COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO - Balance y actualización de las prioridades de la estrategia en materia de impuesto sobre el valor añadido (IVA) .

Índice

1. INTRODUCCIÓN

2. Un informe de etapa

2.1. Simplificación del sistema

2.1.1. Simplificación de las obligaciones fiscales

2.1.2. Simplificación mediante la utilización de las nuevas tecnologías

2.2. Mayor uniformidad en la aplicación del régimen común de IVA

2.3. Modernización del régimen actual

2.4. Cooperación administrativa

3. Próximas etapas

3.1. Líneas directrices de los futuros trabajos

3.1.1. Imposición en el lugar de consumo

3.1.2. Simplificación de las obligaciones fiscales

3.2. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición

3.2.1. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición de las prestaciones de servicios

3.2.2. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición de las entregas de bienes

3.3. Coherencia con el régimen definitivo

4. Lucha contra el fraude

5. Conclusión

1. INTRODUCCIÓN

En junio de 2000, la Comisión presentó una Comunicación en la que exponía su programa estratégico para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior [1].

[1] COM(2000) 348 final.

La estrategia planteaba un programa de acción pragmático centrado en cuatro objetivos principales; a saber, simplificación y modernización de las normas existentes, aplicación más uniforme de las disposiciones actuales y nueva aplicación de la cooperación administrativa.

Esta estrategia se basaba en la observación de que, dadas las reticencias de los Estados miembros, era poco probable que en un futuro próximo se avanzara significativamente hacia el establecimiento de un régimen común de IVA basado en la imposición en el Estado miembro de origen.

El objetivo principal de la estrategia era dar un nuevo impulso en el Consejo con el fin de obtener a corto plazo mejoras concretas e indispensables del régimen de imposición vigente, sin por ello poner en entredicho la idea misma de un régimen definitivo de imposición en el Estado miembro de origen, como objetivo a largo plazo de la Comunidad.

Hoy, tres años después del lanzamiento del programa de acción, conviene hacer un primer balance de los progresos realizados. Simultáneamente, la presente Comunicación pretende presentar las nuevas iniciativas que la Comisión tiene la intención de tomar durante los años venideros, así como definir algunas orientaciones emergentes para acciones futuras. Finalmente, se interroga acerca del régimen común de IVA que mejor se adaptaría a un mercado interior de 25 miembros.

2. Un informe de etapa

Este informe de etapa tiene como puntos de referencia los cuatro objetivos perseguidos por la nueva estrategia. Sin embargo, la división no es absoluta, ya que ciertas propuestas abarcan más de uno de ellos. En el anexo 1 figura una lista completa de las propuestas - efectuadas en el marco de la nueva estrategia - que han sido adoptadas o se están discutiendo en el Consejo.

Además del balance de las propuestas ya hechas, este capítulo expone, asimismo, algunas nuevas iniciativas cuyos trabajos preparatorios ya han comenzado.

2.1. Simplificación del sistema

2.1.1. Simplificación de las obligaciones fiscales

La simplificación de las obligaciones en materia de IVA dio lugar a numerosas recomendaciones del equipo SLIM [2], en el marco de la segunda fase de este ejercicio [3]. En efecto, había unanimidad en cuanto a que la dificultad de tales obligaciones imponía cargas desproporcionadas a las empresas europeas y que, por consiguiente, convenía aligerarlas.

[2] Simplificación de la legislación en el mercado interior.

[3] COM(1997)618 - Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los resultados de la segunda fase de SLIM y el seguimiento de la aplicación de las recomendaciones de la primera fase.

En respuesta a esas recomendaciones, la Comisión presentó varias propuestas de directiva que, en términos generales, tuvieron una acogida favorable por el Consejo.

Iniciativas tomadas

Supresión del representante fiscal

El Consejo adoptó la Directiva sobre la determinación del deudor del impuesto sobre el valor añadido [4], que suprimió, desde el 1 de enero de 2003, la posibilidad de que los Estados miembros impongan a operadores intracomunitarios la obligación de designar un representante fiscal para sus operaciones efectuadas en otros Estados miembros distintos de aquel en que estén establecidos. A menudo, las empresas europeas veían en esta obligación, bastante costosa y compleja, un obstáculo para el desarrollo de actividades imponibles en un Estado miembro diferente del Estado en que están establecidas.

[4] Directiva 2000/65/CE de 17.10.2000 (DO L 269 de 21.10.2000).

Obligaciones fiscales por vía electrónica

A partir del 1 de julio de 2003, todos los sujetos pasivos, establecidos o no, podrán cumplir sus obligaciones fiscales de registro y declaración por vía electrónica. Se trata de un aspecto menos conocido de la Directiva relativa a los servicios prestados por vía electrónica [5], según el cual los Estados miembros deben establecer esta facilidad. No obstante, esta medida se integra en un proceso más general de modernización y facilitación y, por ende, su aplicación no está limitada a los operadores de comercio electrónico.

[5] Directiva 2002/38/CE de 7.5.2002 (DO L 128 de 15.5.2002).

Armonización del contenido de las facturas y aceptación de una factura electrónica

La Directiva sobre facturación [6] crea un marco legal en el ámbito fiscal para la facturación y el almacenamiento electrónicos de las facturas, y establece normas armonizadas que regulan el contenido de las facturas del IVA, la subcontratación de servicios de facturación y la autofacturación.

[6] Directiva 2001/115/CE de 20.12.2001 (DO L 15 de 17.1.2002).

Iniciativas en preparación

Estudio sobre las obligaciones en materia de IVA

El estudio lanzado por la Comisión sobre la simplificación y modernización de las obligaciones fiscales constituye la fase final en el proceso de seguimiento de las recomendaciones resultantes del ejercicio SLIM (simplificación de la legislación del mercado interior). Su objetivo es determinar cómo simplificar y modernizar, a escala comunitaria o nacional, el conjunto de esas obligaciones (excepto los aspectos ya citados que fueron tratados por separado), tanto para el conjunto de los operadores como, más concretamente, para las pequeñas empresas.

Los resultados del estudio se sometieron a consulta pública abierta a través del sitio «Tu voz en Europa» [7], concebido en el contexto de la iniciativa «Elaboración interactiva de las políticas».

[7] http://europa.eu.int/ yourvoice o

El contenido de las futuras iniciativas legislativas que se tomen en este campo tendrá en cuenta los resultados de la consulta pública.

2.1.2. Simplificación mediante la utilización de las nuevas tecnologías

Iniciativas tomadas

Comercio electrónico

La Directiva sobre los servicios prestados por vía electrónica restableció el equilibrio competitivo entre las empresas europeas y las empresas no establecidas en la UE cuando exportan a nivel internacional o venden a escala europea.

La Directiva no impone ninguna obligación suplementaria a los operadores de terceros países que prestan servicios a empresas establecidas en la UE, ya que el IVA debe ser pagado por esas empresas en virtud del principio de autoliquidación. Por el contrario, los operadores de terceros países que prestan servicios por vía electrónica deben aplicar el IVA a las ventas a particulares establecidos en la UE, exactamente como deben hacerlo los prestadores de la UE. Para cumplir las obligaciones en materia de IVA derivadas de esas operaciones, la Directiva establece un régimen especial para los operadores no establecidos en la Comunidad, gracias al cual el operador se identifica sólo en un Estado miembro para todas estas operaciones imponibles en la Unión. Por consiguiente, la imposición se efectúa en el lugar y al tipo del Estado miembro de consumo del servicio, pero el operador no establecido en dicho Estado cumple su obligación de declarar y paga el impuesto adeudado por el conjunto de las operaciones efectuadas en la Comunidad al Estado miembro de identificación que, posteriormente, procederá a redistribuir los ingresos del IVA entre los Estados miembros de consumo (ventanilla única).

