PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS COMUNITARIOS Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE - INFORME ANUAL 1998

(presentado por la Comisión)

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ÍNDICE DE MATERIAS

Introducción

1. Análisis y estadísticas

1.1. Fraudes y otras irregularidades

1.2. Fraude probado y presunción de fraude

1.3. La situación en 1998

1.3.1. Los casos de irregularidades comunicados por los Estados miembros

1.3.2. Casos objeto de investigación por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros

1.4. Tendencias

1.4.1. Comunicaciones de los Estados miembros

1.4.1.1. Recursos propios tradicionales

1.4.1.2. Los gastos del FEOGA Garantía

1.4.1.3. Los gastos estructurales

1.4.2. Casos objeto de investigación por la UCLAF

1.4.2.1. Los recursos propios tradicionales

1.4.2.2. Los gastos del FEOGA Garantía

1.4.2.3. Los gastos estructurales

1.4.2.4. Los gastos directos

1.5. La recuperación de los importes pendientes

1.5.1. Los recursos propios tradicionales

1.5.2. Los gastos del FEOGA Garantía

1.5.3. Los gastos estructurales

2. Investigaciones

2.1. La delincuencia organizada (actividad de los "task-groups")

2.1.1. Tráfico de cigarrillos

2.1.2. Tráfico de alcohol

2.1.3. Aceite de oliva rebajado

2.2. Atentados a las políticas comunitarias por sector presupuestario

2.2.1. El sector de los orígenes preferenciales (recursos propios)

2.2.1.1. Importaciones de vehículos automóviles

2.2.1.2. Importaciones de ajo de China

2.2.1.3. Textiles chinos

2.2.1.4. Conservas de atún importadas de Turquía

2.2.2. El sector de la política agrícola común

2.2.2.1. Exportaciones de carne con destino a Jordania

2.2.2.2. Exportaciones de vino

2.2.2.3. Patatas - almidón

2.2.2.4. Cuotas lácteas

2.2.3. Sector de las políticas estructurales

2.2.3.1. Financiación de colegios por el Fondo Social Europeo (FSE)

2.2.3.2. Fondo Social Europeo: Países Bajos, regiones de Rijnmond y Gelderland

2.2.3.3. El FEOGA-Orientación

2.2.3.4. PIC LEADER I

2.2.3.5. Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) - Sector de la acuicultura - Sobrefacturación del equipamiento

2.2.4. El sector de los gastos directos

2.2.4.1. Programa de formación profesional "Leonardo Da Vinci"

2.2.4.2. Los gastos de "Investigación - Telecomunicaciones"

2.2.5. Investigaciones que incluyen aspectos internos

2.2.5.1. Contrato de vigilancia de los edificios de la Comisión

2.2.5.2. Malversación de fondos destinados a los programas de ayuda exterior

2.3. La fiscalidad indirecta: El IVA

3. Hechos significativos en el ámbito de la protección de los intereses financieros de las Comunidades

3.1. La reforma del régimen de tránsito aduanero

3.1.1. Medidas legislativas: disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario y el Convenio relativo a un régimen común de tránsito

3.1.2. Medidas operativas

3.1.3. El nuevo Sistema de tránsito informatizado - NSTI

3.2. La reforma de los regímenes preferenciales

3.3. La fiscalidad indirecta

- El IVA

- Impacto financiero y desarrollo de las investigaciones

3.4. La reforma de la gestión financiera (SEM 2000)

3.5. El Corpus Juris

3.6. El análisis comparado (informes "209 A CE")

4. Cooperación y asociación con los Estados miembros

4.1. Iniciativas de los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de las Comunidades

4.2. El artículo 280 CE y la responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros para la protección de las finanzas de Europa

4.3. La cooperación judicial

4.4. La protección del euro

4.4.1. La comunicación de la Comisión de 22 de julio de 1998

4.4.2. Intercambio de información y cooperación

4.5. La cooperación aduanera

4.6. Acciones de formación relativas a la protección de los intereses financieros

5. Cooperación y asociación con los terceros países

5.1. La estrategia de preadhesión

5.2. Los acuerdos de asistencia mutua entre la Comunidad y los terceros países

INTRODUCCIÓN

Las circunstancias que han rodeado las condiciones de elaboración del décimo informe anual sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude han sido especiales, y por ello diferentes de las relativas a la preparación de los informes anteriores. En efecto, la Comisión tomó la decisión de dimitir, el 16 de marzo de 1999, a raíz de la publicación el 15 de marzo de 1999 del primer informe [1] del Comité de expertos independientes. La Comisión saliente no consideró conveniente, en estas condiciones, publicar el informe anual en los plazos habituales. También conviene señalar que la elaboración de este documento, iniciada con la Comisión saliente, con la Task-Force «Coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF) como directora del mismo, ha finalizado con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), organismo independiente, en el marco de la Comisión Prodi. Este informe es por tanto la expresión única de un periodo de transición entre la Comisión nueva y la antigua, así como entre la antigua estructura de lucha contra el fraude y la nueva Oficina.

[1] "Primer informe sobre las alegaciones de fraude, mala gestión y nepotismo en la Comisión Europea".

El informe de la Comisión relativo al año 1998 es el último que hace balance de las actividades de la Task Force "Coordinación de la lucha contra el fraude" (UCLAF). En efecto, la Comisión decidió, el 28 de abril de 1999, crear la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) [2], órgano independiente en cuanto a las actividades operativas, que recoge el conjunto de las funciones asumidas por la UCLAF. El nuevo dispositivo legislativo [3], que entró en vigor el 1 de junio de 1999, amplía y refuerza las responsabilidades de la Oficina, que se refieren al conjunto de las actividades vinculadas a la protección de los intereses comunitarios frente a comportamientos irregulares susceptibles de procedimientos administrativos o penales.

[2] Decisión de la Comisión 1999/352/CE, CECA, EURATOM, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), DO L 136 de 31.5.1999, página 20.

[3] Dispositivo que incluye en particular, además de la mencionada Decisión de la Comisión, un Reglamento (CE) del Consejo y el Parlamento Europeo relativo a las investigaciones de la OLAF y un acuerdo interinstitucional relativo a las investigaciones internas de la Oficina (DO L 136 de 31.5.1999).

El presupuesto comunitario para 1998 [4] asciende a 82.800 millones de ecus (ejecución de créditos de pago). Se financia a través de los recursos propios tradicionales (14.000 millones de ecus), el IVA (33.000 millones de ecus) y el cuarto recurso, abonado directamente al presupuesto comunitario, que constituye el principal ingreso (35.000 millones de ecus). Por lo que se refiere a los gastos, éstos siguen siendo principalmente agrícolas (39.100 millones de ecus, el 47% del total). Las medidas estructurales representan 28.800 millones de ecus (el 35% del total) y los gastos directamente administrados por la Comisión (acciones exteriores, Investigación y Desarrollo...) representan 10.700 millones de ecus (el 13% del total, excluyendo los gastos de administración y personal).

[4] Fuente: Vademécum presupuestario (Comisión Europea), edición 1999, doc. SEC(1999) 1100.

Es importante recordar que la detección de los casos de fraude y otras irregularidades cometidas en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades debe ser efectuada por los Estados miembros y la Comisión, en estrecha cooperación. Los Estados miembros tienen una obligación principal al respecto, puesto que perciben los recursos propios tradicionales por cuenta de las Comunidades y administran cerca de un 80% de los gastos del presupuesto comunitario. Sobre la base de las definiciones de los conceptos de "irregularidad" y de "fraude" (este último concepto supone una irregularidad con elementos intencionales que constituye infracción penal), se ha tratado por primera vez de cuantificar el número de fraudes cometidos en detrimento del presupuesto comunitario. Ahora bien, en la actualidad, las comunicaciones de los Estados miembros al respecto, fuente del análisis, han resultado insuficientemente precisas y armonizadas entre sí para permitir elaborar estadísticas detalladas. No obstante, globalmente puede considerarse que, entre las irregularidades comunicadas, un 20% de entre ellas constituyen "fraudes".

No obstante, la interpretación de las tendencias y corrientes de irregularidades que se presentan en el primer capítulo del informe debe hacerse con prudencia. Es necesario tener siempre en cuenta que una comunicación efectuada por un Estado miembro en virtud de sus obligaciones reglamentarias en materia de lucha contra el fraude puede cubrir en realidad una irregularidad o un fraude que se remonta a varios años atrás, como sucede por lo que respecta al FEOGA-Garantía para 1998, y que un número limitado de casos puede tener una gran influencia estadística, sin por ello mostrar una tendencia general. Además, los resultados de las investigaciones realizadas in situ los años anteriores comienzan a producir efectos.

Así pues, en el ámbito de los recursos propios por ejemplo, el año 1997 fue especialmente prolífico, dado que se constataron cerca de mil millones de ecus de importes pendientes en casos de fraude o irregularidad (casos comunicados por los Estados miembros e investigaciones de la UCLAF en cooperación con estos últimos), importe que representaba el 6,6% del presupuesto en cuestión (14.000 millones de ecus en 1997); en 1998, los importes constatados sólo ascendieron a cerca de la mitad de este importe (538 millones de ecus), lo que representa una incidencia presupuestaria del 3,8% (el presupuesto se mantuvo estable). La influencia de los casos de los "cigarrillos" en las estadísticas fueron especialmente determinantes en 1997. La considerable reducción de los importes resultantes de este tráfico corresponde a los éxitos obtenidos in situ, en España y Andorra, frente al mercado negro. Así pues, los medios de la UCLAF continuaron movilizándose en 1998, con la cooperación de las autoridades nacionales competentes, con el fin de concluir las investigaciones iniciadas con vistas a castigar a los culpables y recuperar los importes desviados.

Respecto de los fondos estructurales, algunos Estados miembros siguen teniendo dificultades para cumplir sus obligaciones de comunicación de los casos. La escasez de los importes pendientes en los casos de fraude o irregularidad comunicados en 1998 con relación a 1997 (42 millones de ecus frente a los 57 de 1997) puede deberse al hecho del reducido número de casos tratados por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros en el mismo período (7 millones de ecus pendientes en estos casos frente a 60 en 1997). La incidencia presupuestaria global pasó así del 0,45% en 1997 al 0,18% en 1998, manteniéndose los presupuestos prácticamente estables, variando sólo de 26.000 a 28.000 millones de ecus. Por lo que respecta al Fondo de cohesión, hay que precisar que la ausencia de comunicaciones de irregularidades por los Estados miembros en este ámbito puede explicarse por el hecho de que sólo cuatro de ellos se ven afectados. Por otra parte, para este Fondo, inaugurado en 1994, los proyectos, que son anuales, son objeto de una vigilancia más rigurosa por parte de los Estados miembros en cuestión [5].

[5] España, Portugal, Irlanda y Grecia.

Una misma unidad dentro de la Task Force UCLAF se encarga de las investigaciones en materia de fondos estructurales, gastos directos y corrupción (o de asuntos susceptibles de implicar a funcionarios o agentes de la institución). Esta unidad, en el transcurso del año 1998, ha otorgado la más alta prioridad a estos asuntos "internos", que exigen un mayor volumen de trabajo. El número global de investigaciones se ha visto, por tanto, afectado.

Por último, en el ámbito del FEOGA-Garantía, se ha observado el fenómeno opuesto: en 1997, un importe de 317 millones de ecus fue objeto de fraudes o irregularidades, mientras que en 1998, este importe aumentó hasta 420 millones de ecus (en 1997, ello representó el 0,79% del presupuesto anual dedicado a estos gastos, más de 40.000 millones de ecus, mientras que en 1998, este porcentaje ascendió a más del 1%, para un presupuesto menor, a saber, 39.100 millones de ecus). Esta divergencia se debe a la comunicación por los Estados miembros, en 1998, de nuevos casos de irregularidades que abarcan varios años de investigación.

Se ha aprovechado la experiencia de estas actividades de investigación y coordinación operativa, para iniciar acciones importantes en materia de prevención, especialmente por lo que respecta a la adaptación del marco jurídico y al refuerzo de la legislación comunitaria en términos de hermeticidad ante el fraude, con arreglo a las decisiones adoptadas por la Comisión en el marco de "SEM 2000" y de su Recomendación nº 7 [6]:

[6] SEC(96) 1802/4. Véase el informe anual de 1996, capítulo 1, página 11.

- La reforma del régimen de tránsito, cuya necesidad se puso de manifiesto a raíz de las constataciones realizadas in situ, ha proseguido en 1998, con arreglo al plan de acción adoptado por la Comisión en 1995.

- Asimismo, la reforma de los régimenes preferenciales, iniciada en 1996 mediante un primer refuerzo de la normativa relativa al SPG (sistema de preferencias generalizadas), se ha continuado de forma más general, en 1997 y en 1998, entre otros a través de la comunicación de la Comisión sobre la gestión de los regímenes preferenciales, que hace hincapié en los riesgos de fraude e irregularidades importantes en estos sectores. Ello condujo, a finales de 1998, a la adopción de un nuevo tipo de cláusula de salvaguardia, jurídicamente vinculada a la protección de los intereses financieros, en el nuevo sistema SPG que permite a la Comisión actuar rápidamente en caso de fraudes importantes y de incumplimientos en materia de cooperación administrativa con los países terceros. Además, esta evolución está en la base de los trabajos que se están llevando a cabo actualmente, en 1999, para concluir un instrumento jurídico horizontal sobre el conjunto de los acuerdos preferenciales en caso de fraude, instrumento preconizado por la Comisión en la comunicación anteriormente mencionada.

- Además, el sistema de corrección financiera se ha reforzado en el ámbito de las políticas estructurales, de acuerdo con el espíritu de la situación del sector agrícola. Estas medidas también se han propuesto en el sector de los recursos propios tradicionales.

- Otras medidas de carácter preventivo también han permitido reforzar diversas normativas específicas en el sector agrícola (restituciones, BSE, etc.).

Más allá del aspecto estrictamente financiero, en 1998 se realizaron otras acciones en el ámbito de la protección de los intereses comunitarios, que merecen mencionarse.

Se trata de actividades relativas a la protección de los intereses de las Comunidades frente a la actuación de una delincuencia bien organizada que toma como objetivo no solamente las finanzas europeas, sino que afecta también al propio fundamento de algunas políticas comunitarias básicas, pone en peligro las economías nacionales y erosiona la credibilidad de la construcción europea. Ante tales comportamientos de carácter delictivo o criminal, debe encontrarse una respuesta penal adecuada combinando los efectos del Derecho comunitario y el Derecho nacional con el fin de hacer frente a los delincuentes e impedir que lleven a cabo sus acciones.

Las nuevas políticas de la Unión, tales como la realización de la Unión Económica y Monetaria, en particular con la introducción del euro, requieren la instauración de un sistema de protección comunitario frente a las falsificaciones, en particular la falsificación de monedas. Asimismo, para responder al reto de la ampliación, la Comisión está desarrollando una estrategia de preadhesión que consiste en ayudar a los países candidatos a preparar su entrada en la Unión con un sistema de protección adaptado a la protección de los intereses comunitarios, tanto en el plano de la organización como en el plano operativo.

Por último, podemos observar que los instrumentos jurídicos correspondientes al Título VI del Tratado, que establecen las disposiciones relativas a la protección de los intereses financieros de las Comunidades, siguen sin haberse ratificado tras su adopción en 1995, y esto a pesar de los constantes llamamientos de los Consejos ECOFIN y JAI, así como del Consejo Europeo. En cambio, los instrumentos adoptados al mismo tiempo en el marco del primer pilar, ya se aplican.

1. Análisis y estadísticas

1.1. Fraudes y otras irregularidades

La lucha contra el fraude tiene por objeto proteger los intereses financieros de las Comunidades Europeas (y por tanto, los intereses de los contribuyentes europeos) frente a los comportamientos ilegales. Las formas que pueden revestir tales comportamientos varían mucho y abarcan un abanico que va desde el incumplimiento de una norma de Derecho comunitario, por error o descuido, hasta actos intencionales, o incluso delictivos, perpetrados a menudo por redes organizadas.

Con el fin de proteger eficazmente las finanzas comunitarias, los instrumentos jurídicos que organizan la lucha contra el fraude cubren toda la gama de comportamientos ilegales, desde la simple "irregularidad" hasta el "fraude" delictivo y organizado. El término "irregularidad", que es mucho más amplio, se define en el Derecho comunitario del siguiente modo:

"Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido." [7].

[7] Artículo 1 § 2 del Reglamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 del Consejo (DO L 312 de 23.12.1995).

En cambio, el término "fraude" cubre un comportamiento susceptible de sanciones penales, y se define del siguiente modo:

"Será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de las Comunidades Europeas;

a) en materia de gastos, cualquier acción u omisión intencionada relativa:

- a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos precedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta;

- al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto;

- al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio;

b) en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa:

- a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta;

- al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto;

- al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto" [8].

[8] Artículo 1 § 1 del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO C 316 de 27.11.1995).

Según estas definiciones, el concepto general de "irregularidad" abarca también el de "fraude", es decir, la irregularidad engloba el fraude, que se distingue sin embargo de las "otras irregularidades", en particular, por el carácter intencional de la infracción y por la utilización de medios ilícitos que se persiguen penalmente. El fraude exige la aplicación de medios de represión mucho más fuertes y la participación del sistema judicial, mientras que, respecto de las otras irregularidades, se hace hincapié más bien en la regularización financiera de la situación.

Así pues, sería ciertamente útil poder distinguir más claramente, en el informe sobre las actividades de la UCLAF, los "fraudes" de las "otras irregularidades". No obstante, las informaciones transmitidas por los Estados miembros no son lo suficientemente precisas y fiables como para realizar esta distinción. Incluso las indicaciones proporcionadas con respecto al "tipo de irregularidad" deben considerarse con mucha prudencia.

- La práctica de las autoridades competentes para la comunicación de los casos varía mucho de un Estado miembro a otro (la proporción de "irregularidades" calificadas como "fraudes" variaría entre el 0 y el 76%). Así pues, la calificación inicial de un caso puede depender de que la autoridad de control o detección sea una autoridad con competencias penales o no [9].

[9] Como ejemplo, la mayoría de los casos comunicados por Italia han sido detectados por la Guardia di Finanza, unidad correspondiente al marco puramente administrativo.

- Si se examina no sólo el "tipo de irregularidad" sino también la descripción del modus operandi utilizado por los Estados miembros, resultaría que podrían calificarse de "fraude" un número más elevado de casos. Esto es válido, en particular, para el sector de los recursos propios.

- Por último, la valoración jurídica de un mismo caso puede evolucionar en el tiempo, y un caso considerado al principio de la investigación como "fraude" y comunicado como tal, podría calificarse al final del procedimiento judicial como simple "irregularidad", o viceversa.

Por lo que se refiere a los casos objeto de investigación por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros, esta distinción no sería adecuada por las razones siguientes: por una parte, la UCLAF se concentra voluntariamente en los casos complejos y transnacionales, las llamadas irregularidades "graves", en que participa a menudo la delincuencia organizada y que los Estados miembros no pueden tratar sin la cooperación del nivel comunitario; por otra, la UCLAF no tiene competencia para resolver la cuestión de la naturaleza penal de una irregularidad, puesto que sus investigaciones sólo tienen por objeto establecer el carácter irregular de los hechos, permitiendo a las autoridades competentes de los Estados miembros calificar penalmente la irregularidad en cuestión.

