COMUNICACION DE LA COMISION sobre la aplicación de la Directiva 93/109/CE durante las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 1999 Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo para los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales

1. Introducción

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia figura entre los nuevos derechos conferidos por el Tratado en virtud de la ciudadanía de la Unión.

Por lo que se refiere a las elecciones al Parlamento Europeo, este derecho se consagra en el apartado 2 del artículo 19 del Tratado CE y en la Directiva 93/109/CE [1] del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales [2].

[1] DO L 329, de 30.12.1993, p 34.

[2] Cabe señalar que la Directiva únicamente se refiere al sufragio en el Estado miembro de residencia por las listas de candidatos del Estado miembro de residencia. En efecto, algunos Estados miembros confieren a sus nacionales residentes en otro Estado miembro el derecho de sufragio por las listas del país de origen. Se trata en estos casos de una situación que se rige exclusivamente por el derecho nacional del Estado miembro de origen.

La Directiva 93/109/CE se aplicó por primera vez en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 1994 [3]. La Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva 93/109/CE, informó al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva en estas elecciones [4].

[3] En Suecia, las primeras elecciones al Parlamento Europeo tuvieron lugar el 17 de diciembre de 1995, en Austria el 13 de octubre de 1996 y en Finlandia el 20 de octubre de 1996.

[4] Documento COM(1997) 731 final.

Por lo que se refiere a las elecciones de junio de 1999, la Directiva no prevé la elaboración de un segundo informe. No obstante, parece necesario realizar una evaluación por varias razones. En primer lugar, las circunstancias de su aplicación en 1994: en efecto, dada la fecha de aprobación de la Directiva, ésta se incorporó en los Estados miembros poco antes de las elecciones de junio de 1994 (las leyes de transposición se adoptaron entre el 22 de diciembre de 1993 y el 11 de abril de 1994), dejando poco tiempo para la necesaria realización de una campaña específica de información para los ciudadanos de la Unión sobre la existencia de estos derechos y las condiciones y modalidades de su ejercicio. En segundo lugar, las conclusiones del informe elaborado después de las elecciones de 1994, tanto por lo que se refiere al artículo 12 (deber de información) como al artículo 13 (sistema de intercambio de información para evitar el voto doble) de la Directiva, tienen un carácter transitorio, debido a las circunstancias específicas de las elecciones de 1994. Por último, gracias a la colaboración entre los servicios de la Comisión y las Administraciones nacionales competentes, se introdujeron varias modificaciones a las modalidades del intercambio de información previsto en el artículo 13 de la Directiva, cuya eficacia debe comprobarse.

La presente Comunicación tiene por tanto como objetivo evaluar la aplicación de la Directiva en las elecciones de junio de 1999, con el fin de llamar la atención sobre los principales problemas detectados y fomentar las buenas prácticas de algunos Estados miembros, al objeto de aumentar la participación de los ciudadanos de la Unión en la vida política del Estado miembro de residencia.

Esta Comunicación debe también considerarse en la perspectiva del compromiso asumido por la Comisión de velar por la correcta aplicación del Derecho comunitario y de acercar la Unión a sus ciudadanos. Los derechos políticos conferidos a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales constituyen un factor importante para reforzar el sentimiento de pertenencia a la Unión Europea, así como un factor esencial para una buena integración en el Estado miembro de residencia.

La presente Comunicación se centrará en los puntos problemáticos principalmente la información de los ciudadanos comunitarios y el funcionamiento del sistema de intercambio de información.

2. La Directiva 93/109/CE

2.1. Presentación general

Al concretar los objetivos enunciados en el apartado 2 del artículo 19 del Tratado CE, la Directiva 93/109 fijó los principios con arreglo a los cuales los ciudadanos de la Unión residentes en otro Estado miembro pueden ejercer sus derechos en el Estado miembro de residencia siempre y cuando reúnan los requisitos exigidos por la ley electoral de dicho Estado miembro para sus propios nacionales. Estos principios son:

Libertad de elección

Los ciudadanos de la Unión son libres para optar entre ejercer sus derechos en su Estado miembro de origen o el de residencia.

