Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al rendimiento energético de los edificios"

(2002/C 36/04)

El 6 de junio de 2001, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de septiembre de 2001 (Ponente: Sr. Levaux).

En su 385o Pleno de los días 17 y 18 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 133 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Propuesta de la Comisión

1.1. El proyecto de Directiva tiene por objeto, esencialmente, establecer un marco común destinado a promover la mejora del rendimiento energético de los edificios situados en el territorio de la Unión Europea. Están incluidos en su ámbito de aplicación los edificios del sector de la vivienda y del sector terciario, quedando excluidas ciertas categorías de edificios como, por ejemplo, los edificios industriales.

1.2. El proyecto expone los requisitos relativos al establecimiento por parte de los Estados miembros de una metodología común destinada a calcular de forma integrada el rendimiento energético de los edificios.

1.3. Obliga a los Estados miembros a aplicar unas normas mínimas de rendimiento energético para los edificios nuevos.

1.4. Para los edificios nuevos cuya superficie total supere los 1000 m2, los Estados miembros tendrán que velar por que se lleve a cabo un estudio de viabilidad de la instalación de sistemas descentralizados de producción de energía que utilicen energías renovables, redes urbanas, etc.

1.5. Asimismo, para los edificios existentes de superficie superior a 1000 m2 que sean objeto de reformas, los Estados miembros tendrán que tomar las medidas necesarias para garantizar que su rendimiento energético aumente y se ajuste a las normas mínimas. Este principio se aplicará siempre que el coste total de la reforma sea superior al 25 % del valor asegurado del edificio.

1.6. El proyecto dispone que en cada transacción (compra o alquiler) se presente un certificado de rendimiento energético del edificio que date de menos de cinco años; en el caso de los edificios públicos, dicho certificado deberá estar expuesto en un lugar bien visible y renovarse cada cinco años.

1.7. El proyecto establece asimismo unos requisitos específicos sobre la realización de inspecciones regulares de las calderas que tengan una potencia efectiva de más de 10 kW y de los sistemas centrales de aire acondicionado cuya potencia efectiva supere los 12 kW.

1.8. La certificación de los edificios y la inspección de los sistemas de calefacción y aire acondicionado serán realizadas por personal cualificado e independiente.

2. Resumen de las principales orientaciones y recomendaciones contenidas en dictámenes anteriores

2.1. El Comité ha formulado ya varios dictámenes sobre este tema. A continuación se recuerdan algunas de las conclusiones de cuatro de ellos, recientes, que confirman una orientación constante y motivada.

2.1.1. Para reducir los riesgos relacionados con el abastecimiento energético, la medida primordial consistiría en garantizar una utilización lo más versátil y equilibrada posible de los distintos tipos y modalidades de energía.

2.1.2. En lo que respecta al ahorro de energía en los edificios, las normativas de construcción constituyen un instrumento de gestión de gran importancia, si bien no es viable la institución a escala comunitaria de una normativa única en el ámbito de la construcción ya que las condiciones -por ejemplo, climáticas- son muy variadas(1).

2.1.3. El Comité considera que la imposición de objetivos prácticamente vinculantes a la energía eléctrica producida a partir de fuentes renovables puede hallarse en contradicción con la subsidiariedad aplicada a las medidas encaminadas a cumplir con los objetivos trazados en Kioto(2).

2.1.4. Las disposiciones legales en relación con los edificios deben distinguir claramente entre la construcción de edificios nuevos (diferenciando los que son de protección oficial de los que son de iniciativa libre) y los ya existentes. En estos últimos se deberán definir condiciones específicas cuando se trate de rehabilitaciones en los núcleos antiguos de las ciudades(3).

2.1.5. En el caso de los edificios, se debe dar cumplida información, tanto en lo relativo a nuevos edificios como a edificios existentes y en el caso de compra o de alquiler. En este caso se debe reforzar el control y seguimiento de los reglamentos sobre materiales, aislamientos y construcción que existen en todos los países(4).

2.1.6. Mejorar el mantenimiento preventivo y la conservación de equipos, tanto en la industria y en los edificios como en el transporte, que preserven el rendimiento de los mismos y controlen los niveles de emisiones. Se debe impulsar la introducción de beneficios fiscales para aquellos inversores que introduzcan soluciones de menor consumo energético.

