Dictamen Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo"

(COM(2003) 355 final - 2003/0124 (COD))

(2004/C 32/09)

El 12 de septiembre de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de octubre de 2003 (ponente: Sra. Cassina).

En su 403o Pleno de los días 29 y 30 de octubre de 2003 (sesión del 29 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 118 votos a favor, 4 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción y contenido de la propuesta

1.1. El 11 de junio de 2003, la Comisión publicó una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo". La dotación global es de 250 millones de euros y la duración del programa es de cinco años (2004-2008)(1).

1.2. Las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere(2) desarrollaron el concepto de asociación con terceros países en el ámbito de la migración, haciendo especial hincapié en la necesidad de adoptar un enfoque global que tenga en cuenta los aspectos políticos, los derechos humanos y el desarrollo en los países y las regiones(3).

1.3. En 2001, la Autoridad Presupuestaria consignó, por primera vez, en el artículo B7-667 del presupuesto general de la Unión Europea créditos específicamente destinados a financiar acciones preparatorias en lo que respecta a la migración y el asilo.

1.4. En el documento objeto de estudio, la Comisión propone un marco jurídico y mayores recursos presupuestarios para este instrumento de cooperación con los terceros países en materia de migración. El instrumento en cuestión permite llevar a cabo un programa plurianual (cuya primera fase abarca de 2004 a 2008) de ayudas específicas y complementarias a los terceros países a fin de apoyar los esfuerzos para gestionar mejor todos los aspectos de los flujos migratorios. El programa se destina especialmente a los terceros países que están procediendo activamente a la preparación o la aplicación de un acuerdo de readmisión rubricado, firmado o celebrado con la Comunidad Europea.

2. Observaciones generales

2.1. El CESE aprueba y apoya la creación de un programa con la finalidad expuesta y desea una rápida aprobación de tal instrumento por parte de las instituciones europeas. Asimismo, recuerda que en muchos de sus dictámenes(4) sobre migración siempre ha subrayado la necesidad de actuar en dos frentes complementarios: el primero, el de la definición orgánica y coherente de disposiciones legislativas, procedimientos, programas y las mejores prácticas para favorecer la inmigración legal y la integración de los inmigrantes en el contexto social y económico europeo; el segundo, la estrecha cooperación con los países de origen de los inmigrantes. Convencido de que la complejidad de la realidad migratoria requiere un claro esfuerzo sinérgico entre diversas políticas, el CESE valora positivamente y subraya la responsabilidad asignada por la propuesta a la Comisión como garante de la coherencia con las demás políticas comunitarias (artículo 8).

2.1.1. En particular, es importante que la UE se dote de instrumentos adecuados para que los Estados miembros no oscilen continuamente entre las iniciativas de protección, e incluso de cierre, de las fronteras exteriores y los intentos de responder desordenadamente a las exigencias de mano de obra, agravadas por la pésima situación demográfica de los países de la UE, recurriendo a trabajadores procedentes de terceros países. Tales instrumentos deberían ser en su conjunto lo suficientemente flexibles para responder a las diferentes exigencias, pero, al mismo tiempo, deberían tener un carácter comunitario que garantice la igualdad y transparencia de su aplicación. La falta de tales disposiciones también afecta negativamente a la percepción que los trabajadores europeos tienen de la realidad migratoria, unas veces presentada como una necesidad y, en otras ocasiones, como un peligro.

2.2. Por otra parte, el CESE insiste en la necesidad de que la actuación en ambas áreas (políticas de migración transparentes y cooperación con los países de origen) sea simultánea y coherente y esté dirigida a un conjunto de objetivos que tengan en cuenta tanto los valores como las políticas de la UE. No obstante, la definición de una política migratoria común sigue incompleta a causa de las dificultades que presenta la aprobación de determinadas disposiciones (por ejemplo, en materia de reunificación familiar, visados, estancias de larga duración, etc.). Dichas dificultades residen, sobre todo, en la falta de voluntad de los gobiernos nacionales a la hora de renunciar a su propio planteamiento en materia de migración. El CESE lamenta esta situación y subraya la necesidad de actuar de manera coherente y responsable al aplicar las decisiones de Tampere, Sevilla y Tesalónica. Más que la insuficiencia de los controles fronterizos, es sobre todo la falta de certeza en los procedimientos y de políticas de acogida adecuadas lo que favorece la inmigración ilegal(5). Por tanto, a falta de una política de visados, entrada e integración claramente definida, la propuesta de un programa de cooperación con los países de origen de los inmigrantes dificulta la búsqueda de una interpretación equilibrada, sobre todo en lo que se refiere a las prioridades que deben darse a las diversas acciones.