Voto único y candidatura única

Nadie puede votar o ser candidato en más de un Estado miembro en las mismas elecciones al Parlamento Europeo. Al optar por votar o presentarse candidato en un Estado miembro, el ciudadano comunitario automáticamente pierde el mismo derecho en el otro Estado miembro. Para evitar el voto o la candidatura dobles, los Estados miembros intercambian información sobre los ciudadanos que ejercen sus derechos electorales en otro Estado miembro.

Primera inscripción en el censo electoral del Estado miembro de residencia mediante simple solicitud

Los ciudadanos comunitarios que deseen ejercer su derecho de voto en el Estado miembro de residencia deben solicitar su inclusión en el censo electoral.

Igual acceso a los derechos electorales

Sobre la base del principio de no discriminación, los ciudadanos comunitarios deben poder beneficiarse de los derechos electorales con arreglo a las mismas condiciones que los nacionales del Estado de residencia. Ello supone, por ejemplo, el acceso a los mismos procedimientos de recurso en lo que se refiere a las omisiones o a los errores en el censo electoral o al derecho a presentar su candidatura o a la extensión de la obligación de voto a los no nacionales inscritos en el censo. De manera similar, una vez inscrito en el censo electoral, el ciudadano comunitario permanece en él con arreglo a las mismas condiciones que los nacionales, hasta que solicite ser dado de baja del mismo. Asimismo, los ciudadanos de la Unión pueden participar plenamente en la vida política del Estado miembro de residencia, en particular por lo que se refiere a la afiliación a los partidos políticos existentes, o incluso a la fundación de nuevos partidos políticos.

Efecto extraterritorial de las normas de exclusión de candidatos

Ninguna persona privada del derecho a presentarse candidato en su Estado miembro de origen puede ser elegida al Parlamento Europeo en su Estado miembro de residencia.

Deber de información

A fin de garantizar que los electores comunitarios que vivan en un Estado miembro distinto del propio conozcan sus nuevos derechos, la Directiva impone a los Estados miembros de residencia la obligación de informar a sus residentes comunitarios "en la forma y en los plazos adecuados" acerca de la manera en que pueden ejercer sus derechos.

Excepciones cuando así lo justifiquen situaciones específicas de un Estado miembro

El artículo 14 permite, de manera excepcional, que se establezcan excepciones al principio de igualdad de trato cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro. La Directiva contiene dos excepciones. La primera se refiere a las exigencias mínimas de residencia que pueden imponerse a los no nacionales por aquellos Estados miembros cuya proporción de ciudadanos de la Unión no comunitarios exceda del 20% de los ciudadanos censados. La segunda se refiere a aquellos Estados miembros en los que los residentes comunitarios ya hayan tomado parte en elecciones nacionales y hayan sido inscritos a tal efecto en el censo electoral exactamente en las mismas condiciones que los nacionales. La Directiva autoriza a dichos Estados miembros a no aplicar algunas de sus disposiciones (artículos 6 a 13) con respecto a dicho tipo de nacionales.

2.2. Transposición de la Directiva

El artículo 17 de la Directiva preveía la transposición por los Estados miembros a más tardar el 1 de febrero de 1994, con el fin de permitir su aplicación en las elecciones de junio de 1994.

Todos los Estados miembros transpusieron la Directiva a tiempo para permitir su aplicación en junio de 1994, si bien muchos en fechas bastante próximas a las elecciones en cuestión (transposiciones entre el 22/12/93 y el 11/4/94).

En general, los Estados miembros transpusieron la Directiva satisfactoriamente. A petición de la Comisión, introdujeron una serie de modificaciones de menor importancia a las leyes de transposición.