No obstante, el Consejo decidió que estas disposiciones son aplicables durante un período de tres meses a partir del 1 de julio de 2003. Además, la Directiva establece que el Consejo, antes del 30 de junio de 2006, deberá o bien adoptar un mecanismo electrónico adecuado, de carácter no discriminatorio, destinado a calcular, declarar, recaudar y asignar ingresos fiscales procedentes de servicios prestados electrónicamente con imposición en el lugar de consumo, bien, de considerarlo necesario por razones prácticas, prorrogar el período durante tres años.

Se ha de mencionar que la Unión Europea es la primera jurisdicción fiscal en el mundo en elaborar e instaurar un marco simplificado para el pago de los impuestos al consumo sobre el comercio electrónico, con arreglo a los principios acordados en la OCDE.

Por otra parte, al adoptar esta Directiva, el Consejo dio un paso importante en lo que respecta al funcionamiento del régimen común de IVA. Efectivamente, los Estados miembros han abandonado el principio según el cual el lugar de imposición de una operación imponible determina el Estado miembro en el que deben cumplirse las obligaciones fiscales declarativas y de pago por dicha operación.

Régimen especial de las agencias de viajes

En idéntico orden de ideas, tras el dictamen del Parlamento Europeo, la Comisión modificó su propuesta inicial en lo tocante al régimen especial de las agencias de viajes [8], con el fin de incluir en ella el mecanismo de la ventanilla única para los operadores de los terceros países que entran en el ámbito de aplicación de este régimen especial (véase el punto 2.3).

[8] COM(2002)64 final de 8.2.2002 y COM(2003) 78 de 24.3.2003.

Sustitución de la Octava Directiva

Por último, la propuesta de directiva que prevé la deducción transfronteriza en sustitución del procedimiento de la Octava Directiva [9] contiene elementos comparables a la ventanilla única, ya que un sujeto pasivo podrá deducir en el Estado miembro en que esté establecido el IVA que grave los gastos realizados en otros Estados miembros en que no esté establecido. Durante las negociaciones de esta propuesta en el Consejo, la Presidencia sugirió utilizar un sistema de intercambio de información y redistribución de los importes correspondientes entre los Estados miembros, comparable al previsto para el comercio electrónico.

[9] COM(1998)377 final de 17.6.1998.

2.2. Mayor uniformidad en la aplicación del régimen común de IVA

Iniciativas tomadas

Tipos de IVA

Para evitar que una diferencia creciente entre los tipos normales aplicados por los Estados miembros produzca desequilibrios estructurales en el seno de la Unión Europea y distorsiones de la competencia en determinados sectores de actividad, se garantizó que, hasta el 31 de diciembre de 2005, el tipo normal no podrá ser inferior al 15 % [10].

[10] Directiva 2001/4/CE del Consejo de 19.1.2001 (DO L 22 de 24.1.2001, rectificativo DO L 26 de 27.1.2001).

Además, la Comisión presentó una propuesta [11] sobre el ámbito de aplicación de los tipos reducidos con el fin de simplificar las normas correspondientes y lograr una aplicación más uniforme de ese impuesto. La propuesta pretende ofrecer a los Estados miembros las mismas posibilidades de aplicar tipos reducidos en determinados sectores como la restauración, la vivienda, el suministro de gas y electricidad y los servicios de cuidados a domicilio. Su objetivo es también racionalizar las múltiples excepciones, en lo que respecta a los tipos, concedidas a determinados Estados miembros y que están actualmente vigentes. Para ello, se propone que el anexo H se convierta en la lista de referencia única de todas las excepciones de la aplicación del tipo normal del IVA. La finalidad es mejorar el funcionamiento del mercado interior y evitar posibles distorsiones de la competencia.

[11] COM(2003)397 final de 23.7.2003.

Por otra parte, la propuesta tiene en cuenta el informe de evaluación de la experiencia en los servicios que exigen gran intensidad de mano de obra, elaborado a partir de los informes presentados por los Estados miembros participantes. Teniendo en cuenta la información facilitada por estos Estados y los límites de los métodos de análisis utilizados, este informe concluye que resulta imposible afirmar rotundamente que la reducción de los tipos de IVA repercute positivamente en el empleo, ni en una reducción de la economía sumergida en el marco de la experiencia sobre los servicios que necesitan una gran intensidad de mano de obra. Pese a todo, cabe señalar que algunas categorías de servicios incluidos en la experiencia, especialmente la renovación y reparación de viviendas particulares, están cubiertos por la propuesta de nuevo anexo H.

Adopción de medidas de aplicación y modernización del procedimiento de adopción de medidas de excepción

La Sexta Directiva constituye el marco general para un régimen común de IVA, pero no contiene ningún mecanismo que permita el establecimiento de medidas de aplicación.

En el Comité del IVA se debaten cuestiones relativas a la aplicación del régimen común de IVA. Habitualmente los resultados de tales debates quedan recogidos en orientaciones. No obstante, el Comité del IVA no tiene competencias para hacer que tales orientaciones lleguen a ser vinculantes.

Con esta óptica, la Comisión presentó en 1997 una propuesta de modificación del estatuto del Comité del IVA. Sin embargo, el Consejo no llegó a un acuerdo sobre este tema y es poco probable que en un futuro inmediato se logren progresos significativos. En efecto, la adopción de medidas de aplicación en el ámbito de la fiscalidad, según un procedimiento establecido en la comitología, sigue siendo el principal obstáculo para lograr la adopción de esta propuesta. Solamente la modificación del Tratado podría dar nuevo impulso a este tema.

No obstante, vista la importancia de la aplicación uniforme del régimen común de IVA, en particular en el comercio intracomunitario, la Comisión propuso [12], de conformidad con el artículo 202 del Tratado, conferir competencias de ejecución al Consejo y no a la Comisión. En la práctica, las cuestiones de interpretación seguirán discutiéndose en el Comité del IVA y cuando se desprenda del debate la conveniencia de ratificar el resultado de las discusiones mediante un texto jurídico vinculante, la Comisión presentará una propuesta de decisión al Consejo para su adopción por unanimidad.

[12] COM(2003) 335 final de 10.6.2003.

El establecimiento de medidas de aplicación a escala comunitaria ofrece ventajas en términos de transparencia y seguridad jurídica para los operadores y las administraciones nacionales.

En la misma propuesta, la Comisión presentó un avance de la modernización del procedimiento de adopción de medidas excepcionales, para simplificar la recaudación del impuesto o evitar ciertos fraudes o evasiones fiscales.

Actualmente, el Consejo puede conceder esa autorización mediante un procedimiento de aprobación tácita, una vez transcurrido un plazo determinado.

El objetivo de la propuesta es conseguir que cada medida especial sea objeto de una decisión del Consejo debidamente motivada. Con este procedimiento se pretende garantizar la transparencia y seguridad jurídica para los Estados miembros y los operadores.

Iniciativas en preparación

Mecanismo de eliminación de la doble imposición en casos individuales

Las medidas de aplicación son importantes para evitar los casos de doble imposición. Sin embargo, la Comisión recibe frecuentemente quejas y cartas referentes a este tipo de casos, pese a que, una vez examinados, en la mayoría de las ocasiones las legislaciones de los Estados miembros en cuestión son conformes a la Sexta Directiva sobre el IVA. El problema reside, pues, en la interpretación divergente de la situación de los hechos en cada caso específico.

