Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Comunicación de la Comisión - Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social"

(COM(2003) 34 final)

(2003/C 234/12)

El 30 de enero de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de junio de 2003 (ponente: Sr. P. Barros Vale).

En su 401o Pleno de los días 16 y 17 de julio de 2003 (sesión del 16 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 114 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Observaciones generales

1.1.1. La Comisión publicó, el pasado 30 de enero su Segundo Informe intermedio sobre la cohesión económica y social, que contiene un extenso e interesante conjunto de estadísticas que facilita una visión general de la realidad europea, en particular por lo que se refiere a los indicadores adecuados para el análisis de esta importante cuestión.

1.1.2. El Segundo Informe intermedio sobre la cohesión económica y social se inscribe en el marco de la preparación de las propuestas de la Comisión para el futuro de la política de cohesión después del año 2006. Este Informe proporciona en su primera parte una actualización del análisis sobre la cohesión presentado en el segundo informe sobre la cohesión económica y social y en el primer informe sobre el estado de progreso de la misma y, en la segunda parte, sintetiza la situación del debate en el ámbito de la UE sobre el futuro de la política de cohesión.

1.1.3. Además de los datos efectivos recogidos y tratados que figuran en el anexo de este Segundo Informe, la Comisión hace un balance del estado actual del debate sobre la realidad y las perspectivas futuras, lo que es especialmente importante actualmente en la perspectiva de la reforma de la Política Regional a partir de 2007.

1.1.4. Últimamente ha habido contribuciones valiosas para la elaboración de esta Política Regional del futuro, procedentes de diversos orígenes: Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social Europeo y Comité de las Regiones, sin olvidar los seminarios temáticos sobre las "Prioridades para la Unión y para las regiones", las "Prioridades en términos de empleo y cohesión social", las "Zonas de montaña" y las "Zonas urbanas".

1.2. Cohesión económica y social: situación actual y tendencias en una Europa ampliada

1.2.1. A pesar de los progresos realizados estos últimos años en materia de cohesión, el Informe señala la persistencia de disparidades considerables entre los Estados miembros y, esencialmente, entre las regiones, y añade que probablemente se agravarán en una Europa ampliada a 25 Estados miembros.

1.2.2. Los datos proporcionados en el Informe indican una duplicación de los desniveles de renta entre las regiones más ricas y las más pobres. En efecto, la relación entre la renta per cápita de las regiones más ricas (definidas como aquéllas que presentan una renta más elevada y que agrupa a un 10 % de la población) y la de las más pobres (definidas como las que presentan una renta más baja y que agrupa a un 10 % de la población) es de 2,6 en una UE de 15 Estados miembros, será de 4,4 en una UE de 25 y en una UE de 27 ascenderá a 6.

1.2.3. Según el Informe, 48 regiones de los Estados miembros actuales (que agrupan al 18 % de la población de la UE) tienen una renta per cápita en PPA (Paridad de Poder Adquisitivo) situada por debajo del 75 % de la media de la UE de 15 miembros (datos relativos al año 2000). En una Europa ampliada a 25 Estados miembros, 67 regiones en total (que agruparían al 26 % de la población) tendrán un nivel de renta per cápita inferior al 75 % de dicha media y, de los actuales Estados miembros, tan solo 30 regiones (un 12 % de la población actual de la UE) serán elegibles en el ámbito del objetivo n° 1.

1.2.4. En una Europa ampliada también van a acentuarse las disparidades regionales en materia de empleo. El índice de desempleo será por término medio de 2,4 % para el 10 % de la población que vive en las regiones más prósperas y de 22,6 % para el 10 % de la población que vive en las regiones menos favorecidas.

1.2.5. Por otra parte, el envejecimiento de la población en algunos países europeos causará aún más transformaciones en esta nueva realidad que será la Europa ampliada.

1.2.6. La inclusión de los países candidatos tendrá como efecto una reducción del índice de empleo en la Unión y tendrá una incidencia significativa en la composición sectorial del empleo. El peso relativo del empleo agrario pasará de 4,4 % en la UE de 15 miembros a 5,5 % en la UE de 25 (7,6 % en la UE de 27), al tiempo que la parte relativa del sector de los servicios disminuirá y la de la industria se mantendrá.

