INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre los controles de los movimientos transfronterizos de dinero efectivo

(presentada por la Comisión)

1. INTRODUCCIÓN

1. El presente documento contiene el informe final de la Comisión presentado en respuesta a la petición del Consejo de Ministros JAI-ECOFIN, que concluyó en su reunión del 17 octubre 2000 que el Consejo, reconociendo que la vigilancia de los movimientos transfronterizos de divisas puede reforzar la eficacia de la lucha que se libra a diario contra el blanqueo, invitaba a la Comisión a examinar, antes del 1 de julio de 2001, la posibilidad de presentar una propuesta destinada a dar coherencia y a reforzar las disposiciones nacionales existentes, a permitir a los Estados miembros dotarse de tal dispositivo, y a organizar el intercambio de información.

2. En el Consejo JAI-ECOFIN de 16 octubre de 2001 la Comisión presentó un informe oral preliminar y el Consejo la invitó a elaborar un informe final antes de que concluyera 2001. El presente documento constituye dicho informe.

2. RESULTADOS DE LA OPERACIÓN MONEYPENNY

3. La solicitud inicial del Consejo se formuló a la luz del informe relativo a la "Operación Moneypenny".

4. La operación Moneypenny [1] fue una operación común de los servicios aduaneros de los Estados miembros llevada a cabo durante el período comprendido entre septiembre de 1999 y febrero de 2000 con objeto de controlar los movimientos transfronterizos de dinero efectivo con valor superior a 10 000 euros y de examinar si la amplitud de tales movimientos representaba una amenaza para la eficacia de los controles antiblanqueo existentes, tal como los aplicaban las instituciones financieras.

[1] Documento 9630/2/00 rev. 2 del Consejo, de 7.9.2000.

5. Los resultados de Moneypenny mostraron, en primer lugar, la importancia de los movimientos transfronterizos de dinero efectivo, movimientos susceptibles de implicar operaciones de blanqueo de capitales. El total de los medios de pago registrados durante la operación fue, en efecto, de 16 000 millones de euros. Los movimientos de dinero efectivo representaron 135 000 millones de euros.

6. El informe reveló también diferencias importantes en los controles aplicados por los Estados miembros.

7. Aunque el informe constituye un punto de partida útil para un examen de la necesidad de disponer de controles de dinero efectivo, conviene utilizar con prudencia sus datos numéricos. En efecto, algunos Estados no practican control alguno, y en consecuencia no pudieron proporcionar datos numéricos. Por el contrario otros proporcionaron también información sobre los intercambios intracomunitarios.

3. NECESIDAD DE UNA ACCIÓN A ESCALA COMUNITARIA

8. Para combatir el blanqueo de capitales, la Directiva 91/308/CEE modificada [2] establece disposiciones destinadas al control a escala comunitaria de los movimientos de divisas iguales o superiores a 15 000 euros cuando las transacciones sean efectuadas por instituciones financieras.

[2] Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, (DO L 166 de 28.6.1991, p. 77), modificada por la Directiva 2001/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2001 (DO L 344 de 28.12.2001, p. 76).

9. En cambio, tratándose del control de los movimientos de dinero efectivo, si bien algunos Estados miembros han instaurado dicho control en sus fronteras nacionales, no existe ningún mecanismo que permita controlar ese tipo de movimientos en el conjunto de la frontera comunitaria.

10. Aunque en esta fase no sea posible cuantificar la amplitud del blanqueo de capitales por medio de movimientos de dinero efectivo, la cantidad de dinero efectivo transportada es suficiente para presentar un riesgo potencial para los intereses comunitarios y nacionales.

11. El informe Moneypenny no hizo distinción según que los movimientos de dinero efectivo fueran intracomunitarios o extracomunitarios. Pero es muy probable que la gran mayoría de los movimientos intracomunitarios importantes sea legítima, como resultado del elevado volumen del comercio legítimo en curso en la Comunidad, comercio a su vez se ve estimulado por la facilidad para vender, transferir, comprar, etc., que ofrece el ambiente del mercado único. La introducción del euro refuerza esta tendencia.

