Informe especial no 4/2001

sobre la fiscalización del FEOGA-Garantía - aplicación del sistema integrado de gestión y control (SIGC), acompañado de las respuestas de la Comisión

(conforme al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2001/C 214/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. En 1992, se reformó la política agrícola común (PAC) con el fin de garantizar un mayor equilibrio de mercado. Esta reforma conllevó un sistema de ayuda directa a los agricultores, lo que no sólo aumentó significativamente el número de beneficiarios, sino también el riesgo de irregularidades y fraude. Para combatir esos riesgos se introdujo el sistema integrado de gestión y control (SIGC), formado por cinco elementos: una base de datos informática, un sistema de identificación de parcelas agrícolas, un sistema de identificación y registro de animales, las solicitudes de ayuda y un sistema integrado de controles administrativos e inspecciones sobre el terreno.

II. En la Unión Europea, deben tramitarse y comprobarse todas las solicitudes de ayuda (unos 6 millones cada año) incluidas en el SIGC (aproximadamente 3,2 millones de solicitudes de ayuda "por superficies", y 2,8 millones de solicitudes de ayuda "por animales"). En 1999, aproximadamente 25 353,6 millones de euros, el 63,6 % del gasto del FEOGA-Garantía, fue gestionado mediante el SIGC directa o indirectamente. Estas comprobaciones se complementan con controles sobre el terreno (un mínimo del 5 % de las solicitudes de ayuda por superficie y del 10 % de las solicitudes de ayuda por animales incluidas en el SIGC), seleccionados con arreglo a un análisis de riesgo. Todas estas comprobaciones dan lugar a reducciones significativas del gasto comunitario. El Tribunal opina que el SIGC constituye una base sólida para controlar los gastos correspondientes a cultivos herbáceos y a las primas por animales y que es un instrumento esencial para limitar y reducir el riesgo para el Fondo (véanse los apartados 3 a 6 y 9 a 32).

III. Durante las visitas de fiscalización efectuadas en 1999 y 2000, el Tribunal examinó el grado de aplicación del SIGC en 1998, el segundo año tras el término del período transitorio (1993 a 1996; 1997 para los tres nuevos Estados miembros), en la Comisión y en seis Estados miembros, a saber, Alemania, España, Francia, Irlanda, Portugal y el Reino Unido. Los regímenes que se revisaron específicamente fueron el régimen de ayudas por superficie y las primas por bovinos. En los casos en que se disponía de información fiable, el Tribunal actualizó sus resultados con arreglo a la misma (véanse los apartados 7 y 8).

IV. Las principales tareas de la Comisión consisten en diseñar el concepto del SIGC (cofinanciado entre 1992 y 1997) y en supervisar, coordinar y comprobar la puesta en práctica del SIGC en todos los Estados miembros, de lo que se encarga la Dirección de liquidación de cuentas de la Dirección General de Agricultura. Además, hay otros servicios de la Comisión que también están relacionados con el SIGC (como las divisiones de mercado de la Dirección General de Agricultura y la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores, que se encarga de los aspectos veterinarios), pero podrían haberse evitado determinados problemas con una coordinación más eficaz (véase el apartado 41).

V. El SIGC y los distintos Reglamentos aplicables a los mercados son complicados por su naturaleza, y no tienen la precisión suficiente para aclarar minuciosamente todos los casos relacionados con su interpretación. Por tanto, la Comisión ha publicado una serie de interpretaciones y recomendaciones. Pese a ello, aún siguen existiendo distintas prácticas en los Estados miembros. Entre 1992 y 1999, los Reglamentos más importantes fueron modificados 80 veces (véanse los apartados 37 y 38, y 43 a 51).

VI. Es necesario mejorar la amplitud y la calidad de la información proporcionada por los Estados miembros. La Comisión debería continuar sus esfuerzos por mejorar la calidad de la información que solicita y recibe de los Estados miembros, y por evaluar y utilizar dicha información para mejorar su control de la aplicación del SIGC por los Estados miembros (véanse los apartados 39 y 54 a 66).

VII. Los Estados miembros son responsables de la aplicación efectiva del SIGC. Pese a que el plazo para la puesta en marcha completa del SIGC era el 1 de enero de 1997, la fiscalización del Tribunal reveló debilidades persistentes en los Estados miembros visitados. Éstas consisten principalmente en la falta de realización, o en la realización parcial, de comprobaciones cruzadas de las superficies y los animales, en que las bases de datos de las ayudas por superficie y por bovinos estaban en algunos casos incompletas y obsoletas, y en la escasa calidad de las inspecciones sobre el terreno (véanse los apartados 68 a 71).

VIII. Las principales recomendaciones del Tribunal a la Comisión se refieren al desarrollo de un sistema eficiente de información sobre la gestión, y a la simplificación y armonización del marco reglamentario (véase el apartado 81).

INTRODUCCIÓN

Contexto general

1. En 1992, con el fin de garantizar un mayor equilibrio de los mercados, se reformó de manera significativa la política agrícola común (PAC), en particular en el sector de los cultivos herbáceos (cereales, oleaginosas, granos proteínicos, y lino no textil), y en el sector cárnico (vacuno, ovino y caprino). Se redujeron los precios institucionales y se introdujeron pagos compensatorios directos a los agricultores y ganaderos. Estos pagos se basan en la superficie subvencionable (en el caso de los cultivos herbáceos), y en los animales subvencionables (en el caso de las primas por animales)(1) declarados por los agricultores y ganaderos.

2. Antes de la reforma, el gasto se concentraba en el almacenamiento de intervención y en las restituciones a la exportación. Aunque el paso a un sistema de ayuda directa a los agricultores y ganaderos(2) aumentó la compatibilidad de la PAC con los compromisos del GATT/OMC, el número de perceptores de ayudas aumentó considerablemente, y la gestión de la ayuda se complicó mucho más. Era necesario, pues, disponer de un sistema de control eficaz y completo, por lo que el Consejo decidió en 1992 crear el sistema integrado de gestión y control (SIGC)(3).

3. El SIGC trata y comprueba alrededor de seis millones de solicitudes de ayuda cada año (aproximadamente 3,2 millones de solicitudes de ayuda por superficies y 2,8 millones de solicitudes de ayuda por animales)(4). Cada solicitud de ayuda normalmente contiene información sobre muchas parcelas distintas, o animales de la especie bovina, así como otros datos que justifican la solicitud. Para detectar y corregir las solicitudes incorrectas, se efectúan comprobaciones administrativas automáticas de todas las solicitudes de ayuda. Además, cada año se realizan alrededor de 387000 inspecciones sobre el terreno de solicitudes de ayudas por superficies, y aproximadamente 333000 de ganado bovino. Sin un sistema como el SIGC, sería imposible efectuar comprobaciones adecuadas para reducir al máximo la tramitación de solicitudes incorrectas.

Aplicación del SIGC

4. Los Estados miembros tuvieron que establecer sistemas adecuados para aplicar el SIGC, y, en particular, sistemas informáticos potentes que permitirían la gestión de bases de datos con cientos de millones de datos.

5. La introducción de SIGC se inició en 1993, y los pagos correspondientes a la nueva PAC empezaron en el ejercicio 1994. Hubo distintos plazos para la conclusión de las diferentes fases del SIGC. El plazo para su aplicación definitiva fue el 1 de enero de 1997(5) (excepto para los tres nuevos Estados miembros - Austria, Finlandia y Suecia -, que dispusieron de un año más).

6. El SIGC constituye el instrumento clave para el control del gasto del FEOGA-Garantía, y su importancia aumenta continuamente a medida que se van controlando directa o indirectamente más medidas y gastos mediante este sistema (leguminosas de grano, arroz, forraje seco, lino y cáñamo textiles, algodón, lúpulo y regímenes agroambientales): el 42,6 % del gasto del FEOGA-Garantía en 1994, y el 63,6 % en 1999 (véanse elcuadro 1y la ilustración 1). En el ejercicio 2004, se tramitará con el SIGC más del 80 % del gasto del FEOGA-Garantía, debido a la reforma de la Agenda 2000 y a la decisión del Consejo de incluir otros regímenes, como el tabaco, el aceite de oliva, las uvas pasas, los cítricos y tomates para transformación, y el vino a partir del año 2003(6).

Cuadro 1

Evolución del gasto del FEOGA- Garantía cubierto por el SIGC desde 1994 (según la nomenclatura del presupuesto 1999)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

1994-1999: Informe financiero relativo al FEOGA-Garantía.

2000: Documento de la Comisión AGRI/72bis/2000 de 18.1.2001.

2001: Presupuesto general 2001.

Ilustración 1

Evolución del porcentaje del gasto del FEOGA cubierto por el SIGC

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Nota:

El descenso en 2000 se debe a un cambio de calendario del pago de la ayuda a oleaginosas y no a una reducción de la cobertura del SIGC.

Fuente:

Evolución del gasto del FEOGA, DG AGRI de la Comisión (véase el cuadro 1).

Fiscalización del Tribunal

7. En 1995 y 1996, el Tribunal examinó el grado de aplicación de algunos componentes del SIGC al analizar el régimen de ayuda por superficie y el régimen de primas a la carne de vacuno. Los resultados de la fiscalización se publicaron en el Informe anual de 1996(7). En esta fiscalización, el Tribunal examinó, mediante visitas a la Comisión y a los Estados miembros en 1999 y 2000, el grado de aplicación del SIGC en 1998 (principalmente el gasto del FEOGA-Garantía de 1999 correspondiente a las solicitudes de ayuda efectuadas en 1998), dos años después de su puesta en práctica completa. Los principales objetivos de la fiscalización consistían en confirmar que el SIGC se había puesto en marcha completamente y que era operativo, que los datos recogidos en las bases de datos eran completos y válidos, y que eran actualizados en los plazos necesarios, así como evaluar el papel de la Comisión (hasta mediados de 2000) en la aplicación del SIGC.

8. La fiscalización se basó en la documentación disponible en la Comisión, incluyendo los resultados de las inspecciones de ésta en los Estados miembros. Además, se visitaron las administraciones centrales y regionales o locales relacionadas con la gestión de los regímenes gestionados con el SIGC de seis Estados miembros, a saber, Alemania(8), España(9), Francia(10), Irlanda, Portugal, y el Reino Unido(11). Estos Estados miembros representan el 76 % del gasto del FEOGA-Garantía en cultivos herbáceos y ganado bovino gestionado mediante el SIGC (véase lailustración 2).

Ilustración 2

Reparto del gasto relativo al SIGC de los Estados miembros en 1999

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Fuente:

Datos de bases obtenidos de los informes de gasto de la DG AGRI de la Comisión.

DISEÑO DEL SISTEMA INTEGRADO

Introducción

9. El Reglamento del Consejo por el que se establece el SIGC exige a los Estados miembros la implantación de los elementos siguientes(12):

a) una base de datos informática para registrar la información de las solicitudes de ayuda correspondientes a cada explotación agrícola;

b) un sistema de identificación de parcelas agrícolas, es decir, un sistema que permite localizar las superficies declaradas para su seguimiento a lo largo del tiempo, así como la realización de comprobaciones cruzadas de tipo informático y controles sobre el terreno;

c) un sistema de identificación y registro de animales, que permite la realización de comprobaciones cruzadas y controles sobre el terreno de las solicitudes;

d) solicitudes de ayuda por superficies, superficies forrajeras y por animales;

e) un sistema integrado de control para los controles administrativos y las inspecciones sobre el terreno.

10. El gráfico del cuadro 2 proporciona una idea global de la tramitación teórica de las solicitudes de ayuda mediante el SIGC, incluyendo los controles más importantes. La ilustración 3muestra el número de solicitudes recibidas en 1998 referentes a los cultivos herbáceos, así como la superficie correspondiente. La información relativa a las solicitudes de ayuda por bovinos figura en la ilustración 4.

Cuadro 2

Visión de conjunto de los principales controles del SIGC

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Nota:

En caso de haber bases de datos descentralizadas, en la administración central deben efectuarse comprobaciones cruzadas, por ejemplo, de los números de los animales o de las superficies en otras regiones.

Fuente:

Revisión de los reglamentos pertinentes efectuada por el Tribunal de Cuentas.

Ilustración 3

Solicitudes de ayuda por superficie en 1998

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Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC correspondientes a 1998).

Ilustración 4

Solicitudes de ayuda por bovino en 1998

(1) Solicitudes de prima especial a la carne de vacuno en 1998

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(2) Solicitudes por vaca nodriza en 1998

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(1 + 2) Solicitudes de ayuda al bovino en 1998

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Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas SIGC relativas a 1998).

Bases de datos informáticas

11. La base de datos informática debe registrar la información de cada explotación agrícola o ganadera obtenida de las solicitudes de ayuda, con el fin de poder consultarla de forma directa e inmediata. Los Estados miembros tenían libertad para elegir qué sistema o sistemas informáticos iban a aplicar. Podían crear bases de datos descentralizadas, siempre que éstas y los procedimientos administrativos que rigen el registro y el acceso a la información fuesen homogéneos en todo el territorio del Estado miembro, y compatibles entre sí(13).

12. En Alemania, España y el Reino Unido, las autoridades nacionales optaron por una descentralización del SIGC, adaptado a sus sistemas administrativos, es decir, la creación de 16, 17 y 4 bases de datos, respectivamente. La falta de compatibilidad entre las bases de datos ha obligado a las autoridades competentes a establecer procedimientos específicos para la realización de comprobaciones cruzadas de ámbito nacional de parcelas agrícolas y animales. En Alemania y España, este procedimiento se efectúa mediante el intercambio electrónico de información, que se introduce en las bases de datos respectivas para su tratamiento. En el caso de las parcelas agrícolas, el Reino Unido sólo ha previsto el tratamiento manual.

13. Una "explotación" incluye todas las unidades de producción dirigidas por un agricultor o ganadero en el mismo Estado miembro. Mientras que algunos Estados miembros ya disponían de un sistema de identificación de las explotaciones, otros carecían del mismo cuando se introdujo el SIGC, y tuvieron que crearlo. Los Estados miembros también debían tomar medidas para evitar la división artificial de las explotaciones existentes o la creación de explotaciones a partir del 30 de junio de 1992 con el propósito de eludir los distintos límites impuestos por las ayudas específicas.

Sistema de identificación de las parcelas agrícolas

14. El sistema de identificación de parcelas agrícolas debía basarse en mapas del catastro, otras referencias cartográficas, fotografías aéreas, imágenes de satélite, u otras pruebas equivalentes. Los Estados miembros también podían utilizar como base del sistema las parcelas catastrales o bloques de producción. Este sistema debe permitir la identificación inequívoca de todas las parcelas agrícolas y su localización geográfica. Este elemento es esencial para la realización de comprobaciones cruzadas eficaces (véase el apartado 23).

