COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Un marco para los contratos y convenios tripartitos por objetivos entre la Comunidad, los Estados y las autoridades regionales y locales

1. Introducción

Además de ser protagonistas privilegiados de la democracia local en los Estados miembros, las autoridades regionales y locales están llamadas a desempeñar un papel cada vez más decisivo en la preparación y ejecución de las políticas comunitarias. En esta línea, el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, adoptado por la Comisión en 2001, avanzaba la idea de contratos tripartitos por objetivos, que se celebrarían entre los Estados miembros, las regiones y organismos locales designadas por ellos y la Comisión. Entre sus argumentos a favor de poner en marcha un proyecto piloto en este sentido, la Comisión alegaba sobre todo razones de flexibilidad: «Las legislaciones y programas con un fuerte impacto territorial deberían aplicarse con una mayor flexibilidad, siempre que se mantenga un equilibrio en las condiciones de competencia del mercado interior».

La toma en consideración de la diversidad en las acciones comunitarias es una constante en los Tratados. Se deja sentir desde el momento mismo de la preparación de los instrumentos legislativos: no sólo de las directivas, concebidas para dejar a los Estados miembros un amplio margen de maniobra a la hora de transponer la legislación comunitaria en sus ordenamientos jurídicos, sino también de los reglamentos comunitarios, cuyos mecanismos de aplicación permiten asimismo una cierta diferenciación, siempre que se base en criterios de valoración objetivos.

Además, en determinados ámbitos de acción con un fuerte impacto territorial, como la política de cohesión económica o la política medioambiental, el Tratado requiere explícitamente que se tomen en consideración las circunstancias locales. La flexibilidad es un requisito inherente a los propios principios de la política de cohesión económica y social, cuyo objetivo consiste tanto en reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diferentes regiones como de mitigar el retraso de algunas de ellas. Así, la noción de «cooperación» constituye uno de los principios fundamentales que inspiran la programación y la ejecución de los Fondos Estructurales durante el periodo 2000-2006. Este principio, previsto en el artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, se aplicará sin embargo «con pleno respeto de las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada uno de los interlocutores». Esta flexibilidad se refleja igualmente en los objetivos de la política medioambiental, que «tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad».

Sin embargo, con la salvedad de la política de cohesión, la práctica comunitaria y la intensidad de la acción legislativa no siempre han tenido debidamente en cuenta el creciente papel de las regiones y las ciudades en la aplicación de las políticas nacionales y europeas. Ello explica el interés suscitado, durante el proceso de consulta previo a la adopción del Libro Blanco sobre la gobernanza, por algunos instrumentos contractuales destinados a potenciar las posibilidades de diferenciación y participación de los territorios en la realización de objetivos definidos a escala europea o en concertación entre distintos niveles geográficos.

En el mismo proceso de consulta se pusieron asimismo de manifiesto los recelos o las reservas de algunos Estados miembros, preocupados con razón por la posibilidad de que un enfoque contractual de esta naturaleza pusiera en entredicho el principio fundamental de la responsabilidad exclusiva de los Estados ante la Comunidad Europea en lo relativo a la ejecución de las políticas. Si bien la idea de poner en marcha proyectos piloto de carácter experimental o voluntario, en particular en el ámbito medioambiental, fue bien acogida, algunos Estados miembros y entes regionales y locales organizadas en redes europeas solicitaron una aclaración del concepto de «contratos tripartitos», en virtud de los cuales se confiarían a ciertas autoridades subnacionales la tarea de ejecutar acciones concretas para alcanzar los objetivos específicos definidos en la legislación primaria de la Unión. Este es el objeto de la presente Comunicación, que describe las condiciones generales con arreglo a las cuales podrían celebrarse «contratos tripartitos», ya sea en el marco de la ejecución de un acto legislativo, ya sea como mera referencia a un objetivo comunitario. En lo sucesivo utilizaremos, pues, las siguientes denominaciones:

- contratos tripartitos por objetivos, para describir los contratos celebrados entre la Comunidad Europea --representada por la Comisión--, un Estado miembro y autoridades regionales y locales en aplicación directa del Derecho comunitario derivado de carácter vinculante (reglamentos, directivas o decisiones); y

- convenios tripartitos por objetivos, para describir los convenios celebrados entre la Comisión, un Estado miembro y autoridades regionales y locales al margen de un marco comunitario vinculante.