1.2. Fraude probado y presunción de fraude

Una interpretación prudente de todos los elementos de hecho de que dispone la UCLAF permite considerar que, entre todos los sectores presupuestarios, un caso de cada cinco debe calificarse de "fraude" y justifica la aplicación de medidas de Derecho penal [10]. Mientras que las "otras irregularidades" pueden a menudo ser constatadas por una autoridad administrativa, un comportamiento de "fraude", y en consecuencia, delictivo, debe ser calificado como delito por las instancias judiciales y, por regla general, por un tribunal. Entre el inicio de un procedimiento penal y la sentencia final puede transcurrir un lapso de tiempo a menudo considerable.

[10] Por ejemplo, por "falsificación y uso de documentos falsificados".

Del mismo modo, la calificación de una irregularidad objeto de investigación por la UCLAF como "fraude" sólo podrá servir de indicador relativo para medir la gravedad del caso. La UCLAF únicamente puede proporcionar los elementos recogidos en la investigación, así como una contribución al procedimiento (por ejemplo, por medio de la coordinación transnacional) ante las instancias nacionales. Por tanto, la "calificación" por parte de la Comisión de un caso como "fraude" sólo podría ser una calificación provisional a la espera del veredicto de las instancias nacionales competentes. Este veredicto deberá expresarse en una comunicación formal del Estado miembro sobre la base de la normativa sectorial aplicable.

Esto vale también para la determinación de los importes en cuestión. En los casos de fraude en particular, el impacto presupuestario sólo podrá determinarse con precisión sobre la base del veredicto final del tribunal competente. En las fases que preceden a este veredicto final, se tratará de una evaluación más o menos precisa. Esto sucede con las investigaciones de la UCLAF que, precisamente, tienen por objetivo aclarar los hechos y apreciarlos en su contexto. En este caso, el importe en cuestión sólo se determinará en una investigación [11].

[11] El caso del contrabando de cigarrillos ilustra bien estos datos. Cuando un control permite incautar una cantidad determinada de cigarrillos de contrabando, la investigación debe cubrir también las importaciones fraudulentas anteriores que no hayan podido ser detectadas a tiempo. El impacto financiero del fraude debe calcularse sobre la base del conjunto de las importaciones fraudulentas y no sólo sobre la base de la cantidad de cigarrillos incautados.

Para medir bien el impacto real del fraude y las otras irregularidades, es necesario considerar, por una parte, los importes comunicados por los Estados miembros como resultado de sus comprobaciones, y por otra, los importes estimados por la Comisión, para los casos objeto de investigación, aún no comunicados formalmente por los Estados miembros. En la medida en que los Estados miembros respeten sus obligaciones de comunicación, el impacto estimado de los casos objeto de investigación por la UCLAF debería confirmarse (o invalidarse) por las comunicaciones de los Estados miembros (que suelen realizarse de un año para otro).

1.3. La situación en 1998

1.3.1. Los casos de irregularidades comunicados por los Estados miembros

En el año 1998, los Estados miembros comunicaron a la Comisión 5.091 casos de irregularidades, incluidos fraudes eventuales, por un importe de 577 millones de ecus. Un análisis preliminar indica que, globalmente y entre todos los sectores presupuestarios, los casos de irregularidades sospechosos de fraude representan, en número y valor, cerca del 20% del total.

Los casos comunicados por los Estados miembros se distribuyen del siguiente modo:

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(*) Este porcentaje del presupuesto de 1998 afectado por las irregularidades comunicadas por los Estados miembros es únicamente indicativo, puesto que algunos casos, comunicados en 1998, pueden cubrir varios ejercicios anteriores (una irregularidad de hace uno o más años ha podido comunicarse en 1998). (**) Recursos propios tradicionales netos.

En los cuadros 1 a 4 adjuntos figura un desglose de los casos por Estado miembro.

1.3.2. Casos objeto de investigación por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros

Además de los casos comunicados por los Estados miembros, la UCLAF abrió, en 1998, 227 expedientes nuevos de investigación relativos, por regla general, a sospechas de fraude o de otra actividad ilegal. A ello hay que añadir una serie de expedientes abiertos los años anteriores, objeto de investigación activa en 1998. El impacto presunto de estos nuevos expedientes, así como las comprobaciones relativas a los expedientes que siguen siendo objeto de investigación [12] representan alrededor de 442 millones de ecus.

[12] Para los expedientes ya abiertos los años anteriores que hayan experimentado en 1998 una modificación de los importes pendientes (una treintena de expedientes en total), sólo se contabiliza la parte de los importes que excedan de la estimación inicial.

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(*) Este porcentaje del presupuesto afectado por los expedientes abiertos por la UCLAF en 1998 es únicamente indicativo, puesto que algunos casos pueden cubrir varios ejercicios anteriores (un expediente abierto en 1998 puede referirse a una sospecha de fraude de hace varios años). (**) Recursos propios tradicionales netos.

1.4. Tendencias

Al comparar la evolución de los últimos años, puede observarse una cierta estabilización del número de casos nuevos y de su impacto financiero. Esto vale tanto para los casos de fraude como para las otras irregularidades.

1.4.1. Comunicaciones de los Estados miembros [13]

[13] Los gráficos 1, 3 y 5 adjuntos muestran la evolución de las comunicaciones de los Estados miembros desde 1995.

1.4.1.1. Recursos propios tradicionales

El número de casos de fraude u otras irregularidades detectados por los Estados miembros ha experimentado una fluctuación bastante importante. Había alcanzado su nivel máximo en 1997, y en 1998 ha vuelto a bajar al nivel de 1995 [14].

[14] Desde mediados de 1996, los Estados miembros comunican directamente a la Comisión las informaciones relativas a los casos de fraude y de irregularidades mediante la aplicación informática « OWNRES ». El gráfico 1, que figura adjunto, indica la situación de estas comunicaciones electrónicas (fichas originales y actualizaciones) a 4 de octubre de 1999. Estas comunicaciones se refieren, además de al año 1998, a los años anteriores cuando es necesario realizar una actualización. La Comisión ha solicitado en diversas ocasiones que los Estados miembros comuniquen de oficio una actualización de los casos de fraude y de irregularidades relativos al periodo 1989 (inicio de la obligación de comunicación) - 1996, utilizando este medio de comunicación electrónica. Por tanto, puede contarse con que, en los años venideros, la Comisión dispondrá gradualmente de informaciones más detalladas y más fiables.

Mientras que en el pasado los importes en cuestión aumentaban año tras año, en 1998 se observa una cierta regresión en relación con los años anteriores. No obstante, los importes más modestos, constatados y comunicados por los Estados miembros para 1998, no coinciden con los resultados de las investigaciones efectuadas estos últimos años por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros. Sólo en el sector de los cigarrillos, los Estados miembros han declarado casi 5.000 millones de cigarrillos de contrabando incautados (es decir, un 78% más que en 1997), lo que representa una pérdida de 118 millones de ecus para el presupuesto comunitario.

El sector de los regímenes preferenciales, con un 16% de los casos detectados y un 12% del importe global implicado, sigue siendo especialmente vulnerable. En cambio, el número de casos detectados, y en particular los importes implicados, en el sector del tránsito externo está en neto retroceso con relación a los años anteriores. Este fenómeno podría explicarse por la atención especial que se dedica a este tipo de transacciones y por la utilización del Sistema de información previa (SIP) [15].

[15] 5 Véase el punto 0, página 54.

1.4.1.2. Los gastos del FEOGA Garantía

Los 2.412 casos comunicados en el año 1998 (fraudes e irregularidades) representan un aumento de casi el 20% con relación a 1997 y un aumento de casi el 40% con relación a 1995.

Tras una reducción considerable de los importes implicados en las comunicaciones del período 1995-1997, el importe global está de nuevo en alza en 1998 (+ 75%). Esta subida se debe a la comunicación por Italia de cuatro casos muy importantes en el sector del aceite de oliva (ayuda al consumo); estos casos se refieren a un período de varios años. Esto confirma la constatación de la Comisión [16] según la cual el impacto presupuestario real de las irregularidades comunicadas no puede medirse en relación con un único ejercicio, puesto que se ve muy influido por la fecha (aleatoria) de la detección de las irregularidades.

[16] Véase especialmente el informe anual de 1994, capítulo 6, sección 2.

Entre los tipos de intervenciones, las irregularidades detectadas por los Estados miembros se refieren siempre en primer lugar a las medidas calificadas como de apoyo al mercado. La parte de las restituciones a la exportación se ha mantenido relativamente estable. Los productos más afectados son el aceite de oliva, la carne de vacuno y los bovinos, así como los productos lácteos.

1.4.1.3. Los gastos estructurales

El número de casos detectados y comunicados por los Estados miembros sigue aumentando. Esto indica que los sistemas de control establecidos son cada vez más eficaces. No obstante, se observan divergencias entre los Estados miembros: la detección por parte de los servicios de la Comisión de un caso de fraude a gran escala en el ámbito del Fondo social en los Países Bajos [17] ha puesto de relieve las dificultades de este Estado miembro para cumplir la obligación de comunicación. Globalmente, este Estado miembro sólo comunicó en el transcurso del ejercicio 1998 tres casos de irregularidad, todos ellos en el marco del FEDER.

[17] Véase el punto 0, página 31.

En 1998, aproximadamente la mitad de los casos y de los importes comunicados se refieren al Fondo social; en 1997, este fondo representó menos del 40% de los casos e importes. En relación con la dotación presupuestaria, la incidencia de los fraudes e irregularidades es más elevada en el ámbito del Fondo social (0,28%) y el FEOGA-Orientación (0,23%) que en el ámbito del Fondo regional (0,11%) o el IFOP (0,12%).

1.4.2. Casos objeto de investigación por la UCLAF [18]

[18] Los gráficos 2, 4, 6 y 7 adjuntos muestran la evolución de los expedientes abiertos por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros desde 1995.

En 1998, la UCLAF realizó en total 346 misiones de investigación y cooperación en colaboración con los Estados miembros, investigaciones que no se refieren solamente a los nuevos expedientes de ese año, sino que se refieren también a los expedientes abiertos desde un punto de vista operativo. Ello corresponde a 132 misiones en el ámbito de los recursos propios (productos industriales, de la pesca, productos agrícolas, productos textiles y cigarrillos), 135 en el ámbito del FEOGA-Garantía, y 79 en los ámbitos de las acciones estructurales (fondos estructurales y Fondo de cohesión) y los gastos directos administrados por la Comisión ("Investigación", gastos en favor de determinados países terceros - programas PHARE, TACIS, gastos del FED, etc.).

Parte de estas misiones de investigación (55) se realizaron en países terceros, lo que representa alrededor del 16% del total. Pero en términos de recursos humanos (número de agentes/día), estas misiones en los países terceros representan cerca del 30% de la actividad operativa.

Una de las prioridades de la Comisión es la lucha contra el fraude que implica a redes organizadas, o incluso redes delictivas. Por esta razón, la actividad de los task-groups especializados (cigarrillos, alcohol, aceite de oliva...), en estrecha colaboración con los Estados miembros, se ha continuado e intensificado en 1998 para contrarrestar estos grandes tráficos lucrativos e impedir su desarrollo. También por esta razón, el ámbito de actividad de la UCLAF ha superado la protección de los intereses financieros comunitarios y abarca otras actividades vinculadas a la delincuencia organizada, como la lucha contra el comercio de productos falsificados (productos piratas).

Estos asuntos requieren un tratamiento penal, el único capaz de tener un efecto disuasorio para las redes de delincuencia organizada que se aprovechan de las disparidades entre los sistemas jurídicos de Estados miembros.

1.4.2.1. Los recursos propios tradicionales

La disminución de los importes en 1998 con relación a 1997, paralela al aumento del número de investigaciones, se explica por el hecho de que se consideran y contabilizan importes relativos a fraudes importantes establecidos en sectores de actividad diferentes para un año determinado, mientras que las investigaciones relativas a estos expedientes continúan durante el año o años siguientes. Este es, por ejemplo, el caso del expediente de contrabando de cigarrillos desde Montenegro [19], en el que las investigaciones continuaron en 1998. También es el caso del expediente de contrabando de cigarrillos vía Andorra en 1997 [20], que fue objeto de medidas específicas adoptadas en el marco del refuerzo de la cooperación CE/Andorra [21].

[19] Véase el informe anual de 1997, capítulo 2, punto 2.1.1.3, página 17.

[20] Véase el informe anual de 1997, capítulo 2, punto 2.1.1.5, página 18.

[21] Véase el capítulo 2, punto 0, página 21 y siguientes.

1.4.2.2. Los gastos del FEOGA Garantía

En el ámbito del FEOGA-Garantía, el número de nuevos expedientes de investigación abiertos en 1998 es semejante al de 1996, superior al de 1997 e inferior al número de 1995. Esto refleja el hecho de que la instrucción de los grandes expedientes abiertos estos últimos años sigue necesitando considerables recursos. Por lo que respecta a las investigaciones de la UCLAF, los importes implicados alcanzaron su nivel más alto en 1997, mientras que los importes globales consignados en las comunicaciones de los Estados miembros fueron, para este mismo año de 1997, claramente inferiores a los años anteriores, e incluso al año siguiente. Esto ilustra claramente el desfase temporal entre, por una parte, los resultados de una investigación realizada por un solo Estado miembro, y por otra parte, los resultados de una investigación multilateral coordinada por la UCLAF.

Las nuevas investigaciones se refieren en primer lugar a las medidas de apoyo al mercado, la exportación de carne de vacuno, el tráfico de azúcar y las cuotas lácteas.

1.4.2.3. Los gastos estructurales

Los expedientes de investigación abiertos por la UCLAF en cooperación con los Estados miembros no siguen la misma evolución que las comunicaciones de estos últimos. Su número ha disminuido, y en particular, los importes en cuestión. Una investigación de cada dos iniciadas en 1998 se refiere al Fondo social, mientras que este fondo representaba menos del 40% de las investigaciones en 1997 (pero más del 50% en 1996). El número de nuevas investigaciones iniciadas en los sectores del FEDER y el FEOGA-Orientación está en retroceso neto con relación a los años anteriores.

Los importes implicados en los casos objeto de investigación por la UCLAF son, por término medio, el doble o el triple de los importes implicados en los casos comunicados por los Estados miembros.

1.4.2.4. Los gastos directos

El número de expedientes nuevos de investigación está en retroceso con relación a los años 1996 y 1997, y el importe global correspondiente es también claramente inferior al de 1997. Como en los años anteriores, estas nuevas investigaciones se refieren en primer lugar a la "Investigación" y a la «Ayuda al desarrollo".

1.5. La recuperación de los importes pendientes

Las cifras indicadas en el apartado 1.3 tienen por objeto describir el impacto global de los casos de fraude u otras irregularidades probadas o sospechadas. Estas cifras incluyen también, por tanto, las tentativas de fraude abortadas y las pérdidas sufridas por el presupuesto comunitario que sólo pueden calcularse por extrapolación (en particular, por lo que se refiere al contrabando). En cambio, la recuperación es una acción "en reparación", que se limita a los casos donde han podido identificarse el operador económico interesado y los importes exactos pendientes.

1.5.1. Los recursos propios tradicionales

En aplicación de la normativa comunitaria [22], la percepción de los recursos propios tradicionales se ha delegado a los Estados miembros, y estos últimos tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para que la constatación, la contabilización, la recaudación y la puesta a disposición de estos recursos se realicen en las mejores condiciones.

[22] Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (DO L 293 de 12.11.1994) y Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

El problema fundamental para la recuperación de los recursos propios reside en el hecho de que el procedimiento de recuperación sólo puede iniciarse si la autoridad competente del Estado miembro en cuestión ha constatado los derechos. Esto implica, en particular, la identificación del operador en cuestión y el cálculo exacto de los derechos devengados. En caso de contrabando (de cigarrillos por ejemplo), es difícil, o incluso imposible, calcular a posteriori los derechos devengados en la importación clandestina de la mercancía que, mientras tanto, se ha introducido en el mercado; si la mercancía se aprehende en el momento de la importación clandestina, generalmente se destruye y no se perciben los derechos.

En los casos de importación de mercancías al amparo de un régimen preferencial injustificado, los principales problemas residen en la insuficiencia de los controles que deben realizar los Estados miembros y en los retrasos o falta de cooperación observados por parte de los países beneficiarios. De ello resulta que, incluso en los casos de comprobación efectiva del falso origen preferencial, los importadores sujetos al pago de derechos, bajo el efecto separado o combinado de los plazos de prescripción en materia de recuperación y debido a la inseguridad jurídica derivada de la falta de cooperación de los países beneficiarios, pueden eludir el pago de la deuda aduanera y las posibles actuaciones judiciales.

En estos casos y en otras formas de fraude sofisticado vinculado a redes delictivas bien organizadas, es a menudo imposible proceder a la recaudación de deudores solventes. Por esta razón es primordial luchar contra estas redes, cualesquiera que sean.

Una vez constatados los derechos, la práctica demuestra que el proceso de recaudación llevado a cabo bajo la responsabilidad de los Estados miembros suele caracterizarse por su lentitud. Esta lentitud se explica sobre todo por el tiempo que duran los procedimientos administrativos y judiciales. Asimismo, las interpretaciones divergentes que del Derecho comunitario realizan las administraciones nacionales constituyen obstáculos para una recaudación homogénea de estos recursos.

Por su parte, la Comisión garantiza el seguimiento de la recuperación, entre otros, por los siguientes medios:

- la elaboración del informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles [23];

[23] Véase el segundo informe de síntesis relativo al ejercicio 1997 [ Doc. COM (1999) 110 final de 12 de marzo de 1999].

- el análisis estadístico de las comunicaciones "fraude" (denominado "muestra A"), cuyo objeto es presentar los aspectos generales de la situación de la recaudación. En 1995 se envió a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) un primer informe redactado sobre esta base [24];

[24] "Informe de la Comision sobre la recaudación de los recursos propios tradicionales procedentes de los casos de fraude y de irregularidades (metodología y muestra A 94)" doc. COM(95) 398 final de 6 de septiembre de 1995. Un segundo informe está previsto para finales de 1999.

- el examen más detallado de los casos más importantes seleccionados mediante un muestreo sobre la base de criterios objetivos [25] o en vista de la complejidad particular de un caso.

[25] « Informes sobre el estado de la recaudación de los recursos propios tradicionales procedentes de los casos de fraude e irregularidades (Muestras B 94 y B98) », doc. COM(97) 259 final de 9 de junio de 1997 y COM(1999) 160 final de 21 de abril de 1999.

El informe de síntesis se refiere al conjunto de las irregularidades constatadas y de los importes implicados, sin tener en cuenta el límite máximo de 10.000 ecus que genera la obligación de comunicación a la Comisión [26]. De este informe se desprende que el "coeficiente de recuperación bruto" (recuperación durante el año) en los Estados miembros se situaba, en 1997, por término medio, en torno a un 23%. Este porcentaje está en línea con el porcentaje de recuperación resultante de las comunicaciones formales de los Estados miembros para el año 1998, relativas a casos de más de 10.000 ecus, que es del 27%.

[26] Apartado 4 del artículo 6 del Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 del Consejo.

El seguimiento financiero de los casos de fraude y otras irregularidades que forman parte de las muestras B94 y B98 [27] pone de manifiesto, respectivamente, un progreso considerable, pero aún insuficiente, de la eficacia de la recuperación (el porcentaje pasa del 2% al 12%) y el índice de prescripción disminuye considerablemente (del 12% al 4%). No obstante, el porcentaje de recuperación varía enormemente en función del producto en cuestión y del régimen aduanero. Así pues, en dos casos relativos a la importación irregular de productos textiles al amparo de certificados preferenciales inaplicables [28], el porcentaje de recuperación es del 55% y 60%, lo que demuestra la viabilidad de la recuperación a condición de que se mantenga una cooperación eficaz con el país de origen en cuestión. Esta constatación se ve confirmada por otro caso que implica también la importación irregular de productos textiles [29]. En este último caso, el porcentaje de recuperación asciende al 52%.