En semejantes circunstancias, no procede iniciar un procedimiento de infracción contra los Estados miembros. Por otra parte, en la medida en que los Estados miembros mantienen su posición, el interesado sigue teniendo que hacer frente a una doble imposición. La Comisión considera esta situación insatisfactoria y contraria a los principios del mercado interior. Así pues, se impone una reflexión sobre las posibilidades de pasar del estado de medidas de aplicación, que tienen un carácter más general, a una fase ulterior, es decir, al establecimiento a escala comunitaria de un mecanismo destinado a resolver los casos individuales de doble imposición.

En el campo de la fiscalidad directa existe ya un mecanismo de este tipo. Los convenios bilaterales de doble imposición, redactados tomando como base el modelo de la OCDE, prevén un procedimiento amistoso para eliminar esos casos de doble imposición. La experiencia adquirida en este ámbito demuestra que el mero hecho de que las autoridades nacionales de los Estados miembros afectados discutan este tema permite ya resolver un gran número de casos.

Por otro lado, dentro del mismo ámbito de la fiscalidad directa, en lo relativo al problema específico de los precios de transferencia, el «Convenio sobre el procedimiento arbitral» n° 436/CEE, de 23 de julio de 1990, establece un procedimiento arbitral obligatorio, vinculante para los Estados miembros signatarios a fin de eliminar la doble imposición cuando el procedimiento amistoso no ha permitido eliminarla al cabo de dos años.

La Comisión está llevando a cabo una reflexión sobre las iniciativas legislativas que podrían adoptarse a escala comunitaria con objeto de mejorar la situación actual en lo que respecta a los casos de doble imposición de IVA.

Racionalización de las excepciones existentes

La Comisión también ha iniciado los trabajos preparatorios para racionalizar en cierta medida el sinnúmero de excepciones actualmente vigentes. En algunos casos, esa racionalización podría consistir en ampliar a todos los Estados miembros ciertas excepciones que hayan resultado especialmente eficaces.

En la práctica, cabe distinguir ciertos elementos comunes entre el gran número de excepciones existentes.

Un ejemplo típico es la fijación de la base de imposición del IVA para operaciones imponibles entre personas vinculadas, a las que se han concedido varias autorizaciones. Se trata de operaciones entre empresas vinculadas, entre la empresa y su plantilla, o entre el sujeto pasivo (persona física) y su familia. En la práctica, a las administraciones nacionales les resulta muy difícil actuar en situaciones en que el precio reclamado ha sido fijado en un nivel anormalmente bajo por razones de evasión fiscal.

No obstante, es evidente que determinadas medidas especiales están destinadas a remediar una situación específica en un único Estado miembro. El ejercicio de racionalización no tiene que afectar a tales autorizaciones.

Examen de las diversas opciones, facultades y disposiciones transitorias

La racionalización de las excepciones basadas en el artículo 27 irá seguida de un examen de las diversas opciones, facultades y disposiciones transitorias previstas en la Directiva. El objetivo es analizar, caso por caso, si se justifica su mantenimiento en el mercado interior y, en caso de que así fuere, dar a los Estados miembros posibilidades legales para aplicarlas.

Refundición de la Sexta Directiva sobre el IVA

La Sexta Directiva sobre el IVA constituye el marco jurídico del régimen común de IVA vigente. Ahora bien, esta Directiva ha sufrido más de veinte modificaciones legislativas desde su entrada en vigor. El resultado es un acto jurídico complicado y de difícil consulta.

La Comisión se ha comprometido a preparar su refundición de manera que constituya un instrumento eficaz que proporcione un panorama claro de la legislación vigente.

Este ejercicio no debería conducir a iniciar un debate de fondo sobre la Sexta Directiva: ese tipo de debate debe ser objeto de las diversas propuestas específicas que se presentarán en aplicación de la nueva estrategia.

Por consiguiente, la refundición no implica en modo alguno el abandono del objetivo final (un régimen de IVA basado en el principio de un único lugar de imposición); su objetivo es crear un instrumento adecuado para el periodo de vigencia restante del régimen actual.

La Comisión ha organizado una consulta pública abierta a través de Internet [13] a partir de un proyecto de refundición preparado por sus servicios. El objetivo es recoger todas las contribuciones positivas que permitan mejorar la calidad del texto legislativo.

[13] http://europa.eu.int/ yourvoice o

2.3. Modernización del régimen actual

Los avances tecnológicos, los cambios en las prácticas comerciales, así como los procesos de privatización y de liberalización en determinados sectores imponen la revisión de ciertas disposiciones de la Sexta Directiva sobre el IVA, inadaptadas a las transacciones económicas.

Iniciativas tomadas

Liberalización del mercado del gas y la electricidad

El proceso de liberalización del mercado del gas y de la electricidad ha puesto de manifiesto las dificultades planteadas por la aplicación de las normas sobre el IVA. Teniendo en cuenta este proceso, se ha debido disociar esta problemática del expediente general relativo al lugar de imposición de las entregas de bienes y darle un trato prioritario. La Directiva referente a las normas relativas al lugar de entrega del gas y de la electricidad [14] pretende facilitar las operaciones entre los negociantes activos en esos sectores, así como garantizar que el lugar de imposición corresponde al lugar de consumo de la energía. En virtud de las normas adoptadas, siempre que el comprador adquiera el gas o la electricidad para su reventa, el lugar de imposición será el lugar en que esté establecido el comprador. En cambio, cuando la venta de gas o de electricidad se efectúe con vistas al consumo final, el lugar de imposición será el lugar de consumo.

[14] Directiva 2003/92/CE de 7.10.2003 (DO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

Evolución del sector de los viajes

En cuanto al régimen de las agencias de viajes (véase el punto 2.1.2), la propuesta de directiva se propone modernizarlo y garantizar una aplicación más uniforme del mismo. Al mismo tiempo, debería eliminar las distorsiones de la competencia entre los operadores comunitarios y los de terceros países. En efecto, a consecuencia de la evolución comercial del sector se había dejado de cumplir un objetivo primordial del régimen particular, a saber, la repartición de los ingresos procedentes del IVA entre los Estados miembros en que tiene lugar el viaje y aquel en que está establecida la agencia de viajes.

Competencia en el sector postal

La Comisión ha presentado también una propuesta para revisar las normas del IVA aplicable a los servicios postales [15] con el fin de adaptarlas a la evolución de este sector. Cuando se adoptó la Sexta Directiva en los años 70, el sector postal se caracterizaba por una posición de monopolio y por efectuar un limitado número de servicios para los que no había ninguna competencia. En la actualidad, tras los cambios acaecidos en el sector, la exención del IVA de estos servicios, prevista entonces, crea problemas de distorsión de la competencia.

[15] COM(2003) 234 final de 5.5.2003.

Iniciativas en preparación

Sistemas de promoción mediante bonos y tarjetas de pago

El tratamiento fiscal de los bonos utilizados, la mayoría de la veces en el marco de acciones de promoción, ha sido objeto durante estos últimos años de varias sentencias del Tribunal de Justicia.

Esta jurisprudencia, referida a casos concretos, permite extraer ciertos principios, pero su aplicación a las múltiples formas que tales sistemas de promoción pueden adoptar continúa planteando problemas considerables.

Además, algunos Estados miembros han observado que la falta de normas claras ha sido explotada para crear construcciones fiscales cuyo objetivo es reducir artificialmente la base de imposición del IVA de determinadas entregas de bienes o prestaciones de servicios.

