Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Acuerdos medioambientales a nivel comunitario en el marco del Plan de acción 'Simplificar y mejorar el marco regulador'"

(COM(2002) 412 final)

(2003/C 61/23)

El 18 de julio de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 29 de agosto de 2002 (ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 393o Pleno de los días 18 y 19 de septiembre de 2002 (sesión del 18 de septiembre de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por 83 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Propuesta de la Comisión

1.1. La Comunicación sometida a examen recoge la sistematización de los llamados acuerdos voluntarios de dimensión comunitaria en materia medioambiental, analizando sus diferentes características y valorando las posibles fórmulas de reconocimiento por parte de las instituciones comunitarias como un complemento al proceso legislativo tradicional. Esta Comunicación debe considerarse como complementaria de otra similar, aprobada en 1996(1), que hacía referencia a los acuerdos medioambientales voluntarios de ámbito nacional que han dado lugar, especialmente en países como los Países Bajos y Alemania, a cientos de acuerdos voluntarios de ámbito nacional.

1.2. Esta Comunicación no puede considerarse aisladamente, sino que debe analizarse conjuntamente con las Comunicaciones de 5 de junio de 2002, sobre "Simplificar y mejorar el marco regulador"(2) y "Evaluación del impacto"(3). Asimismo, se inscribe dentro de las actuaciones previstas en el VI Programa Comunitario de Medio Ambiente.

La Comunicación define los requisitos mínimos que deben reunir estos acuerdos voluntarios para revestir un "interés comunitario" (muy singularmente, encajar con las prioridades de acción de la Comisión) y que puedan ser objeto de algún tipo de reconocimiento comunitario. Ello define las condiciones de:

- Coste-eficacia en su administración

- Representatividad

- Objetivos bien definidos y cuantificados

- Participación de la sociedad civil en su elaboración

- Sistema de control e información pública

- Sostenibilidad

- Compatibilidad con otros incentivos y actuaciones.

1.3. La fórmula de reconocimiento por parte de las instituciones comunitarias es doble:

1.3.1. El llamado procedimiento de "autorregulación" es aquel en que la Comisión, por medio de una recomendación formal o por el medio más sencillo de un mero intercambio de cartas, toma nota de la existencia del acuerdo voluntario, aunque dicho reconocimiento no supone, en ningún caso, que posteriormente la Comisión no pueda iniciar un procedimiento legislativo en este mismo campo, especialmente si el acuerdo voluntario no cumple los objetivos previstos.

1.3.2. El procedimiento de "corregulación", el cual parte de una directiva cuya característica más singular es que se limita a establecer los objetivos generales que deben alcanzarse y los sistemas de seguimiento e información pública, dejando sobre la base de un acuerdo voluntario previo las modalidades de puesta en ejecución. Ello implica que se utilizará (tal y como se define con más precisión en la Comunicación sobre "Simplificar y mejorar el marco regulador") cuando: "se precisen medidas flexibles o urgentes y cuando estas medidas no requieran una aplicación uniforme en la Comunidad y no afecten a las condiciones de competencia".

En cualquier caso, tal y como se señala en la propia Comunicación, "los acuerdos voluntarios no son objeto de negociación con la Comisión", entendiendo por tal el contenido y alcance de los mismos y las fórmulas de control y difusión de sus resultados.

2. Observaciones y propuestas

2.1. El Comité Económico y Social, que siempre se ha manifestado favorable a mejorar los métodos legislativos, de manera que sean menos complejos, más flexibles y más cercanos y comprensibles para la ciudadanía de la Unión, aprueba esta Comunicación que pretende favorecer la adopción de acuerdos voluntarios medioambientales de nivel comunitario y espera que la misma, tras un plazo corto de verificación, pueda ser ampliada a otros ámbitos de la actividad económica y social como una alternativa, en determinados casos más rápida y flexible, al procedimiento legislativo convencional.

2.2. Por su propia naturaleza, estos acuerdos voluntarios deben ir siempre más allá de las normas mínimas que se exija de manera legal, y en ningún caso pueden estar en conflicto con los estándares mínimos adoptados a nivel nacional o comunitario.

2.3. El CES considera, sin embargo, que esta iniciativa es susceptible de ser mejorada en determinados aspectos a fin de hacerla más accesible, más transparente y especialmente más predecible en su resultado final para aquellas entidades impulsoras en primera instancia de estos acuerdos voluntarios y, sobre esta base, formula las siguientes consideraciones para modificar la orientación propuesta en el texto.

2.4. Es necesario definir mejor el concepto de "partes interesadas". Aunque el CES entiende que dicho concepto no debe limitarse exclusivamente a la industria, es, por otra parte, evidente que una parte muy considerable de los acuerdos voluntarios van a originarse en ella, ya que son por su propia naturaleza los actores con mayores posibilidades a corto plazo de realizar acciones de ámbito comunitario, con suficiente cobertura y, por tanto, representatividad y naturalmente con un "valor añadido" que se inscriba dentro de las prioridades de la Comisión.

