Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa al acceso del público a la información medioambiental"

(2001/C 116/09)

El 25 de julio de 2000, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de noviembre de 2000 (ponente: Sr. Braghin).

En su 377o Pleno (sesión del 29 de noviembre de 2000), el Comité Económico y Social ha aprobado por 107 votos a favor y una abstención el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. La propuesta de Directiva no se limita a modificar la Directiva 90/313/CEE, sino que pretende sustituirla en aras de una mayor transparencia. Su triple objetivo consiste en:

- corregir las carencias observadas en la aplicación de la Directiva 90/313/CEE;

- preparar el camino de la ratificación por la Comunidad Europea del Convenio CEPE/ONU (conocido como Convenio de Århus) firmado el 25 de junio de 1998;

- adaptar la Directiva 90/313/CEE a los avances de las tecnologías de la información.

1.2. El artículo 2 del Tratado CE contempla entre las misiones de la Comunidad promover un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, contribuyendo a:

- la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente;

- la protección de la salud de las personas;

- la utilización prudente y racional de los recursos naturales;

- el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

1.3. Para cumplir estos objetivos es fundamental garantizar el acceso del público a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas: a través de una mayor sensibilización se puede ejercer un mejor control sobre la actividad de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus obligaciones medioambientales.

1.4. Es necesario entablar una acción a nivel comunitario debido a la dimensión transfronteriza de muchos problemas medioambientales; dicha acción es necesaria también para garantizar unas condiciones y unas modalidades de aplicación uniformes en toda la Comunidad y para cumplir los compromisos internacionales derivados de la firma del Convenio de Århus (que no se podrá ratificar hasta que la legislación comunitaria pertinente se adapte a las disposiciones de éste).

1.5. La revisión está encaminada a establecer las condiciones y modalidades mínimas para mejorar el ejercicio del derecho de acceso a la información medioambiental en toda la Comunidad y ponerla sistemáticamente a disposición del público, dejando a la discreción de los Estados miembros la elección de las modalidades prácticas.

1.6. La propuesta obliga a los Estados miembros a poner a disposición y difundir la información medioambiental de forma sistemática, especialmente por medio de la tecnología informática o electrónica de telecomunicación.

1.7. La experiencia demuestra que un planteamiento más proactivo genera más peticiones del público y, por tanto, un aumento de los costes de gestión por parte de las autoridades nacionales. Por otra parte, se observa en los informes nacionales sobre la aplicación de las disposiciones legislativas, administrativas y reglamentarias necesarias para cumplir la Directiva 90/313/CEE que esta aplicación no ha planteado importantes problemas financieros. Por tanto, se puede suponer que la adopción de la propuesta que se examina no tendrá consecuencias significativas a nivel financiero, dado que, por una parte, la mayoría de las informaciones medioambientales concernidas ya están previstas por las disposiciones vigentes y, por otra, todos los Estados miembros, al firmar el Convenio de Århus, se han comprometido a facilitar y dar acceso a la información medioambiental disponible en ámbitos más amplios que en la Directiva 90/313/CEE.

1.8. La propuesta impone a los Estados miembros una mayor utilización de las herramientas informáticas para difundir la información al público, lo que sin duda alguna provocará un aumento inicial de los gastos en capital, pero, asimismo, una probable reducción de los costes sucesivos de tratamiento de las solicitudes de información. Por otra parte, cabe destacar que los Estados miembros están generalizando el uso de las tecnologías informáticas modernas, que pueden usarse sin mayores complicaciones para publicar y difundir la información medioambiental.

1.9. El alcance de la propuesta se amplía a ciertos organismos no públicos que prestan servicios de interés económico general que afectan al medio ambiente. Dado que la mayoría de estos organismos pertenecían al sector público (y por tanto estaban ya sujetos a las obligaciones fijadas en la Directiva 90/313/CEE) o han sustituido a las autoridades o a los organismos que estaban sujetos a dichas obligaciones, la propuesta no debería suponer grandes costes añadidos para dichos organismos.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité acoge favorablemente la intención de la Comisión de adherirse al Convenio de Århus y respalda su propuesta, a excepción de las observaciones que se formulan a continuación. Asimismo, insta a la Comisión a que complete o modifique cuanto antes las directivas en las que ya se definen algunos tipos de información medioambiental.

