COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO - Reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias

1. Antecedentes

La presente Comunicación sigue las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona de 2002 sobre la necesidad de reforzar los mecanismos de coordinación de las políticas presupuestarias y la necesidad de que la Comisión "... presente propuestas para reforzar la coordinación de la política económica con anterioridad al Consejo Europeo de primavera." La Comunicación forma parte de una estrategia general encaminada a reforzar la coordinación de la política económica, incluidos los recientes esfuerzos para simplificar los procedimientos para la adopción y la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica y las Directrices para el Empleo [1]. También se basa en las propuestas transmitidas por la Comisión a la Convención sobre el Futuro de Europa [2].

[1] Comunicación de la Comisión relativa a la racionalización de los ciclos anuales de coordinación de la política económica y de la política de empleo, COM(2002) 487 final, de 3.9.2002.

[2] Comunicación de la Comisión: Un proyecto para la Unión Europea, COM(2002) 247 final, 22.05.2002. Contribución del Sr. Barnier y el Sr. Vitorino a la Convención para el Futuro de Europa 'Towards better economic policy coordination' (Hacia una mejor coordinación de las políticas económicas), CONV 391/02 de 7.11 2002.

En particular, la Comunicación presenta en líneas generales propuestas para mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y desarrollar las ideas presentadas por la Comisión el 24 de septiembre de 2002 [3]. Además de mantener el objetivo presupuestario fundamental de lograr unas finanzas saneadas y sostenibles, las propuestas están encaminadas a fomentar la contribución de las haciendas públicas al crecimiento y el empleo de conformidad con la estrategia de Lisboa.

[3] "Budgetary challenges in the euro zone" (Retos presupuestarios en la zona del euro), Comunicación del Comisario Solbes de acuerdo con el Presidente Prodi, SEC(2002) 1009/6, Bruselas, 25 de Septiembre de 2002.

2. Pacto de Estabilidad y Crecimiento: marco apropiado para aplicar las políticas presupuestarias con objetivos válidos a corto y a largo plazo

Lograr unas finanzas públicas saneadas constituye un objetivo esencial de la UEM. El énfasis que se pone en la prudencia presupuestaria se deriva del conocimiento de que la prosperidad económica y la viabilidad de la unión monetaria no pueden garantizarse sin evitar los errores fiscales del pasado, esto es, la tendencia a aumentar el gasto público y los niveles de imposición junto con unos elevados déficits estructurales y una acumulación de la deuda pública, y la tendencia hacia políticas presupuestarias favorables al ciclo que aumentaban, en lugar de amortiguar, los efectos de las fluctuaciones cíclicas. Unas finanzas públicas saneadas contribuyen al crecimiento y el empleo, especialmente al propiciar unas condiciones macroeconómicas estables [4]. Al ayudar a la política monetaria en la búsqueda de la estabilidad de precios, permiten bajos tipos de interés (tanto nominales como reales) que favorecen la inversión y el ahorro. Además, unas finanzas públicas saneadas reducen la deuda pública y, consiguientemente, la carga de intereses, creando así margen de maniobra para una reducción de los impuestos y/o un aumento de la inversión en gastos públicos productivos. Si se encauza bien, la inversión en capital físico (infraestructuras), humano (educación y formación) y científico (investigación y desarrollo e innovación) puede mejorar a largo plazo la producción y el potencial de crecimiento, sobre todo por medio de sus efectos positivos sobre la productividad y el empleo. Sin embargo, si un incremento de los gastos públicos productivos se financia con una subida de los impuestos o un mayor déficit, y, consiguientemente, un mayor endeudamiento público, puede producirse un efecto de exclusión sobre la inversión privada, con lo cual se eliminarían los posibles efectos positivos sobre el crecimiento y el empleo.

[4] Informe de la Comisión y el Consejo (EcoFin) al Consejo Europeo (Estocolmo, 23-24 marzo 2001) "La contribución de las finanzas públicas al crecimiento y al empleo: mejorar la calidad y la sostenibilidad", 12 marzo 2001, documento del Consejo 6997/01, basado ampliamente en la Comunicación de la Comisión con el mismo título, COM(2000)846.

Se ha establecido un único marco normativo para la coordinación de las políticas presupuestarias en la UEM a fin de reflejar el hecho de que la responsabilidad de la política monetaria única se confía al Banco Central Europeo, que es independiente, mientras que la responsabilidad de las políticas presupuestarias sigue descentralizada, recayendo en las autoridades nacionales. Este marco está encaminado a combinar disciplina presupuestaria y flexibilidad y se basa en la exigencia del Tratado de que los Estados miembros eviten déficit excesivos, definidos como déficit de las administraciones públicas superiores al 3% del PIB, y mantengan la deuda pública por debajo del 60% del PIB (o disminuyendo a un ritmo satisfactorio hacia el valor de referencia).

