Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Reforma de la PAC y desarrollo de la competitividad rural"

(2000/C 317/03)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa de 15 de septiembre de 1999, de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre este asunto y encargar su elaboración a la Comisión de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca (Comisión 2);

visto el Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos(1);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 526/99 rev. 2) aprobado por la Comisión 2 el 4 de mayo de 2000 (ponente: Sra. Mitchell [miembro del Consejo de Dumfries y Galloway, UK/ELDR)],

en su 34o Pleno celebrado los días 14 y 15 de junio de 2000 (sesión del 14 de junio) ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El CDR apoya el principio de una política de desarrollo rural sostenible, holística e integrada. Se espera que los marcos de las políticas nacionales también contribuirán a apoyar unas comunidades rurales viables, a preservar el medio rural y a fomentar sistemas agrícolas sostenibles y eficientes. Por consiguiente, es necesario buscar un mayor equilibrio entre las medidas que fomenten el bienestar de la agricultura y aquéllas que contribuyan a un desarrollo sostenible más amplio de las zonas rurales.

1.2. Los recién aprobados Reglamentos de la Comisión sobre la ayuda al desarrollo rural (RDR) y sobre los Fondos Estructurales (RFE) proporcionan un marco para llevar a efecto los objetivos anteriores. No obstante, los gobiernos nacionales, regionales y locales tienen la función, la oportunidad y la necesidad de:

- apoyar acciones con arreglo a las condiciones que figuran en los Reglamentos sobre la ayuda al desarrollo rural y sobre los Fondos Estructurales,

- fomentar y permitir acciones paralelas que puedan contribuir al desarrollo de explotaciones agrarias y empresas rurales sostenibles y eficaces.

1.3. Está claro que, pese a las conversaciones de la OMC suspendidas recientemente, la agricultura europea seguirá estando fuertemente limitada y presionada a escala internacional. Al mismo tiempo, se reconoce que la agricultura y las industrias de apoyo y empresas rurales a ella vinculadas seguirán desempeñando un papel fundamental a largo plazo en la supervivencia social, cultural y económica de la Europa rural. Conjuntamente, estos factores potencian la necesidad de medidas destinadas a apoyar una mayor eficacia, competitividad y diversidad de la agricultura europea y de las empresas rurales. De este modo, se espera que muchas explotaciones agrícolas puedan percibirse a sí mismas como empresas rurales viables y sostenibles y dejar de considerarse como "una industria aparte".

1.4. Muchos entes locales y regionales ya han empezado a fomentar una mayor eficacia y competitividad del sector agrícola y de las empresas rurales encargando estudios y proyectos de investigación en el ámbito rural y agrícola, en muchos de los cuales se ha incluido una serie de propuestas destinadas a desarrollar servicios de apoyo y cooperaciones entre distintos organismos con el fin de desarrollar respuestas innovadoras a las necesidades locales.

1.5. El CDR considera que debería instarse a los entes locales y regionales a apoyar de esta manera el desarrollo de la economía rural, aunque también es consciente del potencial existente para una acción más decidida en este ámbito que, directamente y desde las acciones previstas en el RFE, podría contribuir al desarrollo rural de forma paralela a las acciones relacionadas con el RDR, bien mediante una intervención integrada, tal y como se ha previsto en algunas zonas, o coordinando de manera adecuada las medidas del RDR y del RFE que se aplicarán en cada una de las zonas rurales europeas.

1.6. Se reconoce la importante función de los entes locales en la ordenación y el control del uso del territorio. Las autoridades locales deben tomar en consideración favorablemente nuevos planteamientos con respecto al desarrollo rural y la manera en que éstos pueden fomentarse a escala local. Al mismo tiempo, este desarrollo debería ser a la vez sensato y sostenible. El papel de los entes locales y regionales en la organización de los servicios al individuo, a la familia, a las empresas y a las comunidades locales es esencial. Sin una revisión positiva de estos servicios no es posible ningún tipo de desarrollo en las zonas rurales.

1.7. Al reconocer estas funciones de los entes locales y regionales, el CDR también afirma que los ministerios de Agricultura de los Estados miembros han de desempeñar una función importante a la hora de apoyar y fomentar respuestas más creativas a la transformación de la agricultura. Es necesaria una colaboración más estrecha con los organismos de los entes locales y regionales. Por ejemplo, una interpretación y una aplicación más flexible de los reglamentos relativos a las ayudas al desarrollo rural y a las ayudas públicas sería otra manera de permitir un desarrollo positivo.

