Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Los objetivos agroambientales que deben perseguirse prioritariamente en el marco de la agricultura multifuncional prevista por la Agenda 2000"

(1999/C 368/20)

El 28 de enero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre "Los objetivos agroambientales que deben perseguirse prioritariamente en el marco de la agricultura multifuncional prevista por la Agenda 2000".

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos sobre este asunto, aprobó su dictamen el 28 de septiembre de 1999 (Ponente: Sr. Colombo).

En su 367o Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999 (sesión del 20 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 93 votos a favor, 1 voto en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Los días 24 y 25 de marzo de 1999, con motivo de la cumbre de Berlín, el Consejo Europeo aprobó lo que definió como "una reforma equitativa y adecuada de la Política Agrícola Común. El contenido de esta reforma garantizará que la agricultura sea un sector versátil, sostenible, competitivo y extendido por todo el territorio europeo, inclusive en las regiones con problemas específicos, que sea capaz de conservar el entorno rural, preservar la naturaleza y realizar una aportación clave a la vitalidad de la vida rural, además de responder a las inquietudes del consumidor y a sus exigencias de calidad y salubridad de los alimentos, la protección del medio ambiente y la salvaguardia del bienestar de los animales."(1)

1.2. La reforma se basa fundamentalmente en el Reglamento (CEE) n° 2078/92(2), aprobado como medida de acompañamiento para fomentar la difusión de prácticas agrarias con una menor repercusión medioambiental y compensar a los agricultores por las intervenciones de conservación del medio ambiente. Dicho Reglamento, que prevé la participación voluntaria de los agricultores a través de acuerdos individuales en los que se establece el cumplimiento de unos requisitos técnicos y de producción específicos o la valorización de determinados recursos naturales en las explotaciones agrícolas mediante la concesión de incentivos financieros, constituye el instrumento operativo más importante hasta la fecha en términos de integración de la dimensión medioambiental en las políticas agrícolas.

1.2.1. La novedad más importante del paquete de medidas de la Agenda 2000 y de los nuevos reglamentos recientemente aprobados se refiere al establecimiento de algunas condiciones comunes aplicables a los pagos concedidos directamente a los agricultores en el marco de los regímenes de ayuda de la PAC. Los Estados miembros adoptan las medidas que consideran oportunas en materia medioambiental, habida cuenta de la situación específica de las tierras de cultivo y la producción concernida. Estas medidas pueden prever la concesión de ayudas a cambio de compromisos agroambientales y el establecimiento de requisitos medioambientales obligatorios de carácter general y requisitos medioambientales específicos que se deben cumplir para poder beneficiarse de las ayudas directas. Los Estados miembros deberán establecer sanciones apropiadas y proporcionales a la gravedad de las consecuencias ecológicas resultantes del incumplimiento de las normas de buenas prácticas agrícolas definidas por vía administrativa por parte de los Estados miembros de acuerdo con unos niveles de uniformidad, previa consulta de las organizaciones agrícolas profesionales Asimismo, en caso de que no se cumplan los requisitos específicos, podrán prever una reducción o, en su caso, la supresión de los beneficios derivados de los regímenes de apoyo.

1.2.2. Con respecto a esta medida, el Comité se remite al dictamen aprobado el 10 de septiembre de 1998(3) y toma nota del paquete de decisiones adoptadas al respecto y de la Comunicación de la Comisión titulada "Orientaciones para una agricultura sostenible"(4).

1.3. El Comité constata que este aspecto de la reforma se inscribe en la línea de sus dictámenes precedentes, en particular, el dictamen sobre el "Contrato Agricultura y Sociedad"(5) elaborado en virtud de su derecho de iniciativa y aprobado el 14 de septiembre de 1994 por amplia mayoría.

1.4. Inspirado en el "Documento de Granada"(6) de noviembre de 1992, el Dictamen del Comité destacaba el carácter multifuncional de la agricultura comunitaria y determinaba los elementos clave de un "contrato" entre los agricultores, el mundo rural y la sociedad de la Unión Europea.

1.5. Este Dictamen reiteraba las afirmaciones del Comité de septiembre de 1998 incluidas en los dos dictámenes sobre las Comunicaciones de la Comisión "El futuro del mundo rural" y "Medio ambiente y agricultura"(7), es decir, que frente a la transformación radical del mundo rural secular de la Unión, tanto como territorio agrícola y como sociedad, la agricultura debe mantener su papel fundamental y central de pilar de la sociedad rural a través de su doble función de garante de la satisfacción cuantitativa y cualitativa de las necesidades fundamentales de la población y protectora del patrimonio natural y ambiental.

1.6. Ya entonces, el Comité demostraba que la complementariedad entre la agricultura y el medio ambiente exige una orientación adecuada de la producción y una promoción del mundo rural en un clima de confianza recíproca que debía establecerse entre los agricultores y los demás componentes de la sociedad y, en concreto, los consumidores.