[27] Véase el informe anual de 1994, ya citado, capítulo 6, sección 2 (B94). Se seleccionaron 9 casos (B98), que fueron objeto de una comunicación en el marco de la asistencia mutua y suponen un impacto total de 136 millones de ecus.

[28] Prendas de vestir importadas de Laos y textiles importados de Camboya.

[29] Textiles importados de Bangladesh, asunto que no forma parte de la muestra B98.

En virtud del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 del Consejo, los Estados miembros únicamente podrán dejar de poner a disposición de la Comisión los importes correspondientes a los derechos constatados si éstos no han podido ser cobrados por causa de fuerza mayor [30]. En sus informes anuales en virtud del apartado 3 del artículo 17 del Reglamento mencionado, los Estados miembros deberán, en su caso, indicar las razones que les impiden poner los recursos propios a disposición del presupuesto comunitario. Entre 1989 y 1998, la Comisión ha recibido la comunicación, por parte de 7 Estados miembros, de 44 casos considerados por éstos como "incobrables". Dada la escasez del número de casos, la Comisión se plantea si los Estados miembros respetan escrupulosamente las obligaciones que les incumben.

[30] En julio de 1997, la Comisión presentó una propuesta de modificación del Reglamento n° 1552/89, que sigue pendiente en el Consejo en 1999, dirigida a introducir un procedimiento que permita identificar de manera más sistemática y clara los importes que deben imputarse a un Estado miembro que no haya respetado todas sus obligaciones de recaudación (procedimiento del tipo "revisión de cuentas").

Con el fin de aumentar la eficacia de los procedimientos, la Comisión ha propuesto introducir una fecha tope (un plazo de 5 años) aplicable a todos los Estados miembros para que retiren los importes incobrables de su contabilidad [31].

[31] Propuesta presentada al Consejo el 11 de mayo de 1999.

1.5.2. Los gastos del FEOGA Garantía

De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CE) n° 729/70 del Consejo, a falta de una recuperación íntegra de los importes en cuestión, las consecuencias financieras de los fraudes y otras irregularidades estarán a cargo bien del presupuesto comunitario, bien del Estado miembro en cuestión si éste no ha respetado todas sus obligaciones. La decisión de saber quién debe soportar la pérdida se adoptará en el marco del procedimiento llamado de revisión de cuentas.

Desde hace algunos años, la Comisión (Dirección General de Agricultura) se esfuerza, junto con los Estados miembros, en liquidar el "peso del pasado", es decir, los importes pendientes de recuperación en los casos de fraude y otras irregularidades comunicados hace varios años. En efecto, reconociendo al mismo tiempo que los procedimientos de recuperación pueden resultar especialmente largos, la Comisión considera que un período de cuatro años debería bastar para adoptar las medidas necesarias y constatar si el importe en cuestión puede efectivamente recuperarse. Si, tras este período de cuatro años, la recuperación no se inicia y se revela imposible, la Comisión debe resolver y decidir si el importe está a cargo del FEOGA (porque la recuperación es imposible por razones no imputables al Estado miembro en cuestión) o a cargo del Estado miembro (por no haber mostrado la diligencia debida). No obstante, debe hacerse una excepción en los casos en que la orden de recuperación esté ante las instancias judiciales.

Es necesario reconocer que las tentativas de la Comisión de exhortar a los Estados miembros a liquidar esta "carga del pasado" y a aumentar el porcentaje de recuperación efectivo aún no han dado resultado. En efecto, el porcentaje de los importes pendientes de recuperación después de cuatro años (sin contar los casos que se encuentran ante los tribunales) ha pasado del 36% para los casos comunicados antes de 1994 [32] al 50% para los casos comunicados antes de 1995. De un importe global de 1.651 millones de ecus comunicado a la Comisión entre 1973 y 1994 inclusive, 824 millones de ecus quedaban pendientes de recuperación en 1998 (sin contar los casos que se encuentran ante los tribunales).

[32] Véase el informe anual de 1997, cuadro 4.

Dado que incumbe a los Estados miembros demostrar que han actuado con diligencia y han adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la recuperación efectiva de los importes en cuestión, la Comisión se verá forzada, en el marco de las próximas decisiones sobre la revisión de cuentas, a imputar importes considerables a estos últimos, si no pueden demostrar la imposibilidad objetiva de la recaudación.

1.5.3. Los gastos estructurales

Al igual que para los otros gastos, el punto de partida para el seguimiento financiero son las comunicaciones de los Estados miembros en virtud de los Reglamentos (CE) n° 1681/94 y n° 1831/94. Sin embargo, a diferencia de los otros sectores presupuestarios, los proyectos individuales cofinanciados por los fondos comunitarios se inscriben, por regla general, en el marco de un programa plurianual, lo que permite a menudo regularizar la situación financiera, a más tardar con ocasión del pago final para el programa en cuestión. La consecuencia es que la situación de la recaudación sólo puede apreciarse una vez ha finalizado el programa.

Si se observa solamente la situación de la recaudación de los programas operativos finalizados, o más concretamente la situación de los proyectos financiados en virtud del primer programa marco 1988-1993, se observa que se han recuperado 44 millones de ecus de un importe declarado de 123 millones de ecus (o sea, alrededor del 36%). No obstante, hay que reconocer que los Estados miembros rara vez comunican las medidas de seguimiento que adoptan para que puedan apreciarse las consecuencias financieras de los fraudes y otras irregularidades constatadas. Los Estados miembros corren pues el riesgo de que la Comisión sobrestime sistemáticamente los importes aún pendientes de regularización.

2. Investigaciones

Este capítulo presenta algunas de las investigaciones más significativas realizadas por la UCLAF que implican a redes de delincuencia organizada, independientemente del sector afectado y de la política comunitaria amenazada. Las secciones siguientes de este capítulo se ocupan de algunas investigaciones destinadas a proteger el conjunto de estas políticas comunitarias: política comercial, política agrícola, políticas estructurales y políticas llamadas "de gastos directos", gestionadas "directamente" por los servicios de la Comisión y no por medio de los Estados miembros. Algunas de estas políticas de gastos contienen aspectos internos. Este "apartado" interno pone de manifiesto la existencia de graves irregularidades y casos de mala gestión detectados dentro de los servicios de la Comisión. Por último, la última sección de este capítulo se dedica a los impuestos indirectos (fraudes en el ámbito del IVA y de los impuestos especiales).

2.1. La delincuencia organizada (actividad de los "task-groups")

En algunos sectores donde existen importantes posibilidades de obtener beneficios ilícitos, la actividad de los task-groups especializados por productos (cigarrillos, alcohol, aceite de oliva...) demuestra que una colaboración estrecha entre los Estados miembros, una coordinación eficaz a escala comunitaria, así como los esfuerzos de prevención desarrollados a escala comunitaria y nacional, permiten controlar tráficos importantes.

2.1.1. Tráfico de cigarrillos

- Operación Rana

En enero de 1998, las autoridades aduaneras españolas (SVA [33]) incautaron siete camiones que contenían en total más de 80 millones de cigarrillos a punto de introducirse de contrabando en España. Posteriormente, en una operación complementaria, el SVA incautó el buque de carga rodada Rana, que había sido utilizado para descargar los cigarrillos de contrabando en un pequeño puerto de la región de Barcelona. Las investigaciones efectuadas en el marco de las disposiciones de asistencia mutua de la Unión Europea pusieron de manifiesto que los cigarrillos en cuestión se habían cargado inicialmente en el Pireo, Grecia, procedentes de distintos puertos de Estados Unidos.

[33] Servicio de Vigilancia Aduanera.

Las autoridades españolas solicitaron la asistencia del grupo de trabajo "cigarrillos" de la UCLAF. Tras comunicarse con el fiscal español encargado del asunto, los agentes de la Comisión efectuaron investigaciones en Grecia, Albania y Estados Unidos, y aportaron pruebas suficientes para poner de manifiesto que los cigarrillos incautados habían sido exportados desde Estados Unidos hacia Grecia, antes de cargarse en el Rana para introducirse de contrabando en España, sin haber sido descargados legalmente en Albania tal como alegaban los armadores.

En los procedimientos judiciales que tuvieron lugar en España, la información y las pruebas proporcionadas por la Comisión fueron decisivas. Ante el tribunal español, los investigadores de la UCLAF presentaron las pruebas que habían obtenido en las misiones anteriormente mencionadas. El veredicto de culpabilidad fue acompañado de multas y penas de prisión. Es necesario destacar, a este respecto, la eficacia de la cooperación entre la Comisión y las autoridades judiciales españolas, así como entre la Comisión y las demás autoridades del Reino de España y de Grecia.

El Gobierno de Albania aportó una ayuda administrativa notable. Los servicios americanos aportaron también una excelente cooperación, que constituyó la primera aplicación importante del nuevo acuerdo de asistencia mutua aduanera entre Estados Unidos y las Comunidades Europeas.

- Tráfico en Andorra

La Comisión, en los últimos años, ha desarrollado la cooperación con varios servicios nacionales con el fin de luchar contra las considerables pérdidas ocasionadas al presupuesto de la Comunidad y a los presupuestos nacionales por la delincuencia organizada. Desde 1996, Andorra se ha identificado como una fuente importante de contrabando de cigarrillos hacia la Unión Europea, originando una pérdida total estimada en 1997 en 400 millones de ecus (recursos propios comunitarios y derechos nacionales).

En marzo de 1998, la UCLAF dirigió una primera misión con representantes de los servicios especializados interesados (España, Francia, Irlanda y Reino Unido). Estas investigaciones pusieron de manifiesto la falta de instrumentos legislativos adecuados en Andorra para prevenir y combatir el fraude.

En noviembre de 1998, una misión de la Comisión, con la participación de la UCLAF, se presentó ante el Gobierno andorrano y observó un cambio de actitud radical, expresado por otra parte por este Gobierno ante una delegación de la comisión de control presupuestario del Parlamento Europeo, que se había presentado en julio de 1998.

El Gobierno de Andorra estableció una nueva legislación adecuada para luchar contra el contrabando y aplicar plenamente el protocolo de asistencia mutua existente entre las Comunidades Europeas y Andorra [34]. En términos de recursos propios comunitarios, la UCLAF considera que, para 1998, el impacto de esta mejor prevención del fraude asciende a 75 millones de ecus (derechos de aduana). El importe de las pérdidas que de esta manera han podido evitarse para las finanzas de los distintos Estados miembros asciende a 300 millones de ecus de IVA e impuestos especiales.

[34] Las leyes sobre el fraude en el ámbito aduanero y sobre el control de mercancías sensibles se publicaron en el Diario Oficial andorrano el 4.3.1999. La ley por la que se modifica el código penal, que tipifica el contrabando como delito, se publicó en el Diario Oficial andorrano el 7.7.1999.

2.1.2. Tráfico de alcohol

El grupo de trabajo especializado ("task-group" alcohol) coordina desde finales de 1996 las investigaciones internacionales sobre los circuitos fraudulentos de alcohol y bebidas alcohólicas. Su actividad en 1998 puso de manifiesto que varias redes sofisticadas o redes delictivas activas en otras desviaciones de productos comunitarios se han interesado por el comercio ilegal de alcohol (régimen de circulación intracomunitaria de alcohol y bebidas alcohólicas con suspensión del pago de los impuestos especiales) en dirección a los países que presentan los tipos impositivos más elevados.

El caso más importante del que se ocupó el task-group en 1998 fue el desmantelamiento de una organización delictiva responsable de la sustracción del régimen de circulación intracomunitario hacia los países del Este de 1,5 millones de litros de alcohol "anhidro".

Un segundo caso importante se refiere a la sustracción al régimen de circulación intracomunitaria de 150.000 litros de alcohol "anhidro" y de bebidas espirituosas desviados hacia los mercados de Europa del Norte.

En este asunto, han podido detectarse varios tipos de fraude. Se detectó un primer tipo en la exportación de alcohol de Italia hacia los países de Europa Oriental, con documentos administrativos de acompañamiento sellados, como si el alcohol hubiese salido de la Comunidad. En realidad, el envío se había retirado del régimen de circulación y se había introducido ilícitamente en los países nórdicos. Este sistema de tráfico está en declive, puesto que es relativamente fácil que las unidades de investigación de las aduanas detecten con qué destino se exporta el producto.

Un segundo tipo de irregularidad consiste en una descripción falsa del alcohol, declarado en los títulos de transporte como salsa de tomate o mercancías diversas. En este tipo de fraude, los documentos administrativos de acompañamiento expedidos en la destilería de origen se sellan, con sellos falsos, con el nombre y el número de registro de los impuestos indirectos de un beneficiario ficticio de las mercancías en otro Estado miembro.

Por último, el tercer tipo de irregularidad consiste en simular físicamente la exportación de alcohol: por ejemplo, como ha podido constatar la UCLAF, los camiones podían enviarse de vacío desde Italia hacia Eslovenia, sellándose en la frontera los documentos administrativos de acompañamiento. Las falsas exportaciones crean una cantidad de alcohol no declarada, disponible para venderse en el mercado negro de Europa del Norte. En este caso, la UCLAF coordinó el intercambio de informaciones que condujeron a la detención en Eslovenia de los responsables "financieros" de la organización delictiva, acusados de blanqueo de dinero procedente del fraude.

Por último, en noviembre de 1998, los servicios italianos informaron al task-group acerca de una segunda investigación relativa al contrabando de alcohol en el Reino Unido e Irlanda. El grupo colaboró en las investigaciones que se desarrollaron en Italia, Francia, el Reino Unido, Irlanda, Bélgica y los Países Bajos. Ello permitió el desmantelamiento de una organización delictiva con base en Italia, responsable de exportar bebidas alcohólicas desde el Reino Unido hacia los Países Bajos y Bélgica y posteriormente reintroducirlas en el Reino Unido e Irlanda, utilizando documentos administrativos de acompañamiento italianos falsos fabricados por la organización. Las investigaciones en curso han puesto de manifiesto que este fraude afecta a una cantidad aproximada de 150.000 litros de alcohol "anhidro".

2.1.3. Aceite de oliva rebajado

Bajo este título ya se denunciaba en el informe anual de 1997 [35] un importante caso de fraude que ilustraba el método empleado por redes delictivas para introducir en la Unión Europea aceite de cacahuete procedente de Turquía, con el fin de mezclarlo con aceite de oliva y beneficiarse indebidamente de ayudas comunitarias al consumo [36]. El aceite de cacahuete, introducido en distintos puertos de Europa del Norte bajo la denominación de "aceite vegetal" o "aceite de girasol", era transportado por camiones cisternas, generalmente franceses, hacia los países productores de aceite de oliva.

[35] Capítulo 2, apartado 2.1.2.2, página 24.

[36] Reglamento (CE) nº 1638/98 del Consejo de 20 de julio de 1998 que modifica el Reglamento nº 136/66/CEE por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO L 210 de 28.7.1998).

El task-group aceite de oliva continuó sus investigaciones en el asunto del aceite de oliva rebajado con aceite de cacahuete o girasol, principalmente en dirección de las ramificaciones españolas de este tráfico. El servicio francés de investigaciones aduaneras había identificado al conjunto de transportes y destinatarios finales, y este asunto conoció en 1998 nuevos acontecimientos. La investigación estuvo a cargo del servicio fiscal de la Guardia Civil española, en tres empresas españolas previamente identificadas como destinatarias del aceite de cacahuete.

Esta investigación puso de manifiesto el circuito siguiente: tras su despacho de aduanas en el norte de Europa por distintas empresas establecidas en paraísos fiscales y relevadas por sociedades fiduciarias suizas, el aceite de cacahuete se vendía a una empresa suiza que lo volvía a facturar como aceite de oliva a las tres empresas españolas controladas por una sola y misma persona, dueña de una fábrica.

La mayor parte de esta cantidad, que figura en la contabilidad de existencias de este destinatario español como "aceite de Tarragona", se mezclaba en su fábrica, en proporciones que variaban entre el 15 y el 50%, con aceite de oliva comprado en el mercado español. Así pues, la contabilidad de las tres empresas españolas no arrojaba ninguna anomalía particular, pareciendo que las empresas no habían comprado ni recibido nunca aceite de cacahuete o aceite de girasol.

El producto rebajado se revendía a continuación a distintas empresas españolas de producción y embotellado que lo comercializaban bajo el nombre de "aceite de oliva", beneficiándose indebidamente de fondos comunitarios de ayuda al consumo. En una operación judicial de envergadura, realizada en las empresas destinatarias de la mezcla, se detuvo a trece personas.

Investigaciones complementarias permitieron establecer que las empresas más importantes de esta red estaban dirigidas por la misma persona.

En función del volumen final (en curso de evaluación) de aceite de oliva rebajado comercializado, variable según el porcentaje de aceite de cacahuete añadido al aceite de oliva, las investigaciones han permitido establecer la percepción indebida de un importe de 8 a 14 millones de ecus (en función de la proporción del rebajamiento en el aceite de oliva) en virtud de la ayuda al consumo. Se ha detenido y demandado a los principales iniciadores de este tráfico.

2.2. Atentados a las políticas comunitarias por sector presupuestario

Los atentados a estas políticas no sólo afectan al presupuesto de la Comunidad, sino que también perjudican a la credibilidad de la Comunidad. Por esta razón, la Comisión favorece la protección in situ de sus políticas, en estrecha cooperación con los servicios especializados de los Estados miembros, que, por su parte, poseen los medios para proteger las finanzas comunitarias, en especial en términos de personal.

2.2.1. El sector de los orígenes preferenciales (recursos propios)

La Comisión procura proteger el sistema de preferencias comerciales comunitarias y realizar investigaciones que pongan de manifiesto la obtención indebida del tratamiento preferencial. Como ya destacó el Tribunal de Cuentas en sus informes anuales, los regímenes preferenciales aplicables a los países en vías de desarrollo o a otros países beneficiarios resultan especialmente propicios para los fraudes y las irregularidades. La Comisión, dotada de una función de coordinación de las acciones realizadas por los Estados miembros, organiza, en particular, misiones comunitarias de cooperación administrativa e investigación en los países terceros. Estas misiones se efectúan en coordinación y en estrecha cooperación con las autoridades competentes de los Estados miembros [37].

[37] Véase el informe del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, DO C 303 de 14.11.1995, apartado 1.21, página 26.

El tipo de fraude más común es la descripción errónea por lo que se refiere al origen preferencial de mercancías declaradas a la importación en la Comunidad, junto con la presentación de una documentación comercial inexacta o de certificados de origen falsos, o, generalmente, obtenidos de las autoridades de los países beneficiarios sobre la base de falsas declaraciones de los operadores.

Las investigaciones, en estos casos, pueden hacer participar a varios Estados miembros y a más de un país tercero, y son a la vez largas y complejas.

Aunque la Comisión haya negociado disposiciones de cooperación administrativa con todos los países beneficiarios a los que concede preferencias arancelarias, cada país sigue siendo dueño del ordenamiento jurídico en cuyo marco tienen lugar las investigaciones que afectan a las operaciones objeto de litigio. Al recoger pruebas, los investigadores comunitarios están sujetos en gran medida a factores externos tales como el interés político o comercial, la eficacia del sistema jurídico local y la eficacia y la buena voluntad de las administraciones locales.

Por esta razón, la Comisión siempre ha hecho hincapié en que los importadores deben ser plenamente responsables de la exactitud de las declaraciones de importación realizadas en su nombre, responsabilizándose financieramente de los importes eludidos en detrimento del presupuesto comunitario.

Estos últimos años, las investigaciones efectuadas por los servicios de la Comisión y las administraciones de los Estados miembros han demostrado que las pérdidas eran sustanciales y además estaban en aumento.