15. De entre los Estados miembros visitados, Alemania, España y Francia optaron, desde el inicio, por utilizar el catastro como sistema de identificación de las parcelas agrícolas. Los catastros no están necesariamente actualizados por completo respecto a la utilización de la tierra, pero son de buena calidad respecto a la superficie de las parcelas. Otros Estados miembros, como por ejemplo, Irlanda, Portugal y, en el Reino Unido, Escocia, eligieron un sistema que utilizaba fotografías aéreas o imágenes de satélite [sistema de información geográfica(14)], a pesar de que a veces se había aplicado inicialmente otro sistema. El resto del Reino Unido utiliza un sistema de identificación basado en los mapas oficiales del país (elaborados por el organismo cartográfico oficial Ordnance Survey)

Sistema de identificación y registro de animales

16. Las normas de identificación y registro de animales están reguladas por una Directiva específica de 1992(15), así como por otros Reglamentos posteriores, a los que los Reglamentos relativos al SIGC hacen referencia. La Directiva exigía a los ganaderos que llevaran registros de ganado detallados, y el marcado de los animales con un único código mediante una marca auricular, lo que debería haberse puesto en práctica el 1 de julio de 1994, a más tardar. Como en el caso de las parcelas, este sistema es esencial para la realización de comprobaciones cruzadas eficaces y debe permitir la identificación inequívoca de todos los animales que figuran en las solicitudes de ayuda.

17. La crisis de la EEB reveló que el sistema establecido adolecía de numerosas debilidades, lo que subrayaba la necesidad de introducir normas más detalladas para la identificación y registro de animales de la especie bovina. Esto se realizó en abril de 1997, sustituyendo la Directiva de 1992 por un nuevo Reglamento del Consejo(16), que adaptó las normas para el marcado mediante marca auricular(17) y los registros de rebaño, e introdujo requisitos para una base de datos informática(18) y los pasaportes animales. Una fiscalización del Tribunal efectuada en 1998(19) sobre la crisis de la EEB insistía en la importancia de establecer registros completos y fiables de los animales en los Estados miembros.

18. Según este nuevo Reglamento, los Estados miembros deben efectuar inspecciones sobre el terreno para comprobar que los propietarios de rebaños cumplen con esos requisitos. Cada año debe inspeccionarse el 10 %, como mínimo, de los rebaños, seleccionados a partir de un análisis de riesgos(20). Si la Comisión considera plenamente operativa la base de datos informática, los Estados miembros no necesitan expedir pasaportes a todos los bovinos, sino sólo a aquéllos destinados al comercio intracomunitario, y el porcentaje de inspección anual puede reducirse del 10 al 5 %.

19. Si una de estas inspecciones revela que los animales no están correctamente identificados y registrados, se aplican sanciones que van de las restricciones de movimiento a la destrucción de los animales afectados, dependiendo de la seriedad del problema detectado(21). Estas sanciones se añaden a las sanciones financieras aplicadas conforme a los Reglamentos relativos al SIGC (véase el apartado 32).

Solicitudes de ayuda

20. Cada año, los agricultores y ganaderos pueden presentar una única solicitud de ayuda por superficie (incluyendo la superficie forrajera) y una o más solicitudes de ayuda por animales. Todas las solicitudes de ayuda tienen que indicar la identidad del agricultor o ganadero y proporcionar su compromiso escrito de respetar las normas específicas de los regímenes de que se trate. En las solicitudes de ayuda debe incluirse, o adjuntarse, toda la información necesaria para efectuar todas las comprobaciones referentes a la subvencionabilidad antes del pago de la ayuda.

21. Las solicitudes de ayuda por superficie deben identificar todas las parcelas agrícolas, su superficie, localización, utilización y el régimen de ayuda de que se trate. Los Estados miembros pueden solicitar la declaración en el apartado "otras utilizaciones" el empleo de superficie para cultivos no subvencionables en virtud de los regímenes de ayuda gestionados por el SIGC.

22. Las solicitudes de primas por bovinos deben señalar los números de las marcas auriculares de los animales por los que se pide la prima, y deben referirse a la solicitud de ayuda por superficie en la que se declaró la superficie forrajera(22).

Sistema integrado de control

Controles administrativos

23. El objetivo principal de los controles administrativos del SIGC consiste en garantizar que se calcula correctamente la ayuda y que no se producen pagos dobles. Ello implica comprobar las explotaciones que solicitan la ayuda y efectuar controles cruzados de las superficies declaradas (incluyendo las superficies forrajeras), así como de los animales declarados.

24. Estos controles administrativos son de dos tipos: manuales y automatizados. Se efectúan controles administrativos manuales en todas la fases del examen de las solicitudes cuando la intervención humana resulte necesaria. Los controles automatizados incluyen todos los procedimientos efectuados con la ayuda de ordenadores para comprobar los criterios de subvencionabilidad de las solicitudes de ayudas. Las principales comprobaciones automatizadas consisten en el control cruzado de parcelas y animales. Dado el volumen de operaciones de que se trata, y la complejidad de las comprobaciones cruzadas necesarias, éstas no pueden efectuarse manualmente de forma eficiente.

25. La eficiencia de las comprobaciones administrativas manuales depende directamente de la calidad de los recursos humanos disponibles y de los procedimientos aplicados. Respecto a las comprobaciones automatizadas, la eficiencia depende de la calidad de los datos de base (sistema alfanumérico de identificación de parcelas y bovinos), de la cantidad de información ofrecida por las solicitudes y del grado de desarrollo de las aplicaciones informáticas.

26. En cuanto a las superficies, las principales comprobaciones automatizadas son las comprobaciones de subvencionabilidad de las parcelas, comprobaciones para garantizar que existen realmente, comprobaciones de la superficie y comprobaciones para garantizar que no hay duplicaciones, es decir, comprobar que la misma superficie no figura en más de una solicitud. Las comprobaciones de la subvencionabilidad de las parcelas consisten, entre otras cosas, en comprobar que las parcelas por las que se solicita ayuda son superficies que, al 31 de diciembre de 1991, no estaban dedicadas a pasto permanente, cultivos permanentes (es decir, cultivos que no tienen que plantarse cada año), bosques o usos no agrícolas(23).

27. En el caso de los bovinos, las comprobaciones automatizadas más importantes consisten en comprobaciones de la subvencionabilidad de los animales (edad, sexo, raza en el caso de las vacas nodrizas, la existencia del número asignado) y comprobaciones para garantizar que no existe duplicación injustificada, es decir, garantizar que un animal no recibe la misma ayuda varias veces o distintas formas de ayuda.

28. Desde que terminó el período transitorio, debería resultar imposible pagar la ayuda de una solicitud antes de que haya pasado todos los filtros informáticos y se hayan resuelto todas las anomalías. Asimismo, es importante que los Estados miembros registren las anomalías halladas durante controles administrativos e inspecciones sobre el terreno anteriores, para garantizar que no se repitan los errores identificados en años anteriores(24).

Inspecciones sobre el terreno

29. La función principal de las inspecciones sobre el terreno consiste en comprobar que lo declarado por el agricultor o ganadero se ajusta a la realidad. Estas inspecciones deben incluir al menos el 5 % de las solicitudes de ayuda por superficie y el 10 % de las solicitudes por animale(25). La selección de las solicitudes que se van a inspeccionar debe basarse en un análisis de riesgos y en la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas(26). El porcentaje de control debe incrementarse si los controles sobre el terreno revelan irregularidades significativas en una región o parte de ésta. Las inspecciones deben efectuarse inopinadamente e incluir todas las parcelas agrícolas y animales que figuren en una o más solicitudes(27). En la ilustración 5 se indica el porcentaje de inspección en los Estados miembros correspondiente a cada régimen de ayudas para el año 1998.

Ilustración 5

Porcentajes de inspección en 1998

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Nota:

Grecia aumentó el porcentaje de inspecciones de primas por bovinos para intentar compensar las serias debilidades de otros elementos del SIGC.

Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC relativas a 1998).

30. La teledetección puede sustituir a las inspecciones sobre el terreno físicas o tradicionales de las solicitudes de ayuda por superficie. En ese caso, los Estados miembros interpretan imágenes tomadas por satélite o fotografías aéreas para reconocer el cultivo y medir la superficie. Si la teledetección halla posibles inexactitudes en las solicitudes, entonces deberán efectuarse controles sobre el terreno de tipo tradicional.

31. La calidad de las inspecciones sobre el terreno depende directamente de la calidad del análisis de riesgos, la calidad de los inspectores, el alcance de las comprobaciones efectuadas y la técnica de medición empleada (en el caso de las parcelas agrícolas).

Sanciones

32. Si las solicitudes se presentan fuera de plazo, deberán imponerse sanciones. Si se observan discrepancias durante un control administrativo o sobre el terreno, la normativa estipula que, si la discrepancia es inferior a cierto umbral, se hará una simple corrección, y si excede dicho umbral, se impondrán sanciones según una escala (véase el anexo 1). Las normas en materia de sanciones en el caso de los bovinos cambiaron significativamente en 1999, con la introducción de sanciones por animales por los que no se solicitara efectivamente una prima, y aumentando el alcance para incluir solicitudes por las que se hubiera otorgado una prima en los doce meses anteriores(28). Además, si un control revela que se ha abonado ayuda sin justificación durante uno o más de los años anteriores, los importes deberán recuperarse con carácter retroactivo(29) a partir de la primera declaración falsa.

FUNCIÓN DE LA COMISIÓN

Introducción

33. La función principal de la Comisión consiste en garantizar que los Estados miembros aplican correctamente los Reglamentos relativos al SIGC, y en proponer cambios normativos en los casos en que sea pertinente. Ello supone interpretar los Reglamentos y orientar a los Estados miembros, recopilar información sobre cómo éstos aplican el SIGC y evaluar y hacer efectiva la aplicación del SIGC por los Estados miembros.

Información general sobre la organización

Dirección General de Agricultura (DG AGRI)

34. Entre 1993 y 1996, cuando los Estados miembros debían haber conseguido la aplicación plena del SIGC, una unidad específica de la DG AGRI, ayudada por la Dirección de liquidación de cuentas, supervisó la aplicación del SIGC. Desde 1997, esta tarea fue conferida a la Sección de liquidación de cuentas. Los aspectos técnicos relativos a la teledetección y a los sistemas electrónicos de identificación se transfirieron al Centro Común de Investigación de Ispra (Instituto de Ingeniería de Sistemas, Informática y Seguridad).

35. Las secciones de la DG AGRI encargadas de la carne de vacuno y los cereales también están relacionadas indirectamente con la aplicación del SIGC, ya que se las consulta acerca de los cambios reglamentarios y prestan asistencia para la interpretación de Reglamentos específicos de los mercados que influyen directamente en el funcionamiento del SIGC. Un Comité de expertos del SIGC, formado por representantes de los Estados miembros y la Comisión, se reúne dos o tres veces al año. Su principal cometido consiste en discutir las modificaciones de los Reglamentos relativos al SIGC.

Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores (DG SANCO)

36. A raíz de la crisis de la EEB, en 1997 se transfirió la responsabilidad de las medidas veterinarias a la DG SANCO. Se introdujeron normas detalladas sobre la identificación y registro de bovinos (véanse los apartados 16 a 19). Los Reglamentos relativos al SIGC exigen el cumplimiento de estas normas para poder acceder a las primas por animales, y existen muchas referencias cruzadas y similitudes entre los dos grupos de Reglamentos. Por ejemplo, es una disposición reglamentaria que los errores hallados en las inspecciones de identificación y registro de bovinos efectuadas por los servicios veterinarios nacionales se notifiquen a la administración responsable de las inspecciones del SIGC y viceversa.

Orientaciones de la Comisión y asuntos reglamentarios

37. Los Reglamentos del SIGC y de los mercados son, por su naturaleza, complicados, y no lo suficientemente precisos para explicar con detalle todas las posibilidades de interpretación. Por tanto, la Comisión proporciona a los Estados miembros interpretaciones de los Reglamentos y, a veces, orientaciones y recomendaciones más generales(30).

38. Los Reglamentos han sido modificados en muchas ocasiones para reflejar la ampliación del ámbito del SIGC, los cambios en las disposiciones de los regímenes de ayudas que controla y los cambios del sistema de control mismo. Todos estos cambios complican el trabajo de los que tratan con el SIGC (agricultores, ganaderos y las administraciones nacionales, incluidos los promotores de sistemas de información y los inspectores). La ilustración 6 muestra que los Reglamentos más importantes fueron modificados 80 veces entre 1992 y 1999.

Ilustración 6

Cambios en los Reglamentos entre 1992 y 1999

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Fuente:

Base de datos CELEX de la Unión Europea.

Información de gestión

39. Para controlar la aplicación efectiva del SIGC por los Estados miembros, la Comisión necesita información pertinente y fiable en tiempo oportuno de los Estados miembros, que incluya estadísticas sobre las solicitudes de ayuda, estadísticas de los controles administrativos y sobre el terreno, e informes sobre la marcha de la aplicación del sistema. Esta información debería permitir a la Comisión establecer objetivos más precisos para las visitas de inspección a los Estados miembros, y es esencial para la gestión presupuestaria y de los mercados. Además de las deliberaciones del Comité de expertos del SIGC y la información obtenida en las visitas de fiscalización, la información más importante que la Comisión recibe de los Estados miembros consiste en:

a) información sobre las medidas adoptadas para aplicar el SIGC(31). Ello pretendía proporcionar a la Comisión información actualizada sobre las medidas nacionales adoptadas para la aplicación del SIGC;

b) estadísticas de las primas por bovinos(32) y de las superficies declaradas(33);

c) estadísticas no reglamentarias sobre solicitudes de ayuda, controles administrativos y sobre el terreno referentes a los regímenes de ayuda por superficie y de primas por animales, denominadas estadísticas SIGC [son obligatorias desde 2000(34)];

d) informes anuales de organismos de certificación sobre organismos pagadores, que deben enviarse a la Comisión el 10 de febrero del año siguiente a más tardar(35);

e) informes de inspecciones referentes a la identificación y registro de bovinos(36): el plazo de entrega del primer informe era el 1 de julio de 1999.

