Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa"

(2001/C 155/05)

El 11 de septiembre de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de marzo de 2001 (ponente: Sr. Bento Gonçalves).

En su 380o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2001 (sesión del 28 de marzo de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 100 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa(1) (GZCE) se basa sobre todo en el contenido de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Informe sobre la evolución del programa de demostración sobre ordenación integrada de las zonas costeras(2) y en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras: una estrategia para Europa(3).

1.1.1. La Recomendación contiene propuestas para el desarrollo de estrategias integradas nacionales y comunitarias para la GZCE, basadas en los objetivos del Tratado, que pretenden sobre todo fomentar un desarrollo sostenible preservando los recursos disponibles, en el contexto del respeto del medio ambiente.

1.1.2. El programa de demostración integró distintos proyectos, realizados en treinta y cinco regiones representativas de las zonas costeras de Europa, y seis análisis temáticos transversales.

1.2. Importancia histórica

1.3. Las zonas costeras han sido a lo largo de la historia un importante polo de atracción, fijación y desarrollo sostenible de las sociedades humanas. Estas zonas siguen manteniendo un elevado potencial de desarrollo para las sociedades modernas, con importantes funciones que desempeñar en muchos ámbitos: producción agrícola, producción piscícola, captura de pesca, actividades de recreo, preservación de la naturaleza y de la biodiversidad, producción de elementos utilizables en la biotecnología, etc.

2. Consideraciones generales

2.1. La propuesta de recomendación relativa a la GZCE pone de manifiesto lo siguiente:

a) la importancia social, económica, medioambiental y cultural de estas zonas para la UE;

b) la degradación continua y acentuada de las zonas costeras en Europa, comprobada por el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente;

c) la necesidad de lanzar un sistema de gestión de estas zonas que resulte sostenible desde el punto de vista medioambiental, equitativo desde el punto de vista económico, responsable desde el punto de vista social y sensible a los aspectos culturales de las poblaciones, de manera que asegure la integridad de los recursos existentes en todos los ámbitos;

d) todas las comunicaciones presentadas anteriormente por la Comisión sobre este asunto(4) insisten en que la gestión integrada debe garantizar la participación de todos los agentes interesados;

e) señala la necesidad de asegurar acciones coherentes a escala europea, entre ellas las de cooperación interregional, que contribuyan a resolver los problemas de las zonas costeras transfronterizas, integrándolas, a este efecto, en las acciones de la Iniciativa Comunitaria Interreg;

f) recuerda que en resoluciones anteriores del Consejo(5) se identifica la necesidad de acciones concertadas a escala europea;

g) a través de la Comunicación de la Comisión(6), ésta propuso realizar un programa de demostración de la GZCE, que se ha concretado mientras tanto;

h) frente a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad establecidos en la legislación comunitaria, y teniendo en cuenta la diversidad de las condiciones de las zonas costeras y de los respectivos marcos jurídicos de los Estados miembros, la eficacia de la acción impone orientaciones adecuadas a escala comunitaria.

2.1.1. La GZCE constituye un proceso dinámico, continuo e interactivo que tiene como objetivo fomentar la gestión sostenible de las zonas costeras, intentando conciliar a largo plazo todos los beneficios que se derivan del aprovechamiento de estas zonas en todas sus vertientes, teniendo en cuenta la fragilidad ecológica que las caracteriza.

2.1.2. La Recomendación y la Comunicación presentadas anuncian la estrategia europea para el contenido del programa de demostración de la UE(7), sobre el que el Comité se pronunció a través de su dictamen de 10 de junio de 1996(8). Las consideraciones sobre la propuesta que se examina dan continuidad a las posiciones del citado programa de demostración de la iniciativa y colaboración entre las direcciones generales de Medio Ambiente, Pesca y Política Regional, con la participación de Centro Común de Investigación.

