que inició una amplia consulta pública acerca de la mejor manera de promover la prestación de servicios de interés general de calidad en la Unión Europea. El Libro Verde invitaba a pronunciarse sobre el papel general de la Unión Europea en la definición de los objetivos de servicio público que persiguen los servicios de interés general y sobre la forma de organizar, financiar y evaluar dichos servicios.

[1] Véase la definición de términos en el anexo 1

[2] COM(2003) 270 de 21.5.2003

El debate iniciado por el Libro Verde despertó considerable interés y fue favorablemente acogido por muchos de los interesados. La Comisión recibió cerca de 300 contribuciones, procedentes de participantes muy diversos, incluidos muchos de los Estados miembros [3]. Los servicios de la Comisión han preparado un Informe sobre la consulta pública, en el que se analizan las contribuciones remitidas y se aporta material de referencia para el presente Libro Blanco [4].

[3] El texto íntegro de las contribuciones puede consultarse en el sitio web de la Comisión, en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/services_general_interest/comments/public_en.htm

[4] El Informe relativo a la consulta pública acerca del Libro Verde sobre los servicios de interés general, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SEC(2004) 326, de 15.03.2004, puede consultarse en: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/service_general_interest

En respuesta a la petición formulada por el Parlamento Europeo en su Resolución sobre el Libro Verde, de 14 de enero de 2004 [5], la Comisión plasma ahora en el presente Libro Blanco las conclusiones extraídas del debate.

[5] Resolución del Parlamento Europeo relativa al Libro Verde sobre los servicios de interés general, 14.1.2004, (T5-0018/2004)

El Comité Económico y Social Europeo [6] y el Comité de las Regiones [7] han estudiado asimismo las cuestiones planteadas en el Libro Verde y emitido los correspondientes dictámenes.

[6] Dictamen relativo al Libro Verde sobre los servicios de interés general, CESE 1607/2003, 11.12.2003.

[7] Dictamen del Comité de las Regiones, de 20 de noviembre de 2003, relativo al Libro Verde sobre los servicios de interés general, CdR 149/2003 final

Por otra parte, los servicios de interés general fueron también objeto de intenso debate en el marco de la Convención sobre el futuro de Europa.

Por último, también el Tribunal de Justicia ha examinado diversos aspectos conexos a los servicios de interés económico general, en lo que respecta, en particular, a su financiación, y ha dictado un fallo histórico en relación con la compensación de servicios públicos [8].

[8] Sentencia de 24 de julio de 2003 en el asunto C-280/00 Altmark Trans

El debate ha puesto de manifiesto importantes diferencias de opinión y de perspectivas. No obstante, parece haberse llegado a un consenso en cuanto a la necesidad de garantizar una combinación armoniosa de mecanismos de mercado y misiones de servicio público. Tanto los servicios de interés general como el contexto en que se inscriben, y la propia Unión Europea, experimentan y van a seguir experimentando una evolución constante. Con la presentación del presente Libro Blanco, la Comisión no se propone cerrar el debate que está teniendo lugar a nivel europeo, sino que pretende contribuir al mismo y hacerlo avanzar, definiendo el papel de la Unión y fijando un marco que permita el correcto funcionamiento de los servicios considerados.

El Libro Blanco expone el planteamiento de la Comisión, que busca conferir un papel positivo a la Unión Europea en el desarrollo de servicios de interés general de calidad, y presenta los principales elementos de una estrategia orientada a garantizar el acceso a servicios de calidad y asequibles a todos los ciudadanos y empresas de la Unión. Habida cuenta de la imposibilidad de tratar todos los temas planteados en el curso de la consulta pública, el documento se centra tan sólo en algunos de los aspectos clave del debate. Los temas más específicos se abordarán en el contexto de las políticas oportunas.

2. Autoridad pública en la Unión : una responsabilidad compartida

El debate público en torno al Libro Verde ha puesto de manifiesto la existencia de un amplio consenso en cuanto a la importancia que reviste para las sociedades europeas contar con servicios de interés general de calidad. La división de funciones y competencias entre la Unión y los Estados miembros conduce a un reparto de la responsabilidad entre la Unión y las autoridades públicas de los Estados miembros, si bien la definición precisa de los servicios que han de ofrecerse y la prestación de los mismos siguen correspondiendo a los Estados miembros.

2.1. Un componente esencial del modelo europeo

El debate sobre le Libro Verde ha confirmado con claridad la importancia de los servicios de interés general como uno de los pilares del modelo europeo de sociedad. Pese a las diferencias de opinión y de perspectivas, en ocasiones importantes, entre los distintos participantes en el debate, la consulta ha revelado el amplio consenso existente en cuanto a la necesidad de garantizar la prestación de servicios de interés general de calidad y asequibles a todos los ciudadanos y empresas de la Unión Europea. Asimismo, ha confirmado la existencia de una concepción común de tales servicios en la Unión. Dicha concepción refleja los valores y objetivos de la Comunidad y se basa en un conjunto de elementos comunes, entre ellos, el servicio universal, la continuidad, la calidad del servicio, su carácter asequible, y la protección de los usuarios y consumidores.

En la Unión, los servicios de interés general resultan fundamentales para garantizar la cohesión social y territorial, y la competitividad de la economía europea. Los ciudadanos y las empresas tienen legítimas expectativas de acceso a servicios de interés general asequibles y de calidad en todo el territorio de la Unión Europea. Para los ciudadanos de la Unión, tal acceso constituye parte esencial de la ciudadanía europea, necesario para disfrutar plenamente de sus derechos fundamentales. Por lo que se refiere a las empresas, la disponibilidad de servicios de interés general de calidad constituye un requisito previo indispensable de todo entorno empresarial que favorezca la competitividad. El suministro de servicios de interés general de calidad, accesibles y asequibles, que respondan a las necesidades de los consumidores y las empresas, es, por tanto, un factor importante para alcanzar el objetivo estratégico de la Unión de «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social [9]».

[9] Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000, Conclusiones de la Presidencia, apartado 5. Véase, para mayor información: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html

Como la Comisión subrayó en el Libro Verde, los servicios de interés general han permitido alcanzar los objetivos de la Unión en un gran número de políticas comunitarias, las cuales, a su vez, han contribuido significativamente a mejorar la calidad, la oferta y la eficacia de una serie de servicios de interés general.

En consonancia con los principios enunciados en el artículo 16 del Tratado [10] y en el artículo 36 de la Carta de Derechos Fundamentales [11], la Comisión se ha comprometido a tomar plenamente en consideración el papel específico de los servicios de interés general en las políticas y actividades que se enmarcan en su ámbito de competencia. Velará por que la Unión Europea siga aportando una contribución positiva al desarrollo de los servicios de interés general, que forman parte del modelo europeo, respetando, al mismo tiempo, la diversidad de tradiciones, estructuras y situaciones existentes en los Estados miembros. De acuerdo con los principios de mejora de la legislación [12], la evaluación previa del impacto de las iniciativas importantes [13] y la evaluación periódica de las políticas comunitarias pertinentes ayudarán a alcanzar tal objetivo.

[10] El artículo 16 reza así: «Sin perjuicio de los artículos 73, 86 y 87,y a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así como de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial, la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación del presente Tratado, velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido».

[11] El artículo 36 reza así: «La Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de interés económico general, tal como disponen las legislaciones y prácticas nacionales, de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el fin de promover la cohesión social y territorial de la Unión»

[12] La gobernanza europea: legislar mejor, Comunicación de la Comisión, COM(2002) 275 final, de 5.6.2002

[13] Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto, COM(2002) 276, de 5.6.2002

En este momento decisivo del desarrollo de la Unión, deberá prestarse particular atención a las circunstancias de los nuevos Estados miembros y a sus necesidades específicas, derivadas, en particular, de la transformación de sus economías durante las dos décadas pasadas.

2.2. Una responsabilidad de las autoridades públicas

Aun cuando la prestación de servicios de interés general puede gestionarse en concertación con el sector privado o encomendarse a empresas públicas o privadas, la definición de lo que constituyen obligaciones o misiones de servicio público sigue compitiendo a las autoridades públicas al nivel que corresponda. Compete también a las autoridades públicas regular los mercados y garantizar que los operadores cumplan las misiones de servicio público que les hayan sido confiadas.