12. El informe Moneypenny indicó también que los actuales controles antiblanqueo perdían parte de su eficacia a causa de la heterogeneidad de los controles de los movimientos transfronterizos de dinero efectivo. Los planteamientos muy divergentes adoptados por Estados miembros significan que hay poca protección real a escala comunitaria, lo cual resulta en la persistencia de lagunas susceptibles de ser explotadas por los delincuentes.

13. Como consecuencia de los acontecimientos de 11 de septiembre de 2001, asistimos necesariamente a un refuerzo de los controles de los movimientos de dinero operados por las instituciones financieras. La utilización del dinero efectivo como alternativa podría aumentar a consecuencia de ello.

14. La integración económica europea, coronada por la introducción del euro, impone una consideración diferente de la necesidad de disponer de un planteamiento comunitario de esta materia. Antes, la segmentación del territorio europeo, unida a la coexistencia de distintas monedas nacionales, pudo presidir una lógica de disparidad de los controles nacionales, pero habida cuenta de la interpenetración actual de las economías de los Estados miembros, tal situación heterogénea está destinada a convertirse en excepcional y es difícilmente justificable. En efecto, controles rigurosos en un Estado miembro dado podrían muy bien conducir a un desplazamiento de los movimientos a través de un Estado miembro contiguo caracterizado por controles escasos o inexistentes. Además la heterogeneidad de los dispositivos de control de los que se han dotado los Estados miembros es discutible en términos de Mercado interior. Las personas que viajan por la Unión se enfrentan a normativas dispares ,y por lo tanto difíciles de comprender, en función del Estado miembro cuyas fronteras crucen. Por consiguiente, sería conveniente, no solamente armonizar las declaraciones en la frontera exterior previstas por los distintos ordenamientos jurídicos nacionales en este ámbito, estableciendo una declaración uniforme a escala comunitaria, sino también reflexionar sobre el mantenimiento de la exigencia de las declaraciones nacionales (véase 23 infra).

15. La Comisión considera, pues, que está justificado aportar un complemento a la Directiva antiblanqueo, en forma de medida destinada a introducir controles sobre las sumas importantes de dinero efectivo que cruzan la frontera exterior de la Comunidad.

16. Por otra parte, con el fin de hacer eficaces las medidas de control, es necesario también aplicar un sistema de intercambio de informaciones entre los Estados miembros afectados por los movimientos sospechosos. Conviene, por otro lado, destacar el carácter complementario de los mecanismos de asistencia administrativa mutua en el ámbito de la lucha antiblanqueo, en particular el intercambio de información multidisciplinar entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión, intercambio previsto por la propuesta "Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo destinado a establecer un sistema de cooperación entre las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de las Comunidades contra las actividades ilegales" [3].

[3] Programa de Trabajo de la Comisión 2001 (ficha 2001/98).

17. Sería también conveniente realizar un esfuerzo constante de relaciones públicas con los viajeros, para informarlos del contenido de la normativa y alertarlos sobre sus obligaciones en este ámbito. Este esfuerzo será tanto más eficaz cuanto que la normativa en cuestión, lejos ser heterogénea como es el caso actualmente, se presentará como un cuerpo normativo uniforme.

4. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS PROPUESTAS

18. La evidente oportunidad de este planteamiento en una óptica a la vez preventiva y represiva debe reconciliarse con la necesidad de respetar los principios del mercado único, especialmente la libre circulación de capitales.

19. El equilibrio entre las exigencias del control y las de la protección de la libre circulación de capitales impone una atención especial al ámbito de aplicación de las propuestas, a sus posibles repercusiones sobre las medidas nacionales existentes y, por último, a su forma específica.