Evaluación del SIGC e imposición de su aplicación

40. La Dirección de liquidación de cuentas evalúa y hace efectiva la aplicación del SIGC principalmente mediante inspecciones en los Estados miembros y la imposición de sanciones como parte del procedimiento de liquidación de cuentas cuando se detectan riesgos para el FEOGA. Según el procedimiento de liquidación de cuentas reformado [evaluado por el Tribunal en el Informe especial n° 22/2000(37)] pueden aplicarse sanciones con carácter retroactivo por un máximo de dos años antes de la notificación por escrito al Estado miembro afectado.

Principales resultados en la Comisión

Información general sobre la organización

Dirección General de Agricultura (DG AGRI)

41. Pese a que la Dirección de liquidación de cuentas es responsable en general del SIGC, también hay otros servicios de la Comisión implicados (véanse los apartados 35 y 36). Algunos problemas hallados por el Tribunal podrían no haberse producido si la coordinación entre los servicios hubiera sido más eficaz [véase la letra c) del apartado 42 respecto a la inspección de bases de datos de animales, y el apartado 67 acerca de la superación de los límites máximos de las primas a la carne de vacuno].

Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores (DG SANCO)

42. Las referencias cruzadas y similitudes entre los Reglamentos relativos al SIGC y los relativos a la identificación y registro de bovinos son lógicas. No obstante, existen algunos problemas con su puesta en práctica:

a) en la Comisión, no se produce un seguimiento sistemático de la coordinación en los Estados miembros de las inspecciones de identificación y registro de bovinos y las del SIGC. Por ejemplo, la Comisión no estaba segura de hasta qué punto las autoridades veterinarias informan a las encargadas del SIGC de problemas pertinentes hallados en las inspecciones y viceversa;

b) pese a que el plazo para la puesta en marcha de la base de datos de identificación y registro de bovinos era el 1 de enero de 2000, en esa fecha ocho Estados miembros no contaban con bases de datos que hubieran resultado plenamente operativas (Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido, excepto Irlanda del Norte)(38);

c) el procedimiento de reconocimiento de las bases de datos de identificación y registro de bovinos efectuado por la DG SANCO no es adecuado. El reconocimiento se basa en una visita al Estado miembro de que se trate, durante la cual no se efectúa ninguna comprobación minuciosa del sistema. Actualmente, la Comisión no dispone de ningún programa de seguimiento en regla para comprobar si las bases de datos reconocidas siguen siendo operativas y se ajustan a las condiciones de reconocimiento. Concretamente, en julio de 2000 no se había elaborado ningún programa de visitas a los Estados miembros, pese a que la Comisión había empezado a reconocer sus bases de datos en abril de 1999;

d) una base de datos puede ser considerada plenamente operativa y reconocida conforme a los Reglamentos relativos a la identificación y registro de bovinos, lo que supone aplicar un porcentaje de inspecciones inferior (5 %). Al mismo tiempo, conforme a los Reglamentos relativos al SIGC, la Dirección de liquidación de cuentas puede no considerar a esa misma base de datos plenamente operativa, por lo que es necesario efectuar un porcentaje de inspecciones superior (10 %)(39).

Orientaciones de la Comisión y asuntos reglamentarios

Orientaciones de la Comisión

43. La Dirección de liquidación de cuentas se encarga del control y la fiscalización del gasto, así como de la imposición de sanciones financieras a los Estados miembros en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas. También se encarga de la gestión y administración del SIGC, organizando cambios en los Reglamentos y orientando a los Estados miembros. No obstante, se han dedicado relativamente pocos recursos a este último cometido, y al centrarse en la evaluación de la actuación de los Estados miembros en el contexto de la liquidación de cuentas, los servicios de la Comisión han prestado poca atención a la labor de definir la política del SIGC y a orientar a los Estados miembros en su puesta en práctica.

44. Todavía existen prácticas diferentes en los Estados miembros, incluso en asuntos en los que la Comisión ha elaborado una serie de interpretaciones y recomendaciones. Por ejemplo:

a) los márgenes de tolerancia utilizados en la medición de superficies durante las inspecciones sobre el terreno, que constituyen un factor esencial para determinar si se imponen sanciones o no (véase el cuadro 3). El Tribunal ya se refirió a este problema en su Informe anual de 1999(40). La Comisión revisó sus directrices introduciendo unos márgenes de tolerancia técnicos máximos permitidos con efecto a partir de 2000(41);

b) la interpretación de los casos de "error evidente"(42), cuando se considera que una discrepancia en una solicitud de ayuda es un error evidente, la autoridad del Estado miembro puede corregirlo sin imponer sanciones al solicitante;

c) la imposición de sanciones con carácter retroactivo.

45. La fiscalización del Tribunal halló ámbitos en que eran necesarias interpretaciones y recomendaciones de la Comisión, como:

a) la admisibilidad de normas tradicionales utilizadas por los Estados miembros para medir las superficies cultivadas(43). El Tribunal ya se refirió a este problema en su Informe anual de 1999(44). La Comisión abordó el problema en 2000(45);

b) la definición de superficies que pueden recibir ayuda por retirada del cultivo(46). La Comisión suprimió este criterio de subvencionabilidad con efecto a partir de la campaña 2001/02;

Cuadro 3

Métodos de medición y tolerancias técnicas para inspecciones sobre el terreno clásicas aplicadas en 1998 en los seis Estados miembros visitados

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Documentación de los Estados miembros.

c) el cálculo de los factores de densidad, donde sigue siendo necesaria una interpretación de la Comisión. Las normas son complicadas y en los Estados miembros visitados se observaron muchas prácticas diferentes.

46. En otros ámbitos, aunque los Reglamentos son suficientemente claros, difieren las prácticas en los Estados miembros. La Comisión debería continuar garantizando la correcta aplicación en los Estados miembros y, en su caso, actuar a través del procedimiento de liquidación de cuentas, en casos como los siguientes:

a) las sanciones impuestas a las principales primas por bovinos en Portugal no se reflejan en una reducción de las primas de extensificación;

b) la falta de controles cruzados a escala nacional de las solicitudes de prima por vaca nodriza para detectar solicitudes injustificadas (España, Francia, Reino Unido);

c) el número mínimo de parcelas agrícolas o de animales que controlar en una visita sobre el terreno.

47. Respecto a los movimientos de bovinos entre Estados miembros, la Comisión no ha tomado las medidas adecuadas para garantizar que los Estados miembros cooperan conforme al artículo 15 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 [véase la letra b) del apartado 71].

Asuntos reglamentarios

48. Una de las principales condiciones reglamentarias para poder recibir ayuda por superficie es que la tierra se utilizara para cultivos herbáceos al 31 de diciembre de 1991(47). Esta condición se aplica incluso a los tres Estados miembros que se adhirieron a la Unión Europea en 1995. No obstante, el cumplimiento de esta condición implica unos costes muy elevados, pues entonces no se habían creado sistemas en los Estados miembros para poder comprobarlo con carácter retroactivo.

49. Las normas para la retirada del cultivo de tierras agrícolas, una de las condiciones más importantes para la concesión de ayuda por superficie, estipulaban que, para ser tenidas en cuenta, las zonas retiradas del cultivo debían haber sido explotadas por el solicitante durante los dos años anteriores a la solicitud(48). Esta exigencia era difícil de comprobar, y dejó de ser pertinente al abandonarse, en 1996, la norma de rotación obligatoria en la retirada. Para efectuar controles eficaces, los Estados miembros deberían haber elaborado un programa especial de control. Mientras que Alemania creó un programa de ese tipo, España, Francia y Portugal no lo hicieron.

50. En septiembre de 1998, en un intento de simplificar las normas comunitarias, se eliminó el criterio de los "dos años", pero sin indicar a partir de qué año se aplicaría esta modificación(49). En noviembre de 1998, se publicó un nuevo Reglamento que especificó que la supresión de este criterio debía aplicarse a superficies retiradas durante la campaña 1999/2000 y las posteriores(50). Según esta aclaración, Alemania mantuvo esta comprobación en la campaña 1998/99, mientras que España, Francia y Portugal no lo hicieron, basándose en el principio legal de que no deben aplicarse con carácter retroactivo normas más estrictas.

51. Según los Reglamentos relativos al mercado de la carne de vacuno(51), las primas por vacas nodrizas no se abonan por cada animal, sino por el mantenimiento de un rebaño de un número concreto de vacas nodrizas. No obstante, los Reglamentos relativos al SIGC establecen la realización de comprobaciones minuciosas de todos los animales, y no sólo de rebaños (véase el apartado 27). España, Francia y el Reino Unido no realizan comprobaciones cruzadas adecuadas de cada vaca nodriza por la que se solicita una ayuda, argumentando que la normativa del mercado establece ayudas por rebaño, y no por cada animal. No obstante, la realización de comprobaciones cruzadas inadecuadas aumenta el riesgo de que se produzcan sobrepagos.

52. En el caso de la ayuda por superficie, el cálculo de la tasa de errores tras un control sobre el terreno se realiza dividiendo la diferencia encontrada entre la superficie total declarada y no la superficie de la muestra comprobada. Este método reduce al máximo las anomalías y, por tanto, reduce las sanciones. Su repercusión es mayor en Francia, donde la muestra de parcelas que deben controlarse no se aumentaba sistemáticamente cuando se encontraban anomalías. En 2000, la Comisión introdujo unas normas claras para aumentar la muestra que se había de controlar en caso de encontrarse errores(52).

53. Se puede excluir a los agricultores y ganaderos de la ayuda por superficie o de los regímenes de ayuda por animales durante dos años si presentan intencionadamente una declaración falsa (véase el anexo 1). No obstante, los agricultores que reciben ayuda por superficie pueden eludir esta sanción si acuerdan incluir dicha superficie en la solicitud de otro agricultor de las campañas de que se trate, pues las parcelas agrícolas en sí no están excluidas del pago. Con ello, en el mejor de los casos, supone un intento de los agricultores de eludir las disposiciones del SIGC en materia de sanciones, y, en el peor, un intento de defraudar.

Información de gestión

54. En general, el alcance y la calidad de la información proporcionada por los Estados miembros debe mejorar (véase el apartado 39). La Comisión debería continuar sus esfuerzos para mejorar y evaluar esta información, para gestionar mejor la aplicación del SIGC por los Estados miembros. Durante la fiscalización, el Tribunal observó lo siguiente:

a) los Estados miembros no proporcionaron sistemáticamente información sobre las medidas tomadas para la aplicación del SIGC, ni la Comisión la solicitó. Las obligaciones de los Estados miembros de facilitar información se reforzaron reglamentariamente a partir de 2000(53);

b) la sección encargada del mercado de la carne de vacuno utiliza las estadísticas de primas por bovinos como parte de su revisión general de la situación del mercado, y para comprobar que no se han efectuado pagos por encima de los límites máximos de animales. No obstante, la Dirección de liquidación de cuentas no las tiene en cuenta, y no se cruzan con las estadísticas no reglamentarias del SIGC. Dentro de su plan anual para 2001, la Comisión prevé una revisión completa de las cuotas y las primas pagadas a partir de las solicitudes correspondientes a 1997;

c) las estadísticas del SIGC referentes a las solicitudes de ayuda, controles administrativos e inspecciones constituyen un instrumento esencial para la realización de análisis. Estas estadísticas se proporcionaron sólo de forma voluntaria, y no son obligatorias hasta a partir de 2000(54). Los Estados miembros a menudo tardan en suministrar las estadísticas. Por ejemplo, en junio de 2000, aún faltaban o estaban incompletos los datos de las inspecciones de bovinos de España, Irlanda e Italia correspondientes a 1998. Además, mientras que la Comisión evaluaba regularmente las estadísticas de ayuda por superficie en informes de síntesis, desde 1994 no se publica ningún informe de ese tipo sobre las primas por animales;

d) con arreglo a la legislación, los informes anuales de los organismos de certificación deben proporcionar la información y las garantías necesarias conforme al procedimiento de liquidación de cuentas, y no se exige específicamente que analicen el SIGC. Por tanto, varía el alcance de la información que presentan los informes sobre el SIGC(55) y se pierde una importante fuente potencial de información de gestión sobre la aplicación del SIGC. Esto ya ha sido criticado por el Tribunal en varias ocasiones. En su Informe anual de 1998(56), el Tribunal señalaba que los organismos de certificación no incluyen sistemáticamente en sus informes los resultados de las inspecciones del SIGC. En su Informe especial n° 22/2000(57) sobre el procedimiento reformado de liquidación de cuentas, el Tribunal observaba que los organismos de certificación no comprobaban adecuadamente el proceso de inspección sobre el terreno y no analizaban la información sobre los porcentajes de error y las sanciones aplicadas a raíz de los controles del SIGC.

55. La fiscalización reveló que existían variaciones muy grandes en las estadísticas enviadas por los Estados miembros, lo que dificulta su interpretación. El grado de las variaciones es demasiado grande para ser explicado mediante distintos porcentajes de solicitudes de ayuda inexactas en los distintos Estados miembros.

56. Los principales resultados de un análisis de las estadísticas de 1998 son los siguientes:

a) el porcentaje de inspecciones sobre el terreno (respecto a las ayudas por animales y por superficies) que detectan errores varía entre más del 80 % y prácticamente el 0 %, dependiendo del régimen de ayudas y del Estado miembro (véase la ilustración 7);

b) el porcentaje de solicitudes de ayuda que presentan discrepancias, detectadas a raíz de controles administrativos, varía entre más de un 35 % y prácticamente un 0 %, según el régimen de ayuda y el Estado miembro (véase la ilustración 8);

c) en cuanto a los resultados de las inspecciones sobre el terreno de la ayuda por superficie, algunos países informaron de errores poco importantes en su mayoría, y apenas de errores graves(58) (sobre todo Irlanda y el Reino Unido), y otros informaron de muchos más errores graves (principalmente Italia, Grecia y España), y de relativamente pocos errores poco importantes (véase la ilustración 9);

d) respecto a las inspecciones sobre el terreno de las inspecciones de primas por animales, algunos países informaron de apenas pocos errores serios (sobre todo Irlanda, Portugal y Austria), mientras que otros informaron de muchos más (principalmente, Italia, Grecia, España y Alemania) (véase la ilustración 10).

Ilustración 7

Porcentaje de inspecciones que hallaron errores en 1998

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Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC relativas a 1998).

Ilustración 8

Errores hallados por controles administrativos en 1998

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Nota:

Austria y Suecia no proporcionaron toda la información sobre las solicitudes de ayuda por superficie y por vaca nodriza, respectivamente.

Fuente:

Datos obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC relativas a 1998).

