Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "La gobernanza económica en la UE"

(2003/C 85/16)

El 18 de julio de 2002, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de noviembre de 2002 (ponentes: Sra. Konitzer y, posteriormente, Sra. Florio).

En su 395o Pleno de los días 11 y 12 de diciembre de 2002 (sesión del 12 de diciembre) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 69 votos a favor, 13 en contra y 16 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Mediante el "Acta Única Europea" (1986) y los Tratados de Maastricht (1992) y Amsterdam (1997) se han ampliado considerablemente las actividades de la Comunidad (Unión Europea). No obstante, la Unión Europea sigue siendo una estructura "sui generis" en la que no existe ningún gobierno con capacidad para gobernar de conformidad con el modelo clásico. Sobre la base de los Tratados y respaldada por una multiplicidad de acuerdos de distinta naturaleza entre los órganos de la Comunidad y los Estados miembros, así como con la colaboración de diversas instituciones, organizaciones e incluso empresas, se ha formado una forma específica de gobernanza (Governance) en la Comunidad.

1.2. "El Comité es, a nivel europeo, el foro institucional de consulta, representación, información y expresión de la sociedad civil organizada, en el que los representantes de las organizaciones económicas, sociales y cívicas de los Estados miembros pueden participar en el proceso de elaboración de las políticas y las decisiones a nivel comunitario"(1). Por lo tanto, el Comité participa naturalmente en el debate sobre las alternativas de mejora de la "gobernanza" en la Unión Europea, tanto en el marco de la Convención Europea como con vistas a la próxima Conferencia Intergubernamental y a la ampliación de la Unión Europea (véase la Resolución del CESE dirigida a la Convención Europea - CESE 1003/2002).

1.3. El CESE estima oportuno elaborar un dictamen sobre el tema de la "gobernanza económica" (economic governance) en la Unión Europea (que no debe ser confundida con el "gobierno económico"). El éxito de la "gobernanza económica" en la Unión Europea es decisivo para la realización de los objetivos de la UE. El CESE, en su calidad de foro institucional comunitario particularmente especializado en el ámbito económico y social y que, debido a su composición, puede desempeñar un papel de mediador entre los distintos grupos de interés, considera oportuno aportar con este dictamen su contribución a la difícil cuestión de cómo mejorar la "gobernanza económica" en la Unión Europea.

1.4. Con el presente dictamen, el CESE concreta tal y como se proponía en su Resolución de 19 de septiembre de 2002, las principales orientaciones generales del ámbito de la política económica que había formulado en dicha Resolución. Esencialmente, se trata de los siguientes puntos:

1.4.1. la coordinación de las políticas económicas debe contribuir a aprovechar al máximo el potencial de crecimiento y empleo de la Unión;

1.4.2. se deben restablecer el derecho de propuesta de la Comisión y la consulta obligatoria del CESE en el procedimiento de elaboración de las orientaciones generales de política económica;

1.4.3. el tratado constitucional debe recoger explícitamente el pleno empleo como uno de los objetivos de la Unión; asimismo, se debería indicar más claramente en el Tratado que la política económica y monetaria debe contribuir a lograr el objetivo de crecimiento y pleno empleo;

1.4.4. la Unión debe dotarse de los instrumentos necesarios para llevar a cabo la estrategia de Lisboa. Esto incluye la acción concertada de la política macroeconómica y estructural, así como profundizar en el diálogo entre los actores de la política macroeconómica;

1.4.5. en el tratado constitucional debería hacerse igualmente referencia a la prestación de servicios de interés general. Además, el tratado constitucional debería establecer un fundamento jurídico más adecuado para la configuración de la coordinación y participación de los interlocutores sociales y otros actores interesados de la sociedad civil. La toma de decisiones en el nivel comunitario debería respetar los principios de solidaridad, transparencia, coherencia, subsidiariedad, proporcionalidad y apertura.

2. Orígenes del debate

2.1. El debate sobre la manera de organizar la gobernanza económica en el marco de la integración europea data de la misma fecha que los Tratados de Roma (1957). En el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) se establecían políticas comunes en materias tales como las aduanas, el comercio exterior, los transportes, la agricultura, la libre competencia, etc. La política económica general, sin embargo, se considera sólo como una mera "cuestión de interés común", de tal manera que los Estados miembros coordinan sus políticas económicas en el seno del Consejo (antiguo artículo 145) sobre la base de una propuesta (antiguo artículo 103) o de una recomendación de la Comisión (antiguo artículo 105).

2.2. Las escasas disposiciones del Tratado se completaron pronto con acuerdos informales, conclusiones del Consejo Europeo y resoluciones del Consejo, así como con legislación derivada: reglamentos, decisiones y directivas del Consejo que se basaban en el Tratado existente o, en algunos casos(2), lo modificaban (artículo 236 del Tratado CE).

2.2.1. Según el Tratado, el derecho derivado se fundamenta en propuestas (en algunos casos, recomendaciones) de la Comisión, en la mayoría de los casos previo dictamen del Parlamento Europeo (o con la participación directa del Parlamento Europeo, tal como estipula el artículo 252 (antiguo artículo 189 c) del Tratado CE). En muchos casos se solicitaron igualmente dictámenes del Comité Económico y Social Europeo (CESE).