1.2.7. El Informe señala también las considerables divergencias que sigue habiendo entre países y regiones por lo que se refiere a diversos factores que determinan la convergencia real y ponen de manifiesto la situación francamente desfavorable de los actuales países de la cohesión.

1.2.8. De esta manera, una renta per cápita inferior se asocia a niveles inferiores de educación y formación y a una menor actividad de investigación, desarrollo e innovación. Los datos relativos al número de patentes existentes, a la solicitud de patentes en los sectores de alta tecnología y al nivel de gastos de I& D revelan enormes disparidades entre los distintos Estados miembros, con una situación claramente desfavorable de los países del sur de Europa, que presentan valores más bajos para distintos indicadores, y con disparidades incluso más acentuadas a nivel regional.

1.2.9. Por otra parte, el Informe valoriza el potencial económico de una Europa ampliada, en la medida en que los países candidatos presentan en general un índice de crecimiento económico superior al de los actuales Estados miembros y globalmente van a contribuir a elevar el nivel medio de educación en la Unión.

1.3. El debate sobre el futuro de la política de cohesión

1.3.1. El resumen de los debates que figura en la segunda parte del Informe pone de relieve la importancia del debate sobre el futuro de la política de cohesión.

1.3.2. Los principales temas abordados se refieren a los objetivos de la política de cohesión y a la contribución de las demás políticas comunitarias para alcanzar dichos objetivos.

1.3.3. Al parecer existe un consenso actualmente en torno a este debate en cuanto a la necesidad de dar prioridad a las regiones menos desarrolladas, concentrando en ellas el esfuerzo principal de los recursos financieros disponibles para esta política de la Unión. Esta prioridad se justifica sobre todo teniendo en cuenta que la nueva realidad que se perfila con la ampliación va a situar a la gran mayoría de las nuevas regiones en la categoría de "regiones menos desarrolladas" según el criterio actual (en vigor desde 1989), cuyo mantenimiento parece ser objeto de consenso, a saber, regiones con una renta no superior al 75 % de la media del PIB per cápita en igualdad de poder adquisitivo. Se han barajado entretanto propuestas e ideas diversas para completar este criterio estadístico con otros como la situación del empleo, el índice de despoblación, la productividad, el nivel de ejecución financiera registrado, así como la propia condición periférica de las regiones afectadas.

1.3.4. Sin embargo, esta prioridad no implica, como cabría pensar, que sea necesario abandonar las acciones que la Unión fomenta fuera de las regiones menos desarrolladas. Con respecto a éstas, se ha hablado mucho del esfuerzo que es necesario llevar a cabo centrándose en realidades como las zonas urbanas en crisis, algunas zonas rurales en declive y otras con necesidades que se derivan de su fragilidad en términos de empleo, innovación, formación e investigación, etc.

1.3.5. En opinión del CESE, la continuidad del apoyo a las regiones beneficiarias de los fondos que no sean del objetivo n° 1 no solo responde a la propia "justicia de cohesión", sino que persigue un importante objetivo político que es la distribución de los recursos entre los distintos países afectados, independientemente de que sean o no beneficiarios netos del presupuesto comunitario.

1.3.6. El Informe señala que tan solo dos(1) de las cuatro opciones mencionadas en el Segundo Informe sobre la cohesión, que representan soluciones diferentes para las dificultades que surjan después de la ampliación, recibieron un apoyo sustancial y que a lo largo del debate celebrado en 2002 la mayoría de las posiciones defendió la primera opción.

1.3.7. Según la Comisión, los representantes de las regiones ultraperiféricas, de montaña e insulares de la UE consideran que éstas deben seguir incluyéndose en la categoría de regiones menos desarrolladas aunque su nivel de renta supere el nivel requerido para ser elegible. Es necesario sin embargo tener presente que en algunas situaciones (en particular cuando dichas regiones son sede de empresas con actividades off-shore) la riqueza generada es aparente y no real.