Por otra parte, los cambios en las formas de pago de ciertas entregas de bienes y prestaciones de servicios, por ejemplo los pagos efectuados mediante tarjetas telefónicas, plantean problemas de interpretación en lo que se refiere a la determinación del momento de exigibilidad del impuesto, así como a la determinación de la naturaleza y la base de imposición de las operaciones efectuadas por intermediarios.

Los Estados miembros han discutido estos temas en varias ocasiones con el fin de llegar a una interpretación común de las normas actuales. No obstante, la Comisión, a raíz de esas discusiones, ha llegado a la conclusión de que existe un vínculo entre ambos y que conviene proseguir su examen en un marco más amplio, a fin de elaborar una propuesta de directiva sobre el tema.

Otros temas

La Comisión es consciente de que las propuestas presentadas hasta ahora en el marco de la modernización tienen como objetivo sectores particulares de actividad y que, por lo tanto, afectan solamente a un número limitado de operadores.

Ahora bien, se están realizando ya trabajos preparatorios sobre temas más amplios, tales como el régimen de IVA aplicable a las autoridades públicas y a los servicios financieros. Son temas complejos que tienen repercusiones en otros ámbitos. Especialmente, el examen de una revisión del régimen de IVA aplicable a las autoridades públicas debe tener en cuenta las repercusiones de este cambio en el régimen de exenciones en favor de determinadas actividades de interés general previstas en el artículo 13 de la Sexta Directiva, en el tratamiento de las subvenciones, así como en el derecho a la deducción.

Inicialmente, la Comisión había previsto para 2003 una propuesta sobre el régimen del IVA aplicable a las autoridades públicas. Sin embargo, en vista de las nuevas prioridades (necesidad de acelerar los trabajos sobre el lugar de imposición de las prestaciones de servicios), y de que se decidió someter esa propuesta a una evaluación de impacto profunda, la propuesta se ha aplazado a 2004. La evaluación de impacto pretende garantizar un análisis del impacto económico, medioambiental y social, incluidos los efectos en el consumidor final, de una propuesta.

2.4. Cooperación administrativa

Durante los últimos años se han logrado importantes progresos en este campo.

Iniciativas tomadas

Asistencia mutua en materia de cobro de los créditos

En primer lugar, el Consejo aprobó la Directiva referente a la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos [16]. Esta Directiva constituye un elemento esencial del refuerzo de la cooperación administrativa y un complemento muy importante de la supresión de la representación fiscal obligatoria (véase el punto 2.1.1).

[16] Directiva 2001/44/CE del Consejo de 15.6.2001 (DO L 175 de 28.6.2001).

Cooperación administrativa en materia de IVA

En segundo lugar, el Consejo adoptó una propuesta cuyo objetivo es la creación de un único instrumento jurídico que abarque todos los aspectos de la cooperación administrativa en materia de IVA [17]. En efecto, se había observado que la existencia de dos bases jurídicas diferentes tenía una incidencia negativa en el recurso a la cooperación en el ámbito del control del IVA. El nuevo reglamento no solo sustituye al antiguo Reglamento 218/92 y a las disposiciones sobre el IVA de la Directiva 77/799/CEE, sino que además refuerza su contenido. Entre otras cosas, establece normas más claras y vinculantes para los Estados miembros, contactos más fáciles y directos entre funcionarios y un mayor intercambio de información entre administraciones.

[17] Reglamento (CE) 1798/2003 de 7.10.2003 (DO L 264 de 15.10.2003, p. 1)

Programa Fiscalis

En tercer lugar, el Programa Fiscalis 2003-2007 [18] fue aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento de codecisión. El objetivo de este programa es ayudar a los Estados miembros a colaborar más estrechamente en la lucha contra el fraude fiscal, mejorando los sistemas electrónicos de intercambio de información entre administraciones nacionales, instaurando una cooperación entre estas administraciones en las investigaciones y organizando seminarios de formación para funcionarios y expertos de las administraciones fiscales e intercambios de funcionarios de distintas administraciones nacionales.

[18] Decisión 2235/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 3.12.2002 (DO L 341 de 17.12.2002).

Trabajos efectuados en el Comité SCAC

En el marco del Comité SCAC (comité permanente de cooperación administrativa) se efectúa un trabajo intensivo en estrecha colaboración entre la Comisión y los Estados miembros sobre el análisis de riesgos, la auditoría informatizada y el control específico de la lucha contra el fraude carrusel.

Por último, las autoridades nacionales de catorce Estados miembros celebraron un acuerdo multilateral, preparado en el Comité SCAC, a fin de intensificar el intercambio de información relativa a las entregas comunitarias de medios de transporte nuevos, evitando así la evasión fiscal y el fraude del IVA en este sector.

Iniciativas en preparación

Revisión del sistema VIES

El sistema VIES (sistema de intercambio de información sobre el IVA) fue creado en 1993 para que los Estados miembros pudieran garantizar el control del comercio intracomunitario de bienes entre sujetos pasivos. Este sistema de intercambio de información era necesario tras la supresión, el 1 de enero de 1993, de los trámites administrativos vinculados al cruce de las fronteras interiores de la Comunidad.

No hay que olvidar que el sistema había sido construido para un período de duración de cuatro años, correspondiente a la duración prevista inicialmente para la aplicación del régimen transitorio. Ahora bien, la utilización prorrogada del sistema VIES ha hecho aparecer más claramente sus defectos.

Por consiguiente, antes de pensar en extender la utilización de dicho sistema, en particular, incluyendo en el mismo las prestaciones de servicios, la Comisión considera conveniente sustituir el actual sistema VIES por otro más eficaz y flexible. El nuevo sistema deberá a la vez producir datos que las administraciones fiscales puedan explotar más fácilmente y facilitar el cumplimiento de sus obligaciones a los operadores.

Este proyecto, que aún se encuentra en su fase inicial, necesitará importantes trabajos tanto en el plano informático como en el legislativo. Por consiguiente, su realización constituye un objetivo a medio plazo.

3. Próximas etapas

Se han mencionado algunos de los temas respecto de los que la Comisión desea tomar iniciativas legislativas a corto plazo. En el anexo 2 se recogen las iniciativas que la Comisión tiene previsto tomar, así como el calendario provisional.

Sin embargo, es preciso insistir especialmente en este capítulo en los trabajos en curso actualmente y que se refieren a un elemento clave del régimen común de IVA, a saber, el lugar de imposición de las operaciones imponibles. Fruto de estos trabajos son dos líneas directrices: la afirmación del principio de la imposición en el lugar de consumo y la simplificación de las obligaciones de los operadores.

3.1. Líneas directrices de los futuros trabajos

3.1.1. Imposición en el lugar de consumo

El principio fundamental del IVA es que se trata de un impuesto general sobre el consumo, cuyos ingresos deben llegar al Estado miembro en el que tiene lugar el consumo efectivo.

El régimen común de IVA vigente se basa en el principio según el cual la atribución del impuesto está garantizada directamente, por el funcionamiento del régimen mismo, al Estado miembro en cuyo territorio se supone que ha tenido lugar el consumo final de un bien o un servicio. En concreto, la atribución directa del impuesto al Estado miembro de consumo está garantizada por la determinación de las normas relativas al lugar de las operaciones imponibles.

No obstante, la aplicación de este principio tiene límites. Efectivamente, las normas establecidas no deben suponer para los operadores una carga tan excesiva en términos de obligaciones fiscales que pueda impedir el correcto desarrollo de las actividades comerciales. Tales normas serían incompatibles con los principios del mercado interior.