Durante la consulta sobre el Libro Verde se hizo hincapié en la necesidad de que, en el marco de un mercado interior competitivo, las autoridades públicas pertinentes sigan velando por la consecución efectiva de los objetivos de servicio público y por el respeto de las opciones democráticas, en lo que se refiere, en particular, al nivel de calidad y a los costes resultantes. Es preciso que las autoridades públicas pertinentes dispongan de instrumentos adecuados y de conocimientos especializados. Las disposiciones comunitarias sectoriales vigentes prevén poderes e instrumentos jurídicos específicos destinados a permitir a las autoridades de los Estados miembros garantizar el cumplimiento de los objetivos de servicio público. Por encima de todo, los Estados miembros habrán de prestar atención a la complejidad creciente de las tareas que incumben a las autoridades reguladoras y dotarlas de todos los instrumentos y recursos necesarios.

2.3. Una responsabilidad compartida por la Unión y sus Estados miembros

En su Libro Verde, la Comisión ya señaló que el Tratado proporciona a la Comunidad un amplio abanico de medios para garantizar a los usuarios el acceso a servicios de interés general de calidad y asequibles en la Unión Europea. Con todo, corresponde fundamentalmente a las oportunas autoridades nacionales, regionales y locales la definición, organización, financiación y control de tales servicios.

Esta responsabilidad compartida es el concepto que subyace a lo dispuesto en el artículo 16 del Tratado CE, que confía a la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas, la responsabilidad de velar por que sus políticas permitan a los operadores de servicios de interés general cumplir su cometido. El derecho de los Estados miembros a asignar obligaciones específicas de servicio público a los operadores económicos y a garantizar el cumplimiento de las mismas se reconoce asimismo, implícitamente, en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE [14].

[14] El apartado 2 del artículo 86 dispone lo siguiente: «Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general ... quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunida»

En el debate sobre el Libro Verde hubo amplio consenso en considerar innecesario que se confieran a la Comunidad poderes adicionales en lo que respecta a los servicios de interés general. La Comisión coincide, en principio, con ese análisis, pues sostiene que los poderes atribuidos a la Comunidad en lo que atañe a los servicios de interés general son adecuados y suficientes para garantizar el mantenimiento y desarrollo de servicios eficientes en todo el territorio de la Unión.

Al mismo tiempo, la Comisión acoge favorablemente la modificación del actual artículo 16 del Tratado CE propuesta por la Convención Europea en el artículo III-6 del proyecto de Tratado Constitucional. El artículo III-6 reza como sigue:

«Sin perjuicio de los artículos III-55, III-56 y III-136, y a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan, como servicios a los que en la Unión todos conceden valor, así como de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial de ésta, la Unión y sus Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación de la Constitución, velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones, económicos y financieros en particular, que les permitan cumplir su cometido. Dichos principios y condiciones se definirán mediante leyes europeas».

Una vez que entre el vigor el Tratado Constitucional, la citada disposición proporcionará un fundamento jurídico adicional a la actuación de la Comunidad en materia de servicios de interés económico general, con arreglo a las competencias de la Unión y en el ámbito de aplicación de la Constitución.

3. Principios rectores del planteamiento de la Comisión

El planteamiento de la Comisión se basa en una serie de principios que se plasman en las políticas sectoriales de la Comunidad y que pueden clarificarse a partir de los resultados del debate sobre el Libro Verde:

3.1. Permitir una actuación de las autoridades públicas próxima a los ciudadanos

Durante la consulta se hizo hincapié en la conveniencia de organizar y regular los servicios de interés general a un nivel lo más próximo posible a los ciudadanos y en la necesidad de respetar escrupulosamente el principio de subsidiariedad.

La Comisión reconoce el papel esencial de los Estados miembros y de las autoridades regionales y locales en materia de servicios de interés general, papel que tiene su reflejo en las políticas comunitarias al respecto, que se basan en distintos niveles de intervención y en el recurso a instrumentos diversos, de conformidad con el principio de subsidiariedad.

Al igual que en el pasado, la Comisión se propone presentar propuestas de reglamentación sectorial, cuando proceda, únicamente en aquellos ámbitos que, como es el caso de las grandes industrias de red, tienen una clara dimensión europea y justifican sobradamente para la definición de un concepto europeo de interés general. Tal reglamentación comunitaria se limita, por lo general, a definir un marco normativo que los Estados miembros pueden aplicar y desarrollar, atendiendo a su situación particular.

3.2. Alcanzar objetivos de servicio público en el marco de mercados abiertos y competitivos

Sobre la base de los resultados de la consulta, la Comisión sigue considerando que la existencia de un mercado interior abierto y competitivo y el desarrollo de servicios de interés general accesibles, asequibles y de calidad representan objetivos compatibles. De hecho, la creación de un mercado interior ha contribuido sensiblemente a una mayor eficiencia, haciendo así más asequible una serie de servicios de interés general. Más aún, ha ampliado la oferta de servicios, como se aprecia particularmente en los sectores de telecomunicaciones y transportes [15].

[15] Se ofrecerá una evaluación pormenorizada en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión relativo a la «Evolución de los resultados de las industrias de red que prestan servicios de interés general - Informe de 2004», de próxima publicación

Con todo, cabe la posibilidad de que, en determinadas situaciones, la consecución de un objetivo nacional de servicio público deba coordinarse con otros objetivos comunitarios. En el Tratado, estas situaciones se regulan en el apartado 2 del artículo 86, con arreglo al cual los servicios de interés económico general no estarán sujetos a la aplicación de las normas del Tratado en la medida en que resulte necesario para el cumplimiento de su misión de interés general. Esto significa que, con arreglo al Tratado CE y en las condiciones previstas en el apartado 2 del artículo 86, en caso de conflicto, el cumplimiento efectivo de un cometido de interés general prevalece sobre la aplicación de las normas del Tratado [16]. Así pues, lo que se protege son los cometidos, no la manera en que se llevan a cabo. La disposición del Tratado permite, por tanto, conciliar la persecución y consecución de los objetivos de servicio público con la de los objetivos de competencia de la Unión Europea en su conjunto, en particular, la necesidad de garantizar igualdad de condiciones a todos los proveedores de servicios y de optimizar el empleo del dinero público.

[16] La aplicación del apartado 2 del artículo 86 se explica en detalle en la Comunicación de la Comisión sobre los servicios de interés general en Europa, DO C 17 de 19.1.2001, p. 4

3.3. Asegurar la cohesión y el acceso universal

A fin de favorecer la cohesión social y territorial en la Unión Europea, y de paliar los inconvenientes que se derivan de la difícil accesibilidad a las regiones ultraperiféricas, es imprescindible permitir a todos los ciudadanos y empresas el acceso a servicios de interés general asequibles y de calidad en todo el territorio de los Estados miembros. La Comisión se ha comprometido a promover y a mejorar el acceso universal efectivo a los servicios de interés general a través de todas sus políticas.

En este contexto, el servicio universal constituye un concepto clave, desarrollado por la Comunidad con vistas a garantizar la accesibilidad efectiva de los servicios esenciales [17]. Este concepto establece el derecho de toda persona a acceder a determinados servicios considerados esenciales e impone a los proveedores la obligación de prestar servicios concretos en condiciones precisas, con una cobertura territorial completa y a un precio asequible. El servicio universal representa un concepto dinámico y flexible a la vez y ha demostrado constituir un eficaz dispositivo de seguridad para quienes, de otro modo, no hubieran podido procurarse servicios esenciales. Este concepto puede redefinirse periódicamente a fin de adaptarlo a las condiciones sociales, económicas y tecnológicas. Asimismo, permite definir principios comunes a escala comunitaria y encomendar su aplicación a los Estados miembros, de modo que pueda atenderse a la situación específica de cada país, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.

[17] Véase el Libro Verde sobre los servicios de interés general, COM(2003) 270, de 21.5.2003, apartados 50 a 54

A través de sus políticas estructurales, la Comunidad contribuye a impedir que grupos sociales o regiones vulnerables se vean excluidos del acceso a servicios esenciales [18]. Los Fondos Estructurales pueden utilizarse para cofinanciar inversiones en infraestructuras de red, siempre que se cumplan ciertas condiciones [19]. Además, la política de la Comisión en materia de redes transeuropeas está mejorando el acceso a las redes de transporte, energía y comunicaciones en las regiones más remotas y facilitará a los nuevos Estados miembros la conexión con las infraestructuras de los Quince, manteniendo así el alto nivel de calidad, fiabilidad y seguridad. En su Iniciativa Europea de Crecimiento, la Comisión ha elaborado un ambicioso programa orientado a la realización de proyectos transfronterizos prioritarios en el ámbito de las redes de transporte, energía y comunicaciones de banda ancha [20].

