INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la aplicación del Título II del Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno

RESUMEN

En el presente informe al Consejo y al Parlamento Europeo, la Comisión evalúa la aplicación de la normativa referente al etiquetado de la carne de vacuno por parte de los Estados miembros, examina hasta qué punto es viable la extensión del etiquetado del origen de la carne de vacuno a los productos transformados a base de carne de vacuno y a la carne de vacuno preparada por empresas del sector de la restauración colectiva y privada y formula propuestas que sirvan de base para el debate.

La aplicación de las disposiciones en materia de rastreabilidad de la carne de vacuno y de etiquetado del origen previstas por el Reglamento (CE) nº 1760/2000 ha contribuido en gran medida a que los consumidores recobraran confianza y a que el consumo de carne de vacuno volviera a situarse en el nivel que tenía antes de la segunda crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), en octubre de 2000. Asimismo, ha originado una profunda modificación de la organización del trabajo de los agentes económicos interesados y una mayor transparencia del comercio de carne de vacuno.

Con todo, ha desembocado, según el sector comercial europeo, en una cierta renacionalización del comercio de carne de vacuno, especialmente en lo que se refiere a los productos que se venden directamente al consumidor final (sector de la venta al por menor).

Por ese motivo, podría examinarse la posibilidad de incluir una indicación de origen UE en lugar de los distintos orígenes nacionales, sin merma de las garantías ofrecidas al consumidor. Tal posibilidad se limitaría a los establecimientos que preparan piezas de carne de vacuno destinadas directamente al consumidor final. En ese supuesto, correspondería a esos agentes económicos decidir si indican el origen nacional o el comunitario, en función de la demanda de los consumidores y del sector de distribución.

La Comisión ha observado asimismo que varias disposiciones reglamentarias plantean dificultades de aplicación a ciertos tipos de agentes económicos del sector de la carne de vacuno en todos los Estados miembros. Se trata, en concreto de las limitaciones en cuanto a la homogeneidad de los lotes de carne de vacuno en las salas de segundo despiece, la rastreabilidad y el etiquetado de los restos o recortes de despiece, el abastecimiento de los centros de fabricación de carne picada y la información a los consumidores acerca de los productos de carne de vacuno comercializados sin preenvasar.

En la mayor parte de los casos, debería ser posible aportar una solución satisfactoria sin modificar los principios de la legislación comunitaria ni comprometer el funcionamiento del sistema de rastreabilidad y etiquetado del origen de la carne de vacuno ya implantado por los agentes económicos del sector.

En cambio, la Comisión no se muestra favorable a extender las disposiciones en materia de etiquetado del origen de la carne de vacuno a los productos transformados a base de esta carne, a los productos resultantes de la combinación de esta carne y otros ingredientes ni a la carne de vacuno cocinada por los sectores de la restauración colectiva, privada y rápida.

En efecto, la Comisión considera que, por motivos tanto técnicos como económicos, semejante extensión resultaría especialmente difícil de aplicar para los agentes económicos interesados. Si bien las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1760/2000 han permitido recuperar la confianza de los consumidores y restablecer el consumo de carne de vacuno, la ampliación de su ámbito de aplicación no introduciría sino limitaciones y costes suplementarios, sin aportar garantías adicionales para la salud pública ni influir en modo alguno en el nivel de consumo de carne de vacuno: la relación coste-beneficio de esa medida sería desfavorable.

Por lo que respecta a la producción de carne picada, la Comisión considera que la introducción de la posibilidad de mezclar en un mismo lote carne de vacuno procedente de distintos países de sacrificio podría plantear problemas de rastreabilidad del origen de la carne de vacuno.

El presente informe debería permitir abrir, en el seno del Consejo y del Parlamento Europeo, un debate sobre la evaluación de la situación efectuada por la Comisión y sobre la posible necesidad de modificar las disposiciones normativas vigentes. Tras el examen de esta cuestión por parte del Consejo y el Parlamento Europeo y vistas las contribuciones de las distintas partes interesadas, la Comisión presentará las propuestas oportunas.

Entre tanto, la Comisión se propone resolver en el Comité de gestión las dificultades de aplicación que han sido detectadas y, concretamente:

- permitir la mezcla de carne de vacuno procedente de varias salas de primer despiece dentro de un mismo lote de segundo despiece;

- adoptar medidas simplificadas para el etiquetado de los restos de despiece y de los productos a base de carne de vacuno despachados a la venta sin preenvasar;

- facilitar el reconocimiento mutuo de las autorizaciones concedidas por las autoridades nacionales o regionales competentes a los pliegos de condiciones que forman parte del sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno.

1. INTRODUCCIÓN

En aplicación del artículo 21 del Reglamento (CE) n° 1760/2000 del Consejo y del Parlamento Europeo [1], la Comisión debía presentar a estas dos instituciones un informe sobre la aplicación del Título II del citado Reglamento, relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno.

[1] Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Consejo y del Parlamento Europeo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 204 de 11.8.2000, p. 1).

El presente informe tiene un triple objetivo:

- evaluar la aplicación de las disposiciones en materia de etiquetado del Título II del Reglamento (CE) n° 1760/2000 en los Estados miembros, casi tres años después de su entrada en vigor,

- examinar la posibilidad de ampliar su ámbito de aplicación, especialmente a los productos transformados que contienen carne de vacuno y a los productos a base de carne de vacuno,

- formular, en caso necesario, las propuestas oportunas sobre la evolución a medio plazo de determinadas disposiciones del presente Reglamento plazo.

Título I : Antecedentes

La normativa comunitaria relativa al etiquetado de la carne de vacuno ha ido evolucionando de forma paralela a la implantación, por parte de los Estados miembros, de un sistema de identificación individual de los animales. Asimismo, ha ido respondiendo a las expectativas de los consumidores de la Unión Europea en materia de información ante las dos crisis relacionadas con la EEB.

2. EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN SOBRE ETIQUETADO DE LA CARNE DE VACUNO

El Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo [2] establecía un sistema voluntario de etiquetado de la carne de vacuno aplicable al conjunto de indicaciones de etiquetado distintas de las contempladas con carácter obligatorio en la Directiva 2000/13/CE [3] relativa al etiquetado de los alimentos.

[2] Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117 de 7.5.1997, p. 1).

[3] Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO L 109 de 6.5.2000, p. 29).

Además, incluía la posibilidad, para los Estados miembros que hubieran puesto en marcha un sistema de identificación individual de los animales y de registro de sus desplazamientos, de adoptar una normativa nacional que impusiese el etiquetado obligatorio de determinadas características de la carne de vacuno procedente de animales nacidos, criados y sacrificados en su territorio.

Durante un periodo transitorio, tres Estados miembros adoptaron de tal forma otras tantas normativas nacionales que contemplaban la indicación obligatoria del origen y, cuando así procedía, otras indicaciones de etiquetado como la categoría y el tipo de producción en función de la raza de los animales.

El Reglamento (CE) n° 820/97 establecía asimismo la introducción de un sistema de etiquetado obligatorio de la carne de vacuno a partir del 1 de enero de 2000 en todos los Estados miembros. La Comisión aprobó entonces una propuesta de Reglamento [4] que incluía la indicación obligatoria del origen y de la categoría del animal del que procedía la carne.

[4] Informe COM(1999) 486 final de 13.10.1999 de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la situación relativa a la aplicación de los sistemas de etiquetado de la carne de vacuno en los distintos Estados miembros.

Sin embargo, tras las negociaciones enmarcadas en el procedimiento de codecisión, únicamente la indicación del origen adquirió carácter obligatorio, mientras que el etiquetado de las demás características siguió adscrito al sistema facultativo según lo previsto en el Reglamento (CE) n° 820/97.

2.1. Relación con el sistema de identificación individual de los animales

La indicación obligatoria del origen nacional de la carne de vacuno empezó a ser técnicamente posible tras la implantación en cada Estado miembro de un sistema de identificación individual de los bovinos y de una base de datos centralizada que contiene los datos de identificación de todos los bovinos existentes en el territorio nacional así como los de sus desplazamientos a lo largo de su ciclo vital completo.

2.2. Relación con la crisis de la EEB

En 1996, la primera crisis de la EEB provocó la pérdida de confianza de los consumidores y la caída del consumo de carne de vacuno en la Unión Europea. A partir de 1999 comenzaron a vislumbrarse indicios de una segunda crisis a pesar de las medidas de lucha contra la EEB adoptadas tanto a nivel comunitario como nacional en el caso de algunos Estados miembros.

La aprobación del Reglamento (CE) n° 1760/2000, en julio de 2000, se produjo poco antes del desencadenamiento de la segunda crisis de la EEB y permitió reaccionar con rapidez ante la apremiante demanda, por parte de los consumidores, de un etiquetado que informase sobre el origen de la carne de vacuno.