Límites de la intervención

20. Todas las propuestas deberían suplementar los controles existentes aplicados a las transferencias de dinero mediante las instituciones financieras y así colmar las lagunas creadas por la actual ausencia de un planteamiento comunitario homogéneo de los movimientos de dinero efectivo. A tal efecto, solamente deberían controlarse los movimientos significativos de dinero efectivo; el límite máximo por encima del cual se aplicarían los controles debería ser idéntico al aplicable a las instituciones financieras (o sea, 15 000 euros). Este límite máximo debería elevarse suficientemente, con el fin de evitar trámites administrativos suplementarios a los viajeros y a los agentes económicos, así como una carga desproporcionada a las administraciones aduaneras. Sin embargo, subsiste el riesgo de movimientos frecuentes de viajeros portadores de cantidades inferiores al límite máximo fijado. Solucionar este problema disminuyendo el límite máximo para desalentar este tráfico crearía seguramente serias dificultades de aplicación a nivel administrativo.

La Directiva relativa al blanqueo de capitales soluciona el problema que plantea este método (conocido generalmente como "smurfing") imponiendo al operador afectado por la transacción financiera la obligación de declarar en caso de sospecha. Esta opción no es plausible para los viajeros que transportan personalmente el dinero. Los movimientos se pueden controlar utilizando los poderes a disposición de las administraciones aduaneras para someter a medidas de control a las personas y sus equipajes, entre otras, mediante técnicas de análisis de riesgo para la identificación de los viajeros de alto riesgo. En cualquier caso, si la experiencia subsiguiente pusiera de manifiesto que el análisis de riesgo no proporciona medios adecuados para solucionar el problema, debería someterse a examen la necesidad de revisar y reforzar el Reglamento.

Controles en la frontera exterior comunitaria

21. Actualmente los Estados miembros aplican los controles a la vez a varios tipos de movimientos (intracomunitarios y extracomunitarios) y de varias maneras (por ejemplo: declaración o análisis de riesgo).

22. A escala comunitaria, queda claro que el sistema solamente puede introducir controles en las fronteras exteriores. Aun prescindiendo de la cuestión de la incompatibilidad política con los principios del mercado único, las dificultades prácticas de aplicación en una Comunidad sin fronteras interiores (especialmente en el espacio Schengen y la zona euro) excluyen la introducción de controles en las fronteras nacionales internas.

23. Teniendo en cuenta por un lado la libre circulación de capitales garantizada por el Tratado y, por otro, la acción comunitaria propuesta con el fin de tratar más eficazmente la posibilidad del aumento de riesgo que representan los movimientos extracomunitarios de dinero efectivo, es importante que toda medida nacional respete el delicado equilibrio entre las exigencias de control y las de la libre circulación. Las limitaciones, incluida la obligación de declarar, solamente deberían implicar controles en caso de verdadera necesidad.

24. Ninguna medida comunitaria debería limitar el alcance de la letra b) del apartado 1 del artículo 58 del TCE, que permite a los Estados miembros adoptar determinadas medidas que afectan a la libre circulación de capitales. No obstante, en el mercado único y en la zona euro, tales medidas deberían, lógicamente, aplicarse de manera sumamente restrictiva. En particular, cada Estado miembro que tenga establecido un sistema de declaración nacional debería, puesto que existe una declaración uniforme a nivel comunitario para los controles de los movimientos de dinero efectivo en las fronteras exteriores, garantizar la compatibilidad de su medida nacional con la medida comunitaria y reflexionar sobre oportunidad o la inutilidad de mantener su sistema nacional.

25. Del mismo modo, la generalización de los controles en la frontera exterior debería hacer desaparecer los controles de los movimientos de dinero efectivo en las fronteras internas. Los Estados miembros que han instaurado tales sistemas de control deberán ciertamente interrogarse también sobre el mantenimiento de esos sistemas.

Control de las entradas y salidas de capitales

26. El blanqueo de capitales es un fenómeno polimorfo. La importación de dinero efectivo en la Comunidad para su conversión en otra moneda se considera generalmente como el ejemplo clásico del blanqueo de capitales. Podría, pues, alegarse que los controles sólo deberían aplicarse a ese tipo de movimientos.

