OMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Asistencia de la Comunidad a los programas de reformas económicas y al ajuste estructural: balance y perspectivas

RESUMEN

Los programas de asistencia al ajuste estructural se han convertido en un elemento esencial de la cooperación técnica y financiera de la Comunidad Europea con los países ACP desde el Convenio de Lomé IV y, en 1992, se extendieron a los países mediterráneos, en el marco de la Política Mediterránea Renovada. Desde entonces, la Comunidad ha aportado a los programas de reformas económicas importantes ayudas financieras, que ascienden a un total de 2.334 millones de euros para 40 países ACP y a 705 millones de euros para 4 países mediterráneos.

La presente Comunicación recoge la evolución de los programas comunitarios de asistencia al ajuste estructural y pone de manifiesto que el instrumento se ha utilizado de manera creciente para propiciar las reformas económicas más amplias, y no sólo para prestar apoyo a los programas clásicos de estabilización económica. Esta evolución se explica por la mejora general de las condiciones macroeconómicas y por la evolución del tipo de relaciones entre los países socios y la Comunidad. Por lo que se refiere a los países ACP se han previsto innovaciones en el contexto « post-Lomé », mientras que, por lo que se refiere a los países mediterráneos, la iniciativa Euro-MED, de 1995, ha dado lugar a un replanteamiento de las relaciones con la Comunidad.

La Comunidad ha participado también activamente en el debate internacional sobre el ajuste estructural, especialmente en el marco del Programa Especial de Asistencia para los países de bajos ingresos de África (PSA). Siguiendo las Directivas aprobadas por el Consejo, la Comunidad siempre ha abogado por procesos de reformas con una visión a largo plazo, es decir, que supere las medidas a corto plazo de estabilización financiera y las reformas uniformes y predeterminadas.

La Comunicación confirma la validez de tres orientaciones fundamentales del instrumento. En primer lugar, la importancia de un marco macroeconómico estable que propicie el crecimiento económico y consolide los equilibrios, tanto internos como externos. En segundo lugar es esencial el énfasis puesto en la lucha contra la pobreza, que es fundamental en sí misma, pero también en la medida en que es necesaria para garantizar el éxito de reformas dolorosas aunque necesarias a veces. Por último sigue siendo una prioridad el desarrollo de vínculos regionales; los mercados interiores de los países socios son estrechos y la cooperación regional se considera ahora como una fuente de dinamismo y de diversificación económica.

La presente Comunicación destaca la necesidad de profundizar la asistencia de la Comunidad a las reformas estructurales y sectoriales. En este contexto, la Comunicación identifica las prioridades siguientes: la ayuda a la reducción de la pobreza, la ayuda a una gestión sana de la hacienda pública, la ayuda a las reformas fiscales y la ayuda al desarrollo del sector privado.

Por lo que se refiere a la evolución de los procedimientos y la gestión del instrumento, la Comunicación destaca:

- La importancia de una mejor integración del instrumento en los marcos bilaterales de cooperación.

- El abandono progresivo de la utilización de los programas generales de importación en favor de la ayuda presupuestaria directa.

- La necesidad de que la Comisión mantenga su puesto, junto con los Estados miembros, al lado de las Instituciones de Bretton Wood. Los países socios no deberán verse sobrecargados innecesariamente de exigencias múltiples y divergentes, teniendo en cuenta que sólo podrá haber un programa de reformas económicas en un país determinado.

- La importancia creciente de programas sectoriales específicos, especialmente los relacionados con las reformas denominadas de la « segunda generación » o con la aplicación de los acuerdos de asociación.

- La necesidad de mecanismos de seguimiento y evaluación mejorados, de una mayor transparencia y un mejor diseño de los programas y la asunción por los países socios. Está previsto desarrollar indicadores de resultados , lo cual podría dar lugar a la creación de asignaciones determinadas en función de los resultados obtenidos..

La aplicación de estas orientaciones se realizará con flexibilidad y de manera progresiva, a fin de tener en cuenta la diversidad de situaciones de los países socios.

Índice

1. Introducción

2. Asistencia de la Comunidad al ajuste estructural en los países ACP :

2.1. Balance de las ayudas

2.2. Factores que se han de tener en cuenta para el examen de las perspectivas de la asistencia comunitaria

2.3. Perspectivas y orientaciones para el futuro

3. Asistencia a los países del Mediterráneo oriental y meridional

3.1. Introducción

3.2. Balance de los programas ejecutados

3.3. Perspectivas y conclusiones

4. Conclusiones y orientaciones para el futuro

4.1. Conclusiones extraídas de la experiencia reciente

4.2. Nuevas relaciones de colaboración

4.3. Orientaciones prioritarias

4.4. Evolución de los procedimientos

4.5. Aplicación

5. ANEXOS

5.1. Anexo 1: LISTA DE DECISIONES DEL 7º Y EL 8º FED (1991-1998)

5.2. Anexo 2: Repercusiones de los programas sobre las políticas de medicamentos y vacunación

5.3. Anexo 3: Experimento sobre la reforma de la condicionalidad en Burkina Faso

5.4. Anexo 4: Deficiencias de los métodos de trabajo actuales

5.5. Anexo 5: Lista de ayudas concedidas a los países mediterráneos

1. introducción

En 1991, la Comunidad se comprometió a prestar asistencia a los procesos de ajuste estructural, con arreglo a la negociación del IV Convenio de Lomé con los países ACP. Un primer informe de situación que fijaba las orientaciones y modalidades prácticas de la asistencia de la Comunidad a los procesos de ajuste estructural en los países ACP dio lugar a una Resolución del Consejo en mayo de 1992. Paralelamente, un Reglamento del Consejo de junio de 1992 abría la posibilidad de prestar asistencia al ajuste estructural enlos países mediterráneos.

A partir de la experiencia adquirida y de la evolución de los dos instrumentos, una Resolución del Consejo proponía líneas de actuación para el futuro articuladas en torno a tres ejes:

_ Consolidación del enfoque actual, que confirma la pertinencia de las preocupaciones centrales de la Unión en lo relativo a las implicaciones a largo plazo de los programas de ajuste, su inserción en un enfoque regional, su dimensión social, su asimilación, etc.

_ Profundización de los puntos fuertes del enfoque desarrollado hasta la fecha, como la hacienda pública y la inserción de los programas en un marco regional que fomente el comercio o la integración económica.

_ Ampliación de la acción mediante la adaptación de los instrumentos y los procedimientos (evolución hacia ayudas presupuestarias directas), la reflexión sobre una nueva práctica de la condicionalidad y, por último, mediante el refuerzo de la coordinación a nivel comunitario, especialmente en el ámbito de las Instituciones de Bretton Woods.

_ Introducción de una mayor flexibilidad en la gestión de los instrumentos, adaptándolos a la diversidad de contextos. Sobre todo para los países mediterráneos, situar los programas de asistencia en la perspectiva de la creación de una zona de libre comercio con la Unión Europea.

Desde la referida Comunicación, la Comisión y los Estados miembros, junto con las Instituciones de Bretton Woods, han concedido ayudas financieras importantes a los programas de ajuste estructural ejecutados por los países ACP o mediterráneos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Estas ayudas, en las dos regiones, fueron objeto de diversas evaluaciones internas y externas que pusieron de manifiesto que, a pesar de los importantes resultados obtenidos en materia de estabilización macroeconómica y de reformas estructurales fundamentales, los resultados en lo que se refiere al bienestar de la población habían sido limitados. El nuevo contexto internacional (marcado especialmente por las crisis asiática y rusa) y la evolución del marco de cooperación con las dos regiones exige que se revise la ayuda comunitaria a los programas de ajuste estructural y de reformas económicas. Esta reflexión deberá tener en cuenta los numerosos debates celebrados en el plano internacional con vistas a aumentar la eficacia de la asistencia.

Una importante contribución al debate internacional fue la evaluación externa del Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE), publicada en 1998. La evaluación concluía que se había prestado una atención insuficiente a las repercusiones de las reformas sobre la pobreza, al ritmo y a la secuencia de las reformas y, por último, al aspecto de la apropiación de los programas por los países beneficiarios. La evaluación destacaba también la necesidad de tener en cuenta, de manera explícita, los problemas de la corrupción y la gestión inadecuada de la hacienda pública.

Ahora existe un consenso sobre la necesidad de abordar conjuntamente los problemas económicos y sociales, dar prioridad al aspecto de la apropiación, el refuerzo institucional, la buena gestión de la hacienda pública, incluida la lucha contra la corrupción, considerar la lucha contra la pobreza como elemento fundamental de los programas de reformas macroeconómicas y, por último, dar prioridad a la obtención de resultados en el marco de programas decididos por los propios países.

De cara a la ampliación del campo de los programas de ajuste estructural y para reforzar la coherencia de sus intervenciones, los principales donantes han modificado progresivamente sus instrumentos de ayuda. Así, el Banco Mundial ha desarrollado el "High Impact Adjustment Lending" y el FMI acaba de sustituir el Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructura (SRAE) por el Servicio Financiero para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiente. La Comunidad prevé integrar su asistencia al ajuste estructural en contextos más amplios, bien en el marco post-Lomé, bien en el de los acuerdos de asociación con los países mediterráneos.

La presente Comunicación recoge los balances y las perspectivas para las dos regiones: ACP (capítulo 2) y mediterránea (capítulo 3) y ofrece conclusiones y orientaciones para el futuro (capítulo 4).

2. Asistencia de la Comunidad al ajuste estructural en los países ACP :

2.1. Balance de las ayudas

El balance de las ayudas prestadas por la Comunidad a los programas de ajuste estructural a través del 7º FED y durante el primer año de ejecución del 8º FED revsela que la Comunidad ha tenido un papel importante en los países ACP en la asistencia a la ejecución de estos programas, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo.

Las conclusiones presentadas más adelante han sido extraídas de un balance efectuado en septiembre de 1998 que abarca un 96% de los importes financiados entre 1991 y 1997 por el 7º FED, así como 14 evaluaciones externas [1] relativas a cerca de un 50% del total de los importes de los programas implicados. El seguimiento de los 23 nuevos programas autorizados en 1998 a partir de los fondos del 8º FED permite completar este marco de referencia.

[1] Evaluaciones a cargo de equipos de asesores externos, efectuadas entre 1995 y 1997, en los países siguientes: Benin, Camerún, Costa de Marfil, Etiopía, Ghana, Guinea, Malaui, Malí, Mauritania, Uganda, República Dominicana, Tanzania, Zambia y Zimbabue.

2.1.1 Panorama global de las ayudas financieras

La asistencia comunitaria se prestó a los países que aplican reformas aprobadas por las Instituciones de Bretton Woods y que, por esta razón, pueden acogerse automáticamente a los recursos procedentes del Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE) previstos en el Convenio de Lomé IV.

Los 93 programas aplicados bajo el 7º FED beneficiaron a 38 países ACP y ascendieron a un importe total de 1.695 millones de ecus: 1.142 millones procedentes de la dotación especial SRAE y 553 tomados, a petición de los Gobiernos, de los recursos de los Programas Indicativos Nacionales (PIN). A estos importes se añaden los autorizados durante el primer año de ejecución del segundo protocolo financiero del Convenio de Lomé IV, es decir 639 millones de ecus (594 procedentes del SRAE y 45 del PIN), a favor de 24 países.

La lista de los programas figura en el Anexo 1.

Durante el período en cuestión, a los recursos de asistencia al ajuste estructural vinieron a añadirse cerca de 715 millones de ecus de recursos STABEX que fueron utilizados para apoyar medidas de ajuste estructural o sectorial. Importa destacar el peso de la Unión Europea (Estados miembros y Comunidad) en la asistencia a los programas de ajuste, ya que, por lo que se refiere a los países del Programa Especial de Asistencia para África, la referida asistencia representó cerca del 40% del total de la ayuda durante el período comprendido entres 1991 y 1996, y en términos de influencia de la Unión en las Instituciones de Bretton Woods, más del 60% de la ayuda financiera.