Con el fin de reforzar los aspectos preventivos de este marco y ayudar a los Estados miembros a evitar un déficit excesivo, las exigencias del Tratado fueron completadas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (que consta de dos reglamentos del Consejo y compromisos políticos solemnes incluidos en una Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam de 1997) [5]. El PEC impone a los Estados miembros la obligación de lograr y mantener situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit" [6]. Con esto se pretende garantizar que la política fiscal contribuya a que la política monetaria pueda mantener efectivamente la estabilidad de precios reforzando al mismo tiempo el crecimiento. Además, al mantener una situación presupuestaria de "proximidad al equilibrio o superávit", los Estados miembros disponen del margen de maniobra necesario para la estabilización cíclica a través del funcionamiento de los estabilizadores automáticos, sin que se rebase el valor de referencia para el déficit, equivalente al 3% del PIB. Por otra parte, esto llevaría a una menor carga de intereses, ampliando así el margen para que los gobiernos realicen reformas favorables al crecimiento.

[5] DO L 209 de 2.8.1997 y DO C 236 de 2.8.1997.

[6] Las normas presupuestarias están respaldadas por procedimientos de supervisión detallados y regulares. Los Estados miembros deben presentar anualmente programas de estabilidad y de convergencia en los que se establezca un objetivo a medio plazo acorde con la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" y una senda hacia el logro de dicho objetivo. Los objetivos presupuestarios establecidos en el programa, así como el cumplimiento con los compromisos anteriores, están sujetos a un intensivo control mutuo por parte de la Comisión y los Estados miembros en el seno del Consejo.

De forma general, el PEC proporciona un marco adecuado para una gestión presupuestaria prudente que redunda en el propio interés económico de todos los países, individual o colectivamente, con independencia de la UEM o de su participación en la zona del euro. El objetivo presupuestario de "proximidad al equilibrio o superávit" proporciona un amplio margen de maniobra para permitir el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos en periodo de descenso de la actividad económica. También constituye un objetivo a medio y largo plazo adecuado dada la necesidad de unas finanzas públicas sostenibles para hacer frente al envejecimiento de la población. Las previsiones recientes muestran que, si no se llevan a cabo reformas, el gasto público podría incrementar en una proporción comprendida entre el 4% y el 8% del PIB en la mayoría de los países debido a los efectos del envejecimiento de la población en las próximas décadas [7]. Esto sugiere que algunos Estados miembros deberían plantearse alcanzar superávit presupuestarios durante la próxima década pues queda poco tiempo antes de que se dejen sentir sobre el presupuesto los efectos del envejecimiento de la población [8].

[7] El calendario y la magnitud del incremento previsto del gasto público varían considerablemente entre Estados miembros. En general se prevé que este incremento aumente en torno a 2015 y alcance su máximo en torno a 2040.

[8] Comité de Política Económica (2001): "The Budgetary challenges posed by ageing populations" (Retos presupuestarios planteados por el envejecimiento de la población), EPC/ECFIN dd655/01/EN. En el informe "Public finances in EMU -2002", European Economy Reports and Studies n°3, 2002, se expone en líneas generales la evaluación de la viabilidad de las finanzas públicas de los Estados miembros realizada por la Comisión, y las principales conclusiones.

3. Resultados presupuestarios desiguales desde 1999

En los años de preparación a la introducción del euro, se lograron importantes avances en materia de consolidación presupuestaria, reduciéndose substancialmente los déficit presupuestarios estructurales en la mayoría de los Estados miembros y lográndose que la deuda pública siguiese una tendencia decreciente. Este cambio de tendencia puede atribuirse en parte a los criterios de convergencia de Maastricht y muestra la eficacia potencial de las normas presupuestarias de la UE a condición de que los distintos responsables políticos asuman plenamente sus responsabilidades.

Sin embargo, el proceso de saneamiento presupuestario se interrumpió en 1999, y en algunos casos se ha invertido la tendencia. Para la zona del euro en su conjunto, las condiciones favorables al crecimiento de 1999 y 2000 no se aprovecharon para reducir los déficit estructurales hacia el objetivo de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC. En 2001, el déficit estructural de la zona del euro en su conjunto aumentó hasta el 1,9% del PIB en un contexto de crecimiento inferior al previsto: el deterioro de la situación presupuestaria estructural puede atribuirse a los recortes tributarios no financiados, la falta de control de los gastos y los aumentos discrecionales del gasto público en algunos Estados miembros. No se prevé una mejora de la situación presupuestaria estructural en 2002.

