Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "XXXo Informe sobre la política de competencia 2000"

(2002/C 48/02)

El 10 de mayo de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el "XXXo Informe sobre la política de competencia 2000".

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de noviembre de 2001 (ponente: Sr. Sepi).

En su 386o Pleno de los días 28 y 29 de noviembre de 2001 (sesión del 28 de noviembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 108 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción: contexto general

1.1. El XXX Informe sobre la política de competencia ofrece, además de una relación detallada de las actividades de la DG de Competencia, una serie de indicaciones importantes sobre el futuro de esta política.

1.2. Cambios "institucionales" importantes como la introducción del euro; internacionales, como el desarrollo de la globalización y la ampliación inminente, así como la creciente visibilidad de esta política en un período que se caracteriza por la evolución tecnológica y las concentraciones industriales, han convencido a la DG Competencia de la necesidad de realizar algunas modificaciones esenciales en las estructuras y las conductas al respecto.

1.3. Todo ello aumenta la importancia del presente dictamen con el que el Comité aspira, más que a emitir una opinión sobre las actividades realizadas, a basarse en ellas para destacar dichas modificaciones y formular las posibles perspectivas.

1.4. Por otra parte, tal como se ha señalado repetidas veces en anteriores dictámenes, una opinión sobre las actuaciones de 2000 publicada, además, a finales de 2001 carece de interés, habida cuenta de los procesos sumamente dinámicos que tienen lugar ante nuestros ojos, y podría parecer obsoleta a nuestros interlocutores institucionales.

1.5. El Comité, en su dictamen sobre el XXIX Informe, se mostraba ampliamente de acuerdo con el contenido del informe, pero ponía en guardia a la Comisión frente a los riesgos que entrañaba una ralentización del programa de modernización del marco jurídico, dado que constituía de hecho una condición fundamental y previa para solucionar los nuevos problemas del derecho comunitario de competencia.

1.6. Asimismo, tal como se señala en el XXX Informe, esta modernización se justifica por la rápida evolución de tres fenómenos económicos interdependientes y que se refuerzan mutuamente: la globalización de los mercados, el desarrollo de la nueva economía y el aumento en número y en volumen de las concentraciones transnacionales con repercusiones importantes en la economía y el empleo.

1.7. Para completar el marco en el que deben aplicarse las nuevas normas, hay que tener en cuenta la introducción inminente del euro, el proceso progresivo de la ampliación y la necesidad, tal como se indica en el XXIX Informe, de atribuir al ciudadano consumidor un papel central en la política comunitaria de competencia.

2. Contenido del XXX Informe sobre la política de competencia 2000

2.1. En la introducción del XXX Informe se exponen de forma muy clara los elementos en los que se basa su estrategia.

La evolución tecnológica y las iniciativas políticas están modificando el entorno económico, que se basa cada vez más en la disposición temprana de información.

Ello, por una parte, ha impulsado el desarrollo del sector de los servicios y, por otra, ha obligado a las empresas a revisar y adecuar sus relaciones comerciales con los clientes y proveedores. Además, la liberalización ha abierto un gran número de sectores cruciales que antes permanecían cerrados a la competencia. La política de competencia se inspira en el principio, sancionado por el Tratado, "de una economía de mercado abierta y de libre competencia" y constituye uno de los pilares de la acción comunitaria en el ámbito económico. No obstante, este principio no supone "una actitud de fe incondicional, ni siquiera de indiferencia frente a los mecanismos de funcionamiento del mercado; al contrario, exige una vigilancia permanente con objeto de preservar estos mecanismos (...) [y de lograr] el fomento de la competencia mediante la mejora del entorno empresarial"(1).

En definitiva, por las razones mencionadas, en el Informe se defiende que es imprescindible adaptar las normas y las prácticas en materia de competencia a este nuevo entorno.