Ilustración 9

Tipos de errores hallados por las inspecciones de la ayuda por superficie en 1998

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Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC relativas a 1998).

Ilustración 10

Tipos de errores hallados por inspecciones de bovinos en 1998

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Nota:

Italia no proporcionó información sobre las solicitudes excluidas.

Fuente:

Datos de base obtenidos de la DG AGRI de la Comisión (estadísticas del SIGC relativas a 1998).

57. Los principales resultados de un análisis de la evolución de las estadísticas de inspecciones sobre el terreno de 1997 a 1999 son los siguientes:

a) con respecto a las inspecciones de las ayudas por superficie, el porcentaje de discrepancia encontrado es bajo (excepto en Italia) y con tendencia decreciente. En 1999, siete Estados miembros tenían diferencias inferiores al 1 % de las superficies inspeccionadas (véase la ilustración 11). El porcentaje de discrepancia medio observado en la inspección, excluida Italia, fue del 1,3 % en 1998 y 1999;

b) con respecto a las inspecciones de bovinos, las estadísticas son incompletas y, en el caso de algunos de los Estados miembros, incoherentes. En la mayor parte de los Estados miembros que transmitieron datos, el porcentaje de discrepancia es superior al 5 %. Algunos Estados miembros han presentado porcentajes superiores al 100 %, lo que subraya la incoherencia de los datos. (Véanse las ilustraciones 12y 13).

Ilustración 11

Evolución de las discrepancias en las superficies detectadas en las inspecciones sobre el terreno (%)

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Nota:

Grecia no había proporcionado estadísticas de 1999 (al 1.2.2001).

Fuente:

Examen del Tribunal de Cuentas de las estadísticas de la Comisión relativas al SIGC.

Ilustración 12

Prima especial carne de vacuno - Evolución de las discrepancias observadas durante las inspecciones sobre el terreno (%)

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Nota:

Grecia no proporcionó estadísticas de 1997 ni Italia de 1999. Dinamarca no proporcionó estadísticas completas de los tres años, y Francia de 1997. Las cifras correspondientes a Finlandia son incoherentes, puesto que presentan un porcentaje de discrepancia superior al 100 %.

Fuente:

Examen del Tribunal de Cuentas de las estadisticas de la Comisión relativas al SIGC.

Ilustración 13

Prima a la vaca nodriza - Evolución de las discrepancias detectadas durante las inspecciones sobre el terreno (%)

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Nota:

Grecia no facilitó estadísticas de 1997 e Italia de 1999. Dinamarca no proporcionó estadísticas completas de 1998. Las cifras correspondientes a Dinamarca en 1999 y a Finlandia en 1997 son incoherentes, puesto que presentan un porcentaje de discrepancia superior al 100 %.

Fuente:

Examen del Tribunal de Cuentas de las estadísticas de la Comisión relativas al SIGC.

58. En definitiva, estas pruebas sugieren que los controles administrativos y las inspecciones sobre el terreno se aplican de forma diferente en cada Estado miembro, y que se informa de los resultados de los mismos también de forma diferente en cada país.

59. Además, algunos datos solicitados por la Comisión a los Estados miembros no se adaptan a los requisitos específicos de los regímenes. Por ejemplo, las estadísticas del SIGC no incluyen la opción de sacrificio en el régimen de prima especial a la carne de vacuno. Por tanto, la incorporación de estas cifras conduce a la realización de análisis incorrectos de las estadísticas consolidadas.

60. Son necesarios unos sistemas sólidos de identificación y registro del ganado bovino para el control de las primas de ayuda y para poder efectuar un seguimiento de los animales y de la carne de vacuno. No obstante, en junio de 2000, no se habían recibido informes de inspecciones relacionadas con el registro e identificación de bovinos de 1998, es decir, el primer año de funcionamiento, de Alemania, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Austria y Suecia. Bélgica sólo envió la propuesta de estructura de un informe. El contenido de los informes recibidos varía enormemente entre Estados miembros, lo que dificulta el análisis del estado de aplicación(59) (véase también el apartado 42, sobre las debilidades relativas a la identificación y el registro de los bovinos).

Evaluación del SIGC e imposición de su aplicación

61. La evaluación de la eficiencia y la eficacia del SIGC es muy importante, pues constituye el principal instrumento de control de la mayoría del gasto de la PAC. La información obtenida es a menudo inexacta, se recoge tarde, o no puede compararse, lo que complica estas evaluaciones (véanse los apartados 54 a 59).

62. No se solicitó información pertinente para una evaluación de ese tipo, como, por ejemplo, los costes de gestionar el SIGC en los Estados miembros, o el ahorro generado por el SIGC en forma de reducciones efectuadas a solicitudes de ayuda incorrectas. En su Informe especial n° 22/2000(60), el Tribunal señalaba que la Comisión no solicitaba a los organismos pagadores que calculasen el importe total de las sanciones aplicadas, de forma que no se calculó el valor de los errores detectados mediante el SIGC.

63. La información disponible no se utilizó sistemáticamente para tal evaluación. Además, la Comisión no informa regularmente de la aplicación del SIGC como tal. La última ocasión en que la Comisión elaboró un documento de evaluación de la aplicación general del SIGC fue en julio de 1998, cuando rindió cuentas al Parlamento en el contexto del procedimiento de aprobación de la gestión de 1996(61).

64. Los informes resultantes de las visitas de inspección de la Comisión a los Estados miembros sobre los regímenes de ayudas por superficie y primas por animales que forman parte del procedimiento de liquidación de cuentas no informan sistemáticamente de la aplicación de todos los elementos del SIGC, aunque se identifican debilidades clave y de menor importancia en los controles. El cuadro 4 resume estas debilidades identificadas por la Comisión en los Estados miembros. Algunos informes, sin embargo, pueden incluir una evaluación general de la aplicación del SIGC y, en ese contexto, los servicios de la Comisión han llegado a la conclusión de que no se ha aplicado el SIGC en Grecia, mientras que se ha aplicado en Austria, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, España y el Reino Unido. No obstante, en todos los Estados miembros aún existen debilidades, como puede observarse en el cuadro 4.

65. Los resultados obtenidos por el Tribunal confirman parcialmente los obtenidos por la Comisión durante sus controles en los Estados miembros (véanse el cuadro 5 y los apartados 69 a70). No obstante, esto no ha sucedido en todos los casos por diversas razones. Las más importantes son:

a) los objetivos de las comprobaciones en los Estados miembros o regiones visitados no eran los mismos. En 1998, la Comisión se centró, principalmente, en las comprobaciones sobre el terreno y en la aplicación de sanciones, mientras que el Tribunal analizó la totalidad del sistema;

b) en los Estados miembros con bases centralizadas (en particular, Alemania, España y Reino Unido) algunas regiones sólo se visitan cada tres o cuatro años.

66. Respecto al último punto, la Comisión decidió no emprender una inspección detallada de la ayuda por superficie en la Comunidad Autónoma de Cataluña en 1998 y 1999. La fiscalización del Tribunal de 1999 reveló, entre otras cosas, que la Comunidad Autónoma de Cataluña no efectuó ningún control administrativo automatizado de las superficies hasta 1999, lo que constituye una debilidad de control clave [véase la letra b) del apartado 70]. La Comisión ha emprendido una acción inmediata para evitar pérdidas para el FEOGA, ya que en virtud del procedimiento reformado de liquidación de cuentas, la Comisión dispone de un plazo de sólo 24 meses para proponer correcciones. Se estima que es recuperable al menos 1 millón de euros de 1997.

Cuadro 4

Resumen de las debilidades halladas por la Comisión en los Estados miembros con respecto al ejercicio 1998 (informes de misión de 1998 a junio de 2000)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

La definición de debilidades clave y secundarias se ajusta a las Directrices de la Comisión para la imposición de penalizaciones conforme al procedimiento de liquidación de cuentas, excepto los controles de los dobles pagos, y la aplicación incorrecta de penalizaciones, que en este cuadro se consideran controles clave.

Halladas debilidades de control clave

Halladas debilidades de control secundarias

No se hallaron debilidades de control

Ámbito no examinado

Fuente:

Revisión del Tribunal de Cuentas de los informes de misión de la Comisión dirigidos a los Estados miembros.

Cuadro 5

Resumen de las debilidades halladas por el Tribunal en los Estados miembros visitados (respecto a solicitudes de 1998 - principalmente presupuesto de 1999)

>SITIO PARA UN CUADRO>

No pertinente en este nivel

Buena - Funciona sin problemas

Media - Funciona con algunos problemas

Deficiente - No funciona de forma aceptable

Fuente:

Tribunal de Cuentas.

Otros resultados

67. Respecto a la ayuda por superficie, las direcciones de mercados y liquidación de cuentas de la Comisión comprueban los cálculos de los Estados miembros de la superación de la superficie básica. Estas comprobaciones fueron criticadas por el Tribunal en su Informe anual de 1996(62) y la Comisión tomó medidas para reforzar la información proporcionada por los Estados miembros, permitiendo unos mejores controles. A partir de 2000(63), la Comisión volvió a mejorar los procedimientos que debían emplear los Estados miembros para calcular las superaciones de la superficie. Este procedimiento, aunque todavía no garantiza una exactitud del 100 %, puede contrastarse con los límites máximos de la prima especial de carne de vacuno, en la que no hay un marco similar para declarar y controlar los excesos [véase la letra b) del apartado 54]. Existe, pues, un riesgo de que la Comisión no detecte un cálculo incorrecto de la superación de la superficie efectuado por un Estado miembro, dando lugar a pagos en exceso. El Tribunal ha identificado riesgos de estos errores en España, Francia y Portugal.

FUNCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

68. Los Estados miembros son responsables de la aplicación real del SIGC(64). Durante el período transitorio, la Comisión podía solicitar modificaciones de las medidas aprobadas por los Estados miembros para la aplicación del SIGC(65). Desde 1997, las intervenciones de la Comisión han tenido un carácter más limitado (véase el apartado 34).

Principales resultados en los Estados miembros

69. Durante la fiscalización de las solicitudes de ayuda de 1998 en los seis Estados miembros, el Tribunal observó que, dos años después de la finalización del plazo para su introducción, no todas las funciones del SIGC estaban completamente en funcionamiento en todos los Estados miembros: se hallaron numerosas debilidades y retrasos considerables. El cuadro 5 ofrece un resumen de la situación encontrada, acompañado de una evaluación conforme a tres categorías: buena, media y deficiente.

70. En el cuadro, puede verse lo siguiente:

a) sólo en Alemania e Irlanda no hubo debilidades serias respecto a la aplicación del SIGC en 1998;

b) en España, el nivel de desarrollo fue muy distinto entre la Comunidad Autónoma de Navarra, que no presentaba debilidades importantes, y la de Cataluña, en la que, en particular, no se efectuaban comprobaciones cruzadas sobre las parcelas. Además, las instrucciones nacionales a veces no se ajustaban al Reglamento comunitario. En particular, no se imponían sanciones por las anomalías detectadas en las comprobaciones administrativas sobre las primas por bovinos. Además, las comprobaciones cruzadas sobre los bovinos eran muy incompletas;

c) en Francia, se observaron debilidades en la calidad de las comprobaciones sobre el terreno de las solicitudes de ayuda por superficie, debido, principalmente, a que las comprobaciones eran efectuadas por personal temporal que recibía un importe a tanto alzado por cada solicitud comprobada. Además, cuando los controles administrativos o las inspecciones sobre el terreno revelaron anomalías relacionadas con años anteriores, no se aplicaron sanciones con carácter retroactivo;

d) en Portugal, las comprobaciones cruzadas estaban lejos de ser completas [falta de comprobación de varios criterios de subvencionabilidad, como la existencia del número asignado de marca auricular; ausencia de comprobación cruzada entre el expediente de pago de bovinos machos y el expediente de pago de las vacas nodrizas(66)], y las sanciones se aplicaron incoherentemente;

e) en el Reino Unido (Escocia y Gales), las comprobaciones cruzadas de los animales eran incompletas, en particular respecto a las vacas nodrizas, para las que no se hacía ninguna comprobación cruzada.

71. Además, la fiscalización puso de manifiesto que:

a) cuando había sospecha de fraude, y tras la aplicación de las sanciones previstas en los Reglamentos del SIGC, el caso podía denunciarse ante los tribunales nacionales. El tratamiento de estas situaciones ha sido muy distinto dentro de un mismo Estado miembro y entre Estados miembros diferentes. Se denunciaron muchos casos en Alemania (Estados federados de Baviera y Baja Sajonia), mientras que los demás Estados miembros visitados no excluyeron muchos casos de ayuda para el año siguiente y denunciaron muy pocos casos. Esto significa que los agricultores no reciben el mismo tratamiento en toda la Unión Europea. Cuando se denuncian pocos casos, se pierde un importante instrumento disuasivo;

b) en 1998, el comercio de bovinos vivos entre los Estados Miembros ascendía al equivalente a 1,6 millones de toneladas [cerca del 20 % de la producción comunitaria(67)]. Aunque las disposiciones reglamentarias disponen que los Estados miembros cooperen mutuamente en la aplicación del SIGC(68), a menudo no se produjo dicha cooperación en el intercambio de información sobre el movimiento de bovinos entre Estados miembros. Esto dio lugar a comprobaciones insuficientes de la identificación y subvencionabilidad de los animales en el Estado miembro importador;

c) existen similaridades entre el SIGC y la legislación veterinaria resultantes de la cooperación entre los servicios en el momento de su redacción. Respecto a los controles exigidos por el nuevo Reglamento sobre la identificación y registro de animales de la especie bovina, como se ha descrito en el apartado 18, hubo una falta general de coordinación entre las inspecciones veterinarias (es decir, la identificación y registro de bovinos) y las inspecciones del SIGC, con riesgo de duplicación innecesaria de esfuerzos. Ambos Reglamentos disponen la realización de controles del 10 % (de rebaños, en el caso de las inspecciones veterinarias, y de solicitudes de ayuda, en el caso de las inspecciones del SIGC), pero hay bastantes posibilidades de efectuar estos controles utilizando muestras similares, ya que los criterios del análisis de riesgos también son muy similares. Además, si falta coordinación, existe el riesgo de que los errores hallados en un tipo de inspección no sean comunicados automáticamente a la administración responsable del otro [véase la letra a) del apartado 42].

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

Conclusión

72. En 1999, el 63,6 % del gasto del FEOGA-Garantía fue gestionado, directa o indirectamente, por el SIGC. En 2004, este porcentaje debería superar el 80 % (véase el apartado 6). Por tanto, es importante que este sistema se haya concebido bien y sea aplicado eficazmente en su mayor parte para controlar el gasto agrícola de la Unión Europea y para evitar los pagos indebidos.