En un único caso, fue necesario seguir el procedimiento previsto en el artículo 226 del Tratado hasta la fase del dictamen motivado. Se trata del procedimiento de infracción incoado contra la República Federal de Alemania. En efecto, según la legislación alemana, para cada elección se establece un censo electoral, que se destruye posteriormente. Para la constitución de este censo, la ley de transposición establecía una diferencia entre electores de nacionalidad alemana y otros ciudadanos de la Unión. Los electores de nacionalidad alemana se inscribían de oficio en el censo, elaborado a partir de las oficinas de empadronamiento. En cambio, los electores que no tienen la nacionalidad alemana sólo podían inscribirse previa solicitud, incluso aunque estuvieran ya empadronados en el municipio, e incluso si ya figuraban en el censo electoral elaborado para las anteriores elecciones y su situación no había cambiado. Los ciudadanos de la Unión debían pues reiterar la solicitud de inscripción antes de cada elección, mientras que la Directiva prevé en el apartado 4 del artículo 9 que los electores comunitarios que hayan sido inscritos en el censo electoral permanecerán inscritos en el mismo, en las mismas condiciones que los electores nacionales, hasta que soliciten su exclusión o se proceda de oficio a su exclusión por haber dejado de cumplir los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho de sufragio activo.

Este procedimiento de infracción sigue en curso. Alemania comunicó su intención de modificar la legislación nacional para ajustarla a la Directiva 93/109/CE.

Esta transposición incorrecta de la Directiva en Alemania tuvo repercusiones significativas en la participación de los ciudadanos de la Unión en las elecciones de junio de 1999 (véase el apartado 3.2).

3. Las elecciones de junio de 1999

3.1. Generalidades

En general, las elecciones de junio de 1999 se caracterizaron por el descenso global de la participación de los ciudadanos en las elecciones al Parlamento Europeo.

Se trata de la confirmación de una tendencia constante desde las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. El cuadro que sigue sobre el índice de participación en los quince países de la Unión, pone de manifiesto que solamente Bélgica, España, Grecia, Irlanda y Portugal experimentaron ligeros aumentos de la participación. No obstante, hay que tener en cuenta que en Bélgica y España las elecciones europeas se organizaron en la misma fecha que las elecciones nacionales y municipales, respectivamente. En algunos países, el descenso de la participación fue muy significativo, como en Finlandia, Austria o Alemania. En la Unión Europea, la participación pasó de un 56,5% en 1994 a un 49,7% en 1999 (en las primeras elecciones de 1979 fue del 63%).

Índice global de participación en las elecciones al PE de 1994 y 1999

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3.2. Participación de los ciudadanos de la Unión en el Estado miembro de residencia en las elecciones de junio de 1999

Una vez más, la proporción de ciudadanos de la Unión inscritos en los censos electorales del Estado miembro de residencia es muy variable y generalmente baja, como muestra el cuadro siguiente:

Índice de inscripción de los ciudadanos de la Unión en el Estado miembro de residencia

>SITIO PARA UN CUADRO>

No obstante, hay que señalar que la proporción está aumentando en todos los Estados miembros salvo Alemania. Por otra parte, se puede observar que los dos Estados miembros (Alemania y Francia) con mayor número de ciudadanos de la Unión nacionales de otro Estado miembro (el 63% de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales residen en uno de estos dos países) tienen un índice de inscripción muy bajo, que hace descender la media de la Unión (que sería del 17,3 % si no se tuviera en cuenta a Francia y Alemania).

En Alemania, se inició un procedimiento de infracción por la incorrecta transposición de la Directiva 93/109/CE.

Los ciudadanos inscritos en 1994, que a raíz de esta transposición incorrecta, contraria a las disposiciones de la Directiva, debían solicitar de nuevo su inscripción en el censo electoral en 1999, no fueron suficientemente informados de la obligación de solicitar de nuevo la inscripción y de los plazos para hacerlo, lo que explica el descenso de la participación y es la causa de la mayoría de las denuncias a la Comisión y de las peticiones al Parlamento Europeo a este respecto (véase el anexo 5).

En cuanto a Francia, el porcentaje de inscritos evolucionó muy poco con relación a 1994: pasó de un 3,38% a un 4,9%, permaneciendo muy por debajo de la media de la Unión.