2.1.1. El XXX Informe dedica cuatro capítulos al examen de estas actividades: I) Competencia: artículos 81 y 82; Monopolios estatales y derechos monopolísticos: artículos 31 y 86; II) Control de las operaciones de concentración; III) Ayudas estatales; IV) Actividades internacionales. Asimismo, el informe presenta estadísticas sobre estas actividades y dedica un capítulo a las perspectivas para 2001.

2.2. Capítulo I

El 27 de septiembre de 2000, la Comisión adoptó una propuesta de reglamento que establece las normas de competencia aplicables a las prácticas restrictivas entre empresas y a los abusos de posición dominante (artículos 81 y 82 del Tratado), calificada como la iniciativa más importante en el ámbito de la competencia desde la adopción del Reglamento de 1989 sobre el control de las operaciones de concentración. En el ámbito de los acuerdos verticales, se adoptó un nuevo Reglamento de exención por categorías y se establecieron unas directrices relativas a la distribución, con excepción de la distribución de los vehículos automóviles. En el ámbito de los acuerdos horizontales, se adoptaron nuevos Reglamentos de exención aplicables a los acuerdos de investigación y desarrollo, así como de especialización.

2.3. Capítulo II

2.3.1. El asunto de las operaciones de concentración es, de acuerdo con el Informe, el más delicado tanto desde el punto de vista de la modernización de la normativa como de las verificaciones y controles.

La propia Comisión se muestra muy prudente en sus valoraciones, por razones objetivas a las que aún no se ha dado una solución definitiva. Cabe citar, a modo de ejemplo, las cuestiones de si los umbrales de volumen de negocios son los más convenientes y de si sigue siendo adecuada la definición actual del concepto de "concentración" en un mundo de alianzas estratégicas, participaciones minoritarias, empresas en participación de producción, etc.

A este respecto, la labor de la Comisión se orienta en dos direcciones: la introducción de un procedimiento simplificado y la revisión del Reglamento.

2.3.2. El sistema de procedimiento simplificado se introdujo mediante la aprobación de la Comunicación relativa a un procedimiento simplificado para la tramitación de determinadas concentraciones con arreglo al Reglamento vigente que comenzó a aplicarse el 1 de septiembre de 2000.

Este procedimiento se aplica a la tramitación de determinadas concentraciones, distribuidas en tres grupos, que no plantean grandes problemas de competencia.

2.3.3. La conferencia sobre las concentraciones que organizaron la Comisión y la IBA (International Bar Association), en septiembre de 2000, permitió abordar un amplio abanico de cuestiones, muchas de las cuales están siendo analizadas en el contexto de la revisión del Reglamento sobre control de las concentraciones.

En la fase actual, la Comisión está recabando información mediante consultas con los Estados miembros, los países candidatos a la adhesión, las organizaciones empresariales y los medios jurídicos.

Durante 2001, la Comisión publicará un documento que recoja sus conclusiones y recomendaciones con vistas a la revisión del sistema y que servirá de base para una nueva ronda de consultas oficiales.

2.4. Capítulo III

En 2000, la Comisión adoptó tres Reglamentos relativos a las ayudas a las PYME, las ayudas a la formación y la aplicación de la norma de minimis.

En el Octavo Informe sobre las ayudas estatales en la Unión se señala que, en el período 1996-1998, los quince Estados miembros se gastaron una media anual de 93000 millones EUR en favor del sector manufacturero, la agricultura, la pesca, el carbón, los transportes y los servicios financieros.

La Comisión señala que esta cifra, que sigue siendo elevada en términos absolutos, representa, sin embargo, una disminución del 11 % con relación al periodo precedente.

2.5. Capítulo IV

2.5.1. Ampliación

La Comisión Europea informa periódicamente al Consejo sobre los avances realizados por cada uno de los países candidatos a la adhesión. Según el Informe analizado, los logros en el ámbito de la competencia y de las operaciones de concentración son generalmente satisfactorios, tanto en su aspecto legislativo como por lo que se refiere a la capacidad administrativa. De hecho, todos los países candidatos han adoptado legislación básica sobre competencia y la mayoría también ha puesto en marcha un control de las operaciones de concentración.