3. Observaciones específicas

3.1. Una visión común (I)

3.1.1. Coincide en general con el contenido de este punto de la recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, aunque se propone una redacción más amplia:

a) asegurar oportunidades económicas para las zonas implicadas y fomentar acciones que creen empleo sostenible, siempre que se respeten los objetivos de sostenibilidad que tomen en consideración las particularidades del medio ambiente y la fragilidad biofísica de las zonas costeras;

b) las acciones que se emprendan para el aprovechamiento económico de las zonas deben respetar la identidad social y cultural de las comunidades locales;

c) garantizar la instalación y el desarrollo de extensiones, de espacios abiertos, para su disfrute en el futuro por toda la comunidad, en el marco de políticas medioambientales y paisajísticas equilibradas y sostenidas, que también tengan en cuenta la economía de los aprovechamientos;

d) ante la fragilidad física y medioambiental de las zonas costeras, fomentar y asegurar la integridad de los ecosistemas, así como la gestión sostenible de los recursos de la fauna y la flora, ya sea de los recursos haliéuticos de la plataforma marítima o de los componentes terrestres de la zona costera y de su entorno;

e) al abordar la problemática de gestión integrada, deben añadirse las zonas más remotas de los mares interiores y las regiones del "hinterland" respectivo, la zona interior adyacente a la zonas costeras en el conjunto europeo.

3.2. Principios (II)

El Comité sugiere las siguientes observaciones:

a) la Comisión subraya que el modelo de gestión de las zonas costeras deberá desarrollarse con una perspectiva amplia y a largo plazo, con la participación de todos los agentes sociales y económicos instalados en las mismas. Los fenómenos que se desarrollan en las zonas costeras tienen una duración y una incidencia que no es inmediata. Sus efectos se ven también influenciados por las intervenciones humanas en las zonas interiores adyacentes. Los propios cambios climáticos pueden provocar reacciones con repercusiones negativas en la dinámica y la estabilidad de la zona costera. Éste es el caso del aumento de los niveles del agua del mar que se está produciendo debido al aumento de la temperatura, con repercusiones negativas sobre el equilibrio del litoral;

b) la propuesta de recomendación afirma que la GZCE debe tener una gestión interactiva y modulada, es decir, una gestión que tenga en cuenta las nuevas informaciones recibidas del propio análisis del funcionamiento de las zonas costeras;

c) los fenómenos propios de las zonas costeras están influenciados, e incluso determinados, por intervenciones en la zona interior adyacente, por lo que es necesario, en las estrategias de gestión, tener en cuenta las particularidades locales: agentes económicos, poblaciones afectadas, ecosistemas existentes y su grado de estabilidad o fragilidad, posible impacto en la zona interior adyacente, impacto de agresión en la propia zona costera (transporte de materiales contaminantes o peligrosos; explotación excesiva de los recursos pesqueros, vertidos dañinos para la biodiversidad, y otros);

d) todos estos condicionantes deben considerarse y cuantificarse como inputs/outputs para establecer una planificación de las actividades en la zona costera, planificación que deberá ser participativa, con la colaboración de todos los agentes interesados;

e) el modelo de gestión, al ser un modelo esencialmente medioambiental que tiene en cuenta la fragilidad y la vulnerabilidad de esas zonas, no debe separarse, como se ha mencionado, de los aspectos económicos y sociales. Téngase en cuenta, por ejemplo, el modelo aplicado en la "Baia de Rance", con el aprovechamiento de la energía del mar para la producción de electricidad y el aprovechamiento de los sedimentos para la producción de materias primas destinadas a la construcción civil y a la producción de compuestos orgánicos para la fertilización del suelo agrícola. Pueden identificarse otras experiencias europeas en estas zonas, y los conocimientos asociados a las mismas deben ser aprovechados en otras zonas (por ejemplo, la experiencia de los Países Bajos y la utilización de tecnología de punta en las acciones de recuperación de los pólders).

f) La gestión de las zonas costeras debe apoyarse en la instalación de sistemas de vigilancia que permitan un seguimiento continuo de los efectos de los distintos factores de agresión sobre el medio ambiente físico, sobre la biodiversidad, sobre el equilibrio de los ecosistemas terrestres y marítimos. El recurso a técnicas analíticas adecuadas, a sistemas de control remoto por satélite y a sistemas de información geográfica constituyen soportes fundamentales para el apoyo a la gestión integrada de las zonas costeras.

3.3. Inventarios nacionales (III)

3.3.1. El Comité propone la siguiente redacción del punto 2:

"Este inventario cubrirá todos los niveles de administración (local, regional y nacional), e identificará las responsabilidades y funciones asumidas por los 'interlocutores sociales', representativos de los ciudadanos y de sus organizaciones socioeconómicas."