[18] Una nueva asociación para la cohesión. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, COM(2004) 107, de 18.2.2004

[19] Véase, por ejemplo, el documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado: Guidelines on Criteria and Modalities of Implementation of Structural Funds in Support of Electronic Communication [Directrices relativas a los criterios y disposiciones de ejecución de los Fondos Estructurales en favor de las comunicaciones electrónicas], SEC(2003) 895

[20] Comunicación de la Comisión - Iniciativa Europea de Crecimiento - Invertir en redes y conocimiento para estimular el crecimiento y el empleo - Informe final al Consejo Europeo, 11.11.2003, COM(2003) 690 final

3.4. Mantener un alto nivel de calidad, fiabilidad y seguridad

La consulta pública puso de manifiesto la importancia que se concede al mantenimiento de un elevado nivel de calidad, fiabilidad y seguridad. La Comisión reconoce que todos los ciudadanos y usuarios deben poder disfrutar de servicios de interés general de calidad. Asimismo, ha de garantizarse la integridad física de los consumidores y usuarios, de cuantos intervienen en la producción y prestación de los citados servicios, y del público en general, a quienes debe protegerse frente a toda posible amenaza, como ataques terroristas o catástrofes ecológicas. Por otra parte, la fiabilidad de la prestación de los servicios, y en particular la garantía de suministro, constituye un requisito esencial que ha de tenerse presente a la hora de definir las misiones de servicio. Las condiciones en las que se prestan los servicios deben ofrecer a los operadores incentivos suficientes para mantener un nivel adecuado de inversiones a largo plazo. La calidad y la garantía de suministro comportan un coste económico para la sociedad que habrá de verse compensado, de manera clara y suficiente, por los beneficios previstos.

En consonancia con la política de la Unión en materia de desarrollo sostenible, habrá de tomarse asimismo debidamente en consideración el papel de los servicios de interés general de cara a la protección del medio ambiente, así como las características específicas de los servicios de interés general directamente vinculados al medio ambiente, como los relacionados con el agua y el tratamiento de residuos.

La Comisión atiende en toda su medida a las exigencias mencionadas y velará por que las políticas comunitarias favorezcan y faciliten el mantenimiento de ciertos niveles de calidad, fiabilidad y seguridad. Controlará, además, los avances realizados al respecto a través de sus evaluaciones periódicas e informes sectoriales.

3.5. Garantizar los derechos de los consumidores y usuarios

La consulta en torno al Libro Verde ha revelado el acuerdo existente en cuanto a la necesidad de organizar la prestación de los servicios de interés general de modo que se garanticen, al máximo, los derechos de los consumidores y usuarios. La Comisión se propone basar su política en los principios definidos en el Libro Verde y en la Comunicación de la Comisión sobre los servicios de interés general en Europa, de septiembre de 2000 [21].

[21] COM (2000) 580, de 20.9.2000, DO C 17 de 19.1.2001. Véanse en particular los apartados 8 a 13

Entre tales derechos se cuentan, en particular, el acceso a los servicios -incluidos los de carácter transfronterizo- en todo el territorio de la Unión y por parte de todos los grupos de población, la asequibilidad de los servicios -con regímenes especiales en favor de las personas de baja renta-, la integridad física, la seguridad y la fiabilidad, la continuidad, el elevado nivel de calidad, la variedad de la oferta, la transparencia y el acceso a información proporcionada por los proveedores y las autoridades reguladoras.

La aplicación de estos principios exige, por lo general, la existencia de autoridades reguladoras independientes, con funciones y competencias claramente definidas, entre ellas, poderes sancionadores (medios de controlar la incorporación y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de servicio universal). Asimismo, deberían establecerse disposiciones que prevean la representación y participación activa de los consumidores y usuarios en la definición y la evaluación de los servicios, la instauración de vías de recurso y mecanismos apropiados de compensación y la existencia de una cláusula evolutiva que permita adaptar las exigencias en función de las necesidades e inquietudes cambiantes de los consumidores y usuarios y de la variación del entorno económico y tecnológico. Las autoridades reguladoras deberían hacer también un seguimiento de la evolución del mercado y facilitar datos con fines de evaluación.

3.6. Controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios

A la vista de los resultados de la consulta pública, la Comisión sigue estando convencida de que la evaluación y el control sistemáticos resultan indispensables para mantener y desarrollar servicios de interés general de calidad, accesibles, asequibles y eficientes en la Unión Europea. La Comisión reconoce la responsabilidad particular que incumbe a las instituciones comunitarias, con la ayuda de los datos facilitados por los países, en la evaluación de servicios que están sujetos a un marco normativo sectorial establecido por la Comunidad. La evaluación a nivel comunitario podría, por lo demás, hacerse extensiva a otros ámbitos, si fuese posible determinar, en casos concretos, que tal evaluación crearía valor añadido.

De acuerdo con la opinión expresada mayoritariamente en la consulta pública, la Comisión considera que toda evaluación ha de ser pluridimensional y abarcar todos los aspectos jurídicos, económicos, sociales y ambientales pertinentes. En todo caso, la evaluación deberá tener debidamente presentes las características específicas del sector considerado y de la situación imperante en los distintos Estados miembros y en sus regiones. Deberá basarse, por lo demás, en el suministro periódico de datos comparables por parte de los Estados miembros y/o las autoridades reguladoras nacionales.

3.7. Respetar la diversidad de servicios y de situaciones

La consulta ha puesto también de relieve las diferencias entre los distintos servicios de interés general, así como las necesidades y preferencias de los consumidores y usuarios que se derivan de las diferentes situaciones económicas, sociales, geográficas o culturales. Además, se ha subrayado que el carácter personal de numerosos servicios sociales y sanitarios hace necesarios requisitos sensiblemente distintos de los aplicables a las industrias de red. En lo que respecta a la radiodifusión, debe tenerse presente la importancia de los servicios públicos de radiodifusión a la hora de preservar la democracia y de satisfacer las necesidades sociales y culturales de cualquier sociedad [22]. La Comisión comparte este punto de vista.

[22] Véase asimismo el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, incorporado al Tratado CE, en anexo, por el Tratado de Amsterdam

Toda política comunitaria en materia de servicios de interés general debe atender debidamente a la diversidad de dichos servicios y de las situaciones en que se prestan. Ello no significa, no obstante, que no sea necesario asegurar la coherencia del planteamiento comunitario en los distintos sectores, ni que carezca de utilidad el desarrollo de conceptos comunes aplicables a varios de ellos.

En este contexto, cabe señalar que la propuesta de Directiva relativa a los servicios en el mercado interior [23], presentada por la Comisión, abarca únicamente los servicios que representan una actividad económica. No engloba los servicios de interés general no económico sino tan sólo los servicios de interés económico general. Por otra parte, determinadas actividades que los Estados miembros pueden considerar servicios de interés económico general, como el transporte, están excluidos del ámbito de aplicación de la propuesta, o son objeto de excepciones al principio del país de origen, como los servicios postales y los servicios de distribución de energía eléctrica, gas y agua. Lo que es más importante, la propuesta no impone a los Estados miembros la obligación de abrir los servicios de interés económico general a la competencia ni interfiere en la forma en que se financian u organizan.

[23] COM(2004) 2, de 13.1.2004

3.8. Aumentar la transparencia

El principio de transparencia es clave de cara a la elaboración y aplicación de políticas públicas en materia de servicios de interés general. Permite a las autoridades públicas ejercer las competencias que les incumben y garantiza la posibilidad de adoptar decisiones democráticamente y el respeto de las mismas. Este principio debería aplicarse a todos los aspectos del proceso de prestación de servicios y hacerse extensivo a la definición de las misiones de servicio público, la organización, financiación y regulación de los servicios, así como su ejecución y evaluación, y a los mecanismos de tramitación de reclamaciones.

La aplicación del Derecho comunitario ha propiciado ya un aumento de la transparencia en la prestación de servicios de interés general en la Unión. La Comisión está decidida a obrar a favor de una mayor transparencia a través de todas sus políticas referentes a los servicios de interés general. También los Estados miembros deberían garantizar plena transparencia en la aplicación de la legislación comunitaria y de las disposiciones nacionales pertinentes.

3.9. Proporcionar seguridad jurídica

En la consulta sobre el Libro Verde, se señaló que, en algunos ámbitos, la aplicación de la normativa comunitaria a los servicios de interés general no es suficientemente clara. Fueron frecuentes las alusiones específicas a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a la financiación de servicios de interés general y a las normas relativas a contratos públicos y concesiones de servicios. Asimismo, se mencionó la situación de los servicios sociales y sanitarios.

La Comisión, consciente de los complejos problemas que podría plantear la aplicación del Derecho comunitario a los servicios de interés general, se esforzará permanentemente por mejorar la seguridad jurídica a ese respecto, sin perjuicio de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia. Como se expone más adelante, la Comisión ya ha efectuado una actualización de las normas de contratación pública vigentes y emprendido iniciativas en el ámbito de las ayudas estatales y en relación con las asociaciones público-privadas [24].

