Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La utilización del transporte colectivo y privado en el entorno urbano y periurbano"

(2000/C 168/02)

El 21 de octubre de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de abril de 2000 (ponente: Sr. Tosch).

En su 372o Pleno del 27 de abril de 2000, el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen de iniciativa surge como respuesta a la preocupación del Comité por el nivel de congestión que sufren actualmente casi todos los centros urbanos y periurbanos en mayor o menor grado, el impacto producido por elevados niveles de tráfico, la relativa aleatoriedad en las pautas de uso del coche y la adecuación y capacidad de respuesta de los servicios públicos. Son especialmente preocupantes:

- La repercusión y proximidad de las emisiones y del ruido a las zonas más densamente pobladas, que reducen la calidad del aire para residentes y trabajadores en la zona.

- El impacto económico del fenómeno, dado que tanto el tiempo requerido para los desplazamientos como la paralización del tráfico por congestión han incrementado los costes del transporte y reducido su rendimiento, perjudicando de hecho la competitividad.

- Las consecuencias para la movilidad de las personas, considerando que se han alargado los plazos de tiempo necesarios para los desplazamientos por motivos laborales, sociales o de ocio y que los modos actuales de transporte no tienen en cuenta este factor.

1.2. El Comité considera que el acceso al transporte urbano es un derecho fundamental de todas las personas(1). Cuando, por motivos sociales, económicos, medioambientales o de otro tipo, se impone la necesidad de introducir restricciones, deben preverse compensaciones que reconozcan la necesidad de mejorar el entorno urbano y de crear un ambiente en el que la actividad comercial apoye y coexista de manera competitiva con una población cuya mejor calidad de vida sea constatable. El acceso a la movilidad no tiene por qué suponer una movilidad sin freno de los coches.

1.3. El dictamen del Comité transmite su preocupación en este sentido, junto con unas observaciones y sugerencias que merecen ser incluidas en la formulación de la política correspondiente y de las prioridades presupuestarias para el transporte en el próximo ejercicio presupuestario tanto de los Estados miembros como (cuestión importante) de los países candidatos a la adhesión.

2. Causas de la situación actual

2.1. El Comité reconoce la complejidad de los componentes fundamentales que han contribuido a la actual situación del transporte y del tráfico en los centros urbanos y periurbanos, principalmente:

- El mayor número de personas que poseen un automóvil y el apego al uso del coche como medio de transporte personal, considerado más ventajoso.

- La repercusión de una inversión insuficiente, en algunos Estados miembros, en infraestructuras y en ciertas modalidades de transporte público, en ocasiones por falta de previsión organizativa. En todos los Estados miembros deberían optimizarse los sistemas logísticos de gestión del transporte de mercancías y pasajeros con el fin de crear alternativas reales que acompasen los cambios en la demanda.

- La naturaleza de la ordenación territorial, con el concepto de regeneración que está empezando lentamente a producir una redefinición de los entornos urbanos allí donde había prevalecido hasta ahora la expansión urbanística descontrolada. Es fundamental que se reconozca la interdependencia de la ordenación territorial y de los transportes.

- La creciente riqueza en distintas zonas urbanas regionales, que permite estilos de vida con más alternativas y consiguientes exigencias de movilidad.

- La preocupación por la seguridad personal en los centros urbanos, donde dichos temores se ven confirmados por el aumento de las estadísticas sobre delincuencia y por los resultados de las encuestas.

- La escasez de espacio disponible, de oferta limitada. Serán necesarios mecanismos de tarificación o medidas fiscales para garantizar un equilibrio entre el uso, la demanda y la oferta de carreteras y espacios destinados a la circulación.

2.2. El Comité encuentra difícil medir la extensión y naturaleza de la congestión y las consecuencias y costes de la misma. Existen varias evaluaciones llevadas a cabo por diversos grupos de interés, como la de la Confederación de Industrias Británicas, que asegura que el coste adicional para la actividad comercial británica derivado de la congestión vial es de 16000 millones de libras al año.

2.3. Debe reconocerse que la congestión la provoca no sólo la sobrecarga de las redes viales, un factor responsable de sólo un tercio del fenómeno, casi siempre en zonas urbanas y periurbanas, sino también la mala gestión del tráfico, las obras, los accidentes, los acontecimientos especiales, las condiciones climáticas, las manifestaciones, etc.

2.4. El Comité comprende que cada solución será específica para cada centro urbano de una región y que no existe una panacea universal. Por este motivo, el diálogo local y regional debería influir en las decisiones. Los siguientes elementos del presente dictamen analizan las prioridades que el Comité considera relevantes, pero sin intentar abordar cada uno de ellos de forma exhaustiva.