73. La concepción general del SIGC efectuada por la Comisión es satisfactoria. El sistema se basa en dos elementos fundamentales, la identificación de los animales y de las parcelas de tierra agrícola. Ambos elementos de base tienen que ser sólidos (todas las parcelas de tierras agrícolas y todos los animales deben estar correctamente identificados), y todas las bases de datos informáticas y los procedimientos deben estar bien concebidos y aplicados. El SIGC constituye una base adecuada para controlar la mayor parte del gasto del FEOGA-Garantía.

74. En 1998, sexto año tras la creación del SIGC y segundo año tras el fin del período transitorio, se hallaron debilidades en la aplicación del SIGC en todos los Estados miembros visitados. Éstas a veces se referían a elementos que aún no habían alcanzado un nivel aceptable de acabado que permitiese realizar controles eficaces, e incluso a elementos del SIGC que aún no habían sido instalados (véanse los apartados 69 y 70).

75. También se observó una falta de coordinación entre las inspecciones veterinarias y las del SIGC. Esta deficiencia ha supuesto una multiplicación de las comprobaciones realizadas a los agricultores y ganaderos y cargas financieras para los Estados miembros. Sería adecuada la aplicación de controles integrados a este nivel (véase el apartado 71).

76. La Dirección de liquidación de cuentas de la Comisión se encarga del control y la fiscalización del gasto, así como de imponer sanciones financieras a los Estados miembros. También es responsable de la gestión y administración del SIGC, la organización de cambios en los Reglamentos, y de orientar a los Estados miembros. Mientras que la Dirección se ha centrado en la evaluación de la actuación de los Estados miembros en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas, debería prestarse más atención al establecimiento de políticas y orientaciones para los Estados miembros. Además, los Reglamentos relativos al SIGC son complejos y se modifican frecuentemente. Pese a las interpretaciones de la Comisión, aún existen interpretaciones distintas en los Estados miembros o entre regiones del mismo Estado miembro y, por tanto, a un trato desigual de los agricultores y ganaderos de la Unión Europea. La Comisión necesita ser más activa a la hora de orientar a los Estados miembros, con el fin de garantizar que se comprenden adecuadamente los Reglamentos y que éstos se aplican correcta y coherentemente en toda la Unión (véanse los apartados 43 a 45).

77. Respecto a los nuevos Reglamentos relativos a la identificación y registro de bovinos, y, en particular, la homologación de las bases de datos, en 1999 hubo una falta de coordinación general entre la Dirección General de Protección del Consumidor y la Dirección General de Agricultura. Además, el procedimiento de homologación de bases de datos no era adecuado y no hubo ningún programa de seguimiento para comprobar si las bases de datos homologadas seguían siendo plenamente operativas y cumplían las condiciones de homologación (véase el apartado 42).

78. Los Reglamentos comunitarios contienen varias anomalías. La utilización de la tierra al 31 de diciembre de 1991, que es uno de los principales criterios para acceder a la ayuda por superficie, resulta muy costoso de controlar (véase el apartado 48). Asimismo, se han observado incoherencias entre los distintos Reglamentos (véanse los apartados 49 a 51).

79. Las normas comunitarias sobre sanciones no eran suficientemente precisas en 1998, en particular respecto a las ayudas por superficies (véase el apartado 52), y a la detección y control de los casos de declaraciones falsas deliberadas (véase el apartado 53).

80. Es necesario mejorar la amplitud y la calidad de la información proporcionada por los Estados miembros. La Comisión debería proseguir sus esfuerzos para mejorar y evaluar dicha información y así gestionar mejor la aplicación del SIGC por los Estados miembros, en particular en lo referente a los regímenes de ayuda por animales. Los Estados miembros a menudo tardan en proporcionar la información necesaria a la Comisión (véanse los apartados 54 a 60). La Comisión debe identificar qué información necesita realmente y elaborar orientaciones claras para los Estados miembros al respecto y, si fuera necesario, expresarlo en forma de Reglamento. En particular, deberían realizarse más esfuerzos para garantizar que la información suministrada por los Estados miembros basada en los controles administrativos y sobre el terreno es coherente y completa. Las limitaciones actuales impiden que la Comisión gestione eficazmente la aplicación del SIGC efectuada por los Estados miembros.

Recomendaciones

81. El Tribunal recomienda que:

a) se simplifiquen, armonicen y expresen con más precisión las normas que regulan las distintas medidas relacionadas con el SIGC, y que se eliminen de éstas las incoherencias y contradicciones;

b) se elabore y actualice regularmente un manual de interpretación y procedimientos del SIGC, y que se ponga a disposición de los Estados miembros. Este manual debería incluir ejemplos de cálculo de ayudas que expliquen cómo tratar casos complicados;

c) se incluyan todas las parcelas agrícolas de todos los agricultores y ganaderos que reciben ayuda comunitarias en la base de datos de parcelas para permitir la realización de controles eficaces, garantizando así que no se efectúan varios pagos de ayuda por la misma parcela;

d) se vuelvan a marcar todos los animales que lleven un número de identificación que no sea compatible con las nuevas bases de datos, lo que constituye una condición indispensable para la realización de comprobaciones cruzadas eficaces;

e) la Comisión mejore su capacidad de evaluar sistemáticamente la aplicación del SIGC, en particular garantizando la obtención de información pertinente y fiable de los Estados miembros y su aprovechamiento, y elaborando informes periódicamente sobre los avances efectuados;

f) la Comisión estudie solicitar a los Estados miembros que faciliten datos financieros fiables de las sanciones, para poder realizar análisis de la relación coste/beneficio del SIGC;

g) se establezcan claramente las responsabilidades de todos los servicios de la Comisión relacionados con la gestión y administración del SIGC;

h) la Comisión elabore procedimientos y programas para comprobar si las bases de datos homologadas siguen siendo plenamente operativas y cumplen las condiciones de homologación.

El presente Informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 6 y 7 de junio de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Existen normas detalladas para determinar la superficie y los animales subvencionables. Para poder acceder a la ayuda por superficie, la tierra debe haberse utilizado para cultivos herbáceos en 1991. Hay varias cuotas aplicables a las ayudas por animales, y el pago también está restringido por las superficies forrajeras subvencionables.

(2) Antes de 1992, existían ayudas directas para el sector de la carne de vacuno. Con la reforma, estas ayudas aumentaron más del triple en la EU-12 entre 1992 y 1996.

(3) Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355 de 5.12.1992, p. 1). El Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión (DO L 391 de 31.12.1992, p. 36) estableció las modalidades prácticas de aplicación.

(4) Fuente: Ayuda por superficie - Datos de la DG VI de la Comisión relativos a 1998; primas por animales - Datos incompletos de la DG VI de la Comisión relativos a 1998, acompañados de una estimación basada en 1994 (en ese servicio de la Comisión no disponen de información actualizada).

(5) Inicialmente, el plazo era el 1 de enero de 1996. El nuevo plazo fue establecido por el Reglamento (CE) n° 2466/96 del Consejo, de 17 de diciembre de 1996 (DO L 335 de 24.12.1996, p. 1).

(6) El Reglamento (CE) n° 1593/2000 del Consejo, de 17 de julio de 2000 (DO L 182 de 21.7.2000, p. 4), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3508/92, establece que los sistemas de ayudas basados en superficies (como lino y cáñamo, medio ambiente, silvicultura) y las ayudas a la producción (como el tabaco, aceite de oliva, algodón, vino, tomates y cítricos) deberán ser compatibles con el SIGC.

(7) Capítulos 3 y 4 del Informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18.11.1997).

(8) Se visitaron el Ministerio Federal de Agricultura y los Estados federados de Baja Sajonia y Baviera.

(9) Se visitaron la administración central y las Comunidades Autónomas de Cataluña y Navarra.

(10) Se visitaron la administración central y las administraciones regionales de los Departamentos de Bocas del Ródano, Alta Córcega y Las Landas.

(11) En el Reino Unido, se visitaron la administración central y Escocia y Gales.

(12) Artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3508/92.

(13) Artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3508/92.

(14) Recientemente, el Consejo ha decidido que, a partir de 2005, todos los Estados miembros dispongan de un sistema de información geográfica. Según el artículo 4 del Reglamento (CE) n° 1593/2000 del Consejo, que modifica el Reglamento (CEE) n° 3508/92 por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios, el sistema de identificación de las parcelas agrícolas se elaborará a partir de mapas, documentos catastrales u otras referencias cartográficas. Se utilizarán las técnicas de los sistemas informatizados de información geográfica, incluida, de preferencia, una cobertura de ortoimágenes aérea o espacial, con estándares homogéneos que garanticen una precisión al menos equivalente a una cartografía a escala 1:10000.

(15) Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, relativa a la identificación y al registro de animales (DO L 355 de 5.12.1992, p. 32).

(16) Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997 (DO L 117 de 7.5.1997, p. 1). Este Reglamento no sólo trata de las disposiciones directamente aplicables al SIGC, sino también del etiquetado de la carne y los productos del ganado vacuno.

(17) Marcas auriculares que se aplicarán a cada oreja para identificar todos los animales de la explotación nacidos después del 1 de enero de 1998, o destinados al comercio intracomunitario tras esa fecha.

(18) La base de datos informática debería ser plenamente operativa el 31 de diciembre de 1999. Una vez que ésta sea operativa, las explotaciones deben comunicar a la autoridad competente todos los movimientos, nacimientos y muertes de los animales. La Directiva 97/12/CE del Consejo, de 17 de marzo de 1997 (DO L 109 de 25.4.1997, p. 1) trata de las medidas veterinarias en materia de intercambios intracomunitarios, pero también señala los requisitos que debe reunir la base de datos informática, como establece el Reglamento (CE) n° 820/97. El artículo 14 de la Directiva se refiere a la información de la que debe disponer el sistema informático. Esta consiste en el código de identificación, la fecha de nacimiento, el sexo, la raza o el color del pelaje, el código de identificación de la madre, el número de identificación de la explotación de nacimiento, los números de explotación de todas las explotaciones en las que haya mantenido al animal, las fechas de cada circulación, y la fecha de su muerte o de su sacrificio. Si se cumplen estos requisitos, la base de datos puede ofrecer información completa sobre cada bovino.

(19) Informe especial n° 19/1998 sobre la financiación comunitaria de determinadas medidas adoptadas a raíz de la crisis de la EEB, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 383 de 9.12.1998).

(20) Reglamento (CE) n° 2630/97 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1997 (DO L 354 de 30.12.1997, p. 23). El análisis de riesgos debe tener en cuenta el número de animales de la explotación, los criterios de salud pública y de política sanitaria y, en particular, la aparición de brotes anteriores, el importe de la prima por bovino reclamada y/o pagada, comparado con el importe de años anteriores, otros cambios significativos y los resultados de los controles realizados en años anteriores (como, por ejemplo, la tenencia adecuada de registros de la explotación y de los pasaportes).

(21) Reglamento (CE) n° 494/98 de la Comisión, de 27 de febrero de 1998 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo en lo relativo a las sanciones administrativas mínimas en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (DO L 60 de 28.2.1998).

(22) Aunque un agricultor o ganadero no posea cultivos herbáceos, debe declarar sus superficies forrajeras para poder acceder a las ayudas por animales (las normas de exención sólo se aplican a las explotaciones pequeñas).

(23) Apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos.

(24) Por ejemplo, la tierra declarada como cultivable por un productor, que en la inspección resultó ser una superficie forrajera permanente, o incluso terreno edificable o un lago. Estas parcelas no podrán acceder a subvenciones en el futuro y, por tanto, deberán incluirse en una base de datos que permita efectuar una comprobación cruzada eficaz en solicitudes posteriores.

(25) Según la letra a) del apartado 3 del artículo 6 (aplicable a partir del 1 de enero de 2000) del Reglamento (CEE) n° 3887/92, los Estados miembros podrán decidir reducir el porcentaje de inspecciones del 10 al 5 % en el caso de que exista, como mínimo desde un año antes, una base de datos informatizada plenamente operativa con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) n° 820/97.

(26) El análisis de riesgos deberá tener en cuenta el importe de la ayuda de que se trate, el número de parcelas o animales, la evolución en comparación con el año anterior, las comprobaciones efectuadas en los controles de los años anteriores, otros parámetros que los Estados miembros deberán definir, y los incumplimientos del Reglamento (CE) n° 820/97 (relativo a los bovinos).

(27) En cuanto a la inspección de parcelas agrícolas, debe medirse una muestra conforme a los márgenes de tolerancia establecidos por el Estado miembro, y debe comprobarse su subvencionabilidad. En el caso de los bovinos, antes de 1999 no existían documentos que explicasen el ámbito de los controles que debían efectuarse. A partir de 1999, se finalizó el reglamento de aplicación de la Comisión. Por tanto, los controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda por animales debían incluir una comprobación del número total de animales presentes en la explotación, una comprobación del registro para garantizar que, durante el período o los períodos de retención, se han guardado todos los animales por los que se solicitó ayuda en los doce meses anteriores, un muestreo del registro y su comprobación con los justificantes, como facturas, certificados veterinarios, etc., una comprobación de todos los bovinos, su identificación mediante marcas auriculares, pasaportes y en el registro.

(28) Reglamento (CE) n° 1678/98 de la Comisión, de 29 de julio de 1998 (DO L 212 de 30.7.1998, p. 23).

(29) Documento de trabajo de la Comisión, doc. VI/629/98.

(30) La Dirección de liquidación de cuentas elabora interpretaciones de los Reglamentos relativos al SIGC. Las secciones de mercados elaboran interpretaciones relativas a regímenes sectoriales de ayudas por superficie y por animales. La mayoría de las solicitudes de interpretación son consecuencia de cambios en los Reglamentos. La DG AGRI-B-1 guarda un registro de las interpretaciones. Las interpretaciones elaboradas recientemente se recopilan periódicamente y se distribuyen a todos los Estados miembros en el grupo de expertos de SIGC, y en el Comité FEOGA.

(31) Artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(32) Anexo V del Reglamento (CEE) n° 3886/92 de la Comisión (modificado).

(33) Anexo VIII del Reglamento (CE) n° 658/96 de la Comisión, de 9 de junio de 1996 (DO L 91 de 12.4.1996, p. 46).

(34) Artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 3887/92, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2801/1999.

(35) Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158 de 8.7.1995, p. 6).