Este panorama global oculta resultados diferentes entre Estados miembros y una serie de logros. Siete países de la zona del euro y 10 Estados miembros de la UE alcanzaron situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit" en 2001. Los coeficientes deuda/PIB generalmente han seguido una tendencia decreciente, habiéndose registrado amplias reducciones en varios Estados miembros. Ello creó margen de maniobra para el funcionamiento de los estabilizadores automáticos durante la actual ralentización, lo que contrasta con anteriores fases descendentes en las que los gobiernos tuvieron que endurecer su política fiscal a fin de impedir que los niveles de deuda siguieran tendencias insostenibles. Además, varios Estados miembros han aplicado ambiciosas reformas fiscales, habiéndose observado mejoras en la reorientación del gasto público hacia partidas más productivas favorables al crecimiento y el empleo.

No obstante, algunos Estados miembros no han logrado completar la transición hacia el cumplimiento del requisito de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC. En Portugal, la deuda alcanzó el 4,1% del PIB en 2001 y, el 5 de noviembre de 2002, el Consejo aprobó una decisión al relativa a la existencia de un déficit excesivo. Para Alemania se prevé un déficit del 3,8% del PIB en 2002, y la Comisión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 104 del Tratado, ha adoptado un informe sobre el riesgo de un déficit excesivo. La Comisión también ha adoptado una recomendación para que el Consejo envíe un aviso preventivo a Francia teniendo en cuenta el desvío significativo de los objetivos presupuestarios en 2002 y el hecho de que la previsión de déficit para 2003 (2,9% del PIB) se acerca de forma inquietante al valor de referencia del 3% del PIB [9].

[9] La Recomendación de la Comisión relativa a un aviso preventivo se basa en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.

En cuanto a la deuda pública también se observan evoluciones preocupantes, habiéndose registrado ligeros aumentos en varios Estados miembros. Italia y Grecia presentan las situaciones más preocupantes con un endeudamiento que se mantiene muy por encima del 100% del PIB, y habiendo logrado pequeños avances en los últimos cuatro años en la reducción de su nivel de deuda hacia el valor de referencia del 60% del PIB. Estos Estados miembros podrían haber esperado registrar una reducción significativa de su proporción de deuda, pero esto no se concretó a causa principalmente de múltiples operaciones financieras de gran envergadura que implicaron un incremento de la deuda [10]. Además, esta evolución ha tenido lugar a pesar de la reducción de los tipos de interés como consecuencia de la participación en la zona del euro.

[10] Sobre la base de los objetivos presupuestarios establecidos por los Estados miembros en sus programas de estabilidad, y teniendo en cuenta el crecimiento del PIB nominal, el coeficiente de deuda debería haber disminuido anualmente varios puntos porcentuales del PIB. Esta disminución no se realizó, debido en parte a que no se alcanzaron los objetivos presupuestarios y/o a las múltiples operaciones financieras de gran envergadura que implicaron un incremento de la deuda.

4. Dificultades en la aplicación del PEC

Sobre la base de la experiencia de los cuatro años de UEM, es evidente que el marco reglamentario para la coordinación de las políticas presupuestarias sigue siendo apropiado y es fundamental para el buen funcionamiento de la UEM. El objetivo del PEC de lograr situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit" sigue constituyendo un objetivo económico válido. Además, un enfoque reglamentario de la coordinación de las políticas presupuestarias que se base en el control mutuo puede dar sus frutos a condición de venir acompañado de unos compromisos políticos firmes. Sin embargo, la evolución reciente ha puesto de relieve una serie de dificultades en la aplicación del PEC, que pueden resumirse de la forma siguiente:

* Ha disminuido el compromiso de los Estados miembros en la aplicación del PEC. Mientras que la mayoría de países siguen persiguiendo los objetivos y metas del PEC, en otros ha habido manifiestamente una divergencia creciente entre los compromisos presupuestarios y las medidas concretas para alcanzarlos. Ha habido una falta de voluntad de reconocer las repercusiones de la UEM en la política fiscal a nivel nacional. De modo más general, los Estados miembros no han ejercido, a través de los mecanismos de aplicación del PEC, su papel de control mutuo sobre los países que incumplen ampliamente los objetivos presupuestarios.