[24] Véanse los siguientes apartados 4.2 y 4.3

4. Nuevas orientaciones en pos de una política coherente

4.1. Respetar la diversidad en un marco coherente

Una de las principales cuestiones planteadas por el Libro Verde se refería a la necesidad de una directiva marco sobre los servicios de interés general. Las opiniones expresadas al respecto en la consulta pública no fueron unánimes, pues tanto el Parlamento Europeo como algunos Estados miembros se mostraban todavía escépticos. En consecuencia, persistían las dudas en cuanto a la oportunidad de una directiva marco en esta fase. Por otra parte, no ha quedado demostrado en la consulta que un marco horizontal presente valor añadido frente al planteamiento sectorial seguido hasta ahora.

La Comisión estima, por tanto, que no resulta oportuno presentar de momento propuesta alguna y que la cuestión deberá examinarse nuevamente más adelante. En el marco de tal examen, la Comisión someterá toda propuesta legislativa a una evaluación de impacto ampliada previa que permita determinar sus repercusiones económicas, sociales y ambientales [25].

[25] Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto, COM(2002) 276 final, de 5.6.2002

En lo que respecta al calendario del citado reexamen, habrá que tener también presente que la futura entrada en vigor del Tratado Constitucional y, en particular, del artículo III-6 de la Constitución proporcionará otro posible fundamento jurídico que vendrá a añadirse a los ya existentes. La Comisión considera conveniente volver a examinar el asunto una vez entrado en vigor el Tratado Constitucional.

Por el momento, la Comisión impulsará y desarrollará, en general, su planteamiento sectorial, proponiendo, cuando proceda, normas sectoriales que permitan atender a las necesidades y situaciones específicas de cada sector. No obstante, sin perjuicio de las normas sectoriales comunitarias vigentes, se estudiará la adopción de un enfoque horizontal en lo que respecta a una serie de aspectos específicos, como los intereses de los consumidores, el seguimiento y la evaluación de los servicios de interés general, la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a la financiación de tales servicios o el recurso a los Fondos Estructurales en apoyo de los servicios de interés general.

Si bien la oportunidad de dotarse de un instrumento marco ha suscitado considerable controversia, en la consulta pública se ha reconocido en general la necesidad de garantizar la uniformidad y la coherencia de las medidas comunitarias en el ámbito de los servicios de interés general. Al mismo tiempo, se ha subrayado la importancia de que las políticas comunitarias respeten y atiendan a las características particulares de los distintos servicios y a las diversas realidades de los Estados miembros.

La Comisión redoblará su empeño por asegurar la total uniformidad de las políticas comunitarias en lo que respecta a los servicios de interés general y buscará una absoluta coherencia entre sus políticas sectoriales y el planteamiento general con ocasión de las próximas revisiones de los sectores considerados [26].

[26] Véase el anexo 2

Asimismo, en 2005 la Comisión revisará la situación de los servicios de interés general en la Unión Europea y la necesidad, en su caso, de medidas horizontales. Su intención es presentar un informe de sus conclusiones al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones antes del final de 2005.

La Comisión

* volverá a examinar la viabilidad y la necesidad de adoptar una norma marco en relación con los servicios de interés general cuando entre en vigor el Tratado Constitucional,

* efectuará una revisión de la situación de los servicios de interés general y presentará un informe antes del final de 2005.

Los Estados miembros

* deberán llevar a cabo una modernización de los servicios de interés general a nivel nacional, a fin de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a servicios de calidad adaptados a sus exigencias y necesidades.

4.2. Clarificar y simplificar el marco legal referente a la compensación de las obligaciones de servicio público

Hay dos ámbitos en particular -la financiación y la adjudicación de contratos- en que la discreción de los Estados miembros para definir y proyectar las funciones de los servicios de interés general suele interactuar con el Derecho comunitario. El presente apartado se ocupa de la financiación, en tanto que el tema de la contratación pública se trata en el apartado 4.3.

El principio conforme al cual los Estados miembros disponen de autonomía para la adopción de decisiones estratégicas en lo que se refiere a los servicios de interés económico general es asimismo aplicable en lo que respecta a la financiación de dichos servicios. Los Estados miembros disponen, de hecho, de amplias facultades discrecionales a la hora de decidir sobre la conveniencia y la manera de financiar la prestación de servicios de interés económico general. Entre los mecanismos de financiación aplicados por los Estados miembros cabe citar la ayuda financiera directa con cargo al presupuesto del Estado, la concesión de derechos especiales o exclusivos, las contribuciones de los operadores del mercado, la nivelación de tarifas y la financiación solidaria. Por lo general, los Estados miembros pueden elegir qué mecanismo de financiación aplicar. En ausencia de armonización a nivel comunitario, el principal límite al poder discrecional viene marcado por la condición de que el mecanismo de financiación no falsee la competencia en el mercado común. Corresponde a la Comisión, en su calidad de guardiana del Tratado, velar por que tal norma se respete, en beneficio de los contribuyentes y de la economía en general.

Con todo, la aplicación práctica de esta norma resulta, en ocasiones, compleja. Así, no siempre ha estado claro, por ejemplo, en qué condiciones la compensación por servicios de interés económico general constituye efectivamente ayuda estatal. Asimismo, en aquellos casos en que se ha determinado la existencia de ayuda estatal, pueden haberse planteado dudas en cuanto a las condiciones en las que dicha ayuda podía considerarse compatible con el mercado común. Por último, la obligación prevista en el Tratado de informar formalmente a la Comisión sobre todo proyecto de concesión o modificación de ayudas genera una carga administrativa que puede resultar desproporcionada cuando se trata de importes relativamente modestos.

La consulta pública ha confirmado la demanda de una mayor previsibilidad y seguridad jurídica en la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a la compensación por prestación de servicio público, demanda que ha sido particularmente enérgica a nivel local, en relación con los servicios locales. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ha establecido recientemente una serie de condiciones en las que la compensación por servicios de interés económico general no constituye ayuda estatal [27], subsiste la necesidad de una mayor seguridad jurídica, y corresponde a la Comisión generarla hasta donde sea posible. De ahí las iniciativas que la Comisión propone.

[27] Sentencia de 24 de julio de 2003 en el asunto C-280/00, Altmark Trans, y sentencia de 24 de noviembre de 2003 en los asuntos acumulados C-34/01 a 38/01, Enirisorse SpA

La primera medida propuesta es una Decisión de la Comisión por la que se considera compatible con el mercado común, en determinadas condiciones, la financiación pública de cuantía relativamente escasa a empresas a las que se ha encomendado la prestación de servicios de interés económico general. Dicha financiación quedará asimismo exenta de la obligación de notificación previa, siempre que guarde proporción con el coste efectivo de los servicios y que no se superen determinados límites. La Comisión propone el mismo planteamiento en lo que respecta a la financiación de los servicios de interés económico general que prestan los hospitales y los organismos de vivienda social, con independencia del importe de la misma.

Con ello la Comisión se propone, básicamente, eximir la compensación a proveedores locales de servicios de interés económico general de la obligación de notificación previa. Una vez que se fijen los límites, a la luz de los resultados del proceso de consulta actualmente en curso, aumentará considerablemente la seguridad jurídica en lo que atañe a la financiación pública de cuantía relativamente baja.

Por lo demás, la Comisión también propone reforzar la seguridad jurídica con respecto a la compensación por servicios de interés económico general que superen los límites antes mencionados -y que, por tanto, habrán de notificarse a la Comisión- mediante un marco comunitario que establezca los criterios de evaluación de tal compensación.

Asimismo, la Comisión se propone modificar la Directiva 80/723/CEE relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados Miembros y las empresas públicas. La modificación tiene por objeto precisar que la Directiva es aplicable a las compensaciones por servicio público, cualquiera que sea su calificación jurídica con arreglo al artículo 87 del Tratado. Ni la decisión de la Comisión ni el marco comunitario serán de aplicación en el sector del transporte [28].

[28] La decisión podría ser aplicable a determinados enlaces marítimos con islas, en los que el tráfico anual no supere un límite establecido

Por último, la Comisión prevé precisar mejor las condiciones en las que la compensación puede constituir ayuda estatal, de acuerdo con la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia. Atendiendo a la petición formulada en algunas de las contribuciones recibidas con ocasión de la consulta pública en torno al Libro Verde, se ofrecerán también mayores precisiones sobre la distinción entre actividades económicas y actividades no económicas [29].