2. Justificación y ámbito de aplicación de los contratos y convenios tripartitos por objetivos

* Los contratos y convenios tripartitos están sometidos por principio a una obligación general de compatibilidad con los Tratados; en particular, no pueden en ningún caso crear ni mantener trabas a los intercambios intracomunitarios. Su celebración sólo puede contemplarse cuando no conculquen los sistemas constitucionales de los Estados miembros. Están justificados cuando aportan un valor añadido en comparación con otros instrumentos destinados a la consecución de objetivos comunes. Este valor añadido puede traducirse bien en la simplificación resultante del contrato (si, por ejemplo, éste permite reducir el número de medidas de aplicaciones horizontales detalladas requeridas), bien en ventajas políticas y en una mayor eficacia, como consecuencia de una intervención y una participación más estrechas de las autoridades regionales y locales en políticas cuyo impacto varía según el contexto local por razones, por ejemplo, de orden geográfico, climático o demográfico, y que podrían, por tanto, beneficiarse de los conocimientos y prácticas locales. En ocasiones, de esta simplificación, así como de la mayor participación de las autoridades regionales y locales, también cabría esperar una mayor rapidez de ejecución.

* A partir de estos fundamentos, es posible deducir una serie de características generales de los contratos y convenios tripartitos en lo referente a los ámbitos de aplicación, las partes y algunas modalidades de ejecución en materia de participación e información.

En principio, serán ámbitos idóneos para la conclusión de contratos o convenios tripartitos aquellos en los que, para alcanzar los objetivos comunitarios, sea preciso tener en cuenta variaciones significativas en lo relativo al impacto territorial, así como la disponibilidad a priori de experiencia territorial en materia de gestión de las políticas. La política regional y el medio ambiente son algunos de los ámbitos que primero vienen a la mente. Sin embargo, el uso de instrumentos tripartitos no afecta al modo de gestión de los Fondos Estructurales tal y como están previstos en los reglamentos en vigor, sin perjuicio de la evolución de los mismos en el futuro.

Puesto que se trata de aprovechar mejor la experiencia adquirida y de promover la participación, la clara identificación de los agentes locales que deben ser incluidos en el contrato o el convenio es una condición importante para garantizar su éxito. Ello requiere la intervención de los Estados miembros, aunque sólo sea para garantizar que el contrato o el convenio son compatibles con las disposiciones constitucionales, legislativas o administrativas vigentes en cada Estado miembro.

El propio concepto de contrato o convenio implica que las partes se asocian en torno a objetivos claramente definidos de antemano. Ya sean cuantitativos o cualitativos, estos objetivos deben ser, en la medida de lo posible, mensurables. En el caso de contratos tripartitos, los objetivos mínimos que deben incluirse en el contrato se especificarán en el acto legislativo de base (directiva, decisión o reglamento). En cuanto a los convenios tripartitos, pueden encontrarse objetivos básicos mínimos en los documentos preparatorios pertinentes (por ejemplo, una recomendación o un libro blanco).

Por último, deberá facilitarse amplia información sobre el contenido, la aplicación y los resultados del enfoque contractual o convencional. Para las partes interesadas, esta tarea incumbirá en primer lugar a las autoridades regionales y locales de que se trate, que deberán consultar y asociar en la medida de lo posible a las organizaciones representativas de la vida local y regional. En cuanto a las instituciones y los órganos pertinentes de la Unión, la Comisión será responsable de presentar al Parlamento, al Consejo y al Comité de las Regiones un informe de evaluación y seguimiento.

* En el caso de contratos tripartitos entre la Comunidad --representada por la Comisión--, un Estado miembro y las autoridades regionales y locales por él designadas, la compatibilidad con las disposiciones generales de los Tratados requiere que se incluyan los siguientes elementos:

- en el acto legislativo de base (directiva, decisión o reglamento), una cláusula de habilitación en virtud de la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 202 del Tratado, el legislador autoriza a la Comisión a concluir un contrato con los Estados miembros y los entes locales de que se trate para la consecución de los objetivos fijados en la legislación (véase el anexo I de la presente Comunicación);

- en el texto del propio contrato, una disposición destinada a recordar que el Estado miembro en el que se ejecuta el contrato tripartito es único responsable ante la Comisión de su ejecución y, por tanto, está sujeto a un posible procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 226 del Tratado. Esta disposición no excluye la participación de otros socios en la ejecución detallada del contrato tripartito.

* Por último, en el caso de los convenios tripartitos, debería incluirse asimismo una cláusula que haga referencia a la compatibilidad con las disposiciones generales de los Tratados.

3. Ejecución de los contratos y convenios tripartitos por objetivos

* El establecimiento de un compromiso contractual en forma de contrato o de convenio tripartito por objetivos se concretará en un documento firmado por los responsables habilitados al efecto. En el anexo II se adjunta un modelo normalizado de contrato o de convenio, que recoge los principios y fundamentos expuestos en la primera parte de la presente Comunicación.