3. El tráfico

3.1. El crecimiento global de nuevas matriculaciones de vehículos en los Estados miembros, que fue del 6 % anual entre 1960 y 1990, ha descendido actualmente hasta el 4 %; la Comisión prevé que se reducirá ulteriormente hasta un 1-2 % en los próximos diez años. Estos descensos no son uniformes, sino que presentan grandes divergencias. En los países de crecimiento rápido, como Grecia, España e Irlanda, en los años 90 se constata un crecimiento anual del 12 % en el número de automóviles por mil habitantes. En el Reino Unido y Alemania, el crecimiento del número de vehículos se mantuvo entre un 4 % y un 6 % anual hasta 1997 (véase anexo).

3.1.1. Los datos que demuestran que se está alcanzando una "meseta" en la densidad de vehículos equivalente a 500 coches por cada mil habitantes resultan poco convincentes. El número de nuevas matriculaciones ha sufrido un crecimiento del 250 % en los últimos treinta años y las previsiones para la UE señalan un crecimiento del 30 % desde ahora hasta el año 2020. Puede que los actuales problemas de congestión no crezcan hasta provocar una parálisis, pero siguen siendo graves, dado que los europeos viven en entornos urbanos y periurbanos.

3.2. Cabe señalar que ha habido mejoras en las normas de seguridad de los automóviles y en el rendimiento de los motores, con restricciones en las emisiones contaminantes y de CO2 de los coches nuevos (a saber, 140 mg/km de CO2 de aquí a 2008). Un nivel más bajo de emisiones contaminantes producirá una mejora progresiva, pero no satisfactoria, de la calidad del aire en zonas urbanas.

3.3. Asimismo, el aumento del nivel de ruido y el impacto visual de las carreteras atascadas, sobre todo en zonas periurbanas, siguen siendo aspectos degradantes y poco atractivos.

3.4. Las opciones de transporte público constituyen una fuerte preocupación para el Comité. En vez de prever tanto la movilidad interurbana como la intraurbana, tienden, en la práctica, a cubrir trayectos radiales. Sólo los minibuses y los taxis parecen adaptarse a la demanda, un aspecto que contribuye, asimismo, a incrementar el atractivo del coche. De la misma manera, los sistemas públicos podrían ser más flexibles y orientados hacia la demanda. Las posibilidades de los sistemas de gestión de la circulación, como el GPS y Galileo, para mejorar la velocidad media diaria y la asignación con carácter prioritario del espacio vial para el transporte público siguen estando inexploradas en gran parte. Existen algunos proyectos piloto en Múnich, Turín, Zúrich, Viena, Grenoble, Copenhague y Amsterdam.

4. Ordenación del territorio

4.1. El crecimiento de las ciudades ha producido unas pautas mucho más complejas en los desplazamientos, con un volumen notable de tráfico intraperiférico que no se adapta a las rutas fijas de los transportes públicos.

4.2. Las decisiones imprevisoras o la falta de decisiones adoptadas en materia de ordenación territorial han hecho que la expansión urbana irregular contribuyera a crear unas mayores necesidades de movilidad para acceder a escuelas, hospitales, centros comerciales y nuevos mercados residenciales. No hay un entendimiento cabal de la relación entre planificación, densidad, uso combinado de los terrenos, consumo de energía y movilidad. Sin embargo, la ciudad compacta, o su modalidad urbana, con sus diferentes subnúcleos autónomos, contribuye a acortar los trayectos y a reducir de forma sustancial el uso de los vehículos privados.

Recomendaciones

5. Medio ambiente

El Comité estima:

5.1. Que deberían introducirse unas normas rígidas de calidad del aire y de niveles de ruido en entornos urbanos y que las desviaciones deberían afrontarse con las soluciones comparativas adecuadas.

5.2. Que la gestión de los centros urbanos debe defender el transporte como factor clave para el éxito. Un mayor uso de controles mediante televisión de circuito cerrado y de vigilancia policial ayudaría a mejorar la seguridad.

5.3. Que debería examinarse la posibilidad de conceder estatus preferente o permitir el acceso a los centros urbanos sólo a los transportes públicos y a los vehículos con emisiones contaminantes bajas, cuyo criterio de selección determinante sea el impacto medioambiental de su consumo de energía y sus niveles de emisión.

6. Congestión

El Comité cree que la UE debería procurar influir en los Estados miembros para que:

6.1. Creen un método común de medición de la congestión vial urbana y periurbana y establezcan unos servicios regionales mínimos de transporte tanto públicos como privados. La medición cuantitativa del coste que la congestión acarrea en la economía, los niveles de movilidad, la calidad del aire y el nivel de ruido que llevaría aparejada la aspiración a dicho método común serviría para concienciar al público de su importancia.

6.2. Amplíen las iniciativas actuales de aplicación de las mejores prácticas para desarrollar herramientas telemáticas(2) que mejoren la gestión de los recursos viales y ferroviarios en el tráfico intraurbano e interurbano.