2.2.1.1. Importaciones de vehículos automóviles

La cooperación entre la Comisión (UCLAF) y las autoridades aduaneras de los Estados miembros y de Hungría permitió detectar la utilización de declaraciones de origen húngaro falsas, por parte de un fabricante de automóviles japonés, relativas a 58.000 vehículos automóviles para su importación en la Comunidad. De esta forma, se eludió el pago del 10% de derechos de aduana, lo que representa un perjuicio de 32 millones de ecus para las finanzas comunitarias.

El acuerdo aduanero entre la Unión Europea y Hungría prevé en efecto que los vehículos automóviles procedentes de este país pueden importarse en la Comunidad con exención de derechos de aduana, con un certificado de origen húngaro, pero siempre que las piezas no originarias (ni de Hungría ni de la Unión Europea) no excedan el 40% del valor de los productos terminados. Ahora bien, el fabricante japonés, que había trasladado a Hungría su producción a finales de 1993 para recurrir progresivamente a la subcontratación húngara y comunitaria, no respetó este requisito durante los primeros años de fabricación. Por tanto, solicitó indebidamente a la administración húngara la expedición de certificados (EUR1) que certificaban el origen húngaro de los vehículos.

Al declarar con origen húngaro vehículos fabricados en realidad con una mayoría de piezas japonesas, los importadores europeos y las filiales del grupo se beneficiaron indebidamente de una exención de derechos de aduana para las importaciones realizadas entre 1994 a 1997 en 14 Estados miembros de la Comunidad. El fraude afectó a la mayoría de los vehículos en cuestión: 58.000 vehículos de un total de 98.000 importados entre 1994 y 1997.

Los Estados miembros iniciaron los procedimientos de recaudación de los derechos de aduana contra las filiales e importadores sujetos a los mismos. El fraude se constató al término de las investigaciones realizadas por la UCLAF y las autoridades aduaneras de los Estados miembros. El Reglamento (EURATOM, CE) n° 2185/96 del Consejo [38] relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión fue aplicado a un operador alemán, conjuntamente con las autoridades aduaneras de este Estado miembro. La cooperación aduanera con la administración húngara demostró eficazmente su compromiso con el proceso de preadhesión.

[38] DO L 292 de 15.11.1996.

2.2.1.2. Importaciones de ajo de China

A partir de 1993, la Comisión introdujo un sistema de certificados de importación para controlar las importaciones de ajo procedentes de China [39]. La información estadística en poder de los servicios de la Comisión o procedente de fuentes comerciales, mostró un aumento súbito de las importaciones de ajo procedentes de algunos países terceros que anteriormente exportaban poco o no exportaban en absoluto ajo hacia la Comunidad. Los países terceros en cuestión, como Irán y Emiratos Arabes Unidos, posteriormente Malasia y más recientemente aún Jordania y la India, se encontraban en la ruta de expedición desde China.

[39] La medida de protección actual figura en el Reglamento (CE) n° 1137/98 de 29.5.1998 (DO L 157 de 30.5.1998), que limita a 12.000 toneladas (en los doce meses que finalizan el 31 de mayo de 1999) la cantidad de ajo originario de China cubierta por certificados de importación.

La Comisión sospechó de que las restricciones a la importación de ajo chino se burlaban mediante una descripción falsa del país de origen. En el caso de Malasia, por ejemplo, las autoridades malasias confirmaron a los servicios de la Comisión que este país no producía ajo.

La UCLAF coordinó investigaciones en los Países Bajos, Bélgica e Italia en particular. De las investigaciones efectuadas en varios Estados miembros se desprende que todos los envíos en cuestión fueron en realidad cargados en China. Se presentaron documentos falsos o no válidos a los importadores europeos. La Comisión y los Estados miembros siguen supervisando las importaciones de países terceros en este sector, para detectar posibles irregularidades.

Un importador neerlandés ya es objeto de procedimientos judiciales a raíz de la incautación de 260 toneladas efectuada por las autoridades portuguesas. En Italia, los procedimientos contra los importadores condujeron a la incautación de 1.100 toneladas de ajo. Este fraude no se traduce en derechos de aduana eludidos, ya que los tipos aplicables a China y a los países terceros son idénticos, sino en una distorsión del mercado comunitario del ajo. Se adoptaron también medidas preventivas para evitar que nuevas cantidades excedentarias de ajo chino entrasen en el mercado de la Unión y se adaptó la legislación para exigir certificados de origen en el caso de países como Malasia, Emiratos Arabes Unidos e Irán, registrándose a corto plazo reducciones significativas de las importaciones.

2.2.1.3. Textiles chinos

Las irregularidades en este sector parecen haber aumentado estos últimos años.

Se basan en declaraciones falsas del importador sobre el origen de sus mercancías, infracción que tiene como efecto burlar las restricciones cuantitativas (establecidas en las disposiciones relativas a la expedición de licencias de importación en la Unión Europea) y eludir los derechos de aduana o los derechos antidumping.

Las ventajas que estas prácticas fraudulentas proporcionan a sus autores pueden resultar comercialmente decisivas: la combinación de derechos de importación nulos o reducidos y de la ausencia de restricciones cuantitativas proporcionan a los defraudadores una ventaja comercial inmediata sobre los operadores que respetan el sistema.

Esto queda ilustrado en el caso de los textiles chinos transbordados en las Maldivas. Una misión comunitaria estableció que un cargamento de cerca de 18,5 millones de camisetas, importadas en la Unión Europea como originarias de las Maldivas, en realidad jamás habían pisado territorio de las Maldivas. Las investigaciones posteriores efectuadas por los servicios de investigación aduanera de la UCLAF y los Estados miembros afectados, con la cooperación de algunas administraciones de terceros países, establecieron que los textiles en cuestión habían salido inicialmente de la República popular de China. La declaración inicial falsa en cuanto a su pretendido origen en las Maldivas había tenido por tanto un doble efecto, en la medida en que permitía optar de forma irregular a una preferencia arancelaria, a la vez que burlaba los contingentes de importación vigentes en la Comunidad para los textiles chinos.

2.2.1.4. Conservas de atún importadas de Turquía [40]

[40] Véase el informe anual de 1996, capítulo 3, apartado 3.2.2, página 33.

En 1998, nuevas comprobaciones permitieron pensar que el fraude, detectado en 1996, se había reanudado: el tráfico podía continuar y era necesario proceder a nuevas comprobaciones.

La misión comunitaria confirmó, en junio de 1998, que a pesar de las comprobaciones anteriores efectuadas en 1996, los exportadores turcos continuaban con sus actividades ilegales. El análisis de los documentos contables presentados a las autoridades turcas y a los investigadores comunitarios como prueba del carácter originario de los productos exportados reveló que algunos de estos documentos no reflejaban la realidad de las operaciones. Estas conclusiones fueron posteriormente confirmadas por las pruebas obtenidas en las investigaciones realizadas en Francia y en España en el marco del Reglamento n° 2185/96 relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión. Se invitó a los Estados miembros a iniciar los procedimientos de recaudación y a adoptar todas las medidas adecuadas por lo que respecta a estas importaciones.

2.2.2. El sector de la política agrícola común

2.2.2.1. Exportaciones de carne con destino a Jordania

El examen a posteriori del volumen de exportaciones con restituciones de carne de vacuno con destino a Jordania puso de manifiesto, a partir de 1991, un crecimiento de los tonelajes que no guardaba relación con el consumo local. La ausencia de acuerdo de asistencia mutua con Jordania, así como la falta de elementos concretos sobre posibles irregularidades no habían permitido la apertura inmediata de una investigación. Más recientemente, una información con valoir probatorio recibida por la UCLAF sobre el fraude sospechado, permitió, tras exponerse a las autoridades jordanas, obtener su acuerdo formal para realizar una misión de investigación comunitaria in situ.

Tras reunir toda la documentación necesaria en el conjunto de los Estados miembros en cuestión, la investigación efectuada in situ en febrero-marzo de 1998 permitió establecer que alrededor de 38.000 toneladas de carne de vacuno y 3.300 toneladas de carne de ave declaradas en aduana no se destinaban al consumo local: las pruebas de llegada a destino proporcionadas a los organismos pagadores para obtener el pago de las restituciones eran falsas o inadecuadas.

Por lo general, el operador local presentaba en aduana un plan de declaración de importación con el fin de obtener un número de registro; posteriormente solicitaba directamente la anulación del procedimiento en curso y hacía establecer un documento de reexportación en tránsito. Así pues, no se percibía derecho de aduana alguno; y aunque en los documentos aduaneros no figuraba ninguna firma de aceptación definitiva, los exportadores europeos recibían como prueba de llegada un duplicado del documento anulado inmediatamente después.

En otros casos, se establecía inmediatamente una declaración de tránsito. A petición de los exportadores, unas sociedades internacionales de vigilancia autorizadas establecían un certificado de despacho al consumo local, haciendo referencia exacta a la declaración de tránsito, sin que pudiera caber duda sobre la naturaleza y el significado de este documento.

No obstante, cabe destacar que los funcionarios habilitados de la administración jordana proporcionan generalmente a los operadores, siempre que el procedimiento de despacho de aduana se haya llevado a cabo y se hayan pagado los derechos de aduana, un certificado de realización de los trámites de importación. Obviamente, los exportadores no utilizaron nunca esta vía normal.

Para todas las operaciones en cuestión (salvo dos excepciones), el destino final de las mercancías era Irak. Con el fin de burlar el embargo, los operadores efectuaban un simulacro de despacho de aduana en Jordania y obtenían el pago de las restituciones. El importe de las restituciones indebidamente percibidas por los exportadores con motivo de estas operaciones es de cerca de 65 millones de ecus.

2.2.2.2. Exportaciones de vino [41]

[41] Véase el informe anual de 1996, capítulo 3, apartado 3.1.6, página 29.

Las investigaciones sobre las exportaciones ficticias de vino a países de Europa Oriental se ampliaron al conjunto de las exportaciones de vino a granel desde Italia entre 1992 y 1995. En la actualidad han finalizado.

Misiones in situ efectuadas en varios Estados miembros (Francia, Grecia e Italia) y terceros países (Eslovenia, Croacia, Rumania, Macedonia [42] y Rusia) permitieron establecer que una gran parte del vino exportado (80%) no fue regularmente despachado al consumo en los lugares de destino. El vino, acompañado de documentos falsos o certificados inexactos, se sometía al régimen de importación temporal y se reexportaba más tarde, o se descargaba de contrabando.

[42] Las restituciones a la exportación con destino a estos países terceros fueron abolidas por el Reglamento (CE) n° 213/94 de la Comisión de 31 de enero de 1994 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2137/93 por el que se fijan las restituciones por exportación en el sector vitivinícola (DO L 27 de 1.2.1994).

Otra partida de vino (10%) no llegó a descargarse nunca en los puertos de destino y se dirigió a Suiza, destino que no permite la concesión de restituciones a la exportación. Se presentaron entonces pruebas falsas de despacho al consumo para la percepción de las restituciones.

El resto del vino (10%) resultó ser un producto sustitutivo de calidades y características tales que no podía optar al beneficio de las restituciones.

Estas irregularidades afectan al 80% del total de las exportaciones de vino desde Italia (o sea, 350.000 hectolitros). Se está investigando a cuatro empresas, dos de las cuales tienen conexiones directas con la delincuencia organizada. Se han iniciado procedimientos de recuperación de las restituciones indebidamente percibidas por un valor de 6,5 millones de ecus.

En este asunto, las diligencias judiciales iniciadas contra las empresas implicadas están en la fase de decisión. La Comisión colabora con las autoridades judiciales, y los funcionarios de la UCLAF que realizaron las investigaciones han sido oídos por el tribunal competente como testigos de la acusación. Los documentos y declaraciones recabados en las misiones en los terceros países se han utilizado en los procedimientos judiciales como elementos de prueba de la acusación.

2.2.2.3. Patatas - almidón

Según los informes sobre el mercado del almidón disponibles a finales de 1997, los Países Bajos, tradicionalmente importante productor de almidón, tuvieron un excedente de producción de cerca de 200.000 toneladas de patatas destinadas a la fabricación de almidón. Estas patatas no podían ser aceptadas por la industria de transformación puesto que ya se había alcanzado la cuota nacional de almidón.

A principios de 1998, se informó a la UCLAF de que este excedente de patatas parecía haber desaparecido del mercado neerlandés. Se sospechó que algunas cantidades se habían transportado a Alemania, ya que en este mercado se había manifestado una cierta escasez.

Sobre esta base, la Comisión se puso en contacto con las autoridades alemanas y la UCLAF emprendió una investigación en el sector alemán del almidón, en cooperación con las Administraciones nacionales competentes.

Los investigadores detectaron una serie de irregularidades y lograron demostrar que, en efecto, se habían transportado a Alemania cantidades importantes de patatas de origen neerlandés destinadas a la producción de almidón. Se suministraban a empresas alemanas y se transformaban en almidón, beneficiándose de la ayuda comunitaria.

Las autoridades alemanas ya han recuperado un importe de 1,5 millones de ecus de ayudas indebidamente pagadas. La investigación conjunta de la UCLAF y las autoridades alemanas sigue en curso y los importes pendientes, incluidos los importes indebidamente pagados y las multas previstas por el Reglamento (CEE) n° 97/95 de la Comisión [43], deberían ascender a varios millones de ecus.

[43] Reglamento (CE) n° 97/95 de la Comisión, de 17 de enero de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1766/92 del Consejo en lo que respecta al precio mínimo y al pago compensatorio que deben abonarse a los productores de patatas, así como las del Reglamento (CE) n° 1868/94 del Consejo por el que se establece un régimen de contingentes para la producción de fécula de patata (DO L 16 de 24.1.1995).

2.2.2.4. Cuotas lácteas

La UCLAF, actuando conjuntamente con las autoridades británicas (Intervention Board), realizó una investigación en una empresa situada en Irlanda del Norte, respecto de unas ventas sospechosas de leche y productos lácteos de esta empresa a una filial situada en la República de Irlanda. El control se refería a los registros y a la documentación relativa a las ventas de leche. El análisis comparativo puso de manifiesto diferencias en el contenido de grasa declarado de considerables cantidades de nata vendidas durante el período 1995-1997.

Una investigación complementaria en los locales de la filial en la República de Irlanda permitió descubrir que el contenido en materias grasas de las entradas de leche declarado era sistemáticamente inferior al auténtico, lo que evitaba pagar el impuesto normalmente debido en beneficio del presupuesto comunitario. La empresa de Irlanda del Norte exageraba el contenido en materias grasas de los suministros de nata: de esta forma disimulaba, en su balanza leche/materias grasas, volúmenes suplementarios de materias grasas y evitaba la detección del fraude en el marco de comprobaciones relativas solamente a las entradas y salidas de materias grasas.

Un examen detallado, efectuado por la UCLAF y el Ministerio irlandés de Agricultura, de los registros de la empresa productora puso de manifiesto que el contenido en materia grasa de la leche declarado era inferior al real en las campañas lácteas de 1995-1996 y de 1996-1997, dando lugar a un perjuicio de 2,2 millones de ecus en detrimento del presupuesto comunitario, suma que fue pagada por la empresa en cuestión en mayo de 1998.

2.2.3. Sector de las políticas estructurales

2.2.3.1. Financiación de colegios por el Fondo Social Europeo (FSE)

Previo acuerdo de las autoridades británicas, un colegio participó, durante el período 1994-1996, en 10 proyectos, recibiendo una financiación del FSE de un total de 2,1 millones de ecus.

A raíz de una sospecha de prácticas irregulares y de mala gestión en la adquisición de los fondos por el colegio, la UCLAF emprendió, con la ayuda de las autoridades nacionales, un control de todas las actividades de este último.

La UCLAF observó principalmente que los fondos del FSE se habían utilizado de forma irregular, en la medida en que ni los contenidos de los cursos del FSE, ni los estudiantes en cuestión, podían diferenciarse de la actividad principal del colegio. Los estudiantes eran seleccionados aleatoriamente en la base de datos del colegio, sin informarse tampoco a sus departamentos acerca de su posición. A fin de cuentas, no podía identificarse ningún curso del FSE.

La Comisión inició los procedimientos administrativos previstos en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo [44], para la supresión o la reducción de las ayudas y la recuperación de los importes indebidamente pagados. El Reino Unido fue invitado a revisar los criterios de aprobación de tales proyectos, en los casos en que, debido en particular a la naturaleza de la institución escolar, la acción del FSE no puede distinguirse claramente de la actividad principal. El control de la actividad del FSE por las autoridades nacionales también debe revisarse. Este control se ampliará a otros veinte colegios del Reino Unido donde hayan podido producirse las mismas irregularidades.

[44] DO L 374 de 13.12.1988, páginas 1-14.

Este caso ilustra la necesidad de realizar controles nacionales en profundidad en las distintas fases de los proyectos financiados por los fondos estructurales. La Comisión debe intervenir cuando estos controles resulten insuficientes.

2.2.3.2. Fondo Social Europeo: Países Bajos, regiones de Rijnmond y Gelderland

En 1998, una auditoría financiera efectuada por los servicios de la Comisión en las regiones de Rijnmond y Gelderland en los Países Bajos, relativa a acciones de formación profesional cofinanciadas en el marco del Fondo Social Europeo, puso de manifiesto la existencia de irregularidades.

Tras analizar la situación, la Comisión amplió la auditoría a otros proyectos y solicitó a las autoridades nacionales que realizaran controles de la totalidad de las acciones cofinanciadas en las regiones en cuestión.

Los resultados de los controles suplementarios confirmaron la existencia de irregularidades a mayor escala (aumento artificial de los gastos, de la cofinanciación pública y del número de horas de formación) y pusieron de manifiesto la existencia de problemas vinculados al funcionamiento del sistema de control a escala nacional.

Al mismo tiempo, los procedimientos previstos en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo relativos a la suspensión, la reducción o la supresión de la ayuda por un importe de unos 2,5 millones de ecus siguen su curso.

Se han celebrado reuniones entre los servicios de la Comisión y las autoridades neerlandesas, acordándose que éstas establecerían sin demora los medios para proceder a las comunicaciones de las irregularidades constatadas no sólo en el ámbito del FSE, sino también en la totalidad del ámbito de las políticas estructurales, con arreglo a las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 4253/88, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 [45], y del Reglamento (CE) n° 1681/94.

[45] DO L 193 de 31.07.1993.

También se han iniciado acciones judiciales.

2.2.3.3. El FEOGA-Orientación

Las investigaciones abiertas en 1997, relativas a los proyectos piloto y a los proyectos de demostración financiados con arreglo al artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 4256/88 del Consejo [46], en el marco del FEOGA-Orientación, siguen en curso y se han ampliado a nuevos proyectos.

[46] DO L 374 de 31.12.1988, páginas 25 a 28.

Estas investigaciones han confirmado los resultados de las investigaciones anteriores, a saber, la existencia de redes de empresas vinculadas por propietarios o administradores idénticos. Varias de estas empresas son sociedades offshore, constituidas al mismo tiempo que se aprobaban los proyectos, con el único objetivo de obtener fondos comunitarios para servicios prácticamente inexistentes. Las financiaciones en cuestión circularon entre las distintas empresas hasta que parte de ellas quedaron dentro del circuito.

Estos flujos financieros se realizaron gracias a numerosas facturaciones internas ficticias, a falta de un convenio o contrato preliminar, a veces incluso sin las capacidades operativas y/o técnicas necesarias. La cofinanciación privada tal como la prevé la Comisión no existe. Sólo una pequeña parte de los gastos pudieron justificarse realmente. Existe una falsificación sistemática, una sobrefacturación y una facturación entre empresas de las mismas redes por servicios inexistentes. En este sistema de fraude también se descubrieron responsabilidades por lo que se refiere a las empresas de lobby, que también son offshore, que desempeñan el papel de intermediarias entre los beneficiarios y la Comisión.