2. El Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural

2.1. El CDR cree que el Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural, adoptado como parte de la reforma de la Política Agrícola Común, debería poner énfasis en facilitar ayudas a las iniciativas locales que complementan los marcos estratégicos a escala nacional, regional y local. Se debería fomentar un planteamiento de cooperación entre distintos sectores, con apoyo local y diseñado de manera estratégica, que maximice la regeneración económica, social, cultural y medioambiental de la economía rural. Es indispensable la coordinación de estrategias con otros organismos y socios, que debería fomentar prácticas de trabajo comunes y una cooperación estratégica transfronteriza. No obstante, es necesario un planteamiento coordinado en lo que se refiere a la utilización de los Fondos Estructurales de la UE, Leader+ y el RDR.

Ya que el Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural y el marco comunitario sobre ayudas a la agricultura definen una situación nueva, es necesario que las modalidades de su aplicación a nivel nacional y regional no obstaculicen la intervención de las entidades locales y regionales en este sector.

2.2. El CDR observa y apoya el hecho de que el Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural tiene un amplio alcance y, por lo tanto, puede ayudar en algunos ámbitos de actuación. Existe margen suficiente en estas normativas para apoyar actividades en las explotaciones agrarias y fuera de las mismas, así como para proporcionar ayudas a un sector medioambiental fuerte. Si se obtiene un equilibrio y una integración adecuados de estos tres elementos, habrá una gran ocasión para fomentar el desarrollo sostenible en la Europa rural.

2.3. Las acciones de desarrollo rural que se realicen con el RDR debieran integrarse o cuando menos coordinarse con las del RFE, contribuyendo así, en las zonas rurales, a la consecución del objetivo prioritario europeo de reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales.

2.4. En relación con el punto 2.2, el CDR apoya algunos principios importantes en el presente Dictamen:

- El desarrollo rural debe incluir actividades tanto en las explotaciones agrarias como fuera de ellas.

- Se reconoce la importancia creciente de la diversificación de actividades y de las fuentes de ingresos múltiples en las unidades de explotación agraria.

- Los agricultores deben tener libertad (y, en un principio, necesitarán ayuda) para emprender actividades de diversificación tanto en el interior de sus negocios agrícolas principales como fuera de los mismos.

- El CDR reconoce que la multiplicidad y la diversificación de actividades cuenta con un mayor apoyo en las zonas en que las economías rurales locales son económicamente boyantes y están bien desarrolladas. Por lo tanto, tendría sentido destinar una parte de la ayuda al desarrollo rural a una mayor regeneración económica de las comunidades rurales locales y de las poblaciones con mercado, en particular allí donde se mantengan o se creen puestos de trabajo locales.

2.5. El CDR considera que, con su aprobación por la Comisión Europea, el Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural debería desarrollarse (en los años venideros) de modo que se convierta en un instrumento fundamental para afrontar el ajuste de la agricultura. No obstante, se admite que los recursos disponibles en los distintos Estados miembros y su capacidad para responder en los primeros años varían considerablemente. También es justo reconocer que algunas regiones son más capaces que otras de responder a las presiones externas a las que se enfrentan actualmente la agricultura y la economía rural.

3. Mejorar la competitividad rural y la eficacia

3.1. El Reglamento de los Fondos Estructurales

3.1.1. La Comunidad, para reforzar la cohesión económica y social, se ha propuesto reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales, mediante la actuación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder) y la del Fondo Social Europeo (FSE) que contribuirá a la aplicación de la estrategia europea del empleo.

3.2. Reducir el coste de la producción agrícola

3.2.1. La eficacia de las explotaciones agrarias y la competitividad y sostenibilidad de la economía rural pueden lograrse reduciendo los costes de la producción agraria, incrementando el valor de los productos, creando cooperaciones horizontales y verticales, fusionando las explotaciones o proporcionando fuentes adicionales de ingresos en las explotaciones agrarias y fuera de las mismas. Naturalmente, la reducción de los costes de producción no debe repercutir negativamente en la protección del medio ambiente, la diversidad de los productos ni la conservación del empleo y de una actividad equilibrada en las zonas rurales. La Unión Europea debe ineludiblemente tener en cuenta la especificidad de los diversos territorios, mantener y desarrollar un mundo rural activo, detener y reducir la contaminación del suelo y las aguas, lo que le obliga, no sólo a seguir manteniendo las ayudas otorgadas a los proyectos regionales creados en este sentido, sino a aumentarlas progresivamente de forma notable. Todas las instituciones que definen las normas del comercio internacional, en especial la OMC, deben tener en cuenta estas necesidades de forma concreta y sostenible.