6.3. Intenten atraer el interés y la participación de las comunidades locales para fomentar y ayudar a la introducción de cambios en las pautas de los desplazamientos laborales y escolares con el fin de equilibrar el uso de los recursos.

6.4. Permitan el acceso equilibrado a la vía pública a todos los usuarios -coches, vehículos de reparto de mercancías, autobuses, ciclomotores, ciclistas y peatones-, escalonen su utilización en un mayor plazo de tiempo disponible al día y optimicen el concedido a los transportes públicos.

6.5. Empleen unos sistemas y prácticas de reparto urbanos más sofisticados y apliquen la logística a todos los traslados de mercancías.

6.6. Utilicen los mejores materiales de construcción y pavimentación que puedan costear y los mantengan debidamente; las aceras deberían incorporar sistemas de planificación "inteligente" para que se reconozca su papel en relación con las instalaciones de servicio público.

6.7. Organicen alternativas realistas para que determinados trayectos puedan realizarse a pie o en bicicleta.

6.8. Adopten y apliquen medidas prioritarias que incluyan carriles para vehículos que transporten a varios pasajeros y otras medidas de gestión de carriles de autopista, lo que puede suponer una alternativa al coste asumido por los usuarios de las carreteras al facilitar una asignación del limitado espacio disponible en las carreteras a aquellas modalidades de transporte que resulten más eficientes.

6.9. Consideren la posibilidad de introducir aparcamientos de pago por zonas y restricciones a la duración del aparcamiento.

6.10. Contemplen la posibilidad de introducir el transporte público o de crear zonas peatonales en los centros históricos de las ciudades en caso de que ésta sea la única opción viable.

7. Ordenación territorial

Las preocupaciones del Comité se mitigarían si las regiones:

7.1. Afrontaran de forma sensible el desarrollo y la regeneración de las zonas urbanas y posibilitaran la recuperación de los terrenos industriales marginales en declive con vistas a la realización de inversiones en la próxima generación.

7.2. Defendieran una evolución de subnúcleos y un desarrollo suburbano que incluyeran una combinación de viviendas, instalaciones de ocio y servicios comerciales y generales de cara al restablecimiento de unas comunidades urbanas y periurbanas que sean en gran medida autosuficientes y en las que esté previsto el transporte público.

7.3. Reflexionaran sobre la profusión de los centros comerciales y de ocio periféricos, especialmente los situados en zonas accesibles por autopista, que fomentan, evidentemente, el uso del vehículo privado y son difíciles de acceder por autobús, por lo que excluyen de su entorno a las personas que no tienen coche. Esta tendencia recuerda al fenómeno de expansión incontrolada en los Estados Unidos, con el elevado consumo energético correspondiente y un uso de los terrenos perjudicial para el medio ambiente. El hecho de que en el recinto de estos centros comerciales periféricos se vendan carburantes a bajo precio aumenta aún más su atractivo.

8. Modos de transporte ecológicos

El Comité cree que los Estados miembros pueden introducir mejoras simples y de bajo coste a través de:

8.1. La creación de carriles para bicicletas y la mejora de las vías peatonales, a ser posible apartadas de las vías destinadas a vehículos de motor.

8.2. La incitación a niños y padres para que adopten el hábito de caminar, por ejemplo, para ir a la escuela, lo cual es manifiestamente saludable.

8.3. La incitación a los empresarios para que adopten medidas incentivadoras o métodos de mejores prácticas que fomenten entre sus trabajadores la costumbre de compartir los coches o utilizar el transporte público y desincentiven el uso del aparcamiento de la empresa para coches con un solo ocupante. El ejemplo de las tarjetas de viaje naranjas subvencionadas por los empresarios ya es operativo en la región de Ile de France.

9. Transportes públicos

El presente dictamen se centra en iniciativas para luchar contra la congestión vial y mejorar la movilidad; en este sentido:

9.1. En dictámenes anteriores(3) se afirma que un transporte público de más calidad es un requisito indispensable para fomentar la propia movilidad, por lo que ha de ser reforzado.

9.2. Debe considerarse seriamente la necesidad de adoptar medidas reguladoras claras y de restringir de algún modo el acceso de los coches al interior de las ciudades, junto con la adopción de la combinación aparcamiento-transporte público, con excepciones en casos especiales. Son igualmente importantes otras formas de usos intermodales, como las soluciones "híbridas" y nuevas formas de propiedad de coches, como se encuentran en Alemania y en Edimburgo.

9.3. Hay que introducir conexiones de transporte por autobús u otros medios públicos que cubran la creciente complejidad de las pautas de desplazamiento. Los transportes públicos sólo funcionan de forma eficaz si se conciben como un sistema. Se requiere la coordinación y cooperación entre operadores o modos con el fin de ofrecer a los posibles clientes el servicio de alta calidad que el coche proporciona.