1.7. El instrumento básico de esta relación de confianza recíproca entre el sector primario y la sociedad debía ser para el Comité una iniciativa coherente de desarrollo rural basada en la multifuncionalidad de la agricultura, es decir, especialmente en su capacidad de responder a las necesidades de la colectividad no sólo en términos productivos, sino también ambientales.

1.7.1. Esencialmente, se pide al agricultor que persiga no sólo los resultados de productividad de las tierras sino también la cohesión y la coherencia de los modos de valorización del suelo, protegiendo los valores paisajísticos y medioambientales. Deben recuperarse nuevos "servicios" mediante una agricultura competitiva y rentable que, al mismo tiempo, sea respetuosa con el medio ambiente, es decir, que garantice un equilibrio en la utilización y la protección de los recursos naturales protegiendo su capacidad de renovación y la estabilidad ecológica.

1.7.1.1. La definición de "agricultura multifuncional" se inscribe en este marco, es decir, una actividad que va más allá de la simple producción de productos alimenticios.

1.7.1.2. El concepto de "agricultura multifuncional" se basa en la declaración del Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado los días 12 y 13 de diciembre de 1997, según la cual:

"La Unión tiene la voluntad de continuar desarrollando el modelo actual de agricultura europea procurando lograr, al mismo tiempo, una mayor competitividad externa e interna. En su calidad de sector económico, la agricultura europea debe ser multifuncional, sostenible, competitiva y estar repartida por todo el territorio europeo, incluidas las regiones afectadas de problemas específicos. Es conveniente proseguir, profundizar, adaptar y completar el proceso de reforma iniciado en 1992, extendiéndolo a las producciones mediterráneas. La reforma debe conducir a soluciones económicamente sanas y viables, socialmente aceptables y que permitan garantizar rentas equitativas, así como un justo equilibrio entre sectores de producción, productores y regiones, evitando las distorsiones de la competencia(8)."

1.7.1.3. En cualquier caso es necesario hacer una distinción entre "multifuncionalidad"(9) y "pluriactividad". Este último término se refiere al caso en el que el agricultor ejerza también otras actividades (artesanales, comerciales o asalariadas), y para reconocer la "profesionalidad" se exigirá que la actividad de cultivo y ganadería sea habitual pero no exclusiva. De este modo, se tiene en cuenta el hecho de que el desarrollo rural debe sostenerse mediante el desarrollo de actividades y servicios "extra agrícolas" o la incentivación de fuentes de ingresos complementarias o alternativas capaces de invertir la tendencia a la despoblación y reforzar el dinamismo económico y la convivencia en el campo.

1.7.1.4. De este modo, mediante la multifuncionalidad, se pide al agricultor que asuma nuevas funciones y que desempeñe funciones en parte tradicionales y en parte innovadoras en una lógica coherente de desarrollo de la explotación, respetando -allí donde existan distintas disposiciones legislativas nacionales- su régimen específico en materia de fiscalidad, seguridad social y pensiones.

1.8. A juicio del Comité, las iniciativas agroambientales -a diferencia, entre otras cosas, de las medidas tradicionales que tienden únicamente a mejorar las estructuras de producción y, por tanto, a menudo se consideran como una forma adicional de ayuda al sector primario a cargo del contribuyente- requieren este pacto de solidaridad entre todos los componentes de la sociedad civil en el ámbito de la agricultura.

1.9. Por tanto, el Comité observa con satisfacción que su postura ha sido compartida en gran parte, primero en las conclusiones de la Conferencia europea sobre desarrollo rural celebrada en Cork en noviembre de 1996 -en la que el desarrollo rural sostenible se definió como prioridad de la Unión Europea y fundamento de toda política territorial con el fin, entre otras cosas, de frenar la despoblación y fomentar el empleo-, y después en el capítulo agrícola de la "Agenda 2000"(10), en el que, al configurar un "modelo agrícola europeo", la Comisión ha reconocido la importante función ambiental del sector agrícola por ser, desde siempre, la forma más importante de uso de la tierra.

1.9.1. Cabe precisar que con la valoración que aquí se hace de este enfoque de la "Agenda 2000" el Comité no pretende en ningún modo poner en cuestión la evaluación crítica, global y por sectores de producción que ya expresó en varios dictámenes sobre el capítulo agrícola de la "Agenda 2000" y las diferentes propuestas de reforma de las OCM que de él se derivan(11).

1.10. Por otra parte, de acuerdo con la "Agenda 2000", las políticas de ayuda a la renta dependerán cada vez más de los servicios que los agricultores pueden proporcionar a la colectividad y la competitividad del sector agrícola deberá combinarse con técnicas de producción capaces de conservar los recursos naturales, reducir y en la medida de lo posible evitar la contaminación ambiental y proporcionar productos de calidad.