3.2.2. El CDR observa que en determinadas zonas la presión económica puede aconsejar la fusión de las explotaciones agrarias. Aunque esta presión es bien conocida, es importante garantizar un equilibrio entre, por un lado, las presiones económicas para mantener unidades viables, y por otro la necesidad de apoyar operaciones de pequeña escala en un número mayor de zonas rurales cuando la fusión no sea una alternativa viable o deseable. Por ese motivo, deben realizarse todos los esfuerzos necesarios para contribuir también a la supervivencia de explotaciones agrarias y granjas de pequeñas dimensiones.

3.2.3. Una parte importante de las acciones por desarrollar con cargo a los Fondos Estructurales afectará a las zonas rurales del objetivo n° 1, y el 28 % de la población asistida del objetivo n° 2 corresponderá a las zonas rurales en declive. Sin embargo, salvo algunas excepciones, la programación de los Fondos Estructurales se ha realizado en el ámbito regional, incluyendo estrategias y acciones homogéneas para las zonas rurales, industriales, urbanas y pesqueras.

3.2.4. El CDR señala que los costes de producción también pueden reducirse mediante el trabajo en cooperativas. Existen, sin embargo, grandes diferencias en cuanto al alcance y la naturaleza del trabajo en cooperativas en la Europa rural, y un principio fundamental del presente dictamen es que el CDR desea fomentar que se compartan los modelos de buenas prácticas que hayan tenido éxito, para contribuir a la calidad general y al ritmo de adaptabilidad entre las regiones. Las acciones colectivas en el ámbito de la producción, como la gestión común de maquinaria y personal, las actividades colectivas en materia de desarrollo rural (como las nuevas concentraciones parcelarias y la renovación de pueblos) y comercialización, y el valor añadido al producto primario (sobre todo a escala regional y local), constituyen ejemplos del tipo de actividad que debería fomentarse, y que podría incentivarse en todas las explotaciones agrarias o en determinados sectores de la industria.

3.2.5. El desarrollo de las zonas rurales depende en general de la puesta en marcha de numerosos microproyectos de inversión y de dotación de servicios, cuya gestión es más costosa que en las zonas industriales y urbanas, en las que el motor de desarrollo se apoya con frecuencia en grandes proyectos. Por otro lado la despoblación y envejecimiento de la población rural, y su escasa dotación de infraestructuras y servicios añaden mayores dificultades a la generación de nuevos proyectos de inversión. Todo ello lleva aparejada una escasa capacidad competitiva para utilizar los recursos de líneas de ayuda y acciones horizontales, que no tienen en cuenta la especificidad del mundo rural. Por ello el desarrollo de las zonas rurales cuya programación se incluya con las zonas industriales urbanas y pesqueras precisará de una estrategia y medidas específicas para garantizar la aplicación en ellas de los Fondos Estructurales que les corresponden, siendo necesario establecer procedimientos para el seguimiento y evaluación de los resultados en estas zonas que detecten estas situaciones y permitan llegado el caso garantizar en ellas el desarrollo de las acciones oportunas.

3.3. Añadir valor a la producción

3.3.1. La calidad es la clave del éxito en un mercado mundial cada vez más competitivo. Existe una tendencia creciente a que los consumidores adquieran productos locales, frescos y de origen conocido. El CDR reconoce que Europa tiene un patrimonio especialmente rico en lo que se refiere a los productos alimentarios locales, con un potencial económico excepcional de comercialización local, interregional y exterior. Por lo tanto, deberían fomentarse más las iniciativas de comercialización de alimentos locales, así como el apoyo a los mercados de los agricultores, con el fin de acortar la cadena alimentaria. Si se quiere fomentar las iniciativas locales de comercialización de alimentos, debe abordarse la cuestión de la regulación de las ayudas estatales, una vez más con vistas a lograr una mayor flexibilidad en el planteamiento y la aplicación. Debería hacerse una distinción clara en lo que se refiere a la comercialización de productos para su venta local y no destinados a la exportación, con el fin de permitir que se faciliten ayudas y de evitar los graves problemas de desplazamiento. El CDR señala asimismo a este respecto que en numerosos Estados miembros ya existen desde hace tiempo redes que funcionan adecuadamente para garantizar la calidad en la producción de alimentos y en la vigilancia oficial de los productos alimentarios.