* Cualquiera de las futuras partes contratantes puede tomar la iniciativa a la hora de establecer tales relaciones tripartitas. La Comisión, por su parte, examinará estas iniciativas atendiendo, caso por caso, a la oportunidad de darles seguimiento teniendo en cuenta los principios generales expuestos en la presente Comunicación. Este examen se llevará a cabo en concertación con los Estados miembros de que se trate. Las manifestaciones de interés recibidas y las posibles iniciativas piloto se considerarán teniendo en cuenta los recursos humanos y los medios económicos disponibles, además del valor añadido que puedan aportar.

* La Comisión no tiene previsto proponer la modificación de las disposiciones vigentes que regulan la aplicación de los Fondos Estructurales, ya que estima que debe permitirse a las asociaciones existentes desarrollarse hasta su término.

* En un primer momento, la Comisión prevé la celebración de convenios tripartitos por objetivos con carácter experimental. Sólo después de haberlos evaluado y haber extraído las conclusiones de estos convenios, estudiará la posibilidad de celebrar contratos tripartitos por objetivos.

a) La Comisión estudiará la posibilidad de garantizar la financiación de convenios tripartitos por objetivos piloto con arreglo al apartado 2 del artículo 48 del nuevo Reglamento financiero, que incluye el contenido del Acuerdo interinstitucional de mayo de 1999 sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario [1]. En cualquier caso, las normas presupuestarias y financieras para la ejecución de los contratos/convenios se definirán posteriormente, de conformidad con el nuevo Reglamento financiero. La posibilidad de celebrar contratos/convenios tripartitos no afecta al derecho que asiste a la Comisión de exigir y obtener, en el marco de las responsabilidades que le incumben de conformidad con el artículo 274, las garantías financieras necesarias del interlocutor en cuestión o, en su ausencia, del Estado miembro.

[1] El punto 37 de este Acuerdo precisa que los créditos relativos a proyectos piloto de carácter experimental destinados a comprobar la viabilidad de una acción y su utilidad podrán ejecutarse sin acto de base, siempre que las acciones a cuya financiación estén destinados sean competencia de la Comunidad. Lo mismo se aplica a los créditos relativo a acciones preparatorias destinadas a establecer propuestas con vistas a la adopción de futuras acciones comunitarias.

b) Por lo general los convenios o contratos tripartitos no serán motivo para una financiación comunitaria adicional. Se convertirán en una de las modalidades de utilización de los créditos normalmente asignados a la ejecución de las políticas comunes.

Anexo I: Cláusula de habilitación (contratos tripartitos)

Anexo II: Modelo de contrato o convenio tripartito

Anexo 1 Cláusula de habilitación para un contrato tripartito que deberá insertarse en una propuesta de reglamento, directiva o decisión

1. Motivación

«Considerando lo siguiente:

(1) Las medidas [...] contempladas tienen un fuerte impacto territorial.

(2) Estas medidas tienen por objeto alcanzar los siguientes objetivos: [... ].

(3) A fin de tener en cuenta ciertas particularidades regionales o locales, estos objetivos pueden alcanzarse, en su caso, mediante un contrato tripartito entre la Comunidad, representada por la Comisión, un Estado miembro candidato y una autoridad regional o local de dicho Estado, según los criterios definidos en (el presente Reglamento/la presente Directiva/la presente Decisión).

(4) El objeto de eventuales contratos tripartitos consiste en asegurar condiciones óptimas para la consecución de los objetivos establecidos en (el presente Reglamento/la presente Directiva/la presente Decisión).»

2. Parte dispositiva

Artículo [... ]:

«A fin de tener en cuenta ciertas particularidades regionales o locales, los objetivos [... ] pueden, en su caso, alcanzarse mediante un contrato tripartito entre la Comunidad, representada por la Comisión, un Estado miembro candidato y una autoridad regional o local de dicho Estado, según los siguientes criterios:

- el contrato tripartito contemplado debe ser autorizado por las disposiciones constitucionales, legislativas, reglamentarias o administrativas del Estado miembro candidato;

- la autoridad regional o local de que se trate debe disponer de los poderes requeridos en el ámbito de ejecución contemplado.

- [...]»

Artículo [...]:

«El contrato tripartito mencionado en el artículo [... ] es ratificado por una decisión de la Comisión dirigida al Estado miembro y a la autoridad regional o local de que se trate.»