1.10.1. En otras palabras, mientras disminuye la exigencia, tradicionalmente considerada predominante, de aumentar la producción de productos alimenticios, la actividad agrícola encuentra nuevas salidas orientadas a conseguir el bienestar de la colectividad, que prevén la utilización de métodos respetuosos con el medio ambiente y la revalorización de las características intrínsecas y la especificidad de los productos.

1.10.2. Lo más importante es que está previsto conceder ayudas a cambio de "compromisos" directos en el ámbito agroambiental, sustituyendo así la lógica de una simple indemnización por el abandono de tierras retiradas por parte del agricultor por una incentivación proporcional a la prestación de servicios de protección activa del territorio.

1.10.3. El Comité destaca la necesidad de evitar distorsiones injustificadas de las normas de competencia provocadas por la imposición de obligaciones medioambientales o de un régimen de protección acentuado, que limitarían las posibilidades de explotación adaptada del suelo en función de su vocación natural. Por otra parte, sería conveniente establecer un conjunto de normas de buenas prácticas agrícolas que garanticen, además del respeto de las obligaciones medioambientales de carácter general, el cumplimiento de los requisitos medioambientales específicos que impone la reforma de la PAC a los agricultores para beneficiarse de las ayudas directas.

1.10.4. Esencialmente, la evolución de la PAC tiende a fundirse con una política más articulada que abarca el conjunto de las zonas rurales, que ya no se consideran como un espacio caracterizado por condiciones de atraso y subordinación, sino como zonas que ofrecen una oportunidad para llevar a cabo intervenciones capaces de favorecer una sensible mejora de la calidad de vida y una utilización prudente y racional de los recursos naturales.

1.11. Al constatar que de este modo la Unión Europea desea valorizar de forma más coherente y eficaz que en el pasado la actividad agraria y las actividades relacionadas con la protección y la ordenación del territorio y aspirar a una mayor difusión las técnicas de producción respetuosas con el medio ambiente, el Comité pretende con este dictamen contribuir a la definición de:

- los objetivos que deben perseguirse prioritariamente en materia de protección del territorio rural, prevención de los daños medioambientales y conservación de los recursos naturales, cuya consecución debería generar, sobre todo en las zonas de montaña y demás zonas naturalmente desfavorecidas, la seguridad de las actividades económicas y, por consiguiente, el mantenimiento real de la población, el relevo generacional y el empleo;

- las medidas prioritarias destinadas a fomentar de forma más eficaz la calidad y la especificidad de los productos alimenticios, para responder a las exigencias que la sociedad plantea a la agricultura en materia de calidad y sanidad de las producciones y de compatibilidad medioambiental;

- los incentivos necesarios para permitir el mantenimiento de las actividades relacionadas con la protección del territorio y la revalorización de la vocación cualitativa de la agricultura europea, combinando la protección del medio ambiente con la necesidad de reforzar la eficacia del sistema de producción comunitario frente a la creciente competitividad de los mercados internacionales.

2. Objetivos que deben perseguirse prioritariamente en materia de protección del territorio rural, prevención de los daños medioambientales y conservación de los recursos naturales

2.1. La conservación de la vocación agrícola del suelo

2.1.1. Frente a los continuos atentados de los que son víctimas el paisaje y la identidad territorial de los lugares, es el campo el que debe soportar una ocupación y una amenaza para su propio hábitat, con el riesgo de que se deterioren los sistemas tradicionales de gestión de los recursos hídricos y conservación del suelo.

2.1.2. La continua extensión de las zonas habitadas y la implantación de todo tipo de asentamientos -con las correspondientes infraestructuras- en zonas en las que se desarrollan actividades agrícolas florecientes han contribuido especialmente a la segmentación del tejido estructural de las zonas rurales y a la ocupación de los espacios naturales por las superficies urbanas, que ocasionan una alteración significativa del paisaje.

2.1.2.1. El Comité llama la atención sobre el hecho de que las zonas rurales no deben seguir siendo consideradas como reservas de tierras, sino como zonas que forman parte integrante de un único programa de ordenación del territorio y que condicionan el proceso de planificación a distintos niveles respetando las vocaciones y los destinos respectivos de las tierras en la aprobación de los medidas urbanísticas y de toda intervención inmobiliaria.

2.1.3. Por otra parte, la desactivación de numerosas explotaciones y el consiguiente proceso de desertificación y abandono de zonas enteras provocan fenómenos de degradación del territorio no menos importantes que la contaminación. De ahí el interés, a juicio del Comité, de apoyar unas formas de gestión del espacio rural destinadas a proteger los recursos naturales como bienes colectivos insustituibles e irreproducibles a través de la conversión, acompañada de la concesión de ayudas apropiadas, hacia la agricultura "sostenible" de explotaciones de gestión esencialmente familiar (que garanticen una producción satisfactoria y de alta calidad respetando un justo equilibrio entre todos los elementos del ecosistema).