* Ha sido difícil establecer unos objetivos presupuestarios claros y verificables que tengan en cuenta las condiciones económicas estructurales. Los objetivos para el saldo presupuestario de los Estados miembros se establecen en términos nominales en los programas de convergencia y de estabilidad. Sin embargo, al evaluar el cumplimiento de los compromisos presupuestarios, y, en particular, el ajuste a una senda de "proximidad al equilibrio o superávit", es necesario considerar el efecto del ciclo económico sobre la situación presupuestaria. Esto ha resultado difícil en ausencia de un método acordado de cálculo de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo y también debido a que los objetivos de déficit nominal incluidos en los programas de los Estados miembros a veces se basaban en hipótesis optimistas de crecimiento y en una concentración de los esfuerzos de ajuste al final del periodo cubierto por los programas. Por consiguiente, evaluar el cumplimiento no ha sido tarea fácil, lo que, a su vez, ha debilitado los mecanismos de aplicación del PEC. Esto ha llevado a que los debates a escala de la UE se hayan centrado excesivamente en cuestiones de procedimiento y en cambios de importancia relativamente menor en los saldos presupuestarios nominales, en detrimento de un diálogo sobre los importantes desafíos económicos y presupuestarios que deben afrontar los Estados miembros.

* El marco para la recogida y evaluación de las estadísticas presupuestarias ha experimentado una serie de dificultades. Son muy preocupantes las anomalías en la transmisión de datos detectadas en algunos Estados miembros, que, en el caso de Portugal, han llevado a una acusada revisión al alza de los niveles de déficit. Además, las revisiones ex post de los datos presupuestarios son cada vez más importantes. También se ha de examinar la discrepancia observada en algunos Estados miembros entre el registro de los déficit conforme al principio del devengo y de la emisión de deuda según el método de la contabilidad de caja. Por último, podrían acelerarse los procesos de adopción de decisiones de Eurostat sobre la clasificación de determinadas operaciones presupuestarias.

* Algunos Estados miembros no han aplicado políticas presupuestarias saneadas en coyunturas favorables. Al no haberse procedido a un saneamiento presupuestario en 1999 y 2000, cuando las condiciones de crecimiento eran favorables, se ha llegado a un deterioro de las situaciones presupuestarias estructurales y a un escaso margen para el funcionamiento de los estabilizadores automáticos en la siguiente fase de ralentización económica. Esta imposibilidad de permitir que los estabilizadores automáticos funcionen simétricamente a lo largo del ciclo económico ilustra unos mecanismos de supervisión y aplicación inadecuados para hacer frente a una relajación procíclica injustificada de la política fiscal.

* Los procedimientos de aplicación del PEC han sido deficientes en las situaciones críticas. En particular, el mecanismo de aviso preventivo no ha resultado eficaz para afrontar desvíos significativos respecto de los objetivos presupuestarios establecidos por los Estados miembros en sus programas de estabilidad y de convergencia. Además los avisos deben enviarse con antelación suficiente para permitir a los países tomar medidas correctoras antes de que se corra el riesgo de rebasar el valor de referencia del 3%.

* El PEC ha encontrado dificultades para transformarse en un marco eficaz de coordinación que permita abordar las circunstancias específicas de cada país de forma coherente, garantizando la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas y apoyando las reformas estructurales encaminadas a fomentar el potencial de crecimiento y el empleo. Dentro del marco del PEC existe un considerable margen para tener en cuenta las diferencias en la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas entre Estados miembros. Sin embargo, el reto para el PEC es pasar de un enfoque caso por caso a un enfoque basado en rigurosos criterios económicos aplicados de forma coherente a lo largo del tiempo y entre países, preservando el objetivo principal de lograr unas finanzas públicas saneadas y sostenibles.

* Ha sido difícil la comunicación con la prensa, los mercados y el público acerca de los beneficios de lograr y mantener unas finanzas públicas saneadas y acelerar el funcionamiento del PEC. Esto se debe en parte al hecho de que lleva cierto tiempo a los agentes económicos ajustarse al nuevo marco existente desde la introducción del euro y también a la complejidad de los procedimientos institucionales del PEC. Además, la comunicación se ha visto dificultada por declaraciones contradictorias sobre la aplicación apropiada de políticas presupuestarias. De forma general, la dificultad de comprender el fundamento del PEC, y especialmente los compromisos presupuestarios concretos establecidos en los programas de estabilidad y de convergencia, ha debilitado la presión exterior sobre los Estados miembros para que apliquen políticas presupuestarias saneadas.