2.2. El objetivo de la propuesta, consistente en garantizar un derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre y definir las modalidades y las condiciones básicas para tener acceso, constituye un considerable paso adelante, plenamente respaldado por el Comité, puesto que de este modo se afirma un verdadero derecho y no la simple libertad de acceso a la información (como prevé la Directiva 90/313/CEE), con la garantía de que la información medioambiental se ponga a disposición del público y se difunda de forma sistemática también a través de la tecnología informática o electrónica de telecomunicación.

2.3. La definición de "información medioambiental" se amplía para incluir:

- La situación de elementos del medio ambiente, incluidos los paisajes y los espacios naturales, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente;

- Factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos que puedan afectar a los elementos del medio ambiente o a la salud y la seguridad de las personas;

- Emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente;

- Medidas (incluidas las medidas administrativas) que puedan afectar o que estén encaminadas a proteger estos elementos;

- Análisis coste-beneficio y otros análisis de carácter económico utilizados en relación con actividades y medidas que afecten o puedan afectar al medio ambiente;

- El estado de la salud y seguridad de las personas y las condiciones de vida humana (que de conformidad con el artículo 174 del Tratado es uno de los objetivos de la política medioambiental comunitaria).

2.3.1. Esta ampliación de las garantías y las definiciones completa eficazmente el sistema de información medioambiental al público previsto por el Reglamento por el que se crea la Agencia Europea del Medio Ambiente y por numerosas normas comunitarias, entre otras:

- la Directiva 97/11/CE (que sustituye a la Directiva 85/337/CEE), en la que se estipula que cuando se adopte una decisión relativa a proyectos que tengan una incidencia significativa en el medio ambiente las autoridades competentes deberán informar a los ciudadanos de acuerdo con los procedimientos adecuados;

- la Directiva 88/610/CEE, por la que se modifica la Directiva 82/501/CEE (denominada Seveso I) relativa a las actividades que presentan riesgos de accidentes graves, en la que se define de forma precisa la información que se debe poner a disposición de la población;

- la Directiva 96/82/CE (denominada Seveso II) relativa al control de los accidentes en los que intervienen sustancias peligrosas, que reitera las obligaciones citadas anteriormente;

- el Reglamento (CEE) n° 1836/93 relativo al sistema europeo de gestión y auditoría ecológica, que prevé una "declaración medioambiental" con una serie de informaciones, incluido un compendio de datos cuantitativos relativos a las emisiones contaminantes;

- la Directiva 96/61/CE relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, que obliga a los Estados miembros a hacer accesibles las solicitudes de autorización de nuevas instalaciones y sus modificaciones antes de que se tome una decisión, así como la autorización concedida y los resultados del control de las emisiones.

2.3.2. El Comité apoya la propuesta de ampliar la definición de "información medioambiental" y, en particular, la referencia al estado de la salud y la seguridad humanas, a la que continuamente ha prestado una atención particular en dictámenes anteriores, así como la referencia explícita a los organismos modificados genéticamente y a las radiaciones.

2.4. El artículo 6 de la Directiva 90/313/CEE contempla su aplicación a los organismos con "responsabilidades públicas en materia de medio ambiente" y bajo el control de las autoridades públicas, concepto que a menudo se presta a discusión. Ahora este concepto se amplía a "funciones o servicios relacionados tanto directa como indirectamente con el medio ambiente", lo que permite incluir también a los servicios prestados actualmente por organismos del sector privado que tradicionalmente formaban parte del sector público.

2.4.1. El ámbito de aplicación de la Directiva se extiende además a las personas jurídicas encargadas por ley o mediante acuerdos con otros poderes públicos de la prestación de servicios de interés económico general que pudieran afectar o afecten al medio ambiente. De este modo se superan las interpretaciones controvertidas vinculadas con la anterior redacción, evitando que las privatizaciones realizadas en el sector servicios provoquen una reducción de la información medioambiental a disposición del público.

2.4.2. El Comité considera que la definición adoptada es suficientemente clara, aunque siga siendo objeto de vivos debates entre los Estados miembros, y recomienda dar la interpretación más amplia posible a este concepto de "personas jurídicas encargadas"; asimismo apoya esta ampliación de la definición con respecto a la Directiva 90/313/CEE, aun siendo consciente de que traerá consigo dificultades prácticas de aplicación y requerirá modificaciones en las modalidades de interacción entre las autoridades públicas y los responsables de la prestación de servicios de interés económico general que pudieran afectar o afecten al medio ambiente.

2.5. La propuesta actual supera algunas interpretaciones restrictivas del derecho de acceso a la información, definiendo claramente que cualquier persona jurídica o física que solicite la información no está obligada a "probar" un interés determinado, sino simplemente a declararlo.