Hay que destacar el caso de Grecia, cuyo índice de inscripción es el más bajo de los quince Estados miembros, y que apenas ha evolucionado con relación a 1994.

No existen datos sobre la participación efectiva en las elecciones europeas de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales. Los únicos datos disponibles se refieren al número de estos ciudadanos inscritos en los censos electorales del Estado miembro de residencia y, para algunos Estados miembros, el número de estos ciudadanos inscritos para votar en su Estado de origen. Se puede sin embargo suponer que la gran mayoría de los ciudadanos de la Unión inscritos en los censos electorales del Estado miembro de residencia y que hayan solicitado la inscripción en el censo electoral, ejercerán efectivamente su derecho de voto y que, por lo tanto, el índice de abstención de estos ciudadanos es poco significativo.

Una lectura cruzada de los datos mencionados supra con los datos relativos al número de ciudadanos que residen en otro Estado miembro del que no son nacionales y que votan por las listas de su país de origen podría ofrecer información útil. Desgraciadamente, sólo nueve Estados miembros comunicaron estos datos: A, B, D, DK, E, I, IRL, NL y P. Por otra parte, algunos Estados miembros (FI, IRL, L, NL y UK) no desglosaron por nacionalidades los datos sobre los nacionales comunitarios inscritos en sus listas, lo que no permite cruzar estos dos tipos de datos. Sin embargo, el anexo 6, a pesar de sus lagunas, permite pergeñar las tendencias generales. Se observan así enormes diferencias entre los Estados miembros: mientras que el voto en el país de origen es insignificante en algunos Estados miembros (B, IRL), en otros supera, más o menos, el voto en los Estados miembros de residencia (A, E, I, P). Esta situación puede seguramente explicarse por un conjunto de factores, en particular las disposiciones de la legislación electoral del Estado miembro de origen, el grado de vínculos efectivos con el Estado de origen, la inversión en información y el incentivo por el Estado miembro de origen al voto, etc. En cualquier caso, se trata de un elemento adicional a tener en cuenta al analizar el índice de participación de los ciudadanos en el Estado miembro de residencia. Esta importante proporción de ciudadanos que deciden votar por las listas del Estado miembro de origen debe también relacionarse con el hecho de que el debate político durante la campaña electoral se centra muy poco en cuestiones europeas, y se dedica sobre todo a cuestiones de interés nacional.

También se puede considerar que la generalización de las estancias de corta duración en otro Estado miembro, por motivos profesionales u otros, puede influir en el tipo de inscripción.

Los ciudadanos de la Unión que residen en otro Estado miembro se verían probablemente más inclinados a ejercer sus derechos electorales en el Estado miembro de residencia, si se consideraran correctamente representados y escuchados. Para ello, es importante garantizarles una posibilidad real de participar activamente en la vida política del Estado miembro de residencia. El anexo 5 pone de manifiesto que la posibilidad de crear y de afiliarse a partidos políticos en el Estado miembro de residencia no está garantizada en todos los Estados miembros. La Comisión reafirma [5] que los derechos políticos son condiciones previas al ejercicio de los derechos de ser elector y elegible consagrados en el artículo 19 del Tratado, sobre todo teniendo en cuenta que, en la mayoría de los Estados miembros, sólo los partidos políticos pueden presentar candidatos a las elecciones europeas. Sin este derecho a la plena participación en la vida política local, el derecho a ser elegible no está completo.

[5] Véase el Segundo informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión (COM(1997)230 final), apartado 1.4.

En este contexto, no es sorprendente que, al igual que en 1994, el número de candidatos y de elegidos en las listas electorales de un Estado miembro del que no sean nacionales sea extremadamente bajo. El cuadro siguiente recoge, para cada Estado miembro, el número de candidatos no nacionales y el número de elegidos en las elecciones de junio de 1999.

Número de candidatos y de elegidos por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

En 1994, se presentaron 53 candidatos no nacionales y sólo uno resultó elegido en su Estado miembro de residencia.