27. La realidad es un tanto diferente. La experiencia de los Estados miembros que aplican controles pone de manifiesto que los controles de las salidas de dinero efectivo son a menudo más importantes que los operados a la entrada. La Comunidad, importador neto de drogas, es, en consecuencia, exportador de dinero efectivo, a la vez para restituir los beneficios y para financiar otros envíos. En algunos Estados miembros este fenómeno es también frecuente para los productos muy gravados, como el alcohol y el tabaco.

28. La necesidad de combatir el terrorismo refuerza también la necesidad de disponer de controles de los movimientos de dinero efectivo a la salida del territorio. Fondos vinculados a la financiación del terrorismo pueden entrar o salir de la Comunidad. Cuando entren en vigor otras medidas antiterroristas, especialmente la congelación de activos, los grupos terroristas deberán recurrir a otras formas de financiación; intentarán evitar los riesgos vinculados a las transacciones bancarias. Las organizaciones terroristas que financian sus actividades gracias a las drogas (o al contrabando de productos muy gravados o también a productos falsificados) intentarán probablemente compensar la pérdida de algunas sumas gracias a los beneficios generados por nuevas transacciones.

29. Toda medida destinada a introducir controles a escala comunitaria debería, pues, referirse a los movimientos de dinero efectivo tanto a la entrada como a la salida de la Comunidad. Ninguna medida debería animar a los Estados miembros a mantener los controles intracomunitarios.

5. CONTROLES

30. La introducción de un sistema de control permitiría la vigilancia de los movimientos significativos de dinero efectivo que entra o sale de la Comunidad, sin pesar en exceso sobre el ciudadano ni suponer una carga excesiva sobre las administraciones.

31. Los Estados miembros que efectúan controles siguen muy distintos planteamientos : desde el sistema basado en una declaración formal, como complemento a la información, hasta los planteamientos basados casi enteramente en la utilización de la información. Algunos exigen una declaración escrita, otros imponen una obligación de declarar cuando las aduanas piden información. Por último, otros no exigen declaración alguna. La variedad misma de estas normativas las hace de difícil comprensión para los viajeros y compromete su mantenimiento y la aplicación paralela de ambas categorías de textos una vez que el texto comunitario haya entrado en vigor. En efecto, este cúmulo de normas plantea delicados problemas prácticos. Tal sería el caso de un turista que, procedente de un Estado tercero, deseara visitar varios Estados miembros durante el mismo viaje. Además como se indica supra ( 14) la introducción del euro priva de su justificación la variedad de los niveles de control. Desde el punto de vista del mercado interior y la libre circulación de capitales, la lógica exige, pues, un sistema de declaración único en la frontera exterior, sistema que reemplazaría, en virtud del artículo 58 del TCE, la variedad y heterogeneidad de los planteamientos nacionales actuales. En consecuencia, el instrumento comunitario debería hacer redundantes los procedimientos nacionales de declaración con respecto a las transacciones extra e intracomunitarias (véase 23 supra).

Sistema basado en la declaración

32. Los Estados miembros que disponen de un sistema basado en la declaración consideran que la obligación de declaración ofrece más claridad, una mayor seguridad y más informaciones jurídicas útiles para la gestión de los riesgos.

33. Los Estados miembros que no disponen de un sistema fundado en la declaración consideran que existe el peligro de crear una masa de documentos y de utilizar los recursos aduaneros, siendo así que la información obtenida por este método procede casi exclusivamente de viajeros honestos (y no de delincuentes, que son el objetivo normal de estas pesquisas). En apoyo del sistema de declaración se alega que no debería subestimarse su efecto disuasivo y que los recursos que exige son relativamente limitados en la práctica, en relación con los resultados que se obtienen de él y con las ventajas que ofrece. Tal es, en particular, el caso si el límite máximo de la declaración se fija al elevado nivel de 15 000 euros.

34. A escala comunitaria, las consideraciones tienen otro grado de complejidad. Dado el carácter divergente de los distintos planteamientos aplicados y, en algunos Estados miembros, la experiencia muy limitada de los controles sobre los movimientos de dinero efectivo, el dispositivo que se aplique deberá ser claro y permitir una aplicación uniforme en toda la Comunidad.