Por su parte, la ayuda de la Comunidad representó cerca del 13% de la totalidad de las ayudas al ajuste estructural concedidas por los proveedores de fondos en su conjunto y debería representar entre el 15% y el 20% durante el período comprendido entre 1997 y 2000, lo que confirma la importancia creciente de la ayuda comunitaria a la balanza de pagos y los presupuestos de los países del PSA.

Teniendo en cuenta las necesidades y los resultados de los países que ejecutan programas de reformas, se observa una concentración geográfica de las financiaciones. Los países de África se beneficiaron del 95% de las mismas (un 4%, los del Caribe y un 1%, los del Pacífico) y, durante el 7º FED, siete países (Burkina Faso, Costa de Marfil, Etiopía, Ghana, Malí, Tanzania y Zambia) recibieron más del 50% de los fondos puestos a disposición. Los países menos desarrollados recibieron el 70% de los fondos.

En relación con la ayuda al desarrollo concedida por la CE, la asistencia al ajuste estructural representó cerca del 22% de la financiación total, variando desde un mínimo del 8% para Burundi a un máximo del 46% para Ghana.

Los criterios de asignación de los fondos entre los países elegibles, que, en el marco del 7º FED, se basaron esencialmente en las necesidades de financiación externa e interna (estimadas por la población), fueron modificados en 1999 con el fin de favorecer a los países más pobres, así como a los más eficaces en materia de políticas económicas y sociales, democracia y buena gestión (ver Anexo 2).

2.1.2 Modalidades de ejecución de los programas

Dentro del 7º FED, los programas de asistencia al ajuste estructural se ejecutaron en forma de programas generales de importación. Estas ayudas, en divisas, a la balanza de pagos generan inmediatamente una cuantía equivalente de divisas (fondos de contrapartida) que permiten financiar los gastos presupuestarios de los países.

La revisión del Convenio de Lomé IV realizada en Mauricio creó la posibilidad de conceder a los países, con moneda convertible y libremente transferible, ayudas presupuestarias directas que permita utilizar mecanismos más simples. Esta orientación, conforme a las recomendaciones de las Instituciones de Bretton Woods, permitió conceder, dentro del 8º FED, la mayor parte de las ayudas en forma de ayuda presupuestaria directa.

2.1.3 Objetivos perseguidos y resultados obtenidos

De acuerdo con los objetivos del Tratado de la Unión y con las orientaciones adoptadas por distintas resoluciones del Consejo, los objetivos de la asistencia europea han sido la integración de la economía de los países en vías de desarrollo en la economía mundial, la lucha contra la pobreza y un desarrollo económico, social y humano sostenible. En este contexto, la Comunidad ha dado prioridad a la protección de la financiación pública en favor de los sectores sociales.

En cada país existe sólo un programa de reforma económica y la Comunidad apoya la aplicación de este programa cuando recibe la autorización de las Instituciones de Bretton Woods.

Los programas de asistencia al ajuste estructural financiados por la Comisión se articulan en torno a tres componentes: el diálogo con los gobiernos sobre la aplicación de las reformas (condicionalidad), la utilización de las divisas (fondos de contrapartida) generadas por la venta de divisas (orientación específica) y, por último, las ayudas institucionales (asistencia técnica).

Las evaluaciones efectuadas de los programas comunitarios destacan que la Comunidad no siempre ha podido o sabido intervenir activamente en la definición de los programas junto con los países ACP y las Instituciones de Bretton Woods; a menudo, la participación de la Comunidad en el diálogo sobre las políticas se ha limitado a ámbitos sectoriales. Esta limitación se ha debido frecuentemente a la reticencia de las Instituciones de Bretton Woods a abrir las negociaciones de los programas a otros donantes, y también a las limitaciones de los servicios de la Comisión en materia de recursos humanos. No obstante, desde hace algún tiempo se observa una mayor apertura por parte de las Instituciones de Bretton Woods a la paraticipación de la Comisión en la negociación de los programas.

Asimismo, la coordinación entre los Estados miembros de la Unión Europea, en general satisfactoria in situ, es prácticamente inexistente en el ámbito de las Instituciones de Bretton Woods. Es evidente que, si esta coordinación existiese, el papel de la Unión en la definición de las políticas de ajuste estaría más en consonancia con el peso de su participación financiera.

2.1.3.1. Condicionalidades del desembolso de la ayuda comunitaria

Las ayudas prestadas por la Comunidad han sido objeto de una condición previa sistemática: la ejecución satisfactoria del programa de reformas macroeconómicas acordado con las Instituciones de Bretton Woods.

Aparte de esta condición general, las ayudas al ajuste estructural han sido la causa de debates en profundidad sobre las políticas aplicadas por los gobiernos, permitiendo definir las condiciones de desembolso en función de las autorizaciones en los sectores o ámbitos específicos de asistencia. Estas condiciones específicas, conformes con el programa general de reforma, han permitido profundizar el diálogo en los ámbitos de la programación y la ejecución presupuestaria, las políticas sectoriales, el refuerzo institucional o la integración regional.

Las distintas evaluaciones efectuadas de la asistencia comunitaria [2] han puesto de manifiesto que ésta ha permitido mantener o aumentar, en varios países, los presupuestos de los ministerios de Educación y Sanidad, e introducir reformas fundamentales en los sistemas sanitario y de educación primaria, de suministro y distribución de medicamentos (ver Anexo 3), en las infraestructuras nacionales de mantenimiento de carreteras, la descentralización administrativa y otros ámbitos considerados prioritarios. Se han creado dispositivos institucionales más adecuados, las prácticas de financiación se han hecho más equitativas y transparentes y se ha diseñado una nueva distribución de las funciones entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil, lo que ha permitido llevar a cabo una reforma de la función pública. Así pues, la asistencia al ajuste estructural ha sido un importante catalizador de las reformas.

[2] Ver nota 1

La asistencia comunitario también se ha caracterizado por una atención mayor a la gestión presupuestaria y la hacienda pública. La mejora del proceso presupuestario (programación, ejecución y seguimiento del gasto público) ha sido una de las preocupaciones principales, tanto para las administraciones centrales como para las locales. Se han seguido adoptando medidas para la consolidación de procedimientos nacionales fiables y transparentes, especialmente en lo que se refiere a los contratos públicos, aun cuando en varios casos hayan seguido pareciendo insuficientes.

No obstante, hay que señalar algunas deficiencias o insuficiencias en las repercusiones de la asistencia comunitaria detectadas por las evaluaciones:

§ El objetivo de reducir la pobreza se sigue abordando con demasiada frecuencia sólo desde la perspectiva de la asistencia a los sectores sociales o de protección social, y no se presta la suficiente atención a los aspectos de la equidad y las repercusiones de las políticas económicas en la distribución de la riqueza, según se define en la Resolución aprobada por el Consejo en 1993 [3].

[3] Que siguió a la Comunicación relativa a la política de lucha contra la pobreza de noviembre de 1993.

§ Aunque, en numerosos casos, los programas han contribuido a mantener o aumentar los presupuestos reservados a los sectores sociales, este hecho no siempre se ha traducido en: 1) una disponibilidad efectivamente mayor de fondos y medios en las estructuras más periféricas de los sectores beneficiarios, ni 2) en una mejor calidad de los servicios prestados a la población (los índices de asistencia a centros escolares y sanitarios han descendido, por ejemplo, en ciertos casos).

2.1.3.2 Atribución de los fondos de contrapartida

Las disposiciones de aplicación específicas de la asistencia comunitaria, aparte de contribuir a equilibrar la balanza de pagos, tenían por objetivo permitir una ejecución satisfactoria del gasto público considerado prioritario en los países ACP, sobre todo del gasto presupuestario de los sectores sociales.

En este contexto, la asignación de los fondos de contrapartida generados por la asistencia ha respondido a las orientaciones definidas por el Convenio de Lomé, favoreciendo los sectores de la sanidad (35% de los fondos) y la educación (30%). Entre los otros sectores prioritarios hay que citar el mantenimiento de carreteras (8%), la descentralización administrativa (3%) y el desarrollo rural (3%). Por lo que se refiere a las características de los gastos específicos, se concedió prioridad a los de funcionamiento (61%) en detrimento de los de inversión (29%) o reducción de la deuda interna de los países (10%).

Así pues, en muchos países se ha dado prioridad a la totalidad del presupuesto (sin contar los salarios) de sanidad o educación, lo que ha permitido un nivel de ejecución de los presupuestos generalmente satisfactorio.

En otros países, la eficacia de la atribución de los fondos ha planteado algunas dudas, provocando a veces efectos no deseados, como la imposición de procedimientos específicos normalmente utilizados en la gestión de proyectos clásicos o retrasos en la ejecución de los presupuestos, debido a la morosidad de las modalidades de control impuestas o a la mala comprensión de la lógica de la ayuda presupuestaria.

2.1.3.3 Asistencia técnica

En el ámbito de estos programas, se han prestado numerosas ayudas en asistencia técnica para garantizar el seguimiento de la ayuda comunitaria y prestar apoyo institucional a los países. Estas ayudas han incidido en la elaboración de las políticas económicas sectoriales o en la mejora de los procesos de programación y ejecución presupuestaria. También han permitido realizar auditorías y evaluaciones de los programas y participar, junto con el Banco Mundial y otros proveedores de fondos, en numerosas revisiones del gasto público.

2.1.4. Ámbitos de preocupación específicos

Hay destacar el esfuerzo realizado para garantizar una mayor coherencia de los instrumentos y para aplicar medidas específicas en materia de integración regional y de reducción de la carga de la deuda:

2.1.4.1. Mayor coherencia de los instrumentos

La Comunidad ha perseguido el objetivo de una mayor coherencia y convergencia de sus instrumentos de ayuda, especialmente de la asistencia al ajuste estructural y los Programas Indicativos Nacionales. Además, una parte importante de los fondos STABEX, y, más recientemente, de fondos de ayuda para la seguridad alimentaria, se han concedido en forma de ayuda presupuestaria

2.1.4.2. Apoyo a los procesos de integración regional

Se ha concedido una importancia especial a la asistencia a los procesos de integración regional, principalmente a la participación en la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) y en la Iniciativa Transfronteriza (ITF). Se reservaron fondos (aproximadamente 100 millones de ecus) para los países comprometidos en este sentido, y se aumentaron sus dotaciones, condicionando las financiaciones a la ejecución efectiva de las reformas. Estas ayudas se pusieron a disposición para compensar los costes transitorios inherentes a las reformas fiscales o aduaneras y para acompañar las medidas de liberalización. En este contexto se garantizó también una ayuda importante al refuerzo de las capacidades.

2.1.4.3. Apoyo a la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME)

La financiación comunitaria en favor de los países ACP se realiza esencialmente en forma de donativos; los únicos préstamos que se mantienen desde el Convenio de Lomé IV son los capitales riesgo y los préstamos a partir de los recursos propios del BEI. Así pues, el papel de acreedor de la Comunidad es actualmente marginal (cerca del 2% de la deuda acumulada de los PPME).

Por esta razón, desde el principio, la Comunidad ha deseado participar, no sólo como acreedor sino también como proveedor de fondos, en la iniciativa lanzada por las Instituciones de Bretton Woods para resolver el problema de la deuda de los Países Pobres Muy Endeudados (iniciativa PPLE). Los países beneficiarios estaban obligados a efectuar importantes ajustes estructurales entre la admisibilidad a la Iniciativa ("decision point") y la reducción efectiva de su deuda ("completion point"). Por otra parte, estos ajustes presentan un componente social que se ha considerado importante apoyar. La Comunidad ha deseado prestar apoyo durante el período intermedio y reforzar el contenido social del proceso.