En contraste con los progresos realizados en el ámbito de la política de la competencia, la introducción del control de las ayudas estatales en los países candidatos ha resultado ser mucho más controvertida y sensible desde un punto de vista político.

La mayoría de los países candidatos ha creado autoridades nacionales de control de las ayudas estatales pero, para garantizar la transparencia, muchos países candidatos todavía deben elaborar inventarios exhaustivos de las ayudas.

2.5.2. Cooperación bilateral

De acuerdo con el Informe, la Comisión, en el marco de los acuerdos celebrados, prosiguió su estrecha cooperación con las autoridades de defensa de la competencia de Estados Unidos y Canadá en un número de casos que no deja de aumentar. La tendencia hacia la globalización de los mercados continuó creciendo a un ritmo sostenido a lo largo del año, de forma que en 2000 se produjo un notable aumento del número de transacciones notificadas tanto a la Comisión Europea como a los servicios de competencia de dichos países.

Por otro lado, se iniciaron conversaciones preparatorias intensas e informales con Japón que permitieron a las dos delegaciones resolver todas las cuestiones. Asimismo, en la cumbre UE-Japón, celebrada en julio en Tokio, se anunció que ambas partes habían alcanzado una posición común sobre el proyecto de acuerdo de cooperación que debería celebrarse en 2001.

2.5.3. Cooperación multilateral

La Comisión siguió desempeñando un papel activo en el marco de la OMC y la OCDE, además de participar en la Cuarta Conferencia de las Naciones Unidas para revisar todos los principios de equidad competitiva.

Habida cuenta de que la creciente internacionalización de las economías requiere un esfuerzo cada vez mayor de las autoridades de competencia, el Comisario MONTI, además del establecimiento de un marco multilateral de competencia en la OMC, propuso crear un "Foro Internacional sobre la competencia". Este foro serviría de base para que las autoridades nacionales de competencia pudieran intercambiar sus experiencias y alcanzar un consenso sobre los asuntos esenciales del derecho de competencia.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité ha destacado en varios de sus dictámenes los esfuerzos de la Comisión en materia legislativa durante esta fase de transformación y descentralización de la política de competencia. En las observaciones específicas del punto 4 se expondrá su contenido brevemente.

3.2. El Comité comprueba con satisfacción que ya es posible aplicar esta reforma y conceder a la DG de Competencia su verdadera función de orientación, interviniendo sólo en los casos más importantes; ello es posible merced a la larga batalla, hoy día en gran parte ganada, para introducir una cultura de la competencia en los Estados miembros.

3.3. La instauración en todos los Estados miembros de autoridades de control en este ámbito es la señal institucional más relevante. En la actualidad, dichas autoridades permiten distribuir de forma más racional las competencias y brindan a la Comisión la posibilidad de actuar en un marco más adecuado.

3.4. No obstante, la descentralización de competencias a favor de las autoridades nacionales que quiere llevar a cabo la Comisión genera algunas preocupaciones al respecto.

3.4.1. En primer lugar, se plantea la aplicación uniforme de la política de competencia. Tal aplicación se confiere a organismos muy diferentes entre sí en cuanto a competencias, papel institucional y criterios de composición, lo que podría dar pie a la adopción de decisiones y comportamientos divergentes.

3.4.1.1. Mayor preocupación plantea la actividad de las nuevas autoridades de la competencia establecidas recientemente en los países candidatos, ya sea porque aún no tienen experiencia suficiente en la materia o porque la reforma de la política de competencia adoptada por la Comisión les asigna mayores responsabilidades. A este respecto, es útil que la DG de Competencia establezca algunos criterios que permitan garantizar la uniformidad y eficacia de los nuevos organismos.

3.4.2. En segundo lugar, las empresas que operen en varios países podrían legítimamente evitar las autoridades demasiado estrictas de un país y elegir el que ofrezca un entorno institucional más favorable para instalarse.

3.4.3. Por último, persiste la duda de si todas las autoridades nacionales disponen de los recursos necesarios para desempeñar su papel, especialmente en los pequeños países.