[29] Para mayor información, véanse la Comunicación de la Comisión sobre los servicios de interés general en Europa, DO C 17 de 19.1.2001, p. 4 (apartados 28 a 30) y el Libro Verde sobre los servicios de interés general, COM(2003) 270, de 21.5.2003, aparados 43 a 45

En conjunto, las anteriores medidas, elaboradas a partir de una amplia consulta con los interesados, ofrecerían, con toda probabilidad, seguridad jurídica y previsibilidad, hasta donde es posible, tanto a los operadores como a las autoridades. Por otra parte, la Comisión continuará aplicando un planteamiento pragmático a la hora de evaluar la compensación de las obligaciones de servicio público, al objeto de garantizar el mantenimiento de servicios de interés general de calidad, accesibles y asequibles que respondan a las expectativas de los ciudadanos, respetando al mismo tiempo una serie de normas básicas comunes.

La Comisión

* adoptará, antes de julio de 2005, una Decisión sobre la aplicación del artículo 86 del Tratado a las ayudas estatales consistentes en la concesión de compensaciones por servicio público a determinadas empresas a las que se haya confiado la gestión de servicios de interés económico general,

* adoptará, antes de julio de 2005, un marco comunitario sobre las ayudas estatales en forma de compensaciones por servicio público,

* adoptará, antes de julio de 2005, una modificación de la Directiva 80/723/CEE relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados Miembros y las empresas públicas,

* precisará mejor, antes de julio de 2005, las condiciones en las que las compensaciones por servicio público pueden constituir ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87.

Los Estados miembros

* deberán facilitar a la Comisión la aplicación del nuevo marco jurídico, mediante una definición clara las obligaciones de servicio público y la aplicación de normas transparentes en materia de compensación.

4.3. Establecer un marco claro y transparente para la selección de las empresas encargadas de prestar un servicio de interés general

En principio, los Estados miembros disponen de amplias facultades para decidir la manera de organizar los servicios de interés general. En ausencia de armonización comunitaria, las autoridades públicas competentes de los Estados miembros son libres, en principio, de decidir si prestan ellas mismas un servicio de interés general o si confían dicha tarea a otra entidad (pública o privada) [30]. No obstante, los proveedores de servicios de interés económico general, incluidos los proveedores de servicios internos, son empresas, y están, por tanto, sujetos a las normas de competencia del Tratado [31]. En la práctica, los Estados miembros recurren cada vez más a fórmulas de asociación público-privada, consistentes en contratos de concepción-construcción-financiación-explotación, concesiones o la creación de empresas de economía mixta, para la ejecución de proyectos de infraestructura o la prestación de servicios de interés general.

[30] Por lo que respecta al transporte interno local, la Comisión ha presentado propuestas por las que se obligaría a los Estados miembros a recurrir a concesiones de servicio público. Véase la propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de obligaciones de servicio público y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable, DO C 151 E de 25.6.2002, p. 246

[31] Para mayor información, véase el Libro Verde sobre los servicios de interés general, COM(2003) 270, de 21.5.2003, apartados 79 a 83

En la consulta pública, se insistió en la necesidad de aclarar una serie de aspectos en relación con la normativa comunitaria aplicable a las citadas fórmulas y, en particular, con el alcance y el contenido de las normas comunitarias que las autoridades públicas podrían tener que observar al confiar una misión de servicio público a otra entidad.

A fin de aportar claridad en cuanto a la normativa aplicable, la Comunidad ha llevado a cabo una labor de simplificación y clarificación de las Directivas en materia de contratación pública [32]. Se considera que las nuevas Directivas, adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo el pasado mes de marzo, y que habrán de ser incorporadas por todos los Estados miembros para enero de 2006, facilitarán a todas las autoridades adjudicadoras interesadas el cumplimiento del deber de transparencia que les incumbe en virtud del Tratado CE.

[32] Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios y Directiva 2004/17/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, DO L 134 de 30.4.2004, p. 1 y p. 114

Por otra parte a fin de determinar si deben proponerse disposiciones comunitarias, concretamente, sobre la adjudicación de concesiones de servicio en condiciones de transparencia por las autoridades públicas, y sobre otras formas de cooperación entre los sectores público y privado, la Comisión ha adoptado recientemente un Libro Verde sobre las asociaciones público-privadas en la Unión Europea [33], con el que se inicia una amplia consulta sobre los aspectos de las asociaciones público-privadas referentes a la contratación pública.

[33] Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, COM(2004) 327, de 30.4.2004

La Comisión

* realizará una consulta pública en torno al Libro Verde sobre los aspectos de las asociaciones público-privadas referentes a los contratos públicos,

* presentará, antes del final de 2004, si procede, propuestas basadas en los resultados de la consulta pública.

Los Estados miembros

* deberán velar por que los marcos normativos nacionales que regulen la adjudicación de contratos públicos de servicios se basen en disposiciones transparentes y no discriminatorias.

4.4. Reconocer plenamente el interés general en los servicios sociales y sanitarios

El Libro Verde sobre los servicios de interés general ha suscitado considerable interés entre los agentes del ámbito de los servicios sociales, incluidos los de asistencia sanitaria, los cuidados de larga duración, la seguridad social, los servicios de empleo, y la vivienda social. Los servicios sociales de interés general tienen un papel concreto que desempeñar en cuanto parte integrante del modelo europeo de sociedad. Basados como están en el principio de solidaridad, los servicios sociales y sanitarios de interés general están centrados en la persona, garantizan a los ciudadanos el disfrute efectivo de sus derechos fundamentales y un elevado nivel de protección social, y refuerzan la cohesión social y territorial. La prestación, el desarrollo y la modernización de dichos servicios se aviene con la consecución de los objetivos fijados por el Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000, especialmente con el objetivo de crear un vínculo positivo entre las políticas económica, social y de empleo. La consulta pública ha revelado la disposición de los proveedores de servicios sociales a iniciar un proceso de modernización que les permita responder de manera más adecuada a las necesidades cambiantes de los ciudadanos europeos. No obstante, aquéllos han manifestado también la necesidad de mayor claridad y previsibilidad, imprescindibles para garantizar una evolución fluida de los servicios sociales, entre otros los sanitarios.

Si bien, en principio, corresponde a los Estados miembros definir las funciones y objetivos de los servicios sociales y sanitarios, la normativa comunitaria puede tener alguna incidencia en los instrumentos de prestación y financiación de dichos servicios. Un claro reconocimiento de la distinción entre funciones e instrumentos contribuiría a crear más claridad, a fin de permitir la modernización de los citados servicios en función de las cambiantes necesidades de los usuarios, preservando, al mismo tiempo, el carácter específico de los mismos que se deriva de las exigencias de solidaridad, voluntariado e inclusión de categorías de población vulnerables, entre otras. La aclaración de la referida distinción ayudará, sobre todo, a los Estados miembros en los que la prestación de servicios sociales y sanitarios se basa en la economía de mercado anticiparse a los efectos que la normativa comunitaria en materia de competencia pueda tener sobre los mismos. La decisión de recurrir a mecanismos de mercado o de prestar los servicios directamente, a través de organismos públicos financiados con cargo a los impuestos, continuará siendo, como es natural, una opción política de los Estados miembros.

La Comisión estima conveniente desarrollar un planteamiento sistemático con vistas a la determinación y el reconocimiento de las características específicas de los servicios sociales y sanitarios de interés general, y precisar el marco en el que esos servicios funcionan y pueden modernizarse. Dicho planteamiento se plasmará en una Comunicación sobre servicios sociales de interés general, incluidos los servicios sanitarios, que se adoptará en el transcurso de 2005.

La mencionada Comunicación hará balance de las políticas comunitarias relacionadas con la prestación de servicios sociales y sanitarios de interés general. Asimismo, describirá los modelos de organización y funcionamiento de los servicios sociales y sanitarios en los distintos Estados miembros. La descripción se hará en estrecha colaboración con los Estados miembros [34] y con organizaciones de la sociedad civil.

[34] En particular, con el Comité de protección social y el recientemente creado «Grupo consultivo de alto nivel sobre servicios de salud y atención médica»

La Comunicación definirá asimismo, conforme a los principios generales de la Comisión en materia de evaluación, un mecanismo de análisis y evaluación periódica de las estructuras nacionales para la prestación de servicios sociales de interés general. A tal fin podrían utilizarse los métodos abiertos de coordinación actualmente aplicados en el ámbito de la integración y de la protección social. La Comisión ha propuesto recientemente un método abierto coordinación, en lo tocante a la asistencia sanitaria y a los cuidados de larga duración, que podría favorecer el intercambio de las mejores prácticas en lo que se refiere a los servicios sanitarios y respaldar las reformas emprendidas al respecto [35].