3. Observaciones generales

3.1. Conviene examinar la propuesta de la Comisión en el contexto más general de la política energética comunitaria y, más concretamente, de la necesidad de ahorrar energía, habida cuenta de que:

- la UE tiene pocas posibilidades de ejercer influencia en la oferta de suministros energéticos importados;

- la UE depende para el abastecimiento energético de estas fuentes importadas que aportan en la actualidad el 50 % del suministro;

- la ampliación no hará sino aumentar esta dependencia que, si no se renuevan las centrales nucleares, alcanzará según las estimaciones el 70 % en 2030;

- es necesario respetar los compromisos contraídos en Kioto;

- el consumo energético en el interior de los edificios es importante(5).

4. Observaciones específicas

4.1. Normas mínimas

4.1.1. El proyecto establece que los edificios nuevos han de cumplir unas normas mínimas en materia de rendimiento energético. La definición de estas normas mínimas comunes o propias de cada Estado miembro no aparece ni en la Directiva ni en sus anexos.

4.1.2. El Comité, defensor del principio de subsidiariedad, sostiene que conviene dejar que cada Estado miembro determine sus propias normas mínimas en función de sus condiciones geográficas y climáticas. De todos modos, considera necesario que la Directiva recuerde más concretamente los objetivos y los compromisos de Kioto para incitar a los Estados miembros a que fijen las normas mínimas en niveles y dentro de plazos razonables y compatibles.

4.1.3. Considera asimismo que, en el marco de la ampliación, conviene establecer unos objetivos con cada uno de los países candidatos, fijar unos plazos concretos y ayudarles, informando y concienciando a la opinión pública, para cumplirlos en los plazos debidos.

4.1.4. El Comité comprueba que la propuesta de Directiva tiene en cuenta exclusivamente los aspectos energéticos para el establecimiento de normas mínimas para cada Estado miembro. Sugiere a la Comisión que analice, finalmente, si una visión más global que incluya la consideración de otros aspectos -como el aislamiento acústico- en la construcción o rehabilitación de los edificios no sería más ventajoso tanto en el aspecto económico como en la percepción de confort por parte de los usuarios(6).

4.2. Exclusiones del ámbito de aplicación

4.2.1. El proyecto ofrece a los Estados miembros la posibilidad de excluir del ámbito de aplicación los edificios históricos, los edificios provisionales, las instalaciones industriales, los talleres y los edificios de viviendas que no se utilicen como residencia habitual, por ejemplo las segundas residencias.

4.2.2. El Comité aprueba el principio subyacente a estas exclusiones, a las que pide que se añadan los edificios agrícolas, pero tiene dudas acerca de la pertinencia de éstas y de las definiciones que se dan, por considerar que permiten una interpretación excesivamente amplia que, en ciertos casos, podría dar lugar a que la Directiva no se aplicara de idéntica manera en todos los Estados miembros.

4.3. Edificios nuevos y edificios existentes

4.3.1. El proyecto establece una distinción entre edificios nuevos y edificios existentes que deben responder a normas mínimas de rendimiento energético. El Comité expresa su deseo de que estas normas mínimas puedan ser específicas para los edificios nuevos y para los edificios existentes, con diferencias que tengan en cuenta tanto el estado del patrimonio como la diversidad de las técnicas utilizables para mejorar estos rendimientos.

4.3.2. El texto distingue entre los edificios de viviendas y los edificios públicos, pero el Comité opina que convendría establecer además una distinción clara entre las casas unifamiliares y los edificios de varias viviendas.

4.4. Expresión de los umbrales

4.4.1. El proyecto de Directiva establece unos umbrales expresados en metros cuadrados. El Comité considera que, para las medidas encaminadas a mejorar el rendimiento energético de los edificios, la referencia a la superficie de los edificios no siempre es adecuada.

4.4.2. En lo que respecta a la calefacción y al aire acondicionado, que son determinantes para el consumo energético, el rendimiento está ligado al volumen de los espacios habitables que depende de dos factores: la altura de los diferentes niveles y sus superficies respectivas.

4.4.3. En los edificios de viviendas la altura del suelo al techo suele ser de unos 2,5 metros. La homogeneidad de este factor permite utilizar umbrales expresados en metros cuadrados.

4.4.4. Para los edificios públicos, tal como se definen en el artículo 2 del proyecto de Directiva y en los que varíe la altura de los diferentes niveles, sería más conveniente expresar los umbrales en función del volumen del edificio.

4.5. Umbrales de superficie de 1000 m2

4.5.1. El proyecto no establece más que dos umbrales de superficie de 1000 m2, uno para los edificios nuevos y otro para los existentes (artículos 4 y 5).