3.5. La Comisión parece consciente de estas dificultades: no es casualidad que el instrumento jurídico preferido sea el reglamento, que se proponga a las autoridades nacionales una red de información y mecanismos de cooperación, y que se prevean cursos de formación comunes para sus miembros y para los magistrados interesados.

3.6. El Comité aprueba y fomenta estas medidas, pero considera que es necesario seguir atentamente el inicio de esta nueva configuración de las competencias.

3.7. El asunto Honeywell-GE es muy significativo, ya que da pie al menos a tres consideraciones esenciales para el futuro.

3.7.1. La primera es que la importancia del mercado europeo hace ineludible, incluso para gigantes económicos como las dos empresas citadas, que se cumplan las normas europeas de competencia. La Comisión debería sacar las consecuencias correspondientes y ampliar su evaluación a otras multinacionales que operan en nuevos sectores.

3.7.2. La segunda consideración es que debe reiterarse la idea de una política de competencia vinculada a la vida económica real y no basada en un puro formalismo jurídico. Tal como afirma el miembro de la Comisión, en el prólogo del Informe, "la aplicación de las normas de competencia no [es] un ejercicio estático", sino que supone decisiones que tengan en cuenta la importancia económica de los problemas y los objetivos generales de la política económica de la UE.

3.7.3. Otro problema que plantea este conflicto es la necesidad de internacionalizar los principios de la política de competencia. El Comité considera muy conveniente la propuesta de la Comisión de establecer un marco de acción en este ámbito de la OMC, especialmente habida cuenta de que no ha dejado de llamar la atención sobre este aspecto en sus dictámenes de los cuatro o cinco últimos años. No obstante, podría considerarse que el foro que propone la Comisión no es más que un primer paso en esta dirección. En todo caso, debe continuarse la actividad de cooperación bilateral con los principales países industriales.

3.8. El Comité también apoya los esfuerzos de la Comisión por asociar de forma cada vez más amplia a los consumidores y a otros grupos interesados a su política de competencia, tanto para mostrar las ventajas que ofrece como para animarles a presentar denuncias y transmitir su valoración, lo que ya ha ocurrido en algunos casos.

3.9. No obstante, puede que convenga destacar que el Comité, dada la multiplicidad de intereses que representa, podría desempeñar un papel mucho más importante a la hora de establecer un vínculo más estrecho con la opinión pública en general y con los consumidores en particular.

3.10. A este respecto, hay que señalar que debe mejorarse la política de comunicación de la DG de Competencia. En efecto, aunque es cierto que la presentación del informe oficial requiere unos plazos que no pueden reducirse, no obstante, se podría acelerar la publicación únicamente de la presentación del miembro de la Comisión, y de un breve resumen de la acción legislativa y "judicial" de la DG de Competencia.

3.11. La difusión en línea de la información sobre ayudas estatales debería ampliarse a otras cuestiones y publicarse regularmente en compendio.

3.12. El Comité reitera su posición favorable al control de las ayudas estatales, así como de todas las ayudas públicas, para evitar el falseamiento de la competencia entre las empresas.

3.12.1. No obstante, dada la fragilidad de la coyuntura que ya padecían Europa y Estados Unidos y que no dejará de agravarse a raíz de los atentados terroristas de septiembre de 2001, sobre todo debido a la incertidumbre de los mercados y la consiguiente reducción de la demanda, puede ser necesaria una intervención económica de las autoridades públicas, siempre que se oriente cuidadosamente hacia las inversiones productivas, de acuerdo con los objetivos que la UE estableció en Lisboa.

3.12.2. Por lo demás, el proceso de ampliación podrá provocar una reducción de las ayudas comunitarias a las regiones más desfavorecidas de la UE actual y requerir, al menos durante una fase de transición, otras intervenciones de reequilibrio territorial.