2.1.3.1. Asimismo, debe garantizarse un apoyo equivalente en favor de los jóvenes empresarios, en particular, con respecto al establecimiento y la extensión de las unidades de producción, aplicando disposiciones especiales en materia de política de créditos y en materia fiscal. A nivel nacional, la identificación y la concesión de incentivos debería reservarse exclusivamente a la creación de cooperativas que satisfagan la demanda de servicios en el sector medioambiental y mejoren las condiciones de transformación y comercialización de los productos.

2.2. Medidas específicas en favor de las zonas desfavorecidas y de montaña

2.2.1. Habida cuenta de los desequilibrios estructurales y naturales existentes entre las distintas regiones agrícolas y la necesidad de que las acciones destinadas a conservar el medio ambiente sean un factor de revitalización de la economía rural, el Comité otorga un interés particular a las zonas desfavorecidas o que se caracterizan por una agricultura poco productiva debido a las difíciles condiciones naturales y a una baja densidad de población o una tendencia al abandono, entre las que ocupan un lugar importante las zonas de montaña. En las zonas desfavorecidas, que se encuentran en un estado de depresión a pesar del gran interés de sus aspectos paisajísticos y morfológicos, la intervención pública destinada a modificar las estructuras sociales y a reequilibrar la distribución de las rentas debe, por un lado, garantizar los servicios públicos básicos (escuelas, hospitales y transportes) aún cuando no se cumplan los criterios dimensionales requeridos en otros lugares y, por otro, concentrar las inversiones y fomentar unas medidas de producción estrechamente relacionadas con la protección del medio ambiente. En efecto, debido a la alteración progresiva del medio ambiente, los aludes, los aluviones y demás perturbaciones naturales tienen efectos desastrosos.

2.2.2. Al reconocer el papel esencial que desempeña la agricultura a la hora de revalorizar las zonas desfavorecidas y caracterizadas por fenómenos de despoblación debido, en particular, a su interacción con los recursos naturales, el Comité estima que deben reforzarse las acciones públicas en favor del desarrollo de estas zonas en un contexto de solidaridad social más amplio. De este modo, gracias al establecimiento de explotaciones viables que saquen provecho de todas las potencialidades de producción y al apoyo de las familias de agricultores a través del justo reconocimiento de los valores tradicionales, se cobrará conciencia del interés colectivo de construir un medio ambiente que favorezca la existencia del hombre, considerándolo finalmente como su elemento central.

2.2.3. Con respecto a la agricultura de montaña, convendría fomentar distintas formas de certificación y valorización de los productos típicos de la producción agroforestal.

2.3. La utilización "múltiple" de los parques y las reservas naturales

2.3.1. Con el fin de garantizar la conservación de la naturaleza y el mantenimiento de los valores culturales de interés paisajístico podemos apreciar una tendencia a proteger importantes zonas en el contexto de la ordenación del territorio.

2.3.2. En efecto, en el estudio de las complejas relaciones que unen el conjunto de recursos de la naturaleza en una situación de equilibrio, el Comité desea precisar que el deber de conservación no debe entenderse como una "prohibición absoluta de utilización", sino como la búsqueda de las condiciones necesarias para lograr una coexistencia equilibrada.

2.3.2.1. En el mismo orden de ideas, el Comité apoya la necesidad garantizar una "utilización múltiple" de los parques y las reservas naturales, que no deben considerarse como enclaves excluidos de los programa de desarrollo y lugares de prohibición, sino como centros de investigación y experimentación, allí donde sea posible, de las modalidades de integración entre el hombre y el medio ambiente.

2.3.3. Para el Comité estas zonas se caracterizan especialmente por satisfacer una amplia gama de intereses además de la simple conservación de la naturaleza como, en particular, el desarrollo económico de la población local mediante el fomento de formas apropiadas de turismo y las actividades tradicionales de tipo agrícola, silvícola y pastoral llevadas a cabo con métodos sostenibles.

2.4. La protección de la biodiversidad

2.4.1. Frente a un fenómeno de degradación progresiva a nivel genético de las especies y los ecosistemas, causado por la disminución de las capacidades naturales de mejora genética y por la degradación del medio ambiente, la exigencia fundamental para la protección de la diversidad biológica consiste, a juicio del Comité, en conservar los ecosistemas y los hábitat naturales y mantener las especies en su ambiente natural.

2.4.2. Sin embargo, debemos tener presente que la conservación de la biodiversidad implica, además de la protección de los ecosistemas y las especies animales y vegetales, la consecución del objetivo fundamental del desarrollo sostenible de acuerdo con unos modelos y unos procesos que respeten, en particular, los plazos de regeneración de los recursos.

2.4.3. El Comité subraya el papel fundamental que desempeña la agricultura en este contexto, gracias a la contribución esencial que puede aportar por una parte a la realización de una correcta ordenación del territorio combatiendo las distintas formas de degradación medioambiental y, por otra, al mantenimiento del hábitat y la interacción entre los distintos ecosistemas desde la perspectiva de una utilización sostenible de los recursos y un desarrollo respetuoso con las distintas especies animales y vegetales.