(36) Reglamento (CE) n° 2630/97 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1997, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo en lo que respecta al nivel mínimo de controles que deben realizarse en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (DO L 354 de 30.12.1997, p. 23). El artículo 5 exige a los Estados miembros el envío a la Comisión de informes anuales. La DG SANCO es la destinataria de esos informes.

(37) Informe especial n° 22/2000: Evaluación del procedimiento reformado de liquidación de cuentas (DO C 69 de 2.3.2001).

(38) En los demás Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Finlandia, Suecia y la región de Irlanda del Norte del Reino Unido) se ha reconocido el carácter operativo de las bases de datos nacionales de bovinos.

(39) En el caso de Luxemburgo, aunque la base de datos de identificación y registro de bovinos fue declarada completamente operativa el 19 de mayo de 1999, los auditores observaron que, a raíz de una visita efectuada en mayo de 2000, la Dirección de liquidación de cuentas dudaba de si la base de datos cumplía las condiciones de homologación.

(40) Apartados 2.36 y 2.37 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000).

(41) DOC VI/8388/94 rev. 6, 17.12.1999.

(42) La Comisión ha dirigido varias Directrices a los Estados miembros sobre lo que constituye un error evidente. El doc. VI/646/96, de 27 de febrero de 1996, se aplicó a las solicitudes de ayuda de 1998, e incluía casos como, por ejemplo, información incompleta, errores en la suma, una parcela incluida dos veces en la misma solicitud, y la alteración de los números de identificación.

(43) El apartado 7 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 (modificado), establece que podrá tenerse en cuenta la superficie total de una parcela agrícola a condición de que sea utilizada en su totalidad de acuerdo con las normas usuales del Estado miembro o de la región de que se trate. En los demás casos, se tendrá en cuenta la superficie realmente utilizada.

(44) Apartados 2.36 y 2.37 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000).

(45) Reglamento (CE) n° 2721/2000 de la Comisión, de 13 de diciembre de 2000, por el que se modifica el apartado 7 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 (DO L 314 de 14.12.2000, p. 8).

(46) Asunto C-372/98, de 12 de octubre de 2000, sobre si el Reino Unido ha interpretado demasiado restrictivamente el requisito del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 762/94, por el que, para acceder a la retirada de cultivo, un cultivo cosechado debe haberse plantado en la campaña anterior. La interpretación del Reino Unido consistía en que la hierba destinada a ser ensilada no era subvencionable, mientras que otros Estados miembros, y los servicios de la Comisión, consideraron subvencionable ese terreno.

(47) Artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1765/92.

(48) Primer guión del apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras (DO L 90 de 7.4.1994, p. 8).

(49) Reglamento (CE) n° 1981/98 de la Comisión, de 17 de septiembre de 1998, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 762/94 (DO L 256 de 18.9.1998, p. 8).

(50) Reglamento (CE) n° 2490/98 de la Comisión, de 18 de noviembre de 1998, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 1981/98 (DO L 309 de 19.11.1998, p. 27).

(51) Reformas anteriores a la Agenda 2000: letra d) del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo (modificado), de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148 de 28.6.1968, p. 24); y reformas posteriores a la Agenda 2000: artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 160 de 26.6.1999, p. 21).

(52) Reglamento (CE) n° 2801/1999 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1999 (DO L 340 de 31.12.1999, p. 29).

(53) Artículo 17 del Reglamento (CE) n° 2801/1999, de 21 de diciembre de 1999 (DO L 340 de 31.12.1999, p. 29).

(54) Artículo 17 del Reglamento (CE) n° 2801/1999.

(55) Por ejemplo, los informes de 1998 de los organismos de certificación franceses ofrecen información significativa sobre el funcionamiento de los sistemas relacionados con el SIGC, mientras que los informes británicos ofrecen relativamente poca.

(56) Apartado 2.92 del Informe anual relativo al ejercicio 1998 (DO C 349 de 3.12.1999).

(57) Informe especial n° 22/2000 sobre la evaluación del procedimiento reformado de liquidación de cuentas (DO C 69 de 2.3.2001).

(58) En este contexto, se define como error grave una sobredeclaración de más del 20 %, lo que comporta la exclusión de la ayuda de la totalidad de la superficie.

(59) En julio de 2000, la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores de la Comisión estaba preparando un reglamento para dar orientaciones detalladas a los Estados miembros sobre la estructura de este Informe anual.

(60) Informe especial n° 22/2000.

(61) Informe sobre el estado de la aplicación del sistema integrado de gestión y control en los Estados miembros, doc. VI/6467/98, de 6 de julio de 1998.

(62) Apartado 3.73 del Informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18.11.1997).

(63) Reglamento (CE) n° 2316/1999 de la Comisión de 22 de octubre de 1999 (DO L 280 de 30.10.1999, p. 43).

(64) Artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3508/92.

(65) Último apartado del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(66) Al no efectuarse dicha comprobación cruzada entre los pagos de primas por bovinos machos y vacas nodrizas, existe el riesgo de que se pague dos veces la ayuda por el mismo animal, pese al hecho de que se paguen primas por animales de distinto sexo. Estos pagos duplicados se efectuaron en Portugal.

(67) Base de datos de la Comisión Comext y estadísticas mensuales de Eurostat de la carne (11-2000).

(68) Artículo 15 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

Anexo

NORMAS PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES EN 1998

SOLICITUD PRESENTADA CON RETRASO (artículo 8)

Reducción del 1 % por día hábil de retraso (ninguna ayuda si el retraso es superior a 25 días).

No necesitan presentar una solicitud de ayuda a la superficie los agricultores o ganaderos que sólo solicitan ayuda por animales bovinos que están exentos del porcentaje de almacenamiento, no solicitan primas de extensificación (pequeños productores), o sólo solicitan prima por ganado ovino o caprino, o prima de desestacionalización.

AYUDA SUPERFICIES (artículo 9)

Cuando se compruebe que la superficie determinada efectivamente es superior a la declarada en una solicitud de ayuda por superficie, será la superficie declarada la que se tenga en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda.

Cuando se compruebe que la superficie declarada en una solicitud de ayuda por superficies es superior a la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará a partir de la superficie efectivamente determinada en el control. Sin embargo, salvo en caso de fuerza mayor, la superficie efectivamente determinada se reducirá el doble del excedente comprobado si éste fuera superior a un 3 % o a dos hectáreas y no supere el 20 % de la superficie determinada.

En caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie.

Sin embargo, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave:

- el productor afectado es excluido del régimen de ayudas de que se trate para el año civil considerado, y

- en caso de falsa declaración hecha deliberadamente, del beneficio de todo régimen de ayuda incluido directamente en el SIGC para el año civil siguiente al considerado para una superficie igual a la que figuraba en la solicitud que le ha sido rechazada.

A efectos del presente artículo, se entiende por superficie determinada aquella para la cual todas las condiciones reglamentarias han sido respetadas.

Se tomarán en consideración solamente y por separado las superficies forrajeras, las correspondientes a la retirada de tierras de la producción y las relativas a distintos cultivos herbáceos a los que se aplique una ayuda diferente.

Nota:

El Reglamento no especifica qué debe considerarse negligencia grave, y qué debe considerarse declaración falsa. Por tanto, la decisión al efecto se basa en el juicio de las administraciones afectadas, conforme a la normativa nacional.

ANIMALES (artículo 10)

En caso de que sea aplicable un límite máximo individual, el número de animales indicado en la solicitud de ayuda se limitará al número correspondiente al límite máximo individual establecido para el productor correspondiente.

Cuando se compruebe que el número de animales declarados en una solicitud de ayuda es superior al de animales comprobados en el control, el importe de la ayuda se calculará a partir del número de animales comprobado. No obstante, salvo en caso de fuerza mayor y tras la deducción de los animales muertos por circunstancias naturales, el importe unitario de la ayuda se disminuye:

a) en el caso de una solicitud correspondiente a un máximo de veinte animales:

- del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual a dos animales,

- del doble del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es superior a dos e inferior o igual a cuatro animales.

Si el excedente es superior a cuatro animales, no se concederá ayuda alguna;

b) en los otros casos:

- del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual al 5 %,

- del doble del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es superior al 5 % e igual o inferior al 20 %,

En el caso de que el excedente comprobado sea superior al 20 %, no se concederá ayuda alguna.

Los porcentajes a que se hace referencia en la letra a) se calculan sobre el número solicitado y los referidos en la letra b) sobre el número determinado.

Sin embargo, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave:

- el productor afectado es excluido del beneficio del régimen de ayudas de que se trate para el año civil considerado, y

- en caso de una falsa declaración hecha deliberadamente del beneficio del mismo régimen de ayuda el año civil siguiente al considerado.

Nota:

El Reglamento no especifica qué debe considerarse negligencia grave, y qué debe considerarse declaración falsa. Por tanto, la decisión al efecto se basa en el juicio de las administraciones afectadas, conforme a la normativa nacional.

Fuente:

Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión (modificado).

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

I. La reforma de la política agrícola común de 1992 marca el antes y el después en el modo de gestionar la ayuda comunitaria destinada a la agricultura, ya que se ha pasado del sostenimiento de los precios a los pagos directos a los agricultores. Con ello ha aumentado el número de beneficiarios pero también el riesgo de irregularidades y de fraude; de ahí que la reforma incluyera también disposiciones para la creación por parte de cada Estado miembro de un sistema integrado de gestión y control (en adelante, "SIGC") que habría que aplicar a los pagos directos. El objetivo perseguido es que este sistema integrado abarque todas las solicitudes de ayuda de los productores con el fin de mejorar la eficacia de su tramitación y el control de los pagos.

De acuerdo con el SIGC, los Estados miembros tienen que crear bases de datos informatizadas que permitan la realización de verificaciones cruzadas electrónicas y comprobaciones sobre el terreno de las explotaciones, para cuyo funcionamiento también ha sido preciso crear un nuevo sistema de identificación de parcelas agrícolas y de identificación y registro de los animales, así como recopilar datos de las solicitudes de ayuda de cada uno de los beneficiarios. Para la confección de los mapas de las parcelas y la comprobación del uso del suelo se recurre a fotografías aéreas y al empleo de satélites.

Las observaciones efectuadas durante las inspecciones y en reuniones de especialistas han puesto de manifiesto que el SIGC es un excelente instrumento para recopilar datos fiables sobre la situación en el terreno y para realizar comprobaciones de las solicitudes de ayuda.

IV. Una vez establecido el marco normativo necesario para la asignación de los gastos del SIGC y para el suministro de orientaciones y asesoramiento a los Estados miembros acerca de sus sistemas SIGC, la Comisión llevó a cabo un estrecho seguimiento de las tareas que permitió detectar los posibles fallos de funcionamiento y que los Estados miembros tomasen las medidas necesarias para solventar los problemas observados. En caso de que los sistemas SIGC que los Estados miembros hayan puesto en marcha no resulten satisfactorios, la Comisión deniega, mediante el procedimiento de liquidación de cuentas, la financiación total o parcial de los gastos de que se trate.

Del SIGC se ocupa la Dirección de liquidación de cuentas de la Dirección General de Agricultura, en estrecha cooperación con los servicios jurídico y de mercado de esta Dirección General y con la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.

V. La gran diversidad de normas de mercado no hace sino acentuar la importancia del SIGC como instrumento para garantizar la armonización de los controles. Si bien se reconoce que la puesta en práctica no es totalmente satisfactoria en todos los casos, debe tenerse en cuenta la diversidad de costumbres y tradiciones de los Estados miembros y los sistemas administrativos y legales vigentes en ellos. También es importante destacar que los Estados miembros pueden decidir rebasar los requisitos legislativos mínimos; de ahí que sea previsible que se den prácticas diferentes en ellos.

Muchas de las modificaciones mencionadas por el Tribunal son de poca importancia y la gran mayoría se refieren a cambios efectuados por motivos de gestión del mercado.

VI. La Comisión reconoce que algunos Estados miembros no han suministrado una información correcta ni la han facilitado en el momento oportuno.

En relación con los sectores de los cultivos herbáceos y de las primas por animales, la Comisión ya ha precisado la información que necesita y ha ofrecido a los Estados miembros unas orientaciones claras sobre este particular. A mediados del año 2000 se adoptaron medidas importantes para mejorar el suministro de información en el sector de las primas por animales. Asimismo, la necesidad de que los Estados miembros faciliten puntualmente información estadística se regula con carácter normativo desde ese mismo año.

VII. El Tribunal describe en términos generales los principales defectos de control comprobados en algunos Estados miembros. La Comisión reconoce que, incluso en los Estados miembros en los que se ha puesto en marcha el SIGC, sigue habiendo deficiencias, a las que se aplican los métodos pertinentes previstos en el procedimiento de liquidación de cuentas.

VIII. Aunque se toma nota de las recomendaciones del Tribunal sobre la gestión y la simplificación de las normas, hay que mencionar que, en su mayor parte, ya se han tomado medidas al respecto. En este contexto tiene especial importancia la revisión que se está efectuando en la actualidad de la normativa vigente relativa al SIGC basándose en la experiencia adquirida desde la aplicación de la reforma de la política agrícola común a partir del 2000.

DISEÑO DEL SISTEMA INTEGRADO

Sistema de identificación de las parcelas agrícolas

15. El Tribunal describe los diferentes sistemas que se han puesto en marcha en los Estados miembros.

Los diversos planteamientos enumerados por el Tribunal son el resultado de la variedad de costumbres, tradiciones y sistemas legales y administrativos vigentes en los Estados miembros. Si bien se reconoce que no todos los sistemas que se han puesto en marcha son totalmente satisfactorios, debe admitirse la diversidad de sistemas vigentes en los Estados miembros, factor que se tiene en cuenta al proceder a la evaluación según el procedimiento de liquidación de cuentas. Además, de no ser por este método, habría sido imposible poner en marcha un instrumento de control de la calidad con tanta rapidez.

Los Estados miembros pueden decidir rebasar los requisitos legislativos mínimos, de ahí que sea previsible que se den prácticas diferentes en ellos.

Sistema integrado de control

Sanciones

32. Respecto de los regímenes de primas por bovinos, las normas aplicables a las sanciones se modificaron y aclararon considerablemente mediante el Reglamento (CE) n° 1678/98, que entró en vigor el 1 de enero de 1999, especialmente para tener en cuenta los cambios en el sistema de identificación y registro de bovinos a que dio lugar el Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo.