3.3. Información a los ciudadanos de la Unión (artículo 12 de la Directiva)

Las elecciones de junio de 1994 fueron las primeras en las que pudieron participar los no nacionales [6].

[6] A excepción de Irlanda y el Reino Unido, que ya concedían el derecho de voto a los no nacionales.

La Comisión, en su informe sobre las elecciones al PE en 1994 [7] había concluido que la información sobre los nuevos derechos fue insuficiente. Por esta razón, la Comisión destaca que los Estados miembros han de incrementar sustancialmente los esfuerzos de información a sus residentes comunitarios no nacionales, tal como dispone el artículo 12 de la Directiva. Así ocurre en particular en aquellos Estados miembros que no se ponen en contacto de forma individual con sus ciudadanos comunitarios y únicamente hacen uso de la información administrativa por correo. Hay que realizar un esfuerzo especialmente importante para informar a los ciudadanos comunitarios de los plazos de inscripción.

[7] Documento COM(1997)731 final.

El ejercicio de los derechos políticos concedidos en virtud de la ciudadanía de la Unión a los más de 5 millones de europeos en edad de votar y residentes en otro Estado miembro exigía un enorme esfuerzo de información a estos ciudadanos, que no sólo no conocían la existencia de estos derechos, sino tampoco las modalidades prácticas de su ejercicio en el Estado de residencia. Hay que señalar que las modalidades podían diferir bastante de las de su Estado miembro de origen.

Incluso si es legítimo pensar que la mayoría de los interesados conocen ya la existencia del derecho de voto en el Estado miembro de residencia, es igualmente legítimo suponer que la mayoría no conocen suficientemente las modalidades de su ejercicio, en particular por lo que se refiere a la inscripción en el censo electoral. Esto se desprende, en particular, de las denuncias recibidas por la Comisión y de las numerosas peticiones tratadas por la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo sobre el tema (véase el anexo 5).

El cuadro que figura en el anexo 1 destaca el tipo de campaña de información realizada en cada Estado miembro y los porcentajes de inscripciones en los censos electorales de los ciudadanos comunitarios no nacionales. Felizmente, se puede constatar que seis Estados miembros enviaron la información directamente a los potenciales electores (Dinamarca, Finlandia, Países Bajos, España, Irlanda [8] y el Reino Unido [9]). En otros Estados miembros, algunos municipios enviaron la información necesaria directamente a los electores (Italia y Alemania), pero es difícil evaluar la repercusión. Este tipo de información, una vez más, demostró su eficacia, puesto que el índice de inscripción de los ciudadanos de la UE en estos seis Estados miembros es del 23,5%, frente al 9% del conjunto de la Unión.

[8] Información enviada a todas las unidades familiares sobre las modalidades del ejercicio del derecho de voto.

[9] Ídem.

El artículo 12 de la Directiva impone a los Estados miembros de residencia que informen en tiempo y en forma adecuados a los electores y elegibles comunitarios acerca de las condiciones y modalidades del ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en dicho Estado. Una primera observación sobre este artículo consiste en reafirmar que este artículo no se limita a las primeras elecciones realizadas en aplicación de la Directiva. Ni del propio artículo ni de la Directiva se desprende tal conclusión.

También es necesario tener en cuenta que la definición de información "en forma adecuada" no es fácil. En respuesta a una pregunta parlamentaria [10], la Comisión afirmó que "la única obligación de los Estados miembros es informar a los residentes en la forma adecuada, mientras que la elección de las modalidades de transmisión de la información se deja enteramente a discreción de los propios Estados miembros". Si bien es evidente que se deja un gran margen de apreciación a los Estados miembros, la información debe impartirse respetando la finalidad del artículo y deberá ser adecuada al objetivo que la Directiva se propone alcanzar.

[10] Pregunta escrita n° E-3111/95 - DO C 79/50, de 18.3.96.