ANEXO 2 Modelo de contrato o convenio tripartito (elementos esenciales)

1. Partes contratantes o partes signatarias del convenio

Se mencionarán debidamente las partes contratantes o las partes signatarias del convenio, así como las personas físicas que las representen (nombres y cargos). Se verificará la competencia de las partes, así como el poder de firma de las personas físicas que las representen.

2. Preámbulo

* El preámbulo de un «contrato tripartito» basado en una cláusula de habilitación incluida en un reglamento, una directiva o una decisión comunitarios hará referencia a los fundamentos jurídicos comunitarios y nacionales pertinentes. Ejemplo:

«El presente contrato tripartito se basa en el artículo [...] del Reglamento CE n° [...] del Parlamento Europeo y del Consejo, de [...], relativo a [...] y en los artículos [...] [disposiciones constitucionales y administrativas pertinentes del Estado miembro en cuestión ].»

* El preámbulo de un «convenio tripartito» hará referencia al marco jurídico comunitario o nacional pertinente.

Ejemplo:

«El presente convenio tripartito tiene por objeto aplicar, de manera voluntaria, la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa.

El presente convenio tripartito es compatible con los artículos [...] [disposiciones constitucionales y administrativas pertinentes del Estado miembro en cuestión].»

3. Definiciones

El contrato o convenio tripartito contendrá definiciones precisas de los principales términos utilizados, en particular si se trata de términos técnicos y jurídicos que puedan dar lugar a interpretaciones diferentes.

4. Objeto del contrato o convenio

El objeto del contrato o convenio deberá definirse claramente. Los contratos o convenios se celebrarán con vistas a la consecución de «objetivos» específicos. Estos podrán ser cuantitativos y/o cualitativos, pero, en cualquier caso, deberán poder ser objeto de seguimiento. En particular, los objetivos cuantitativos deberán ser cuantificados, y los objetivos cualitativos, identificables. Cualquier excepción deberá especificarse de forma expresa.

5. Naturaleza de las obligaciones

Se dará preferencia a las obligaciones en cuanto a los resultados por encima de las obligaciones en cuanto a los medios.

En el caso de un contrato tripartito basado en una cláusula de habilitación incluida en un reglamento, una directiva o una decisión comunitarios, sólo se podrán imponer obligaciones en cuanto a los resultados.

6. Mecanismos de seguimiento y evaluación

En los contratos o convenios tripartitos se preverán mecanismos específicos de seguimiento y evaluación creíbles, transparentes y apropiados. A este respecto, podrán tenerse en cuenta las mejores prácticas existentes.

7. Transparencia

Los contratos o convenios tripartitos se establecerán y ejecutarán de la manera más transparente posible. La transparencia concierne sobre todo a las partes interesadas y, en particular, a las organizaciones representativas de la vida regional o local (mundo empresarial, cámaras de comercio, organizaciones no gubernamentales, etc.). La transparencia del proyecto se reflejará en el preámbulo del contrato o convenio.

Para garantizar la transparencia de la ejecución, los contratos o convenios preverán, siempre que sea posible, un mecanismo de información, asociación y/o consulta adecuado.

Se dará al contrato una publicidad adecuada. La Comisión publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un extracto de los contratos y convenios en los que sea parte, acompañado de las referencias necesarias para acceder a los textos íntegros.

8. Consecuencias en caso de incumplimiento

Los contratos o convenios tripartitos especificarán las consecuencias en caso de incumplimiento de las disposiciones contractuales o convencionales, así como, en su caso, las posibles reparaciones. En el caso de un contrato tripartito previsto en un reglamento, una directiva o una decisión, el acto de base deberá precisar que, en caso de incumplimiento, se aplicarán ipso facto, como mínimo, las disposiciones comunitarias de Derecho común. En el caso de un convenio tripartito, las cláusulas de incumplimiento se establecerán caso por caso.

9. Duración

Los contratos o convenios tripartitos se celebrarán por un período de tiempo determinado, eventualmente renovable, de conformidad con los textos a los que hagan referencia.

10. Decisión de la Comisión

Los contratos tripartitos basados en una cláusula de habilitación incluida en un reglamento, una directiva o una decisión comunitarios serán ratificados por una decisión de la Comisión dirigida al Estado miembro y/o a las autoridades regionales o locales de que se trate. Esta disposición será objeto de una cláusula específica en el contrato. La Decisión de la Comisión se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas e incluirá en anexo extractos del contrato o convenio, así como las referencias del texto íntegro en la lengua original.

11. Fecha y firma

Los contratos o convenios tripartitos deberán fecharse e ir firmados por las personas físicas habilitadas para ello.