En concreto, la Comunidad ha incorporado en sus programas de asistencia al ajuste estructural una dimensión PPME y ha aumentado las dotaciones para los países beneficiarios de la iniciativa durante todo el período transitorio. Hasta el momento se han movilizado unos 36 millones de ecus (dentro del 8º FED) en favor de los nueve países en cuestión.

Actualmente, la Comisión está proponiendo a los Estados miembros y a los países ACP la adopción de orientaciones destinadas a reforzar, ampliar y acelerar la iniciativa. Se trata, en primer lugar, de garantizar la financiación de los dos capítulos ya adquiridos (participación como acreedor y como proveedor de fondos), teniendo en cuenta que el coste ha aumentado considerablemente. Y se trata también de incorporar una tercera dimensión, contribuyendo a completar la financiación general de la iniciativa PPME como participante fundamental del desarrollo.

2.1.5 Contribución al debate internacional

La Comunidad ha administrado un volumen importante de ayuda, en un ámbito que requiere competencias y un seguimiento atento de la coyuntura macroeconómica, con recursos humanos relativamente limitados en comparación con los de las Instituciones de Bretton Woods. Así pues, la participación en los foros internacionales ha sido un medio privilegiado para hacer que se comparta la visión europea.

Entre los referidos foros ocupa un lugar de primer orden el PSA (Programa Especial de Asistencia para África), foro creado en 1987 que reúne, dos veces al año, bajo la presidencia del Vicepresidente del Banco Mundial, a la casi totalidad de los donantes que prestan apoyo al ajuste estructural en el África subsahariana. Este foro, cuyo objetivo era propiciar la movilización de las ayudas de desembolso rápido, se ha convertido, con el paso de los años, en un lugar de reflexión esencial sobre las disposiciones de ejecución de las ayudas.

Este enfoque ha dado fruto: la Comisión ha logrado que que sus socios adopten gradualmente las orientaciones relativas a la inserción de los programas de ajuste estructural en una perspectiva de desarrollo a más largo plazo y en los contextos regionales. Esta perspectiva ha acompañado las reflexiones sobre las reformas denominadas de "segunda generación", con vistas a transformaciones duraderas, a nivel institucional. La concepción de un ajuste a corto plazo, centrado principalmente en las medidas de estabilización financiera y en paquetes predeterminados de reformas y liberalizaciones, está siendo sustituido progresivamente por un enfoque más gradual y realista que insiste principalmente en el nivel de vida de la población y la reducción de la pobreza.

La preocupación de la Comunidad fue poner en práctica estas orientaciones. Por este motivo, su influencia se hizo sentir en ámbitos más específicos como: 1) la reflexión sobre la reforma de la condicionalidad, 2) la integración de la dimensión regional en el ajuste estructural y 3) la evolución hacia los programas de reforma sectoriales.

Así pues, la Comunidad inició, en el ámbito del PSA, una reflexión sobre la reforma de la condicionalidad destinada a reforzar la eficacia de la ayuda de desembolso rápido. En Burkina Faso se realizó un experimento en el que participaron nueve proveedores de fondos y cuyos objetivos consistían en: 1) mejorar y reforzar la apropiación de los programas por los países beneficiarios; 2) facilitar los flujos de ayuda y reducir sus altibajos, así como el número de casos de suspensión, aplicando modalidades de desembolso de las ayudas distintas; 3) tener en cuenta los resultados esperados de las reformas, en vez de los medios para obtenerlos, y propiciar así una visión a medio plazo, y 4) mejorar la coordinación entre los donantes gracias a misiones de evaluación conjuntas (Anexo 4). Los primeros resultados de este experimento han contribuido de manera notable a elaborar las orientaciones propuestas en la presente Comunicación.

Por lo que se refiere a la integración regional, la Comunidad abogó, en el ámbito del PSA, por que se tomara en consideración la dimensión regional del ajuste. La sensibilidad de los otros proveedores de fondos al respecto, principalmente las Instituciones de Bretton Woods, ha registrado progresos considerables en los últimos años. Los objetivos de armonización y liberalización arancelaria se han ido integrando cada vez más explícitamente en los documentos marco de política económica de los países en ajuste. Se ha creado el concepto de convergencia macroeconómica entre países vecinos. En el plano operativo, la Comunidad ha participado en las acciones de "copatrocinio" de los procesos más significativos de integración regional (Unión Económica y Monetaria de África Occidental e Iniciativa Transfronteriza).

En el ámbito del PSA, la Comunidad coordina actualmente los trabajos de un grupo de reflexión sobre los programas sectoriales. Lo tratado en esta reflexión es esencial para el futuro de la cooperación, ya que se trata de encontrar vías que permitan mejorar la apropiación de las políticas por los países, la coherencia de las ayudas y la armonización de los procedimientos, pasando de un enfoque centrado en el proyecto a otro más global en consonancia con las perspectivas macroeconómicas del país. En este ámbito, la Comunidad se ha esforzado en favorecer un enfoque lo bastante flexible, fomentar el papel esencial de los Estados ACP en este proceso y aproximar las posiciones de los donantes.

Por último, en lo que se refiere a la lucha contra la pobreza, la Resolución del Consejo de 1993 [4] destacó la necesidad de tener en cuenta el impacto de factores globales, sobre todo la liberalización del comercio, sobre la pobreza. Esta Resolución hizo hincapié también en la necesidad de integrar los resultados de las investigaciones sobre la pobreza en la formulación de las políticas macroeconómicas y los enfoques sectoriales. De acuerdo con esta orientación, la Comisión realzó, tanto en el ámbito del PSA como en el del CAD/OCDE, los efectos de la evolución de los términos del comercio sobre la pobreza, los aspectos intrarregionales e interregionales y la importancia del diálogo político y el refuerzo institucional. Estos elementos son factores cruciales de la futura asociación UE-ACP para lograr el objetivo de reducir la pobreza e integrar a los países en la economía mundial.

[4] Ver nota 3

2.2. Factores que se han de tener en cuenta para el examen de las perspectivas de la asistencia comunitaria

Aparte de este balance, varios factores impulsan a la Comunidad a comprobar la pertinencia de las orientaciones actuales :

2.2.1 Evolución del contexto económico

La evolución del contexto económico de los países ACP permite comprobar la realización de progresos globales en el ámbito de la estabilización macroeconómica y el crecimiento, insuficientes, no obstante, para limitar la marginación de África en la economía mundial y ofrecer perspectivas duraderas en cuanto a reducción de la pobreza.

Tras años de estancamiento, el índice de crecimiento económico aumentó hasta 1996 a un nivel medio próximo a entre un 4 y un 5%. La inflación es hoy inferior al 10% en un gran número de países. Entre 1992 y 1996, los déficit públicos globales pasaron del 8% al 4% del PIB. El artículo VIII de los estatutos del FMI es hoy aceptado por un número cada vez mayor de países, lo que supone la abolición de las restricciones a las transferencias y los pagos corrientes. Los controles de los precios, los mercados y los cambios se han reducido en todos los países y se han realizado, en general, progresos importantes en lo que se refiere a la reducción del papel del Estado en el sector productivo. Este tipo de reformas estructurales constituyen innegablemente las bases para una mejor integración en la economía mundial.

Sin embargo, estos buenos resultados aún no se han consolidado y deben, por desgracia, relativizarse. Aunque las estimaciones prevean un relanzamiento del crecimiento en 1999, éste descendió claramente en 1997 y 1998 con relación a 1996:

El crecimiento en el África subsahariana: 1996-99

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente : Banco Mundial

Además, este crecimiento sigue siendo insuficiente en razón del constante crecimiento demográfico (una media de +3% al año).

La reactivación económica de mediados de los 90 se debió, en general, a una utilización cada vez mayor de las capacidades de producción existentes y al aumento de los precios de los productos básicos no petrolíferos. Estos dos factores no existen hoy. Aunque los países ACP hayan estado relativamente protegidos del contagio de la crisis asiática, han sufrido y seguirán sufriendo los efectos indirectos de la misma sobre la demanda mundial y sobre los precios de las materias primas y los productos básicos. Los países más afectados son los del Pacífico, pero el deterioro del comercio para los países africanos se ha estimado en un 7,4%, lo que supone una pérdida de cerca del 2% del PIB. En un contexto donde el ahorro interior se encuentra en baja constante desde hace 20 años, el crecimiento sostenible de las economías ACP se basa en su capacidad para estimular la recuperación de este ahorro y atraer recursos exteriores. Por desgracia es precisamente en este punto donde los programas de ajuste parecen haber sufrido su principal fracaso. El porcentaje de países ACP en la inversión privada internacional no sólo representó en 1997 el 2% de la inversión en los países en desarrollo, sino que, además, es decreciente y la inversión se concentra en algunos países. En realidad, los inversores internacionales sólo se interesan por las industrias mineras y petrolíferas y los sectores que se desarrollan lo hacen cada vez más con políticas de paraíso fiscal. Esta fragilidad estructural se ve agravada por el hecho de que las economías ACP son muy sensibles a las crisis de todo tipo, ya que a menudo se orientan hacia un reducido número de productos de exportación y están especialmente expuestas a las catástrofes naturales, los factores climáticos y las variaciones de precios.

La posición de África y los países ACP en general en la economía mundial sigue siendo marginal y se deteriora: así, el porcentaje de los ACP en el comercio europeo pasó de un 6,8% en 1975 a un 4,6% en 1997 (3,2% sin Sudáfrica), y el del África subsahariana en el comercio mundial no dejó de disminuir (3,3% de las exportaciones en los años 50 al 0,8% en 1995).

A estos hechos hay que añadir algunas observaciones:

En primer lugar, para tener un efecto duradero sobre la reducción de la pobreza e invertir la tendencia actual de marginalización de los países ACP, o incluso sólo para limitar las pérdidas sufridas en los 20 últimos años, estos países deben alcanzar niveles de crecimiento mucho más elevados que en la actualidad, de al menos entre un 6 y un 7%, y adoptar medidas complementarias en favor del desarrollo humano y la lucha contra la pobreza. Este despegue del crecimiento exigirá inversiones considerables del sector privado.

En segundo lugar, las cifras globales ocultan la enorme heterogeneidad existente dentro del grupo ACP, más marcada aún en el África subsahariana que en el Caribe o el Pacífico. Esta diversidad es perceptible tanto en lo que se refiere a la renta media por habitante como al nivel de los indicadores sociales o, simplemente, del índice de crecimiento económico (que, en 1997, oscilaba en África entre el -8,7% y el + 12,7%). Algunos países surgen como polos de desarrollo, con buenas perspectivas de crecimiento y atraen a menudo mano de obra desempleada de los países vecinos. Otros se hunden en conflictos civiles, con implicaciones cada vez mayores a nivel regional. Por último, otros se enfrentan, tras largos conflictos, a necesidades de reconstrucción considerables.

En tercer lugar, se observa una redistribución frecuentemente bastante desigual del crecimiento, tanto entre los distintos países como dentro de cada uno de ellos. La tendencia actual es a un aumento cada vez mayor de las divergencias entre los países industriales y los países en vías de desarrollo. Para 89 países, entre ellos la mayor parte de los países ACP, la situación económica es peor que hace diez años, mientras que la riqueza mundial aumenta. En numerosos países, el crecimiento va acompañado de un aumento de las disparidades entre los niveles de renta de los países más pobres y los países más ricos.

Por último, paralelamente a estas evoluciones, el contexto internacional registra una disminución de la ayuda pública al desarrollo, que desde 1990 ha disminuido en términos reales y en relación con el PIB de los países beneficiarios, alcanzando en 1997 el 0,22% del PIB de los países proveedores de fondos, es decir, el nivel más bajo desde la fijación del objetivo del 0,7% por las Naciones Unidas. Además, se comprueba que una parte creciente se destina a reducir la deuda, aunque se trate del aspecto con menor impacto en el crecimiento y el desarrollo. Si se tiene en cuenta el conjunto de los países en desarrollo, esta disminución se explica en parte por la nueva importancia de la invesrsión privada, que ha aumentado considerablemente. Pero, si sólo se considera al grupo ACP, el saldo sigue siendo negativo.