La Comisión opina que los Estados miembros deben informar específicamente a los ciudadanos de la Unión que residen en su territorio sobre las modalidades y condiciones de ejercicio de sus derechos electorales. Esto significa que un Estado miembro no respetará la obligación que le incumbe en virtud del artículo 12 si se limita a la información que proporciona habitualmente a sus propios nacionales. En tal caso, el artículo 12 se vería privado de todo efecto útil, lo que no debe suceder. Esta información debe por tanto ser específica y responder a las necesidades concretas de información de estos electores.

Por tanto, la Comisión considera que la evaluación de la correcta aplicación de esta disposición de la Directiva debe tener en cuenta, no el texto de la ley que la transpone, sino los resultados prácticos de esta información y sus repercusiones en la participación de los ciudadanos de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo. La Comisión es consciente de que no es fácil definir límites más allá de los cuales pueda considerarse que no se aplica correctamente el artículo 12 de la Directiva. La propia naturaleza de este ejercicio impone un enfoque individual, más que una definición a priori de criterios o límites generales.

La Comisión considera que los Estados miembros cuyo índice de inscripción sea inferior a la media de la UE (ya escasa por el peso estadístico de Alemania y Francia), deben aplicar medidas específicas de información, que podrían incluir información personalizada por correo, o entrega a los ciudadanos de la UE de información adecuada con ocasión de los contactos que tengan con las autoridades locales o nacionales.

La Comisión considera que un índice de participación extremadamente bajo, muy por debajo de la media de la Unión, indica una información inadecuada, que podría hacer incurrir en resposabilidad al Estado en cuestión, por aplicación incorrecta del artículo 12 de la Directiva.

3.4. El sistema de intercambio de información

El artículo 13 de la Directiva prevé que los Estados miembros intercambiarán la información necesaria para la aplicación del artículo 4. Para ello, el Estado miembro de residencia transmitirá al Estado miembro de origen, basándose en la declaración formal a que se refieren los artículos 9 y 10, dentro de un plazo apropiado antes de la votación, las informaciones relativas a los nacionales de este último Estado inscritos en el censo electoral o que hayan presentado su candidatura. El Estado miembro de origen adoptará las medidas adecuadas para evitar el voto doble y la candidatura doble de sus nacionales.

Este artículo es el corolario de dos principios básicos de la Directiva: por una parte el principio de libre elección y por otra parte el principio de voto y candidatura únicos.

En las elecciones europeas de 1994, la Comisión detectó varios problemas en la aplicación de este ejercicio de intercambio de información. El informe [11] elaborado con este motivo destacaba que los servicios de la Comisión cooperan actualmente con los Estados miembros a fin de:

[11] Documento COM(1997)731 final, p 24.

*determinar exactamente las autoridades nacionales a las que el Estado miembro de residencia debe enviar la notificación;

*identificar la información exacta que los Estados miembros necesitan para borrar el nombre del elector de su propio censo electoral;

*acordar un formato común de formulario tipo para el intercambio de información;

*explorar las vías de intercambio de información que pueden llevarse a cabo electrónicamente para acelerar el procedimiento.

Sin embargo, de no prosperar este intento, y si el sistema que ahora se ha pensado resulta ser incompatible con los plazos de inscripción heterogéneos de los Estados miembros (...), la única alternativa sería la modificación de la Directiva.

Los servicios de la Comisión procuraron aplicar estas recomendaciones, en estrecha cooperación con los Estados miembros. Además de la difusión de una lista de las autoridades nacionales responsables de la recepción de los datos, los esfuerzos se centraron en la definición de los datos que deben comunicarse al Estado miembro de origen (establecimiento de un formulario estándar), la adopción un formato electrónico único para el intercambio, y la definición de las modalidades concretas del intercambio (disquetes informáticos y/o correo electrónico).

Se adoptaron todas las medidas posibles en el marco de la Directiva, y procede evaluar los resultados de 1999.