4.5.2. En el caso de los edificios nuevos, a partir de 1000 m2, la concesión del permiso de construcción está supeditada a que se realice un estudio de viabilidad técnica, ambiental y económica de la instalación de un sistema descentralizado de producción de energía basado en energías renovables, producción combinada de calor y electricidad, redes urbanas o, bajo ciertas condiciones, bombas de calor.

4.5.2.1. El Comité considera que este requisito puede aplicarse sin problemas a los edificios públicos definidos en el artículo 2 del proyecto de Directiva, estableciendo un umbral de 2500 m3 para tener en cuenta la observación recogida en el anterior punto 4.4.4.

4.5.2.2. El Comité aprueba que, al ser el umbral de aplicación de 1000 m2, este requisito no se aplique a las casas unifamiliares.

4.5.2.3. Considera que, para los edificios multifamiliares, el umbral debería incrementarse a 2500 m2 de modo que este requisito se aplique únicamente a edificios de un tamaño significativo, con capacidad para sufragar este coste adicional.

4.5.2.4. Por otra parte, el Comité considera que, si en el momento de la construcción de un nuevo edificio no es posible dar cumplimiento a los objetivos que propugna el proyecto de Directiva, debería ser obligatorio incluir en los proyectos la posibilidad de realizarlos fácilmente en el momento en que se hagan reformas importantes.

4.5.3. El proyecto de Directiva establece, para las obras de reforma de edificios existentes, un umbral de 1000 m2 a partir del cual deberán tomarse disposiciones para cumplir las normas mínimas de rendimiento energético.

4.5.3.1. Como en los casos anteriores, el Comité considera que esta obligación debería aplicarse:

- a los edificios públicos definidos en el artículo 2 a partir de los 2500 m3;

- a los edificios de varias viviendas a partir de los 2500 m2.

4.5.3.2. El Comité toma nota de que el principio definido en el artículo 5 de la Directiva se aplica siempre que el coste total de la reforma supere el 25 % del "valor asegurado del edificio", pero, por lo que se refiere al concepto de "valor asegurado del edificio", subraya que no todos los Estados miembros utilizan los mismos criterios. En efecto, se utilizan planteamientos diferentes en lo que respecta a los edificios públicos, al no ser comparables los criterios de evaluación del valor patrimonial.

4.6. Certificados (etiquetas) de rendimiento energético

4.6.1. El Comité considera que con la palabra "certificado" se sobreentiende un control obligatorio o el reconocimiento de una conformidad a las reglas. Para reflejar mejor las intenciones expresadas por la Comisión, el Comité aboga por la sustitución de la palabra "certificado" por la de "etiqueta" que permite especificar el rendimiento sobre una escala de valores.

4.6.2. El proyecto de Directiva (apartado 1, artículo 6) estipula que, en el momento de la construcción, la venta o el alquiler de un edificio, se ponga a disposición del comprador o arrendatario un certificado (etiqueta) de rendimiento energético que tenga menos de cinco años de antigüedad.

4.6.3. El Comité considera que, en el caso de los edificios nuevos, esta obligación, que constituye una garantía para el comprador o arrendatario, puede cumplirse sin dificultad alguna en el momento de su aprobación. El certificado de conformidad y cumplimiento de las normas mínimas establecido al finalizar las obras permite, en efecto, la atribución fácil de una etiqueta de rendimiento energético sin otras formalidades suplementarias.

4.6.4. El Comité considera que, en el caso de los edificios nuevos, el plazo de cinco años es demasiado breve y sugiere que se fije en diez o quince años. Una vez transcurrido este plazo solamente habría que renovar el certificado (etiqueta) en caso de reformas en el edificio.

4.6.5. En el caso de los edificios existentes, si el certificado (etiqueta) de rendimiento energético expresa la conformidad del edificio con las normas mínimas, su vigencia debería ser también de diez o quince años. Sólo una modificación de las normas llevaría aparejada una puesta al día de los cerficados (etiquetas). La propuesta de Directiva prevé que la extensión del certificado (etiqueta) sea obligatoria solamente en caso de venta o alquiler. En los demás casos, no existe ninguna obligación de extender este certificado (etiqueta). El Comité considera que, para fomentar el ahorro de energía, es conveniente conceder un plazo de transición de unos quince años antes de hacer obligatoria la realización de los certificados (etiquetas) para todos los edificios existentes incluidos en el campo de aplicación de la directiva.