2.4.4. Una estrategia que fomente las acciones inspiradas en el respeto de la biodiversidad puede atraer hacia el sector agrícola, entre otras cosas, inversiones adicionales relacionadas con el aumento de las oportunidades económicas para elevar el valor añadido, conseguir un abanico de producción más adecuado y aumentar la oferta de servicios relacionados con el disfrute del patrimonio natural, junto con un mayor acceso del público durante el tiempo libre.

2.5. Medidas propuestas por el Comité para recuperar y revalorizar el hábitat y los servicios regionales y locales

2.5.1. El Comité opina que en primer lugar es necesario frenar el éxodo rural y mejorar la calidad de la vida fomentando el empleo, especialmente en las regiones que presentan una elevada tasa de desempleo (la montaña y demás zonas naturalmente desfavorecidas). Esto se puede conseguir mediante:

- la realización y la adaptación de unas redes de servicios administrativos que garanticen unos niveles de calidad esenciales para el fomento de acciones informativas en apoyo de las actividades productivas, turísticas y de acogida;

- la realización de obras de conservación del territorio con especial atención al patrimonio forestal mediante acciones específicas de prevención y protección contra incendios forestales y medidas de gestión de los recursos hídricos;

- la puesta en marcha de medidas en materia de política de créditos y simplificación administrativa para el establecimiento de explotaciones agrícolas cuya producción esté orientada predominantemente a la revalorización de los sistemas vegetales y la diversidad natural a través de la elección de producciones típicas y de calidad relacionadas con la cultura y las tradiciones locales;

- el desarrollo de fuentes de energía renovables mediante inversiones en las tecnologías de producción de energía eólica, solar y de la biomasa;

- inversiones para la creación de servicios destinados a fomentar la movilidad organizadas de forma plurimodal;

- medidas de apoyo a las prácticas culturales y los métodos de ganadería que fomentan los valores de la biodiversidad.

2.5.2. En cualquier caso, el Comité considera que la política de desarrollo rural debería atenerse al principio de subsidiariedad valorizando las tradiciones y la cultura de las comunidades rurales y la diversidad regional.

2.5.3. Las condiciones que permiten el desarrollo rural están relacionadas con la particularidad del contexto socioeconómico y natural y requieren unas modalidades de intervención bastante diferenciadas. Por tanto, el modelo propuesto debe respetar la vocación productiva inicial acordando un lugar principal a la valorización de la calidad y la especificidad de los productos locales, que deben obtenerse mediante unas técnicas más respetuosas con el medio ambiente y el bienestar animal.

3. Medidas prioritarias orientadas a fomentar de forma más eficaz la calidad y la especificidad de los productos alimenticios

3.1. La creciente demanda de calidad medioambiental, que permita una competencia comercial basada en la diversificación de los productos más que en la reducción de los costes de producción, sin duda alguna puede favorecer la necesidad de productos que basan su especificidad en las características locales.

3.1.1. Gracias a estos productos se abren nuevos espacios en los que la agricultura puede lograr restablecer una relación más directa con el consumidor satisfaciendo sus preferencias y sus necesidades y garantizando la calidad del producto.

3.1.2. La protección de la salud y de la seguridad de los operadores y los ciudadanos debe ser uno de los objetivos explícitos de la oferta de tecnología destinada a las explotaciones agrarias.

3.1.2.1. Las normas sanitarias deben proteger la salud de los ciudadanos y, al mismo tiempo, tener en cuenta la necesidad de que no se produzca una homologación entre los modos de producción agrícola y los de producción industrial.

3.2. Las producciones de calidad permiten conseguir múltiples objetivos:

- renunciar a la lógica del aumento de la producción como único objetivo, considerando también el valor añadido para el consumidor final y, por tanto, la valorización de la calidad del producto;

- sostener el desarrollo de los sistemas locales a través de los recursos humanos y naturales presentes en un territorio determinado y de las tradiciones y los usos propios de las comunidades locales;

- fomentar una relación más equilibrada en el sector agroalimentario mediante el desarrollo de actividades locales que ocupan sectores apreciados por los consumidores más sofisticados;

- conservar los oficios y los conocimientos locales integrando, en particular, actividades artesanales locales relacionadas con la agricultura multifuncional;

- garantizar producciones alimentarias que presenten unas características organolépticas no siempre presentes en la producción masiva.

3.3. Por tanto, resulta prioritario garantizar la calidad de los productos agrícolas con respecto a su incidencia positiva en:

- la salud y la seguridad de los consumidores, así como el cumplimiento de los niveles de salud ambiental;

- la adecuación entre las características prometidas y las que se realmente se aseguran;

- la constancia de las características esenciales garantizadas;

- las modalidades adoptadas en el ciclo de producción;

- el respeto de medio ambiente gracias, en particular, a la reducción del uso de fertilizantes y plaguicidas y la introducción de sistemas de agricultura integrada;

- las actividades complementarias (turismo, artesanía, comercio, etc.) inducidas a nivel local;

- la referencia al territorio.