[35] Comunicación de la Comisión: Modernizar la protección social para el desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del «método abierto de coordinación», COM(2004) 304, de 20.4.2004

Por lo demás, la Comisión se está ocupando del seguimiento del proceso de reflexión de alto nivel sobre la movilidad de los pacientes y los progresos de la asistencia sanitaria y, en abril de 2004, ha adoptado una Comunicación [36] que retoma los principios de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y expone una serie de iniciativas en relación con aspectos tales como la utilización en común de capacidad excedentaria y la cooperación en materia de asistencia transfronteriza, la determinación de centros europeos de referencia y la creación de redes de tales centros, y la coordinación de la evaluación de nuevas tecnologías de la salud. La Decisión que la acompaña crea un nuevo grupo de alto nivel destinado a facilitar la cooperación entre los Estados miembros en este ámbito.

[36] Comunicación de la Comisión: Seguimiento del proceso de reflexión de alto nivel sobre la movilidad de los pacientes y los progresos de la asistencia sanitaria en la Unión Europea, COM(2004) 301, de 20.4.2004

La Comisión

* presentará una Comunicación sobre los servicios sociales y sanitarios de interés general en el transcurso de 2005,

* facilitará la cooperación en materia de servicios sanitarios y atención médica entre los Estados miembros, al objeto de contribuir a garantizar un elevado nivel de protección de la salud en todo el territorio de la Unión.

Los Estados miembros

* deberán mejorar la cooperación en lo que respecta a los servicios sanitarios y la atención médica, a fin de garantizar un elevado nivel de protección de la salud en todo el territorio de la Unión.

4.5. Analizar los resultados y evaluar el funcionamiento de los servicios

La consulta pública ha corroborado la opinión de la Comisión según la cual la implantación de servicios de interés general de calidad, accesibles y asequibles en un entorno en constante evolución hace imprescindible una evaluación del funcionamiento de los servicios a escala tanto comunitaria como nacional. Los participantes coincidían, además, por lo general, en considerar que la evaluación debería basarse no sólo en criterios de eficiencia económica, sino también en criterios sociales, económicos y ambientales más amplios.

En los últimos años, la Comisión ha intensificado la labor de evaluación en el ámbito de los servicios de interés general. En lo que se refiere a las industrias de red, la estrategia de evaluación de la Comisión comporta la realización periódica de evaluaciones tanto sectoriales como horizontales y prevé la participación de las demás instituciones y órganos de la Unión Europea y de otros interesados [37]. Dado que la Comisión comenzó a efectuar evaluaciones horizontales en 2001, y presentará en 2004 el primer informe de evaluación horizontal íntegramente basado en la metodología propuesta en 2002, parece oportuno acumular una mayor experiencia a este respecto antes de estudiar otros mecanismos de evaluación.

[37] Para mayor información, véase la Comunicación de la Comisión: Nota metodológica para la evaluación horizontal de servicios de interés económico general, COM(2002)331 final, de 18.6.2002

Al mismo tiempo, sería deseable una mayor implicación de todos los interesados. Así pues, la Comisión examinará la manera de modificar la metodología y los procedimientos actuales a fin de lograr la plena participación de todos los interesados, esto es, las autoridades públicas, los consumidores y usuarios, los proveedores y los trabajadores. También examinará la posible necesidad de modificaciones en lo que respecta a la evaluación de las consecuencias de la liberalización para los ciudadanos, las empresas y los trabajadores.

Debería contemplarse una mayor integración entre las actuales tareas de evaluación, centradas específicamente en los servicios de interés general, y las herramientas de información, de aplicación más general, de que dispone la Comisión. Ello permitiría abordar de manera más amplia y completa la evaluación de los servicios de interés general y podría, así, generar auténtico valor añadido, sin aumentar las obligaciones que pesan sobre la Comunidad, los Estados miembros, las empresas, y aun los ciudadanos, en materia de información y de estadísticas.

En este contexto, el vínculo entre las evaluaciones sectoriales y horizontales antes mencionadas, por una parte, y el «paquete de medidas de aplicación» -compuesto por el Informe de aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica, el Informe conjunto sobre el empleo y el Informe sobre la aplicación de la estrategia para el mercado interior, y presentado junto con el Informe destinado al Consejo Europeo de primavera-, por otra, es importante y deberá mantenerse.

Asimismo, podría resultar provechoso integrar la evaluación de los servicios de interés general en el análisis de las diversas políticas comunitarias que periódicamente efectúa la Comisión. Tal integración sería particularmente oportuna en lo concerniente a los servicios sociales y sanitarios.

Al revisar su planteamiento en 2006, según lo previsto en su Comunicación de 18 de junio de 2002, la Comisión revisará los mecanismos de evaluación, y su correspondiente ámbito de aplicación, basándose en su experiencia en la aplicación de la metodología modificada. Dicha revisión comprenderá asimismo un examen de la necesidad de medidas suplementarias destinadas a mejorar la disponibilidad y la calidad de los datos, el intercambio de información y de las mejores prácticas, y la participación de los interesados.

La Comisión

* presentará, en 2004, la primera evaluación horizontal de los servicios de interés general basada en su metodología de evaluación,

* revisará, en 2006, sus mecanismos de evaluación de los servicios de interés general.

Los Estados miembros

* deberán asistir a la Comisión en el diseño y la aplicación de mecanismos de evaluación,

* deberán estudiar la posibilidad de crear, en su caso, instrumentos de evaluación a nivel nacional, regional y local.

4.6. Revisar las políticas sectoriales

Actualmente, la reglamentación sectorial a nivel comunitario se refiere, fundamentalmente, a las grandes industrias de red, tales como las telecomunicaciones, los servicios postales, el transporte y la energía, que poseen una clara dimensión transeuropea. La Comisión estima que la consulta pública ha refrendado este planteamiento. Por lo que respecta al sector de los recursos hídricos, la Comisión publicará antes de final de año los resultados de la evaluación que está llevando a cabo [38].

[38] Estrategia para el mercado interior - Prioridades del período de 2003 - 2006, COM(2003)238, de 7.5.2003

La consulta pública ha corroborado la pertinencia y la importancia del conjunto de obligaciones en que se apoya la normativa sectorial comunitaria y que se exponen en el Libro Verde (servicio universal, continuidad, calidad de servicio, asequibilidad, protección de los consumidores y usuarios, seguridad y fiabilidad, acceso e interconectividad). La Comisión propondrá la adaptación de dichas obligaciones, si procede, sobre la base de las revisiones sectoriales previstas.

En lo que respecta al pluralismo en los medios de comunicación, las opiniones manifestadas en la consulta pública abogan por que, a la vista de las diferencias existentes entre los Estados miembros, se deje, de momento, este tema en sus manos. La Comisión comparte esta opinión y considera que, actualmente, no sería oportuno presentar una iniciativa comunitaria sobre el pluralismo; seguirá, no obstante, observando de cerca la situación.

Por lo que se refiere al marco institucional de la reglamentación, se ha subrayado repetidamente la necesidad de una cooperación más estrecha entre la Comisión y las autoridades reguladoras nacionales. La Comisión se propone alentar la instauración y la intensificación de una estrecha colaboración entre autoridades reguladoras aprovechando las redes de organismos reguladores existentes [39]. Si procede, la Comisión presentará propuestas con vistas a reforzar el marco jurídico de esta cooperación.

[39] Véanse, para mayor información, los apartados 53 - 59 del anexo del Libro Verde sobre los servicios de interés general

En las revisiones previstas en los distintos sectores, la Comisión tomará en consideración las opiniones más arriba expuestas y cualesquiera otros resultados de la consulta pública sobre el Libro Verde.

La Comisión

* alentará la cooperación de las autoridades reguladoras nacionales a través de las redes de organismos reguladores,

* tomará en consideración los resultados de la consulta sobre el Libro Verde en las revisiones ya previstas de los distintos sectores, en particular:

* - la revisión del alcance del servicio universal en las comunicaciones electrónicas, antes de julio de 2005

* - la revisión del paquete de medidas sobre las comunicaciones electrónicas, antes de julio de 2006

* - la revisión de la Directiva sobre servicios postales, antes de que finalice 2006

* - la revisión del mercado interior de la electricidad, antes de el 1 de enero de 2006

* - la revisión del mercado interior del gas, antes de el 1 de enero de 2006

* - la revisión de la Directiva «Televisión sin fronteras», a principios de 2005

* - la evaluación del sector del agua, antes de que finalice 2004.

(Véase, para mayor información, el cuadro no exhaustivo que figura en el anexo).

Los Estados miembros

* deberán asegurar la incorporación y la aplicación de la vigente normativa sectorial en su integridad,

* deberán facilitar a las autoridades reguladoras nacionales todos los instrumentos y recursos necesarios.

* deberán ayudar a la Comisión a promover una cooperación más estrecha a través de las redes de organismos reguladores.