5. Propuestas para mejorar la interpretación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

A fin de reforzar los mecanismos de coordinación de las políticas presupuestarias en la UEM, la Comisión presenta cinco propuestas encaminadas a introducir una mayor flexibilidad en la interpretación del PEC, al mismo tiempo que garantizan una adhesión más estricta al objetivo de lograr unas finanzas públicas saneadas y sostenibles. Las propuestas contenidas en la presente Comunicación pueden concretarse en el marco de las disposiciones del Tratado y de los reglamentos relativos al PEC. Por ello, no alteran las exigencias básicas en materia presupuestaria (evitar un déficit público excesivo) ni los objetivos básicos (lograr y mantener situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit"). Tampoco crean nuevos procedimientos, ya que la supervisión presupuestaria mejorada tendrá lugar sobre la base de los programas de estabilidad y de convergencia.

i) Establecimiento de objetivos presupuestarios que tengan mejor en cuenta el ciclo económico. La Comisión propone que la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC se defina en términos estructurales a lo largo de todo el ciclo económico, esto es, suprimiendo los efectos transitorios, y especialmente los efectos de las fluctuaciones cíclicas, sobre el presupuesto. El principal instrumento para evaluar las situaciones presupuestarias estructurales será la metodología común que se emplea para la estimación de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, que ha sido acordada por los Estados miembros y la Comisión.

ii) Disposiciones transitorias para los países con un déficit estructural que no cumplan el requisito de "proximidad al equilibrio o superávit". Al procurar alcanzar el objetivo de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC, la magnitud de los esfuerzos de saneamiento presupuestario requeridos de los Estados miembros con déficit estructural deberá determinarse en función de las condiciones económicas. La Comisión propone que se establezca un principio general por el que se exija a los países con déficit estructural lograr una mejora anual de su situación presupuestaria estructural de al menos el 0,5% del PIB hasta cumplir el requisito de "proximidad al equilibrio o superávit". Esta tasa de mejora de la situación presupuestaria estructural deberá ser superior en los países con mayor déficit o deuda. También se deberá contemplar una mejora anual de la situación presupuestaria estructural más ambiciosa si las condiciones de crecimiento son favorables.

iii) Evitar políticas presupuestarias procíclicas en coyunturas favorables. Para evitar un relajamiento procíclico de las políticas presupuestarias en coyunturas favorables, los estabilizadores automáticos deben operar de forma simétrica a lo largo de todo el ciclo. Esto implica lograr superávit nominales cuando las condiciones económicas sean favorables. También se requieren procedimientos de aplicación eficaces para hacer frente a un posible relajamiento injustificado de la política presupuestaria en situaciones favorables. Como regla general, una política fiscal expansionista con fines de estabilización debe limitarse a los Estados miembros que ya hayan creado un margen presupuestario suficiente para ello.

iv) Objetivos de la estrategia de Lisboa: garantizar que las finanzas públicas contribuyan al crecimiento y al empleo. La exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" puede interpretarse de forma a tener en cuenta las repercusiones presupuestarias extendidas en el tiempo de las grandes reformas estructurales (tales como inversiones productivas o las reformas tributarias), que incrementan el potencial de crecimiento y el empleo conforme a la estrategia de Lisboa y a largo plazo mejoran la situación estructural de las finanzas públicas. Para garantizar que esta interpretación del PEC no pone en peligro el compromiso de lograr unas finanzas públicas saneadas, la Comisión propone:

Un pequeño deterioro temporal de la situación presupuestaria estructural sólo podrá contemplarse si el Estado miembro considerado ya ha realizado progresos sustanciales hacia el objetivo de "proximidad al equilibrio o superávit" y si la deuda pública se sitúa por debajo del valor de referencia del 60% del PIB. Asimismo, el Estado miembro considerado debe demostrar en su programa de convergencia o de estabilidad que las reformas propuestas proporcionarían claros beneficios económicos y presupuestarios. Al evaluar el programa, la Comisión debe cerciorarse de que existen plazos claros y realistas para volver a una posición de "proximidad al equilibrio o superávit" dentro del horizonte temporal del programa de estabilidad o de convergencia. Las previsiones presupuestarias deben basarse en un escenario macroeconómico sólido y prudente, que debe confrontarse con los contemplados por la Comisión, teniéndose en cuenta debidamente la necesidad de evitar políticas procíclicas inadecuadas. En todo momento debe proporcionarse un margen de seguridad apropiado a fin de evitar que los déficit nominales rebasen el valor de referencia del 3% del PIB. Por último, el Estado miembro deberá comprometerse a adoptar las necesarias medidas correctoras en caso de desviarse de la senda de ajuste para volver a una situación presupuestaria de "proximidad al equilibrio o superávit".