2.2.2. Las decisiones del Consejo en materia de organización o creación de comités consultivos han supuesto etapas importantes en la organización de la "gobernanza económica" en la UE:

- 18 de marzo de 1958: Estatutos del Comité monetario(3);

- 9 de marzo de 1960: Comité de política coyuntural(4);

- 15 de abril de 1964: Comité de política económica a medio plazo(5);

- 8 de mayo de 1964: Comité de política presupuestaria(6).

2.3. El "Plan Werner"

2.3.1. Después de la revisión de los tipos de cambio efectuada en 1969 en Francia y Alemania, la elaboración de un plan para crear una unión económica y monetaria europea (UEME) (Brandt, Pompidou, Conclusiones del Consejo Europeo de La Haya de los días 1 y 2 de diciembre de 1969) supuso un nuevo y vigoroso impulso. En este contexto, el Consejo suscribió los días 8 y 9 de julio de 1970 las conclusiones del "Informe Werner" para la creación de una UEM, en el que, entre otras cosas, se exponía lo siguiente: La UEM significa que las principales decisiones de política económica se adoptarán a nivel comunitario y que, por consiguiente, las competencias necesarias se transferirán del nivel nacional al nivel comunitario. Su culminación podrá ser la introducción de una moneda única que garantice la irreversibilidad del proceso.

2.3.2. Este planteamiento del Plan Werner desembocó en un refuerzo de los procedimientos de coordinación en el ámbito de la política económica:

- Fusión de las actividades del Comité de política coyuntural, del Comité de política económica a medio plazo y del Comité de política presupuestaria en un único Comité de política económica (Decisión del Consejo 74/122/CEE de 18 de febrero de 1974);

- Directiva del Consejo, de 18 de febrero de 1974, relativa a la estabilidad, el crecimiento y el pleno empleo en la Comunidad (74/121/CEE);

- Decisión del Consejo, de 18 de febrero de 1974, relativa a la consecución de un alto grado de convergencia de las políticas económicas de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea (74/120/CEE).

2.3.3. En el marco de este corpus legislativo, el Consejo estableció por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y tras los dictámenes del Parlamento Europeo y del CESE, orientaciones en materia de política económica a medio y corto plazo. En el ámbito de la política presupuestaria se fijaron (confidencialmente) "orientaciones cuantitativas" para los presupuestos nacionales de los Estados miembros.

2.3.4. No obstante, el éxito de este procedimiento de coordinación, relativamente riguroso, se vio considerablemente empañado por las turbulencias monetarias internacionales y comunitarias de los años setenta que se desencadenaron con el colapso del sistema monetario de Bretton Woods y la primera crisis del petróleo. Además, la ausencia de avances en el ámbito de la cooperación en materia de política económica y monetaria, así como las considerables divergencias en cuanto al enfoque de la política económica en distintos Estados miembros, fueron igualmente factores decisivos. Todo ello condujo finalmente a que el primer intento de crear una UEME fracasase. Este fracaso estuvo sucedido de un largo periodo de elevada inflación, crecimiento insuficiente y creciente subempleo.

2.4. El sistema monetario europeo

2.4.1. Los primeros avances en materia de cooperación en el ámbito de la política económica y monetaria no se produjeron en la Comunidad -y ello de manera relativamente informal- hasta la creación del sistema monetario europeo a raíz de las Conclusiones del Consejo Europeo de Bremen de los días 6 y 7 de julio de 1978 (H. Schmidt y V. Giscard d'Estaing), de la Decisión del Consejo Europeo de Bruselas de 5 de diciembre de 1978 y del Acuerdo de 13 de marzo de 1979 entre los bancos centrales de los Estados miembros.

2.4.2. Durante los años ochenta, las numerosas modificaciones (reajustes) de los tipos de cambio que se produjeron dentro del sistema monetario europeo (SME) pusieron de manifiesto las persistentes divergencias en el ámbito de la política económica y monetaria. Sirvieron también, no obstante, para que se aproximaran los enfoques de la política económica en los Estados miembros y se comprendiese mejor la necesidad de establecer una política monetaria común e institucionalizada. Otro avance decisivo fue el Acta Única Europea (1987), que, además de sentar las bases del mercado único, incluía por primera vez en el Tratado el objetivo de una UEME.

2.5. El Tratado de Maastricht

2.5.1. Los acontecimientos políticos de los años 1988-1990 (incluida la reunificación alemana) hicieron posible -tras las experiencias, fracasos y avances arriba esbozados- que se relanzara el proyecto de establecer una auténtica unión monetaria europea con una política monetaria centralizada, un Banco Central Europeo y una moneda única. Las principales etapas de este recorrido fueron: los consejos europeos de Hannover (junio de 1988) y de Estrasburgo (diciembre de 1989) (H. Kohl y F. Mitterrand), el Informe del Comité Delors (junio de 1989) y, por último, el Tratado de Maastricht, que se firmó el 7 de febrero de 1992.