El origen de esa demanda de información podría situarse, por una parte, en la percepción de un distinto nivel de riesgo de EEB según los Estados miembros, y, por otra, en la mayor confianza otorgada a la carne de vacuno controlada por los servicios oficiales nacionales.

Por consiguiente, la aprobación de una normativa comunitaria que implantase un sistema obligatorio de rastreabilidad y etiquetado del origen nacional de la carne de vacuno se había vuelto indispensable para recuperar la confianza de los consumidores y reactivar el consumo de carne de vacuno en la Unión Europea.

En efecto, este conjunto de medidas permitió que ya en 2002 se registrase un restablecimiento del consumo de carne de vacuno, alcanzándose el nivel anterior a la segunda crisis de la EEB. No obstante, ese resultado relativamente rápido debe atribuirse a la combinación de las medidas de etiquetado de la carne de vacuno y el conjunto de medidas sanitarias de lucha contra la EEB que se ha ido configurando progresivamente con la emisión de nuevos dictámenes científicos comunitarios.

3. PRINCIPALES DISPOSICIONES EN MATERIA DE ETIQUETADO DEL REGLAMENTO (CE) N° 1760/2000

Estas disposiciones, que regulan, por una parte, el sistema de etiquetado obligatorio del origen y, por otra, el de etiquetado facultativo, se fundamentan en la implantación de un sistema de rastreabilidad específico de la carne de vacuno.

3.1. El sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno

El sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno desde la explotación de nacimiento de los animales hasta los productos de carne de vacuno comercializados al por menor, constituye un avance fundamental, especialmente en lo que atañe a la información de los consumidores y a la transparencia del sector de la carne de vacuno.

El sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno toma sus orígenes en:

- el sistema de identificación individual de los bovinos obligatorio en los quince Estados miembros desde 1997;

- el registro, en una base de datos informatizada y centralizada, de los datos de identificación individual de los bovinos y de los desplazamientos de éstos entre su nacimiento y sacrificio;

- el pasaporte individual bovino que acompaña obligatoriamente a todo movimiento intracomunitario de ganado y, en algunos casos, a ciertos movimientos nacionales;

- el registro sistemático en el matadero de un código de referencia para cada canal, correspondiente al número de identificación individual de cada bovino, y del traslado de esa información hasta el punto de venta al por menor.

El sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno, a semejanza del sistema de rastreabilidad «de eslabón en eslabón» aplicable al conjunto de productos alimentarios, permite a los agentes económicos y a las autoridades competentes retirar del mercado la carne de vacuno que podría suponer algún peligro para la salud pública.

Asimismo, permite que las características de los animales (o de la carne), a las que corresponden indicaciones de etiquetado acordadas con arreglo al sistema de etiquetado facultativo, sean rastreadas a lo largo de la cadena de transformación de la carne de vacuno hasta el producto que se despacha al consumidor final.

3.2. Características del sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno

El sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno incluye características adicionales a las del sistema de rastreabilidad «de eslabón en eslabón». Esas características se derivan esencialmente, de las disposiciones del artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1760/2000 y del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1825/2000.

En cada fase de la transformación de la carne de vacuno, pueden rastrearse de tal forma los datos siguientes:

- el (los) origen(es) nacional(es) de los bovinos de los que procede la carne;

- el código de referencia que permite establecer el vínculo entre la carne y el animal o el grupo de animales;

- los números de autorización comunitaria de los establecimientos en los que la carne ha sido objeto de transformación.

Además, en cada etapa de transformación de la carne de vacuno, debe establecerse una correlación entre los lotes de carne de vacuno que entran y los lotes que salen de un mismo establecimiento dedicado a esa actividad.

3.3. Etiquetado obligatorio de la carne de vacuno

Desde la aprobación del Reglamento (CE) n° 820/97, el origen de la carne de vacuno se definió con arreglo a (los) país(es) de nacimiento, cría y sacrificio de los animales de los que procedía la carne. No obstante, la indicación del origen completo de los bovinos adquirió carácter obligatorio con el Reglamento (CE) n° 1760/2000, a partir del 1 de enero de 2002.

El origen de la carne de vacuno se distingue por lo tanto claramente del concepto de procedencia, el cual corresponde al último país del que procede el animal o la carne, así como del concepto de origen definido en la normativa aduanera, que corresponde al último país en el que se ha producido una transformación del producto suficiente para conferirle el origen correspondiente.

En cada fase de la cadena de transformación en la que la carne de vacuno puede ser comercializada, debe procederse a un etiquetado detallado del origen de los animales de los que procede la carne.

En caso de investigación por los agentes económicos o los servicios de control oficiales, no es por lo tanto necesario remontar eslabón por eslabón toda la cadena de vínculos entre clientes y proveedores para conocer el origen de la materia prima utilizada para la fabricación de los alimentos.

El etiquetado obligatorio de la carne de vacuno incluye asimismo la indicación del código de referencia antes citado, de los países de sacrificio y de despiece y de los números de autorización de los establecimientos en los que se han realizado las operaciones de transformación. Como se ha dicho, esta información debe consignarse en etiquetas perfectamente legibles en cada etapa que encierre alguna posibilidad de comercialización de la carne de vacuno.

3.4. El sistema de etiquetado facultativo

Este sistema estaba ya previsto por el Reglamento (CE) n° 820/97 para su aplicación al conjunto de indicaciones de etiquetado de la carne de vacuno, incluida la referente al origen.

Desde la aprobación del Reglamento (CE) n° 1760/2000, el sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno se aplica a todas las indicaciones salvo las de origen. Tampoco se aplica, no obstante, a las demás indicaciones de etiquetado obligatorias requeridas por otras normas comunitarias, como la Directiva 2000/13/CE sobre el etiquetado de productos alimenticios.

Su ámbito de aplicación se extiende a las indicaciones de etiquetado relativas a la raza, el tipo de producción, la edad de los animales, el método de ganadería, la alimentación del ganado y el bienestar de los animales. La utilización de las indicaciones de etiquetado facultativo se encuentras sistemáticamente supeditada a:

- la elaboración de un pliego de condiciones en el que se precisan las condiciones para su utilización y control;

- la aprobación de ese pliego de condiciones por la autoridad competente nacional o regional designada por cada Estado miembro.

El control del cumplimiento de los pliegos de condiciones aprobados puede correr a cargo bien de la autoridad competente, bien de un organismo externo independiente que reúna los criterios de la norma EN 45011.

Título II : Evaluación

4. EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE RASTREABILIDAD Y ETIQUETADO DEL ORIGEN DE LA CARNE DE VACUNO

Esta evaluación de las disposiciones de etiquetado obligatorio del Reglamento (CE) n° 1760/2000 procede:

- de los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, que ha procedido a una auditoría de la aplicación de este Reglamento en los quince Estados miembros cuyos informes se hallan disponibles en el sitio Europa de Internet;

- de las misiones efectuadas por la Dirección General de Agricultura en tres Estados miembros, las cuales han permitido, mediante encuentros con las autoridades competentes y los distintos agentes del sector vacuno, percibir mejor las dificultades de aplicación y las expectativas de las distintas partes interesadas;

- los resultados de la reunión del Grupo de expertos gubernamentales sobre el etiquetado de la carne de vacuno, celebrada en Bruselas el 7 de mayo de 2003.

4.1. Aplicación de las medidas de rastreabilidad del origen

Las normas de rastreabilidad del origen de la carne de vacuno resultan mucho más complejas de aplicar que las de otros productos agrícolas (frutas y hortalizas) debido a los desplazamientos de los animales a lo largo de su ciclo vital y a las distintas operaciones de transformación de la carne de vacuno entre el matadero y el momento de su venta al consumidor final.

4.1.1. Repercusiones en la actividad de los agentes económicos del sector de la carne de vacuno

La implantación generalizada de las normas de rastreabilidad de la carne de vacuno exigió importantes cambios en la organización del trabajo de los agentes económicos con el fin de constituir lotes de origen homogéneo.

La homogeneidad del origen de la carne de vacuno contenida en un mismo lote implica que:

- el origen nacional de los animales es idéntico, tanto cuando es único [5] como cuando es mixto;

[5] Origen único para los bovinos nacidos, criados y sacrificados en un mismo país. origen mixto para los bovinos nacidos, criados y sacrificados al menos en dos países diferentes.

- las operaciones de sacrificio y despiece de las canales (deshuesado) se han realizado en un mismo establecimiento;

- la organización de las cadenas de producción ha sido concebida para trabajar lote por lote, sin mezclas de orígenes.

Los agentes económicos se han visto obligados a reconsiderar su política de compra y a seleccionar proveedores capaces de suministrarles lotes de origen homogéneo y tamaño suficiente.

Asimismo, han tenido que invertir en un sistema de rastreabilidad informatizado que permita registrar las características de sus aprovisionamientos, asegurar la rastreabilidad de esta información dentro de sus propios locales y reflejarla en las etiquetas de los productos comercializados.