Los ciudadanos, en su calidad de contribuyentes y consumidores, pueden apreciar estos aspectos gracias a unos beneficios tangibles en términos de calidad de vida y salubridad de los alimentos.

3.3.1. Con respecto a la información a los consumidores, mediante la protección del origen también se puede fomentar un producto típico distinto a los demás por las características de su ciclo de producción y las condiciones locales acentuando su valorización para el consumidor.

3.3.1.1. Se trata de reconocer expresamente que la etiqueta del producto pueda contener una referencia a un determinado origen geográfico de proveniencia y a los modos específicos de cultivo y producción, aunque no aparezca una denominación comunitaria (DOP, IGP)(12), cuando existe una estrecha relación con el territorio.

3.3.1.2. El objetivo de esta propuesta es revalorizar los productos provenientes de zonas más amplias que las entidades locales o regionales a las que tradicionalmente se refieren las denominaciones o indicaciones protegidas y que la propia proyección territorial local vinculada a la idea de especificidad mediante el reconocimiento de su denominación de origen o su marca de identificación de la producción nacional.

3.3.1.3. De hecho, estos productos se destinan al consumo de masas a través de los grandes circuitos de distribución y, por tanto, deben cumplir las necesidades de los consumidores de una correspondencia efectiva entre la calidad y las características típicas del producto gracias a la explotación de la identidad geográfica y a las garantías ofrecidas por el sector agroalimentario local.

3.3.1.4. A juicio del Comité, el fuerte arraigo territorial de las explotaciones agrícolas de calidad no sólo mantiene una parte notable del valor añadido en el interior de las comunidades locales sino que exige y favorece, entre otras cosas, el desarrollo de los sectores económicos conexos (turismo, artesanía), impulsando aún más al desarrollo rural gracias a la tipología y al carácter innovador de las inversiones propuestas (calidad, seguridad, entorno).

3.4. Propuestas del Comité para evaluar las oportunidades de conservación y gestión de los recursos naturales que se deben realizar paralelamente al desarrollo de actividades de producción complementarias a dichos objetivos

3.4.1. Con el fin de completar este marco de propuestas, las organizaciones económicas de productores están llamadas a desempeñar una función de promoción, aplicación de métodos y técnicas adecuadas, garantía de los controles y, en particular, de respeto de la calidad declarada y difusión de la información relativa a la diversidad de los productos típicos.

3.5. Asimismo, el Comité estima que los entes territoriales, junto con las organizaciones económicas de productores, pueden desarrollar actividades de producción complementarias a los objetivos de conservación y gestión de los recursos naturales, por ejemplo:

- aplicación de medidas educativas (desde la escuela primaria) y formativas destinadas a reactivar el potencial de la mano de obra local;

- creación de iniciativas en favor de la especificidad de las empresas locales y apoyo financiero a las empresas;

- recuperación de las actividades profesionales típicas de un territorio (antiguas profesiones y técnicas de producción);

- explotación de las potencialidades turísticas mediante la valorización de las producciones de calidad y los productos típicos procedentes de territorios específicos;

- creación de redes externas a la zona local de producción para la comercialización de los productos de calidad utilizando nuevas tecnologías;

- aplicación de políticas de empleo que integren en las dinámicas de producción los servicios empresariales prestados por el agricultor para la recuperación y la conservación del territorio.

4. Incentivos necesarios para mantener las actividades de protección del territorio y aumentar la eficacia del sistema de producción

4.1. La reorientación de los objetivos técnicos de la explotación agrícola -paso de una maximización de la productividad en términos cuantitativos a una valoración de la dimensión cualitativa- exige el reconocimiento del abanico de bienes y servicios vinculados a las características específicas de la agricultura, la ganadería y la silvicultura, especialmente en las formas tradicionales relacionadas con la explotación del suelo.

4.2. El hecho de que las explotaciones agrícolas se extiendan a lo largo del territorio determina la necesidad de evaluar la importante contribución a la conservación de los recursos naturales y a la protección y el desarrollo del tejido productivo y social de las economías locales.

4.3. Actualmente, se presta escasa atención a esta función de la agricultura no produciéndose intervenciones significativas ni en forma de medidas concretas ni con la asignación de recursos financieros.

4.3.1. Aún debemos examinar hasta qué punto la protección del medio ambiente debe ser una función no remunerada o un servicio que reciba una compensación.

4.4. Sólo podemos invertir de forma definitiva la relación entre proceso de producción y medio ambiente mediante el reconocimiento de una agricultura multifuncional, considerando los recursos naturales al mismo tiempo como factores de producción medioambientales y bienes de interés público en los que se basa el bienestar local.

4.4.1. En efecto, de ello se desprende una aceptación más flexible de las exigencias de limitación de la utilización de los recursos con fines productivos y una ampliación de las capacidades de producción de estos recursos.