1.3.8. Por otra parte, algunas opiniones defendieron la necesidad de mantener una ayuda para las regiones que no tienen retrasos de desarrollo, ya sea por la persistencia de problemas de reconversión y desarrollo económico en numerosas zonas o porque los Fondos Estructurales constituyen un instrumento indispensable para apoyar el potencial de desarrollo regional en toda la UE. Algunas propuestas van en el sentido de una mayor descentralización por lo que se refiere a los instrumentos actuales de la política de cohesión.

1.3.9. La adquisición de conocimientos a través de la cooperación y el intercambio de experiencias también se considera como un elemento indispensable en las mejoras realizadas a distintos niveles de la aplicación de la política de cohesión, pero sobre todo como medio de garantizar la difusión de buenas prácticas y soluciones que, por su diversidad, van desarrollándose un poco por todo el territorio europeo.

1.3.10. La cuestión de los recursos financieros disponibles es también fundamental, en particular en el contexto de la ampliación, y el objetivo que consiste en tomar como base (es decir, nivel mínimo) de las nuevas exigencias para el presupuesto de la política regional la cifra de 0,45 % del PIB comunitario ya parece ser objeto de consenso.

1.3.11. También parece que recibe un amplio apoyo, como objetivo político general de la Unión, la idea según la cual la propia política de cohesión debe estar articulada con todos los elementos de la "estrategia de Lisboa" como ambición colectiva para el desarrollo de la sociedad europea.

1.3.12. Por último, el Informe destaca la necesidad de simplificar la gestión de los programas europeos, en cumplimiento de los principios de responsabilidad, eficacia y buena gestión financiera, continuar con acciones de cooperación transfronteriza e interregional en el sentido de un desarrollo más equilibrado del territorio europeo y también la necesidad de reforzar la contribución de las demás políticas comunitarias a la realización del objetivo de cohesión económica y social.

1.3.13. La meta que parece ir configurándose y que es necesario alcanzar consiste en evitar incoherencias con otras políticas comunitarias, procurando que exista una verdadera convergencia de las acciones e instrumentos con el fin de lograr un mismo objetivo. Sin embargo, todavía queda mucho por hacer para poder decir, por ejemplo, que las políticas agrícola, pesquera, de competencia y de investigación son ejemplos perfectos de esta articulación reivindicada desde hace tiempo.

2. Observaciones del CESE

2.1. El CESE se congratula por la manera en que se ha redactado y estructurado el Informe, que permite una lectura y un análisis fáciles del mismo por su objetividad, su carácter sintético y su claridad. Reconoce además el esfuerzo que la Comisión ha efectuado para elaborar un documento de gran calidad técnica y estadística.

2.2. El CESE evalúa positivamente los resultados obtenidos estos últimos años en materia de cohesión económica y social en la UE.

2.3. En efecto, las estadísticas presentadas en el Informe ponen claramente de manifiesto que la política comunitaria de cohesión ha desempeñado un papel fundamental, destacando los sustanciales beneficios económicos que ha aportado a los tres Estados miembros menos prósperos (Portugal, Grecia y España), en los que la renta per cápita media pasó del 67,8 % de la media comunitaria en 1988 al 78,1 % en 2001.

2.4. Cabe señalar también los buenos resultados de Irlanda en términos de política comunitaria de cohesión, con una evolución notable a todos los niveles, en particular en lo que se refiere a la evolución de su PIB respecto de la media comunitaria.

2.5. A pesar de los progresos realizados, el CESE observa con bastante preocupación la persistencia de disparidades regionales significativas en la UE y, sobre todo, su agravamiento en el marco de la ampliación de la UE.

2.6. Parece también justificado que, en el futuro, en el marco de cada uno de los objetivos de la cohesión, se dé preferencia para la atribución de los recursos a las regiones donde la tasa de desempleo sea más elevada.

2.7. El CESE considera también importante que se canalicen fondos significativos hacia áreas productivas y reproductivas, de modo que se potencie el crecimiento sostenible de las economías de los países apoyando actividades relevantes a tal efecto.