2.5.2. Las disposiciones del Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, y la voluntad política manifestada en la mayor parte de los Estados miembros de la UE de participar en la unión monetaria europea, posibilitaron los avances en la convergencia nominal (criterios de Maastricht) y, sobre todo, en el ámbito de la estabilidad de precios, de manera que se pudo completar la Unión Monetaria el 1 de enero de 1999 con once países, en principio, e introducir el euro como moneda de curso legal el 1 de enero de 2002, en ya doce países. No obstante, al mismo tiempo que se elaboraba el Tratado de Maastricht se abandonaron los procedimientos de coordinación, relativamente rigurosos, adoptados a raíz del Plan Werner (véanse, por ejemplo, las decisiones del Consejo de 18 de febrero de 1974). Aún así, en el ámbito de la política presupuestaria están vigentes las disposiciones de los artículos 101 a 104 (Tratado consolidado), que, junto con el pacto de estabilidad y de crecimiento (legislación derivada), debían garantizar que las políticas presupuestarias nacionales no perjudiquen la política monetaria orientada a lograr la estabilidad (artículo 105) de la unión monetaria. Estas disposiciones, sin embargo, no establecen tampoco nada sobre la posibilidad, o la necesidad, de una política presupuestaria (saneada) como instrumento de la política económica general.

2.5.3. Respecto a los procedimientos de coordinación en materia de política económica general en el marco de un desarrollo económico global, el Tratado de Maastricht queda claramente a la zaga de los procedimientos anteriores. A pesar de la unión monetaria, la competencia en materia de política económica general corresponde, en principio, a los Estados miembros, en contraposición a lo establecido en el Plan Werner y en las Conclusiones del Consejo de 8 y 9 de julio de 1970. La representación de los intereses comunes es extremadamente insuficiente: la Comisión no tiene derecho de propuesta, ni para la elaboración ni para la supervisión de la aplicación de las "orientaciones generales para las políticas económicas" (artículo 99); a pesar de la potestad reconocida al Consejo para adoptar decisiones por mayoría, el Parlamento Europeo sólo será informado sobre las decisiones del mismo; al contrario que en la Decisión, de 18 de febrero de 1974, relativa a la consecución de un alto grado de convergencia de las políticas económicas de los Estados miembros (74/120/CEE), no existe ninguna obligación de consultar al CESE; e igualmente, no se incluye oficialmente a los interlocutores sociales en el proceso de elaboración de las orientaciones generales de las políticas económicas (véase igualmente el punto 2.1 "Filosofía del Tratado de Maastricht" del Dictamen del CESE "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo"(7)).

2.5.4. Mientras que en el Plan Werner se concebía en cierta medida la moneda común como la culminación de la unión económica y monetaria, en la actualidad se asiste más bien a una situación en la que la unión aduanera, el mercado interior y la unión monetaria tienen carta de naturaleza, aunque en el ámbito de la política económica general estén vigentes procedimientos de coordinación claramente menos rigurosos que los existentes en la primera fase del Plan Werner y que los previstos para la segunda fase.

3. Motivos y posibilidades de mejorar en el futuro la "gobernanza económica" en la UE

3.1. La unión monetaria europea ha evitado que, en el contexto de la ralentización del crecimiento registrada en 2001 y 2002 y de la crisis internacional de los dos últimos años (incluidas las repercusiones del 11 de septiembre de 2001), se produzcan en Europa turbulencias monetarias y se desarrollen políticas económicas fundamentalmente divergentes como en los años setenta, ochenta y noventa. Se trata de un gran logro.

3.2. No obstante, en los últimos años son cada vez más quienes piden que se mejore la coordinación de la política económica y su número no deja de crecer.

En el Consejo Europeo de Barcelona se reconoció también esta necesidad. En el punto 7 de sus Conclusiones se demandan 1) mejores estadísticas para la zona euro, 2) análisis sistemático de la combinación de políticas macroeconómicas (combinación de política monetaria, políticas presupuestarias y evolución salarial), y 3) refuerzo de los mecanismos de coordinación de las políticas fiscales. El CESE expresó su opinión a este respecto en el punto 1.4 de su Dictamen sobre la "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo"(8) e instó a la Comisión a presentar en su debido momento amplias propuestas.

3.3. Mejorar la "gobernanza económica" en la UE y en la UEME se hace necesario principalmente por las siguientes consideraciones:

3.3.1. El éxito logrado en la estabilidad de precios y en la unión monetaria contrasta con los deficientes resultados que, de manera crónica, registra la UE en el ámbito del crecimiento y del empleo.

3.3.2. La relativa ausencia de referencias a la política económica en el Tratado de Maastricht se subsanó posteriormente de manera parcial por diferentes vías, no siempre transparentes. No se trata exclusivamente de la inclusión del título sobre el Empleo en el Tratado (artículos 125 a 130), sino también, por ejemplo, de la integración de distintos procesos más o menos estructurados y transparentes (Luxemburgo, Cardiff, Colonia), del entramado, difícil de desentrañar, de consultas y acuerdos sobre dictámenes no obligatorios, del refuerzo del papel del Comité con el correspondiente menoscabo del papel de la Comisión como representante de los intereses comunitarios, así como de la constitución de un Grupo Euro informal en el Consejo encargado del desarrollo de la combinación de políticas (policy mix) y de la coordinación de la política económica en la UEME sin disponer de competencias decisorias derivadas del Tratado (véase el punto 2.2 del Dictamen del CESE sobre la "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo"(9)). Todas estas iniciativas ponen de manifiesto la necesidad de contar con una normativa transparente, coherente, eficaz y legitimada por los Tratados.

3.3.3. Cada vez resulta más claro, en particular, que la unión monetaria con una política monetaria centralizada en Europa necesita y hace posible un nuevo planteamiento macroeconómico (véase también el punto 7 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona). Esto implica sobre todo la combinación de políticas (policy mix): monetaria, presupuestaria y salarial, en el respeto de la autonomía de los agentes correspondientes y de los intereses de la Comunidad. Esta cuestión reviste gran importancia para la perspectiva del crecimiento y del empleo (importancia del diálogo macroeconómico).