Las investigaciones judiciales realizadas en España, Italia y Portugal, países en los que la Comisión acudió en 1997 a las autoridades competentes, siguen en curso. En 1998, la Comisión acudió a las autoridades judiciales de Francia por lo que respecta a otros proyectos "artículo 8 del Reglamento 4256/88".

Además, en virtud del artículo 209 A del Tratado CE [47], la UCLAF reunió a los fiscales competentes de las 5 fiscalías afectadas para informarles de los trabajos judiciales y garantizar su coordinación.

[47] Artículo 280 del Tratado de Amsterdam que entró en vigor el 1 de mayo de 1999.

Por otra parte, se ha constatado que algunas redes de empresas, beneficiarias de estos proyectos, lo eran también de proyectos en el sector de la Investigación, que a su vez, también habían sido sometidos a las autoridades judiciales italianas.

Hay que señalar que una de las fiscalías encargadas del asunto ya emprendió acciones judiciales contra los responsables implicados en la red.

Además, la Comisión recurrió al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo para la anulación de las decisiones y la recuperación de los importes indebidamente pagados, en cuanto los resultados de las investigaciones sobre cada proyecto lo justificaron. A estos efectos, en 20 proyectos objeto de las investigaciones judiciales mencionadas, la Comisión ha adoptado 19 decisiones de supresión de la ayuda y de recuperación por un importe total de 10.683.525 ecus.

2.2.3.4. PIC LEADER I

Informaciones recibidas en la investigación "artículo 8 del Reglamento n° 4256/88", y analizadas en la UCLAF, relativas a proyectos italianos financiados en el marco de la Iniciativa Comunitaria LEADER I [48], condujeron a la Comisión a iniciar una nueva investigación a este respecto.

[48] Las iniciativas comunitarias son instrumentos específicos de las políticas estructurales de las Comunidades. La iniciativa LEADER I, lanzada por primera vez en 1989, apoya proyectos de desarrollo rural, concebidos y administrados por socios locales, que hacen hincapié en el carácter innovador, demostrativo y transferible de las acciones.

El objetivo de esta investigación consistía, más concretamente, en controlar posibles solapamientos de los Fondos entre un proyecto "artículo 8" y proyectos financiados en el marco del PIC LEADER I.

El control in situ puso de manifiesto problemas importantes. Gran parte de los gastos presentados se refieren de hecho a los costes de funcionamiento de la empresa administradora. Existe también una cierta confusión entre la gestión del programa y los intereses privados. Por lo que se refiere a varias medidas o acciones, los convenios con los beneficiarios se firmaron fuera del período correspondiente. Todas estas medidas o acciones no son, por tanto, elegibles.

La supresión de numerosas acciones ha generado un porcentaje de realización extremadamente bajo. Si se excluyen los gastos de funcionamiento, los proyectos inmateriales y los estudios, el porcentaje real de las realizaciones concretas es extremadamente bajo con relación al porcentaje inicial propuesto en el programa. El importe comprometido, en el marco del proyecto PIC LEADER I, asciende a 2 millones de ecus.

2.2.3.5. Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) - Sector de la acuicultura - Sobrefacturación del equipamiento

Las informaciones recibidas y analizadas en la Comisión, relativas a los proyectos financiados en el marco del Reglamento (CEE) n° 3699/93 del Consejo [49], respecto de las ayudas a las inversiones en el ámbito de la acuicultura (IFOP), condujeron a la UCLAF a abrir una investigación a este respecto.

[49] Reglamento (CE) n° 3699/93 del Consejo, de 21 de diciembre de 1993, por el que se definen los criterios y condiciones de las intervenciones comunitarias con finalidad estructural en el sector de la pesca, la acuicultura y la transformación y comercialización de sus productos (DO L 346 de 13.12.1993).

Se trata aquí de proyectos presentados por Grecia, cofinanciados al 34% por el presupuesto comunitario y al 11,3% por el presupuesto nacional, procediendo el resto de beneficiarios privados.

La investigación realizada por la Comisión puso de relieve sobrefacturaciones muy significativas en cuanto a equipamiento de acuicultura procedente de un segundo Estado miembro (Irlanda). Para cinco de estos proyectos, el importe de las facturas del proveedor en cuestión asciende a 2.287.000 ecus.

En el primer Estado miembro mencionado, así como en un tercer Estado miembro, se descubrió la existencia de facturas del mismo proveedor en otros proyectos cofinanciados por el IFOP. La investigación en curso determinará el importe de las sumas desviadas.

Además, la investigación puso de manifiesto que el proveedor, por medio de su representante local, había establecido esta práctica en el Estado miembro de origen de los beneficiarios del proyecto (que no aparece en el circuito oficial). Tanto el proveedor como los beneficiarios sacaban provecho: uno encontraba clientes para sus productos y los otros podían cargar la totalidad de las facturas incriminadas a las financiaciones comunitaria y nacional.

Una vez más, se constató que, también en el ámbito de los fondos estructurales, un fraude originado en un Estado miembro puede conducir a los investigadores a hacer investigaciones en otros Estados miembros. Esta investigación pone de manifiesto que, en un sector que permite a empresas que trabajan localmente beneficiarse de inversiones cofinanciadas por la Comunidad, puede haber ramificaciones que afecten a varios Estados miembros relativas a asuntos que, a primera vista, parecían poder tratarse a escala local.

2.2.4. El sector de los gastos directos

Los gastos directos se atribuyen a los beneficiarios en forma de subvenciones o de contratos directamente administrados y controlados por los servicios de la Comisión. En 1998, estos gastos representaron alrededor del 13% de los gastos comunitarios. Este sector ha sido objeto de un extenso debate en las instituciones y la opinión pública. Los Estados miembros no intervienen directamente en la gestión de estos gastos, por lo que corresponde a las instituciones instar la persecución de los casos de fraude e irregularidad detectados. El Tribunal de Cuentas y la Comisión colaboran a este respecto: los controles del Tribunal de Cuentas que revelan posibles irregularidades son sistemáticamente objeto de una transmisión formal a la Comisión (UCLAF) en el marco de acuerdos firmados entre las dos instituciones.

Se sabe por otra parte que, tras varias investigaciones en los servicios de la Comisión, el servicio de lucha contra el fraude de la Comisión (task-force "UCLAF") detectó una serie de casos graves de irregularidades y mala gestión [50]. El Parlamento Europeo tuvo que plantear, a nivel político, la problemática de las irregularidades en la gestión de programas comunitarios como ECHO o "Leonardo".

[50] Véase el apartado 0.

2.2.4.1. Programa de formación profesional "Leonardo Da Vinci"

En 1995, la Comisión Europea puso en marcha el programa Leonardo Da Vinci, con el fin de aplicar una política de formación profesional que apoye las iniciativas realizadas por los distintos Estados miembros en este ámbito.

A raíz de un concurso, se firmó un contrato con una empresa belga, una oficina de asistencia técnica (OAT) que debía ayudar a la Comisión en la administración del programa por una suma de cerca de 7 millones de ecus al año.

En 1997 y en 1998, los servicios de verificación de la Comisión efectuaron controles del funcionamiento administrativo y operativo de la OAT "Leonardo Da Vinci", y observaron una falta de control interno de las transacciones financieras y un mal control de las actividades, que permitían la existencia de irregularidades en la OAT.

Además, los controles de la Comisión pusieron de manifiesto irregularidades en la OAT.

Tras un examen completo, la UCLAF identificó cuatro casos de irregularidades susceptibles de acciones penales, que se transmitieron a la autoridad judicial belga competente. Se inició la instrucción.

2.2.4.2. Los gastos de "Investigación - Telecomunicaciones"

Los servicios de la Comisión, actuando sobre la base de las observaciones del Tribunal de Cuentas europeo dirigidas al miembro de la Comisión responsable, efectuaron una serie de investigaciones referentes a contratos celebrados con la Comisión por dos grupos de empresas griegas.

La Comisión estableció que los dos grupos (compuestos fundamentalmente por pequeñas y medianas empresas) habían celebrado un número muy considerable de contratos, con distintas bases jurídicas, con un amplio abanico de Direcciones Generales de la Comisión.

El primer grupo, compuesto por dos pequeñas empresas griegas, es parte en 17 contratos, principalmente contratos de investigación con reparto de gastos, con tres bases jurídicas diferentes, con tres Direcciones Generales distintas, lo que supone un exceso de coste para la Comunidad superior a 4 millones de ecus.

El segundo grupo, compuesto por tres pequeñas empresas, dos en Grecia y una en Bélgica, había participado o participa actualmente en 21 contratos de investigación con reparto de gastos, con dos bases jurídicas, con cuatro Direcciones Generales distintas, así como en otros siete contratos en los programas PACT [51] y "Leonardo" [52]. En conjunto, estos proyectos han supuesto un coste para la Comunidad de más de 6 millones de ecus.

[51] Decisión 93/45/CEE del Consejo (DO L 16 de 25.1.1993, página 55).

[52] Decisión 94/819/CE del Consejo (DO L 340 de 29.12.1994, página 8).

Los resultados de las investigaciones de la Comisión en los dos grupos, efectuadas en compañía de los representantes de las autoridades griegas, confirmaron que estos dos grupos habían presentado costes que no podían justificarse y que se inflaban sistemáticamente.

Si bien los dos grupos no habían presentado los documentos financieros o bancarios adecuados, se constató que los gastos presentados tanto para la mano de obra como para los gastos generales no guardaban relación alguna con los gastos reales soportados. Por ejemplo, en el primer grupo, los costes de mano de obra declarados en los contratos eran, por término medio, cinco veces más elevados que los sueldos efectivamente pagados a los directores y empleados. El segundo grupo había conservado de forma irregular fondos destinados a otros socios en determinados proyectos.

La falta de presentación de la documentación adecuada justifica que las autoridades griegas emprendan investigaciones complementarias relativas a un posible fraude fiscal. Por lo que a ella respecta, la Comisión finalizó sus relaciones contractuales con los dos grupos de empresas griegas y emitió órdenes de recuperación de los importes indebidamente pagados.

2.2.5. Investigaciones que incluyen aspectos internos

A raíz de varias investigaciones en el sector de los gastos directamente administrados por la Comisión, la task force UCLAF trató varios casos de mala gestión para los cuales existían serias sospechas de irregularidad grave. Algunos de estos casos incluían un aspecto interno. La Comisión procedió a la revisión de las modalidades de ejecución de este tipo de investigación, adoptando su decisión de 14 de julio de 1998 relativa a las investigaciones efectuadas por la UCLAF [53].

[53] Véase el doc. C (1998) 2049/5 de 13.7.1998.

2.2.5.1. Contrato de vigilancia de los edificios de la Comisión

A partir de afirmaciones aparecidas en la prensa belga en agosto de 1997, donde se cuestionaban responsabilidades personales en la concesión del contrato de vigilancia de los edificios de la Comisión para el período 1992-1997, la investigación efectuada por la UCLAF en asociación con los servicios de auditoría del Interventor de la Comisión constató una serie de prácticas irregulares.

La selección del contratista para la adjudicación del contrato (80 millones de ecus en 5 años) se había efectuado tras abrirse a la competencia mediante concursos y anuncios de la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC), garante de la regularidad de los procedimientos aplicables a las relaciones contractuales de la Comisión.

Las investigaciones realizadas en la Comisión, y principalmente en la Oficina de Seguridad, servicio responsable de la realización y del seguimiento del contrato, condujeron a las primeras comprobaciones de infracción de las normas internas de procedimiento:

- cláusulas adicionales al contrato en forma de anexos, con cláusulas no conformes al contrato autorizado por los servicios especializados de la Comisión (CCCC y Control Financiero);

- empleo de personal destinado a tareas administrativas en la Oficina de Seguridad, sin respetar las normas de contratación aplicables a los prestadores de servicios externos contratados excepcionalmente para tales trabajos.

La continuación de la investigación en la empresa titular del contrato, puso de manifiesto las más graves irregularidades en las distintas fases del tratamiento de las ofertas, de la elaboración y de la ejecución del contrato.

Las conclusiones de la investigación se transmitieron sin demora al fiscal en Bruselas, que diligenció las primeras investigaciones a principios de 1999 en el marco de una instrucción dirigida a establecer las eventuales responsabilidades personales, tanto en la Comisión como en la empresa.

En el mismo plazo, la Comisión inició procedimientos disciplinarios respecto a cuatro funcionarios.

2.2.5.2. Malversación de fondos destinados a programas de ayuda exterior

A raíz de unas sospechas sobre el destino final de las ayudas humanitarias previstas por cuatro contratos gestionados por ECHO (uno relativo a la región africana de los Grandes Lagos y los otros tres a la antigua Yugoslavia, durante el período de 1993 a 1995), la UCLAF decidió iniciar una investigación.

Una primera comprobación en Dublín y Luxemburgo, en octubre de 1997, puso de manifiesto que se había utilizado una parte de los fondos para financiar ilegalmente a personal externo que trabajaba para la Comisión dentro y fuera de sus locales. También se descubrió que la empresa luxemburguesa en cuestión se beneficiaba además de contratos muy importantes con otros servicios de la Comisión, contratos que ascendían a varias decenas de millones de ecus a lo largo de más de dos décadas. El importe de las financiaciones asignadas por ECHO a esta estructura y a las empresas off-shore dependientes de ella asciende a 2,4 millones de ecus.

Una misión de control en la antigua Yugoslavia, a finales de enero de 1998, demostró que los tres contratos relativos a esta región no se habían ejecutado, y que ni las personas mencionadas en los informes finales, ni el equipamiento se habían utilizado como se indicaba.

En febrero y marzo de 1998, las conversaciones con los funcionarios que habían tenido la responsabilidad jerárquica y organizativa de la ejecución de estos contratos dentro de ECHO, confirmaron que servían para financiar irregularmente, por una parte, la contratación de personal externo (unas 31 personas extra muros e intra muros fueron efectivamente utilizadas para contribuir a la financiación de ECHO en Bruselas entre 1992 y 1995, mientras que, en los primeros años de su creación, ECHO estaba insuficientemente dotada de recursos humanos). A pesar de los intentos de reconstruir, a falta de documentación disponible, los gastos en cuestión, los esfuerzos son insuficientes para explicar la utilización de la totalidad de los fondos, y la estimación no llega a las sumas en cuestión.

Entre finales de marzo y principios de mayo de 1998 se realizó un control in situ en virtud del Reglamento n° 2185/96 en la empresa luxemburguesa encargada de la ejecución de los cuatro contratos en cuestión. Durante este control, no se presentó registro contable alguno para justificar los importes pagados para la ejecución de los contratos.

Otro capítulo de este caso, examinado a finales de junio 1998, puso de manifiesto que un funcionario de ECHO, responsable de la gestión de los gastos de los cuatro contratos, se había beneficiado de pagos de empresas directamente implicadas en esta operación por trabajos que, al parecer, nunca se efectuaron. El funcionario fue suspendido de sus funciones a mediados de julio de 1998 y ha sido separado del servicio con pérdida de una parte de sus derechos a pensión [54].

[54] El director de ECHO en el momento de los hechos también fue objeto de un procedimiento disciplinario, no manteniéndose cargo alguno en su contra.

Otras investigaciones realizadas a finales de agosto y a principios de noviembre de 1998, indicaron que empresas controladas por la empresa luxemburguesa objeto del control in situ habían efectuado otros pagos en beneficio de otros dos funcionarios de la Comisión destinados en servicios distintos de ECHO, como contrapartida a servicios prestados, muy parciales o inexistentes. Estos dos funcionarios han sido suspendidos; uno de ellos ya ha sido objeto de una medida de degradación, y aún no ha concluido el procedimiento disciplinario por lo que se refiere al segundo.

Todas las informaciones que contenían elementos susceptibles de enjuiciamiento criminal se enviaron a la fiscalía luxemburguesa.

2.3. La fiscalidad indirecta: El IVA

Las considerables pérdidas de ingresos de IVA debidas a fraudes transnacionales, ya reveladas en el informe del año pasado [55], han continuado e incluso se han desarrollado en 1998. La Comisión ha apoyado una serie de acciones de lucha contra los fraudes relativos a metales preciosos, piezas de ordenador y coches, en particular. Una de las operaciones más importantes afectó al sector de los teléfonos móviles.

[55] Véase el informe anual de 1997, capítulo 2, apartado 2.3, página 32.

El caso de los teléfonos móviles

En 1998, el fraude de los teléfonos móviles afectó a casi todos los Estados miembros, por un importe total estimado en 100 millones de ecus. La UCLAF celebró dos reuniones de coordinación con los investigadores nacionales interesados, con el fin de intercambiar informaciones sobre los métodos utilizados y la identidad de los organizadores.

En este caso, las normas relativas al IVA en el mercado único fueron eludidas por un consorcio de delincuentes que efectuaba suministros y adquisiciones de teléfonos sin pagar el IVA. En noviembre de 1998 tuvo lugar una operación coordinada por los Estados miembros, con participación de las administraciones nacionales belga, danesa, alemana, española y británica, operación que condujo a la detención de diez personas en el Reino Unido y España, y a la incautación de importantes sumas de dinero en efectivo así como de una gran cantidad de teléfonos móviles.

El sector de los teléfonos móviles es uno de los más gravemente afectados por la elusión de las normas relativas a la percepción del IVA, y continúan las investigaciones en este ámbito para limitar las pérdidas que afectan tanto al presupuesto comunitario como a los presupuestos nacionales: sólo en el Reino Unido, las pérdidas por este fraude se calculan en 1,4 millones de ecus al mes.

3. Hechos significativos en el ámbito de la protección de los intereses financieros de las Comunidades

Este capítulo presenta los hechos más recientes, integrando la dimensión de la protección de los intereses financieros de las Comunidades en la legislación sectorial relativa a las grandes políticas de la Unión en materia de ayuda y de cofinanciación de acciones en favor de los Estados miembros.

Repasaremos en primer lugar el ámbito aduanero, haciendo hincapié en la reforma del régimen de tránsito comunitario, la política comercial de la Comunidad, el sector de la fiscalidad indirecta, el sector agrícola y las políticas estructurales. Finalmente, repasaremos la situación en el sector de las disposiciones penales destinadas a proteger los intereses financieros de la Unión Europea.

La última sección de este capítulo se dedica al análisis comparado de los informes nacionales enviados por los Estados miembros a la Comisión, con arreglo a las conclusiones del Consejo [56], sobre las medidas que adoptan para frenar los fraudes e irregularidades cometidos en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades.

[56] Véanse las conclusiones del Consejo ECOFIN de 11.7.1994, DO C 292 de 20.10.1994. Véase el informe de síntesis titulado "Análisis comparado" y el documento de síntesis COM (95) 556 final.

3.1. La reforma del régimen de tránsito aduanero

En su comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo titulada "Un plan de acción para el tránsito en Europa - una nueva política aduanera" [57], la Comisión presentó medidas concretas para restablecer la seguridad y la eficacia de los regímenes de tránsito.

[57] COM (97) 188 final de 30.4.1997, DO C 176 de 10.6.1997, p. 1.

La aplicación de este plan de acción exige modificaciones de la normativa, el establecimiento de medidas operativas destinadas a mejorar la gestión y el control de los procedimientos por las administraciones aduaneras nacionales, y la continuación de la realización del proyecto de informatización de los procedimientos de tránsito.