4.6.6. A la inversa, no está justificada la vigencia de cinco años si el certificado de rendimiento energético indica la existencia de deficiencias que, de conformidad con el artículo 5, sólo puedan corregirse al efectuar obras de reforma importantes.

4.6.7. El Comité está a favor de que en los certificados (etiquetas) figure, además de los valores de referencia como las normas, un recordatorio de buenas prácticas de utilización en términos de consumos energéticos o de residuos calóricos.

4.6.8. El Comité señala que, en el apartado 2 del artículo 6 de la propuesta de Directiva, la Comisión propone que el certificado (etiqueta) vaya acompañado de recomendaciones para la mejora del rendimiento energético. El Comité considera insuficiente esta propuesta pues para lograr una verdadera mejora y una reducción del consumo duradera es esencial modificar los comportamientos colectivos e individuales de los ciudadanos. El Comité desea que la Directiva comprometa a los Estados miembros a desarrollar y a renovar sistemáticamente campañas de información y de formación de cara al público para que cada ciudadano pueda calibrar la importancia de su comportamiento en el interior de los edificios para limitar el consumo de energía.

4.6.9. El Comité observa que el artículo 9 de la propuesta de Directiva prevé que la certificación (etiquetado) de los edificios y la inspección de los sistemas de calefacción y de aire acondicionado deberán ser llevadas a cabo por personal cualificado e independiente. El Comité estima que el personal encargado de estas operaciones no tiene que ser necesariamente independiente, sino que debe ser autorizado por una estructura oficial en virtud de una justificación de sus competencias, que podrán adquirirse en el curso de una formación específica.

4.7. Inspección de las calderas (art. 7 y 8)

4.7.1. El proyecto de Directiva prevé que se realicen inspecciones regulares de las calderas cuya potencia efectiva supere 10 kW y de los sistemas centrales de aire acondicionado cuya potencia efectiva supere 12 kW.

4.7.2. Estos umbrales, particularmente bajos, implican una inspección casi sistemática de todos los edificios, incluidas las casas unifamiliares. El Comité observa que el proyecto de Directiva no establece plazo alguno para la realización de las primeras inspecciones del patrimonio existente, ni indicaciones sobre su período de validez.

4.7.3. El Comité expresa su deseo de que los Estados miembros puedan organizar las inspecciones escalonadamente en un periodo de quince años. En los cinco primeros años deberán inspeccionarse las instalaciones de potencia nominal o efectiva, según lo casos, superior a 70 kW. En los diez años siguientes se deberán inspeccionar todas las instalaciones de potencia superior a 10 kW e inferior a 70 kW.

4.7.4. En el anexo del proyecto de Directiva se precisa que, para las calderas cuya potencia efectiva supere 100 kW, la inspección deberá efectuarse cada dos años.

Plazos de inspección de las calderas y de los sistemas de aire acondicionado

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.7.5. Para las instalaciones de calefacción con calderas de una potencia de más de 10 kW y con más de 15 años, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer una única inspección específica de toda la calefacción, tal como se prevé en el Anexo a la propuesta de Directiva. El Comité expresa su deseo de que estas inspecciones, que deberán en particular centrarse en las emisiones de gas de efecto invernadero, se organicen en los plazos previstos en el punto 4.7.3. supra. Estas inspecciones podrán efectuarse con ocasión de las operaciones habituales de mantenimiento preventivo.

4.7.6. Estos certificados deberían tener una vigencia de diez años a partir del momento en que se compruebe que se han llevado a cabo las recomendaciones o prescripciones a raíz de la inspección.

4.7.7. El Comité considera que, en el momento de la instalación de las calderas y los sistemas de aire acondicionado, el certificado de conformidad expedido con motivo de la aprobación debería tener una vigencia de diez años, aun cuando las normas evolucionen.

5. Incentivos que deben preverse para fomentar el ahorro de energía

5.1. El Comité considera que no debe excluirse ninguna posibilidad a la hora de facilitar el ahorro energético, propiciar la utilización de energías renovables y limitar la producción de gases de efecto invernadero. Ahora bien, observa que el proyecto de Directiva sólo hace hincapié en la posibilidad ofrecida al propietario de repercutir el coste en los alquileres. Sin embargo, esta opción es limitada debido al procedimiento de determinación de los alquileres, que están regulados en algunos países.

5.2. El Comité recuerda que, en su dictamen del 30 de mayo de 2001(7), ya señaló lo siguiente: "Sería conveniente también conceder incentivos fiscales para fomentar la innovación tecnológica y conseguir unos procesos industriales más respetuosos con el medio ambiente, a condición de que no provoquen distorsiones en el mercado".