3.3.2. Para la caracterización y el diagnóstico de la zona costera es necesario conocer, y, si es posible asociar, las políticas globales de desarrollo regional, incluida la vertiente rural, en todos sus ámbitos: económico, social, de investigación, educación, formación profesional y creación de empleo, las políticas de gestión de recursos y de residuos.

3.3.2.1. Toda la información recogida debe tratarse con miras a la gestión integrada de la zona costera, sentando las bases para la elaboración de una política global que contribuya a la sostenibilidad económica, social y medioambiental.

3.4. Puntos IV (Estrategias nacionales), V (Cooperación) y VI (Informes)

3.4.1. El Comité está de acuerdo, en términos generales, con los principios orientativos enunciados en la propuesta de la Comisión. En relación con el contenido de los informes que habrán de presentarse, éstos deberán contener todos los indicadores físicos y financieros de realización, incluidas las evaluaciones "ex-ante" y "ex-post".

4. Recomendaciones/Sugerencias que deberán tomarse en consideración en la formulación de las opciones de planificación de la GZCE

4.1. La GZCE debe mostrar una preocupación especial por la conservación del agua, ya sea del agua de mar o del agua de los cursos que desembocan en las zonas costeras. El agua es el sector que va a sufrir una mayor presión humana, lo que influirá en el desarrollo de todos los sectores socioeconómicos. En este contexto, la gestión del recurso del agua, de su calidad y su utilización, será una cuestión estratégica para el siglo XXI, y deberá considerarse en la GZCE.

4.1.1. Los fenómenos climáticos, como resultado del aumento de la temperatura ambiente (efecto invernadero), aumentan la evaporación y las pérdidas en las albuferas; el Comité considera que el ahorro de agua en los ríos y embalses en las zonas interiores adyacentes, incluido el ensayo de nuevos sistemas de cultivo que reduzcan al mínimo la utilización de este recurso, deben constituir una preocupación de la GZCE.

4.1.2. Los científicos reconocen que existe una estrecha relación entre los temporales marinos y las inundaciones y el aumento de la temperatura del aire, que va a condicionar la estabilidad territorial de las zonas costeras. El Comité considera que en la GZCE se impone la fijación de normas de ordenación del territorio y de su ocupación que tengan en cuenta las nuevas situaciones que de ello se derivan, sin perjuicio de la necesidad de una política agraria de las zonas costeras.

4.2. La utilización de plantas y animales marinos para la investigación biotécnica con aplicaciones en el tratamiento de numerosas patologías ha experimentado un fuerte incremento. El Comité considera que la GZCE debe dar una gran importancia a la preservación de los organismos marinos que viven en las zonas costeras.

4.3. La GZCE no puede ser exclusivamente un compromiso político, y debe traducirse en acciones. La Comisión debe aplicar estrategias a largo plazo que integren políticas de desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social y ecológico.

4.3.1. El Comité considera que en la GZCE deben tenerse en cuenta las intervenciones conducentes a la recuperación de las zonas costeras, sobre todo a la recuperación de la avifauna y a la recuperación biológica de los recursos de la fauna marina. Mediante la vigilancia debe hacerse un seguimiento de este control medioambiental y asegurarse la descontaminación de las zonas de los estuarios y de otras zonas del litoral (pueden ponerse como ejemplos la recuperación del estuario del Tajo y de las zonas húmedas que lo rodean, o la recuperación del estuario del Guadalquivir).

5. Conclusiones

5.1. El Comité recuerda y reitera las conclusiones de su dictamen precedente sobre este asunto(9), que siguen estando de actualidad.

5.2. La planificación y el desarrollo de las zonas costeras presuponen abordar la programación a escala comunitaria y nacional. La financiación para la ejecución de la GZCE deberá disponer de la posibilidad de acceder a recursos financieros diversificados y puestos a disposición por los presupuestos (comunitario y nacional). Así será posible recurrir a los distintos Fondos Estructurales y de otro tipo, utilizando para ello los principios de adicionalidad y complementariedad.

5.2.1. La dotación financiera necesaria para asegurar el desarrollo de las iniciativas en las zonas costeras debe obtenerse a partir de los Fondos Estructurales y las iniciativas comunitarias, como Interreg(10), sin incrementar su importe global, y con arreglo a un ordenamiento jurídico semejante al del Fondo de Cohesión. La presentación de los proyectos por los Estados miembros debe enmarcarse en subprogramas orientados hacia los objetivos específicos de la gestión sostenible del litoral, ya identificada a través del programa de demostración.