Una pequeña desviación de la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" de mayor duración podría contemplarse para los Estados miembros con niveles de endeudamiento muy por debajo del valor de referencia del 60% del PIB, y cuando las finanzas públicas sean sostenibles. Esto requerirá una cuidadosa evaluación de la deuda pública pendiente, los pasivos contingentes (tales como obligaciones implícitas en materia de pensiones) y otros costes derivados del envejecimiento de la población. En todo momento debe proporcionarse e1 margen de seguridad apropiado a fin de evitar que los déficit nominales rebasen el valor de referencia del 3% del PIB.

v) La sostenibilidad de las finanzas públicas deberá convertirse en un objetivo primordial. El objetivo de sostenibilidad deberá tenerse en cuenta expresamente al valorar las situaciones presupuestarias de los Estados miembros en el marco del PEC. Con este fin, debe concederse más importancia a las proporciones de deuda pública en el proceso de supervisión presupuestaria. Debe hacerse operativo el criterio de deuda contemplado en el procedimiento de déficit excesivo, que establece la necesidad de que los niveles de deuda superiores al 60% del PIB se aproximen al valor de referencia a un "ritmo satisfactorio". Los países con niveles de endeudamiento muy por encima del valor de referencia del 60% del PIB deben definir una estrategia detallada encaminada a reducir su nivel de endeudamiento por debajo del valor de referencia en sus programas de estabilidad y de convergencia. La evaluación de la sostenibilidad de las haciendas públicas como parte de los programas de estabilidad y de convergencia debe mejorarse con firmes conclusiones acerca de si las políticas presupuestarias son suficientemente ambiciosas para superar el reto planteado por el envejecimiento de la población. Como parte de una estrategia triple para afrontar el envejecimiento de la población (esto es, reducción de la deuda, aumento de la tasa de empleo de las mujeres y los trabajadores de más edad, y reforma de los sistemas de pensiones y sanitarios), los Estados miembros deberían considerar, en sus programas de estabilidad o convergencia, alcanzar en los próximos años superávit presupuestarios, sin limitarse a cumplir estrictamente la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC. Por último, los Estados miembros y la Comisión tendrán que intensificar sus esfuerzos con objeto de revisar las previsiones sobre las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población de aquí a 2005.

6. Programa de cuatro puntos para mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Las dificultades en la aplicación del PEC descritas anteriormente no pueden resolverse con un mero ajuste de la interpretación de las disposiciones fundamentales. Para ser eficaces, las normas presupuestarias deben venir acompañadas de:

Un firme compromiso político de todas las partes implicadas de cumplir sus obligaciones presupuestarias a escala de la UE y ejercer su papel en el proceso de aplicación y control mutuo.

Un análisis oportuno y de alta calidad de las condiciones económicas y presupuestarias a fin de que las conclusiones de política económica se basen en datos fiables y en firmes soportes analíticos.

Unos procedimientos de aplicación eficaces que aborden los desvíos respecto a los objetivos presupuestarios acordados de forma coherente y a tiempo.

Medidas de mejora de la comunicación con el fin de aumentar la presión exterior sobre los Estados miembros para que apliquen políticas fiscales saneadas.

Para reforzar la aplicación del PEC, la Comisión propone la aprobación del siguiente programa de cuatro puntos con anterioridad al Consejo Europeo de la primavera de 2003.

i) Los Estados miembros deberán reafirmar su compromiso político con el PEC en una "Resolución relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias", que deberá adoptar el Consejo Europeo en su reunión de la primavera de 2003. La Resolución representaría el compromiso político solemne de la Comisión, los Estados miembros y el Consejo para aplicar el PEC de conformidad con las propuestas establecidas en la presente Comunicación, y podría explicitar los criterios de interpretación de las disposiciones fundamentales del PEC, por ejemplo, indicando que la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" se evalúa en términos estructurales, que los países con un déficit estructural deben lograr una tasa anual de saneamiento de la situación presupuestaria estructural de al menos el 0,5% del PIB y que los países con un elevado nivel de endeudamiento deben seguir un ritmo satisfactorio de reducción de la deuda. Por otro lado, la Resolución podría contemplar el establecimiento de un firme compromiso político en el sentido de que una aplicación más flexible del requisito de "proximidad al equilibrio o superávit" sólo se contemplaría en caso de darse unas garantías y condiciones estrictas. Por último, la Resolución podría establecer compromisos de los Estados miembros de respetar determinadas normas de comportamiento para facilitar la coordinación entre las políticas presupuestarias a escala de la UE, por ejemplo, tener debidamente en cuenta las posibles implicaciones para la zona del euro a la hora de establecer sus políticas presupuestarias, desempeñar el papel que les corresponde en el proceso de control mutuo y, en particular, facilitar la ejecución de los procedimientos de aplicación del PEC.