Todos estos hechos ponen de manifiesto la necesidad de seguir prestando ayuda financiera a los países ACP y tener más en cuenta el sector privado, el marco institucional y el ritmo y la secuencia de las reformas.

2.2.2 Evolución del contexto político

En los últimos años, numerosos países han realizado algunos progresos importantes en lo que se refiere al respeto de los derechos humanos, la democratización y el refuerzo del Estado de Derecho. Varias dictaduras han sido sustituidas por regímenes democráticos, se ha reforzado la función de los parlamentos y, a menudo, también se han reforzado los aparatos constitucional y judicial. Estudios recientes ponen de manifiesto que los países en los que se han realizado estos esfuerzos han obtenido mejores resultados a nivel económico, lo que demuestra la importancia de tener en cuenta esta dimensión. Por último, el desarrollo de contrapoderes y de la libertad de expresión, que ha mejorado significativamente en un gran número de países, parecen ser los medios más eficaces para luchar contra la corrupción.

Desgraciadamente, junto a esta evolución positiva, la situación política en África ha sufrido recientemente graves reveses. En África Central, varios conflictos que antes se encontraban localizados han dado origesn a guerras regionales, principalmente en el territorio de la República Democrática del Congo, aunque también en Angola y Congo-Brazzaville. El deterioro, o incluso la desaparición, de las estructuras administrativas y judiciales en una parte del África Central, así como en algunos países de África Occidental y en toda Somalia, han provocado una escalada de violaciones de los derechos humanos.

La atención prestada por la Unión Europea al respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y la buena gobernación tendrán repercusiones cada vez más acusadas sobre la distribución de los recursos comunitarios de asistencia al ajuste y sobre la ejecución de los programas.

Teniendo en cuenta su carácter fungible, existe el riesgo de que las ayudas externas, principalmente las ayudas al ajuste estructural, permitan a los gobiernos reservar recursos para la financiación de actividades militares, fuera del ámbito de la legítima defensa reconocido por la Carta de las Naciones Unidas (artículo 51). Teniendo en cuenta la multiplicación de los conflictos armados y las intervenciones militares, la Comisión ha presentado [5] una Comunicación al Consejo y el Parlamento Europeo con el fin de exponer las posibilidades de respuesta de la Comisión y la Unión Europea frente a situaciones de este tipo.

[5] Comunicación sobre la cooperación con los países ACP implicados en conflictos armados

2.3. Perspectivas y orientaciones para el futuro

El balance de las ayudas prestadas por la Comunidad, las cuestiones planteadas por las recientes crisis financieras y las críticas a los procedimientos (desarrolladas en el Anexo 5) abogan por una evolución de las ayudas hacia una segunda generación de reformas.

Esta evolución se caracterizará por la profundización y la ampliación del ámbito de intereses de la Comunidad, una mayor preocupación por el impacto de las reformas y su inserción en una perspectiva a largo plazo y, finalmente, por una evolución de los procedimientos.

Estas orientaciones para el futuro guiarán la posición de la Comunidad simultáneamente a nivel del debate internacional: mayor coordinación con los Estados miembros y continuación de una participación activa en el ámbito del PSA y del OCDE-DAC, y de las ayudas prestadas a los países ACP.

2.3.1 Consolidación de los logros

Es necesario diversificar los focos de preocupación, pero no debe hacerse en detrimento de la consolidación de logros importantes. Se profundizará y proseguirá la asistencia a las reformas macroeconómicas, los sectores sociales, la integración regional y la buena gestión de la hacienda pública:

2.3.1.1 El mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos seguirá siendo prioritario

La Comisión considera que la existencia de un marco macroeconómico estable es una de las condiciones esenciales del desarrollo. La responsabilidad de reaccionar frente a choques externos e internos incumbe a los Estados; no obstante, la ayuda externa deberá seguir apoyando eficazmente a los países pobres enfrentados a estas situaciones. La posibilidad de movilizar ayudas de desembolso rápido con el fin de apoyar a los países que ejecutan políticas de ajuste estructural seguirá siendo prioritaria en los próximos años.

2.3.1.2. La Comunidad mantendrá la prioridad concedida a los sectores sociales

En este ámbito se prestará atención no sólo al mantenimiento o el incremento de los presupuestos, sino, sobre todo, a los resultados obtenidos en lo que se refiere al acceso a los servicios sanitarios y educativos básicos, especialmente para la población de sexo femenino, y a la calidad de las prestaciones. Se dará prioridad a la coherencia presupuestaria con las políticas sectoriales indicadas, los aspectos relacionados con la clarificación de la función del Estado y los hogares en la financiación de los servicios básicos y la consideración de las actividades del sector privado.

Se prestará atención a la coherencia entre las ayudas aportadas en el marco del ajuste estructural y las aportadas a los programas sectoriales desarrollados por los países. Las primeras permiten hacer hincapié en los aspectos de buena gestión presupuestaria y coherencia de las políticas sectoriales con las perspectivas macroeconómicas, mientras que las segundas permiten un planteamiento mucho más profundo y específico de las políticas. Pero los dos tipos de ayuda tienen por objetivo prestar apoyo a las mismas políticas y aumentar el efecto de las mismas sobre la mejora de los servicios prestados a la población.

2.3.1.3 Continuación de la asistencia a la integración regional

La Comunidad considera que la cooperación y la integración regional son medios importantes para fomentar la integración en la economía mundial, especialmente en los países ACP, cuyos mercados nacionales, de dimensiones reducidas, constituyen un freno al desarrollo económico. La ayuda a estos esfuerzos proseguirá, propiciando así el crecimiento económico, condición necesaria (aunque no suficiente) para la disminución de la pobreza.

El mandato de negociación de un nuevo acuerdo de asociación con los países ACP preconiza la celebración progresiva de Acuerdos de Asociación Económica Regionales (APER) que desembocarían en zonas de libre comercio de conformidad con las disposiciones de la OMC. Presuponen la consolidación del proceso de integración regional en las agrupaciones regionales ACP, que seguirán recibiendo asistencia en el marco del ajuste estructural. Sin embargo, los esfuerzos realizados en este marco tienen con frecuencia consecuencias transitorias negativas sobre la hacienda pública o sobre la competitividad de las empresas. Las ayudas presupuestarias permitirán absorber, durante un período transitorio, las disminuciones de los ingresos aduaneros y favorecerán la realización de reformas fiscales. La asistencia técnica se concentrará en los aspectos relacionados con la reorganización de los regímenes fiscales y el refuerzo de los ámbitos relacionados con el comercio (normalización, notificaciones, servicios de asistencia, etc.).

2.3.1.4. Aumento de la atención prestada a la buena gestión de la hacienda pública

La Comunidad prestará apoyo a los esfuerzos destinados a fomentar el Estado de Derecho, la capacidad de la Administración para gestionar de manera transparente y eficaz sus recursos, el refuerzo de los mecanismos de control que permitan luchar contra la corrupción y la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. Las ayudas prestados en forma de ayudas presupuestarias, ya sean directas o indirectas (PGI), exigen, efectivamente, la supervisión de la buena ejecución de los presupuestos. Se examinarán con especial atención tres aspectos: el nivel de ejecución de los presupuestos, la buena ejecución (sobre todo, la confirmación de que los recursos sons recibidos por las estructuras más periféricas) y, por último, la eficacia y la transparencia de los procedimientos presupuestarios. Asimismo, se prestará atención a la buena gestión de los ingresos. En este contexto, los programas prestarán la asistencia institucional necesaria, propiciarán la participación de la sociedad civil en la definición de los programas de reformas y se esforzarán por mejorar los procedimientos de gestión de la hacienda pública.

2.3.2 Nuevos retos

No obstante, la atención de la Comunidad deberá fijarse en nuevos campos de preocupación en los futuros programas de ajuste estructural: se trata, sobre todo, de los aspectos relativos a la equidad, el desarrollo del sector privado, la toma en consideración de las situaciones de conflicto y la mejora de los sistemas de seguimiento y evaluación (incluida la fiabilidad de las bases estadísticas disponibles):

2.3.2.1. Nueva dimensión de la lucha contra la pobreza

La Comunidad concederá una importancia especial al aspecto de la equidad en la distribución de los frutos del crecimiento. En este ámbito se prestará atención, al mismo tiempo, a las evoluciones globales y a los efectos de la universalización sobre las disparidades entre países ricos y países pobres y sobre la evolución de los propios países: repercusiones de las políticas fiscales sobre las rentas de las distintas categorías sociales y de las políticas económicas sobre el empleo. Los problemas de exclusión, especialmente en el medio urbano, podrán ser objeto de estudios específicos. Las conclusiones extraídas alimentarán el debate, tanto a nivel internacional como en los propios países, para propiciar la adopción de políticas de lucha contra la pobreza.

2.3.2.2. Desarrollo del sector privado

Se prestará una atención mayor a los aspectos relativos al desarrollo del sector privado. De acuerdo con lo previsto en la Resolución del Consejo relativa al sector privado [6], esta preocupación se concretará, en primer lugar, y en consonancia con las ayudas concedidas a los sectores privados a través de otros instrumentos, en el refuerzo de un marco legislativo y judicial que inspire confianza a los inversores y en la existencia de leyes y normas adaptadas a una economía de mercado. En segundo lugar, la Comunidad propiciará la reflexión sobre la nueva definición de las funciones desempeñadas, respectivamente, por el Estado y el sector privado. La Comunidad tratará de prestar su apoyo a las transferencias de competencias del sector público hacia los sectores asociativo y privado en los casos en que eso permita una gestión más eficaz de los servicios, manteniendo simultáneamente la noción de servicio público. Por último, se prestará especial atención al fomento de la transferencia y el desarrollo de nuevas tecnologías, motor indispensable para estimular el crecimiento de los países en desarrollo. La intervención de la Comisión será complementaria con la de otros proveedores de fondos y, dada su experiencia, privilegiará el acompañamiento de los procesos de integración regional y la adopción de normas que permitan evitar que los antiguos monopolios públicos se transformen en oligopolios privados.

[6] Resolución del Consejo de mayo de 1999 a raíz de la Comunicación de noviembre de 1998 sobre una estrategia de la Comisión Europea para el desarrollo del sector privado en los países ACP

2.3.2.3 Ambiente político y situaciones de conflicto

La Comunidad debe reaccionar de manera coherente y homogénea cuando un país deje de respetar los principios democráticos y los derechos humanos. Las situaciones de conflicto se tomarán en consideración de conformidad con las orientaciones de la Comunicación de mayo de 1999 sobre "la cooperación con los países ACP involucrados en conflictos armados".

2.3.2.4 Sistemas de seguimiento y evaluación más eficaces

El refuerzo de los sistemas de seguimiento y evaluación, incluida la mejora de la información estadística, parece ser un elemento complementario indispensable para mejorar la transparencia y el seguimiento del impacto de las reformas. La Comunidad prestará apoyo al desarrollo de mecanismos de seguimiento y sistemas de información fiables, ligeros, rápidos, útiles para la toma de decisiones y que propicien la toma de decisiones en los sectores sociales, de la hacienda pública y de seguimiento del impacto de las políticas, mediante el recurso, principalmente, a las nuevas tecnologías.

También prestará su apoyo al desarrollo del comercio entre países, el aprovechamiento de las experiencias positivas en contraposición con las negativas y el desarrollo de polos de excelencia (investigación, etc.).

2.3.3 Orientación mayor hacia el impacto de los programas

Las ayudas concedidas por la Comunidad tendrán por objeto dar una nueva dimensión a los programas de reforma económica.

El experimento sobre la reforma de la condicionalidad realizada en Burkina Faso pone de manifiesto que una de las razones esenciales de la no apropiación de los programas de reformas por una parte importante de la función pública y la sociedad civil es la falta de objetivos explícitos y concretos de estas reformas a corto y medio plazo, así como de seguimiento de los resultados de las políticas seguidas.