3.1.1. Medidas legislativas: disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario y el Convenio relativo a un régimen común de tránsito

Los trabajos realizados desde julio de 1997 con vistas a la reforma de la normativa sobre el tránsito han dado lugar, en el plano comunitario, a la adopción de un nuevo Reglamento [58] destinado a clarificar y mejorar las normas de base relativas a la liquidación del régimen de tránsito y a las responsabilidades del titular de este régimen, a las garantías financieras, y al marco comunitario de los procedimientos simplificados y los procedimientos de recaudación de la deuda nacida de una operación de tránsito comunitario.

[58] Reglamento (CE) n° 955/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de abril de 1999 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo en lo que se refiere al régimen de tránsito externo (DO L 119 de 7.5.1999).

La Comisión prevé asimismo modificar las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario y los apéndices al Convenio relativo a un régimen común de tránsito (Convenio de 20 de mayo de 1987) según un enfoque común para los dos regímenes de tránsito (tránsito comunitario y tránsito común [59]).

[59] El régimen de tránsito común es la extensión del régimen de tránsito comunitario a los países de la AELC, en virtud de un convenio de 1987.

En efecto, habida cuenta del hecho de que la reforma de los regímenes de tránsito afecta en la misma medida al tránsito comunitario y al tránsito común, las propuestas son, mutatis mutandis, idénticas para los dos marcos jurídicos. Las propuestas iniciales de la Comisión han sido revisadas varias veces desde julio de 1997, con el fin de tener en cuenta los puntos de vista expresados y los argumentos formulados por las administraciones de aduanas y por los operadores.

Algunas propuestas siguen discutiéndose con los Estados miembros y los países que se han adherido al Convenio de tránsito común, al que los países de Visegrado [60] se adhirieron el 1 de julio de 1996.

[60] Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia.

3.1.2. Medidas operativas

A raíz del plan de acción sobre el tránsito y del compromiso de los jefes de las administraciones aduaneras en cuestión, se adoptaron algunas medidas operativas y se están estudiando otras, con el fin de garantizar una aplicación eficaz y uniforme de la normativa y mejorar la cooperación entre las administraciones aduaneras y el diálogo con los usuarios:

· Se ha creado una red de 21 coordinadores nacionales y de 330 corresponsales locales. El directorio de esta red se ha difundido entre los coordinadores nacionales y los corresponsales locales, así como entre las asociaciones profesionales de operadores. También está accesible en el servidor INTERNET EUROPA [61].

[61] «http://europa.eu.int/en/comm/dg21/publicat/workingpapers/index.htm».

· Los coordinadores locales de 22 países han establecido planes nacionales de gestión de los procedimientos de tránsito para el año 1998, basándose en una estructura y unos objetivos definidos conjuntamente, especificando las medidas prioritarias que deben realizar las administraciones aduaneras. Estas medidas se refieren en particular a la reducción de los plazos para el envío del impreso de la declaración de tránsito y al recurso a instrumentos de prevención y control tales como el sistema de información previa (SIP) para las mercancías sensibles [62].

[62] En marzo de 1999 entró en vigor un nuevo acuerdo administrativo para una mejor utilización del SIP.

· Los informes nacionales sobre la aplicación de los planes de gestión y los planes de control para 1998, elaborados por las administraciones aduaneras, permiten a la Comisión establecer un informe de actividad que constituirá una primera evaluación del conjunto de las acciones realizadas a escala europea en 1998.

· Desde mayo de 1997 funciona un sistema de transmisión electrónica de los sellos aduaneros de tránsito ("TST") [63]. El sistema permite el intercambio, entre todas las administraciones aduaneras conectadas, de imágenes e informaciones relativas a los sellos aduaneros de tránsito así como a los precintos. En la actualidad, todas las administraciones comunitarias están conectadas al sistema, así como las administraciones aduaneras checa, eslovaca, húngara, noruega y suiza.

[63] Véase el informe anual de 1997, apartado 3.3, página 36.

· El Grupo de contacto Tránsito estuvo estrechamente asociado al seguimiento de la reforma de los regímenes de tránsito. Esta asociación se continuará con vistas a una aplicación armoniosa y homogénea de las nuevas disposiciones, especialmente por lo que se refiere a la concesión y funcionamiento uniforme de las simplificaciones.

3.1.3. El nuevo Sistema de tránsito informatizado - NSTI

El proyecto NSTI entra en su segunda fase, es decir, la elaboración, las pruebas y la integración de los programas informáticos, del material informático y de las comunicaciones que permiten empezar la aplicación inicial del sistema [64].

[64] Se ha adoptado el marco jurídico necesario: Reglamento (CE) nº 502/1999 de la Comisión, de 12 de febrero de 1999, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, por el que se aprueba el código aduanero comunitario (DO L 65 de 12.3.1999); Decisión nº 1/1999 de la Comisión mixta CE/AELC sobre tránsito común, de 12 de febrero de 1999, por la que se modifican los apéndices I, II y III del Convenio, de 20 de mayo de 1987, relativo a un régimen común de tránsito (DO L 65 de 12.3.1999) y Decisión n° 2/1999 de la Comisión mixta CE/AELC sobre tránsito común, de 30 de marzo de 1999, por la que se modifica el apéndice I del Convenio, de 20 de mayo de 1987, relativo a un régimen común de tránsito (DO L 119 de 7.5.1999).

Con el fin de respetar los plazos y, en la medida de lo posible, recuperar en parte los retrasos que afectaron a la primera fase del proyecto (desarrollo de las especificaciones técnicas y funcionales), se decidió limitar la fase de aplicación inicial a cinco países (Países Bajos, Alemania, Italia, España y Suiza) y no utilizar más que los mensajes indispensables para el control de las operaciones de tránsito (aceptación de las declaraciones, transmisión y acuse de recibo del aviso anticipado de llegada, y transmisión de la notificación de llegada y de los resultados de los controles y procedimientos simplificados).

Por otra parte, la Comisión desarrolló una aplicación estándar mínima (Minimal Common Core) para proporcionar a los países que no hayan desarrollado su propia aplicación para el tránsito.

En conclusión, la reforma del tránsito progresa. No obstante, su éxito sólo puede garantizarse mediante el compromiso y el apoyo continuo de todos los actores, así como mediante la aplicación de determinadas disposiciones en curso de negociación.

3.2. La reforma de los regímenes preferenciales

Al llamar la atención sobre la necesidad urgente de reforzar las normas preferenciales y restaurar así la confianza en la equidad del sistema, la Comisión ha propuesto un paquete de medidas correctivas [65], que incluyen, en particular, las siguientes:

[65] Comunicación de la Comisión de 23.7.1997 [COM (97) 402 final]. Véase el informe anual de 1997, capítulo 2, apartado 2.2.1, página 27.

· una simplificación de las normas relativas al origen;

· programas de asistencia técnica para los países beneficiarios;

· un mejor análisis del riesgo en los sectores sensibles;

· un refuerzo de los dispositivos de aplicación de los regímenes preferenciales.

Basándose en particular en la constatación establecida por esta comunicación, el nuevo plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas, que entró en vigor el 1 de julio de 1999 [66], refuerza las posibilidades de la Comunidad para luchar contra los fraudes en este ámbito. Introduce en particular un nuevo procedimiento de retirada o suspensión del tratamiento preferencial para los países beneficiarios en caso de fraude o ausencia de cooperación administrativa, que permitirá reaccionar rápidamente en estas situaciones, incluso mediante la aplicación, por parte de la Comisión, de medidas adoptadas provisionalmente.

[66] Reglamento (CE) n° 2820/98 del Consejo, de 21.12.1998 (DO L 357 de 30.12.1998).

En un contexto más general, englobando todos los regímenes preferenciales, la Comisión ha creado un programa de renovación de estos regímenes, que incluye, además de medidas complementarias de naturaleza técnica, propuestas de carácter reglamentario destinadas a:

· mejorar su gestión y la prevención de los fraudes;

· consolidar las responsabilidades de las partes interesadas (autoridades de los Estados miembros y de los países beneficiarios, y operadores);

· armonizar los procedimientos de verificación, de toma de garantías y de recaudación de los derechos eludidos.

Las medidas complementarias consisten en lo siguiente:

· enviar avisos a los importadores interesados cuando la buena aplicación de los regímenes preferenciales lo justifique;

· aumentar el control por parte de las autoridades comunitarias de la expedición de certificados;

· aumentar asimismo la responsabilidad de los propios países terceros beneficiarios, para la prevención del fraude y las irregularidades.

La introducción de tales medidas permitirá ciertamente mejorar la situación; sin embargo, la experiencia de varios años sugiere que se reconozca, en definitiva, la necesidad, para los sectores comerciales que se benefician de los regímenes de preferencia arancelaria de la Comunidad, de cooperar ellos mismos en la gestión eficaz y homogénea del mercado único, mediante el ejercicio de una responsabilidad que sigue siendo primordial.

A pesar de las medidas de mejora propuestas por la Comisión y que son objeto de debates en el Consejo y en el Parlamento Europeo, el sistema preferencial, a corto plazo, puede seguir constituyendo un sector difícil y controvertido. Las recientes decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas [67], en particular, muestran una evolución de la valoración que se hace del importador que ha realizado una transacción en la que media la aplicación de las normas preferenciales. Su función y responsabilidad pueden ser objeto de un análisis meticuloso, incluido el examen de su "buena fe" en el proceso que ha conducido a un fraude o a una violación de las normas. Quedan por solucionar cuestiones difíciles en cuanto al reparto de la responsabilidad y en cuanto a las consecuencias jurídicas y financieras del fraude y las irregularidades. En este contexto, la Comisión realiza un trabajo imparcial de investigación en numerosos sectores afectados [68].

[67] Asuntos C-86/97 (recopilación de Jurisprudencia 1999, página I-1041) y C-413/96 (recopilación de Jurisprudencia 1998, página I-5285); sentencias "Hilton Beef" (asuntos T-50/96 y T-42/96 - recopilación de Jurisprudencia 1998, páginas II-3773 y II-0401) y "Faroes Seefood" (asuntos acumulados C-153/94 y C-204/94 - recopilación de Jurisprudencia 1996, página I-2465).

[68] Véase el apartado 0, a partir de la página 25.

A más largo plazo, a pesar de que la Organización Mundial del Comercio (OMC) prevé una reducción progresiva de los obstáculos arancelarios, la experiencia adquirida en el sector textil parece indicar que la concesión o el beneficio de los sistemas de preferencia arancelaria de la Comunidad son objeto de tentativas de algunos operadores de beneficiarse indebidamente de las ventajas financieras y consolidar así su cuota de mercado.

Fuera de la Unión, el fraude puede llegar a favorecer injustamente a proveedores de países terceros, que estarán entonces en condiciones de adquirir una supremacía en el mercado en detrimento de operadores situados en los países menos desarrollados contemplados por la Comunidad como beneficiarios principales de las preferencias arancelarias. En este caso, el fraude hace peligrar la realización de los objetivos de las políticas de comercio exterior y desarrollo de la Comunidad.

3.3. La fiscalidad indirecta

Por lo que se refiere a los impuestos especiales, el Consejo ECOFIN de 19 de mayo de 1998 apoyó las recomendaciones y las grandes líneas que deben seguirse para reforzar la lucha contra el fraude en este sector y hacer más eficaces los controles de los movimientos de bienes sujetos a este régimen.

Para la task force UCLAF, la problemática de la lucha contra el fraude en el sector del IVA, que sigue siendo el recurso propio más importante de la Comunidad, constituye también una prioridad, y ello a pesar de que los Estados miembros sean los primeros afectados por las pérdidas de ingresos correspondientes. Resulta que los sistemas de fraude al IVA dependen, en varios de los casos más importantes, de mecanismos transnacionales, lo que requiere una coordinación de la acción de los Estados miembros a escala comunitaria [69].

[69] Véase el apartado 0, página 38.

En abril de 1998, los Directores Generales de los servicios de aduanas e impuestos indirectos (Estados miembros) aprobaron el informe del grupo de alto nivel [70], presidido por la Comisión, sobre el fraude en el sector de los impuestos especiales en los sectores del tabaco y el alcohol. Las observaciones presentadas en este informe se basan en elementos recogidos de los servicios de la Comisión, de las autoridades competentes de los Estados miembros y de las organizaciones profesionales más representativas de los sectores del tabaco y el alcohol. El informe contiene varias recomendaciones prácticas que parten del postulado de que los sistemas actuales son indispensables para el buen funcionamiento del mercado único, y contemplan su mejora. Esto sucede con la mejora de los procedimientos relativos al almacenamiento y al transporte de tabaco y alcohol, tanto en el plano de los Estados miembros como a escala comunitaria, en particular desde el punto de vista de los controles.

[70] Véase el informe anual de 1997, capítulo 3, apartado 3.5.1, página 39.

Este informe exhorta también a los Estados miembros a debatir acuerdos de asociación [71] con los productores y los comerciantes, con el fin de reforzar la cooperación en la búsqueda de informaciones relativas a los movimientos sospechosos o ilegales de cigarrillos y alcohol.

[71] Memorandums of understanding (MOUS).

A raíz de los trabajos del grupo, la Comisión, en su Comunicación al Consejo sobre las medidas para combatir el fraude en el ámbito de los Impuestos Especiales [72], ha propuesto que el Consejo ratifique las recomendaciones del grupo.

[72] SEC (1998) 732 final.

Una de las recomendaciones más importantes ratificadas por el Consejo ECOFIN de 19 de mayo de 1998, se refería a la necesidad de establecer cuanto antes un sistema de información previa [73] relativo a los movimientos de tabaco y alcohol, trabajando al mismo tiempo en la elaboración, a más largo plazo, de un sistema informatizado de vigilancia y control en este sector.

[73] Véase el punto 0, página 54.

La Comisión realiza acciones para reforzar el control de los depósitos y para sensibilizar a los responsables de la gestión de existencias respecto a las buenas prácticas en esta materia. Del mismo modo, se han realizado reflexiones para la puesta a punto de técnicas de análisis y orientación específica de los riesgos con el fin de prevenir, detectar y perseguir el fraude. Se ha definido el marco práctico para el funcionamiento de un sistema de información previa. Este sistema específico entró en vigor a principios de 1999 en algunos Estados miembros. A la luz de la experiencia de su funcionamiento, podrá revisarse y ampliarse a otros productos en caso necesario, de modo que los transportes y los intercambios de mercancías "de riesgo" sean objeto de mayores controles en todo el territorio de la Comunidad [74].

[74] A raíz de un concurso, la Comisión firmó con una empresa privada, en diciembre de 1998, un contrato para la realización de un estudio de viabilidad relativo a la informatización de los movimientos y del control de los productos sujetos a impuestos especiales.

- El IVA

Si bien los métodos de fraude al IVA a escala internacional son limitados en número, se aplican sin embargo a un amplio abanico de mercancías. La mayoría de los Estados miembros reconocen que el fraude internacional al IVA es un problema importante, incluso aunque el fraude al IVA nacional sea actualmente más significativo en términos de pérdida total de ingresos que el fraude al IVA internacional.

Cuanto menos, es razonable examinar la dimensión internacional del fraude al IVA, con vistas a adoptar, a su debido tiempo, medidas necesarias a escala comunitaria. Otros sectores, como el tránsito comunitario y los impuestos especiales sobre cigarrillos y alcohol, lo han puesto de manifiesto: esperar a que haya una crisis abierta para actuar beneficia a los delincuentes bien organizados, dispuestos a obtener importantes beneficios a costa de los ingresos nacionales y comunitarios.

Sin embargo, la cooperación de algunas administraciones fiscales con la Comisión para combatir casos específicos de fraude al IVA ha sido poco satisfactoria. La Comisión trata solamente los casos de fraude que los Estados miembros le presentan, incluso aunque sea cierto que el fraude al IVA ocasiona graves pérdidas en todos los Estados miembros. El equipo IVA de la UCLAF trabaja más regularmente con las autoridades de los Estados miembros que se han mostrado favorables a la cooperación. Esta cooperación, generalmente estrecha y eficaz, debe fomentarse y ampliarse. Por esta razón, el programa comunitario FISCALIS [75], adoptado el 30 de marzo de 1998 mediante decisión del Parlamento Europeo y el Consejo, incluye seminarios que permiten el intercambio de información sobre los métodos y las tendencias del fraude, así como contactos reforzados para mejorar la eficacia de la lucha contra el fraude al IVA a escala comunitaria. En este ámbito, la cooperación con los servicios judiciales en algunos Estados miembros también se ha reforzado, con el fin de facilitar la recogida de las pruebas necesarias para iniciar acciones judiciales.

[75] Decisión n° 888/98/CE (DO L 126 de 28.4.1998), véase también el informe anual de 1997, capítulo 3, apartado 3.5.3, página 42.

La naturaleza y el impacto del fraude al IVA no se conocen suficientemente, mientras que este impuesto financia cerca del 40% de los recursos del presupuesto comunitario y representa una fuente importante de ingresos para los presupuestos nacionales. Si los Estados miembros no hacen lo necesario en la lucha contra el fraude al IVA, y no son capaces de recaudar el importe necesario de IVA, ello puede afectar a la parte relativa de las contribuciones nacionales al presupuesto comunitario (recurso PNB): si un Estado miembro incumple sus obligaciones a este respecto, ello puede influir en la contribución de los otros Estados miembros. A la diferencia de los ámbitos aduanero o agrícola, no existe obligación para los Estados miembros de señalar a la Comisión los casos de fraude al IVA. Sin embargo, algunas señales inquietantes, que figuran también en varios informes nacionales, ponen de manifiesto la existencia de un grave problema de fraude en el ámbito del IVA.

- Impacto financiero y desarrollo de las investigaciones

Desde 1996, el subcomité antifraude de la Comisión (SCAF) estudia, en cooperación con los Estados miembros, la situación del fraude al IVA en la Comunidad, con el fin de identificar su naturaleza y mecanismos. Un primer análisis de 500 casos de evasión fiscal, cuyo impacto financiero se evalúa en 573 millones de ecus de pérdida total de IVA, señalados por los Estados miembros en 1995 y 1996 como los casos más importantes, puso de manifiesto que todo el sistema del IVA se ve gravemente afectado por el fraude.

Con el refuerzo de los controles en otros sectores como el tránsito comunitario o los impuestos especiales, este tipo de delincuencia crece rápidamente en todos los Estados miembros y amenaza seriamente los intereses financieros comunitarios y nacionales. El impacto financiero de los 500 casos señalados por los Estados miembros ascendió a 739 millones de ecus en 1998 (fruto de un segundo análisis de los casos de fraude descubiertos durante el primer semestre de 1998, con un impacto medio cercano al millón y medio de ecus por caso).

Además de los tipos corrientes de fraudes (impuesto eludido sobre las ventas o recuperado sobre compras ficticias), aparece un fraude vinculado al sistema de IVA transitorio basado en el principio de imposición en el país de destino. Los delincuentes que actúan en bandas organizadas han trazado transacciones para aprovecharse de las normas de exención del IVA en materia de suministros intracomunitarios, así como de las normas de exención en favor de las exportaciones. Los datos proporcionados por los Estados miembros ponen de manifiesto que el impacto de los fraudes basados en los mecanismos de exención es más importante: 250 casos señalados en 1998 representan 478 millones de ecus (o sea, 1,9 millones de ecus por caso por término medio).

Las transacciones fraudulentas se realizan mediante circuitos de mercancías y empresas "tapadera" creadas para un período corto. El fraude afecta especialmente a los productos de gran valor añadido, de pequeñas dimensiones y fáciles de transportar rápidamente (por ejemplo: componentes de ordenadores, teléfonos móviles o metales preciosos).