35. Un sistema basado exclusivamente en la información sería difícil de presentar en un texto jurídico y proporcionaría pocas garantías de un planteamiento uniforme.

36. En aras de la claridad, un planteamiento uniforme y que proporcionara una advertencia razonable al viajero, una obligación general de declaración, un límite máximo común y un formulario común, simple y utilizable en todos los Estados miembros, se puede considerar el método más adecuado para introducir controles uniformes. Puesto que la lógica exige sacar las consecuencias de este esfuerzo de armonización a escala comunitaria, los Estados miembros deberán interrogarse sobre la necesidad de seguir imponiendo a los viajeros en el ámbito nacional una obligación de declaración en caso de movimientos extracomunitarios e intracomunitarios de dinero efectivo.

Control por las aduanas

37. Cualquier sistema introducido a escala comunitaria debería garantizar a todas las administraciones de control de los Estados miembros que actualmente no controlan ese tipo de movimientos en virtud de su legislación nacional el poder de aplicar controles eficaces.

38. Eso implicará no sólo los poderes de administrar y controlar el sistema de declaración, sino también la imposición de sanciones proporcionadas a la infracción cometida. La posibilidad de retener el dinero efectivo durante un período limitado, posibilidad generalmente destinada a permitir recabar información en los casos dudosos (especialmente si el dinero efectivo está destinado a salir del territorio), será esencial.

39. Sin embargo las propuestas deberán respetar la libre circulación de capitales y las medidas adoptadas en consecuencia deberán referirse exclusivamente a los movimientos sospechosos. El sistema deberá, pues, permitir identificar los movimientos sospechosos y asegurar su tratamiento en el marco de la legislación comunitaria o nacional pertinente.

40. Parece, pues, lógico que el punto de recepción de las declaraciones sea la aduana. Sus servicios están situados en la frontera exterior. El tratamiento de las declaraciones constituye su actividad normal. Esta solución sería la más práctica para el ciudadano y ahorraría la utilización de recursos de los Estados miembros. Las aduanas no sólo tienen la experiencia requerida para intercambiar este tipo de información, sino también los procedimientos necesarios para garantizar intercambios seguros y rápidos.

41. En la medida de lo posible, el intercambio de información debería tener lugar utilizando los sistemas y disposiciones jurídicos preexistentes. Eso no solamente reducirá la necesidad de dotarse de una nueva legislación y mantendrá al nivel mínimo los trámites y los costes administrativos, sino que además garantizará un elevado grado de seguridad. Todos estos argumentos apoyan el recurso a las fórmulas actuales de asistencia aduanera mutua y a su marco jurídico.

42. La información pertinente recogida por las aduanas se compartiría, cuando proceda, por una parte con el órgano nacional de control financiero responsable del blanqueo de capitales y, por otra, con la aduana de todos los Estados miembros vinculados a los movimientos sospechosos. La comunicación de la información pertinente a la Comisión contribuirá también a limitar las amenazas a los intereses financieros de la Comunidad.

43. Debería también prestarse atención a la utilidad del intercambio de información con terceros países en los casos graves, y especialmente siempre que puedan probarse hechos de terrorismo. En este ámbito, podrían convenirse con los principales socios de la Comunidad disposiciones administrativas concretas.

6. Conclusiones

44. En un contexto caracterizado por una inquietud creciente ante el blanqueo de dinero, y en particular ante su papel en la financiación de la criminalidad y el terrorismo internacionales, sería conveniente introducir un planteamiento comunitario de los controles de los movimientos de dinero efectivo.

45. Habida cuenta de los distintos niveles de experiencia de los Estados miembros, todo planteamiento debería ser reforzado por el intercambio de experiencias e información y de las técnicas de gestión de riesgos utilizadas en este sector.

46. Cualquier sistema establecido debería evaluarse en una fecha adecuada para que siga siendo pertinente.

47. A tal efecto, la Comisión transmite al Consejo una propuesta de Reglamento.