2.8. Por último, el CESE manifiesta su acuerdo en cuanto a la necesidad de reforzar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional con el fin de promover un desarrollo más equilibrado del territorio europeo en su conjunto y reforzar las sinergias y complementariedades de las políticas comunitarias con la política de cohesión, para que todas las políticas contribuyan al objetivo de cohesión económica y social sin por ello dejar de perseguir los objetivos principales para los cuales fueron concebidas.

2.9. El Comité considera que los datos presentados en el Informe relativos a las divergencias nacionales y regionales muestran claramente la necesidad de proseguir e intensificar los esfuerzos para la realización del objetivo de cohesión en una Unión ampliada. El CESE aprueba por lo tanto la propuesta de la Comisión según la cual la política de cohesión debe seguir dando prioridad a las regiones que presentan retrasos en su desarrollo.

2.10. El CESE defiende una política de cohesión que responda a las necesidades específicas de las regiones más desfavorecidas de los países candidatos y que tenga en cuenta al mismo tiempo las necesidades que subsistan en materia de desarrollo económico en las regiones menos favorecidas de la actual UE de 15 Estados miembros, aunque aquéllas puedan parecer menos graves en términos relativos. Considera que es también deseable tener en cuenta, en el marco de la futura política de cohesión, las especificidades de las regiones con desventajas geográficas permanentes.

2.11. De esta manera, el Comité se felicita de que las opciones propuestas en el marco del debate celebrado en 2002 sobre los criterios de elegibilidad para la inclusión en la categoría de regiones del objetivo n° 1 hayan buscado el mantenimiento de este criterio de elegibilidad acompañado de un régimen especial para las regiones que, debido al efecto estadístico de la ampliación (es decir, la adhesión de países cuyo PIB es inferior al actual PIB medio comunitario), no sean ya elegibles para este objetivo, aunque sigan presentando desventajas significativas en materia de desarrollo económico.

2.12. El CESE considera oportuno reflexionar sobre el debate en torno a la necesidad de introducir otros criterios de elegibilidad complementarios que tengan en cuenta situaciones particulares, sobre todo si se consideran los objetivos definidos en la cumbre de Lisboa y las actuales perspectivas del mercado laboral, en particular la manera en que el índice de desempleo ha evolucionado y evolucionará durante los próximos años en algunas de las actuales regiones del objetivo n° 1.

2.13. Independientemente de la cuestión del límite máximo de elegibilidad para el objetivo n° 1, el CESE considera que el nivel mínimo del 0,45 % del PIB comunitario reservado a la política de cohesión representa un nivel posiblemente insuficiente de dotación financiera para ayudar a los nuevos países de la inminente adhesión y a los Estados miembros actuales que aún no han alcanzado niveles elevados de desarrollo.

2.14. En efecto, se trata de tan solo 80 mil millones de EUR suplementarios, que deberán responder a las necesidades de diez nuevos países. A pesar del hecho de que algunas regiones ya no serán elegibles, el CESE considera que el importe de 340 mil millones de EUR (frente a 260 mil millones para el período 2000-2006) no será probablemente suficiente para el objetivo de mejorar la política de cohesión económica y social en su conjunto, tanto en las regiones actuales como en las futuras.

2.15. El CESE preconiza por lo tanto que se aumente el volumen financiero hasta igualar o superar el nivel actual, fijado en 0,45 % del PIB comunitario, para evitar el riesgo de que se produzca una fuerte reducción de la ayuda comunitaria a las regiones más desfavorecidas a partir de 2007.

2.16. En efecto, el mantenimiento del límite mínimo del 0,45 % del PIB comunitario, en un contexto de mayores necesidades financieras para afrontar el aumento de las disparidades regionales que resulten de la ampliación, significa que podrán ser las regiones más desfavorecidas de los quince las que tengan que soportar íntegramente los costes de la ampliación por lo que se refiere a la política de cohesión, a través de la disminución de las ayudas comunitarias que les correspondan.