5.2.2. Deben fomentarse las colaboraciones entre todos los sectores, públicos y privados, a través de sus organizaciones asociativas (interlocutores sociales y otras organizaciones de ciudadanos), a fin de interesarlos en las tareas y en la financiación de las acciones que deberán emprenderse en las zonas costeras.

5.3. El Comité considera positiva la existencia de una Unidad de Gestión y Coordinación de las acciones que deberán emprenderse en las zonas costeras, a escala comunitaria, con la participación intersectorial de las distintas direcciones generales que implicadas en el proceso.

5.3.1. Cada Estado miembro debería también crear su propia Unidad de Gestión de la GZCE a escala nacional y las correspondientes comisiones de seguimiento, incluyendo a representantes de los interlocutores sociales y de la comunidad científica, que seguiría la ejecución de las acciones y proyectos del país respectivo, participando en la coordinación a escala comunitaria conjuntamente con las unidades de gestión de cada país.

5.4. Los buenos resultados del programa de demostración(11) justificaban que la Comisión presentase propuestas más objetivas para resolver los numerosos problemas ya identificados, para garantizar que las decisiones del presente no limiten las opciones del futuro.

5.4.1. La importancia global de las zonas costeras y de sus recursos naturales (marítimos y terrestres) tiene un papel importante que desempeñar en las respuestas que deberán darse a las necesidades y aspiraciones de las poblaciones actuales y futuras de Europa.

5.4.2. Es necesario establecer medidas restrictivas, que condicionen los usos indebidos e intensivos que potencian presiones insostenibles e incompatibles con la fragilidad ecológica de las zonas costeras.

5.4.3. En este contexto, se sugiere la creación de algunos mecanismos de control:

- control de las presiones que se ejercen sobre esas zonas;

- actuar en las normativas urbanísticas de esas zonas de modo que se planifique la construcción urbana, dentro de los límites sostenibles y que respeten el medio ambiente, imponiendo la preservación de amplias zonas verdes naturales;

- definir un marco jurídico claro y adecuado, disuasorio del uso abusivo de estas zonas que destruye sus frágiles ecosistemas.

5.5. Formular explícitamente las políticas que deberán aplicarse en los Estados miembros y en los países o regiones con zonas costeras limítrofes con la UE, o atravesadas por ríos que desembocan en las mismas. El Comité considera que es evidente la importancia que la formación, información y divulgación de las acciones revisten en las GZCE.

5.6. El Comité considera que en el marco de la GZCE debe fomentarse la creación de un Centro de Intercambio de Informaciones de los países interesados en la zona costera (tipo Observatorio).

5.6.1. En este foro deberían participar los interlocutores económicos y sociales interesados en la problemática de las zonas costeras, incluida la comunidad científica y de investigación, los organismos de formación, los entes locales y regionales y los representantes del poder central de cada Estado miembro, y en el mismo se debatirían todos los problemas que afectan a las respectivas zonas, en sus múltiples ámbitos, dentro de un marco que contemple los objetivos globales y las acciones que han de emprenderse.

5.6.2. La Sección considera que todos los Estados miembros participantes en la GZCE deben elaborar informes que contengan información sobre los métodos de trabajo adoptados, los resultados de las acciones, el grado de participación de los interlocutores económicos y sociales, etc. Estos informes deberán constituir una de las bases de información que habrán de debatirse en las reuniones del Centro de Intercambio de Información.

5.7. Así, el Comité emite un dictamen favorable sobre el trabajo realizado a través de los programas de demostración, a la vez que apoya su continuidad, para lo cual la estrategia que se adopte deberá también seguir las orientaciones generales de la Resolución 94/C 135/02 del Consejo.

Bruselas, 28 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 545 final.

(2) COM(97) 744 final.

(3) COM(2000) 547 final.

(4) COM(97) 744 final y COM(2000) 547 final.

(5) Resoluciones 92/C-5901 y 94/C-13502 del Consejo.

(6) COM(95) 511 final.

(7) COM(95) 511 final.

(8) DO C 295 de 7.10.1996.

(9) DO C 295 de 7.10.1996.

(10) Anexo 2 de la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros COM(2000) 1101, de 28.4.2000.

(11) COM(97) 744 final.