3.3.4. La defensa de los intereses comunitarios, también en los demás ámbitos de la política económica, no requiere necesariamente una centralización desmesurada de la política económica, pero sí parece lógico plantearse un nuevo enfoque con un reparto equilibrado de competencias en materia de política económica entre los distintos niveles de gobierno de los Estados miembros (municipios, regiones o Estados federados y Estado central o federal) y las instituciones comunitarias. [Este es un tema técnico complicado. Por ello, se debiera encargar en fecha próxima a un grupo de expertos de alto nivel que elabore propuestas concretas siguiendo el modelo del Grupo Werner (1970) y del Grupo Delors (1988-1989) con vistas a la Convención y la posterior Conferencia Intergubernamental].

3.3.5. Otro motivo para dinamizar a la Comunidad Europea en el ámbito de la "gobernanza económica" es que pueda hacer frente a las exigencias del siglo XXI. Esto supone lo siguiente:

a) Una mejor organización de la "gobernanza económica" debería contribuir considerablemente en los próximos diez a quince años a la vuelta al pleno empleo (véanse los objetivos de Lisboa) y, por consiguiente, a garantizar económicamente el mantenimiento y desarrollo del modelo social europeo, incluidos elementos fundamentales de los servicios sociales de interés general. Para lograrlo, será necesario organizar de manera más adecuada y transparente la acción concertada de la política macroeconómica y estructural, así como un diálogo exhaustivo entre los actores de la política macroeconómica. Sólo así se podrán realizar los objetivos de Lisboa.

b) El regreso al pleno empleo en estas condiciones y, naturalmente, en el contexto de un desarrollo sostenible, significaría en los próximos diez a quince años no solo la creación de unos 30 a 35 millones de nuevos puestos de trabajo (lo cual representaría la misma cantidad que la actual población activa en Alemania), sino que además incrementaría el PIB anual de la Unión Europea (además del aumento de la productividad que supondría) en un volumen casi comparable al del PIB de Alemania y de casi el doble del PIB que representan actualmente los países candidatos (excepto Turquía). Es lo que podría llamarse la "ampliación interna de la Comunidad". Hacerla realidad también es importante para que los países de la UE puedan hacer frente en mejores condiciones a los problemas demográficos que se plantearán más adelante en el siglo XXI.

c) Ante la perspectiva de la próxima ampliación de la Comunidad, no sólo se debería conservar la capacidad de actuación en materia de política económica de la Comunidad, sino que la ampliación debería ir acompañada de una reflexión profunda sobre los ámbitos del mercado único y de la política económica. Además, la ampliación geográfica aumentará aún más el nivel del PIB y el futuro potencial de empleo y crecimiento de la Comunidad (véase el ejemplo de Irlanda). No obstante, se deberán tener en cuenta los riesgos de la ampliación, se deberá mantener la cohesión económica y social de la Comunidad en la fase transitoria y se deberá preservar igualmente la capacidad de actuación en política económica de la Unión Monetaria. Hay que tener en cuenta al respecto que, probablemente durante un determinado periodo de tiempo después de la ampliación, el número de Estados miembros de la UE será sensiblemente más elevado que el de Estados miembros de la unión monetaria.

d) La realización de las perspectivas arriba mencionadas aumentará significativamente el peso económico y político de la Comunidad en el mundo. Para que esto ocurra en las mejores condiciones, la Comunidad tendrá que estar en posición de hablar con una única voz también (aunque no exclusivamente) en el ámbito económico exterior.

e) El Comité considera que las reflexiones sobre la gobernanza económica deben conducir a un nuevo modelo basado en un desarrollo económico y social concertado; en particular, este modelo deberá tomar en consideración la diversidad y las diferencias de necesidades y situaciones de las empresas e incorporar los principios avanzados por la Carta europea de la pequeña empresa.

3.4. Una perspectiva positiva

3.4.1. Las presentes consideraciones inauguran una perspectiva en la que la Unión Europea podrá realizar sus objetivos de libertad y paz, de bienestar y equilibrio social, de manera sostenible y con una soberanía ejercitada de forma voluntaria y común. Así pues, el modelo económico, social y político de la UE podría constituir un ejemplo para un mundo en el que se podrán aprovechar las ventajas del reparto internacional del trabajo sin regresiones sociales y en el que las amenazadoras hegemonías, actuales y futuras, se podrán transformar en relaciones de asociación pacíficas.

3.4.2. Esta perspectiva (¡un sueño europeo!) no significa que las peculiaridades y competencias regionales y nacionales deban ser sacrificadas a favor de una fuerza superior de las instituciones comunitarias. La solución equilibrada sería que la "gobernanza europea", y por lo tanto también la "gobernanza económica en la UE", aplicase plenamente el principio de subsidiariedad en ambos sentidos: aquellas competencias que los niveles inferiores puedan desempeñar mejor deberían permanecer en dichos niveles; de la misma manera, las competencias que puedan ser mejor (o quizá incluso exclusivamente) desempeñadas por el nivel superior, deberían ser atribuidas a dicho nivel. Esto significa también, no obstante, que se debería dotar al nivel superior correspondiente de la legitimación democrática necesaria. Son grandes desafíos que tendrán que afrontar la Convención Europea y la posterior Conferencia Intergubernamental.