FUNCIÓN DE LA COMISIÓN

Orientaciones de la Comisión y asuntos reglamentarios

38. Aunque el número total de Reglamentos por los que se modifican los Reglamentos (CEE) n° 3508/92 y (CEE) n° 3887/92 sobre el sistema integrado de gestión y control parece elevado, hay que señalar, especialmente en relación con el primero de ellos, que muchas modificaciones fueron de poca importancia. Además, dado que las normas de mercado se han modificado periódicamente en función de la política, las modificaciones de las normas de control han sido una consecuencia inevitable de los requisitos del régimen de mercados.

Información de gestión

39. Los Estados miembros no siempre facilitan información completa o en el momento oportuno, lo que dificulta la programación de las inspecciones. Ahora bien, el procedimiento de análisis de riesgos de la liquidación de cuentas y el plan anual de las diferentes campañas tienen en cuenta la información recibida.

a) También es necesario señalar que, a menudo, los Estados miembros facilitan a la Comisión información muy completa sobre la aplicación de los regímenes de mercado, como, por ejemplo, directrices para los inspectores y productores, documentación normalizada, etc. Esta información se somete sistemáticamente a un examen minucioso.

Evaluación del SIGC e imposición de su aplicación

40. Hay que recordar también que, en el mencionado Informe especial n° 22/2000, la opinión del Tribunal acerca del SIGC es positiva.

Principales resultados en la Comisión

Información general sobre la organización

Dirección General de Agricultura (en adelante, "DG AGRI")

41. Del SIGC se ocupa la Dirección de liquidación de cuentas de la DG AGRI, en estrecha cooperación con los servicios jurídico y de mercado de esta Dirección General y con la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.

Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores (en adelante, "DG SANCO")

42. a) La legislación regula el intercambio obligatorio de los resultados de las inspecciones entre los servicios veterinarios nacionales y los del SIGC [véase el Reglamento (CE) n° 1678/98, que entró en vigor en 1999]. La DG AGRI se encarga de comprobar la eficacia de esta cooperación.

b) El Tribunal señala que los Estados miembros han avanzado a un ritmo diferente al poner en marcha las bases de datos para la identificación y registro de los bovinos.

A lo largo de 1999 y 2000, la DG AGRI y la DG SANCO se encargaron de seguir y comprobar la situación en que se hallaba la puesta en marcha de las bases de datos en todos los Estados miembros, tomándose nota de los fallos o retrasos observados con el fin de adoptar las medidas oportunas.

La adopción del nuevo Reglamento (CE) n° 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo no ha hecho que la situación varíe básicamente. No obstante, se ha suprimido la fecha límite del 1 de enero de 2000 en lo que respecta al reconocimiento por parte de la Comisión del carácter plenamente operativo de la base de datos nacional sobre los bovinos.

c) Hasta el momento, el método de reconocimiento del carácter plenamente operativo de las bases de datos nacionales ha sido el siguiente.

Tras un análisis detallado de la información facilitada por los Estados miembros, la DG SANCO realiza una visita sobre el terreno con el fin de asistir a una demostración completa y de mantener un debate profundo. Esta Dirección General está examinando cuál es el medio más idóneo de incorporar las comprobaciones sobre el carácter operativo de las bases de datos en sus funciones globales de control e inspección.

d) El Tribunal señala que la DG SANCO y la DG AGRI aceptan porcentajes mínimos de inspección diferentes. Ahora bien, en lo tocante a las inspecciones realizadas basándose en la normativa sobre identificación y registro de bovinos, los Estados miembros que dispongan de una base de datos plenamente operativa dotada de medios eficaces para realizar comprobaciones cruzadas pueden decidirse por un porcentaje de inspección del 5 %. La DG AGRI aplica en principio los mismos criterios.

Orientaciones de la Comisión y asuntos reglamentarios

Orientaciones de la Comisión

43. El Tribunal señala que la Comisión ha dedicado muy pocos recursos a la gestión y administración general del SIGC. Las importantes modificaciones realizadas mediante los Reglamentos (CE) n° 1678/98 y (CE) n° 2801/1999 en la normativa aplicable al SIGC con motivo de la evolución de la identificación de los bovinos y de la Agenda 2000 muestran claramente la función que desempeña la liquidación de cuentas en lo tocante al establecimiento de la política y de las orientaciones, actividades que se benefician directamente de la detallada y actualizada información sobre la aplicación nacional de que dispone este servicio.

Las importantes modificaciones de la normativa aplicable al SIGC mencionadas anteriormente precisaron además una serie de interpretaciones y orientaciones que la Comisión facilitó a los Estados miembros y que se han puesto a disposición del Tribunal.

Por otro lado, las cartas que se envían a los Estados miembros con las observaciones pertinentes tras la realización de una auditoría incluyen sistemáticamente amplias recomendaciones en lo concerniente al cumplimiento normativo y al control práctico.

44. a) La Comisión solicitó a todos los Estados miembros que facilitaran información sobre los márgenes de tolerancia de cada uno de los métodos utilizados en 2000. Una vez analizada aquélla se llegó a la conclusión de que todos los Estados miembros aplican los márgenes de tolerancia técnica en las parcelas agrícolas y que éstos han adaptado sus márgenes máximos de tolerancia a los recomendados por la Comisión.

b) El concepto de "error evidente" se analiza en un documento de trabajo que ya obra en poder del Tribunal. Actualmente se está preparando un método más homogéneo incluso que tenga en cuenta los avances de la tecnología moderna.

c) Los Reglamentos (CEE) n° 3887/92 de la Comisión y (CE) n° 1258/1999 del Consejo precisan con claridad meridiana que los Estados miembros están obligados a recuperar los pagos indebidos, entre los que se incluyen los correspondientes a solicitudes de campañas anteriores. La Comisión seguirá velando por que los Estados miembros hagan una aplicación más consecuente y uniforme.

46. Las deficiencias mencionadas por el Tribunal en las letras a), b) y c) han sido objeto de un procedimiento de liquidación de cuentas que, en algunos casos, se ha traducido en correcciones financieras. En los demás casos, el procedimiento sigue su curso.

47. Con motivo de la revisión del Reglamento (CEE) n° 3887/92, está previsto estudiar con los Estados miembros la necesidad de una disposición más específica sobre asistencia mutua.

Asuntos reglamentarios

48. Es posible comprobar el cumplimiento de esta condición contrastando una selección de imágenes de satélite correspondientes al período 1986-1991, que determinan el uso de la tierra a 31 de diciembre de 1991.

50. Con motivo de la fijación de los precios de 1998/99, y para simplificar la normativa, la Comisión prometió que suprimiría la obligación de que las tierras retiradas debieran llevar dos años formando parte de la explotación.

La Comisión ha publicado voluntariamente el Reglamento en cuestión tras el período de retirada con vistas a su aplicación desde la campaña siguiente, para evitar favorecer a los productores que hubiesen presentado solicitudes no conformes.

El Reglamento (CE) n° 2490/98, como lo indica su motivación, era únicamente una aclaración.

51. Si bien se concede que la realización de comprobaciones cruzadas inadecuadas aumenta el posible riesgo de pagos indebidos, también se admite que una vaca puede ser objeto de varias solicitudes al año, siempre que se sustituya convenientemente. En estas circunstancias, lo que debe comprobarse es la sustitución, ya que una solicitud múltiple no es irregular en sí misma. No obstante, la Comisión agradece la observación del Tribunal al respecto y confirma que efectivamente ha prestado atención a esta circunstancia en los Estados miembros, entre ellos los mencionados.

52. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 3887/92, las reducciones se aplican sólo a los grupos de cultivos. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal de que las disposiciones comunitarias minimizan las anomalías. El artículo 6 del citado Reglamento dispone que, si se descubren errores en la muestra sometida a comprobación, se debe ampliar la dimensión de la muestra. En un documento de trabajo se recomienda a los Estados miembros que midan todas las parcelas del mismo grupo de cultivos en cuanto se observen discrepancias.

53. A la Comisión no se le oculta el problema que supone evitar el pleno efecto de las sanciones y está estudiando si conviene incluir disposiciones al respecto cuando se codifique el reglamento sobre el SIGC. Debe tenerse en cuenta lo siguiente:

- la evaluación efectuada por la Comisión de los casos que los Estados miembros consideran declaraciones falsas hechas intencionadamente pone de manifiesto que, con frecuencia, en ellas intervienen solicitantes que declaran una superficie que no existe en absoluto. Así pues, la sanción del segundo año no surtiría efecto y no sería posible establecer una cláusula según la cual también se rechazase en el segundo año una superficie igual a la rechazada en el primero. El efecto real del carácter disuasivo perseguido de esa disposición y, con ello, la reducción del riesgo para el fondo serían muy limitados,

- una "cláusula de bloqueo" podría dar lugar en muchas ocasiones a que se sancionara de hecho a terceras personas. En caso de que la tierra objeto de la solicitud de ayuda, que se rechaza, haya sido arrendada en el año en cuestión y el contrato de arriendo termine al final de ese año, el propietario (o la persona que ostente ese derecho) se vería directamente afectado por la sanción. Esta situación plantea diversos problemas legales.

Información de gestión

54. La Comisión ya ha adoptado normas y orientaciones para cumplir su objetivo de mejorar la gestión y el control.

b) El Tribunal no se equivoca al afirmar que aún no se han comprobado definitivamente los límites máximos de las primas por bovinos. Por su naturaleza (los pagos pueden efectuarse hasta dos años después del período de solicitud), estas comprobaciones sólo pueden efectuarse con el nivel de fiscalización exigido dos años después de aquel en el que se haya realizado la solicitud.

c) Aunque las estadísticas de las primas por animales no figuren en ningún informe de síntesis oficial, se evalúan y someten anualmente a estrictos controles sobre el terreno, lo que da lugar a numerosas correcciones financieras con motivo de la aplicación del procedimiento de liquidación de cuentas en una mayoría de Estados miembros. Si bien es de lamentar que algunos Estados miembros no faciliten estadísticas cuando se les piden, esta deficiencia se ha subsanado mediante la modificación del Reglamento (CE) n° 2801/1999.

d) El Tribunal hace la observación de que podría recurrirse a los organismos nacionales de certificación para analizar la puesta en aplicación del SIGC.

Los organismos de certificación facilitan información sobre los procedimientos para garantizar el cumplimiento de la normativa. Ahora bien, el Reglamento (CE) n° 1663/95 no establece ningún requisito concreto sobre la elaboración de informes acerca de la aplicación general del SIGC ni sobre las estadísticas en particular, ya que no tiene que ver directamente con la liquidación de cuentas, para la que se emplea el trabajo del organismo de certificación. No obstante, con vistas a una actuación futura se toma nota de la observación que hace el Tribunal acerca de que los organismos de certificación podrían evaluar la aplicación del SIGC.

55-59. Las observaciones del Tribunal se basan en estadísticas que le facilitan los servicios de la Comisión y son, en general, muy parecidas a las que se efectúan en el ejercicio de liquidación de cuentas. Cuando los Estados miembros no facilitan las estadísticas exigidas o éstas son insuficientes, esta deficiencia se tiene en cuenta sistemáticamente en el procedimiento de liquidación de cuentas.

56. b) Algunos Estados miembros tuvieron un porcentaje de errores del 0 %, ya que todos los casos en que aparecen discrepancias tras efectuarse los controles administrativos se someten a inspecciones sobre el terreno.

c) Estos datos reflejan correctamente la situación en la realidad y la razón principal estriba en las diferencias entre los Estados miembros y el nivel del material para la confección de mapas de que disponen.

d) Al igual que en la letra c), las diferencias entre los Estados miembros a la hora de detectar y notificar los errores graves se deben a menudo a que los sistemas de control creados difieren entre sí. En los sectores de los cultivos herbáceos y las primas por animales, esas diferencias se investigan al efectuarse la liquidación de cuentas.

58-59. Las estadísticas sobre los resultados de los controles (administrativos y sobre el terreno) se solicitaron sistemáticamente a todos los Estados miembros. La experiencia adquirida al incluir el SIGC un mayor número de regímenes hizo que hubiera que actualizar los cuadros utilizados inicialmente para recopilar información.

En el caso de las ayudas por superficie, para evitar que las estadísticas notificadas presentaran grandes divergencias, se creó un cuestionario impreso específico que contenía explicaciones detalladas y que, a partir de 1995, se pidió a los Estados miembros que cumplimentaran. Así pues se han podido analizar y comparar los resultados de todos los Estados miembros, llegándose a la conclusión de que la información que se ofrece sobre los resultados de los controles administrativos y las comprobaciones sobre el terreno es uniforme.

La necesidad de prestar más atención a la naturaleza específica de algunos regímenes de primas por bovinos es un asunto que ya fue objeto de análisis en 1999 y que se siguió estudiando en 2000.

60. Si bien la mayoría de los Estados miembros (Dinamarca, España, Francia, Italia, los Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia, Suecia y el Reino Unido) ha enviado el informe sobre los controles realizados en 1998, su contenido presenta un grado de divergencia considerable. Por su parte, el informe correspondiente a 1999 ha sido enviado por todos los Estados miembros menos Grecia. Tal como se prevé en el Reglamento (CE) n° 2630/97, la Comisión ha establecido, mediante el Reglamento (CE) n° 1898/2000, el modelo de los informes anuales de los Estados miembros sobre los resultados de los controles realizados en el sector bovino respecto de las disposiciones comunitarias de identificación y registro.

Evaluación del SIGC e imposición de su aplicación

61. La Comisión está de acuerdo en la importancia de que los Estados miembros faciliten información fidedigna en el momento oportuno y tiene en cuenta la actuación de éstos al evaluar situaciones con motivo de la liquidación de cuentas. Además, se hace hincapié en que las cuentas no se liquidan hasta que la información estadística se recibe y se examina detenidamente para detectar posibles deficiencias.

62. La Comisión no ha efectuado hasta ahora ningún tipo de análisis pormenorizado sobre costes y beneficios relativo a la aplicación del SIGC.

Habida cuenta del elevado volumen de gastos que debe controlarse, la Comisión se ha preocupado más de hacer que funcione el SIGC que de evaluar su rentabilidad. Es especialmente importante el efecto disuasorio que ejercen las normas del SIGC sobre las sanciones y que es difícil de cuantificar. Además, la función que cumple el SIGC detectando y rechazando solicitudes de ayuda en las fases iniciales (es decir, antes de que se incorporen al sistema propiamente), si bien pasa casi desapercibida, es muy eficaz.

Fijarse únicamente en la rentabilidad financiera de los controles supone una perspectiva demasiado reducida. Los controles poseen una importancia mayor, ya que garantizan que el gasto se realiza de acuerdo con la normativa comunitaria, lo que ayuda a asegurar que se alcanzan los objetivos económicos de la organización común de mercados.