4.1.2. Balance de la aplicación del sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno

A pesar de la revisión de la política de abastecimiento y de los métodos de trabajo de los agentes económicos, así como de la realización de inversiones para la puesta en marcha del sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno, los informes de inspección de la Oficina Alimentaria y Veterinaria correspondientes a los quince Estados miembros muestran que el régimen de rastreabilidad no presenta el mismo grado de fiabilidad en todas las fases de transformación de la carne de vacuno.

Para evitar toda confusión con las definiciones que figuran en la normativa comunitaria en materia de higiene, se utilizará en el presente informe la terminología siguiente para designar las distintas fases de transformación de la carne de vacuno:

- sacrificio: operación mediante la que se obtienen canales, medias canales y cuartos;

- primer despiece o deshuesado: fase en la que se obtienen músculos enteros, por lo general envasados al vacío;

- segundo despiece o troceado: fase en la que se obtienen las piezas de carne destinadas a los consumidores finales o al sector de la restauración. A esa misma fase de la cadena de transformación de la carne de vacuno, además de las piezas de carne antes citadas, pueden adscribirse la carne picada y los productos resultantes de la mezcla de carne de vacuno con otros tipos de carne o ingredientes;

- la fabricación de productos transformados a base de carne de vacuno, como las conservas cárnicas, los productos de charcutería y los platos precocinados cuya carne ha sido sometida a un tratamiento de cocción, secado, ahumado, etc.

Para aclarar la evaluación que se presenta a continuación, conviene recordar que el ámbito de aplicación de las disposiciones vigentes del Reglamento (CE) n° 1760/2000 no cubre los productos resultantes de la mezcla de carne de vacuno y otras carnes (salvo si la carne de vacuno es mayoritaria) o ingredientes, ni tampoco los productos transformados a base de carne de vacuno.

Los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria indican que, en la gran mayoría de los establecimientos de sacrificio y primer despiece, el sistema de rastreabilidad ha sido aplicado de forma satisfactoria en el conjunto de los Estados miembros.

En efecto, las operaciones de sacrificio y deshuesado corresponden a la fase de separación de una misma canal en varios cuartos y, a continuación, en distintos músculos. En cada etapa, el número de identificación de la canal se imprime en los distintos pedazos procedentes de la misma, hasta llegar al músculo individual, elemento central de la cadena de transformación de la carne de vacuno.

Por el contrario, los informes ponen de manifiesto en todos los Estados miembros dificultades de aplicación del sistema de rastreabilidad de las piezas de carne de vacuno obtenidas en las salas de segundo despiece.

La actividad de estas salas consiste esencialmente en cortar un mismo tipo de músculo, procedente de lotes diferentes, para preparar los pedidos de una serie más o menos importante de un mismo producto, destinado a los consumidores finales o al sector de la restauración colectiva y privada.

Esta actividad de reunión de piezas procedentes de un gran número de músculos individuales produce regularmente, dentro de los lotes constituidos en el momento del segundo despiece, mezclas de carne procedente de distintos mataderos o salas de despiece. En esos casos, el origen del lote deja de ser homogéneo en relación con los números de establecimientos y, salvo la carne picada, que se regula por disposiciones específicas, deja de ajustarse a las disposiciones vigentes.

Ahora bien, los sistemas de rastreabilidad de la carne de vacuno y de etiquetado de su origen actualmente vigentes no han sido concebidos, de forma general, para aplicarse a lotes no homogéneos, lo que puede explicar algunas de las deficiencias observadas.

Además, los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria observan la llevanza en ocasiones incompleta de los registros de entradas y salidas de los establecimientos en los que se manipula carne de vacuno, elemento esencial para la rastreabilidad y el control de la misma.

4.1.3. Necesidad de normalización de los sistemas de rastreabilidad de la carne de vacuno

La rastreabilidad de la carne de vacuno requiere, por lo general, la implantación de un sistema informático que permita registrar los datos correspondientes al etiquetado obligatorio del origen (así como los del etiquetado facultativo) y los refleje con la mayor rapidez posible en forma de códigos de barras e indicaciones de etiquetado directamente legibles.

Las visitas efectuadas a varias empresas transformadoras de carne de vacuno han puesto de manifiesto que:

- la rastreabilidad de la carne de vacuno resulta a menudo compleja y requiere inversiones en un sistema eficaz;

- los sistemas de rastreabilidad de la carne de vacuno pueden diferir ampliamente en términos de eficacia, fiabilidad y coste, y deben adaptarse a las actividades y la organización del trabajo de cada empresa;

- los sistemas implantados por cada empresa de la cadena clientes-proveedores no siempre son compatibles entre sí. En tales casos, los agentes económicos se ven obligados a reintroducir los datos necesarios para la rastreabilidad, con los riesgos de error inherentes al registro manual de esos datos;

- durante los controles, suele ser necesario combinar un gran número de datos de la etiqueta (código de barras, número de lote, tipo de pieza, fecha de fabricación, etc.) para poner en práctica los sistemas de rastreabilidad;

- la fiabilidad de la rastreabilidad de la carne de vacuno no depende únicamente del equipo o las herramientas informáticas empleados, sino también de la capacidad de la empresa para llevar a la práctica la rastreabilidad de manera global, de la organización del trabajo, de la adaptación de los locales y las cadenas de producción y de la formación sobre esta materia del personal productor y gestor.

Vistas las características específicas de la rastreabilidad de la carne de vacuno en la Unión Europea, la gran diversidad de los sistemas de rastreabilidad propuestos por los proveedores de equipamientos y de la experiencia ya acumulada por los profesionales de los actuales Estados miembros, la Comisión recomienda que:

- las organizaciones profesionales de la industria de la carne de vacuno (incluidas las de los nuevos Estados miembros) elaboren a nivel comunitario una guía de buenas prácticas de rastreabilidad de la carne de vacuno;

- se establezca un pliego de condiciones común a todos los sistemas de rastreabilidad de la carne de vacuno, con especificaciones de eficacia, fiabilidad y compatibilidad. Los distintos sistemas propuestos en el mercado deberían satisfacer, como mínimo, esas especificaciones;

- las organizaciones profesionales examinen la posibilidad de consultar a la Organización Internacional de Normalización (CEN) a este respecto, con el fin de transformar el pliego de condiciones en una norma comunitaria.

4.2. Aplicación del etiquetado del origen

El etiquetado del origen de la carne de vacuno se aplica en cada etapa de la cadena de transformación en la que puede producirse una puesta en el mercado. Los datos relativos al origen deben indicarse de forma directamente legible por parte del comprador, el consumidor o los servicios de control.

Los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria ponen de manifiesto ciertas dificultades de interpretación del Reglamento (CE) nº 1760/2000, así como lagunas en la aplicación del mismo, ya se trate de:

- el etiquetado de la carne que, perteneciente a un mismo lote, puede proceder de distintos mataderos;

- la ausencia de etiquetado en los productos presentados para su venta sin preenvasar;

- errores de etiquetado en los puntos de venta al por menor;

- la mezcla de distintos lotes en el caso de los restos de despiece.

4.2.1. Etiquetado de varios números de matadero

Se han efectuado a los servicios de la Comisión numerosas consultas sobre la interpretación del Reglamento (CE) n° 1760/2000. Varios Estados miembros han solicitado la posibilidad de recoger en las etiquetas varios números de matadero para un mismo lote de piezas. El objetivo de semejantes peticiones era poder indicar el conjunto de números de autorización de los mataderos que suministraron canales a la sala de despiece para una jornada de producción determinada.

En la práctica, ello equivalía a implantar un sistema de rastreabilidad claramente menos eficaz, puesto que la indicación de todos los mataderos de los que podía proceder la carne de vacuno no permitía determinar con precisión de qué establecimiento(s) venía la carne de un lote determinado. Esas solicitudes fueron rechazadas por la Comisión en 2000.

4.2.2. Etiquetado de productos sin preenvasar

Los productos cárnicos sin preenvasar comercializados por las carnicerías o las secciones de despacho de carne al corte de los grandes supermercados se regulan asimismo por las disposiciones de etiquetado del Reglamento (CE) n° 1760/2000. Las disposiciones de aplicación prácticas de las normas de etiquetado de los productos vendidos sin preenvasar han de ser definidas por las autoridades nacionales.

No obstante, los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria ponen de manifiesto que rara vez se señalan el origen y las demás indicaciones obligatorias (números de los establecimientos) de los productos de carne de vacuno comercializados sin preenvasar. Los profesionales del sector declaran ofrecer verbalmente la información sobre el origen de los productos a los clientes que así lo solicitan, pero no se hallan en situación de mostrar públicamente esa información y actualizarla.

La mayor parte de estos profesionales ha implantado registros de entradas y salidas y un sistema de etiquetado de la carne de vacuno en las cámaras de almacenamiento refrigeradas, lo que permite rastrear el origen de los productos en caso de control por parte de los servicios oficiales.