2.3. En efecto, el texto propuesto puede dar la sensación de que se da prioridad a los procesos de readmisión (que incluyen las repatriaciones forzosas, las repatriaciones voluntarias y el retorno de las personas que han gozado de protección temporal) respecto a otras medidas. Es especialmente importante contar con una política clara de información sobre los procedimientos para emigrar legalmente, así como sobre las necesidades y las características del mercado laboral en los países de la UE. Otro ámbito fundamental es la formación profesional de los migrantes potenciales, sobre todo si se hace en el contexto de las inversiones o deslocalizaciones de las empresas europeas en los países de origen, sin descuidar la necesidad de apoyar el desarrollo social de dichos países y promover el respeto de las normas sociales fundamentales. Por otra parte, el CESE considera que no ha contribuido a la claridad del texto el haber cubierto, con el mismo instrumento, aspectos muy diferentes de la movilidad de los ciudadanos de terceros países (inmigrantes por motivos económicos, refugiados, personas que gozan de una protección temporal, inmigrantes irregulares, etc.)

2.4. De todo ello se deriva un desequilibrio incluso en el concepto de "gestión de flujos", operación mucho más compleja que la simple retención en los países de origen de los inmigrantes potenciales o la creación de dispositivos y programas de repatriación. En diversos dictámenes sobre la migración(6) el CESE ha señalado la necesidad de una gestión dinámica e integrada de los flujos migratorios (tanto a la salida como en el retorno) que abarque diversas medidas y prevea la participación de diversas partes interesadas.

2.4.1. Concretamente, es fundamental informar de manera clara sobre los procedimientos de expatriación, las posibilidades de encontrar trabajo, los requisitos profesionales y administrativos para trabajar en la UE, las exigencias del mercado laboral de los países de acogida, las condiciones contractuales y los instrumentos y las oportunidades de integración individual y familiar. Es conveniente observar que, si se confirma la perspectiva de una reactivación del crecimiento económico en Europa, incluso con un nuevo impulso al desarrollo de las grandes redes de infraestructuras, se requerirá mucha mano de obra y que puede que ésta sea, en gran medida, también extracomunitaria. Por ello sería miope pensar en poder satisfacer tal necesidad con las actuales, diferentes y, a veces, contradictorias normas nacionales; al mismo tiempo, podría suceder que, en las grandes obras de carácter comunitario, terminaran por trabajar, a través de un sistema de subcontratos no siempre suficientemente controlado (o controlable), muchos trabajadores de terceros países en condiciones irregulares y no protegidas, lo cual sería inaceptable.

2.4.2. Por el contrario, el programa en cuestión debería poder contribuir a esta perspectiva, en interés de la Comunidad y de los ciudadanos de terceros países interesados en emigrar a la UE. Por consiguiente, el CESE solicita que, entre las acciones previstas en la propuesta, se inscriba al menos el inicio (aunque sea con carácter experimental) de un sistema análogo a EURES(7) con la consiguiente participación de los interlocutores sociales en la UE y en los países de origen de los migrantes.

2.5. Igualmente importante es todo lo que pueda hacerse en materia de formación de los inmigrantes potenciales, desde cursos de lenguas a una verdadera formación profesional, que debería desarrollarse con la participación destacada de las empresas que solicitan mano de obra a terceros países. Asimismo, la posibilidad de realizar periodos de formación en Europa podría ser un paso importante que permitiría no sólo contar con mano de obra cualificada para las empresas de la UE, sino también ayudar concretamente a los países de origen a mejorar los factores de competitividad para poder atraer inversión extranjera directa.

2.5.1. El CESE comprende que las medidas propuestas tienen por objeto apoyar directamente a los terceros países, pero considera que el texto permite una interpretación conforme a la cual algunas iniciativas pueden desarrollarse en el territorio de los países miembros siempre que contribuyan a lograr los objetivos del programa. El CESE considera que el texto debería aclarar este punto y aboga, no obstante, por que se desarrollen también acciones conjuntas de formación en Europa u otras acciones para apoyar específicamente operaciones de repatriación a través de la creación de iniciativas económicas en los terceros países correspondientes que puedan ofrecer salidas laborales a los emigrantes retornados. El CESE es consciente de que algunos programas -basados en otros instrumentos comunes- ya prevén algunas posibilidades en este sentido, pero solicita que se refuercen y se procure obtener una fuerte sinergia con el programa sometido a examen.

3. Observaciones específicas

3.1. Los destinatarios del programa son los terceros países, si bien el artículo 1.2. especifica que "El programa se destina especialmente a los terceros países que están procediendo activamente a la preparación o la aplicación de un acuerdo de readmisión rubricado, firmado o celebrado con la Comunidad Europea". El CESE subraya que esta referencia a los terceros países que han rubricado, firmado o celebrado un acuerdo de readmisión no debe interpretarse como una indicación de prioridad exclusiva. En efecto, el CESE señala que quizá la necesidad de ayuda sea mayor en algunos países que carecen de acuerdos de readmisión o aún no los han firmado: en efecto, la presión hacia la migración clandestina es mayor en aquellos países que se encuentran en transición económica o democrática, en condiciones de inseguridad jurídica y con sistemas de bienestar social y estructuras sociales débiles o inexistentes. En estos casos, tendría un significado particularmente positivo el apoyo a la consolidación de la democracia a través de la revalorización de las estructuras administrativas y las políticas de creación de sistemas sociales eficientes y justos que respeten las normas sociales fundamentales y favorezcan el desarrollo de la sociedad civil organizada.