Con el fin de poder evaluar correctamente el funcionamiento del sistema de intercambio de información en las elecciones de junio de 1999, a raíz de las modificaciones introducidas, la Comisión envió el 12 de julio de 1999 un cuestionario a los Estados miembros referente a la aplicación de la Directiva en las elecciones de junio de 1999. El anexo 2 recoge la evaluación de los Estados miembros sobre la eficacia del mecanismo de intercambio de información y sobre la conveniencia de modificar la Directiva a este respecto.

Por lo general, la mayoría de los Estados miembros (B, D, DK, E, I, IRL, P, UK) manifiesta que el sistema de intercambio de información funcionó mejor que en 1994.

Sin embargo, solamente Austria, Bélgica, Dinamarca y Finlandia responden afirmativamente a la pregunta de si los datos recibidos habrían permitido identificar y excluir de los censos electorales a los ciudadanos inscritos en otro Estado miembro. España, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal afirman que sólo pudieron hacerlo parcialmente. Las razones de esta falta de eficacia del sistema son diversas y múltiples, y entre ellas destacan las siguientes:

*informaciones incompletas

*informaciones recibidas demasiado tarde

*soportes informáticos ilegibles

*información en papel ingestionable

*imposibilidad jurídica de modificar los censos electorales

En general, los Estados miembros no ven necesidad de modificar la Directiva por lo que se refiere al sistema de intercambio de información. Sin embargo, algunos (A, B, I y NL) destacan la necesidad de fijar un período para el procedimiento de intercambio de información, que permita a todos los Estados miembros excluir a las personas en cuestión de sus censos electorales. Otros Estados miembros (IRL, UK) proponen incluso la supresión de este sistema de intercambio, que podría ser sustituido ventajosamente por una declaración del elector.

En vista de las respuestas dadas por los Estados miembros, parece que podría mantenerse el sistema actual, pero con algunas mejoras prácticas. En particular, es necesario profundizar en el debate sobre los datos indispensables para la identificación en cada Estado miembro, que varían enormemente según las tradiciones administrativas de cada Estado. Asimismo, hay que encontrar soluciones prácticas a los problemas planteados por los países que no disponen de un registro centralizado.

No debe sin embargo olvidarse que el sistema de intercambio de información debe ser sencillo, pues en caso contrario sería desproporcionado con relación a la dimensión del problema que pretende tratar.

El ejercicio de intercambio de información puso de manifiesto nuevos problemas, que tenderán ciertamente a empeorar en próximos escrutinios y para los cuales habrá que encontrar una solución.

El más grave por sus consecuencias es la supresión por el Estado miembro de origen de electores que figuraban en la lista comunicada por un Estado miembro de residencia en el marco del intercambio previsto en el artículo 13, y que ya habían dejado este Estado miembro y habían vuelto al Estado miembro de origen. En estos casos, las personas en cuestión se vieron privadas del derecho de votar en las elecciones al Parlamento Europeo. Esta situación debe discutirse con los Estados miembros, de modo que se detecten las causas y se encuentre una solución práctica.

Varios Estados miembros destacaron la laguna de la Directiva por lo que se refiere a las personas con doble nacionalidad de dos Estados miembros de la Unión. En ausencia de disposiciones de la Directiva a este respecto, nos veríamos ante una potencial fuente de voto doble.

La cuestión de la doble nacionalidad está no obstante fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, ésta trata de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no tienen la nacionalidad. Ahora bien, el ciudadano que tiene doble nacionalidad, una de las cuales corresponde al Estado de residencia, no reside, por definición, en un Estado del que no tiene la nacionalidad.

En cualquier caso, sea cual sea su auténtica dimensión, la doble nacionalidad constituye una fuente potencial de voto doble. Podemos pues preguntarnos si puede utilizarse el sistema de intercambio de información para intentar evitar este riesgo. La Comisión considera que es necesario profundizar en esta cuestión, si bien formalmente se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la Directiva, en el marco de los debates con los Estados miembros sobre el sistema de intercambio de información.