Las obligaciones reglamentarias de etiquetado de la carne de vacuno son consideradas demasiado estrictas por los profesionales del sector de la carnicería y la charcutería, quienes deben hacer frente a una creciente carga de trabajo derivada sobre todo de la aprobación de nuevas normas.

4.2.3. Etiquetado en los puntos de venta al por menor

Se han observado errores de etiquetado del origen en las salas de despiece contiguas a los puntos de venta al por menor en los que se despieza, preenvasa y etiqueta la carne antes de ser colocada en los estantes de venta.

En efecto, una parte de las salas de despiece contiguas a los puntos de venta al por menor no ha invertido en nuevos equipos adaptados para leer la información consignada en las etiquetas de la carne de vacuno suministrada por los proveedores.

Ello resulta tanto más lamentable cuanto que la rastreabilidad del origen se garantiza hasta la fase de venta al por menor y que el error de etiquetado se produce al final de la cadena, en la fase de despacho al consumidor final.

4.2.4. Etiquetado de los restos de despiece

Los restos de despiece de la carne y de preparación las canales, a menudo denominados recortes ("trimmings"), están sometidos a las mismas disposiciones en materia de rastreabilidad o etiquetado del origen que las piezas de carne de vacuno comercializadas sin mayor transformación.

No obstante, los recortes proceden de diferentes lotes y se reúnen para su venta por paletas enteras. Además, la cantidad producida por los pequeños establecimientos de despiece en una jornada de producción no siempre basta para constituir una paleta.

En la práctica, los agentes económicos no pueden, por lo general, constituir lotes de restos de despiece de origen homogéneo.

4.2.5. Importaciones de terceros países

Idénticas disposiciones de etiquetado del origen son aplicables a la carne de vacuno procedente de terceros países. Cuando el tercer país dispone de un sistema de identificación de los animales que aporta las garantías necesarias en cuanto al origen de los animales, la carne de vacuno importada puede etiquetarse con la indicación «origen: nombre del tercer país». En caso contrario, está prevista una excepción consistente en la indicación de las palabras «origen: no CE» y «nombre del país de sacrificio».

En la práctica, ninguno de los productores de los terceros países ni ninguno de los importadores se acoge a la excepción: utilizan la indicación «origen: nombre del tercer país», apoyándose en las autorizaciones expedidas por la Comisión en 1998 sobre la base del Reglamento (CE) n° 820/97, hasta la fecha no revisadas. Esas autorizaciones establecen, para cada tercer país, una lista exhaustiva de las indicaciones autorizadas para el etiquetado de la carne de vacuno importada y puesta en el mercado comunitario.

A petición del tercer país interesado, esas listas pueden revisarse previo establecimiento de pliegos de condiciones que definan los requisitos que deben cumplir los agentes económicos para poder emplear esas indicaciones en el etiquetado. Esos pliegos de condiciones deben estar aprobados por las autoridades competentes del tercer país y ser notificados posteriormente a la Comisión para que ésta manifieste su acuerdo al respecto.

Aunque, por lo general, los terceros países aún no han realizado los trámites apenas descritos, algunos de ellos han introducido ya numerosas mejoras en los sistemas de identificación de los animales y rastreabilidad de la carne de vacuno para poder garantizar el origen de la misma. En colaboración con los servicios de la Comisión, los principales países exportadores de carne de vacuno a la Unión Europea (Argentina, Brasil) ya han aprobado y procedido a la progresiva implantación de normativas que exigen la identificación individual de los bovinos cuya carne se destina a la Unión Europea.

Además, un sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno, basado en principio en el número de la manada de cría, permite establecer el vínculo entre cada pieza de carne entregada a los distintos puntos de venta al por menor en los Estados miembros y la ganadería del tercer país de la que proceden los animales.

4.3. Controles oficiales del sistema de etiquetado obligatorio

La distribución de competencias entre los servicios oficiales de los Estados miembros con vistas a la inspección de la rastreabilidad y el etiquetado del origen es a menudo compleja y ha sido objeto de reestructuraciones en varios Estados miembros.

En efecto, los servicios oficiales encargados de las inspecciones de higiene en los mataderos y las salas de despiece a menudo han sido designados autoridad competente para la inspección del sistema de rastreabilidad y el etiquetado del origen de la carne de vacuno en esos establecimientos.

Por lo general, esos servicios no son responsables del control del etiquetado de los alimentos y a veces carecen de instrucciones concretas para el control del etiquetado del origen y de la rastreabilidad de la carne de vacuno. Además, los citados servicios no consideran ese control una misión prioritaria en comparación con las demás tareas de sanidad pública que les incumben.

Otros servicios oficiales son responsables del control de la rastreabilidad y del etiquetado de los productos alimentarios en el comercio minorista, pero no intervienen, o intervienen muy poco, en las inspecciones de los establecimientos situados en los eslabones anteriores de la cadena.

Esta compartimentación de los controles se combina con la aparente falta de implicación de los servicios oficiales de ciertos Estados miembros. De tal forma, los inspectores de la Oficina Alimentaria y Veterinaria han observado que los servicios oficiales toleran en ocasiones la indicación, en una misma etiqueta, de varios países de sacrificio.

Las diferencias de ejecución de los controles en los distintos Estados miembros puede plantear un auténtico problema en lo que respecta tanto a la información de los consumidores como a las condiciones de competencia entre agentes económicos, en la medida en que la carne de vacuno es objeto de numerosos intercambios comerciales entre Estados miembros, ya sea de forma directa entre el país productor y el consumidor, ya sea mediante comercio triangular.

4.4. Repercusiones en el mercado de la carne de vacuno

En opinión de las partes interesadas, el Reglamento sobre etiquetado del origen es responsable en gran medida del restablecimiento del consumo de la carne de vacuno, que volvió a alcanzar en 2002 el nivel anterior a la segunda crisis de la EEB.

La amplia mediatización de esa crisis permitió dar a conocer a los consumidores las medidas de rastreabilidad y etiquetado del origen. Las campañas institucionales de comunicación cofinanciadas por las Comunidades Europeas reforzaron esa información.

La normativa comunitaria sobre etiquetado de la carne de vacuno tuvo importantes repercusiones en la organización del sector y el mercado de la carne de vacuno en la Unión Europea. La transparencia del sector aumentó considerablemente, pues se limitó el número de intermediarios entre el ganadero y el consumidor final así como el número de proveedores de cada agente económico.

No obstante, también ha contribuido, según el sector comercial europeo, a cierta renacionalización del comercio de la carne de vacuno, especialmente en el caso de los productos directamente vendidos al consumidor final (sector de la venta al por menor). La demanda de los consumidores se orienta preferentemente a la carne de origen nacional. A pesar de todo, se observa desde 2002 cierta recuperación de los intercambios comerciales intracomunitarios.

Al limitar los orígenes de los productos comercializados, el sector de la distribución ha reforzado la tendencia antes apuntada. Al abastecerse por lo general de carne de origen predominante o exclusivo de los Estados miembros autosuficientes, los minoristas no sólo han respondido a la demanda de su clientela, sino también externalizado el riesgo de error en el etiquetado del origen y las posibles consecuencias del mismo en términos de imagen y de comercio.

Esas prioridades comerciales pueden plantear un problema de salida al mercado para los animales de origen mixto. Así sucede en el caso de la producción de terneras, una importante proporción de las cuales procede de las explotaciones lecheras de determinados Estados miembros, aunque se crían y sacrifican en otros Estados miembros especializados en esa producción.

Se han registrado problemas similares para los productores de carne de vacuno de Irlanda del Norte, quienes encuentran dificultades a la hora de comercializar su producción, consistente en gran parte de bovinos nacidos y parcialmente criados en la República de Irlanda.

5. EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE ETIQUETADO FACULTATIVO

5.1. Evaluación general

Los principales objetivos del sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno son los siguientes:

- permitir a los agentes económicos diferenciar sus productos mediante la identificación de características particulares y extraer de esa operación una ventaja económica;

- introducir un marco legislativo más preciso que el derivado de los principios horizontales de la Directiva 2000/13/CE sobre etiquetado.

El sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno se encuentra a medio camino entre el del sector de la carne de aves de corral, cuyas indicaciones de etiquetado autorizadas relativas al método de cría o de alimentación se hallan en su totalidad definidas en la normativa comunitaria, y el de la carne de porcino, al que son aplicables las mismas disposiciones que al resto de productos alimentarios.

5.2. Ámbito de aplicación

Las indicaciones de etiquetado facultativas para la carne de vacuno están supeditadas a la elaboración de pliegos de condiciones por parte de los agentes económicos interesados y a la aprobación de los mismos por las autoridades nacionales competentes. Esos pliegos son de naturaleza muy heterogénea y pueden contener:

- datos que figuran obligatoriamente en los pasaportes individuales de los bovinos. La única justificación de los pliegos de condiciones es la necesidad de asegurar la transferencia y la rastreabilidad de esa información hasta el producto destinado al consumidor final;

- medidas que son ya de aplicación obligatoria en virtud de la normativa comunitaria vigente (ausencia de tratamientos con anabolizantes);

- las características de cría, alimentación y bienestar de los animales, para las que es necesario elaborar un pliego de condiciones detallado.