3.13. Respecto de los procesos de liberalización y, más en general, de las relaciones entre los sectores público y privado de la economía, parece cada vez más necesario, como ya se señaló en el dictamen sobre el XXVIII Informe sobre la política de competencia(2), que la Comisión realice un análisis periódico de los resultados de los procesos de liberalización que han tenido lugar en los últimos años a nivel económico, social y de seguridad de los ciudadanos.

3.14. Este análisis se impone más que nunca porque se ha entrado de lleno en el debate sobre la futura constitución europea y el Comité considera necesario ampliar su contenido pasando de los aspectos institucionales a los de la "constitución material", con el fin de determinar las estructuras sociales que soportarán este nuevo marco institucional.

3.15. La ampliación representa un gran reto para instaurar la cultura de la competencia en los países candidatos y para su modernización. No obstante, este reto en estos países es mucho más arduo y debe afrontarse mucho más rápidamente en comparación con el proceso llevado a cabo en los quince Estados miembros. El Comité comprende los motivos de esta aceleración, que se exponen en el prólogo del miembro de la Comisión, pero no se pueden subestimar los profundos traumas sociales que podría generar si se realiza de forma demasiado brusca y sin adecuadas medidas sociales complementarias en los países candidatos y en los Estados miembros actuales.

3.15.1. El Comité considera que, si se dejan de lado las consideraciones sociales, la deseada incorporación de estas sociedades a la Unión Europea podría generar una fuerte decepción y fenómenos de rechazo. Por lo tanto, es necesario completar este proceso con medidas económicas y de política social sólidas y puntuales para mejorar las condiciones de desarrollo de la capacidad empresarial, especialmente de las PYME. A juicio del Comité, ello requiere muchos más recursos de los que dispone en la actualidad la UE.

3.16. Debe hacerse frente a algunos conocidos cárteles internacionales que condicionan la economía mundial, como los de los hidrocarburos y del gas metano. La política de cártel de la OPEP, y también de las compañías petrolíferas, es claramente contraria a la política de competencia. Por lo tanto, debe afrontarse con instrumentos y una determinación política adecuados. En efecto, en una economía global, las medidas económicas que dependen directamente de los Estados también deben incluirse en un marco de corrección económica y someterse a las políticas de competencia.

3.17. El mantenimiento en los distintos países de sectores profesionales protegidos mediante disposiciones contractuales, administrativas o legislativas supone una contradicción inaceptable con los principios de la política europea de competencia. En un contexto en el que se liberalizan los monopolios de servicios públicos, se sanciona a las sociedades multinacionales y se pide de forma generalizada un aumento de la competitividad, estos cárteles profesionales, reliquia del pasado, deben adaptarse a la realidad presente. La Comisión debe comprometerse no sólo con promesas verbales, sino también con actos concretos, de forma que se incite a las autoridades nacionales a actuar en consecuencia.

4. Observaciones específicas

4.1. Se ha considerado útil recoger en este punto una síntesis de los dictámenes que el Comité ha emitido respecto de las últimas medidas legislativas más significativas de la Comisión sobre la política de competencia, con el fin de proporcionar a los interlocutores del Comité un marco completo de sus posiciones.

4.2. El primer dictamen se refiere al Reglamento relativo a la modificación de los Reglamentos de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado, y concluye del siguiente modo:

"El Comité apoya con convicción la reforma del sistema de aplicación de las normas sobre competencia y aprueba este primer instrumento legislativo que establece estructura y mecanismos esenciales, por apreciar que su lenguaje normativo es claro y valiente. Ahora bien. precisamente debido a la complejidad de la cuestión y para corresponder al loable empeño de la Comisión, el Comité no oculta que habría preferido poder disponer de mayores aclaraciones e información, mediante actos formales de acompañamiento de la propuesta, como manifestó en su Dictamen de diciembre de 1999. El Comité seguirá con gran interés los futuros trabajos de la Comisión, prestando particular atención a las importantes disposiciones complementarias anunciadas, y comprometiéndose a aportar desde ahora a la Comisión su acostumbrada colaboración constructiva."