Sin embargo, la mundialización, la desreglamentación y los cambios tecnológicos son factores que han modificado sustancialmente el mercado económico, especialmente el volumen y la estructura de los servicios. Cada vez son más los servicios que pueden prestarse a distancia. Además, algunas operaciones, que en el pasado consistían en entregas de bienes (entregas de programas informáticos) son ahora prestaciones de servicios.

Mientras que antes, con algunas excepciones definidas, el establecimiento del principio de imposición en el lugar de establecimiento del prestador del servicio permitía generalmente alcanzar el objetivo deseado en lo que a la atribución de los ingresos se refiere, en la actualidad cada vez es menos frecuente. Efectivamente, en la práctica se ha comprobado que, en lo tocante a los servicios a distancia, la elección del lugar de establecimiento de determinadas empresas que prestan servicios a distancia ha estado muy influida por razones relacionadas con la planificación de los impuestos.

Al respecto, cabe señalar que, en las operaciones en que la imposición se produce en el lugar de consumo, está garantizada la neutralidad en cuanto al nivel de los tipos de IVA. En efecto, independientemente del lugar de establecimiento del sujeto pasivo que efectúe la operación imponible, ésta se grava al tipo aplicable en el Estado miembro de consumo. Por consiguiente, la libertad de que disponen los Estados miembros en el marco del régimen de IVA vigente, no puede conducir en ningún caso a distorsiones de la competencia para estas operaciones.

3.1.2. Simplificación de las obligaciones fiscales

Mecanismo de autoliquidación

En las operaciones entre sujetos pasivos (B2B), la designación del cliente-sujeto pasivo como deudor del impuesto que paga el IVA con arreglo al mecanismo de autoliquidación, permite realizar la imposición en el lugar de consumo sin que ello imponga al proveedor obligaciones fiscales en el Estado miembro de consumo. Así pues, para las operaciones B2B (empresa a empresa) se habrá de explorar la vía de una aplicación más generalizada de este mecanismo a aquellos casos en el sujeto pasivo que efectúe la operación imponible no esté establecido en el Estado miembro de imposición.

Mecanismo de la ventanilla única

En cuanto a las operaciones entre sujetos pasivos y consumidores finales - principalmente particulares - (B2C), la imposición en el lugar de consumo obliga a los operadores a estar identificados y a hacer declaraciones y pagos en todos los Estados miembros en los que efectúan operaciones imponibles.

Dado que los Estados miembros tienen una gran libertad para determinar las obligaciones fiscales, el contenido de las declaraciones que deben presentarse y su periodicidad son muy diferentes de un Estado miembro a otro. Esta problemática constituyó el tema del estudio mencionado anteriormente (punto 2.1.1) sobre las obligaciones de IVA.

El hecho de tener que enfrentarse repentinamente a toda una serie de obligaciones puede frenar a un operador en su intención de desarrollar actividades comerciales en otros Estados miembros distintos de aquel en que está establecido y, por consiguiente, impedirle aprovechar al máximo los beneficios del mercado interior. Esto puede afectar especialmente a las PYME. Como consecuencia, los consumidores finales domiciliados en un Estado miembro distinto del Estado del prestador del servicio tienen dificultades para acceder a aquel, dificultades que pueden llegar al rechazo de la venta. Por lo tanto, en esta situación, el mercado interior no puede liberar todo su potencial en lo que se refiere a la elección de bienes y servicios ofrecidos al consumidor.

Así, según encuestas realizadas por la Comisión, el 26 % de los operadores considera que el régimen de IVA y las obligaciones relativas al IVA constituyen un obstáculo al mercado interior. El 10 % de los operadores estima que el IVA es el ámbito en que las obligaciones son más costosas para las empresas. En general, los operadores clasifican la legislación sobre el IVA en cuarto lugar (después de las leyes laborales, sobre conformidad de productos y medioambientales) en términos de costes derivados del cumplimiento de las obligaciones.

En opinión de la Comisión, la aplicación del mecanismo de la ventanilla única permitiría soslayar estas dificultades administrativas en beneficio de los operadores comunitarios, mientras que hasta ahora la aplicación del mismo beneficiaba exclusivamente a los operadores de terceros países. Por consiguiente, representa una esperanza fundada de lograr, en el futuro, una simplificación importante del tratamiento de las operaciones efectuadas en un Estado miembro distinto de aquel en que una empresa esté establecida.

Los resultados del estudio sobre las obligaciones en materia de IVA corroboran el parecer de la Comisión, ya que el mecanismo de la ventanilla única es una de las principales recomendaciones hechas en ese estudio.

Asimismo, la Comisión comparte la recomendación de un enfoque etapa por etapa para la introducción de dicho mecanismo, ya que, en primer lugar, la ventanilla única introduciría una simplificación cuando un operador efectúa operaciones imponibles en las que es el deudor del impuesto en un Estado miembro donde no está establecido.

La aplicación del mecanismo de ventanilla única en los casos antes citados no comporta más riesgos en términos de control y de cobro que la situación actual, en la que un sujeto pasivo no establecido tiene el derecho de cumplir sus obligaciones fiscales a partir de su Estado miembro de establecimiento. Efectivamente, el Estado miembro en que se grava la operación debería conservar las mismas posibilidades de control (presentación de la contabilidad, etc.) que actualmente para comprobar la exactitud de los importes declarados relativos a operaciones imponibles en su territorio. Por otra parte, la facilidad que representaría la ventanilla única debería reforzar la conformidad voluntaria.

Para que funcione el sistema de ventanilla única se precisa un dispositivo informático importante que permita garantizar que todos los Estados miembros implicados reciben las informaciones necesarias. Como ya se indicó anteriormente (véase el punto 2.1.), el Consejo impuso, en el marco de la Directiva sobre el comercio electrónico, el examen de un mecanismo electrónico apropiado para el cálculo, la declaración, la recaudación y la asignación del IVA.

La Comisión considera que conviene llevar a cabo esta reflexión, no solo en el marco de los servicios prestados por vía electrónica, sino ampliarla a todas las operaciones en las que un sujeto pasivo es deudor del impuesto en un Estado miembro en que no está establecido. Está previsto iniciar las discusiones con los Estados miembros antes de que finalice el presente año.

Ciertamente la inclusión de otras operaciones en un sistema de ventanilla única ampliará mucho su ámbito de aplicación. Sin embargo, a largo plazo, una utilización más amplia del sistema informático hará que la inversión en este dispositivo resulte más rentable.

En este sentido, cabe mencionar que en los Estados Unidos se establecerá próximamente un sistema muy parecido, el «Streamlined Sales Tax Plan» (SSTP). Mediante este sistema será posible cobrar el impuesto sobre las ventas de 38 Estados americanos en las ventas a distancia, cuando el vendedor no esté establecido en el Estado del cliente.

Por último, la Comisión considera que la aplicación del mecanismo de la ventanilla única sería posible incluso sin la participación de todos los Estados miembros. Se trata de un campo que se presta a la aplicación del procedimiento de cooperación reforzada. El Tratado de Niza facilitó el recurso a este procedimiento. La simplificación de las obligaciones de los operadores, sin que ello tenga un impacto en los ingresos de los Estados miembros, es un objetivo que coincide con el de este mecanismo, gracias al cual un número limitado de Estados miembros, capaces y deseosos de avanzar, continúan profundizando la construcción europea.