3.5. La atribución de competencias a los distintos niveles y actores de la "gobernanza económica" debería reflejarse igualmente en procedimientos transparentes de consulta y coordinación. Abarcan, por ejemplo, la información recíproca para aprender de las mejores soluciones (mejores prácticas), la consulta obligatoria de los grupos e instituciones afectados (por ejemplo, el CESE), los métodos abiertos de coordinación, el diálogo organizado entre actores autónomos (cuya presidencia debería corresponder al representante de los intereses comunitarios, por ejemplo, el diálogo macroeconómico), la aplicación transparente del "procedimiento comunitario" (propuesta de la Comisión, decisión por mayoría del Consejo con participación del Parlamento Europeo), pasando por una clara centralización de las decisiones (por ejemplo, en política monetaria).

4. Propuestas concretas

4.1. Existe una serie de propuestas más o menos concretas y amplias sobre la manera en que se puede mejorar la "gobernanza económica" en la UE. Cabe mencionar sobre todo las siguientes propuestas de la Comisión:

- Comunicación de la Comisión del 7 de febrero de 2001 sobre el refuerzo de la coordinación de las políticas económicas en la zona del euro(10), que todavía se sitúa en una fase previa a la revisión del Tratado;

- Comunicación de la Comisión "Un proyecto para la Unión Europea"(11) en la que se proponen algunas importantes modificaciones del Tratado.

Además, la Comisión decidió, el 19 de julio de 2002, crear un grupo de estudio de alto nivel sobre el tema "La gobernanza económica en una UE ampliada". Otras propuestas proceden de los comités consultivos, del Banco Central Europeo, del Consejo Ecofin y del Parlamento Europeo (proyecto de 27 de junio de 2002, provisionalmente: 2002/2062 (INI)).

4.2. También el CESE ha presentado en distintos dictámenes sus primeras propuestas (las más importantes, la "Contribución del CESE a las orientaciones generales de política económica para los Estados miembros y la Comunidad en 2002"(12), de 20 de marzo de 2002, y la "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo"(13), de 29 de mayo de 2002).

4.3. Las propuestas que el CESE hace en el presente Dictamen(14) se basan en las siguientes consideraciones:

- Se pueden lograr ciertas mejoras sin tener que recurrir a una modificación del Tratado, aunque en dicho caso debe predominar la transparencia y se debe garantizar la legitimación democrática.

- En una serie de casos, sin embargo, una modificación del Tratado parece inevitable.

- Se debería utilizar en mayor medida el instrumento de la legislación derivada a través del Consejo (y del Parlamento Europeo), a propuesta de la Comisión y previa consulta del CESE (y del Parlamento, en el caso de que no se trate de un procedimiento de codecisión). A tal fin, se deberá ampliar el fundamento establecido en el Tratado (por ejemplo, el apartado 5 del artículo 99).

4.4. En la fase preliminar de las modificaciones del Tratado, el CESE presenta las siguientes propuestas:

4.4.1. La Comisión no sólo debería presentar en un documento una panorámica sistemática de todos los procedimientos, "procesos" y consultas, formales e informales, que se realizan en el marco de la definición y la coordinación de la política económica a nivel comunitario(15), sino también una valoración crítica con miras a su simplificación y a la mejora de su eficacia.

4.4.2. Las reflexiones recogidas en la Comunicación de la Comisión, de 7 de febrero de 2001, titulada "El refuerzo de la coordinación de las políticas económicas en la zona del euro" sobre una mejora de la coordinación sin modificación de los Tratados deberían ser examinadas de nuevo en el contexto de los posibles trabajos de la Convención y de una probable revisión de los Tratados. Se trata de propuestas dirigidas a mejorar el contenido de la coordinación de las políticas económicas en la zona del euro, por ejemplo una mejor toma en consideración de la combinación de políticas: monetaria, presupuestaria y salarial en la zona del euro (policy-mix), formulación de una serie de reglas en materia de política económica dirigidas a mejorar la credibilidad y la previsibilidad de la estrategia en materia de política económica en la zona del euro, mejora del diálogo entre los responsables de la política económica, información previa a la Comisión y a los demás Estados miembros sobre las medidas adoptadas por un Estado miembro en materia de política económica que puedan afectar a la zona del euro, etc.

4.4.3. La idea de encargar a un grupo de expertos de alto nivel, siguiendo el modelo del "Grupo Werner" (1970) y del "Grupo Delors" (1989), un estudio sobre el tema "Gobernanza económica en la UE" debería examinarse seriamente tomando en consideración los trabajos de la Convención y, sobre todo, de la futura Conferencia Intergubernamental. De hecho, sin la asesoría técnica y la autoridad del "Grupo Werner" y, en particular, del "Grupo Delors", no se habría llevado a cabo la UEME. Por otro lado, todavía no se ha encontrado una solución óptima a la organización de la "gobernanza económica" en la UE y sobre todo en la UEME, así como la cuestión del reparto de competencias entre los distintos niveles de los Estados miembros (municipios, regiones, Estados federales y Estado central o federado) y los representantes de los intereses comunitarios. La Convención y posterior Conferencia Intergubernamental podrían sacar provecho de un dictamen emitido con un elevado grado de competencia técnica y de autoridad sobre este complicado pero extremadamente importante tema para los intereses de la Unión Europea.