La única manera de detectar estos fraudes es mediante verificaciones fiscales exhaustivas y mediante la cooperación estrecha y rápida entre los investigadores fiscales de los Estados miembros afectados, en particular para los sectores de riesgo. Un elemento importante es poder realizar verificaciones simultáneas en varios Estados miembros. Desde la entrada en vigor del programa FISCALIS en julio de 1998, se han iniciado 13 controles minuciosos multilaterales, con la participación, por término medio, de 6 Estados miembros.

3.4. La reforma de la gestión financiera (SEM 2000)

Los servicios de la Comisión efectuaron un balance detallado de las acciones iniciadas desde la puesta en marcha del proceso SEM 2000 [76]. Merecen citarse los elementos siguientes, por lo que se refiere a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

[76] Doc. SEC (1998) 1904/3 de 11.11.1998. Véase también el informe anual de 1997, capítulo 1, apartado 1.3.1, página 11.

El enfoque seguido por la Comisión, que condujo en particular a la aprobación del Reglamento (CE) n° 2064/97 del Consejo [77], ha sensibilizado en mayor medida a los Estados miembros respecto al hecho de que la responsabilidad de la ejecución del presupuesto, si bien según el Tratado corresponde sólo a la Comisión [78], debe ser compartida por los Estados miembros en la medida en que estos últimos administran más del 80% de los gastos de la Comunidad (política agrícola y fondos estructurales). También por ello, en el ámbito de los fondos estructurales, se han celebrado protocolos o acuerdos administrativos con prácticamente todos los Estados miembros respecto de la coordinación de los controles financieros de los fondos.

[77] DO L 290 de 23.10.1997. Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación del artículo 23 del Reglamento (CE) n° 4253/88 del Consejo.

[78] Artículo 205 CE (nuevo artículo 274 del Tratado de Amsterdam, que prevé no obstante que "los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera"), y artículo 206 CE por lo que se refiere a la responsabilidad de la Comisión respecto a la autoridad competente para aprobar su gestión (Parlamento Europeo y Consejo).

Si bien es cierto que el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo prevé la obligación para los Estados miembros de realizar el control financiero de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales, también lo es que los fondos estructurales no disponen de un mecanismo de revisión de cuentas similar al del FEOGA-Garantía. Sin embargo, el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo prevé la posibilidad de reducir, suspender o suprimir la ayuda financiera comunitaria en caso de que se descubran irregularidades. La Comisión, en este contexto, adoptó directrices internas para la aplicación de las correcciones financieras. A lo largo de 1999, informará acerca de las correcciones realizadas sobre la base de estas nuevas líneas de conducta.

La Comisión, en su propuesta de 18 de marzo de 1998 [79], prevé la modificación de la financiación de la PAC, sistema basado en el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo [80] y modificado en distintas ocasiones, que, entre otros elementos "técnicos", precisa los compromisos de los beneficiarios así como las condiciones de asignación de ayudas, en particular desde el punto de vista de los controles.

[79] COM (1998) 158 final.

[80] DO L 94 de 28.4.1970.

En 1998, los esfuerzos también se dirigieron a la ejecución de las propuestas del programa Agenda 2000 y el refuerzo de la cooperación con los países candidatos a la adhesión [81].

[81] Véase el apartado 0, página 56. Véase también el informe anual de 1997, capítulo 4, sección 4.1, página 46.

3.5. El Corpus Juris

La Comisión efectuó, a raíz de las Resoluciones del Parlamento Europeo de 12 de junio y de 22 de octubre de 1997, un estudio comparativo detallado con el fin de evaluar todas las posibilidades de refuerzo a escala comunitaria o de la Unión de la protección penal de los intereses financieros europeos [82]. El objetivo de este estudio consiste también en medir el impacto de las orientaciones del Corpus juris que incluyen disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. Este estudio permite también profundizar el debate de fondo iniciado, respecto de este proyecto de estudio de Derecho comparado, en los foros políticos (parlamentos y gobiernos) de varios Estados miembros.

[82] Véase el informe anual de 1997, capítulo 5, sección 5.6.

Desde el año 1998, los miembros del grupo de investigadores encargado de este estudio de viabilidad procedieron por una parte al análisis del Corpus juris respecto a las cuestiones específicas planteadas por cada una de las recomendaciones y, por otra parte, a la evaluación del impacto de estas recomendaciones y su compatibilidad en el plano de las normas de Derecho nacional. Sobre esta base, se está finalizando un estudio de Derecho comparado. El Parlamento Europeo aportó su apoyo político a estos trabajos en el marco de una Resolución [83] (marzo/abril de 1998) y por medio de una audiencia pública organizada en Bruselas en noviembre de 1998.

[83] Resolución de 31.3.1998 sobre las acciones judiciales para la protección de los intereses financieros de la Unión, DO C 138 de 4.5.1998.

La Comisión examinará, en 1999, los resultados del estudio. A continuación comunicará sus conclusiones a las instituciones comunitarias (Parlamento Europeo, Consejo, Tribunal de Cuentas y Tribunal de Justicia).

3.6. El análisis comparado (informes "209 A CE")

La Comisión elaboró un proyecto de informe sobre el estado de aplicación del antiguo artículo 209 A CE relativo a los controles y a las sanciones administrativas, como complemento al informe elaborado en noviembre de 1995 sobre las medidas adoptadas a escala nacional para luchar contra el fraude. Este segundo informe presenta la síntesis de las contribuciones dirigidas a la Comisión por los Estados miembros relativas a las disposiciones adoptadas sobre los gastos respecto de los que los Estados miembros tienen la responsabilidad de la ejecución, control y sanción en caso de irregularidad (los gastos agrícolas se excluyen del estudio ya que la normativa comunitaria fija detalladamente las modalidades de control adecuadas de los gastos del FEOGA-Garantía). Por lo que respecta a los ingresos, el informe se limita a los recursos propios tradicionales.

La conclusión general de este proyecto de informe que se presentará a los Estados miembros en el transcurso del año 1999 indica que debe iniciarse una reflexión profunda sobre la oportunidad de nuevas iniciativas de la Comunidad para acercarse al objetivo de eficacia y equivalencia de la protección de las finanzas comunitarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 A del Tratado CE (nuevo artículo 280 CE del Tratado de Amsterdam).

4. Cooperación y asociación con los Estados miembros

Este capítulo expone en primer lugar algunas de las principales iniciativas adoptadas por los Estados miembros en 1998 en favor de la protección de los intereses financieros de las Comunidades y de la lucha contra la delincuencia financiera, y concluye con el resumen de las acciones de formación organizadas este año por la Comisión en estos ámbitos.

El artículo 280 CE del Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, ofrece nuevas perspectivas en cuanto a cooperación, en sentido amplio, con los Estados miembros. A ello se dedica una sección de este capítulo.

La cooperación judicial en materia penal constituye un aspecto esencial de la protección de los intereses comunitarios. Se trata en efecto de perseguir, de manera homogénea y creíble (debido principalmente a la magnitud de los importes en cuestión), los delitos o las infracciones más graves, a menudo transnacionales, cometidas en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. Se están realizando acciones a escala comunitaria [84] con el fin de tratar de mejorar la situación, en particular a raíz de los distintos informes sobre el tema publicados por el Parlamento Europeo en 1997 y 1998 [85].

[84] Véase también el apartado 0, página 47, sobre el Corpus Juris, estudio que exige, en particular, el establecimiento de un "espacio judicial europeo" ante las dificultades encontradas por las instancias políticas para proporcionar instrumentos de cooperación judicial moderna y eficaz.

[85] Resoluciones de 1997 (véase el informe anual de 1997, capítulo 5, apartado 5.6, página 53) y de 1998 (Resolución de 13.3.1998 sobre la cooperación judicial en materia penal en la Unión Europea, DO C 104 de 6.4.1998; Resolución de 31.3.1998, ya citada).

El 1 de enero de 1999, el euro se convirtió en la moneda única de la Unión Europea, al menos en los once países que constituyen la "zona euro". Ahora bien, la lucha contra la falsificación de esta moneda representa, para la Comisión, un reto para el que se prepara desde hace algunos meses [86]. Los progresos realizados en este ámbito se incluyen también en este capítulo.

[86] Véase el informe anual de 1997, capítulo 3, apartado 3.4.1, página 38.

4.1. Iniciativas de los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de las Comunidades

Una de las principales iniciativas de los Estados miembros en materia de protección de los intereses financieros de las Comunidades es, según la Comisión, la ratificación de los instrumentos jurídicos relativos a este objeto. En efecto, dos Estados miembros (Alemania, el 24.11.1998 y Finlandia, el 18.12.1998) ratificaron el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros, así como su primer protocolo "corrupción" [87].

[87] Otros dos Estados miembros siguieron esta vía (Austria, el 21.5.1999 y Suecia, el 10.6.1999). Únicamente Finlandia ha ratificado también el segundo protocolo del Convenio.

Por otra parte, y para la Comisión ello constituye también un motivo de satisfacción, los contactos entre la Comisión y los servicios nacionales competentes, ya se hayan adaptado a la dimensión comunitaria de la lucha contra el fraude o se hayan creado a tal efecto, son casi diarios. Tienen lugar fundamentalmente en el marco de investigaciones transnacionales [88].

[88] Véase el apartado 2.1, a partir de la página 22.

En 1998, los contactos entre la UCLAF y algunos servicios nacionales se han seguido desarrollando. Es el caso de Italia con el cuerpo de los Carabinieri [89], cuya presencia en todo el territorio de la península, en todos los sectores de la comunidad italiana, les garantiza una información de primera mano sobre los distintos hechos y, en este caso, sobre la evolución de las corrientes de irregularidades, fraudes o maniobras de carácter mafioso.

[89] Policía la mayor parte de cuyos agentes están destinados en zonas rurales. Visita a Bruselas del mando del CCTNCA (Commando Carabinieri Tutela Norme Communautarie e Agroalimentari), dependiente del Ministerio de Agricultura y autorizado para el control de todas las ayudas comunitarias en los sectores agrícola y agroalimentario.

Desde este punto de vista, el establecimiento de una cooperación específica entre la UCLAF y la Direzione Nationale Antimafia (DNA) [90] se discutió entre estos dos organismos para garantizar una acción más eficaz contra la gran delincuencia económica y financiera y la delincuencia organizada que se beneficia del fraude, la corrupción y el blanqueo de dinero en detrimento de las finanzas comunitarias. Ello podría concretarse mediante normas prácticas que establezcan contactos permanentes de cooperación entre los dos servicios y organicen el intercambio de información.

[90] Fiscalía antimafia cuya misión es coordinar y fomentar de alguna forma las actividades de investigación contra la delincuencia organizada.

En cualquier caso, la cooperación horizontal entre diversos servicios internacionales, a veces de naturaleza diferente (servicios de agricultura, aduanas, finanzas, policía o justicia), se desarrolla de manera positiva. Esta tendencia se ha comprobado en sucesivas ocasiones en el marco de asuntos transnacionales, y corresponde por otra parte a las recomendaciones que figuraban en el programa de acción contra la delincuencia organizada adoptado por el Consejo en 1997 [91] (recomendaciones n° 1 y 2).

[91] DO C 251 de 15.8.1997. Esta idea se recogió también en el segundo informe, de 10.9.1999, del Comité de expertos independientes (véase la introducción del presente informe, página 6) sobre la reforma de la Comisión.

4.2. El artículo 280 CE y la responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros para la protección de las finanzas de Europa

El artículo 280 CE, nuevo marco jurídico para la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude y contra cualquier otra actividad ilegal perjudicial para los intereses financieros comunitarios, asocia en lo sucesivo a la Comunidad y a los Estados miembros en una responsabilidad compartida para lograr una protección equivalente en toda la Comunidad.

El artículo 280 CE del Tratado de Amsterdam [92] atribuye una función y una responsabilidad específicas a la Comisión por lo que se refiere a la protección de las finanzas de la Comunidad y la lucha contra el fraude, para cooperar estrecha y regularmente con el conjunto de las autoridades nacionales competentes, es decir, las autoridades administrativas, judiciales y policiales, en su acción de lucha contra el fraude en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad. Este artículo precisa ahora claramente que se trata de una responsabilidad compartida entre los Estados miembros y la Comunidad, y las medidas adoptadas deben ofrecer una protección eficaz en todos los Estados miembros.

[92] Tratado que entró en vigor el 1.5.1999.

Asimismo, el Tratado, con este nuevo artículo 280 CE que constituye una nueva base jurídica, específica y amplia, para adoptar las medidas necesarias en cuanto a prevención y lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad, en el marco de la codecisión, crea nuevas posibilidades que se añaden al acervo aportando una dinámica importante, con una buena perspectiva para el desarrollo futuro del marco jurídico para la protección de los intereses comunitarios [93].

[93] La primera aplicación concreta de esta nueva base jurídica ha sido la adopción de los dos Reglamentos del Consejo nos 1073/99 y 1074/99 relativos a las investigaciones realizadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), creada mediante Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 (DO L 136 de 31.5.1999).

4.3. La cooperación judicial

La Comisión (UCLAF) presta, previa petición, asistencia técnica y operativa a las autoridades nacionales encargadas de perseguir a los defraudadores en el marco de las investigaciones transnacionales. Se organizan reuniones entre las fiscalías nacionales encargadas de los expedientes judiciales, para facilitar los intercambios de información. Este fue el caso en 1998 en el marco de una investigación importante relativa a un caso de contrabando de productos textiles [94] (camisetas) que implicó a varias personas físicas y jurídicas en Suiza, Italia y Bélgica. Los magistrados encargados del caso, observando la necesidad de una gestión coordinada de las investigaciones y, en particular, de las comisiones rogatorias internacionales que debían ejecutarse en España y Suiza, solicitaron la intervención de la UCLAF (célula de enlace y de práctica penal).

[94] 9 millones de ecus (recursos propios tradicionales/derechos de aduana), según una estimación conservadora, están en juego en este asunto.

Los magistrados constituyen una amplia mayoría a la hora de constatar y denunciar, respecto a asuntos de este tipo, las dificultades y la lentitud que afectan a la ayuda mutua judicial. El papel de la UCLAF, a este respecto, es proponer su ayuda para tratar de superar estas dificultades.

La UCLAF ha podido aportar su ayuda en otros asuntos transnacionales importantes. Así sucedió también en el marco de las investigaciones relativas al fraude a las restituciones por exportaciones de sémola de trigo duro a Argelia, al tráfico de leche en polvo, al tráfico en el sector del aceite de oliva, al tráfico de mantequilla y en un caso de introducción ilegal de carne británica en el territorio de la Comunidad. Investigadores especializados de la UCLAF pudieron, por una parte, aportar su conocimiento de los casos a las distintas autoridades nacionales y, por otra parte, establecer conexiones directas entre los distintos lugares de intervención con el fin de optimizar los resultados de las investigaciones en curso.

Del mismo modo, por lo que se refiere a los asuntos de fraude al IVA, la UCLAF intervino en un caso de compra de azúcar austríaco por una empresa italiana, efectuada por medio de dos sociedades pantalla. La deuda del IVA se había concentrado fraudulentamente en las sociedades pantalla, completamente insolventes y destinadas a desaparecer rápidamente, con el fin de permitir a la empresa destinataria de las mercancías disponer de grandes cantidades de azúcar a un precio reducido [95]. Se solicitó a la UCLAF la asistencia necesaria para la preparación y la ejecución de una comisión rogatoria internacional en Austria. En este caso, solamente transcurrieron 17 días entre el envío de la solicitud de ayuda mutua y la realización del registro por las autoridades competentes.

[95] Los importes sujetos a imposición de las transacciones ascienden a cerca de 50 millones de ecus.

Por lo que se refiere a la lucha contra la delincuencia organizada en Europa, la UCLAF se reunió a lo largo de 1998, con ocasión de un canje de notas de los Comisarios responsables con el Consejero federal suizo de Justicia, con los representantes de la administración federal suiza con el fin de analizar conjuntamente los problemas planteados en el marco de la aplicación del Protocolo adicional relativo a la asistencia administrativa mutua en materia de aduanas al Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza [96] y en el marco de la cooperación judicial. Se trataron de forma específica los casos para los cuales la cooperación actual se juzga insuficiente (ámbitos del derecho aduanero y de la fiscalidad indirecta).

[96] Acuerdos que entraron en vigor el 1 de julio de 1997; Decisión del Consejo 97/403/CE de 2.6.1997, DO L 169 de 27.6.1997.

La UCLAF considera que la mejora de los instrumentos de cooperación que permiten luchar contra las irregularidades que afectan a los intereses financieros de la Comunidad Europea es una necesidad primordial. Ello afecta no sólo al tráfico de mercancías entre Suiza y la Comunidad, sino también a las actividades realizadas por bandas organizadas, efectuadas en territorio suizo, cuyos efectos, en el ámbito de la fiscalidad indirecta, inciden en el territorio aduanero de la Comunidad, sin que haya intercambios transfronterizos de mercancías.

Un grupo de expertos está realizando estos análisis, y deberá comunicar sus conclusiones, mediante un informe, antes de finales de 1999.

4.4. La protección del euro

La amenaza que constituye la falsificación del euro se hará sentir realmente en el momento en que los billetes y las monedas se pongan en circulación, es decir, el 1 de enero de 2002. Es por tanto esencial establecer, antes de esta fecha y con el fin de disponer del tiempo necesario para probarlo, un sistema eficaz de prevención y lucha, por cuanto el euro constituirá una moneda de reserva e intercambio internacional.

En el marco de la continuidad de los trabajos comenzados en 1997 y en 1996 [97], la Comisión prosiguió la reflexión iniciada con un grupo de expertos, especialistas nacionales en falsificación de moneda, que ha celebrado dos ciclos de reuniones importantes en 1998 en el marco del Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude (COCOLAF).

[97] Véase el informe anual de 1997, capítulo 3, apartado 3.4.1, página 38.

La Comisión (UCLAF) elaboró un primer informe provisional [98] en abril de 1998 y lo presentó a la Presidencia británica del Consejo, que solicitó la presentación de un documento formal que tratase, en particular, los problemas de formación y de intercambio de información en el ámbito de la protección del euro. Mientras tanto, el Consejo ECOFIN de 19 de mayo de 1998, tomando nota de los trabajos realizados, solicitó a la Comisión que prosiguiese sus iniciativas con vistas a facilitar el intercambio de información y el establecimiento de una cooperación estrecha y regular, dentro del respeto del principio de subsidiariedad y del reparto de competencias plasmados en el Tratado de la Unión Europea.

[98] SEC (1998) 624.

4.4.1. La Comunicación de la Comisión de 22 de julio de 1998

En esta Comunicación sobre la protección del euro [99], dirigida al Consejo, al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, la Comisión precisó sus orientaciones políticas en torno a cuatro temas:

[99] COM (1998) 474 final.

· formación

· intercambio de información

· cooperación en el plano europeo

· aproximación de las legislaciones

En efecto, resulta esencial prever una política de sensibilización y formación destinada al conjunto de los profesionales llamados a desempeñar un papel en la detección de las falsificaciones (servicios de policía y establecimientos financieros). Se está estudiando un proyecto piloto que podría comenzar en 1999 y servir de base al establecimiento de un programa plurianual de formación profesional a escala comunitaria.

Asimismo, la recogida, intercambio y análisis de la información sobre actividades y hechos relativos a los billetes y monedas falsificados, serán fundamentales para la protección del euro. Los servicios de policía disponen de información estratégica y operativa sobre las prácticas, los circuitos y las redes de falsificación de monedas. Estos datos deberán reunirse y analizarse. Una normativa comunitaria deberá proporcionar el marco jurídico necesario para la recogida e intercambio de información entre las autoridades responsables de la protección de la moneda única en la lucha contra la falsificación. Por esta razón, es necesario prever un sistema de información y una base de datos integrada que permita el acceso en línea a estas informaciones. Este sistema, accesible en tiempo real, deberá alimentarse y actualizarse de manera continua y obligatoria con arreglo a normas que permitan la comparabilidad de los datos. El sistema, que transportará datos a menudo confidenciales y que contendrá información sobre las personas, cumplirá las normas de protección de tales datos, al igual que los sistemas actuales de intercambio en el ámbito aduanero [100], que incluyen también datos sensibles cubiertos por las normas relativas a la protección de dichos datos.