La Comunidad tratará, por tanto, de ayudar a los gobiernos con el fin de que los programas de reformas se inserten a medio plazo en un marco que permita observar atentamente los resultados concretos esperados y sean objeto de los ajustes necesarios, si los resultados no resultaran satisfactorios, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la evolución del contexto político, económico y social.

Se tratará, pues, de propiciar el paso de una fase de reformas a corto plazo, durante la cual la parte fundamental de los esfuerzos se dedicará a la estabilización macroeconómica, a otra fase de reformas más estructurales, para la que es indispensable definir de manera explícita los resultados esperados respecto al funcionamiento de los servicios públicos y privados, los hogares y las empresas, e instaurar el diálogo, en los propios países, sobre los objetivos perseguidos.

Para ello, la Comunidad propiciará la definición en los programas, por parte de los gobiernos y de acuerdo con las Instituciones de Bretton Woods, de perspectivas a medio plazo en algunos ámbitos clave y la introducción de indicadores de resultados y de objetivos realistas para cuantificar los progresos en materia de buena gestión y mejora de los servicios de los agentes económicos y la población.

Estas perspectivas deberían ser debatidas con los parlamentos, los representantes de la sociedad civil, incluidos los sindicatos, y los proveedores de fondos.

Esta orientación incluirá la definición y el seguimiento de un número limitado de indicadores de resultados, coherentes con los del CAD/OCDE, así como el refuerzo de las capacidades necesarias para analizar estos resultados, reorientando, si es necesario, las políticas seguidas.

2.3.4 Evolución de los procedimientos

La gran diversidad de situaciones y la insuficiente apropiación de los programas de reformas por los países favorece la adopción de un enfoque diferenciado que permita garantizar la adecuación de la secuencia y el ritmo de las reformas.

La ampliación de los focos de preocupación, la limitación de las capacidades humanas de la Comisión y el peso financiero de la Unión en los programas abogan por una mayor coordinación en el ámbito de la Unión que permita aprovechar su peso financiero y sus competencias. Por otra parte se propone una simplificación de los instrumentos que permita centrar los esfuerzos en lo esencial.

2.3.4.1 Mayor participación de la Unión en la negociación de los programas:

La propuesta consiste en abandonar progresivamente las condiciones específicas de la Comunidad en favor de una mayor participación de la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo a las competencias desarrolladas, en la elaboración de los programas firmados por los gobiernos y las Instituciones de Bretton Woods. Los programas que incluyan las preocupaciones de la Unión Europea no requerirán condiciones adicionales. En caso contrario, la Comisión comunicará a los gobiernos y las Instituciones de Bretton Woods sus preocupaciones y se reservará la posibilidad de solicitar compromisos específicos. Aparte de los campos de intervención especificados, la Comunidad y los Estados miembros velarán por que los programas autorizados se ajusten a un ritmo adecuado de reformas.

La Comunidad propiciará la existencia de mecanismos de concertación entre el Gobierno, el Parlamento y la sociedad civil, incluida la conscesión de la financiación necesaria y la asistencia a las redes u organizaciones que favorezcan este proceso.

La Comunidad abogará por la plena participación en las negociaciones del programa, junto con las Instituciones de Bretton Woods y los donantes que apoyan los programas de reformas. Cuando esta participación no esté garantizada, la Comunidad organizará la concertación con los Estados miembros, para comunicar de manera oficial al Gobierno y a las Instituciones de Brettón Woods posibles comentarios sobre el programa. En el contexto del debate general sobre la complementariedad y el refuerzo de la coordinación comunitaria, ya es hora de que esta coordinación in situ se prolongue en los consejos de administración del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.

2.3.4.2. Reforma de la condicionalidad y los mecanismos de desembolso renovados

Estas orientaciones prevén también el reexamen de las modalidades de desembolso de las ayudas prestadas por la Comisión, de conformidad con las negociaciones del acuerdo sucesor de Lomé y con las conclusiones extraídas del experimento realizado en Burkina Faso.

Los mecanismos propuestos se plantean una reforma de la condicionalidad y prevén el paso progresivo del enfoque actual, en el que los desembolsos se aportan únicamente en función de la aplicación de reformas, a un enfoque que tomará también en consideración los resultados obtenidos y dejará una mayor libertad de maniobra a los gobiernos a la hora de elaborar sus estrategias.

En el marco de la futura asociación, la asignación de los recursos de ajuste estructural se determinará en el contexto de la programación flexible.

En este marco, las ayudas comunitarias a los programas de ajuste estructural estarán condicionadas a la aplicación de los programas de reformas económicas, limitando lo más posible las condicionalidades adicionales específicas. A esta asignación se añadirían importes suplementarios cuyo valor dependería de los resultados obtenidos. La valoración se efectuaría a partir de una serie limitada de indicadores de resultados autorizados por el Gobierno que reflejasen los objetivos de su política (asistencia a los centros de salud, índice de asistencia en primer año de enseñanza primaria de niños y niñas e inversión privada) y la calidad de la gestión presupuestaria (ejecución del presupuesto a nivel periférico, costes unitarios en los contratos públicos, etc.), a través de un examen de las tendencias más que de valores absolutos y teniendo en cuenta posibles factores externos.

Esta prima a los resultados debería permitir aumentar sustancialmente la asignación de recursos a los países con mejores resultados. Este enfoque permitiría daría a los países un mayor margen de maniobra en lo que se refiere al método y los medios para obtener los efectos deseados, evitar las condicionalidades consideradas como impuestas por los proveedores de fondos y dar un sentido al concepto de apropiación (ownership).

El examen de los resultados obtenidos debería permitir e inicio de un debate con la sociedad civil, el Parlamento y el Gobierno sobre las políticas ejecutadas y, en su caso, estudiar las razones de algunos fracasos. Esta apreciación de los resultados no sería puramente mecánica, sino que debería alimentar un proceso de evaluación permanente capaz de permitir, en caso necesario, las adaptaciones necesarias de los programas de reforma.

El sistema actual de desembolsos, asignados en su totalidad o bloqueados, a pesar de que las situaciones rara vez son totalmente satisfactorias o totalmente insatisfactorias, sería sustituido progresivamente por ayudas financieras cuya cuantía variaría anualmente en función de los resultados obtenidos.

Se tratará, pues, de pasar de un sistema de asignación discontinuo ("sí/no") a un sistema de asignación continuo ("más/ menos") que anime a los países y los sectores más eficaces e impida el derroche de recursos en los países con resultados insatisfactorios.

2.3.4.3. Atribución de los fondos en consonancia con las situaciones

Se adoptarán nuevas orientaciones en cuanto a la atribución de los fondos de contrapartida o las ayudas presupuestarias.

La atribución de los fondos de contrapartida sigue siendo útil en los países con un sectaor financiero vulnerable, ya que permite garantizar la ejecución de los presupuestos en los sectores específicos. En cambio, este mecanismo resulta artificial en los países que ejecutan correctamente sus presupuestos, debido a la fungibilidad total de los fondos inscritos en el presupuesto. Se ha visto, además, que, en determinados casos, la atribución de los fondos ha tenido efectos negativos.

Así pues, el concepto de atribución de los fondos sólo se mantendrá para los países con graves problemas a nivel de tesorería y ejecución presupuestaria. En los otros países se irá abandonando progresivamente en favor de un seguimiento de la ejecución presupuestaria en su conjunto, prestando una atención especial a los sectores de concentración de la ayuda comunitaria, especialmente los sociales.

2.3.4.4. Intensificación de la asistencia técnica e institucional

Por último, la Comunidad acompañará estos programas aportando la asistencia técnica necesaria en los ámbitos macroeconómicos, la hacienda pública y los sistemas de evaluación e información, las nuevas tecnologías o los ámbitos sectoriales, aunque también podrán incluir importes destinados a contribuir puntualmente con equipamiento para determinados servicios (finanzas, aduanas, presupuesto y servicios estadísticos) o a dar apoyo a los servicios encargados de la recogida de información.

Se financiarán también algunos estudios transversales para alimentar los debates en la escena internacional.

Por último, se podrá prestar apoyo para incentivar la organización de la sociedad y mejorar la información de los participantes y la población sobre el contenido de las reformas aplicadas.

Asimismo se mantendrá la capacidad de recurrir a las auditorías y evaluaciones necesarias para el seguimiento del programa.

Esta evolución no estará exenta de problemas: los cambios propuestos para tener en cuenta los indicadores de resultados tropezarán, sin duda, con dificultades de carácter técnico, de interpretación y de fiabilidad de los datos, y con la dificultad de comprometerse con un planteamiento de índole más contractual y con los cambios de hábitos que exigirá esta evolución. Derá instaurarse un mecanismo de seguimiento de los problemas planteados y búsqueda de soluciones para resolverlos. Además, las evoluciones presentadas en esta Comunicación se adoptarán progresivamente, a fin de tener en cuenta las diferentes situaciones. Estas medidas se adoptarán ya en el momento de la ejecución de los programas financiados dentro del 8º FED y tendrán un mayor alcance a partir del próximo FED

3. Asistencia a los países del Mediterráneo oriental y meridional

3.1. Introducción

Los programas de ajuste estructural en el ámbito de la cooperación financiera y técnica con los países del Mediterráneo Meridional y Oriental se empezaron a introducir en 1992. El Reglamento del Consejo de 29 de junio de 1992 creó la posibilidad de ampliar la ayuda a los países mediterráneos en forma de programas de ajuste estructural, aprovechando la experiencia adquirida en este sector con los países ACP. En el marco de la Política Mediterránea Renovada y del programa MEDA, los programas de ajuste estructural se han convertido en una constante de la cooperación de la Unión con los países del Mediterráneo Meridional y Oriental. Entre 1992 y 1998 se asignó un importe de 705 millones de ecus a los programas de ajuste estructural.

La naturaleza de los programas de ajuste estructural acordados entre la Unión y los países del Mediterráneo Meridional y Oriental ha experimentado una evolución permanente bajo el influjo de dos factores dintintos. Por una parte, se ha producido una evolución progresiva de la movilización del instrumento, ya que la Resolución del Consejo de 1 de junio de 1995 introdujo mayor flexibilidad en su gestión. La principal justificación de esta medida fue la necesidad de responder a situaciones muy diferentes, según los países socios. Por otra parte, la iniciativa de Barcelona ha supuesto un cambio fundamental en las relaciones entre la Unión y los socios mediterráneos. La Resolución mencionada del Consejo ya lo había previsto al destacar la necesidad de centrar los esfuerzos de ajuste en una zona de libre cambio con la Unión Europea. La experiencia MEDA confirma, efectivamente, que la nueva colaboración se ha convertido en el factor más determinante de la definición de los programas de ajuste y que los acuerdos de asociación delimitan claramente la orientación del proceso de reforma. Túnez, donde el programa MEDA ha apoyado, junto con el Banco Mundial, un ambicioso programa de reforma que prepara al país a la aplicación del acuerdo de asociación, constituye un ejemplo de ello. Asimismo, la perspectiva de la firma de un acuerdo de asociación con la Unión Europea ha servido de catalizador a la reforma presupuestaria en Líbano, apoyada por la Comisión en estrecha coordinación con el FMI.

Las Instituciones de Bretton Woods han manifestado un vivo interés por la utilización de instrumentos como los programas de ajuste estructural elaborados por la Unión en colaboración con los países mediterráneos. Esta orientación es coherente con la prioridad creciente concedida a la « ayuda al programa », en oposición a la « ayuda al proyecto ». Esta última no sólo resulta delicada de aplicar, sino que, además, sus repercusiones resultan a menudo limitadas en el tiempo y en el espacio.