4.7. Garantizar que nuestra política comercial internacional sea el reflejo de nuestras políticas internas

Como la Comisión ha señalado en el Libro Verde, los compromisos contraídos por la Comunidad en el contexto de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o a través de acuerdos bilaterales, han sido plenamente coherentes con las normas sobre mercado interior aplicables a los servicios de interés general y, hasta la fecha, no han ocasionado problema alguno en lo que respecta a la organización, prestación y financiación de dichos servicios en la práctica. Lo mismo cabe afirmar en relación con los nuevos compromisos propuestos en el marco de las actuales negociaciones.

La consulta pública ha revelado el deseo generalizado de que se mantenga la coherencia entre el marco normativo interno de la Comunidad y las obligaciones asumidas por ésta y por sus Estados miembros en virtud de acuerdos comerciales internacionales, en particular en la OMC. Se insiste particularmente en que los acuerdos comerciales internacionales no vayan más allá de lo acordado en el seno de la Unión Europea.

En su gestión de la política comercial de la Comunidad, la Comisión está plenamente decidida a mantener tal coherencia y cuenta para ello con el respaldo de los Estados miembros y del Parlamento Europeo. A tal fin, la Comisión continuará apoyándose en el marco institucional que proporciona el Tratado (artículos 133 y 300) y solicitando la participación del Parlamento Europeo en la formulación de la política comercial -pese a la limitación de las facultades que el citado marco le confiere-, confiando, al mismo tiempo, en una ampliación de dichas facultades en virtud del proyecto de Tratado Constitucional. La Comisión continuará asimismo manteniendo un diálogo permanente con la sociedad civil y garantizando el grado máximo de transparencia en las negociaciones comerciales, como demuestra la publicación de la oferta inicial de la Comunidad en las actuales negociaciones del GATS.

La Comisión

* seguirá garantizando que las posiciones defendidas por la Comunidad en las negociaciones comerciales internacionales sean plenamente coherentes con el marco normativo interno de la UE referente a los servicios de interés general.

Los Estados miembros

* deberán colaborar con la Comisión a fin de asegurar que nuestra política comercial sea fiel reflejo de las políticas internas.

4.8. Promover servicios de interés general en la cooperación para el desarrollo

En la consulta sobre el Libro Verde, se ha manifestado un amplio reconocimiento de la importancia que revisten los servicios básicos de interés general para el desarrollo de los países más pobres. Se ha subrayado el formidable obstáculo que representa la falta de inversión de cara a la mejora de tales servicios en esos países. En consonancia con las recomendaciones formuladas en la Comunicación de la Comisión sobre la reforma de las empresas públicas en los países en desarrollo [40], la Comisión se propone continuar contribuyendo a la implantación de un marco normativo e institucional sólido en los países en desarrollo, como condición previa esencial para favorecer la inversión en servicios básicos de interés general y la obtención de fondos para su financiación.

[40] La reforma de las empresas públicas en los países en desarrollo, con especial atención a los servicios públicos: La necesidad de evaluar todas las opciones - Comunicación de la Comisión, COM(2003) 326, de 3.6.2003

Las iniciativas de la UE sobre el agua y la energía, lanzadas con ocasión de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, tienen por objeto contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante la prestación de servicios modernos y asequibles a los más desfavorecidos. Las citadas iniciativas comportan la participación de los Estados miembros y otros interesados de la sociedad civil y del sector privado, y se desarrollan a través de un diálogo permanente, basado en el principio fundamental de implicación directa, con socios de África y otras regiones, con el fin de emprender actuaciones a nivel nacional y regional. Tanto la iniciativa del agua como la de la energía están destinadas a favorecer el desarrollo de la capacidad institucional, la planificación transectorial y el desarrollo del mercado, mediante una cooperación técnica específica y una cooperación más amplia con las instituciones financieras.

La Comisión

* colaborará con los países en desarrollo en la implantación de un marco normativo e institucional sólido en los países en desarrollo, como condición previa esencial para favorecer la inversión en servicios básicos de interés general y la obtención de fondos para su financiación.

ANEXO 1 Definición de términos [41]

[41] Estas definiciones se basan en las definiciones utilizadas en el Libro Verde sobre los servicios de interés general, COM(2003)270, 21.5.2004

Las divergencias terminológicas, la confusión semántica y las diversas tradiciones existentes en los Estados miembros han provocado no pocos malentendidos en el debate a escala europea. Para describir los servicios de interés general se utilizan en los Estados miembros términos y definiciones diversos, como no podía ser menos si tenemos en cuenta las diferencias históricas, económicas, culturales y políticas que existen entre ellos. La terminología comunitaria procura tener en cuenta estas diferencias.

Servicios de interés general

El término «servicios de interés general» no figura en el Tratado. En la práctica comunitaria, deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que sí recoge el Tratado. Más amplio que este último, abarca los servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público.

Servicios de interés económico general

La expresión «servicios de interés económico general», utilizada en el artículo 16 y en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado, no aparece definida ni en el Tratado ni en el Derecho derivado. Sin embargo, en la práctica comunitaria, se suele designar con este término aquellos servicios de naturaleza económica a los que los Estados miembros o la Comunidad imponen obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. Por consiguiente, entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones. Sin embargo, esta expresión abarca igualmente otras actividades económicas sometidas también a obligaciones de servicio público.

Al igual que el Libro Verde, el Libro Blanco aborda principal, pero no exclusivamente, cuestiones relacionadas con los «servicios de interés económico general», en consonancia con el propio Tratado, que se centra principalmente en las actividades económicas. La expresión «servicios de interés general» sólo se utiliza en el Libro Blanco cuando el texto alude también a los servicios no económicos o cuando no es necesario precisar la naturaleza económica o no económica de los servicios a los que se hace referencia.

Servicio público

Los términos «servicios de interés general» y «servicios de interés económico general» no deben confundirse con la expresión «servicio público», un término más ambiguo que puede tener diversos significados y, por tanto, inducir a confusión. Con esta expresión se alude a veces al hecho de que un determinado servicio se ofrece al público en general, mientras que otras veces lo que se quiere resaltar es que se ha asignado a un servicio una misión específica de interés público o se hace referencia al régimen de propiedad o al estatuto de la entidad que presta el servicio [42]. Por esta razón, dicha expresión no se utiliza en el presente documento.

[42] Las expresiones «servicio público» y «sector público» se confunden a menudo. Esta última alude a todas las Administraciones públicas, así como a todas las empresas controladas por las autoridades públicas

Obligaciones de servicio público

Otra expresión que se utiliza en el Libro Blanco es la de «obligaciones de servicio público». Alude a las obligaciones específicas impuestas por los poderes públicos al proveedor del servicio con el fin de garantizar la consecución de ciertos objetivos de interés público, por ejemplo en materia de transporte aéreo, ferroviario y por carretera, o en el sector de la energía. Estas obligaciones pueden aplicarse a escala regional, nacional o comunitaria.

Empresa pública

El término «empresa pública» también suele utilizarse, por lo general, para definir el régimen de propiedad del proveedor de un servicio. El Tratado prevé a este respecto una estricta neutralidad. Con arreglo al Derecho comunitario, es irrelevante que los proveedores de servicios de interés general sean públicos o privados; todos están sujetos a los mismos derechos y obligaciones.

ANEXO 2: Principales conclusiones de la consulta pública [43]

[43] Lo que a continuación se expresa se basa en el Libro Blanco de la Comisión «Informe relativo a la consulta pública sobre el Libro Verde sobre los servicios de interés general», SEC (2004) 326, 15.3.2004

1. Importancia de los servicios de interés general

* Se observa un amplio consenso sobre la importancia vital que los servicios de interés general revisten para las sociedades europeas. Asimismo, se reconoce, por lo general, que estos servicios deben prestarse teniendo siempre presente, en primer lugar, a los usuarios

* Existe disparidad de opiniones acerca de la relación entre los servicios de interés general y los principios del mercado

2. El papel de la Unión Europea

* Pese a que existe disparidad de opiniones en cuanto a la necesidad de reformar el Tratado, son mayoritarios los comentarios que consideran que no se deberían atribuir a la Comunidad poderes suplementarios en el ámbito de los servicios de interés general.

* La delimitación de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros parece estar clara. Sin embargo, no faltan voces que piden una clarificación de las normas comunitarias en determinados ámbitos.

* Existe un amplio consenso en torno a la idea de que la regulación sectorial no debe ampliarse a todos los servicios. Sin embargo, para algunos de ellos (agua, gestión de residuos, transportes públicos locales) se observan discrepancias sobre la conveniencia de establecer un marco regulador específico de ámbito comunitario. Se destaca la necesidad de tener en cuenta las especificidades de sectores como la salud.