2.5. Propuesta 1: Diferenciar claramente dentro del concepto de "partes interesadas" a los impulsores de un acuerdo voluntario como la industria y, eventualmente, otras organizaciones de la sociedad civil que, por el contrario, se limiten a desempeñar su papel en la fase de información pública de acuerdos voluntarios.

2.6. En ningún momento se señalan en la Comunicación los beneficios de los acuerdos voluntarios para las "partes interesadas", aparte de una referencia a buscar fórmulas alternativas al proceso legislativo tradicional. Sin embargo, existen otras ventajas evidentes como son las de liderar una postura abierta y comprometida con la defensa del medio ambiente frente a usuarios y ciudadanos en general e, incluso, una posible ligazón de la participación en estos acuerdos voluntarios como elemento para aspirar a la ecoetiqueta o a la certificación EMAS, o su inclusión formal en los informes anuales de auditoría de los estados financieros de la sociedad participante. Asimismo, la participación de una empresa en un acuerdo voluntario comunitario podría ser un criterio positivo de calificación en los concursos públicos de obras y suministros, siempre que la dimensión medioambiental de dicho acuerdo voluntario fuera relevante como criterio complementario de adjudicación y a expensas de lo que establezcan finalmente las actuales directivas en la materia en fase de aprobación por el Consejo y el Parlamento Europeo.

2.7. Propuesta 2, Certificado de calidad medioambiental: Señalar, como uno de los factores a considerar en la concesión de una ecoetiqueta o en la asignación de un certificado EMAS, la participación de la empresa en el acuerdo voluntario de ámbito comunitario.

2.8. Propuesta 3, Relación con las compras públicas: Apoyar que, en las actuales directivas de compras públicas de obras y servicios en fase de aprobación final por el Parlamento y el Consejo, se determinen las condiciones de mérito que estos acuerdos voluntarios puedan tener en la adjudicación de estos contratos.

2.9. Es necesario hacer una mejor distinción de los diferentes acuerdos voluntarios en relación con la existencia previa de legislación en la materia, ya que algunos acuerdos voluntarios tratan de realizar avances nuevos de carácter general. En segundo lugar, otros acuerdos voluntarios se centran en problemas sectoriales específicos donde no existe ningún tipo de legislación previa, ni siquiera la voluntad inmediata de la Comisión de hacerlo (que la Comisión define en la Comunicación como causa justificante "a priori" para la "no valoración" del acuerdo). Y, por último, acuerdos en áreas o aspectos donde ya exista una legislación previa y donde el acuerdo permita mejorar su aplicabilidad práctica.

2.10. Propuesta 4, Modalidades de reconocimiento: Vincular los instrumentos de reconocimiento de los acuerdos voluntarios de la siguiente forma:

- Intercambio de cartas entre la Comisión Europea y los promotores del acuerdo voluntario. Aplicable a acuerdos voluntarios donde no exista ni legislación previa ni interés inmediato de la Comisión en desarrollar acciones legislativas. Este reconocimiento no implicará ningún efecto sobre la concesión de ecoetiqueta, la asignación del certificado EMAS o posibles méritos a la hora de adjudicación de contratos públicos.

- Reconocimiento formal de la Comisión Europea de un acuerdo voluntario, en aquellos casos donde la Comisión considere que se cumplen todos los requisitos, incluida la posibilidad de anticipar, al menos temporalmente, una actuación legislativa prevista. Este reconocimiento podría suponer, según las modalidades que se determinen, efectos sobre la concesión de ecoetiqueta, la asignación del certificado EMAS y, eventualmente, posibles méritos en la adjudicación de contratos públicos.

- Procedimiento de corregulación. Aplicable en aquellos casos donde exista ya legislación en la materia, como una forma de flexibilizar y mejorar su aplicación a nivel nacional y, asimismo, como una etapa posterior de aquellos acuerdos voluntarios que hayan sido objeto de una recomendación formal de la Comisión si se ha comprobado que el acuerdo no ha sido capaz de alcanzar satisfactoriamente los objetivos propuestos.

2.11. En opinión del Comité, no se puede descartar el valor añadido para el medio ambiente de ningún acuerdo voluntario potencial, siempre que se garanticen los criterios de representatividad y eficacia de los sistemas de control y publicidad. Asimismo, exigiría adaptar los tres instrumentos disponibles a estas situaciones, permitiendo que en cualquiera de los casos exista un beneficio compartido para las "partes interesadas" y los ciudadanos de desarrollar acuerdos voluntarios de ámbito comunitario.

2.12. Propuesta 5, Criterios de funcionamiento interno de los acuerdos voluntarios: Incorporar como otros criterios necesarios para el reconocimiento de los acuerdos voluntarios los de reparto equitativo del esfuerzo y autosistema interno de penalización de los participantes que, de manera grave y reiterada, incumplan el mismo.