[100] Véase el apartado 0 infra.

La protección del euro deberá ser equivalente en toda la Comunidad. Esto supone que las autoridades y las instituciones nacionales deberán cooperar y coordinar sus actividades de manera eficaz para lograr el objetivo de la protección de los intereses financieros de las Comunidades en general, que figura en el Tratado [101].

[101] Artículo 209A CE, nuevo artículo 280 del Tratado de Amsterdam.

Por último, paralelamente al marco reglamentario que debe establecerse para la recogida y el intercambio de información, así como para la cooperación, la Comisión considera, en su Comunicación, que también es necesario abordar la protección del euro bajo el aspecto del Derecho penal.

4.4.2. Intercambio de información y cooperación

El euro es la moneda común y única de los Estados miembros que participan en la Unión monetaria. Su protección depende de un enfoque global. La UEM se ha situado en el primer pilar; por tanto, se trata fundamentalmente de una cuestión de interés comunitario, para la cual una normativa comunitaria específica deberá precisar los derechos y obligaciones de todas las partes, principalmente en materia de cooperación y de intercambio de información.

Este enfoque tiene por objeto desarrollar, en el marco jurídico comunitario, una cooperación estrecha y regular entre las autoridades policiales nacionales, los bancos centrales, los organismos emisores, las autoridades comunitarias (Comisión y BCE), Europol y la Interpol. Esto se destaca en la Comunicación de la Comisión, donde se definen claramente el papel y la función que pueden ser asumidos por las instituciones comunitarias y de la Unión.

Así pues, el BCE será responsable de la seguridad técnica de los billetes y garantizará, a este respecto, la gestión de la base de datos técnica y la instauración de un CAC (centro de análisis de la falsificación de billetes) [102]. Europol, por su parte, podrá poner a disposición de los Estados miembros su sistema de información y facilitar la cooperación de los servicios policiales a escala operativa.

[102] Véase también la Recomendación sobre la adopción de medidas para intensificar la protección legal de los billetes y monedas denominados en euros, adoptada por el BCE el 7.7.1998, DO C 11 de 15.1.1999.

El Consejo ECOFIN de 23 de noviembre de 1998 invitó al BCE y a la Comisión a reflexionar sobre la necesidad de establecer una legislación comunitaria relativa a la cooperación y al intercambio obligatorio de información entre los bancos nacionales y las autoridades competentes de los Estados miembros. Esta reflexión dio lugar, en 1998, a la publicación de un nuevo documento de trabajo de los servicios de la Comisión [103] y continuará en 1999 con un tercer ciclo de reuniones que se desarrollaron en el marco del COCOLAF. El objetivo es preparar propuestas legislativas destinadas a establecer un sistema y una red de derechos y obligaciones entre los Estados miembros y las instituciones, sujetos al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

[103] SEC (1998) 2248 de 23.12.1998.

4.5. La cooperación aduanera

El nuevo sistema de información aduanera (SIA) fue lanzado en 1998 [104]. Este sistema informático, que permite a las Administraciones nacionales de los Estados miembros intercambiar rápidamente y con seguridad información relativa a casos de fraude en el ámbito aduanero, se completó con datos relativos a los servicios operativos de lucha contra el fraude, con el fin de permitir a los investigadores de los Estados miembros mejorar la eficacia de sus investigaciones.

[104] Véase el informe anual de 1997, capítulo 3, apartado 3.2, página 35.

La lucha contra el fraude exige la intervención de varios servicios a escala nacional, por lo que se ha introducido el concepto de AFIS (AntiFraud Information System). Se trata de permitir el acceso y el intercambio de información, siguiendo el mismo principio que SCENT/SID [105], a todas las Administraciones nacionales interesadas. Es el caso del "Sistema de información previa" o SIP, que permite intercambiar mensajes y seguir los movimientos de tránsito en la Comunidad [106]. Se está desarrollando otra aplicación destinada a reforzar la lucha contra el fraude en el ámbito aduanero; se trata de MARINFO (Maritime Information), destinada a asistir a las autoridades aduaneras en el seguimiento de los movimientos marítimos de mercancías.

[105] System for Customs Enforcement NeTwork: sistema de intercambio de correo electrónico, que permite el acceso de las autoridades aduaneras a bases de datos externas, al que está asociado el SID.

[106] Véase el apartado 0, página 39.

4.6. Acciones de formación relativas a la protección de los intereses financieros

En 1998, la Comisión hizo hincapié, de acuerdo con la política de formación que sigue desde hace algunos años, en la organización de acciones orientadas a los servicios nacionales responsables de la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. El cuadro adjunto muestra el aspecto específico y dirigido de esta formación. Ello ilustra también claramente la importancia que la UCLAF concede a la formación de los agentes de los servicios judiciales nacionales en cuanto a la protección de los intereses financieros de las Comunidades. La motivación de estos servicios y su entera cooperación son indispensables para garantizar el éxito, in situ, de la lucha contra el fraude.

En total, en 1998 se realizaron 28 acciones de formación (véase el cuadro adjunto), por iniciativa de la Comisión. Estas acciones, en su mayoría, implicaron a varios Estados miembros y se abrieron a los países candidatos a la adhesión [107], con el fin de promover la cooperación con estos últimos. En total, cerca de 2.500 agentes han podido profundizar sus conocimientos en distintos ámbitos, principalmente la investigación, la persecución y la represión de los fraudes comunitarios.

[107] Véase el apartado 0, página 56.

La Comisión sigue también proporcionando ayuda financiera a los Estados miembros, previa petición, para la organización de sesiones de formación sobre la protección de las finanzas de las Comunidades Europeas. Asimismo, procura proporcionar, en la medida de sus medios, participantes capaces de compartir sus experiencias al respecto.

En este contexto, conviene mencionar el "seminario europeo sobre la prevención y la represión de los fraudes comunitarios" organizado por la UCLAF y la Guardia di Finanza italiana, del 11 al 17 de mayo de 1998, en los locales de la Escuela de suboficiales de Corps, en l'Aquila en Italia.

En efecto, este seminario, sin precedentes en materia de formación de jóvenes investigadores en el plano europeo, fue preparado sobre la base de un programa realizado por la UCLAF, con la Guardia di Finanza, y por los representantes de las escuelas de los servicios de investigación de la mayoría de los Estados miembros. El objetivo de este seminario era formar a unos 1.000 alumnos de la Guardia y a un centenar de jóvenes directivos o investigadores de los Estados miembros. La organización de «workshops» (talleres de trabajo) ha contribuido a hacer de este seminario un buen ejercicio de sensibilización con la perspectiva de la creación eventual de una estructura europea de formación de investigadores [108].

[108] El Consejo europeo de Tampere (octubre de1999), en Finlandia, previó la creación de una «academia europea de policía» que consistirá, en un primer momento, en una «red de instituciones nacionales de formación».

5. Cooperación y asociación con los terceros países

La creación, en los países candidatos a la adhesión, de sistemas y servicios de control fiables y formados para la protección de los intereses económicos y financieros de Europa se ha convertido en una prioridad cada vez más importante, a medida que se prevé una posible adhesión. Con Polonia por ejemplo, este objetivo se está realizando. Este país está creando una estructura administrativa en curso de "adaptación a las normas" por lo que se refiere a la protección de las finanzas de Europa. Polonia es plenamente consciente de la necesidad de establecer estrechas relaciones con la UCLAF que, en nombre de la Comisión, había iniciado acciones en este sentido, destinadas hoy a servir de ejemplo para todos los demás países candidatos y sus administraciones.

5.1. La estrategia de preadhesión

El programa de trabajo 1998/1999 de la Comisión en materia de lucha contra el fraude [109] hace hincapié en la integración de esta dimensión en la estrategia de preadhesión. Se trata de emprender acciones concretas que se integren en las asociaciones para la adhesión [110] y que deberán permitir, desde ahora hasta antes de la adhesión, una protección equivalente de las finanzas comunitarias, y de esta manera, lograr las condiciones indispensables para la realización de la ampliación.

[109] COM (98) 278 final de 6.5.1998.

[110] Reglamento (CE) n° 622/98 del Consejo relativo a la asistencia en favor de los Estados candidatos en el marco de una estrategia de preadhesión y, en particular, de la creación de asociaciones para la adhesión, DO L 85 de 20.03.1998.

En este marco es importante preparar simultáneamente a los candidatos a la adhesión para que participen en las finanzas comunitarias y garanticen en la Unión ampliada un nivel de protección de los intereses financieros de la Comunidad al menos igual al nivel actual.

La integración del acervo comunitario a este respecto únicamente bajo su forma legislativa no es suficiente. Los países candidatos deberán, siguiendo el espíritu del artículo 280 CE del Tratado de Amsterdam, adoptar todas medidas necesarias para combatir el fraude y cooperar estrechamente con los Estados miembros y la Comisión, en particular, en el marco de acciones operativas transnacionales. Para la Comisión, es importante que los países candidatos tengan en cuenta, de ahora en adelante, la especificidad de la lucha contra el fraude y sus implicaciones en términos de organización administrativa.

La exigencia de una protección equivalente en toda la Comunidad no permite prever en este ámbito, para los países candidatos, regímenes transitorios respecto de la aplicación de una eventual Acta de Adhesión.

En 1998, la UCLAF no disponía de los recursos necesarios para concretar este enfoque simultáneamente en los 11 países candidatos. Por esta razón, orientó su acción hacia Polonia, porque es el país candidato más grande y el más importante beneficiario de los fondos PHARE, y el interés que representa la cooperación con este país reside en el hecho de que constituye la frontera exterior contigua a la Comunidad.

En este marco, la UCLAF, en estrecha cooperación con la misión de representación de Polonia ante la Unión Europea en Bruselas, logró sensibilizar a las autoridades polacas al más alto nivel (Gobierno y Parlamento), respecto de la creación de una estructura central multidisciplinar con la cual estará en condiciones de cooperar directamente in situ cuanto antes.

En una visita del director de la UCLAF a Varsovia, el Primer Ministro deseó confirmar las grandes líneas de acción previstas, a saber:

- creación de una unidad pluridisciplinar especializada en la lucha contra el fraude y la delincuencia organizada:

- instalación de esta estructura en la IGA [111], con competencias en materia de investigación de gastos e ingresos;

[111] El servicio elegido por el Primer Ministro para constituir la autoridad de acogida de la estructura pluridisciplinar para la protección de los intereses financieros de la Comunidad será la IGA ("Inspección general de Aduanas"), servicio creado recientemente (1997) que depende directamente del Ministro de Hacienda y que tiene como misión investigar cualquier infracción de la legislación relativa al comercio de productos y bienes con otros países y luchar contra la corrupción. Tiene poderes de acción que van más allá de los poderes de las autoridades aduaneras polacas, y en particular, el acceso directo a despachos y documentos, la utilización de las medidas coercitivas y el interrogatorio de testigos.

- celebración, entre la IGA y los distintos servicios responsables de la gestión y el control de los fondos de preadhesión, y bajo la supervisión de los servicios de Primer Ministro, de acuerdos de cooperación con el fin de permitir a la IGA coordinar las investigaciones contra el fraude;

- elaboración de un proyecto de financiación en el marco del programa PHARE 1999, destinado a proporcionar a la IGA los medios necesarios para la realización de esta nueva misión [112].

[112] Las autoridades polacas elaboraron el proyecto de financiación sobre la base de principios establecidos en estrecha colaboración entre la UCLAF y la IGA. Se presentó un programa de 3,5 millones de ecus, que posteriormente fue aceptado por el Comité PHARE de 7.5.1999. Los 3,5 millones de ecus representan aproximadamente un 1,4% del total del programa PHARE para Polonia en el marco del presupuesto de 1999. Este proyecto prevé, en una primera fase, al traslado a la IGA de cuatro funcionarios, expertos en disciplinas diferentes, seleccionados por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), uno de los cuales será un coordinador de nivel suficientemente elevado para garantizar el contacto permanente con el conjunto de las autoridades responsables en Polonia.

5.2. Los acuerdos de asistencia mutua entre la Comunidad y los terceros países

A 31 de diciembre de 1998, la Comunidad había celebrado acuerdos que comprendían disposiciones relativas a la asistencia mutua en materia aduanera con treinta y tres países terceros (acuerdos que entraron en vigor por lo que se refiere a veintinueve de estos países [113]), entre los que se encontraban casi todos sus vecinos geográficos en el continente europeo y sus socios comerciales más importantes. Se trata tanto de acuerdos globales que incluyen un protocolo de asistencia mutua en materia aduanera como de acuerdos específicos sobre cooperación y asistencia mutua administrativa en materia aduanera.

[113] Se trata de 27 acuerdos que afectan a 29 países terceros. Se han celebrado 26 acuerdos con 26 países terceros diferentes, y el acuerdo EEE afecta a la Unión Europea y a tres países terceros: Liechtenstein, Noruega e Islandia.

Las disposiciones específicas de estos acuerdos y protocolos proporcionan a los servicios de las partes contratantes responsables de las investigaciones aduaneras un fundamento jurídico para solicitar y para proporcionar asistencia administrativa en la realización de investigaciones destinadas a garantizar la buena aplicación de la normativa aduanera, ya se trate de la de la Comunidad o de la del país socio.

El 1 de febrero de 1998, entraron en vigor acuerdos europeos con cada uno de los países bálticos, que incluían un protocolo relativo a la asistencia mutua en materia aduanera [114]. Un acuerdo sobre la cooperación y la asistencia mutua administrativa en materia aduanera con Canadá entró en vigor el 1 de enero de 1998.

[114] Países bálticos: Estonia, Letonia y Lituania; los acuerdos europeos sustituyen a los acuerdos sobre la liberalización del comercio y el establecimiento de medidas complementarias celebrados con cada uno de estos países, que entraron en vigor el 1 de enero de 1995, y que contenían también un protocolo sobre la asistencia mutua en materia aduanera.

El 3 de noviembre de 1998 se rubricó un acuerdo sobre cooperación y asistencia mutua administrativa en materia aduanera entre la Comunidad y Hong Kong (China). El acuerdo entró en vigor el 1 de junio de 1999.

Antes de 1998 ya se habían firmado varios acuerdos que incluían un protocolo de asistencia mutua en materia aduanera con varios países terceros. Se trata de los acuerdos con los países siguientes: Azerbaiyán, Bielorrusia, República de Kirguizistán, Marruecos, Uzbekistán, Túnez y Turkmenistán. En 1999 entraron en vigor los acuerdos siguientes: Azerbaiyán (el 1 de marzo), República de Kirguizistán y Uzbekistán (el 1 de julio).

En 1999 han continuado, o se han previsto, negociaciones destinadas a la celebración de acuerdos globales (que incluyen un protocolo relativo a la asistencia mutua en materia aduanera) o específicos (acuerdo sobre la cooperación y la asistencia mutua administrativa en materia aduanera), con una veintena de otros países terceros, incluidos Albania, Sudáfrica, Egipto, Líbano, Chipre, China, Chile, y algunos socios asiáticos del ASEM [115].

[115] ASEM: Reunión Asia-Europa (Asian Europe Meeting) entre la Unión Europea y Asia. Socios asiáticos: Brunei-Darussalam, China, Indonesia, Japón, Malasia, Corea, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam.

Cuadro "formación"

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 1

Casos de fraude y otras irregularidades comunicadas por los Estados miembros en virtud del Reglamento n° 1552/89

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

* constados y estimados

Cuadro 2

Casos de fraude y otras irregularidades comunicadas por los Estados miembros en virtud del Reglamento (CEE) n° 595/91

FEOGA GARANTÍA

1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 3

Casos de fraude y otras irregularidades comunicadas por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos n° 1681/94 y 1831/94

ACCIONES ESTRUCTURALES

- DESGLOSE POR FONDOS -

1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 4

Casos de fraude y otras irregularidades comunicadas por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos n° 1681/94 y 1831/94

ACCIONES ESTRUCTURALES

1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 1

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Fraudes y otras irregularidades comunicadas por los EM

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.: Las cifras correspondientes a 1995-1997 se han revisado a la vista de las nuevas comunicaciones de los Estados miembros por vía electrónica

Gráfico 2

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Investigaciones UCLAF

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 3

FEOGA GARANTÍA

Fraudes y otras irregularidades comunicadas por los EM

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 4

FEOGA GARANTÍA

Investigaciones UCLAF

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 5

ACCIONES ESTRUCTURALES

Fraudes y otras irregularidades comunicadas por los EM

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 6

ACCIONES ESTRUCTURALES

Investigaciones UCLAF

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.: Los importes para los años 1995 - 1997 se han revisado a raíz de las evoluciones observadas en el marco de las investigaciones

Gráfico 7

GASTOS DIRECTOS

Investigaciones UCLAF

>SITIO PARA UN CUADRO>

* Incluidos los gastos del FED y de la CECA, pero sin los gastos administrativos

N.B.: Los importes para los años 1995 - 1997 se han revisado a raíz de las evoluciones observadas en el marco de las investigaciones

GLOSARIO

CE: Comunidad Europea (denominación utilizada desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea)

AELC: Asociación Europea de Libre Comercio (integrada por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza)

EEE: Espacio Económico Europeo (acuerdo entre los 15 países de la Unión Europea y los países de la AELC, excepto Suiza)

OMC: Organización Mundial del Comercio

TUE: Tratado de la Unión Europea

UCLAF: (Unidad de) Coordinación de la Lucha contra el Fraude (Dirección incluida en el organigrama de la Secretaría General de la Comisión, transformada en Task Force (grupo de trabajo) mediante Decisión de la Comisión de 1 de mayo de 1998)

OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

IRENE: Acrónimo de IRrégularités, ENquêtes, Exploitation (base de datos de la Comisión gestionada por la UCLAF)

SEM 2000: Programa de la Comisión para mejorar, en la perspectiva del año 2000, la gestión de los créditos comunitarios (Sound and Efficient Management - Gestión sana y eficaz)

Agenda 2000: Comunicación de la Comisión sobre la ampliación de la Unión en la perspectiva del año 2000

DO: Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO L: serie L, DO C: serie C)

TIR: Transporte Internacional por Carretera

CoCoLAF: Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude

CPCA: Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito de la imposición indirecta. Presidido por la Comisión (Dirección General de Aduanas e Impuestos Indirectos-DG XXI), este Comité se encarga de las cuestiones relacionadas con la aplicación del sistema transitorio de IVA intracomunitario

SCAF: Subcomité antifraude (en el ámbito de la imposición indirecta). Es el subgrupo antifraude del CPCA

SCENT: System for a Customs Enforcement Network

SIA: Sistema de Información Aduanera

SIP: Sistema de información previa

NSTI: Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado

IVA: Impuesto sobre el valor añadido

PECO: Países de Europa Central y Oriental

UEM: Unión Económica y Monetaria

ASEAN: Asociación de Naciones del Asia Sudoriental

SPG: Sistema de Preferencias Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo

FSE: Fondo Social Europeo

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

PIC : Programa de Iniciativa Comunitaria

PAC: Política Agrícola Común

FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Sección de Garantía: FEOGA-Garantía, Sección de Orientación: FEOGA-Orientación)

PHARE: Programa de ayuda a la reconstrucción económica de los PECO, países de Europa Central y Oriental

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

BDS: Oficina de Seguridad

ECHO: Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea

OAT: Oficina de Asistencia Técnica