2.6. La autoridad deberá proporcionar la información solicitada cuanto antes y en un plazo razonable, a más tardar un mes (en lugar de dos meses), y no dar una simple respuesta provisional, comunicando la información en la forma o formato solicitados, incluidas copias, a no ser que los datos ya estén a disposición pública en otra forma o formato o existan razones fundadas para proporcionarla en un formato distinto.

2.6.1. El Comité apoya en líneas generales la conveniencia de reducir los plazos de respuesta, pero ello no debe ir en detrimento del carácter completo y adecuado de la información: ello implica, a juicio del Comité, un nivel de precisión que responda a las exigencias del público o del solicitante, la garantía de la confidencialidad exigida por la protección de las personas y de las informaciones comerciales o industriales y la puesta a disposición activa y en su debido momento de la información con el fin de facilitar el proceso decisorio evitando los riesgos de instrumentalización.

2.7. Los Estados miembros definirán las modalidades prácticas de la puesta a disposición efectiva de la información sobre el medio ambiente. Estas modalidades podrán incluir:

- la designación de responsables de información;

- la creación y gestión de medios de consulta de la información solicitada;

- listas públicamente accesibles de las autoridades públicas y de registros o listas que obren en poder de dichas autoridades o de los puntos de información.

El Comité sugiere que en todos los Estados miembros se instituya una especie de "Autoridad garante de la información" que sea responsable frente al Gobierno de la correcta aplicación de esta Directiva.

2.8. Las autoridades públicas sólo podrán denegar una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos, es decir, para determinadas categorías de informaciones y con el fin de proteger determinados intereses legítimos. Estas excepciones deberán formularse de manera muy estricta para no menoscabar el principio general de acceso; dichas excepciones conciernen a la información que no está en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, en cuyo caso la solicitud deberá transmitirse a la autoridad que debería poseerla, o a las peticiones irracionales que se definen como vejatorias o que suponen un abus de droit o un coste o un esfuerzo desproporcionado u obstruyen o interfieren de forma notable en el curso normal de las actividades públicas.

2.9. En los casos en que se corra el riesgo de violar la protección de la confidencialidad de los datos personales, la autoridad pública deberá informar a la autoridad nacional de control competente en materia de protección de los datos personales (antiguo artículo 28 de la Directiva 95/46/CE). Por lo que se refiere a la protección de la confidencialidad de la información comercial o industrial, ésta no podrá invocarse si la solicitud se refiere a emisiones, vertidos u otras liberaciones en el medio ambiente que estén sujetas a la legislación comunitaria. Asimismo, deberá protegerse el derecho de propiedad intelectual; por este motivo, el solicitante no podrá reproducir o destinar la información a otros fines económicos sin la autorización previa del titular de los derechos de autor.

2.9.1. La protección adecuada de los intereses legítimos privados y públicos es un principio fundamental al que el Comité concede una gran importancia. Frente a la ampliación del ámbito de aplicación y la necesidad de respuestas completas y adecuadas para evitar denegaciones precipitadas o la violación de derechos legítimos, el Comité considera que es realista y prudente prever la posibilidad de una prórroga justificada y motivada del plazo de respuesta por un período máximo de 30 días adicionales.

2.10. La autoridad deberá comunicar las razones de la denegación a la persona que solicita el acceso a la información, con el fin de evitar que la falta de respuesta equivalga a una denegación, e informar asimismo al solicitante sobre el procedimiento de recurso previsto. El Comité está de acuerdo con el enfoque de la Comisión según el cual la falta de respuesta por parte de las autoridades públicas no puede interpretarse en ningún caso como una decisión de denegación, e insta a la Comisión a que vigile para que ninguna disposición nacional justifique una práctica de este tipo.

2.11. Las autoridades públicas deberán poder cobrar por el suministro de información medioambiental, pero la cantidad cobrada no deberá superar una cuantía razonable. En este sentido deberá publicarse y ponerse a disposición de los solicitantes una lista de tarifas. El Comité considera que la cantidad cobrada no debe desincentivar las solicitudes de información y tiene que corresponder globalmente a la cantidad solicitada para servicios públicos equivalentes. Se pueden justificar algunas diferencias en las tarifas en función del tipo de investigación solicitada, sin llegar a una imputación de la totalidad de los costes directos e indirectos de recogida y tratamiento de la información (como precisó el Tribunal de Justicia en la sentencia de la Comisión contra Alemania, Asunto C-21797).