3.2. Balance de los programas ejecutados

3.2.1 Programas de ajuste estructural en el marco de la Política Mediterránea Renovada

La cooperación financiera y técnica en el marco del 4º Protocolo fue definida por las orientaciones de la Política Mediterránea Renovada. Estas orientaciones asignaron un espacio mucho mayor a un marco macroeconómico estable y reservaba una dotación financiera de 300 millones de ecus para las operaciones de ajuste estructural en favor de los países mediterráneos. La aplicación de la primera serie de programas de ajuste estructural financiados por la Comunidad en los países mediterráneos presentaba las características siguientes :

- Los programas financiados por la Comunidad eran ejecutados generalmente paralelamente con los programas financiados por las Instituciones de Bretton Woods, las cuales asumían también el papel de la definición y la negociación de las modalidades de los programas de ajuste. Por lo que se refiere a las condiciones, apenas había - o no había en absoluto - especificidad comunitaria.

- Una de las principales características de los programas era permitir un desembolso rápido de las ayudas; este enfoque se justificaba por la precariedad de la balanza de pagos de numerosos países y por necesidades de financiación externa elevadas.

- El apoyo de la Comunidad se aportaba en forma de programas de ayuda a las importaciones; los fondos de contrapartida se gastaban de acuerdo con la Comisión. Esta manera de proceder se consideraba un medio eficaz para mantener el nivel de los gastos sociales, especialmente en favor de aquellos sobre los que el proceso de ajuste tenía un efecto negativo, lo cual se consideraba como una de las principales justificaciones de la asistencia comunitaria a esta región.

- La utilización del instrumento no estaba enteramente integrada en la estrategia general de ayuda de la Comunidad a los países beneficiarios. La dotación de 300 millones de ecus para el ajuste estructural se distribuía entre los países beneficiarios a partir de una serie de criterios ad hoc.

- En un número limitado de casos, la dotación general de ajuste estructural era completada por las asignaciones en virtud de protocolos bilaterales.

En el Anexo 6 se incluye un resumen de las ayudas comunitarias ejecutadas desde 1992 hasta la fecha.

3.2.2 Programas de ajuste estructural en virtud del Reglamento MEDA

3.2.2.1 Principales características de los programas de ajuste estructural MEDA

Durante el período de aplicación del protocolo, la cooperación financiera y técnica ha estado principalmente motivada por consideraciones tradicionales de desarrollo. Con el lanzamiento del programa MEDA, la Unión se fijó como principal objetivo de la cooperación financiera y técnica con los socios mediterráneos ayudar a los países en la aplicación de los acuerdos de asociación. Como estos acuerdos prevén la creación de una zona de libre comercio entre los países socios de la Unión, es necesario disponer de un proceso completo de transición económica que implica importantes reformas [7]. Al proceso de liberalización progresiva se añade, pues, el reto de la reforma legislativa. Se trata no sólo de crear un entorno normativo y administrativo más favorable (normas relativas a la competencia, derecho de establecimiento, etc.), sino también de prestar apoyo a las reformas financieras, los derechos de propiedad (incluidos los asuntos relacionados con la propiedad de la tierra), la reorganización de las empresas públicas y las privatizaciones, y de reforzar las infraestructuras. Por otra parte, la modernización y la transformación de los regímenes fiscales en regímenes de imposición equitativos, eficaces y prácticos desde el punto de vista administrativo para sostener el crecimiento económico son una necesitad y una contribución esencial a la mejora del clima de financiación de las inversiones y el comercio. El refuerzo de la cohesión social es otro aspecto crucial intrínseco al proceso de transición económica. Las reformas estructurales, cuyos objetivos y métodos no pueden contar con un consenso en la sociedad están llamadas al fracaso. Esto implica la necesidad de seguir esforzándose con determinación por mejorar el nivel de vida de los pobres y tomar sistemáticamente en consideración la dimensión social del proceso de transición económica [8].

[7] Esto ha sido destacado también por el grupo de expertos gubernamentales sobre la transición económica en las conclusiones de las reuniones celebradas los días 9 y 10 de marzo de 1998, y 27 y 28 de abril de 1999.

[8] La importancia de un consenso nacional en favor de las reformas importantes pero difíciles y de su apropiación también ha sido destacada en la reciente evaluación externa del SRAE del FMI (Servicio Financiero Reforzado de Ajuste Estructural). FMI, External Evaluation of the ESAF, Informe de un grupo de expertos independientes, junio de 1998

En resumen, a raíz del cambio cualitativo producido en las relaciones de la Unión con sus socios mediterráneos por efecto de la iniciativa de Barcelona se volvió a definir la naturaleza de la cooperación técnica y financiera de la Unión con los socios mediterráneos. Esta nueva definición tuvo también implicaciones importantes para los programas de ajuste estructural, cuyas características principales se pueden resumir de la manera siguiente :

- La asistencia al ajuste estructural es parte integrante de la estrategia de asistencia de la Unión a los distintos países mediterráneos. Esto supone que las asignaciones en virtud de operaciones de ajuste estructural se deciden en el contexto de la elaboración de los Planes Indicativos Nacionales.

- Los programas de ajuste estructural desempeñan, primeramente, una función clave en el apoyo a las reformas estructurales que tienen una incidencia, directa o indirecta, sobre la preparación o la ejecución del acuerdo de asociación que un país ha celebrado con la Unión. La función principal de la ayuda es servir de catalizador de reformas creíbles.

- Con la liberalización progresiva de las transacciones relativas a las operaciones corrientes de la balanza de pagos de la mayor parte de los países de la región, la justificación de una ampliación de la ayuda financiera en forma de programas de importación ha desparecido gradualmente. La ayuda financiera en el marco de los programas de ajuste estructural MEDA se ha concedido generalmente en forma de ayuda presupuestaria directa.

- La mejora considerable de la situación macroeconómica en la casi totalidad de los países socios ha hecho que lo objetivos macroeconómicos de estabilización dejen de ser el elemento esencial en la mayor parte de los programas recientes que se concentran, por el contrario, en las reformas estructurales [9]. No obstante, la consolidación de las balanzas de pagos externas e internas sigue siendo un aspecto indispensable de los programas de la Unión, ya que la asistencia financiera es proporcionada esencialmente en forma de ayuda presupuestaria directa. Un diálogo macroeconómico desarrollado se ha vuelto, por tanto, una constante de los programas de la Unión.

[9] El Anexo III recoge los datos comparativos adecuados sobre las estadísticas macroeconómicas clave para los países socios.

- Ha habido una concentración de la utilización del instrumento en un número limitado de países: Argelia, Jordania, Marruecos y Túnez. Esto se debe al hecho de que, en virtud del Protocolo nº 4, estos países eran los principales beneficiarios del instrumento, que, como se ha dicho, es el resultado de una decisión basada en criterios ad hoc. Otra razón es que, con la excepción de Argelia, estos países habían sido los primeros signatarios de acuerdos de asociación con la Unión. Sin embargo, no existen a priori razones imperiosas para limitar la movilización del instrumento a estos cuatro países.

3.2.2.2 Coordinación con los Estados miembros

La coordinación con los Estados miembros se inscribe básicamente en el marco de la preparación y la ejecución de los programas en cuestión. Los Estados miembros han sido también consultados a nivel del Comité MED en el marco de los procedimientos de consulta establecidos por el Reglamento MEDA. La coordinación con los Estados miembros en la fase de despegue ha adoptado generalmente la forma de reuniones de fin de misión, una vez realizadas las misiones en los países beneficiarios.

3.2.2.3 Coordinación con las Instituciones de Bretton Woods

Los programas de ajuste estructural MEDA se siguen aplicando en coordinación con las Instituciones de Bretton Woods. No obstante, los métodos de coordinación se han adaptado para tomar en consideración las relaciones específicas de las Instituciones de Bretton Woods con los países afectados, el programa de la Unión y las preferencias de los propios países socios. La coordinación con las Instituciones de Bretton Woods reviste, pues, en la práctica formas distintas y adaptables. En algunos países, la coordinación con el Banco Mundial ha sido muy intensa. Es el caso, por ejemplo, de Túnez, donde se han financiados dos operaciones paralelas consecutivas. En otros países, la coordinación es de carácter más general. Por lo que se refiere al FMI ha mantenido intercambios periódicos con la Comisión. Los resultados de las consultas periódicas entre el FMI y los países socios, especialmento los obtenidos en el marco de las consultas con arreglo al artículo IV, son elementos importantes de evaluación de los resultados macroeconómicos de los países en cuestión por parte de la Comisión.

3.2.3 Conclusiones de una evaluación reciente

En el marco de la evaluación general del Reglamento MEDA, la Comisión dicidió encargar a expertos independientes la realización de una evaluación independiente de las operaciones de ajuste estructural realizadas en virtud del programa MEDA. Una copia de este informe de evaluación se ha puesto ya a disposición de los Estados miembros [10]. No obstante, es necesario recordar sus principales conclusiones.

[10] F.P. Gruet y P. Plane, Evaluation des facilités d'ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée, 1999.

En primer lugar, por lo que se refiere a la evolución del instrumento durante el período MEDA, el informe destaca que esta evolución refleja la mejora del diálogo mantenido entre los socios mediterráneos y la Unión en el marco de la iniciativa de Barcelona. Según el informe, la asistencia al ajuste estructural fue una respuesta adecuada a las implicaciones económicas y financieras de la creación de una zona de libre comercio Euro-Med.

En segundo lugar, el informe aduce que, aunque la legitimidad del instrumento no plantea en sí misma ningún problema importante, cabe preguntarse por su eficacia en lo que se refiere, por ejemplo, al aspecto de la eligibilidad. En virtud del actual Reglamento MEDA, dicha eligibilidad no está directamente relacionada con los objetivos específicos del programa MEDA, sino con un conjunto de indicadores bastante generales inspirados en el Convenio de Lomé. El informe sugiere que se subordine la elegibilidad a los costes específicos de transición asociados al proceso de preparación para la creación de una zona de libre comercio con la Unión Europea.

En tercer lugar, aunque los evaluadores consideran que el principio de la ayuda presupuestaria directa es adecuado en el marco de la colaboración, insisten en la importancia de una mejor justificación de los importes asignados a cada programa de ajuste estructural, así como en su escalonamiento. Según los evaluadores, los costes relacionados con cada reforma proporcionan una indicación importante al respecto.

En cuarto lugar, el informe de evaluación invita a la Comisión a reforzar la especificidad del contenido de los programas, especialmente dando más importancia a las condiciones relacionadas con:

- la creación de una zona de libre comercio con Europa y

- el equilibrio socioeconómico de los países afectados, según aparece en el Reglamento MEDA.

En quinto lugar, por lo que se refiere a la cooperación con las Instituciones de Bretton Woods, el informe insiste en el hecho de que las condiciones de los programas acordados entre las Instituciones de Bretton Woods y el país beneficiario no deberían ser siempre parte integrante del programa de apoyo de la Unión. Se sugiere que sólo se integren estas condiciones si se trata de condiciones clave del ajuste estructural o responden claramente al objetivo de crear una zona de libre comercio con la Unión Europea.

Por último, el informe emite una serie de recomendaciones relativas a la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los programas aprobados. Por lo que se refiere a la ejecución y el seguimiento, invita a la Comisión a reforzar su capacidad de análisis y a facilitar oportunamente asistencia técnica en apoyo de reformas específicas.

3.3. Perspectivas y conclusiones

La conclusión principal que la Comisión extrae de la evolución del Servicio Financiero de Ajuste Estructural es que se ha transformado progresivamente en un mecanismo de asociación. Se trata de una evolución que responde a las ambiciones y los objetivos de la iniciativa de Barcelona.

La Comisión extrae también las conclusiones siguientes :

- La integración total de las ayudas presupuestarias en el marco de la cooperación financiera y técnica bilateral con los socios mediterráneos ha sido provechosa y debería mantenerse. Esta integración permitirá también, en el futuro, tomar sistemáticamente en consideración las necesidades de ayuda derivadas de la aplicación de los acuerdos de asociación. La entrada en vigor progresiva de un número creciente de acuerdos de asociación exige una especificidad cada vez mayor del instrumento.