En opinión de la Comisión, el beneficio del mecanismo de la ventanilla única es completo si va acompañado de un derecho de deducción transfronterizo, merced al cual un sujeto pasivo puede deducir en su Estado miembro de establecimiento el IVA que grava los gastos efectuados en otros Estados miembros (véase el punto 2.1.2).

De este modo, combinando la utilización de la ventanilla única para el pago del impuesto sobre esas operaciones imponibles en la Unión Europea y un derecho de deducción transfronteriza que permita recuperar el IVA que grave los gastos en Estados miembros donde no esté establecido, un sujeto pasivo solo habrá de dirigirse a la administración del Estado miembro en que esté establecido para el conjunto de estas obligaciones en materia de IVA. Además, esta administración tendrá una visión más global de las actividades de un sujeto pasivo en relación con la situación actual.

Revisión del régimen especial de las pequeñas empresas

En el marco de la simplificación de las obligaciones en materia de IVA, la Comisión tiene también la intención de examinar el régimen especial de las pequeñas empresas, que permite a los Estados miembros aplicar una franquicia de impuesto a los sujetos pasivos cuyo volumen de negocios no sobrepasa un umbral determinado. Ahora bien, las normas actuales de la Sexta Directiva sobre este tema son bastante constrictivas, mientras que algunos Estados miembros querrían que este régimen especial beneficiara a un mayor número de sujetos pasivos. El objetivo consistiría en garantizar una mayor coherencia en lo que respecta a los umbrales y, al mismo tiempo, conceder mayor flexibilidad a los Estados miembros en la determinación del ámbito de aplicación de este régimen especial.

3.2. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición

3.2.1. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición de las prestaciones de servicios

Ya durante las primeras discusiones con los Estados miembros se comprobó que los trabajos debían concentrarse en primer lugar en las disposiciones relativas a las prestaciones efectuadas a sujetos pasivos (B2B).

Las modificaciones puntuales introducidas en estas normas cuando se instauró el mercado interior y posteriormente tienen un elemento común, a saber, el cambio de la imposición en el lugar del prestador hacia el lugar del destinatario.

Algunas modificaciones, necesarias para eliminar distorsiones de la competencia que perjudicaban a los operadores comunitarios, consistían en garantizar un trato fiscal igual entre operadores establecidos fuera y dentro de la Comunidad (servicios de telecomunicaciones, servicios de radiodifusión, servicios prestados por vía electrónica).

Otras modificaciones respondían a la voluntad de simplificar las obligaciones fiscales derivadas de prestaciones intracomunitarias (prestaciones de servicios de transporte intracomunitario de bienes, prestaciones accesorias correspondientes a ese transporte y prestaciones de servicios efectuadas por intermediarios).

Habida cuenta de esta evolución, conviene reflexionar sobre una modificación más general según la cual la imposición en el lugar del destinatario del servicio fuera la norma general. Obviamente, habría, igual que ahora, cierto número de excepciones a la norma general.

Se ha iniciado un procedimiento de consultas a los operadores económicos. El documento de reflexión redactado con tal fin se ha sometido a consulta pública abierta a través del sitio «Tu voz en Europa». Esta consulta ha suscitado numerosas reacciones entre los operadores, que han hecho comentarios constructivos, lo que prueba el interés del sector por esta propuesta.

La consulta pública dará lugar, a más tardar este año, a una propuesta de directiva sobre las operaciones B2B (empresa a empresa), que debería responder a los problemas específicos de algunos Estados miembros, en particular el arrendamiento transfronterizo de los medios de transporte.

La Comisión iniciará a continuación los trabajos centrados en la revisión del lugar de imposición de las operaciones de «empresa a consumidor» ( B2C).

La norma general vigente para las operaciones B2C, es decir, la imposición en el lugar de establecimiento del prestador, es muy simple para los operadores. No obstante, si los servicios pueden efectuarse a distancia, esta norma no garantiza que el impuesto revierta al Estado miembro de consumo y llevará, de forma creciente, a distorsiones de la competencia.

Al respecto, el Consejo, al adoptar la Directiva sobre el comercio electrónico, estableció la revisión de esas disposiciones antes del 30 de junio de 2006 con el fin de garantizar la imposición en el lugar de consumo de los servicios prestados por vía electrónica.

La Comisión considera que conviene ampliar esta reflexión a todos los servicios destinados a los consumidores finales. La revisión de la regla general deberá garantizar que el principio de la imposición en el lugar de consumo se aplica de manera más precisa, sin que por ello se produzca un aumento considerable de las cargas administrativas para los operadores.

La Comisión considera que para alcanzar este objetivo es preciso aplicar el mecanismo de la ventanilla única a las prestaciones de servicios entre empresas (B2B) efectuadas a distancia.

La problemática de la imposición del transporte de viajeros también se examinará en este contexto. Además del tema del lugar de imposición, conviene examinar también las exenciones aplicadas actualmente en este ámbito, especialmente desde el punto de vista de las posibles distorsiones de la competencia entre los diferentes modos de transporte.

3.2.2. Revisión de las normas sobre el lugar de imposición de las entregas de bienes

Con la realización del mercado interior el 1 de enero de 1993, se introdujeron regímenes especiales en el régimen común de IVA para garantizar la imposición en destino de las ventas intracomunitarias de medios de transporte nuevos, de las ventas intracomunitarias a sujetos pasivos exentos o a personas jurídicas no imponibles y de las ventas a distancia.

Se ha de reconocer que la razón fundamental para la instauración en 1993 de esos regímenes especiales, es decir, el riesgo de distorsión de la competencia en razón de una aproximación insuficiente de los tipos, no ha desaparecido. Por consiguiente, no conviene proponer la supresión de esos regímenes, sino examinar la conveniencia de modificarlos para simplificar su aplicación y garantizar su control.

Por otro lado, las modificaciones previstas en el tema del lugar de imposición de las entregas de bienes afectarán sobre todo a las entregas hechas a los particulares (B2C). No están previstos cambios fundamentales en cuanto a la determinación del lugar de imposición, sino simplificaciones de las obligaciones para los operadores que realizan entregas de bienes en varios Estados miembros.

El régimen especial de las ventas a distancia es un caso típico en que el mecanismo de la ventanilla única simplificaría enormemente el trabajo de los operadores establecidos en la Comunidad.

Por consiguiente, la Comisión considera que conviene englobar la propuesta relativa al lugar de imposición de las entregas de bienes en la iniciativa prevista para simplificar y modernizar las obligaciones fiscales, uno de cuyos elementos esenciales será el mecanismo de la ventanilla única.

La propuesta sobre el lugar de entrega de bienes estaba prevista inicialmente para 2003. Sin embargo, la Comisión considera preferible que tanto ella como los Estados miembros tengan la posibilidad de evaluar el funcionamiento de la ventanilla única, ofrecido para los servicios prestados por vía electrónica desde el 1 de julio de 2003.

Consecuentemente, conviene planificar para el tercer trimestre de 2004 la propuesta sobre la simplificación de las obligaciones fiscales, que incluirá una sección sobre el lugar de imposición de las entregas de bienes.

3.3. Coherencia con el régimen definitivo

La Comisión reconoce que la evolución del régimen común de IVA expuesta hasta aquí parece alejarse de los principios de un régimen de IVA basado en el principio de la imposición en el lugar de origen.

No obstante, se ha de mencionar que en un sistema de imposición en el lugar de origen, como el que presentó la Comisión en 1996, las normas sobre el lugar de imposición de las operaciones solo determinan el Estado miembro en que un sujeto pasivo debe abonar el impuesto debido. Posteriormente, el sistema de reasignación de los ingresos del IVA debe garantizar que cada Estado miembro obtenga los ingresos del IVA correspondientes.