4.5. La eficacia de la intervención pública está relacionada con la continuidad de las intervenciones de acompañamiento. Es necesario eliminar los factores que han condicionado localmente su aplicación, favoreciendo la reducción de los efectos negativos y la introducción de prácticas y comportamientos sostenibles desde el punto de vista medioambiental, además de la plena y total integración de los nuevos instrumentos de política agrícola con el fin de crear nuevas oportunidades de empleo en las zonas rurales.

4.5.1. El limitarse a seguir aplicando las actuales medidas de acompañamiento, reforzando incluso la dotación presupuestaria para tener en cuenta la experiencia adquirida, entrañará dos riesgos:

- en el ámbito de la agricultura intensiva, la insuficiencia de las medidas destinadas a contrarrestar una utilización ecológicamente desequilibrada de los recursos naturales provocará con toda probabilidad una degradación que sólo podrá corregirse con costes elevados;

- en el ámbito de la agricultura marginal, la naturaleza y el valor de los incentivos no bastan para poner coto al fenómeno de abandono de la actividad agrícola.

4.5.2. Por esta razón, las nuevas propuestas de la Agenda 2000, que ya han sido aprobadas e incorporadas a la legislación comunitaria, al reconocer el papel esencial del agricultor en la protección del medio ambiente y la gestión de las zonas rurales, completan el marco de las disposiciones previstas en materia de ayudas comunitarias directas, la modernización de las explotaciones agrícolas y la mejora de su rentabilidad.

4.6. Por último, queda el problema central de la evaluación de las externalidades y la necesidad de unas medidas capaces de desincentivar las externalidades negativas y favorecer las positivas.

4.6.1. Entre otras cosas, un modelo de desarrollo integrado de las zonas rurales debe permitir una integración de las rentas y los empleos, lo que supone un enfoque menos rígido y sectorial de las políticas de empleo.

4.7. Entre las iniciativas posibles, el Comité propone:

a) el establecimiento de ayudas a la intervención destinadas a:

- la protección y el aumento de la fauna forestal en lo que se refiere a las especies en vías de extinción;

- la recalificación paisajístico-ambiental y la mejora del acceso al público;

- la repoblación forestal o la conservación del territorio para la prevención de incendios;

- adaptación de la ganadería para reducir el impacto medioambiental teniendo el cuenta el bienestar de los animales;

Dichas ayudas se asignarán en función de criterios objetivos y de acuerdo con resultados tangibles.

b) la conclusión de acuerdos con los agricultores para el suministro de servicios de:

- reparación de los daños medioambientales;

- protección de la biodiversidad;

- mantenimiento y planificación del suelo;

- medidas de conservación de los recursos hídricos y control del flujo de aguas;

c) el apoyo de las acciones destinadas a proteger el territorio y el medio ambiente;

d) la concesión de ayudas que animen a los agricultores a residir en las zonas agrícolas, las zonas de montaña y demás zonas naturalmente desfavorecidas.

4.8. Concretamente, las políticas adoptadas deben apoyar la conservación de los lugares de gran valor biológico, ya que la gestión de los parques y las reservas naturales está condicionada por las políticas agrícolas que determinan la evolución de las características de un territorio.

4.8.1. La revalorización de una agricultura multifuncional exige esencialmente una política económica basada como mínimo en los siguientes puntos:

a) el mantenimiento del tejido social y la calidad de vida de las personas que residen en las zonas rurales;

b) una gestión diferenciada en función de las capacidades reales de cada zona;

c) la previsión de un nuevo equilibrio entre intereses públicos y privados en la gestión de los recursos naturales;

d) la evaluación de las externalidades en los balances de las explotaciones.

5. Un contrato entre la agricultura y la administración pública para proteger el medio ambiente

5.1. El Comité estima que la revalorización de las cualificaciones del agricultor exige la valorización de los servicios medioambientales y el fomento de una mayor responsabilidad operativa en la gestión programada del medio ambiente.

5.1.1. Desde este punto de vista, el Comité recomienda que las administraciones públicas establezcan sobre una base voluntaria convenios específicos con los agricultores (individuales o asociaciones) para confiarles acciones de adaptación y mantenimiento de las zonas agrícolas, forestales y rurales así como trabajos y servicios relativos a la reorganización y la adaptación hidráulica del territorio y la protección y la revalorización del medio ambiente y del paisaje.

5.1.2. Estos acuerdos, celebrados de forma voluntaria, deberán incluir disposiciones relativas a los objetivos y a la naturaleza de los servicios de mantenimiento y gestión corrientes del territorio y determinar la duración de los acuerdos y las compensaciones concedidas por la administración pública. Con el fin de simplificar y acelerar los procedimientos de atribución, las administraciones podrán prever, entre otras cosas, unas formas de asignación directa para el desarrollo de los servicios, siempre que el valor de los trabajos que se deben realizar sea bajo y que las compensaciones no superen un determinado límite.