- La disminución de la importancia concedida a los objetivos de estabilización macroeconómica de los programas MEDA es una evolución que permite concentrarse en el papel de catalizador del instrumento en favor de las reformas estructurales. Esto no significa que la movilización del instrumento en apoyo del restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos deba descartarse en el futuro. No obstante, debería hacerse preferentemente en estrecha coordinación con otros instrumentos comunitarios (por ejemplo, los préstamos macrofinancieros para terceros países administrados por la Comisión) y las Instituciones de Bretton Woods, especialmente el FMI.

- La coordinación con las Instituciones de Bretton Woods es importante y refuerza la credibilidad del instrumento. A tal fin es esencial un intercambio periódico de información entre los servicios de la Comisión y las Instituciones de Bretton Woods. Los programas paralalos han demostrado ser un método adecuado de cooperación con las Instituciones de Bretton Woods.

- Por lo que se refiere a los programas principalmente diseñados para apoyar las reformas estructurales, la consolidación de los equilibrios macroeconómicos, internos y externos, sigue siendo un aspecto importante. Resulta inconcebible que se conceda ayuda financiera en forma de ayuda presupuestaria directa cuando las políticas presupuestarias y fiscales de los países socios no sean satisfactorias.

- Las reformas sectoriales específicas, especialmente las relacionadas con la aplicación de los acuerdos de asociación, serán cada vez más el objetivo esencial de la ayuda. Esto permitirá introducir una mayor especificidad europea en los programas que gozan de apoyo y ampliar este tipo de ayuda a los países que no se han beneficiado de ella hasta ahora.

- En razón del reto que supone la reforma iniciada por los acuerdos de asociación es necesario mejorar el perfil social de los países socios, especialmente mediante la reducción de la pobreza, sin lo cual estos países no podrán hacer frente a la creciente competencia derivada de la aplicación progresiva de los acuerdos de asociación. La asistencia a los programas que propician esta dimensión debería tener una prioridad elevada.

Por lo que se refiere a la gestión del instrumento, es necesario reflexionar sobre el ciclo de programa de este tipo de ayuda, al objeto de introducir una cierta flexibilidad sin comprometer la eficacia y la eficiencia del instrumento. El valor de la ayuda de la Unión también mejorará si se instituyen el seguimiento, el control y los mecanismos de evaluación adecuados, evitando así que las operaciones sean simples operaciones ad hoc a las que no se da un seguimiento adecuado.

4. Conclusiones y orientaciones para el futuro

El examen de la experiencia reciente de de la Comunidad en lo que se refiere a la asistencia al ajuste estructural muestra una clara evolución. En los países ACP y en los mediterráneos se ha producido, al mismo tiempo, un desarrollo progresivo hacia reformas económicas más profundas con respecto a las medidas tradicionales de estabilización económica. Este proceso se ha visto facilitado por la mejora de las condiciones macroeconómicas en muchos países, aunque con excepciones importantes. Otro factor importante es la evolución de la relación entre la Comunidad y los países beneficiarios. Este aspecto es particularmente evidente en lo que se refiere a las innovaciones previstas en el marco "post-Lomé" o en el caso de los países mediterráneos en los que el mecanismo de ajuste estructural se ha movilizado para apoyar un proceso de transición económica para la aplicación de los acuerdos de asociación Euro-Med. Por ello, en esta región, el mecanismo de ajuste estructural se ha convertido progresivamente en un 'mecanismo de asociación'.

La evolución hacia un apoyo en favor de reformas económicas más profundas es significativa. Este planteamiento se basa en el apoyo de una 'segunda generación de reformas' que permitan la creación de sistemas de reglamentación transparentes y eficaces, y redes de protección social eficaces, la reforma de los sectores financieros y las empresas estatales, etc. Por otra parte, los aspectos de buena gestión de los asuntos públicos adquieren una importancia cada vez mayor. Un enfoque así debería tomar claramente en consideración las diferencias existentes entre los países socios, tanto en lo que se refiere a su nivel de desarrollo como a sus relaciones con la Unión.

4.1. Conclusiones extraídas de la experiencia reciente

La mayor insistencia en las reformas de 'segunda generación' no debe impedir que se ignoren las experiencias recientes en cuanto a la asistencia al ajuste estructural. Una conclusión clave es la importancia preponderante de un marco macroeconómico sólido que apoye el crecimiento y consolide los equilibrios macroeconómicos internos y externos, y sin elcual será imposible alcanzar un crecimiento sostenible, condición, a la vez, necesaria para luchar contra la pobreza. Un número significativo de países ACP y de países mediterráneos han realizado avances importantes para lograr la estabilización macroeconómica. Sin embargo, estos logros son a veces frágiles y, en numerosos casos, la vulnerabilidad de los países socios sigue siendo muy grande. El apoyo futuro de la Comunidad seguirá movilizando, por tanto, la ayuda de desembolso rápido en apoyo de las reformas económicas en los países expuestos a choques externos o internos.

La Comunidad y los Estados miembros vienen abogando desde hace tiempo por una concentración mayor en el aspecto de la disminución de la pobreza. Este aspecto es fundamental en sí mismo, pero también es garantía del apoyo indispensable a la realización de reformas a veces difíciles. Esta consideración cada vez mayor del aspecto de la pobreza es compartida ahora por toda la comunidad internacional, que ha de encontrar los medios para concretarla. Debería prestarse atención, sobre todo, a la coherencia de la programación presupuestaria, las políticas sectoriales de reforma, los efectos distributivos de las políticas de gastos e imposición fiscal y las implicaciones sociales de los programas de reforma en el marco de un proceso de transición económica.

Los mercados internos reducidos representan, en la mayor parte de los países ACP y mediterráneos, una limitación importante en el proceso de desarrollo. Éste es el contexto en el que la Comunidad ha apoyado la creación de vínculos regionales más fuertes entre los países socios, ya que éstos facilitan el proceso de reforma y constituyen un estímulo para una cooperación regional más amplia. Esta orientación sigue siendo válida y debería profundizarse de manera especial en un contexto general en el que la cooperación regional como fuente de dinamismo y diversificación económica es un hecho reconocido.

4.2. Nuevas relaciones de colaboración

Las relaciones entra la Comisión y los países ACP son objeto de un reexamen en el marco de las negociaciones «post-Lomé». El mandato otorgado por el Consejo prevé un refuerzo de la colaboración basado en una relación más contractual, prestando una mayor atención a los resultados de los países. Se podrán así negociar acuerdos de libre comercio con las regiones, subregiones y los países, sustituyendo progresivamente el sistema de preferencia unilateral actual.

En cuanto a los países mediterráneos, la iniciativa Euro-Med de noviembre de 1995 ha cambiado fundamentalmente la naturaleza de las relaciones entre la Comunidad y los países MEDA. El objetivo actual es la creación de una zona de libre comercio Euro-Med de aquí al año 2010. En el marco de esta colaboración, ya se han celebrado acuerdos de asociación con algunos países socios, a los que seguirán otros. Éstos prevén la creación progresiva de una zona de libre comercio, que implica la necesidad de disponer de un proceso económico completo de transición.

Estas nuevas relaciones entre la Comunidad y los países socios constituyen por sí solas una motivación importante para que los gobiernos continúen las reformas. La asistencia de la Comunidad se diseñará para apoyar la realización de estas reformas y facilitar la transición.

4.3. Orientaciones prioritarias

La evolución del instrumento de asistencia al ajuste estructural hacia una asistencia más amplia a las reformas económicas implica un ámbito de preocupación más amplio.

Además de la ayuda a la estabilización del marco macroeconómico, el mantenimiento de los gastos sociales y la integración regional, la Comunidad se centrará mucho más que antes en un ámbito ampliado y profundo de reformas estructurales y sectoriales:

- Disminución de la pobreza. Las ayudas a las políticas sociales no se limitarán al mantenimiento o el incremento de los presupuestos, sino que velarán más que antes por el acceso y la calidad de los servicios prestados a la población. También se analizarán los problemas de equidad, distribución de los frutos del crecimiento y efecto distributivo de las políticas presupuestarias y fiscales. No obstante, este enfoque de lucha contra la pobreza tendrá matices distintos y aplicaciones concretas diferenciadas en función de los distintos contextos regionales.

- Asistencia a una gestión sana de la hacienda pública. Incluye la asistencia al desarrollo de mecanismos adecuados de control, de mejora de las capacidades y de gestión eficaz de los recursos mediante el refuerzo del Estado de Derecho y de la lucha contra la corrupción, así como del refuerzo de la transparencia y la participación de la sociedad civil.

- Asistencia a las reformas fiscales, es decir elaboración y aplicación de reformas eficaces, equitativas y administrativamente viables.

- Asistencia al desarrollo del sector privado. En la actualidad es un hecho generalmente reconocido que el sector privado debe ser el motor del crecimiento. Las ayudas comunitarias tratarán de ayudar a los gobiernos a crear un marco favorable al desarrollo del sector privado. Esto incluye un marco jurídico adecuado (código comercial, legislación sobre el arbitraje, la quiebra, el derecho de propiedad de la tierra, los derechos de propiedad, la privatización, la protección del medio ambiente, etc.), la liberalización del comercio y los mercados, las reformas del sector financiero, etc.

4.4. Evolución de los procedimientos

El examen de la experiencia comunitaria reciente ha puesto de manifiesto la necesidad de adaptar los procedimientos y la gestión de los programas de ayuda. Esto debería tomar debidamente en consideración la especificidad de cada país, tanto en lo que se refiere a su nivel de desarrollo como a sus relaciones específicas con la Comunidad.

Las conclusiones extraídas son las siguientes:

- Teniendo en cuenta la importancia del marco macroeconómico, deberían cumplirse los criterios de elegibilidad siguientes:

_ Los países afectados deberán iniciar los programas de reformas aprobados por las Instituciones de Bretton Woods o llevar a cabo los programas reconocidos como análogos, en concertación con dichas Instituciones, pero no necesariamente sostenidos financieramente por ellas, en función de la amplitud y la eficacia de las reformas.

_ Se tendrá en cuenta la situación económica de los países en el aspecto macroeconómico (endeudamiento, cargas del servicio de la deuda, balanza de pagos, situación presupuestaria, situación monetaria, nivel del producto bruto por habitante e índice de desempleo) y en el de las reformas sectoriales.

- Teniendo en cuenta la función clave de la asistencia comunitaria en la estrategia de desarrollo de los países socios, su ayuda macroeconómica debería integrarse enteramente en los marcos bilaterales de cooperación. Así pues, la existencia de una dotación especial y distinta para la asistencia al ajuste estructural ya no parece justificada. Éste es el caso del Reglamento MEDA y está previsto en el futuro acuerdo "post-Lomé".

- La utilización de los programas generales de importación ha sido abandonada gradualmente en favor de la ayuda presupuestaria directa en los países que han liberalizado sus operaciones de la balanza de transacciones corrientes. No obstante, la orientación de la utilización de los fondos de contrapartida ha sido un componente importante en los programas, sobre todo en lo que se refiere a los países ACP, incluso en los países que ejecutan correctamente sus presupuesto. Esto parece artificial y, por ello, el apoyo de la Comunidadu adoptará gradualmente la forma de ayuda presupuestaria directa. Para ello, la Comunidad integrará en sus programas disposiciones sobre la gestión general de las finanzas públicas, incluido el seguimiento de indicadores de resultados y la realización de controles de verificación.

- El desembolso de las ayudas se efectuará por tramos, en función de la realización de los objetivos o las metas sectoriales acordados en el programa.