4.4.4. Convendría redoblar los esfuerzos para celebrar un debate público, más amplio y técnicamente competente, sobre cuestiones de la actual política económica en la Comunidad. Hasta cierto punto, es posible hacerlo mediante dictámenes obligatorios del CESE y de los interlocutores sociales sobre los principales documentos de política económica de la Comunidad; en este sentido, la Comisión debería estar obligada a expresarse públicamente sobre dichos dictámenes. Por otra parte, el CESE propuso en su Dictamen sobre el tema "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo"(16) la creación de un grupo independiente de expertos procedentes de distintos países de Europa encargado de examinar el desarrollo económico y la política económica de la Comunidad, y que, por medio de la crítica y de propuestas constructivas, proporcionara consejos destinados a estimular el análisis y el debate abierto. El objetivo de esta propuesta no es la creación permanente de nuevos órganos: su finalidad es sobre todo contribuir a evitar que las distintas instituciones comunitarias creen consejos de expertos que compitan entre sí. De lo que se trata es de estimular de forma competente e independiente el debate público sobre cuestiones de política económica en la Comunidad y en la unión monetaria. Dicho consejo de expertos se podría crear mediante legislación derivada, en cuanto se adapte consecuentemente el fundamento jurídico del apartado 5 del artículo 99 del Tratado CE.

4.5. En el ámbito de las modificaciones del Tratado(17), el CESE presenta las siguientes propuestas:

4.5.1. El artículo 2 debería mencionar explícitamente el objetivo del pleno empleo y, de la misma manera, se debería afirmar con más claridad que la política económica puede aportar una contribución esencial a la realización de los objetivos del empleo y del crecimiento (artículos 3, 4 y 98). Igualmente, se deberían incluir los servicios sociales de interés general en el catálogo de objetivos del artículo 2, con el correspondiente ajuste de los artículos 3, 4 y 16. La redacción de los artículos 2, 3, 4 y 16 de la "versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea" podría ser completada de la siguiente manera:

Artículo 2

La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, la consecución de una elevada cuota de población activa, de conformidad con el objetivo de pleno empleo en condiciones adecuadas de calidad y dignidad del trabajo, un alto nivel de protección social y de servicios sociales de interés general, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.

Artículo 3

1. Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará, en las condiciones y según el ritmo previstos en el presente Tratado.

En la enumeración de "a"-"u" se debería incluir un nuevo apartado "h bis", con el siguiente texto:

"h bis) la formulación de orientaciones comunitarias para las políticas económicas generales y en el marco de estabilidad de la unión monetaria, sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 101 a 105 y de conformidad con la independencia de los distintos interlocutores, sobre todo el fomento de una mejor combinación de políticas, monetaria, presupuestarias y de evolución salarial, con objeto de garantizar mejor los intereses comunitarios y contribuir a la realización de los objetivos de crecimiento, competitividad y empleo formulados en el artículo 2;"

Artículo 4

1. Sin modificaciones, salvo la expresión "economía de mercado abierta" que será sustituida por "economía de mercado abierta y social".

2. ... al establecimiento de una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Comunidad, con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 2, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y social, y de libre competencia.

3. ... balanza de pagos estable, con el fin de realizar de manera permanente y sobre una base sólida los objetivos de crecimiento y empleo establecidos en el artículo 2.

Artículo 16

La redacción de este artículo es confusa. En el caso de que deba permanecer inalterado, se podría añadir al final del mismo: ... que les permitan cumplir su cometido. Esta disposición será igualmente aplicable, en general, a los entes públicos y privados y empresas que presten servicios sociales de interés general.

4.5.2. El principio de subsidiariedad se debería formular de manera más simétrica. Se podría formular el artículo 5 de la siguiente manera:

Artículo 5

La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna. A estos efectos se aplicará el siguiente principio: aquellas competencias que los niveles local, regional o nacional puedan desempeñar mejor deberán permanecer en dichos niveles y las competencias que puedan ser desempeñadas de manera más eficaz o exclusivamente por el nivel comunitario, deberían ser atribuidas a dicho nivel, siempre de conformidad con las reglas de legitimidad y control democrático.

En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, ... (inalterado).

4.5.3. Respecto a las cuestiones de política fiscal, el CESE se remite a sus más recientes Dictámenes sobre "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social: Política fiscal en la Unión Europa - Prioridades para los próximos años"(18) y "Fiscalidad directa de las empresas"(19). En lo concerniente al problema de la unanimidad, el procedimiento establecido en el Tratado de Niza podría lograr una cooperación reforzada y permitiría a un grupo de Estados miembros abrir nuevos caminos de conformidad con las normas comunitarias. En lo relativo a la unanimidad, se podría incorporar al artículo 93 del Tratado una especie cláusula de "derogación de plazos".

Artículo 93

La modificación de este artículo plantea cuestiones fundamentales; se debería examinar si cabe añadir a este artículo la siguiente frase: ... en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el plazo previsto en el artículo 14. En el caso de que no se logre la unanimidad, a pesar de que la Comisión y el Parlamento Europeo hayan constatado por mayoría un falseamiento grave de la competencia, del funcionamiento del mercado interior o una competencia perniciosa entre sistemas fiscales, el Consejo podrá adoptar, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251, una vez que hayan transcurrido tres años desde dicha constatación y previa consulta con el CESE, las medidas necesarias.