* La gran mayoría de las contribuciones recibidas coinciden en que, por el momento, no hay ninguna necesidad de crear autoridades reguladoras europeas. La opción que parece concitar mayor respaldo es la existencia de redes de reguladores nacionales coordinadas a nivel europeo.

3. Legislación sectorial y marco jurídico general

* Aunque sigue habiendo disparidad de opiniones por lo que respecta a la necesidad de un marco legislativo general, existe un claro consenso sobre la necesidad permanente de legislación sectorial.

* Mientras numerosas contribuciones ponen de relieve los beneficios derivados de las políticas sectoriales actuales, otras llaman la atención sobre las consecuencias negativas de orden social y económico que ha tenido la liberalización.

4. Servicios de interés económico general y servicios no económicos

* Numerosos comentarios estiman que esta distinción es importante. Sin embargo, algunos de ellos piden que se apliquen otros criterios, distintos de la dicotomía «económico» y «no económico», a fin de garantizar un mayor nivel de seguridad jurídica.

* Si bien se percibe un cierto interés por que se perfile con mayor claridad la situación de las organizaciones que prestan servicios sociales en el marco del Derecho comunitario y por que se protejan los servicios de interés general de naturaleza no económica como parte integral del modelo social europeo, la mayoría de los comentarios coinciden en que no deberían atribuirse a la Comunidad competencias suplementarias por lo que respecta a los servicios no económicos.

5. Un conjunto común de obligaciones

* Existe disparidad de opiniones acerca de la necesidad y la viabilidad del definir un conjunto común de obligaciones a nivel comunitario. Unas contribuciones subrayan la necesidad de establecer obligaciones de servicio público para cada sector, otras sostienen que un concepto común es oportuno y necesario.

* Parece haber un amplio consenso en torno a la necesidad de que la reglamentación comunitaria se limite a definir principios y objetivos, mientras que correspondería a los Estados miembros poner en práctica y especificar las normas atendiendo a las circunstancias y necesidades específicas a nivel nacional y regional.

* No existe acuerdo sobre la efectiva puesta en práctica de las obligaciones impuestas en la legislación comunitaria ni sobre el impacto de estas obligaciones en la cohesión social y territorial. Se apunta que es demasiado pronto para formarse una opinión y que se precisa una evaluación más detallada.

* Se observan puntos de vista divergentes en cuanto a la necesidad de introducir nuevas obligaciones a nivel comunitario y de ampliar las obligaciones actuales a otros servicios de interés general.

6. Obligaciones sectoriales

* La introducción a nivel comunitario de nuevas obligaciones sectoriales parece suscitar escaso respaldo en este momento. Con todo, se sugiere que se siga de cerca la situación en los diferentes sectores, especialmente por lo que respecta a la seguridad del suministro. Algunas voces reclaman una mejora del acceso y de la interconexión en algunos sectores.

* No hay consenso por lo que respecta a la apertura del sector del agua a nivel comunitario.

* La gran mayoría de los participantes en la consulta comparten la opinión de que no es necesario por el momento tomar medidas comunitarias específicas en favor del pluralismo de los medios de comunicación y de que la protección de este aspecto debe seguir siendo competencia de los Estados miembros.

7. Definición de obligaciones y elección de la organización

* Algunas contribuciones ponen de relieve los problemas resultantes de la aplicación, tal y como la perciben los autores de los comentarios, del Derecho comunitario, en especial en los ámbitos de la contratación pública y las ayudas estatales. Se pide que se perfilen con mayor claridad las normas sobre las concesiones y las asociaciones entre el sector público y el sector privado. Algunos comentarios evocan igualmente casos en los que se crean a nivel nacional obstáculos a la realización del mercado interior.

* Casi todos los comentarios coinciden en que no es conveniente una mayor armonización de las obligaciones de servicio público a nivel comunitario.

* Numerosas contribuciones expresan interés por modalidades simples y flexibles de intercambio de buenas prácticas y de evaluación comparativa por lo que respecta a la organización de los servicios de interés general.

8. Financiación de los servicios de interés general

* Se hace un decidido llamamiento en favor de la clarificación y la simplificación de las normas aplicables a la financiación de los servicios de interés general, en particular por lo que respecta a las ayudas estatales. La reciente sentencia del TJCE en el asunto Altmark es considerada positiva pero insuficiente.

* La mayoría de los participantes en la consulta coinciden igualmente en que los Estados miembros deben seguir siendo libres a la hora de decidir la forma más apropiada de financiar un determinado servicio de interés general, a condición de que no se distorsione la competencia.

9. Evaluación de los servicios de interés general

* Si bien se registran puntos de vista divergentes en cuanto a la importancia global de la evaluación, la mayoría de los participantes en la consulta coinciden en que ésta debe ser exhaustiva y tener en cuenta criterios políticos, sociales, económicos y medioambientales.

* No existe acuerdo en cuanto a la gama de servicios que debería someterse a evaluación ni en lo tocante a los procedimientos y las disposiciones institucionales necesarios.

10. La dimensión internacional

* Se hace un claro llamamiento a la absoluta coherencia con el marco reglamentario interno de la UE de las disposiciones defendidas por la Comunidad en las negociaciones comerciales internacionales.

* Varios comentarios piden más información y un mayor grado de transparencia por lo que respecta a las negociaciones comerciales internacionales.

* Se reconoce ampliamente la vital importancia que revisten los servicios básicos esenciales para el desarrollo de los países más pobres. Se considera que las cuestiones más importantes son el acceso a la financiación y la capacidad de atraer inversión extranjera.

Anexo 3: Compendio de importantes revisiones sectoriales

Comunicaciones electrónicas

- Revisión del plan de acción eEurope, antes de junio de 2004

- Revisión de las disposiciones sobre las redes de TV por cable de la Directiva 2002/77/CE, antes de que finalice 2004

- Revisión del alcance del servicio universal en el marco de la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal, antes de julio de 2005

- Revisión de las medidas sobre las comunicaciones electrónicas, antes de julio de 2006

Servicios postales

- Informe sobre la aplicación de la Directiva sobre los servicios postales, antes de que finalice 2004, y posteriormente cada dos años

- Informe para finales de 2006, basado en un estudio prospectivo sobre el impacto en el servicio universal de la plena realización del mercado interior de servicios postales en 2009. Propuesta en la que se ratifique, en su caso, la fecha de 2009 para la plena realización de dicho mercado o en la que se dispongan otras medidas a la luz de las conclusiones del estudio

Electricidad

- Informes anuales sobre la aplicación de la Directiva 2003/54/CE, con un informe sobre las obligaciones de servicio público cada dos años

- Informe de situación detallado sobre la creación del mercado interior de la electricidad, antes del 1 de enero de 2006. Propuestas al PE y al Consejo, en su caso, dirigidas a garantizar un nivel elevado de servicio público

- Informe sobre la aplicación del Reglamento 1228/2003 relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad, antes de julio de 2006

- Propuestas al PE y al Consejo, en su caso, para garantizar la independencia plena y efectiva de los operadores de redes de distribución, antes del 1 de julio de 2007. En su caso, estas propuestas abordarán también aspectos como las posiciones dominantes en el mercado, la concentración de mercado y las prácticas abusivas o anticompetitivas

Gas

- Informes anuales sobre la aplicación de la Directiva 2003/55/EC, con un informe sobre las obligaciones de servicio público cada dos años

- Informe de situación detallado sobre la creación del mercado interior del gas, antes del 1 de enero de 2006. Propuestas al PE y al Consejo, en su caso, para garantizar un nivel elevado de servicio público

- Propuestas al PE y al Consejo, en su caso, para garantizar la independencia plena y efectiva de los operadores de redes de distribución, antes del 1 de julio de 2007. En su caso, estas propuestas abordarán también aspectos como las posiciones dominantes en el mercado, la concentración de mercado y las prácticas abusivas o anticompetitivas

Agua

- Presentación por la Comisión de los resultados de su evaluación del sector del agua, antes de que finalice 2004

Transporte

- 2004: Aprobación por el PE y el Consejo del segundo paquete de medidas aplicables al transporte ferroviario, actualmente en fase de conciliación.

- Aprobación por el PE y el Consejo del tercer paquete de medidas aplicables al transporte ferroviario, antes de que finalice 2004.

- Aprobación por el PE y el Consejo de la propuesta de Reglamento en materia de obligaciones de servicio publico y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable, antes de que finalice 2004.

Radiodifusión

- Informe sobre la aplicación de la Directiva relativa a la televisión sin fronteras, en su caso acompañado de propuestas legislativas, a principios de 2005.