5.1.3. El Comité hace especial hincapié en la mejora de los conocimientos y las competencias de los agricultores a través del aumento de su profesionalidad. La rápida evolución de las orientaciones del mercado y la disponibilidad de medios técnicos, así como el desarrollo de nuevos modos de producción, exigen un claro compromiso en favor de iniciativas de formación, investigación y asistencia, en particular para preparar a los agricultores a gestionar las explotaciones que inviertan en la reconversión ecológica y en la investigación de soluciones eficaces desde el punto de vista ecológico en términos de gestión del territorio.

6. Conclusiones

6.1. El Comité estima que puede desempeñar una función importante comprobando la validez de los resultados que podrá aportar la política de reforma de la PAC en relación con la valorización y la competitividad de las explotaciones y las actividades de producción. En cualquier caso, el futuro del sector deberá centrarse pragmáticamente en la gestión de los cambios que están teniendo lugar en las políticas de mercado para poner en práctica un modelo europeo de agricultura integrado y sostenible. Por esta razón, el Comité apoya la aplicación de las nuevas medidas de desarrollo rural y la adopción de nuevos criterios para la asignación de recursos públicos en respuesta a los problemas del desempleo y la degradación del territorio, favoreciendo una política de apoyo infraestructural a las zonas rurales y las explotaciones agrícolas, la recuperación de la competitividad de los productos locales mediante la valorización de la calidad y la especificidad, y la mejora del nivel de ingresos mediante la diversificación de las actividades agrarias; todo ello se puede resumir en el objetivo de la multifuncionalidad.

6.2. El Comité considera que el presente dictamen constituye una contribución de tipo orientativo; dicha contribución deberá comprobarse a la luz de los programas en favor del desarrollo rural que serán presentados por los Estados miembros en el ámbito del nuevo Reglamento (CEE) n° 1257/1999. La definición de indicadores agroambientales, a petición de los Consejos de Cardiff y Viena, en vista de la integración de la protección del medio ambiente en todas las políticas, aportará también importantes elementos de evaluación. Ya se ha dado un primer paso con el estudio sobre agricultura y medio ambiente elaborado en colaboración entre Eurostat y las Direcciones Generales de Agricultura y Medio Ambiente de la Comisión Europea. El Comité espera que se disponga de resultados concretos antes de finales de año, para el Consejo de Helsinki.

Bruselas, el 20 de octubre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Consejo Europeo de Berlín celebrado los días 24 y 25 de marzo de 1999. Conclusiones de la Presidencia. DO C 99 de 26.3.1999, p. 1.

(2) Convertido en Reglamento n° 1257/1999, DO L 160 de 26.6.1999.

(3) DO C 407 de 28.12.1998. Dictamen sobre los "Regímenes de ayuda directa/ Agenda 2000".

(4) COM(1999) 22 final.

(5) DO C 393 de 31.12. 1994, p. 86.

(6) El "Documento de Granada" es la declaración final de las "Sextas jornadas de Derecho rural comunitario" celebradas en Granada los días 27 y 28 de noviembre de 1992, dirigida por especialistas en Derecho agrario y comunitario a la comunidad científica europea y a las instituciones comunitarias. El texto del "Documento de Granada" aparece como anexo al Dictamen del Comité sobre el "Contrato Agricultura y Sociedad".

(7) COM(1988) 501 final de 28.7.1988 y COM(1988) 338 final de 8.6.1988. Dictámenes: DO C 298 de 27.11.1989, pp. 32 y 40. (El futuro del mundo rural) (Medio ambiente y agricultura).

(8) Consejo Europeo de Luxemburgo celebrado los días 12 y 13 de diciembre de 1997. Conclusiones de la Presidencia. PRES 97/400 de 15.12.1997 (punto 40).

(9) Para una definición más precisa del concepto de multifuncionalidad, véase el punto 3 del Dictamen del CES titulado "Una política de consolidación del modelo agrario europeo" (CES 548/99 fin).

(10) COM(97) 2000 final de 15.7.1997.

(11) DO C 73 de 9.3.1999, p. 71. Dictamen del Comité Económico y Social sobre "Los aspectos agrícolas de la Comunicación de la Comisión 'Agenda 2000'"; DO C 284 de 14.9.1998, p. 55. Dictamen sobre la "Reforma OCM cereales/Agenda 2000"; DO C 407 de 28.12.1998, p. 196. Dictamen sobre la "Reforma OCM carne de vacuno/Agenda 2000"; Ibídem, p. 203. Dictamen sobre la "Reforma OCM leche /Agenda 2000"; Ibídem, p. 208. Dictamen sobre los "Regímenes de ayuda directa/Agenda 2000"; Ibídem, p. 210. Dictamen sobre la "Reforma del FEOGA/ Agenda 2000"; Ibídem, p. 221. Dictamen sobre la "Financiación de la política agrícola común".

(12) DOP: Denominación de Origen Protegida; IGP: Indicación Geográfica Protegida.