9.4. La creación y posterior vigilancia de carriles prioritarios y carriles bus en la periferia y para el acceso a los centros urbanos garantizaría una mayor fiabilidad y previsibilidad del rendimiento del transporte público y mejoraría sus posibilidades como medio alternativo de transporte. Conceder prioridad a las vías utilizadas por el tráfico de paso por zonas urbanas garantizaría un uso óptimo de las mismas.

10. Observaciones finales

10.1. El Comité desea señalar que el tráfico del siglo XXI requiere soluciones para el transporte urbano que reflejen dónde y cómo cree la sociedad que debe situarse, dando prioridad a la movilidad y la calidad del aire y de vida en paralelo con una industria sostenible y competitiva. Debería llevarse a cabo una tarificación selectiva del uso de las carreteras y aparcamientos por los vehículos privados en zonas que sufran una congestión crónica o una fuerte degradación medioambiental y en las que haya restricciones políticas, financieras o económicas que limiten su capacidad vial. Entre dichas zonas deberían contarse los centros comerciales y residenciales, los centros históricos, etc.

10.2. No deben ignorarse las obligaciones del servicio universal de proporcionar transporte. Las posibles soluciones deben distinguir entre poseer un coche y hacer uso del mismo y evitar demonizar el uso del coche, teniendo en cuenta su papel a la hora de crear movilidad laboral para los discapacitados y los habitantes de las zonas rurales en las que no exista transporte público, así como la experiencia social relacionada con el coche privado. Por estos motivos, es poco probable que un método basado meramente en la tarificación resulte justo o eficaz.

10.3. El Comité desea, asimismo, señalar que, si se opta por tarifar el uso de las carreteras, el beneficio generado localmente se debería destinar exclusivamente a reinversiones en iniciativas de transporte en el ámbito local correspondiente, de modo que este proceso de tarificación garantice el más amplio provecho posible a todos los usuarios urbanos y evite dispersar y desviar recursos hacia otros objetivos. Hay precedentes de este sistema en el modelo aplicado por el S-Bahn alemán.

10.4. Es ya algo excesivamente rutinario afirmar que el transporte público es incómodo, está poco desarrollado, es poco eficaz y no cumple su papel como primer medio de transporte para pasajeros. El remedio implica buscar medidas de equilibrio entre la voluntad política y la cofinanciación pública y privada y apoyar inversiones en infraestructuras y sistemas de desarrollo regional que, a su vez, se complementen con planes nacionales y comunitarios que fomenten de forma coherente un transporte ecológico. Las instancias regionales existentes que gestionan el desarrollo socioeconómico deberían ser los organismos de gestión competentes. En este contexto, el Comité apoya a la Comisión en su proyecto de modificación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 con objeto de introducir criterios de calidad para el transporte público. El presente dictamen también pretende servir de documento de referencia para la próxima actualización de la iniciativa de la Comisión sobre la creación de una red de ciudadanos. Deberá prestarse especial atención a la situación en los países de Europa Central y Oriental.

10.5. Las decisiones de ordenación regional integrada deben tener en cuenta una rigurosa evaluación de las disposiciones y normas de uso de los transportes públicos para todo el periodo de vigencia del plan de ordenación, que deberá incluir análisis precisos de los límites de uso y de las normas que puedan mantener su actividad.

10.6. El Comité cree que la investigación, el seguimiento de las repercusiones de las compras por Internet, el trabajo en casa, un incremento de los desplazamientos por motivos de ocio, el reparto de mercancías en la modalidad "según la demanda" ("just-in-time"), el desarrollo de una conciencia social y de valores ecológicos en los transportes, especialmente en zonas urbanas, serán todos ellos factores esenciales para que la UE oriente de forma positiva sus futuras políticas. Sería impensable que se aplicara la "vieja" experiencia a las cuestiones de transportes relacionadas con la ampliación. Hay que prever y evitar la perspectiva de que la hipermovilidad evolucione sin planificación alguna hasta convertirse en un monstruo que paralice las principales ciudades.

Bruselas, 27 de abril de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavellli

(1) Véase también el Dictamen del CES sobre el tema "Servicios de interés general", DO C 368 de 20.12.1999.

(2) Véase el Dictamen del CES sobre el tema "Aplicación de los sistemas telemáticos al transporte intermodal en un contexto paneuropeo", DO C 18 de 22.1.1996.

(3) Véase el Dictamen del CES sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social Europeo - Desarrollar la red de ciudadanos. Importancia de un transporte de pasajeros regional y local de calidad y contribución de la Comisión al respecto (COM(1998) 431 final), DO C 138 de 18.5.1999.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

Motorización

Número de vehículos de pasajeros por cada mil habitantes

>SITIO PARA UN CUADRO>