3.2. En el tercer guión del artículo 2.2. se solicita introducir la siguiente modificación: "difusión de información estructurada -siguiendo el modelo de la red EURES- sobre las posibilidades de trabajar legalmente en la Unión Europea y sobre los procedimientos que deben seguirse con este fin, así como sobre las condiciones contractuales, administrativas y de acogida en los diversos Estados miembros." Igualmente, en el noveno guión del artículo 2.2. (acciones), el CESE solicita que se indique explícitamente que el diálogo regional y subregional debe incluir la participación no sólo de las administraciones de los países interesados, sino también de los interlocutores sociales. Por lo demás, el artículo en cuestión es positivo y establece una serie de prioridades en los objetivos y las medidas que el CESE comparte.

3.3. El artículo 4 es un artículo fundamental que merece ser resaltado. Se sugiere ponerlo en lugar del artículo 1 o integrarlo en él.

3.4. Las partes que pueden beneficiarse del programa aparecen recogidas en el artículo 5. El CESE solicita que se cite explícitamente a los interlocutores sociales, que no pueden identificarse simplemente en el concepto de "ONG". Los interlocutores sociales tienen una responsabilidad específica en materia de migración en lo que se refiere a la gestión de las migraciones de tipo económico, que es la gran mayoría. Prueba de ello es que el artículo 6 recoge la descripción implícita de los interlocutores sociales. Sin embargo, en opinión del CESE, dicho artículo 6 es un tanto restrictivo, en lo que se refiere al enfoque fundamentalmente administrativo, ya que en materia migratoria es igualmente importante el respeto de los valores recogidos en el artículo 4.

3.5. El CESE observa que en el artículo 7.3. se afirma que "la cofinanciación de una acción mediante el presente programa excluirá cualquier otra financiación con cargo a otro programa financiado por el presupuesto de la Unión Europea". Esto no es óbice para que otras acciones financiadas por otros programas comunitarios puedan contribuir a conseguir los objetivos de la propuesta sometida a examen, como se indica en el artículo 4: "en caso de necesidad, y en la medida de lo posible, las acciones financiadas conforme al presente Reglamento se asociarán con medidas destinadas a consolidar la democracia y el Estado de Derecho".

3.6. El artículo 11 prevé que la Comisión presente un informe intermedio en 2006 y un informe final en 2010. El CESE solicita desde este momento que se le consulte.

Bruselas, 29 de octubre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dicha propuesta de Reglamento es la continuación de la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros", COM(2002) 703 final.

(2) Véanse los puntos 11 y 12 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999.

(3) Dicho enfoque fue confirmado por el Consejo Europeo de Sevilla (puntos 27-29 de las Conclusiones de la Presidencia) y por el reciente Consejo Europeo de Tesalónica (puntos 19-21 de las Conclusiones de la Presidencia).

(4) Véanse, en particular, el Dictamen del CESE sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración" (DO C 260 de 17.9.2001); el Dictamen sobre el tema "La inmigración, la integración y el papel de la sociedad civil organizada" (DO C 125 de 27.5.2002); y el Dictamen sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia" (DO C 80 de 3.4.2002).

(5) Por otra parte, la propia Comunicación de la Comisión COM(2002) 703 final indicaba que "si todavía no existen políticas integrales de migración, como es el caso de la UE entre otros, los trabajadores se las arreglarán para entrar (ilegalmente) en el mercado de trabajo globalizado" (punto 4.2.).

(6) Véase, en particular, el Dictamen del CESE sobre el "Libro Verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales" (DO C 61 de 14.3.2003) y el Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales" (DO C 85 de 8.4.2003).

(7) EURES es un sistema de servicios para el empleo que tiene por objeto facilitar la libre circulación de trabajadores en el área europea. Funciona a través de una serie de asesores formados por la Comisión Europea y en constante contacto con ella. Presta los siguientes servicios: al trabajador le informa sobre la expatriación, las condiciones de vida (coste de la vida, sistema tributario, sistema académico, etc.) y las condiciones de trabajo (contratos, horarios, retribuciones, etc.); al empresario, por su parte, le proporciona información para facilitar la contratación de personal fuera de su territorio nacional. Interactúa y colabora también con los servicios nacionales de empleo y con las organizaciones de trabajadores y empresarios.