3.3.2. El CDR reconoce asimismo la importancia creciente y el extraordinario potencial comercial de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) como instrumento indispensable para el desarrollo rural y la comercialización de la producción local. Se obtendrían grandes beneficios, incluso comerciales, si se comparte la experiencia en este sector, con la posibilidad de colaboraciones basadas en Internet entre las regiones.

Un ejemplo de "buena práctica" a este respecto es el proyecto "Mercado Rural", financiado por Leader II, relativo a la comercialización de productos regionales a través de Internet mediante una colaboración entre regiones de Austria, Francia, España y Grecia.

3.3.3. El CDR señala que el cultivo de cosechas "biológicas" y de cosechas no destinadas a la alimentación puede facilitar la diversificación en las explotaciones agrarias y ofrecer una alternativa de alto valor añadido o una fuente de ingresos adicionales a la producción de alimentos. Esto también suele ser válido para la producción relacionada con alimentos y bebidas que ocupan segmentos locales de mercado.

3.4. Proporcionar fuentes adicionales de ingresos

3.4.1. El CDR reconoce que se pueden obtener ingresos adicionales mediante la diversificación en las explotaciones agrarias y fuera de las mismas. Ya existe una lista de acciones bastante bien desarrollada para apoyar la diversificación en las explotaciones agrarias, aunque algunos quizás aducirán con razón que los fondos disponibles a este efecto son insuficientes. No obstante, debe reconocerse la importancia creciente de la diversificación fuera de las explotaciones agrarias (y el acceso de los agricultores a estas acciones) si se desea que la agricultura luche por su supervivencia utilizando todos los instrumentos que tiene a su alcance. La posible enumeración de estas acciones se esboza en líneas generales en el Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural y en el Reglamento (CE) n° 1783/1999 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, aunque, una vez más, los ministerios de Agricultura de los Estados miembros deben ser flexibles e innovadores si se desea fomentar acciones locales eficaces de una naturaleza más "ascendente". Entre estas acciones pueden incluirse el turismo, los deportes y el ocio en explotaciones agrarias, la transformación y venta de productos o artesanía, el alojamiento, las ayudas a la industria ligera y a microempresas y el desarrollo de las mismas, los servicios de contratación especializados y los ingresos procedentes de empresas o actividades relacionadas con el medio ambiente, así como las actividades generales de renovación de aldeas y poblaciones con mercado. Una red de banda ancha eficaz y de amplio alcance es, en opinión del Comité de las Regiones, un elemento importante para potenciar la competitividad rural.

Además, los planteamientos innovadores con respecto a la reforma agraria en determinadas regiones podrían tener como resultado más oportunidades comerciales para algunas explotaciones agrarias y serían dignos de consideración.

Para garantizar efectivamente la pluriactividad de las explotaciones agrarias, cada uno de los Estados miembros deberá modificar oportunamente la legislación vigente en materia de impuestos, seguridad social y calificación profesional.

3.4.2. El éxito del RDR, del RFE o de otras actividades locales de diversificación dependerá, no obstante, de la capacidad del sector agrario y de la población rural para afrontar el cambio. Entre los requisitos previos para que se produzca dicho cambio deben figurar un incremento efectivo de la capacidad, la formación, el desarrollo y las actividades de apoyo a los agricultores y otras empresas rurales. El CDR considera que las ayudas a la formación deberían tener un carácter suplementario pero vincularse a la diversificación, la reestructuración y a nuevas acciones y operaciones de colaboración, ya que no pueden sustituir a la formación convencional en la agricultura. También deberían proporcionarse oportunidades de formación y reciclaje en trabajos no agrícolas, de modo que los titulares de explotaciones y los trabajadores agrícolas estén mejor preparados para ejercer un trabajo alternativo de jornada completa o a tiempo parcial.

3.4.3. La reestructuración de explotaciones agrarias, diversificando las actividades más allá de las convencionales o tradicionales o desarrollando nuevos métodos de colaboración o cooperación, exigirá también una planificación empresarial sólida. Igual de importante será la cuestión del acceso a formas de financiación flexibles y la "ingeniería financiera". Debería fomentarse la disponibilidad de créditos blandos y de planes de inversión para ayudar a las empresas nuevas y a las que estén desarrollándose, de manera paralela a los planes de desarrollo con subvenciones. Es necesario integrar, coordinar y clarificar las actividades respectivas en este ámbito de los Fondos Estructurales y del Reglamento sobre la ayuda al Desarrollo Rural.