2.12. Con el fin de cumplir los compromisos internacionales contraídos con la firma del Convenio de Århus, el artículo 6 de la propuesta prevé la posibilidad de interponer un recurso ante un tribunal o cualquier otra instancia legal habilitada para revisar los actos u omisiones de la autoridad pública de que se trate. Se establece asimismo que los Estados miembros deberán velar por que los solicitantes tengan acceso a otro procedimiento de recurso por parte de la propia autoridad o, por vía administrativa, por otro organismo establecido por la ley con el fin de que este procedimiento alternativo sea rápido y gratuito o poco costoso.

2.12.1. El Comité suscribe el objetivo de esta modificación, pero para evitar que se pueda intentar un recurso contra la autoridad destinataria sólo por la dificultad objetiva de buscar y suministrar la información solicitada en los plazos perentorios fijados, con una radicalización del procedimiento que no es útil para ninguna de las partes, sugiere permitir una prórroga de otros 30 días si es necesaria para garantizar una respuesta correcta y adecuada.

2.13. La disposición sobre el "suministro activo de información", que en un primer momento sólo se había mencionado, supone un importante paso adelante: con el fin de garantizar una divulgación homogénea de la información en toda la Comunidad, la propuesta incluye una lista no exhaustiva del tipo de información medioambiental que debe ponerse a disposición del público de forma sistemática y, a tal fin, prevé la utilización de las tecnologías de telecomunicación informática o electrónica.

2.14. La propuesta dispone también la obligación de publicar en intervalos regulares que no superen los cuatro años informes nacionales, regionales o locales sobre el estado del medio ambiente, que deberán incluir datos sobre la calidad del medio ambiente y las presiones que sufra.

2.15. Análogamente a la Directiva 90/313/CEE, la propuesta prevé un procedimiento de revisión cinco años después del plazo de transposición (en lugar de cuatro). A tal efecto, los Estados miembros tendrán la obligación de informar a la Comisión sobre la aplicación de la Directiva. Por otra parte, la propuesta dispone que los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para cumplir la Directiva a más tardar en un plazo por determinar. Esta falta de plazos concretos y próximos no parece justificada.

3. Observaciones específicas

Letra b del segundo apartado del artículo 3

3.1. La posibilidad para la autoridad de proporcionar una respuesta en un plazo de dos meses únicamente en caso de que la complejidad y el volumen de la información solicitada estén justificados, de conformidad con el Convenio de Århus, debería aplicarse en todas las circunstancias en las que se pueda comprobar esta situación, siempre que estén justificadas y motivadas; el Comité considera especialmente importantes los siguientes casos:

- cuando la autoridad pública no posea directamente la información y deba recurrir a otras personas físicas o jurídicas que la poseen;

- cuando la determinación de los intereses legítimos cuya confidencialidad está protegida resulte difícil de definir;

- cuando estén implicadas distintas autoridades, por ejemplo autoridades judiciarias o militares o instituciones internacionales.

Letra d del segundo apartado del artículo 4

3.2. La referencia a la confidencialidad "contemplada en la ley" a fin de proteger intereses económicos legítimos podría generar alguna ambigüedad debido a las particularidades de los distintos ordenamientos jurídicos nacionales, que a veces se reflejan en la transposición de las directivas comunitarias. Para evitar una interpretación restrictiva, sería conveniente simplificar este punto afirmando simplemente: "...cuando la confidencialidad proteja un interés económico legítimo". El Comité está de acuerdo con la segunda frase del punto, pero precisa que los datos utilizados para calcular estas emisiones no deben considerarse en sí mismos informaciones relativas a las emisiones.

Artículo5

3.3. Este artículo se refiere a los servicios de suministro de información medioambiental. Debería sustituirse el término "tasas" en aquellas versiones lingüísticas en las que aparece para no provocar confusiones perjudiciales.

Apartado 3 del artículo 7

3.4. El Comité suscribe totalmente el objetivo de difundir inmediatamente y sin demora todas las informaciones útiles en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio ambiente. Con el fin de evitar la adopción de medidas y el suministro de informaciones que podrían causar un pánico inoportuno e injustificado, o suscitar medidas arbitrarias, el Comité sugiere que se haga referencia a la Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución(1) y confirma en particular la postura que había defendido en su dictamen en la materia(2), a saber, que toda medida debe empezar con una evaluación objetiva de los riesgos, determinando en cada etapa, en la mayor medida posible, el grado de incertidumbre científica.

Bruselas, 29 de noviembre de 2000.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 1 final de 2.2.2000.

(2) Punto 6 del Dictamen del CES sobre "El recurso al principio de precaución", DO C 268 de 19.9.2000, p. 9.