2.13. Eliminar, por restrictivo, el requisito de "coste-eficacia administrativo" de las propuestas de acuerdos voluntarios y reforzar los criterios de control y publicidad de resultados. De esta manera se automatizará la gestión interna de los acuerdos voluntarios, con las máximas garantías de evaluación externa de su cumplimiento, minimizando el trabajo de las instituciones comunitarias (Comisión y eventualmente la Agencia Europea del Medio Ambiente).

2.14. Propuesta 6, Criterios de aprobación: Apoyar la presentación, con carácter urgente, de una Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo que establezca, de manera precisa y detallada, los criterios que, para poder ser aprobados, deben cumplir los acuerdos voluntarios en aspectos como control de objetivos a alcanzar, su verificación por una entidad independiente reconocida y publicidad de sus resultados, singularmente aquellos acuerdos voluntarios que sean objeto de recomendación formal o corregulación, y haciendo hincapié en la autosostenibilidad administrativa de dichos acuerdos, a fin de descargar de su verificación a las instituciones comunitarias.

2.15. Es necesario hacer más transparente la compatibilidad de estos acuerdos voluntarios con las normas comunitarias de competencia, ya que, en determinados casos, el acuerdo voluntario puede suponer actuaciones comunes en temas tecnológicos, intercambio de información reservada o incluso de publicidad conjunta, llegando, tal y como se recoge en la Comunicación, a implicar determinados posibles beneficios de orden fiscal. Por ello, parece importante insistir en el respeto, estos acuerdos voluntarios, de las "Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 81 del Tratado CE a los acuerdos de cooperación horizontal"(4).

2.16. Propuesta 7, Relación con las normas de competencia comunitarias: La Comisión Europea deberá insistir en que estos acuerdos deben cumplir las citadas directrices, a fin de respetar las normas comunitarias de competencia durante la negociación sectorial o interna de los mismos, sin que dichas orientaciones excluyan posibles actuaciones de la Comisión en caso de infracción manifiesta de las normas de competencia.

2.17. Tal y como se definen en la Comunicación, los procedimientos a seguir, que prevén la eventual participación del Parlamento Europeo y el Consejo en la fase no legislativa de una recomendación formal, hacen extremadamente complejo y costoso el proceso, resultando en un coste-eficacia muy dudoso para los promotores del acuerdo voluntario, lo que puede llegar a anular las buenas intenciones que formula la Comisión en su Comunicación.

2.18. Propuesta 8, Fórmula de reconocimiento escrito: Los acuerdos voluntarios que sólo tengan como objetivo final un simple reconocimiento escrito de su existencia por parte de la Comisión (a través de un intercambio de cartas) pueden limitar los criterios de publicidad a la publicación del proyecto en el DOCE y a la apertura de una página WEB para recoger las sugerencias al mismo. Estas sugerencias podrán ser voluntariamente incorporadas por los promotores del acuerdo a su proyecto. El resto de los requisitos deberán cumplirse de manera igual a otros acuerdos voluntarios que vayan a ser objeto de un proceso de recomendación formal.

2.19. Propuesta 9, Fórmula de recomendación formal: Los acuerdos voluntarios que vayan a ser objeto de una recomendación de la Comisión deberán actuar en materia de publicidad de los mismos de igual manera que en el caso anterior, pero deberán informar a la Comisión de las sugerencias recibidas y de la justificación o no de su inclusión en el proyecto final de acuerdo voluntario. La Comisión valorará específicamente los comentarios recibidos y su inclusión o rechazo en la propuesta final, como un elemento más antes de dar la recomendación formal. Ello permitirá obviar, al menos parcialmente, el carácter de no negociación con la Comisión Europea que tienen dichos acuerdos antes de ser aprobados. El Comité no considera necesario que el Parlamento Europeo y el Consejo, en razón de la no incidencia legal directa del reconocimiento de dichos acuerdos voluntarios, participen en la aprobación de la misma, correspondiendo tal facultad exclusivamente a la Comisión Europea.

2.20. Propuesta 10, Formula de Corregulación: Los acuerdos voluntarios que se desarrollen bajo el sistema de corregulación, incluyendo la participación del Parlamento Europeo y el Consejo, deberán definir desde el mismo momento de la propuesta de acto legislativo (por su propia naturaleza una directiva) los aspectos que van a ser regulados de manera directa por la propia legislación y aquellos aspectos donde se solicita un acuerdo voluntario de las "partes interesadas" para la puesta en marcha de determinadas medidas para el cumplimiento de los objetivos previstos en la directiva. Dada la propia naturaleza voluntaria de los acuerdos, será preciso establecer medidas subsidiarias para aquellos casos individuales, destinatarios directos de la directiva, que renuncien a participar en el acuerdo voluntario de ámbito comunitario.

Bruselas, 18 de septiembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(96) 561 final.

(2) COM(2002) 278 final.

(3) COM(2002) 276 final.

(4) DO C 3 de 6.1.2001, p. 2.