En un régimen de ese tipo, la recaudación del IVA por un Estado miembro determinado a través de los pagos de los sujetos pasivos al Tesoro es independiente del consumo efectivo en el territorio de ese Estado miembro y, por lo tanto, del importe de IVA que ese Estado puede finalmente ingresar. Este régimen, fundamentalmente diferente de los principios sobre los que se basa el actual régimen, requiere un grado de armonización de los tipos de IVA muy superior al que existe actualmente (véase el punto 3.1.1).

Mientras no exista la voluntad política de pasar a un régimen de imposición en el lugar de origen, las mejoras en el funcionamiento del régimen común de IVA deben respetar imperativamente la estructura del régimen actual. Ahora bien, para garantizar que el impuesto vaya al Estado miembro de consumo, el lugar de imposición de las operaciones debe acercarse lo más posible al lugar del destinatario de la operación, y no al lugar de origen del operador que efectúe la operación. Al mismo tiempo, el funcionamiento de este régimen permite que los Estados miembros dispongan de cierta flexibilidad para la determinación de los tipos.

4. Lucha contra el fraude

El fraude en el IVA, particularmente el fraude carrusel, se ha convertido en un tema especialmente preocupante para los Estados miembros. No existen datos fiables sobre este tipo de fraude en la Unión Europea, pero ciertamente los importes de IVA desviados son considerables.

El elemento clave del fraude carrusel es la explotación de la combinación de operaciones con la reclamación del IVA por el proveedor a su cliente (generalmente se trata de operaciones dentro de un mismo Estado miembro) y de operaciones sin reclamación de IVA entre los contratistas (fundamentalmente operaciones intracomunitarias). Esta combinación, inherente al régimen actual, permite a un sujeto pasivo adquirir bienes sin prefinanciación del IVA y facturarlo posteriormente en concepto de entrega interna de esos bienes. Ahora bien, este sujeto pasivo desaparece y no abona el IVA devengado al Tesoro, mientras que el comprador de los bienes ejerce su derecho a la deducción.

Además de su impacto presupuestario, el fraude en el IVA crea distorsiones de la competencia, pues beneficia a los operadores deshonestos.

La inquietud de los Estados miembros ante el problema del fraude llevaron a la creación de un grupo ad hoc en el Consejo. En materia de IVA, el Grupo ad hoc ha sostenido en lo esencial las conclusiones de la Comisión presentadas en su tercer informe sobre la aplicación del Reglamento n° 218/92 sobre la cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA) [19]. Las conclusiones de este informe sirvieron de base para la propuesta de la Comisión y para la adopción rápida por el Consejo del nuevo Reglamento sobre la cooperación administrativa en el ámbito del IVA (véase el punto 2.4).

[19] COM(2000)28 final.

Más recientemente, estas preocupaciones llevaron a proseguir la reflexión sobre los cambios sustanciales que sería necesario introducir en el actual régimen del IVA. La reflexión se lleva a cabo a nivel de las autoridades nacionales, de los representantes de los operadores y del entorno académico.

Lógicamente, las soluciones alternativas propuestas se basan en la supresión de la combinación de operaciones con y sin pago efectivo del impuesto. Se ha de señalar que la reflexión se centra en las operaciones entre sujetos pasivos (B2B). Su principal objetivo es garantizar dentro de la Unión un trato idéntico a las operaciones dentro de un mismo Estado miembro y a las operaciones intracomunitarias.

Pago efectivo del IVA sobre todas las transacciones en la Unión Europea

Una primera vía es la reclamación efectiva del IVA sobre todas las operaciones efectuadas en la Unión Europea.

En primer lugar, es importante recordar que el régimen del IVA basado en un único lugar de imposición, tal como fue presentado por la Comisión en 1996 [20], elimina definitivamente las posibilidades de fraude carrusel creadas por el régimen actual. Sin embargo, su puesta en práctica requiere una armonización mucho mayor que la existente en el régimen común de IVA actual.

[20] Un sistema común de IVA - Programa para el Mercado Único (COM(1996)328 final de 22.7.1996).

Un sistema alternativo, que se propuso como medio efectivo para combatir el fraude carrusel, es un sistema basado en el principio del pago efectivo del IVA, al tipo del Estado miembro de destino, sobre todas las operaciones intracomunitarias.

Régimen suspensivo de IVA

Otra vía posible consiste en no reclamar el IVA sobre todas las operaciones entre sujetos pasivos dentro de la Comunidad.

Esta alternativa ha sido especialmente estudiada por Austria, país en el que las autoridades imaginaban un régimen de IVA en el que los operadores pudieran optar, voluntariamente, por dejar de pagar y deducir el IVA en las operaciones nacionales entre sujetos pasivos.

En Alemania, las autoridades de ciertos Estados federados abogaron por extender el mecanismo de inversión del sujeto pasivo (reverse charge), bien hasta la fase de venta al minorista, bien hasta la fase posterior de venta al particular.

Tales enfoques ponen en entredicho un principio fundamental del IVA, a saber, el mecanismo del pago fraccionado del impuesto. Este mecanismo debería garantizar el autocontrol del sistema fiscal y garantizar un reparto neto de las responsabilidades entre el vendedor y el comprador.

Por otra parte, es cierto que estos enfoques ofrecen ciertas ventajas para la lucha contra el fraude carrusel. Sin embargo, añaden obligaciones administrativas considerables a los operadores que, en todas sus operaciones internas, deben comprobar el estatuto del cliente y comunicarlo a la Administración. Además, tales sistemas pueden crear otras posibilidades de fraude, ya que toda la carga de la recaudación del impuesto recaería en la fase del minorista.

Combatir el fraude dentro del régimen actual

La Comisión considera que existen varios métodos para combatir el fraude carrusel. Llegados a este punto, conviene precisar que solo un número limitado de operadores participan en este tipo de transacciones.

El primer método consiste en mejorar la cooperación administrativa. Sin duda, el nuevo marco jurídico, que entrará en vigor el 1 de enero de 2004, habrá de dar a los Estados miembros los instrumentos jurídicos para reforzar la cooperación. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, hará lo necesario para garantizar que esos instrumentos se utilicen eficazmente.

En segundo lugar, la Comisión considera que los Estados miembros pueden mejorar sus métodos de control aprovechando las experiencias de otros Estados miembros, utilizando métodos de análisis de riesgos, dando la prioridad necesaria, en forma de recursos humanos, a este tipo de fraude, etc.

En este contexto, el Comité SCAC decidió examinar en profundidad el fraude carrusel. Fruto de ese trabajo es una guía que ofrece un panorama general de algunas prácticas nacionales de lucha contra ese tipo de fraude.

No se trata de una lista exhaustiva y definitiva de medidas, cuya aplicación se recomienda a escala comunitaria. Conviene tener presente que las medidas consideradas especialmente eficaces por un determinado Estado miembro no pueden sin más trasladarse a otro, debido a las diferencias entre las respectivas estructuras administrativas y legislaciones nacionales.

Ahora bien, la Comisión opina que una utilización adaptada de esas prácticas, que tenga en cuenta la situación específica de cada Estado miembro, debería contribuir a reducir sustancialmente el fraude carrusel. En este sentido, es interesante atraer la atención sobre las experiencias recientes de algunos Estados miembros, en los que la introducción de una estrategia nacional de lucha contra el fenómeno de los operadores pantalla -elemento característico del fraude carrusel- ha resultado en una disminución progresiva de los importes desviados descubiertos.