El número de pliegos de condiciones aprobados presenta grandes variaciones según los Estados miembros. A ellos recurren esencialmente los distribuidores y los ganaderos.

Cuando el sector de la carne de vacuno no se halla estructurado a escala nacional o regional, cada tipo de agente económico tiende a elaborar un pliego de condiciones que se refiere únicamente a su campo específico dentro del sector, con el fin de asegurar el acceso al mercado de su producción. De tal modo, los distintos agentes económicos presentan pliegos de condiciones en cascada, cuando en realidad bastaría con acuerdos contractuales entre socios comerciales.

De esta situación se deriva una gran multiplicidad de pliegos de condiciones (hasta varios centenares en determinados Estados miembros), lo que resulta contrario al proceso de diferenciación de la carne de vacuno ante el consumidor final.

Además, esa multiplicidad genera finalmente el abandono progresivo del sistema de etiquetado facultativo, como puede observarse ya en algunos Estados miembros, debido a la falta de valorización del producto y a los costes suplementarios derivados de la elaboración y el control de los pliegos de condiciones

5.3. El procedimiento de aprobación

El procedimiento de aprobación es competencia de la autoridad nacional o regional designada por los servicios oficiales del Estado miembro.

La Comisión es simplemente informada por las autoridades nacionales de los pliegos de condiciones que éstas han aprobado, y no puede, por lo tanto, impugnar la validez de los acuerdos salvo cuando éstos supusieran auténticos obstáculos para los intercambios comerciales.

Los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria muestran que las autoridades nacionales competentes tienen percepciones muy diferentes del papel del sistema de etiquetado facultativo y de los criterios de evaluación de los pliegos de condiciones. Algunas de ellas atribuyen más importancia al sistema de etiquetado facultativo que al de etiquetado del origen, mientras que otras consideran que el objetivo del sistema es esencialmente comercial y participan poco en su aplicación.

Esta diversidad de enfoques tiene diversas consecuencias: hace excepcional el reconocimiento mutuo de los pliegos de condiciones aprobados y frena los intercambios comerciales intracomunitarios. Asimismo, puede falsear la competencia entre agentes económicos que no están sometidos a las mismas obligaciones para la obtención de la autorización del pliego de condiciones o para la organización de los controles.

5.4. Organización de los controles

Los controles oficiales pueden correr a cargo de la autoridad competente o de organismos externos independientes.

La organización de los controles responde siempre a los mismos principios, ya se trate de los pliegos de condiciones aplicados por un pequeño número de agentes económicos, ya de los correspondientes al conjunto de agentes nacionales. En cambio, el coste de los controles por agente económico difiere según la organización de esos controles.

Cuando un gran número de agentes económicos, concretamente, de ganaderos, aplica un mismo pliego de condiciones elaborado por una organización profesional común o por la propia autoridad competente, la organización de los controles se basa en un sistema doble:

- un primer control o auditoría interna al nivel de la organización profesional que ha presentado el pliego de condiciones, la cual efectúa controles de todos los suscriptores de dicho pliego;

- una validación de ese sistema de control por organismos externos independientes, los cuales efectúan controles de una parte de los suscriptores sobre la base de un análisis de riesgos.

Cuando las autoridades competentes no implantan y aprueban semejante organización, los agentes económicos son objeto, de forma individual, de uno o varios controles anuales a cargo de organismos externos independientes.

Cuando los costes de los controles recaen enteramente en los ganaderos y éstos no tienen como compensación una mayor valorización económica de su producción, se plantea un auténtico problema económico que compromete la durabilidad a largo plazo del sistema de etiquetado facultativo.

5.5. Relaciones entre el Reglamento (CE) n° 1760/2000 y otras disposiciones comunitarias

Las disposiciones de etiquetado del Reglamento (CE) n° 1760/2000, que son específicas de la carne de vacuno, pueden plantear ciertos problemas de interpretación y de coherencia con las disposiciones de la Directiva 2000/13/CE sobre etiquetado o con otras normas comunitarias.

Así sucede, en primer lugar, con la indicación de las categorías de bovinos de las que procede la carne:

- las categorías de bovinos se definen en varias disposiciones comunitarias del sector agrícola, ninguna de las cuales tiene fines de etiquetado específicos. Para la categoría de las terneras, esas definiciones difieren ampliamente según el objetivo perseguido;

- basándose en las disposiciones del sistema de etiquetado facultativo, algunos Estados miembros han aprobado pliegos de condiciones correspondientes a denominaciones genéricas (por ejemplo, para la ternera). Si bien la aprobación de los pliegos de condiciones y de las indicaciones del sistema de etiquetado facultativo corresponden a la autoridad nacional (o regional) competente, el (CE) n° 1760/2000 establece la posibilidad para la Comisión de imponer límites al respecto, especialmente cuando los pliegos de condiciones aprobados puedan crear obstáculos a los intercambios comerciales;

- otros Estados miembros consideran que los términos genéricos «ternera» o «vaca» constituyen denominaciones de venta en el sentido de la Directiva 2000/13/CE sobre etiquetado. Desde esa perspectiva, las definiciones correspondientes a esas denominaciones deberían notificarse previamente a la Comisión para que ésta expresara su acuerdo al respecto, al igual que sucede con las demás medidas de etiquetado nacionales.

Sucede lo propio con la indicación del nombre de una región o una zona geográfica.

El Reglamento (CE) n° 1760/2000 contempla la posibilidad de que los agentes económicos obtengan la aprobación de indicaciones de etiquetado que hagan referencia al nombre de una región, mediante un procedimiento de autorización nacional o regional, según los Estados miembros.

El Reglamento (CE) n° 2081/92 [6], relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen (DOP/IGP) establece la posibilidad de proteger las indicaciones de origen de los productos alimenticios distintos del vino y las bebidas espirituosas con arreglo a un procedimiento primero nacional y después comunitario.

[6] Reglamento (CEE) n° 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios (DO L 208 de 24.7.1992, p. 1).

Esa disparidad de procedimientos podría generar un falseamiento de la competencia si los agentes económicos tuvieran la oportunidad de escoger entre uno u otro procedimiento para utilizar una indicación de origen, cuando en realidad las obligaciones reglamentarias son muy diferentes.

En todo caso, es responsabilidad de las autoridades nacionales competentes velar por que esas indicaciones de etiquetado facultativo que aluden a un origen regional o local no creen confusión con los productos portadores de una indicación geográfica o una denominación de origen protegida en aplicación del Reglamento (CE) n° 2081/92.

Título III : Ámbito de aplicación

6. POSIBILIDAD DE AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ETIQUETADO DEL ORIGEN

El mandato prioritario otorgado a la Comisión por el Consejo y el Parlamento Europeo es examinar la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 1760/2000 a los productos transformados que contienen carne de vacuno y productos a base de carne de vacuno. Asimismo, merece ser examinada la posibilidad de informar a los consumidores acerca del origen de la carne de vacuno preparada y servida en los sectores de la restauración colectiva, privada y rápida.

6.1. Ampliación a los productos de combinación a base de vacuno

El ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 1760/2000 se define mediante una serie de códigos aduaneros correspondientes a las canales y cuartos de carne de vacuno, los productos de pura carne de vacuno obtenidos de los mismos y la carne picada.

Esos códigos aduaneros no cubren los productos constituidos por una mezcla de carne de vacuno cruda y otros ingredientes: brochetas de carne(s) con hortalizas, hamburguesas a base de carne de vacuno, carpaccio de vaca, etc.

En la medida en que se rastree el origen de la carne de vacuno utilizada como materia prima para la elaboración de estos productos, éstos podrían quedar incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento. En la realidad, habida cuenta de la gran diversidad de estos productos de combinación, la ampliación resultaría muy compleja de llevar a la práctica. Además, la rastreabilidad «de eslabón en eslabón» se aplica también a estos productos.

6.2. Ampliación a los productos transformados que contengan carne de vacuno y a los productos a base de carne de vacuno

Por productos transformados que contienen carne de vacuno y productos a base de carne de vacuno se entienden los productos de carne cocinada, las conservas cárnicas, los platos precocinados que contienen carne de vacuno y productos a base de carne de vacuno y determinados productos de charcutería a base de carne de vacuno, con o sin adición de especias. Esos productos se designan en el presente informe con el término genérico «productos transformados a base de carne de vacuno».