ii) Mejora del análisis de las políticas económicas y presupuestarias. Para mejorar la supervisión económica y presupuestaria a escala de la UE son necesarias las siguientes medidas:

La calidad y oportunidad de las estadísticas sobre finanzas públicas debe mejorarse ya que constituyen la base del procedimiento de supervisión presupuestaria. La Comisión propone que el Consejo EcoFin adopte un "Código de buenas prácticas en materia de notificación de datos presupuestarios" con anterioridad a la próxima notificación en el marco del procedimiento de déficit excesivo (1 de marzo de 2003) y al Consejo Europeo de la primavera de 2003 [11]. Los Estados miembros deberán comprometerse en el código a adoptar prácticas que mejoren la calidad, transparencia, oportunidad y fiabilidad de las estadísticas presupuestarias. El código también clarificará y simplificará los procedimientos que habrá de seguir la Comisión para garantizar una acción más eficaz, oportuna y transparente en el desempeño de su función de autoridad estadística en este ámbito.

[11] "Communication from the Commission on the need and the means to upgrade the quality of budgetary statistics" (Comunicación de la Comisión sobre la necesidad y los medios de mejorar la calidad de las estadísticas presupuestarias). COM (2002) 670, de 27.11.2002.

Es esencial que la mayor importancia concedida a las posiciones presupuestarias estructurales en el marco del proceso de supervisión de la UE venga acompañada por un mejor análisis de las situaciones presupuestarias de los Estados miembros. Esto es así porque, en contraste con la situación presupuestaria efectiva, la situación presupuestaria estructural no es observable directamente. El principal desafío es realizar una distinción entre los componentes presupuestarios con efectos permanentes y los componentes meramente transitorios, con efectos únicamente a corto plazo. La Comisión y el Consejo han desarrollado un método para ajustar los saldos presupuestarios en función del ciclo basado en la utilización de una función de producción para estimar la brecha de producción, y el mismo se emplea como punto de partida para la evaluación de la situación presupuestaria estructural [12]. Sin embargo, los cambios deben interpretarse con cautela, especialmente sobre una base anual, dada la complejidad e imprecisión de la estimación de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo. Al evaluarse si los compromisos presupuestarios establecidos por los Estados miembros en sus programas de estabilidad y de convergencia cumplen las exigencias del PEC, la Comisión empleará sus propias previsiones para evaluar el realismo de las hipótesis macroeconómicas en las que se basan los objetivos presupuestarios. Para garantizar una evaluación uniforme entre Estados miembros, la Comisión propone la actualización del "Código de conducta sobre el contenido y la presentación de los programas de estabilidad y de convergencia" [13], para, entre otras cosas, requerir a los Estados miembros que proporcionen información sobre importantes operaciones presupuestarias puntuales.

[12] Comité de Política Económica (2001), "Report on a potential output and the output gap" (Informe sobre el potencial de producción y la brecha de producción), ECFIN/EPC/670/01.

[13] El Código de conducta revisado, aprobado por el Consejo EcoFin en julio de 2001, junto con una evaluación de su aplicación, se ha publicado en "Public finances in EMU - 2002".

Al evaluar la estabilidad de los programas de convergencia y de estabilidad, debe prestarse mayor atención a la calidad de las finanzas públicas. También ha de considerarse si la composición de las medidas presupuestarias propuestas es favorable al crecimiento y al empleo, y si es probable que lleven a una mejora sostenible de la situación presupuestaria. Entre otras cosas, esto implica un examen de la forma de combinar los aumentos tributarios con los recortes del gasto para mejorar la situación presupuestaria, de la composición de los gastos públicos y de su posible asignación a fines productivos, del impacto de las reformas tributarias, y, por último, del grado en que el saneamiento se basa en medidas presupuestarias puntuales de las que no puede esperarse una mejora sostenible de las finanzas públicas.

La Comisión se propone reforzar su supervisión de las economías de los Estados miembros y, en particular, concentrarse en los países con dificultades para cumplir las exigencias del PEC. La Comisión organizará misiones más frecuentes y globales en los Estados miembros. Asimismo, se llevarán a cabo y publicarán estudios pormenorizados sobre cada país [14].