- Sólo puede haber un programa de reformas económicas por país: el del propio país. Así pues, la asistencia de la Comunidad al ajuste estructural y a las reformas económicas debería coordinarse correctamente con los otros donantes, especialmente los Estados miembros y las Instituciones de Bretton Woods. Esto disminuirá también la necesidad de disponer de condicionalidades comunitarias específicas. La Comisión, junto con los Estados miembros, se propone desempeñar, al lado de las Instituciones de Bretton Woods, un papel más importante en el diálogo con los gobiernos sobre las reformas económicas. No obstante, aunque parece imposible lograr un acuerdo completo con los otros donantes, la Comunidad debería reservarse siempre el derecho de poner un número limitado de condiciones adicionales a sus programas de ayuda. También debería reconocerse que, en el caso de los acuerdos de asociación Euro-Med, la naturaleza del proceso de reforma está condicionada en gran medida por estos acuerdos. De ahí la necesidad de que se garantice una especificidad europea.

- La Comisión concederá una gran importancia a la mejora del seguimiento y la evaluación del impacto de las reformas y las políticas aplicadas, ya que parece esencial hacer explícitos y públicos los objetivos y los resultados esperados de las reformas. El desarrollo de indicadores de resultados permitirá medir los efectos de las políticas aplicadas sobre la población y los operadores económicos, analizar las razones de los fracasos, aprovechar los éxitos y determinar los ajustes y los cambios de orientación necesarios. Esta atención sobre la eficacia de las políticas permitirá conceder una ayuda financiera más selectiva que favorezca los resultados.

- Los programas sectoriales de profundización de las reformas estructurales o acompañamiento de la aplicación de los acuerdos de asociación se convertirán cada vez más en una característica de la asistencia comunitaria. Esto será especialmente válido en los países con una necesidad limitada de medidas tradicionales de estabilización.

- Para aumentar la transparencia, mejorar el diseño de los programas y reforzar la apropiación de los programas, la Comunidad propiciará la participación de la sociedad civil en el diseño y la aplicación de los programas. Se realizarán esfuerzos con los países socios para mejorar la eficacia y la eficiencia de los programas de reforma. Para ello, los países socios deberán establecer los sistemas adecuados de seguimiento y evaluación con la ayuda posterior de la Comisión.

4.5. Aplicación

- Estas orientaciones se aplicaran con flexibilidad y de manera progresiva, de manera que puedan tener en cuenta la diversidad de situaciones de los países y las regiones, la evolución dentro de cada país y en el contexto internacional y la del marco general de cooperación con los países ACP o mediterráneos.

5. ANEXOS

5.1. Anexo 1: LISTA DE DECISIONES DEL 7º Y EL 8º FED (1991-1998)

LISTA DE DECISIONES DEL 7º FED

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5.2. Anexo 2: Repercusiones de los programas sobre las políticas de medicamentos y vacunación

Enfrentados a la grave crisis financiera de los 80, a comienzos de los 90, un gran número de centros sanitarios públicos estaban desprovistos de medicamentos y las centrales de compra de medicamentos se encontraban prácticamente en situación de quiebra.

Las ayudas al ajuste estructural aportadas por la Comunidad fueron decisivas para restablecer la situación de manera duradera.

El diálogo sobre las políticas en un contexto marcado por la fuerte voluntad política de algunos gobiernos de salir de la situación constituyó un elemento esencial: la situación en la que se encontraban las centrales era, ciertamente, el resultado de políticas inadecuadas. La instauración de nuevas políticas basadas en la compra de medicamentos esenciales, la cobertura de los gastos, el establecimiento de sistemas de gestión rigurosos, exigían decisiones que superaban las competencias de los ministerios de Sanidad. El marco de debate de las reformas de ajuste estructural propició las tomas de decisión interministeriales.

Las ayudas financieras aportadas en el marco de la atribución de los fondos de contrapartida permitieron recuperar los sistemas de abastecimiento: creación de fondos de explotación en las centrales y en todos los niveles de la pirámide sanitaria y, ocasionalmente, pago de las deudas internas. La utilización de los procedimientos nacionales para la compra de medicamentos permitió mejorarlos y rebajar considerablemente el precio de los medicamentos, mediante la utilización de los medicamentos genéricos, dando credibilidad a las centrales y manteniendo o mejorando el control de calidad.

Por último, mediante el ajuste estructural o el recurso a otros instrumentosse se aportó la asistencia técnica necesaria.

Estos esfuerzos, sostenidos también en algunos casos por el Banco Mundial, Francia o los Países Bajos, permitieron reconstruir centrales de compra viables y eficaces en Benin, Burkina Faso, Camerún, Costa de Marfil, Mali, Madagascar, Níger, RCA, Senegal, etc., y poner a disposición de la población los medicamentos esenciales a precios asequibles.

Dado que algunos productos como las vacunas deben seguir siendo gratuitos, la Comunidad ha solicitado a los gobiernos que inscriban estas compras en sus respectivos presupuestos y ha garantizado su financiación el marco de la orientación específica de los fondos de contrapartida.

El ministro de Economía y Hacienda de Burkina Faso, Tertius Zongo, ha declarado lo siguiente: "El proyecto regional de apoyo al refuerzo de la independencia del África saheliana en materia de vacunación debe su originalidad al hecho de que, por primera vez, estimula a un grupo de países de baja renta a dar prioridad en el presupuesto nacional a las cargas normales relacionadas con los programas definidos en sus políticas sectoriales de sanidad.

Esta decisión no ha sido fácil, pero el coraje y la voluntad política han prevalecido. En este proceso, los Estados en cuestión gozan de la ayuda presupuestaria de la Comisión Europea a través de los fondos de contrapartida de la asistencia al ajuste estructural para asegurar las líneas presupuestarias destinadas a la financiación de vacunas y material médico.

Un año después de su aplicación, la independencia en materia de vacunación es hoy una realidad tangible de sus políticas nacionales, ya que los Estados disponen actualmente de líneas presupuestarias en sus presupuestos de funcionamiento para cubrir la totalidad de los gastos de vacunación (...). A esto hay que añadir el efecto positivo del diálogo instaurado entre los servicios del Ministerio de Sanidad, por una parte, y entre esos servicios y los de Hacienda, por otra. Este diálogo intersectorial es la prueba de la apropiación, por parte de los países del Sahel, de los respectivos programas de vacunación."

5.3. Anexo 3: Experimento sobre la reforma de la condicionalidad en Burkina Faso

En el marco del PSA, en 1998 se confió a la Comunidad la coordinación de una operación piloto en la que participaban nueve proveedores de fondos y cuyo objetivo era reforzar la eficacia de la ayuda de desembolso rápido. Los objetivos son los siguientes: 1) mejorar y reforzar la apropiación de los programas por parte de los países beneficiarios, 2) equilibrar los flujos de ayuda y reducir la irregularidad de los mismos, así como el número de suspensiones, utilizando diferentes formas de desembolso de las ayudas, 3) tener en cuenta los resultados esperados de las reformas, más que los medios para conseguirlos, propiciando así una perspectiva a medio plazo, y 4) mejorar la coordinación entre los donantes mediante misiones conjuntas de evaluación. Hasta ahora se han llevado a cabo tres misiones conjuntas.

Las principales conclusiones que se pueden extraer de este experimento son las siguientes:

Es esencial la apropiación de las reformas por parte de los países. Muchas veces, los programas se consideran como un conjunto de reformas impuestas al servicio de objetivos alejados y abstractos. La apropiación de los programas implica, ante todo, que los gobiernos puedan dotar de contenido a las reformas e iniciar debates políticos sobre los objetivos perseguidos y los resultados esperados. Los debates deberán contar con una amplia participación de los servicios en cuestión y de la sociedad civil. El secretismo que aún suele rodear el debate de los programas es nefasto.

El examen del efecto de las reformas y la reflexión sobre los motivos que eventualmente no hayan permitido alcanzar los resultados esperados permiten no sólo reforzar la apropiación de los programas, sino también proponer estrategias adaptadas a las realidades y más próximas a las expectativas de la población.

Los mecanismo de desembolso utilizados actualmente no propician este examen de los resultados, sino que, por el contrario, conducen a un sistema de reformas a muy corto plazo que casi siempre se consideran impuestas y decididas de manera arbitraria. En el marca de este experimiento se probaron también otros mecanismos de desembolso que permiten evitar las situaciones bruscas de "stop and go". Las propuestas recogidas en el punto 3 de la presente Comunicación se inspiran, en gran medida, en este experimento.

La coordinación de los donantes evita la pérdida de tiempo por parte de las administraciones de los países, además de aportar una mayor dosis de buen juicio a los debates y una mayor objetividad a las apreciaciones efectuadas.

Sin embargo, esta evolución es compleja: sigue siendo difícil encontrar indicadores de resultados pertinentes y tangibles; los sistemas de información son a menudo poco fiables y, sobre todo, el paso de un diálogo centrado en las reformas a un diálogo centrado en los resultados exige un cambio profundo de mentalidad, tanto por parte de los gobiernos como de los proveedores de fondos.

Parece necesario tener en cuenta los resultados de este experimento, a medida que se va desarrollando:

- A pesar de la preocupación expresada de aumentar la apropiación de los programas de reformas por parte de los países y estimular la participación de la sociedad civil, hay que reconocer que los programas actuales se siguen considerando como algo impuesto por los donantes y que aún no se han encontrado los mecanismos que favorezcan la participación de la sociedad civil.

- Por lo que se refiere a la ejecución de las ayudas comunitarias, a pesar del esfuerzo de racionalización referido, parece que las condicionalidades específicas aún resultan excesivas y no han sido todavía suficientemente asimiladas por las administraciones.

5.4. Anexo 4: Deficiencias de los métodos de trabajo actuales

Replanteamiento de algunos procedimientos o prácticas mediante la evaluación reciente de los programas SRAE apoyados por el FMI

La evaluación externa, publicada en 1998, de los programas SRAE destaca algunas deficiencias de los programas actuales y elabora recomendaciones que, en lo esencial, son compartidas por la Comunidad Europea.

La primera preocupación se refiere a la insuficiente consideración de los efectos de los programas sobre la pobreza. Se hace referencia a dos dimensiones: la evolución de las rentas y el acceso a los servicios sociales. La evaluación destaca la importancia de tener en cuenta, desde el diseño de los programas, los análisis que permiten detectar los grupos de personas, entre la población más pobre, cuya situación corre el riesgo de empeorar aún más con las reformas previstas y seguir más atentamente los cambios comprobados en los precios relativos.

En segundo lugar, la evolución destaca la importancia de continuar las reformas y establecer un marco adecuado a medio plazo. La disminución de las rentas puede ser imputable a los errores cometidos en lo que se refiere a la secuencia y el ritmo de la aplicación de las reformas. El análisis pone de manifiesto que, en algunos casos, la liberalización financiera ha sido prematura, en la medida en que fue anterior a la estabilización y acabó por retrasarla.

Una tercera observación se refiere a la apropiación insuficiente de los programas y a una consideración insuficiente de la sociedad civil a la hora de definir los objetivos de los programas. La percepción general, tanto por parte de los proveedores de fondos como de los países beneficiarios, es que la apropiación es una condición necesaria para el éxito de los programas de reformas. No obstante, a pesar del consenso existente respecto a este concepto, ha sido muy difícil concretarlo. La solución ideal debería permitir que los gobiernos llegasen a un consenso nacional sobre una estrategia de desarrollo basada en un crecimiento sostenible y equitativo. No obstante, esto exigiría una evolución de los procedimientos, tanto dentro de los países como en las instituciones internacionales, sobre todo el FMI.

Por último, según las evaluaciones efectuadas, la atención prestada a los problemas de la corrupción ha sido insuficiente, lo que confirma la importancia que se ha de dar a las ayudas institucionales, a los mecanismos de vigilancia que garanticen una utilización eficaz de los recursos concedidos y al refuerzo del aparato judicial.

5.5. Anexo 5: Lista de ayudas concedidas a los países mediterráneos

Programas de ajuste estructural en los países del Mediterráneo Meridional y Oriental

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