La ampliación de las disposiciones de rastreabilidad y etiquetado del origen a esos productos plantearía diversos problemas de aplicación:

- los riesgos de errores en cuanto a la rastreabilidad del origen se multiplican en cada nueva etapa de transformación de los productos a base de carne de vacuno, debido esencialmente a la mezcla de numerosos lotes de materia(s) prima(s) para la preparación de un mismo lote de productos transformados. No parece posible extender las disposiciones actuales a los productos transformados a base de carne de vacuno sin haber otorgado previamente fiabilidad a su aplicación a la carne de vacuno obtenida en la fase de segundo despiece;

- la fabricación industrial de los productos transformados a base de carne de vacuno implica la utilización simultánea de grandes cantidades de materias primas y, por lo tanto, de numerosos lotes de carne de vacuno. Esos lotes se ajustan a pliegos de condiciones entre clientes y proveedores que definen precisamente las características de las piezas de carne de vacuno y las limitaciones económicas, pero no el origen de la carne en el sentido del Reglamento (CE) nº 1760/2000. La homogeneidad del origen de la carne de vacuno utilizada crearía obligaciones de abastecimiento suplementarias difícilmente compatibles con las condiciones de producción;

- la indicación del origen sólo sería aplicable al ingrediente "carne de vacuno", cuando en realidad esos productos pueden contener carne, otras especies u otros ingredientes cuyo origen los consumidores también desearían conocer.

La extensión del ámbito de aplicación a los productos transformados a base de carne de vacuno supondría por lo tanto importantes limitaciones tanto para el comercio de esta carne como para la aplicación concreta del régimen por parte de los profesionales afectados. No cabe descartar la posibilidad de que las industrias interesadas sustituyesen la carne de vacuno por la de otras especies no sometidas a semejantes obligaciones de etiquetado.

En conclusión, semejante ampliación no aportaría garantías suplementarias para la salud pública, pues las empresas interesadas aplican ya la rastreabilidad «de eslabón en eslabón» a sus productos, ni tendría por efecto un incremento del consumo de carne de vacuno, el cual ha regresado ya al nivel anterior a la segunda crisis de la EEB. Su relación coste-beneficio sería por lo tanto negativa.

6.3. Ampliación a los sectores de la restauración colectiva, privada y rápida

Conviene precisar que los términos "ampliación del etiquetado del origen a los sectores de la restauración colectiva, privada y rápida" no son verdaderamente apropiados, en la medida en que la totalidad de la carne de vacuno cruda que se despacha a esos sectores está ya cubierta por el ámbito de aplicación del Reglamento.

No obstante, los consumidores a quienes se ofrece la carne de vacuno cocinada, si bien siempre pueden preguntar al restaurador el origen de la carne, no disponen automáticamente de esa información.

La petición de extensión del etiquetado del origen de la carne de vacuno a los establecimientos de restauración colectiva, privada y rápida es de reciente aparición, aunque Francia dio carácter obligatorio a una disposición en ese sentido en 2001. La petición se apoya en las consideraciones siguientes:

- los consumidores, especialmente los clientes de la restauración colectiva, carecen a menudo de la posibilidad de elegir lo que consumen. Es probable por lo tanto que deseen conocer el origen de la carne de vacuno que se les sirve;

- según han revelado encuestas recientemente realizadas entre los consumidores de determinados Estados miembros, la mayor parte de los encuestados suponen que la carne que se les sirve en los restaurantes ha sido producida en su país, si bien ésta puede proceder de otro Estado miembro o de un tercer país. Los productores nacionales de carne de vacuno desean por lo tanto que los establecimientos de restauración ofrezcan información sobre el origen de esa carne.

El principio de informar a los consumidores acerca del origen de la carne de vacuno propuesto por el sector de la restauración en su conjunto puede parecer legítimo en la medida en que se fundamenta en una aparente «igualdad de trato» entre la carne de vacuno comercializada por el sector de la distribución y la ofrecida por el sector de la restauración.

No obstante, si esa información adquiriese carácter obligatorio, la ejecución de tal medida plantearía problemas similares a los resultantes de la ampliación del ámbito de aplicación del régimen existente a los productos transformados a base de carne de vacuno:

- las cantidades de carne de vacuno preparadas en las cocinas colectivas requieren la puesta en común de una gran cantidad (y por consiguiente, de varios lotes) de un mismo tipo de piezas de carne de vacuno, de origen no necesariamente homogéneo;

- el suministro de carne de vacuno para la restauración colectiva es objeto de pliegos de condiciones y procedimientos de licitación con importantes limitaciones técnicas y económicas, pero sin especial indicación de origen;

- las limitaciones operativas y administrativas derivadas de la rastreabilidad e indicación al público del origen de la carne de vacuno que se sirve en el sector de la restauración podría acarrear, especialmente en el caso de la restauración colectiva, la sustitución de la carne de vacuno por la de otras especies;

- la ampliación de la obligación de etiquetado del origen de la carne de vacuno en el sector de la restauración es indisociable de la relativa al sector de los productos transformados a base de carne de vacuno. En efecto, se trata en ambos casos de productos de carne de vacuno que han experimentado una transformación, como por ejemplo un proceso de cocción;

- de no existir igualdad de trato entre ambos sectores, los restaurantes podrían abastecerse directamente de productos de carne de vacuno cocidos, no regulados por el presente Reglamento y acerca de cuyo origen no se dispone de información, en sustitución de los productos de carne de vacuno crudos.

La extensión de las disposiciones obligatorias de etiquetado del origen al sector de la restauración supondría por lo tanto importantes limitaciones y costes suplementarios para el conjunto de agentes económicos afectados, sin beneficios evidentes, en particular para la salud pública: la aplicación de la rastreabilidad «de eslabón en eslabón» a los productos servidos en los establecimientos de restauración colectiva es ya obligatoria en la mayor parte de los Estados miembros.

Ello no impide que los agentes económicos del sector de la restauración puedan, de forma voluntaria, indicar el origen de la carne de vacuno que sirven a sus clientes, si tal medida responde a las expectativas de éstos.

En tales casos, la información sobre el origen de la carne de vacuno no debe inducir a error a los consumidores: para evitar esa posibilidad, la información puede ser objeto de controles por parte de las autoridades competentes, en virtud de la normativa nacional existente en materia de lealtad comercial y protección de los consumidores. Los controles pueden asimismo correr a cargo de organismos externos independientes dentro de un marco contractual.

En el caso de los establecimientos de restauración colectiva, la adopción de un enfoque contractual en el que participen proveedores, autoridades a cargo de los establecimientos y representantes de los consumidores podría aportar una respuesta satisfactoria a las expectativas de los usuarios en relación con las distintas características de la carne de vacuno servidas en esos establecimientos.

Título IV : Simplificación y armonización

7. SIMPLIFICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DE ETIQUETADO DEL ORIGEN

En el contexto de la crisis de la EEB, dentro del cual se aprobó el Reglamento (CE) n° 1760/2000, la intención del legislador era poner en conocimiento de los consumidores toda la información disponible, incluida la del sistema de rastreabilidad, con el objetivo prioritario de recuperar la confianza en la inocuidad de la carne de vacuno.

Tras la aprobación del conjunto de medidas de lucha contra la EEB y al cabo de tres años de aplicación de ese Reglamento, el consumo de carne de vacuno ha regresado a su nivel anterior a la segunda crisis de la EEB.

Desde otro punto de vista, determinadas disposiciones en materia de etiquetado resultan sumamente restrictivas para los agentes económicos, sin que ello aporte a los consumidores o los servicios de control niveles de seguridad suplementarios.

Basándose en las constataciones de los servicios oficiales de control nacionales y comunitarios, la Comisión opina que sería necesario simplificar en cierta medida el sistema de etiquetado obligatorio, lo que permitiría establecer una distinción más clara entre las medidas de rastreabilidad y las de etiquetado del origen.

Además, debería mejorarse la aplicación de la rastreabilidad y el etiquetado del origen por parte de los agentes económicos, con la perspectiva de una aplicación duradera de la legislación comunitaria en materia de etiquetado de la carne de vacuno.

7.1. Constitución y etiquetado de los lotes en la fase de segundo despiece

Los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria han puesto de manifiesto la existencia de frecuentes deficiencias de aplicación de los sistemas de rastreabilidad y etiquetado del origen en la fase de segundo despiece, que afectan en grado diverso al conjunto de Estados miembros.

Esas deficiencias se derivan en especial de las obligaciones de homogeneidad actualmente aplicables a los lotes constituidos en la fase de segundo despiece. Según la interpretación prevalente hasta la fecha, la carne que constituye un lote de segundo despiece debe proceder de animales no sólo del mismo origen, sino también de la misma sala de deshuese y del mismo matadero.