[14] Por ejemplo, véase Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (2002): 'Germany's growth performance in the 1990s' (Crecimiento de la economía alemana en la década de los años noventa), Economic Papers n° 170.

iii) Procedimientos de aplicación más eficaces. El Tratado y el PEC proporcionan una serie de mecanismos de aplicación de la supervisión para el caso de desvío respecto de los objetivos presupuestarios. Para garantizar su operatividad, la Comisión propone:

* Especificar los criterios que la Comisión utilizará a la hora de decidir la activación del mecanismo de aviso preventivo en caso de divergencia significativa respecto de los objetivos presupuestarios, que a su vez serán utilizados por el Consejo para decidir la adopción de la recomendación de la Comisión. Deben tenerse en cuenta tres factores, a saber: la magnitud del desvío respecto de los objetivos presupuestarios (medida en que las situaciones presupuestarias divergen de los objetivos establecidos en los programas de estabilidad o de convergencia), si la divergencia respecto de los objetivos presupuestarios puede explicarse mediante factores cíclicos o discrecionales, y la posibilidad de que los déficit aumenten y se aproximen al valor de referencia del 3% del PIB. Estas propuestas implicarían que podría enviarse un aviso preventivo a un Estado miembro incluso si su saldo presupuestario nominal estructural es inferior al valor de referencia del 3% del PIB.

* La consideración de un relajamiento procíclico inadecuado del presupuesto en coyunturas favorables (teniendo en cuenta la situación presupuestaria y condiciones monetarias de partida del país de que se trate) como un incumplimiento de las exigencias presupuestarias a escala de la UE, debiendo dar lugar a una respuesta adecuada y oportuna empleando los instrumentos contemplados en el Tratado.

* Clarificar la interpretación del criterio de deuda contemplado en el procedimiento de déficit excesivo [15], esto es, aclarar lo que constituye un "ritmo satisfactorio" de reducción del endeudamiento hacia el valor de referencia del 60% del PIB. Por ejemplo, un ritmo adecuado de reducción del endeudamiento sería la reducción de la proporción de deuda al ritmo que resulta del cumplimiento con la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" del PEC. De conformidad con el Tratado, el hecho de que un país altamente endeudado no logre el "ritmo satisfactorio" de reducción del endeudamiento establecido deberá llevar a la Comisión a activar el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y preparar un informe con arreglo al apartado 3 del artículo 104. Al evaluar el cumplimiento de este exigencia, la Comisión examinará todos los factores de la evolución del endeudamiento, ya que el ritmo de reducción del endeudamiento depende de factores sobre los que pueden influir las políticas aplicadas y de otros factores que escapan al control inmediato de los gobiernos.

[15] De conformidad con el apartado 2 del artículo 104 del Tratado, relativo al procedimiento de déficit excesivo, "la Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes... si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia [60% del PIB], a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia".

* Estas mejoras pueden introducirse en el marco del Tratado y del PEC, mediante disposiciones adicionales en el "Código de conducta sobre el contenido y la presentación de los programas de estabilidad y de convergencia". Con una perspectiva a largo plazo, los mecanismos de aplicación del procedimiento de vigilancia presupuestaria de la UE pueden reforzarse aún más adoptando las propuestas presentadas por la Comisión a la Convención sobre el Futuro de Europa. Entre otras cosas, podría habilitarse a la Comisión para enviar avisos preventivos directamente a los Estados miembros sin someterse a una votación del Consejo: esto podría llevar a una indicación más directa y oportuna de los problemas presupuestarios.

iv) Mejora de la comunicación mediante una mayor apertura y transparencia. Debe facilitarse información fiable y oportuna relativa a los compromisos presupuestarios de los Estados miembros y a la forma en que se está aplicando el PEC. La responsabilidad de una mejora de la comunicación recae en todos los actores implicados. La Comisión ya publica un informe anual en "Public finances in EMU" y facilita algunos detalles de su evaluación de los programas de estabilidad y de convergencia en comunicados de prensa. Sin embargo, aún puede mejorarse la información. Por su parte, la Comisión se propone publicar su evaluación detallada de los programas de estabilidad y de convergencia. Asimismo, en julio de cada año, publicará un análisis de la evolución presupuestaria en el Informe trimestral sobre la zona del euro ("Quarterly Report"), que examinará la forma en que los Estados miembros van cumpliendo sus objetivos presupuestarios, y proporcionará una evaluación de las perspectivas y condiciones económicas, así como de las orientaciones generales de las políticas presupuestarias que los Estados miembros deberán tener en cuenta a la hora de preparar sus presupuestos anuales en los meses finales de cada año.