Estas medidas todavía pueden ser desarrolladas y mejoradas. La Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, seguirá trabajando intensivamente en esta problemática en el marco de SCAC y Fiscalis 2007. Por otra parte, en breve presentará su cuarto informe sobre la aplicación del Reglamento 218/92 relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del IVA, cuya mayor parte se dedicará al fraude carrusel.

5. Conclusión

Desde la puesta en marcha de la nueva estrategia, hace alrededor de tres años, el Consejo ha adoptado nueve propuestas en materia de IVA.

Por lo tanto, cabe concluir que el enfoque pragmático de la estrategia ha logrado un objetivo primordial: dar un nuevo impulso a los trabajos efectuados en el Consejo en relación con el IVA.

Ahora bien, el mantenimiento, en una Unión ampliada, del principio de unanimidad para la toma de decisiones sobre fiscalidad representa una grave amenaza para este incipiente movimiento positivo. En la medida en que los futuros trabajos se inscriban en el marco del artículo 93 del Tratado, los Estados miembros, más aún que en la actualidad, deberán dar prueba de flexibilidad en las negociaciones para poder continuar por la vía emprendida. Esta flexibilidad será tanto más necesaria cuanto que las futuras acciones tendrán como objeto un elemento clave del sistema del IVA, es decir, la determinación del lugar de imposición de las operaciones.

Una mayor y mejor utilización de los medios de comunicación electrónica en las relaciones entre los operadores y la administración fiscal, así como en las relaciones entre las administraciones fiscales de los Estados miembros, permitiría simplificar más el régimen del IVA para los operadores, salvaguardando e incluso ampliando los medios de control.

En efecto, mediante la creación de un mecanismo de ventanilla única, un operador establecido en la Unión Europea podrá dirigirse a la Administración del Estado miembro en que esté establecido para cumplir sus obligaciones declarativas y de pago del impuesto. La introducción de este mecanismo, en primer lugar, facilita el procedimiento en gran medida en aquellos casos en que un operador efectúa operaciones imponibles por las que es deudor del impuesto en otros Estados miembros en los que no está establecido.

La utilización de este mecanismo permitirá confirmar el principio de la imposición en el lugar de consumo, sin que ello suponga una carga administrativa para los operadores comunitarios y sin cuestionar el buen funcionamiento del mercado interior.

Además, la imposición en el lugar de consumo, al tipo de IVA aplicable en el Estado miembro de consumo, permite garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior y preservar al mismo tiempo cierta soberanía de los Estados miembros en la determinación de los tipos de IVA aplicables en su territorio.

Por otra parte, la Comisión sigue desplegando esfuerzos para modernizar el régimen actual y garantizar una aplicación del mismo más uniforme. En particular, la propuesta encaminada a dar valor jurídico a las discusiones del Comité del IVA y, sobre todo, la iniciativa prevista a fin de introducir un mecanismo de gestión de casos individuales deberían contribuir a resolver los casos de doble imposición, aún presentes en la práctica e inconcebibles en un auténtico mercado interior.

La observación de que el régimen actual tiene defectos, entre otros, que puede dar lugar a fraudes, no es nueva. El fraude carrusel explota esos defectos, inherentes a los principios fundamentales que constituyen los cimientos del régimen actual.

No obstante, la Comisión opina que una colaboración cada vez más intensa entre los Estados miembros, con el apoyo de la Comisión, debería hacer posible mantener el fraude dentro de límites aceptables.

En la medida en que, pese a los esfuerzos de las autoridades, el fraude carrusel alcance en el futuro tal intensidad que afecte al funcionamiento normal del mercado económico, provocando distorsiones de la competencia inaceptables para los operadores de buena fe, será imprescindible un debate a escala comunitaria sobre el futuro régimen común de IVA. La Comisión está dispuesta a participar en ese debate con un espíritu abierto.

ANEXO 1

Propuestas sobre la mesa del Consejo al poner en marcha la nueva estrategia

Objeto de la propuesta // Situación en el Consejo

Modificación del estatuto del Comité del IVA [COM(1997) 325] // Estacionaria

Mejora de la asistencia mutua para el cobro de los créditos [COM(1998) 364] // Adoptada mediante la Directiva 2001/44/CE del Consejo de 15.6.2001 (DO L 175 de 28.6.2001)

Derecho a la deducción [COM(1998) 377] // En discusión

Determinación del deudor [COM(1998) 660] // Adoptada mediante la Directiva 2000/65/CE del Consejo de 17.10.2000 (DO L 269 de 21.10.2000)

Propuestas presentadas tras el lanzamiento de la nueva estrategia en junio de 2000

Objeto de la propuesta // Situación en el Consejo

Los servicios prestados por vía electrónica [COM(2000) 349] // Adoptada mediante la Directiva 2002/38/CE y el Reglamento 792/2002 de 7.5.2002 (DO L 128 de 15.5.2002)

Fijación del mínimo del tipo normal de IVA [COM(2000) 537] // Adoptada mediante la Directiva 2001/41/CE de 19.1.2001 (DO L 22 de 24.1.2001)

La facturación [COM(2000) 650] // Adoptada mediante la Directiva 2001/115/CE de 20.12.2001 (DO L 15 de 17.1.2002)

La cooperación administrativa en materia de IVA [COM(2001) 294] // Adoptada mediante el Reglamento (CE) 1798/2003 de 7.10.2003 (DO L 264 de 15.10.2003)

Ampliación del programa Fiscalis [COM(2002) 10] // Adoptada mediante la Decisión 2235/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 3.12.2002 (DO L 341 de 17.12.2002)

El régimen particular de las agencias de viajes [COM(2002) 64] // En discusión

Prórroga de la facultad para autorizar a los Estados miembros a que apliquen un tipo reducido del IVA sobre determinados servicios de gran intensidad de mano de obra [COM(2002) 525] // Adoptada mediante la Directiva 2002/93/CE de 3.12.2002 (DO L 331 de 7.12.2002 y rectificativo de 23.1.2003 en el DO L 18 de 23.1.2003).

Lugar del entrega del gas y la electricidad [COM(2002) 688] // Adoptada mediante la Directiva 2003/92/CE de 07.10.2003 (DO L 260 de 11.10.2003)

Servicios postales [COM(2003) 234] // En discusión

Procedimiento de adopción de medidas de inaplicación, así como atribución de las competencias de ejecución [COM(2003) 335] // En discusión

Ámbito de aplicación de los tipos reducidos [COM(2003) 397] // En discusión

ANEXO 2

Propuestas legislativas que la Comisión tiene previsto presentar a corto plazo

Objeto de la propuesta // Calendario previsto

Lugar de imposición de las prestaciones de servicios (B2B) // 4º trimestre de 2003

Refundición de la Sexta Directiva // 4º trimestre de 2003

Racionalización de las medidas de inaplicación excepcional // 2º trimestre de 2004

Sistemas de promoción y tarjetas de pago // 2º trimestre de 2004

Simplificación de las obligaciones (incluida la revisión del lugar de imposición de los bienes y del régimen de las PYME) // 3er trimestre de 2004

Eliminación de la doble imposición en casos individuales // 3er trimestre de 2004

El régimen de IVA de las autoridades públicas // 4º trimestre de 2004

Lugar de imposición de la prestación de servicios (B2C) // 2005

Examen de las diversas opciones, facultades y disposiciones transitorias // 2005

Imposición de los servicios financieros // 2005

Revisión del sistema VIES // p.m.