Esa interpretación sumamente estricta de las disposiciones reglamentarias se hallaba justificada en 2000, en el contexto de la segunda crisis de la EEB. No obstante, debería revisarse en lo que respecta a la fase segundo despiece, por varios motivos esenciales:

- se han observado, en el conjunto de los Estados miembros, persistentes deficiencias de rastreabilidad en diverso grado en la fase de segundo despiece. En efecto, el tamaño de los lotes no puede adaptarse en función de los pedidos de los clientes, los cuales forman no obstante la base de la organización del trabajo de las salas de segundo despiece;

- de hecho, esta interpretación es demasiado restrictiva en relación con las disposiciones del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1760/2000. En efecto, el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento de aplicación (CE) n° 1825/2000 contempla la posibilidad de unir, en un mismo lote de segundo despiece, carne procedente de distintos lotes de carne de primer despiece, procedan o no de la misma sala de primer despiece.

Seria conveniente por lo tanto contemplar la posibilidad de unir, en un mismo lote de segundo despiece, la carne procedente de varios establecimientos de primer despiece.

Por lo que respecta al etiquetado, la excepción referente a los números de los establecimientos que está en vigor para la carne picada no es aplicable a las salas de segundo despiece: los números de los distintos mataderos y salas de primer despiece de los que procede la carne deberían etiquetarse conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1760/2000.

La flexibilidad propuesta no debe confundirse con la solicitud de consignar en una misma etiqueta varios números de mataderos, la cual ya fue objeto de un dictamen negativo por parte de la Comisión en 2000 (véase el punto 4.2.1.). En efecto, únicamente se registrarían y etiquetarían para cada lote de segundo despiece los números de autorización de los establecimientos de los que la carne proceda efectivamente (y no todos los números de los establecimientos de los que pueda proceder teóricamente).

Además, deberían respetarse las disposiciones del artículo 13 del Reglamento De (CE) n° 1760/2000 referentes a la unicidad de origen de los animales dentro de un mismo lote de carne de vacuno.

Esta flexibilidad en cuanto a la constitución de los lotes no se aplicaría a las salas de primer despiece por los motivos siguientes:

- la actividad de las salas de deshuesado consiste en la separación de las canales o los cuartos, para la que las disposiciones actuales son muy pertinentes: en la enorme mayoría de las salas de deshuesado, los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria no ponen de manifiesto dificultades de aplicación;

- la fiabilidad de la rastreabilidad de la carne de vacuno en la fase de segundo despiece depende estrechamente de sus condiciones de aplicación en las dos fases anteriores.

En todos los casos, los agentes económicos son responsables de la rastreabilidad de la carne de vacuno y del sistema de registro por ellos implantado. Por consiguiente, los establecimientos de segundo despiece que utilizasen la flexibilidad propuesta para la constitución de lotes deberían poder realizar, lote por lote, los registros correspondientes a los números de establecimientos y trasladar esos datos a las etiquetas.

7.2. Introducción de la posibilidad de utilizar en la etiqueta el origen UE

Las actuales disposiciones en materia de etiquetado del origen contemplan:

- bien la indicación «origen: nombre del Estado miembro o el tercer país» cuando el país de nacimiento, cría y sacrificio es el mismo;

- bien la indicación por separado de los países de nacimiento, cría y sacrificio, cuando difieren entre sí.

Como ya se ha indicado en el punto 4.4 del presente informe, la indicación detallada del origen de los bovinos ha planteado ciertos problemas de comercialización en los puntos de venta al por menor. La carne de animales de origen mixto encuentra dificultades de comercialización que se traducen en una depreciación económica injustificada para los productores. Algunos distribuidores han optado asimismo por abastecerse exclusivamente de carne de vacuno de origen nacional.

De ahí que pueda examinarse la posibilidad de establecer, en determinados casos, excepciones al apartado 4 del artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1760/2000 y de ofrecer una indicación de origen UE en lugar de las indicaciones nacionales.

Esa posibilidad se aplicaría a la carne obtenida con ocasión del segundo despiece y que se comercializa directamente entre los consumidores finales. No afectaría ni a la carne picada, en la medida en que esta se acoge ya a una excepción a las disposiciones en materia de etiquetado del artículo 13, ni a la carne destinada al sector de la restauración en su conjunto, en la medida en que los obstáculos de comercialización antes descritos no existen en el mismo, ni a los productos de combinación, no incluidos en el presente ámbito de aplicación.

Dicha excepción podría eliminar algunos de los obstáculos a la libre circulación comunitaria y aportar una solución satisfactoria a la cuestión del etiquetado de carne de vacuno de origen mixto.

En esa hipótesis, la elección entre la indicación de un origen nacional o un origen UE correspondería a los agentes económicos de la fase de segundo despiece, en función de las expectativas del Estado miembro de consumo y de la demanda de los distribuidores. Las autoridades competentes de los Estados miembros no se hallarían por lo tanto en situación de imponer la indicación del origen nacional en lugar del de la UE (o viceversa).

Además, la posibilidad de indicar un origen UE no modificaría el actual sistema de rastreabilidad de la carne de vacuno: el registro sistemático del origen nacional específico se mantendría en todas las fases de transformación, así como el etiquetado correspondiente, en el caso de los productos no destinados al consumidor final.

Tal disposición permitiría a los agentes económicos mantener su actual organización del trabajo y respaldaría las inversiones realizadas. Además, tampoco modificaría las modalidades de control de las autoridades competentes en las distintas etapas de transformación de la carne de vacuno.

7.3. Etiquetado de los recortes de carne

Los restos de la preparación de las canales y del corte de la carne, generalmente designados con el término de «trimmings», o recortes, deben actualmente etiquetarse con arreglo a las mismas disposiciones que la carne al corte que se vende a los consumidores finales sin preenvasar.

En la práctica, los recortes procedentes de distintos lotes de salas de deshuesado o segundo despiece se mezclan y venden por paletas enteras a la industria de productos transformados a base de carne de vacuno, productos no regulados por el Reglamento (CE) n° 1760/2000. Los agentes económicos no están pues en condiciones de constituir lotes de «recortes» de origen homogéneo.

Por lo tanto, deberían aplicarse a esos productos disposiciones simplificadas de etiquetado del origen, con arreglo a la posibilidad contemplada en el artículo 14 del Reglamento (CE) nº 1760/2000.

No obstante, es preciso tener en cuenta la diversidad de utilizaciones de los recortes.

La Directiva 94/65/CE [7], relativa a la fabricación de carne picada, excluye de este proceso los restos de despiece o aparejo de la carne y otros pequeños trozos de carne. No obstante, las prácticas de despiece de la carne y el peso de los recortes varían según los Estados miembros. De ahí que puedan tener las dimensiones necesarias para justificar su utilización en la fabricación de carne picada.

[7] Directiva 94/65/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1994, por la que se establecen los requisitos aplicables a la producción y a la comercialización de carne picada y preparados de carne (DO L 368 de 31.12.1994, p. 10).

La Comisión se muestra por lo tanto favorable a la aprobación, para esa carne, de disposiciones de etiquetado simplificadas que tengan en cuenta, por una parte, las dos utilizaciones observadas y, por otra, la imposibilidad de prever su utilización final en el momento de su producción.

Resultaría por lo tanto lógico emplear para los recortes las modalidades de etiquetado del origen ya aplicadas a la carne picada.

7.4. Abastecimiento de los centros de fabricación de carne picada

La carne picada es un producto de combinación, algunos de cuyos criterios de composición (contenido máximo de grasa, relación entre las proteínas y la materia grasa, etc.) se definen en la Directiva 94/65/CE. Por lo general, se obtiene mediante la mezcla de carnes de vacuno con características de composición diferentes. Ese proceso de mezcla debe permitir, sin adición de materia grasa alguna, ajustar el contenido de grasa de la carne picada.

Actualmente, los productores de carne picada pueden combinar, dentro un mismo lote de fabricación, carne de vacuno procedente de distintos mataderos situados en un mismo Estado miembro. También pueden utilizar carne de animales de origen mixto, de conformidad con las disposiciones simplificadas de etiquetado del origen de la carne picada.

No obstante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso iii de la letra a) del apartado 5 del artículo 13, los productores de carne picada no están autorizados para mezclar en un mismo lote de carne picada carne procedente de distintos países de sacrificio. Esa limitación les obliga, en la práctica, a abastecerse en un único país de sacrificio, lo que puede complicar el proceso técnico y económico.

La mayor parte de los agentes industriales del sector de la carne picada desearían por lo tanto que se suprimiera esa obligación, aunque mantendrían la rastreabilidad del origen mediante un sistema de registro del origen de la materia prima utilizada.