4.3. El segundo dictamen se ocupa del "Reglamento de la Comisión relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE a determinadas categorías de acuerdos verticales y prácticas concertadas".

4.3.1. El Comité acoge favorablemente las líneas generales de la reforma propuesta, puesto que sustancialmente va en la línea de las observaciones y propuestas formuladas por el Comité en anteriores dictámenes.

4.3.2. Respecto del ámbito de aplicación de la exención por categorías, el Comité señala que cuando el volumen de negocios de un número limitado de empresas supere el umbral de facturación, sería posible evaluar positivamente las notificaciones individuales. Asimismo, el Comité sugiere que se expliquen mejor en las Directrices los criterios con los que la Comisión pretende interpretar la noción de "competidor potencial" de manera realista, para evitar que un gran número de acuerdos de suministro industrial queden fuera del ámbito de la aplicación.

4.3.3. Respecto de las cuotas de mercado, la determinación del "mercado relevante" debería explicitarse con más claridad a través de ejemplos significativos que pudiesen ayudar a las empresas a calcular su cuota de mercado a nivel regional, nacional y europeo. El Comité también pide que se prevean cláusulas que limiten los poderes de los concedentes respecto a las PYME de distribución, o que proporcionen a las PYME medios de tutela eficaces.

4.4. El tercer dictamen trata de "La aplicación de las reglas de competencia en el ámbito de los acuerdos de cooperación de naturaleza horizontal".

4.4.1. El Comité expresa su satisfacción por el trabajo considerable que ha realizado la Comisión y apoya, en general, la propuesta de reforma de los acuerdos de cooperación de naturaleza horizontal.

4.4.2. No obstante, manifiesta su preocupación por el carácter parcial de esta reforma y, sobre todo, por el riesgo de una evaluación y tratamiento diferentes de situaciones idénticas por parte de los Estados miembros, debido a una interpretación y aplicación divergentes de las normas. A juicio del Comité, los nuevos Reglamentos de exención por categorías deben elaborarse de acuerdo con una aplicación descentralizada y sería conveniente una sola exención global en los acuerdos horizontales.

4.4.3. Asimismo, el Comité desearía que se diera una notificación con efecto retroactivo de los acuerdos horizontales, como ocurre con los verticales, y que la Comisión adopte las medidas necesarias para resolver este problema.

4.4.4. Por lo tanto, el Comité recomienda:

- una cuota de mercado del 30 % para los acuerdos de investigación y desarrollo,

- una cuota de mercado del 25 % para los acuerdos de especialización,

- una cuota de mercado del 20 % para los acuerdos de compra conjunta de las PYME,

- prolongar el período de transición para adaptar las normas actuales a las nuevas disposiciones, pasando de un año a dos, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2002. Hasta entonces podrán seguir aplicándose sin modificación los acuerdos que cumplan con las normas actuales.

4.5. El cuarto dictamen trata de la normativa sobre los acuerdos de menor importancia ("de minimis"), sobre todo por lo que se refiere a las pequeñas y medianas empresas, y concluye del siguiente modo:

"Esta Comunicación(3) forma parte del proceso de actualización de las normas relativas a la política de competencia. El Comité desea ante todo destacar la importancia de las mejoras aportadas respecto a la Comunicación anterior: creación de categorías, ampliación de las cuotas máximas, determinación de una nueva cuota máxima y mayor certidumbre jurídica.

El Comité pide una reflexión ulterior sobre la definición de 'mercado de referencia'; una mayor simplificación de las categorías de acuerdos que supongan una grave restricción de la política de competencia y una mayor homogeneidad en el margen permitido en caso de rebasamiento de las cuotas de mercado previstas."

Bruselas, 28 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) SEC(2001) 694 final - Introducción.

(2) DO C 51 de 23.2.2000, p. 1.

(3) 'Comunicación de la Comisión sobre la revisión de su Comunicación de 1997 relativa a los acuerdos de menor importancia no contemplados en el apartado 1 del artículo 81 del Tratado'; (SEC(2001) 747 final).