5.2.1. En el contexto del presente Dictamen, el Comité sugiere que los Estados miembros den prioridad a incentivos y medidas fiscales como los siguientes:

- aplicación de un tipo de IVA reducido, tal como lo permite la Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2000 para determinados servicios que exijan gran número de trabajadores como son los trabajos de mejora de las viviendas incluidos aquellos ligados al rendimiento energético;

- para el propietario arrendador, posibilidad de deducir de los ingresos por alquiler los gastos que acarree la aplicación de la Directiva;

- posibilidad de deducir esos gastos del impuesto sobre la renta.

6. Conclusiones

6.1. El Comité llama la atención de la Comisión sobre la práctica constante de los Estados miembros de gravar sistemáticamente todas las formas de energía que se utilizan en la actualidad, en particular las fósiles. Hay que tener presente, pues, que todas las políticas encaminadas a incentivar el ahorro de energía o la sustitución de unas energías por otras (que produzcan menos gases de efecto invernadero) se basan en modelos económicos que no tienen en cuenta la reducción de la base imponible. Así lo demuestra el caso de 160000 viviendas de Dinamarca, donde se registró una disminución del impuesto del 13 %, equivalente a la rentabilidad de la inversión.

6.2. El Comité, si bien respalda la orientación de la Comisión y su voluntad de elaborar un método común de cálculo y seguimiento del rendimiento energético de los edificios, recuerda que conviene:

- no crear restricciones insoportables para los Estados miembros frente a la competencia internacional. Para ello, la Unión Europea debe adaptar su política a la voluntad de ejecución del Protocolo de Kioto por el conjunto de los países afectados;

- velar por que los países candidatos a la adhesión se impongan, sobre todo en las construcciones nuevas, medidas compatibles con los objetivos de los Estados miembros a fin de minimizar el incremento de la dependencia energética y de ponerse rápidamente a la altura de los Estados miembros;

- velar por no imponer a los propietarios de los edificios (arrendatarios u ocupantes) cargas desproporcionadas respecto de sus posibilidades, porque ello impediría alcanzar los objetivos que persigue la Directiva y llevaría a los ciudadanos a rechazar la Europa unida.

6.3. El Comité desearía que el artículo 3 de la propuesta de Directiva considere que la elaboración de la metodología de cálculo del rendimiento energético de los edificios no se confíe a un comité constituido según el procedimiento indicado en el artículo 11 sino que sea objeto de un directiva distinta cuya preparación permitirá un debate abierto más movilizador.

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Dictamen del CES sobre el "Libro verde - Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" COM(2000) 769 final, DO C 221 de 7.8.2001, p. 6.

(2) Dictamen del CES sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad" (COM(2000) 279 final), publicado en el DO C 367 de 20.12.2000.

(3) Dictamen del CES sobre la "Comunicación de la Comisión - Eficacia energética en la Comunidad Europea: hacia una estrategia de racionalización del uso de la energía" (COM(98) 246 final), publicado en el DO C 407 de 28.12.1998, p. 176.

(4) Dictamen de iniciativa del CES sobre "Las políticas de uso racional de la energía (URE) en la Unión Europea y los países candidatos a una próxima adhesión", publicado en el DO C 407 de 28.12.1998, p. 160.

(5) Véase el cuadro 1 del anexo: Demanda final de energía en la UE por sectores y por combustible.

(6) Dictamen del CES "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre evaluación y gestión del ruido ambiental", DO C 116 de 20.4.2001, p. 48.

(7) Dictamen del DO C 221 de 7.8.2001, p. 12 sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa comunitario de acción en materia de medio ambiente para 2001-2010" de 30.5.2001.

ANEXO I

al dictamen del Comité Económico y Social

Cuadro 1: Demanda final de energía en la UE por sectores y por combustible en 1997 (Mtep)(("Energy in Europe - European Union Energy Outlook to 2020", número especial de noviembre de 1999. The Shared Analysis Project, Comisión Europea.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

al dictamen del Comité Económico y Social

Gráfico 1: Consumo de energía en el sector de la vivienda(1)

>PIC FILE= "C_2002036ES.002602.TIF">

Gráfico 2: Consumo de energía en el sector terciario(2)

>PIC FILE= "C_2002036ES.002603.TIF">

(1) COM(2001) 769 final de 29.11.2000.

(2) COM(2001) 769 final de 29.11.2000.