No obstante, la Comisión no es partidaria de la introducción de esa flexibilidad por los motivos siguientes:

- el Reglamento (CE) n° 1760/2000 establece explícitamente en el párrafo segundo de su artículo 14 que la carne de vacuno utilizada como materia prima para la elaboración de carne picada sólo puede proceder de un país de sacrificio; sería preciso por lo tanto modificar esa disposición en consecuencia;

- esa disposición es una solución de compromiso alcanzada durante la negociación del proyecto de Reglamento, el cual combina las medidas excepcionales de etiquetado de la carne picada con la unicidad del país de sacrificio para la carne de vacuno utilizada como materia prima en un mismo lote de carne picada;

- la posibilidad de mezclar carne de vacuno procedente de varios países de sacrificio debería estar supeditada al registro sistemático del origen completo de cada materia prima utilizada para cada lote de carne picada;

- ese registro requeriría una organización del trabajo y un sistema de rastreabilidad muy eficaces, los cuales deberían ser objeto de una evaluación ad hoc por los servicios oficiales de control o por un organismo externo independiente;

- los establecimientos fabricantes de carne picada que no dispongan de la capacidad para implantar tal sistema no podrían disfrutar de esa flexibilidad de abastecimiento, lo que crearía, de facto, una distorsión de la competencia entre agentes económicos.

7.5. Caso de los productos sin preenvasar

Los informes de la Oficina Alimentaria y Veterinaria muestran que, en la mayor parte de los Estados miembros, casi nunca se indica el origen de la carne de vacuno comercializada sin preenvasar por los carniceros y los puntos de venta de los grandes supermercados.

Por una parte, esas dificultades coinciden con las encontradas en el caso del etiquetado de determinados productos alimenticios sin preenvasar (falta de soporte para la etiqueta, rotación permanente de los productos presentados sin preenvasar) y, por otra parte, se ven reforzadas por las detalladísimas disposiciones sobre etiquetado recogidas en el artículo 13 del Reglamento (CE) nº 1760/2000 (indicación del (de los) origen(es) nacional(es) y de los distintos números de establecimiento para cada producto).

La responsabilidad de definir las modalidades de etiquetado aplicables a los productos de carne de vacuno comercializados sin preenvasar recae en las autoridades nacionales o regionales competentes. No obstante, el artículo 19 del Reglamento (CE) nº 1760/2000 contempla la posibilidad de que la Comisión adopte, mediante el procedimiento de Comité de gestión., «las medidas necesarias para resolver problemas prácticos específicos».

La Comisión tiene por lo tanto previsto, para los problemas de etiquetado específicos de los productos de carne de vacuno comercializados sin preenvasar debidamente identificados por las autoridades nacionales competentes, presentar una propuesta que contenga las medidas de aplicación simplificadas, dentro de los límites permitidos por el citado artículo 19.

8. ARMONIZACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL SISTEMA DE ETIQUETADO FACULTATIVO

La enorme diversidad de tipos pliegos de condiciones debería reducirse, suprimiendo de los mismos las disposiciones a las que la normativa otorga carácter obligatorio. Además, debería recurrirse en mayor medida a la posibilidad de elaborar pliegos de condiciones sobre una base contractual entre agentes económicos del sector de la carne de vacuno sin que deba obtenerse la aprobación de la autoridad competente.

8.1. Elaboración, aprobación y control de los pliegos de condiciones

Durante la reunión del grupo de expertos celebrada el 7 de mayo de 2003, numerosos Estados miembros expresaron el deseo de que la Comisión preparase directrices para la elaboración, aprobación y control de los pliegos de condiciones correspondientes a las indicaciones de etiquetado facultativas.

Aunque el procedimiento de aprobación sea competencia de los Estados miembros, la disparidad de los procedimientos nacionales de evaluación y aprobación de los pliegos de condiciones exige el establecimiento de esas directrices con el fin de racionalizar su desarrollo, determinar criterios comunes de evaluación y aprobación y establecer reglas comunes para la organización de los controles.

8.2. Información a la Comisión y a los demás Estados miembros acerca de los pliegos de condiciones aprobados

Según establece el Reglamento (CE) n° 1760/2000, los Estados miembros deben notificar a la Comisión los pliegos de condiciones por ellos aprobados; a su vez, la Comisión debe transmitir esa información a los demás Estados miembros.

En la mayor parte de los casos, las listas de pliegos de condiciones aprobados que se transmiten a la Comisión no son explotables y no pueden comunicarse a los demás Estados miembros.

Por ese motivo, la Comisión, a través del Comité de gestión de la carne de vacuno, ha emprendido la tarea de armonizar los métodos que deben seguir las autoridades competentes para notificar esos datos. La Comisión tiene también previsto publicar en el sitio EuropaAgri de Internet las listas de pliegos de condiciones para el etiquetado facultativo de la carne de vacuno que hayan sido aprobadas por cada Estado miembro.

8.3. Armonización de las definiciones de las categorías de bovinos

La inclusión en el etiquetado de la categoría de bovino de la que procede la carne puede ser una información importante con vistas a la elección de los consumidores. No obstante, un producto legalmente comercializado bajo un nombre de categoría en un Estado miembro puede diferir considerablemente del comercializado con ese mismo nombre en otro Estado miembro (lo que sucede, por ejemplo, en el caso de la ternera).

Si el Consejo y el Parlamento Europeo consideran que la falta de armonización de las definiciones de esas categorías de bovinos van en detrimento de la información de los consumidores o la libre circulación de productos de carne de vacuno, la Comisión podrá examinar la posibilidad de presentar una nueva propuesta de definiciones de esas categorías con fines de etiquetado, siguiendo el modelo del cuadro de definiciones que figuraba en el proyecto de Reglamento de aplicación de la Comisión elaborado en 2000.

9. CONCLUSIÓN

La normativa comunitaria en materia de etiquetado de la carne de vacuno ha aportado las garantías esperadas por los consumidores en lo que a la rastreabilidad y el etiquetado del origen de la carne de vacuno se refiere. Ha contribuido en gran medida a reconstruir la confianza de los consumidores y a restablecer los niveles de consumo de carne de vacuno en la Unión Europea y, por consiguiente, debe mantenerse.

No obstante, según el sector comercial europeo, ha generado cierta renacionalización del comercio de la carne de vacuno, especialmente en el caso de los productos que se venden directamente al consumidor final (sector de la venta al por menor).

Por ese motivo, podría considerarse la posibilidad de introducir una indicación de origen UE en lugar de las indicaciones de origen nacionales, sin por ello mermar las garantías aportadas a los consumidores. Esa posibilidad se limitaría a los establecimientos que preparen piezas de carne de vacuno directamente destinadas al consumidor final. Según esa hipótesis, correspondería a esos agentes económicos determinar la conveniencia de indicar un origen nacional o comunitario en función de la demanda de los consumidores y del sector de la distribución.

Asimismo, se han observado dificultades técnicas de aplicación en cuanto a las obligaciones de homogeneidad de los lotes de piezas de carne de vacuno en los establecimientos de segundo despiece, la constitución y el etiquetado de los lotes de recortes de carne, las condiciones de información a los consumidores de productos sin preenvasar y el sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno.

Sin alterar en nada las garantías aportadas a los consumidores, la Comisión se propone adoptar, de conformidad con el procedimiento del Comité de gestión, una serie de medidas destinadas a mejorar y facilitar la aplicación de este Reglamento.

Sus objetivos esenciales son los siguientes:

- permitir la mezcla de carne de vacuno procedente de varias salas de primer despiece dentro de un mismo lote de segundo despiece;

- adoptar medidas simplificadas para el etiquetado de los recortes de despiece y el de los productos de carne de vacuno presentados para su venta sin preenvasar;

- facilitar el reconocimiento mutuo de las aprobaciones concedidas por las autoridades nacionales o regionales competentes a los pliegos de condiciones del sistema de etiquetado facultativo de la carne de vacuno.

En cambio, la Comisión no es partidaria de extender las disposiciones de etiquetado de la carne de vacuno a los productos transformados a base de carne de vacuno, a los productos resultantes de la combinación de carne de vacuno y otros ingredientes ni a la carne de vacuno cocinada elaborada por los sectores de la restauración colectiva, privada y rápida.

En efecto, considera que, por motivos tanto técnicos como económicos, semejante extensión resultaría especialmente difícil de aplicar por los agentes económicos interesados. Si bien es verdad que las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1760/2000 han permitido recuperar la confianza de los consumidores y reactivar el consumo de carne de vacuno, la ampliación del ámbito de aplicación de las mencionadas disposiciones no supondría sino obligaciones y costes adicionales, sin aportar garantías de salud pública suplementarias ni surtir efecto alguno sobre el nivel de consumo de la carne de vacuno: la relación coste-beneficio de semejante medida sería desfavorable.

Por lo que respecta a la producción de carne picada, la Comisión considera que la introducción de la posibilidad de mezclar carne de vacuno procedente de diversos países de sacrificio dentro de un mismo lote de carne picada podría plantear problemas de rastreabilidad del origen de esa carne.

Tomando el presente informe como punto de partida, la Comisión desea abrir un debate en el seno del Consejo y del Parlamento Europeo sobre la evaluación realizada de la situación y sobre la posible necesidad de modificar las disposiciones reglamentarias vigentes. Al término del examen de esa cuestión por parte del Consejo y del Parlamento Europeo, y una vez examinadas las contribuciones de las distintas partes interesadas, la Comisión presentará las propuestas apropiadas.