4.5.4. En el artículo 98 se debería reconocer que la Comunidad también lleva a cabo una política económica. La redacción de dicho artículo debería ser la siguiente:

Artículo 98

Los Estados miembros y la Comunidad llevarán a cabo sus políticas económicas con vistas a contribuir a la realización de los objetivos de la Comunidad, definidos en el artículo 2, y en el marco de las orientaciones generales contempladas en el apartado 2 del artículo 99. Los Estados miembros y la Comunidad actuarán respetando el principio de una economía de mercado abierta y social y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignación de recursos y de conformidad con los principios enunciados en el artículo 4.

4.5.5. Respecto al artículo 99, se debería adoptar una nueva redacción que tomase en cuenta los siguientes aspectos:

a) La Comisión debería, en el ámbito de la coordinación de la política económica, representar categóricamente los intereses comunitarios e, igualmente, debería asumir la representación exterior en materia de política económica de la Comunidad y de la unión monetaria.

b) Se debería definir explícitamente el papel del Parlamento Europeo y del CESE.

c) Se debería definir, de manera similar a la elaboración de las orientaciones en materia de empleo (artículo 128), el procedimiento de elaboración de las orientaciones de la política económica, incluido el derecho de propuesta de la Comisión.

d) En la supervisión de la aplicación de las orientaciones de la política económica, se debería mencionar el papel de la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas, así como los distintos procedimientos de coordinación.

e) Se debería establecer un Consejo Euro-Ecofin durante un periodo transitorio, resaltar expresamente la importancia de la combinación de políticas, presupuestaria, salarial y monetaria (policy-mix), para la realización de los objetivos de crecimiento y empleo establecidos en el artículo 2 e institucionalizar el diálogo macroeconómico.

f) En el caso de que un Estado miembro se aparte de las orientaciones generales de política económica, la Comisión debería disponer de la facultad de formular una amonestación previa, mientras que el Consejo debería poder formular una recomendación oficial. Si fuese necesario, se debería prever la posibilidad de proceder a una actualización de las orientaciones de política económica.

g) El fundamento jurídico del derecho derivado en el ámbito de coordinación de la política económica debería ser formulado de manera que dicho derecho pueda regular de manera transparente nuevos aspectos en materia de política económica y otros elementos de los procedimientos de coordinación, sin tener que recurrir en cada ocasión a una modificación del Tratado o a procedimientos y "procesos" no oficiales y carentes de transparencia.

De conformidad con estas consideraciones, se debería redactar el artículo 99 de la siguiente manera:

Artículo 99

99.1) Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común. La coordinación de las políticas económicas tendrá lugar en el seno del Consejo y la Comisión representará los intereses generales en materia de política económica de toda la Comunidad y de la unión monetaria (véase el artículo 213). En cuestiones de política económica, la Comisión ejercerá la representación exterior de la totalidad de la Comunidad y de la unión monetaria. El Parlamento Europeo, siempre y cuando el Tratado no ordene el procedimiento previsto en el artículo 252, y el Comité Económico y Social Europeo habrán de ser consultados respecto a todas las cuestiones relevantes en materia de política económica.

99.2) El Consejo Europeo examinará anualmente la situación económica y la orientación de la política económica en la Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un informe económico anual elaborado por la Comisión y que tenga en cuenta la opinión del Consejo. (Similar al artículo 128).

En su informe económico anual, la Comisión opinará igualmente sobre el dictamen anual del Consejo de Expertos independiente encargado de examinar el desarrollo económico y la política económica de la Comunidad, instituido sobre la base del artículo 95.5.

99.2bis) Sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo, el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión y previa consulta del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social Europeo, una recomendación en la que se establecerán las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad. Por lo menos una vez cada tres años, esta recomendación deberá examinar todos los ámbitos relevantes de la política económica. El Consejo informará de su recomendación al Parlamento Europeo.

99.3) Primer párrafo sin modificar, salvo el final de la última frase: ... y procederá por lo menos una vez al año, a propuesta de la Comisión, a una evaluación global.

Segundo párrafo, se añadirá al final la siguiente frase: La Oficina Estadística de las Comunidades Europeas elaborará las estadísticas que sean necesarias para dicha supervisión; las normas pertinentes se aprobarán sobre la base del artículo 99.5.

99.3a) De conformidad con las necesidades de coordinación en los distintos ámbitos de la política económica y con la importancia que reviste una toma en consideración adecuada del interés comunitario, se podrán adoptar, sobre la base del artículo 99.5, diversos procedimientos de coordinación tomando en cuenta la exigencia de transparencia.

99.3b) Mientras todos los Estados miembros de la Comunidad no formen parte de la unión monetaria, se examinarán todas aquellas cuestiones relativas a la política económica de la unión monetaria en el seno de un órgano especial del Consejo (Consejo Euro-Ecofin), que incluirá a los países miembros de la unión monetaria. Sobre la base de los informes de la Comisión y del BCE, que tendrán igualmente en cuenta el desarrollo económico exterior, el Consejo Euro-Ecofin debatirá regularmente, sin perjuicio de lo dispuesto los artículos 101 a 105 y teniendo en cuenta la autonomía de los diversos actores y los principios del artículo 4.3, cómo mejorar la combinación óptima de políticas (policy-mix), monetaria, presupuestarias y de evolución salarial con vistas a la realización de los objetivos de crecimiento, competitividad y empleo establecidos en el artículo 2. El Consejo Euro-Ecofin adoptará por mayoría cualificada de sus miembros, a propuesta de la Comisión, posibles recomendaciones y otras decisiones. Respecto a cuestiones fundamentales, se consultará al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo. Las normas de funcionamiento del Consejo Euro-Ecofin serán aprobadas sobre la base del artículo 99.5.