Dos Estados miembros han apuntado la cuestión planteada por los distintos regímenes que regulan la residencia, que pueden llevar a que una persona se considere residente legalmente en dos países diferentes. La Comisión considera que este problema merece ser analizado y examinado detenidamente con las autoridades responsables de los Estados miembros.

4. Conclusiones

4.1. Por lo que se refiere a la información de los ciudadanos

Si bien es cierto que el índice de participación en las elecciones del Estado miembro de residencia depende de distintos factores y se inscribe en el contexto de un descenso global de la participación en las elecciones, sin embargo las divergencias entre el índice de inscripción en los censos electorales de los diferentes Estados miembros son demasiado grandes para deberse solamente a factores en los que no influyen las campañas de información.

La Comisión considera que, si bien los Estados miembros gozan de un gran poder discrecional en la elección de las modalidades prácticas de información a los ciudadanos de la Unión, esta información debe realizarse a su debido tiempo y de forma adecuada. Así pues, los Estados miembros cuyo índice de inscripción sea sensiblemente inferior a la media de la Unión (principalmente Grecia, Alemania y Francia) deben hacer lo necesario para respetar íntegramente la obligación de información de los nacionales comunitarios, mejorando la eficacia de la información proporcionada. La Comisión considera que estos tres Estados miembros deben comprometerse desde ahora en esta vía.

La Comisión anima a todos los Estados miembros que aún no lo hayan hecho, a que establezcan un sistema de contacto directo y personal por correo con los electores comunitarios que residan en su territorio. En la medida de lo posible, los Estados miembros deberán facilitar la inscripción en el censo electoral mediante el envío por correo del formulario correpondiente.

La Comisión considera que deben explorarse otras vías, en particular la puesta a disposición de los nacionales comunitarios de impresos de solicitud de inscripción en los censos electorales, con ocasión de los contactos de estos ciudadanos con las autoridades locales o nacionales. En efecto, en adelante los esfuerzos deberán centrarse en el estímulo y la simplificación de la inscripción en los censos electorales del Estado miembro de residencia, así como en la información acerca de la existencia del derecho de voto y elegibilidad. Estas medidas deberán llevarse a cabo permanentemente, mientras que las campañas de información tradicionales sólo se realizan durante el período que precede a cada elección.

4.2. Por lo que se refiere al sistema de intercambio de información

El funcionamiento del sistema de intercambio de información ha resultado, una vez más, insatisfactorio. Ello se debe a dos factores: el incumplimiento por algunos Estados miembros de las modalidades de aplicación del intercambio, y las disposiciones de las legislaciones electorales de algunos Estados miembros.

La Comisión, en colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros, continuará sus esfuerzos tendentes a mejorar la práctica del intercambio en el marco legislativo actual. En efecto, en opinión de la Comisión, no es imprescindible modificar la Directiva, incluso si la falta de armonización de los plazos de inscripción en las listas dificulta este intercambio.

La Comisión desea destacar que todo sistema que se establezca deberá ser proporcional a la dimensión del problema que pretende solucionar.

Anexos

ANEXO 1

Campaña de información

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ANEXO 2

Funcionamiento del sistema de intercambio de información

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ANEXO 3

Sistema de intercambio de información

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ANEXO 4

Porcentajes de electores no nacionales potenciales y reales

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ANEXO 5

Número de denuncias y de peticiones por Estado miembro afectado

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ANEXO 6

>SITIO PARA UN CUADRO>

articipación política de ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión antes de las elecciones [12]

[12] Cuadro recogido del informe sobre la aplicación de la Directiva 93/109/CE en las elecciones al PE de junio de 1994 (COM(1997)731 final.

ANEXO 7

Número de votantes en el Estado miembro de origen y en el Estado miembro de residencia [13]

[13] Este cuadro sólo muestra las grandes tendencias, dado que solamente nueve Estados miembros comunicaron datos relativos a sus nacionales residentes en otro Estado miembro que votan por las listas del Estado de origen, y que cinco Estados miembros no desglosaron por nacionalidad los datos sobre los nacionales comunitarios inscritos en sus listas.

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