3.4.4. El desarrollo sostenible exige que la agricultura se lleve a cabo de manera que proteja el medio ambiente. Muchos entes regionales y locales reconocen la calidad del medio ambiente como parte importante del atractivo de la zona, tanto para el turismo como para la inversión procedente del exterior. Si bien esta medida se administrará desde el nivel nacional, es esencial garantizar que toda política agromedioambiental esté integrada con los trabajos en curso en un nivel más local o regional. Los pagos vinculados a la protección del medio ambiente proporcionan una fuente útil, sostenible y adicional de renta agraria.

3.4.5. Un problema reconocido de la agricultura en toda Europa es el número creciente de agricultores mayores y el efecto obstruccionista que esta situación puede tener en una industria que necesita reestructurarse. Ayudar a nuevos agricultores más jóvenes a hacerse cargo de las explotaciones agrarias o a permanecer en la zona al objeto de desarrollar sus capacidades empresariales en el ámbito rural también contribuirá a reestructurar la industria y, al mismo tiempo, a proteger la viabilidad de nuestras comunidades rurales. El rejuvenecimiento de las explotaciones agrarias debe convertirse en un objetivo específico de la política agrícola europea. El Comité propone que se revisen todas las normas comunitarias ya existentes en esta materia para modificarlas y coordinarlas adecuadamente a fin de lograr una política europea específica en favor de los agricultores jóvenes. El CDR felicita al CEJA por el programa de intercambios educativos para jóvenes agricultores, que constituye un buen ejemplo de cómo compartir experiencias.

4. Conclusiones

4.1. El presente dictamen reconoce las presiones de cambio actuales y futuras en nuestras comunidades rurales y cómo éstas siguen estando estrechamente vinculadas al futuro de la agricultura y de las industrias con ella relacionadas. El dictamen no pretende hacer observaciones sobre la conveniencia o no de la reforma de la PAC, ya que este asunto se ha examinado a través de otros medios.

4.2. El presente dictamen apoya los efectos benéficos potenciales de los Reglamentos sobre la ayuda al desarrollo rural y de los Fondos Estructurales y busca maneras de fomentar actividades de apoyo paralelas en el nivel local, con lo cual se espera incrementar el éxito potencial del Reglamento sobre la ayuda al desarrollo rural. Además, en el dictamen se intentan describir los beneficios derivados de aumentar la eficacia y la competitividad de las explotaciones agrarias y de otras empresas rurales mediante el fomento de las experiencias compartidas de manera más proactiva, en particular en el ámbito de los métodos de trabajo cooperativos, reduciendo los costes de producción, añadiendo valor local y desarrollando fuentes efectivas de ingresos alternativos.

4.3. Sin embargo, las acciones propuestas que se han especificado anteriormente se ven a menudo constreñidas por las limitaciones de escala o masa crítica, y el CDR reconoce que las actuaciones cooperativas entre regiones y Estados miembros podrían ser otra vía para apoyar un mayor éxito de las empresas. Compartir las experiencias podría, en este sentido, fomentar este tipo de conexiones comerciales o abrir las puertas a mercados nuevos y viables.

4.4. El CDR reconoce que estas acciones pueden ser impulsadas en el nivel local por los entes locales y regionales, y que esta función se debería fomentar y seguir desarrollando.

4.5. La integración y coordinación de las acciones previstas en el Reglamento de desarrollo rural con las de los Fondos Estructurales y las Iniciativas Comunitarias que les sean de aplicación, como Leader+ e Interreg, permitirá incrementar su eficacia, multiplicando el efecto de los recursos europeos, estatales, regionales y locales sobre el desarrollo y competitividad de las zonas rurales.

4.6. La competitividad de las zonas rurales de los objetivos nos 1 y 2 dependerá en gran medida de la programación relativa al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo Social Europeo, que deberán dotar a dichas zonas de una financiación, adecuada al peso de su población y territorio, que les permita paliar sus carencias de infraestructuras y servicios y diversificar su actividad, mediante una estrategia y aplicación de medidas propias, destinadas a resolver sus problemas específicos, diferentes de las previstas para las zonas industriales, urbanas y pesqueras, que posibiliten y garanticen su desarrollo, aspectos que también se deberán tener en cuenta en el seguimiento y evaluación.

Bruselas, 14 de junio de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO L 160 de 26.6.1999, p. 80.