99.3c) Al menos dos veces al año, se celebrará un "diálogo macroeconómico" entre el Consejo, la Comisión Europea, el BCE y los interlocutores sociales europeos (véanse los artículos 138 y 139); en dichas reuniones participarán en calidad de observadores un representante del Parlamento Europeo y otro del CESE. Sobre la base de los informes de la Comisión y, dado el caso, del BCE, se debatirán en dicho diálogo la situación económica, las perspectivas económicas y las cuestiones de política económica que afecten al interés general de la Comunidad; sin perjuicio de lo dispuesto los artículos 101 a 105 y teniendo en cuenta la autonomía de los diversos actores y los principios del artículo 4.3, esto incluirá la mejora de la combinación óptima de políticas, monetaria, presupuestarias y de evolución salarial con vistas a la realización de los objetivos de crecimiento, competitividad y empleo establecidos en el artículo 2.

Este diálogo no debería dar lugar a una coordinación previa vinculante de las políticas presupuestaria, salarial y monetaria, sino que debería consistir en que los actores individuales y grupos de actores de la política macroeconómica se informen recíprocamente, con pleno respecto de su independencia, sobre sus estimaciones y sus intenciones.

En este diálogo la Comisión representará el interés comunitario. Los interlocutores sociales podrán, cuando lo deseen, aportar dictámenes comunes; de conformidad con el artículo 138.1, la Comisión respaldará dicho diálogo entre los interlocutores sociales.

El diálogo macroeconómico estará presidido en el nivel técnico por los servicios competentes de la Comisión y en el nivel político por el presidente del Consejo.

Otras normas al respecto serán aprobadas de conformidad con el artículo 99.5.

99.4) Nuevo primer apartado: Cuando la Comisión compruebe que existe el peligro de que la política económica de un Estado miembro contradiga las orientaciones generales mencionadas en el apartado 2 o suponga un riesgo para el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, la Comisión transmitirá al Estado miembro en cuestión y al Consejo una amonestación previa. Si en el marco del procedimiento establecido en el primer párrafo del artículo 99.3, se constatase que dicho peligro ya se ha materializado o se materializará con toda probabilidad, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá formular al Estado miembro en cuestión las recomendaciones necesarias. Estas recomendaciones serán públicas.

99.4) Nuevo segundo apartado: Si en el marco del procedimiento establecido en el primer párrafo del artículo 99.3 se constatase que ciertas partes generales de los principios mencionados en el apartado 2 del artículo 99 precisan una nueva formulación como consecuencia de la evolución económica general o internacional, el Consejo, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, podrá llevar a cabo la revisión necesaria de la recomendación. Esta recomendación será pública.

99.4) El antiguo segundo párrafo se convertirá en un nuevo tercer párrafo y se modificará la última frase de la siguiente manera: ... Si el Consejo hubiere hecho públicas sus recomendaciones, Se podrá invitar a su al presidente del Consejo a que comparezca ante la comisión competente del Parlamento Europeo.

99.5) Nueva formulación: A propuesta de la Comisión, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 252, podrá adoptar normas relativas a los procedimientos de coordinación mencionados en el presente artículo.

4.5.6. Se debería revisar el artículo 114 del Tratado, que regula la sustitución del antiguo Comité Monetario por el Comité Económico y Financiero y que atribuye a dicho Comité prácticamente la función de un comité compuesto por los representantes permanentes de los Estados miembros (artículo 207) en el ámbito de la política económica, pero que, por otro lado, no regula las relaciones con el Comité de política económica (74/122/CEE: Decisión del Consejo, de 18 de febrero de 1974, por la que se crea un Comité de política económica) ni con el Comité de Empleo (artículo 130). Para garantizar la transparencia necesaria (y evitar de esa manera la creación de un centro de poder opaco y sin control), el Tratado debería limitarse en este punto a una simple disposición marco y dejar en manos del Derecho derivado la regulación de normas detalladas, que al igual que en el artículo 99.5, se efectuará de conformidad con el procedimiento del artículo 252.

Bruselas, 12 de diciembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Resolución dirigida a la Convención Europea.

(2) En particular, el "Acta Única Europea" (1986) para la creación del mercado interior y el Tratado de Maastricht (1993) para la creación de la unión económica y monetaria europea.

(3) DO 17 de 6.10.1958, p. 390.

(4) DO 31 de 9.5.1960, p. 764.

(5) DO 64 de 22.4.1964, p. 1031.

(6) DO 77 de 21.5.1964, p. 1205.

(7) DO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(8) DO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(9) DO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(10) COM(2001) 82 final.

(11) COM(2002) 247 final.

(12) DO C 125 de 27.5.2002, p. 56.

(13) DO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(14) La siguiente lista de propuestas ha sido extraída del punto 4 del Dictamen del CESE sobre el tema "Coordinación de las políticas económicas a largo plazo" de 29 de mayo de 2002.

(15) Véase, en la serie "Euro Papers", el estudio publicado en el número 45 "Coordination of economic policies in the EU: a presentation of key features of the main procedures".

(16) DO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(17) Versión consolidada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, DO C 340 de 10.11.1997, pp. 173-308.

(18) DO C 48 de 21.2.2002, p. 73.

(19) DO C 241 de 7.10.2002, p. 75.