2.17. Lo anterior es tanto más cierto cuanto que existe una redistribución de una parte significativa de las ayudas asignadas a las regiones más débiles hacia las regiones más ricas, en la medida en que la adquisición de bienes y servicios para la ejecución de los proyectos se lleva a cabo muchas veces en el exterior, en los países o regiones más ricos (que corresponden a los contribuyentes netos de los Fondos Estructurales). Si por un lado los países ricos financian los Fondos Estructurales, por otro lado reciben parte de esa financiación a través del suministro de bienes y servicios para la ejecución de los proyectos por parte de los beneficiarios.

2.18. El CESE considera que esta situación no es soportable desde un punto de vista político y económico, ya que es totalmente contraria a todo principio de equidad en el reparto de los costes de la ampliación.

2.19. En efecto, tanto en el primero como en el segundo paquete Delors se duplicó el importe de las ayudas, sin que hubiera ampliación. En el contexto de la ampliación, la posición de la Comisión resulta poco audaciosa.

2.20. En cualquier caso, no se debe olvidar la necesidad de crecimiento económico, dado que es la única manera de llegar al objetivo mínimo del 0,45 % del PIB. Según el CESE, es necesario prestar una atención especial a esta problemática, en particular creando las condiciones que permitan que el crecimiento de las economías sea una realidad a corto plazo.

2.21. En resumen, el ambicioso objetivo de proseguir una política de cohesión económica, social y territorial que responda tanto a las necesidades específicas de las regiones más desfavorecidas de los países candidatos como a las necesidades en términos de desarrollo económico que persistirán en las regiones menos favorecidas de la actual UE de 15 miembros, aunque su prosperidad relativa en una Europa ampliada aumentará, es, en opinión del CESE, uno de los retos principales que la UE deberá afrontar en un futuro muy próximo.

2.22. El CESE considera que aunque el Informe saca a la luz aspectos que se consideran esenciales, al debate en curso sobre el futuro de la política de cohesión todavía le queda mucho para llegar a su término. Al constituir esta política un pilar esencial de la integración entre los pueblos y los territorios de la Unión Europea, es evidente que ésta debe disponer de los medios financieros adecuados para poder hacer frente a las necesidades que se deriven del nuevo contexto y garantizar así su credibilidad.

2.23. El CESE considera que es primordial, en el contexto de la cohesión, prestar una atención especial a la participación de los interlocutores económicos y sociales en la aplicación de esta importante política. En efecto, se trata de un aspecto en el que se ha progresado poco y en el que queda aún mucho por hacer, tanto más cuanto que son las organizaciones representativas de la sociedad civil las que mayor capacidad tienen para adaptar las tomas de decisión política a la realidad efectiva a la que pretenden servir.

2.24. La importancia de la asociación está por otra parte reconocida por la propia Comisión, que ya solicitó al CESE la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el funcionamiento concreto de la asociación para la utilización de los Fondos Estructurales.

2.25. Las cuestiones relacionadas con la operatividad, la simplificación y la transparencia de los procesos forman también parte de las preocupaciones del CESE en el marco de este trabajo, a las cuales es necesario añadir un ejercicio de análisis previsible sin precedentes del reto que la ampliación va a traer consigo, así como el estudio de las tendencias de la evolución de los factores que determinan la convergencia real, en particular, los denominados "factores dinámicos de competitividad", y los medios de estimularlos.

2.26. Por último, el CESE considera de suma importancia que la Comisión examine seriamente la posibilidad de una situación de insuficiencia de medios para la prosecución de la política comunitaria de cohesión a su nivel actual, que podría traducirse en la necesidad de un esfuerzo de la política de cohesión durante mucho más tiempo, con mayores costes y con resultados más difícilmente comprensibles para la opinión pública.

Bruselas, 16 de julio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Una de las opciones prevé el mantenimiento del límite actual del 75 % de la media del PIB per cápita en una UE ampliada, combinado con un régimen de transición diferenciado para las regiones que debido a su convergencia ya no podrán considerarse como menos desarrolladas en una UE ampliada, y con otro más generoso para el conjunto de las regiones víctimas del efecto estadístico. La otra opción prevé la fijación de un nivel de elegibilidad superior al 75 % para reducir o a eliminar las consecuencias del efecto estadístico.