63. El Tribunal afirma que la Comisión no informa habitualmente sobre la aplicación del SIGC. Hay que decir que, si bien no hay ninguna obligación al respecto, en 1998 se presentó al Parlamento Europeo un informe sobre ese particular, y la Comisión ofrece actualizaciones en el contexto de los procedimientos de aprobación de la gestión presupuestaria.

Mayor importancia reviste el ejercicio de seguimiento e información de la situación del SIGC que la Comisión realiza actualmente. La Comisión tiene en cuenta la eficiencia y eficacia de los controles exigidos y en sus cartas de observación señala habitualmente las mejoras que pueden realizarse en los Estados miembros auditados.

Además, en la mayoría de los informes elaborados por los servicios de la Comisión se evalúa, total o parcialmente, la aplicación del SIGC, y en los informes de síntesis sobre la liquidación de cuentas, que aparecen varias veces al año, se presentan de manera pormenorizada todos los resultados concernientes a los fallos o los casos de inobservancia, de modo que no sólo se presentan los problemas constatados sino también el seguimiento emprendido por la Comisión.

64. La Comisión está de acuerdo en que, incluso en los Estados miembros en los que el SIGC se ha aplicado satisfactoriamente, sigue habiendo deficiencias que se procura resolver al efectuarse la liquidación de cuentas. Debe señalarse que la liquidación de cuentas es un procedimiento normativo con el que se persigue proteger los intereses del presupuesto comunitario y de los Estados miembros.

Al centrarse en 1998 únicamente, el Tribunal no concede la importancia debida al carácter dinámico de la liquidación de cuentas.

65. La Comisión se congratula de los resultados del Tribunal que se corresponden con los suyos. No obstante, la insinuación del Tribunal de que la Comisión no analizó totalmente (en 1998) los sistemas de aplicación de los Estados miembros es engañosa. Es evidente que el carácter dinámico de la auditoría y supervisión del SIGC que realiza la Comisión no requiere un examen anual profundo de todos los aspectos.

a) Con relación a 1998 específicamente, la Comisión puede demostrar su preocupación por asuntos distintos de las comprobaciones sobre el terreno y la aplicación de sanciones.

b) No se considera necesario visitar anualmente todos y cada uno de los organismos pagadores, de ahí que la Comisión recurra a un análisis de riesgos anual para determinar la amplitud de la auditoría. Cuando una región se somete efectivamente a una auditoría sobre el terreno con motivo de la liquidación de cuentas, aquélla abarca invariablemente varios años. Además, estas auditorías periódicas que en ocasiones tienen carácter regional proporcionan siempre información útil sobre la aplicación nacional.

66. Se recabó la atención en torno a un problema potencialmente grave relacionado con la falta de control de determinadas superficies forrajeras de Cataluña en el momento de realizarse, en septiembre de 1998, la auditoría de la liquidación cuentas de las primas por bovinos, lo que provocó serias dudas sobre la legitimidad de las zonas forrajeras declaradas.

Otros resultados

67. La Comisión está estudiando los posibles rebasamientos de los límites máximos regionales de la prima especial por bovino, con motivo del procedimiento de liquidación de cuentas (véase también el apartado 54).

FUNCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

Principales resultados en los Estados miembros

69-70. La Comisión remite a la respuesta detallada que ofrece en el apartado 64.

En lo que atañe al fallo señalado como "Deficiente - no funciona" en el cuadro 5 del Tribunal, la Comisión confirma que casi todos los aspectos se están corrigiendo mediante el procedimiento de liquidación de cuentas. Asimismo, se ha utilizado este procedimiento para ocuparse de los ámbitos calificados como "Medios - funcionan con algunos problemas". En otros aspectos, las evaluaciones de los servicios de la Comisión son menos favorables, en relación con los Estados miembros, que las del Tribunal.

Respecto a las carencias en lo tocante a las comprobaciones cruzadas y otros controles relacionados con la identificación y registro de los bovinos, hay que señalar que las bases de datos previstas en el artículo 5 del Reglamento (CE) n° 820/97 no tenían que ser operativas hasta el 31 de diciembre de 1999.

a) Respecto a 1998, la Comisión ha señalado carencias importantes en Alemania e Irlanda, a las que se está dando un seguimiento mediante el procedimiento de liquidación de cuentas.

b) En cuanto a Cataluña, que suscita tantas observaciones negativas en el Tribunal, la Comisión puede confirmar que, tras la inspección realizada en septiembre de 1998, se han propuesto diversas correcciones financieras para los gastos regionales y nacionales mediante el procedimiento de liquidación de cuentas.

c) Los resultados del Tribunal respecto a Francia corresponden en buena medida a los obtenidos por los servicios de la Comisión. La liquidación de cuentas se está utilizando para aplicar correcciones financieras. Por otro lado, la Dirección de liquidación de cuentas ha determinado la existencia de deficiencias graves respecto a la identificación y el registro de bovinos.

d) Las observaciones que hace el Tribunal respecto a Portugal son muy parecidas a las de la Comisión, la cual ha propuesto que en el procedimiento de liquidación de cuentas se reflejen las consecuencias financieras.

71. a) Si bien la Comisión tiene conocimiento de los diferentes sistemas legales nacionales y la variedad de prácticas utilizadas para perseguir los casos sospechosos de fraude, los Estados miembros tienen claramente la obligación de aplicar las sanciones según lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 9 y en el artículo 10 del Reglamento (CE) n° 3887/92.

La Comisión debe tener en cuenta, no obstante, los principios del Derecho comunitario que garantizan, entre otras cosas, los medios para recurrir ante las jurisdicciones apropiadas, ya sean administrativas o judiciales. También debe tener en cuenta la existencia de ordenamientos jurídicos nacionales no uniformes.

Algunos Estados miembros han pedido a la Comisión que cree un sistema de figuras objetivas de discrepancias a las que deberían aplicarse sanciones más graves. Actualmente se están estudiando las posibilidades de llevar a cabo esa idea con vistas a incluir un nuevo sistema de sanciones en el nuevo reglamento codificado de la Comisión sobre el SIGC.

b) Véase la respuesta que se ofrece en el apartado 47.

c) Las normas que se aplican al ámbito veterinario y al SIGC están interrelacionadas y actualmente los Estados miembros ya pueden combinar inspecciones y, de hecho, algunos lo hacen. No debe pasarse por alto, sin embargo, que no todos los bovinos ni poseedores regulados mediante el Reglamento (CE) n° 820/97 se someten al SIGC y que conseguir una coordinación eficaz es una tarea que compete a los Estados miembros.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

Conclusión

74. La Comisión ha comprobado que todos los elementos básicos del SIGC se han puesto en marcha en todos los Estados miembros, salvo en Grecia y algunas de las comunidades autónomas españolas de menor importancia financiera. Ahora bien, no todos los elementos de este sistema han alcanzado una fase operativa satisfactoria en todos los Estados miembros, ya que sigue habiendo carencias en relación con determinados controles clave y subsidiarios. Por otro lado, todo sistema de control es perfectible y una de las tareas de los auditores de la Comisión es recomendar mejoras.

No obstante, cuando se comprueba la existencia de deficiencias como las mencionadas por el Tribunal, la Comisión aplica ajustes financieros en forma de reducciones de los anticipos y correcciones en el procedimiento de liquidación de cuentas.

75. La Comisión aconseja a los Estados miembros que integren los controles, pues ya puede hacerse.

76. El Tribunal considera que la Comisión debería prestar más atención a elaborar políticas sobre el SIGC y a facilitar orientaciones a los Estados miembros. Los Reglamentos (CE) n° 1678/98 y (CE) n° 2801/1999, mediante los cuales se establecen modificaciones importantes, el amplio trabajo administrativo realizado para suministrar interpretaciones y la organización periódica de reuniones de expertos dan fe de los grandes esfuerzos realizados por la Comisión al respecto. Las mejoras obtenidas se han conseguido en gran medida gracias a unos conocimientos especializados y a la capacidad de la Comisión para conseguir rápidamente resultados y soluciones prácticas.

No obstante, la correcta aplicación de los textos legales aprobados por la Comisión compete en primer lugar a los Estados miembros. La normativa por la que se regula el SIGC a veces resulta compleja debido a la función que cumple y que consiste en ofrecer normas armonizadas para una gran variedad de regímenes de ayuda directa, los cuales a su vez pueden presentar variaciones (por ejemplo, los modelos aplicables a la prima especial por bovino, según se trate de animales vivos o sacrificados).

La Comisión subraya que se han efectuado muchas modificaciones tras los cambios que se introdujeron en las normas de mercado. Asimismo hace hincapié en que, gracias a la revisión que se está efectuando actualmente y que, según sus propias declaraciones, tiene por objeto simplificar y aclarar la normativa aplicable al SIGC, se obtendrá un reglamento codificado del SIGC.

El SIGC ha demostrado ser un instrumento esencial para limitar y reducir los riesgos que corre el Fondo (véanse las observaciones del Tribunal con motivo de la aprobación de la gestión presupuestaria de 1998 y 1999).

77. Todos los informes de auditoría de la liquidación de cuentas sobre los regímenes de prima por bovino se envían sistemáticamente a la DG SANCO y se informa a la Dirección de liquidación de cuentas acerca de las inspecciones y homologación de bases de datos efectuadas por aquélla. De hecho, la citada Dirección a veces participa en esas inspecciones. Así pues, la afirmación de que los servicios de la Comisión no están al tanto de lo que ocurre es incorrecta.

El Tribunal tiene razón cuando señala, en el apartado 36, las semejanzas existentes entre la normativa veterinaria y la aplicable al SIGC, lo que se debe a la estrecha cooperación de los diferentes servicios. En concreto, la Dirección de liquidación de cuentas desempeñó un papel muy activo en la elaboración de los Reglamentos de aplicación de la Comisión sobre identificación y registro de bovinos, que se aprobaron a finales de 1997 y principios de 1998. De igual modo, para la elaboración de las normas del SIGC sobre controles y sanciones, establecidas mediante el Reglamento modificador (CE) n° 1678/98, se contó con la participación de los servicios veterinarios.

78. El Tribunal señala que hay dificultades para controlar uno de los principales criterios de subvencionabilidad: la utilización de la tierra a 31 de diciembre de 1991.

La Comisión puede confirmar que el cumplimiento de esta condición puede verificarse examinando una selección de imágenes de satélite correspondientes al período 1986-1991. Gracias a estas comprobaciones efectuadas mediante teledetección se puede determinar la utilización de la tierra a 31 de diciembre de 1991.

79. Como respuesta a las observaciones del Tribunal acerca de la imprecisión de las disposiciones comunitarias sobre las sanciones, se remite a las respuestas que se ofrecen en relación con los apartados 55 y 56 y la letra a) del apartado 76. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 9, las reducciones son aplicables únicamente a los grupos de cultivos y resulta evidente que los Estados miembros tienen la obligación de aplicar sanciones según lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 9 y en el artículo 10 sexies del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

En cuanto al seguimiento de los casos de fraudes e irregularidades, los Estados miembros están obligados, de acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, a comunicar trimestralmente a la Comisión los casos de irregularidades. Esta comunicación se complementa mediante las indicaciones sobre la ejecución de los procedimientos judiciales o administrativos.

80. Las estadísticas facilitadas al Tribunal por la Comisión eran incompletas, pero la falta es de los Estados miembros. En el sector de las primas por animales ya se han tomado medidas para mejorar la calidad de la información que se reciba en el futuro de los Estados miembros; las medidas consisten en modificaciones normativas y en una nueva redacción de los modelos de declaración (que incluyen notas explicativas orientadoras), de las que el Tribunal ya ha recibido copia. Las repercusiones financieras decididas con motivo del procedimiento de liquidación de cuentas respecto de todos los años de solicitud desde 1993 ponen de manifiesto que la evaluación de la información estadística se ha realizado con seriedad.

Respecto al sector de los cultivos herbáceos, la Comisión ya ha determinado la información que necesita realmente y ha presentado a los Estados miembros unas orientaciones claras al respecto. Además ha incorporado esa información a una base normativa. Por otro lado, se remite a las respuestas relativas a los apartados 58 y 66.

Recomendaciones

81. a) La normativa aplicable al SIGC ya se está revisando de acuerdo con las indicaciones del Tribunal. Para que resulten eficaces, los Reglamentos (CEE) n° 3508/92 y (CEE) n° 3887/92 tienen que tener en cuenta las particularidades de los regímenes de gestión del mercado, lo que hace que la precisión que, según las recomendaciones del Tribunal, deben tener las normas aplicables al SIGC sea difícil de conseguir.

b) La Comisión ya ha comenzado a cumplir las recomendaciones del Tribunal y periódicamente distribuye una selección de interpretaciones y notas explicativas elaborada a petición de los Estados miembros. No obstante, la Comisión no tiene la intención, por el momento, de proporcionar un manual general de procedimientos e interpretación del SIGC.

c) La inclusión de la "cláusula de compatibilidad" mediante el artículo 9 bis del Reglamento (CEE) n° 3508/92 debería garantizar que una misma parcela no recibe una ayuda dos veces.

d) Para que la Comisión pueda reconocer el carácter plenamente operativo de una base de datos nacional destinada a los bovinos, es preciso que contenga información sobre todos los animales de la especie bovina del Estado miembro.

e) Se estudiará el modo de seguir cumpliendo las recomendaciones del Tribunal, teniendo asimismo en cuenta los recursos disponibles.

f) En principio, ya hay datos fidedignos sobre las sanciones aplicadas por los Estados miembros para poder realizar una evaluación de las ventajas financieras directas del SIGC. Véase, no obstante, la respuesta correspondiente al apartado 62.

g) La gestión y administración del SIGC compete a los Estados miembros. En cuanto al cometido de la Comisión, las tareas asignadas a sus diferentes servicios están claramente diferenciadas según el ámbito de aplicabilidad del fundamento jurídico que se tenga en cuenta. Así, mientras las unidades relacionadas con los mercados, en concreto las que se ocupan de las ayudas por animales y superficie, tienen que ofrecer interpretaciones sobre las condiciones en las que una solicitud de ayuda es admisible o no, la Dirección de liquidación de cuentas se encarga de la interpretación de los requisitos de administración y control, tal como disponen los Reglamentos (CEE) n° 3508/92 y (CEE) n° 3887/92.

h) La Comisión estudiará las posibilidades, teniendo asimismo en cuenta los recursos existentes.