Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales"(1)

(1999/C 209/11)

El 11 de diciembre de 1998, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de mayo de 1999 (ponente: Sr. Pezzini).

En su 364o Pleno de los días 26 y 27 de mayo de 1999 (sesión del 26 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por 71 votos a favor, 3 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La revisión del Reglamento en cuestión, basada en un estudio de evaluación de su aplicación en los Estados miembros y en la evolución de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente, que valoriza los instrumentos voluntarios y la responsabilidad de los diferentes agentes en el ámbito de la promoción del desarrollo sostenible, contiene algunas importantes novedades que merecen ser examinadas.

1.2. El Comité destaca positivamente que algunas de dichas novedades corresponden a sugerencias formuladas en su dictamen sobre la propuesta original(2), en particular en lo relativo a la participación de los trabajadores, el apoyo a las PYME, la conveniencia de adoptar un logotipo y el interés de ampliar progresivamente el ámbito de aplicación.

1.3. Las principales novedades son las siguientes:

- ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento (artículo 3);

- vincular la norma ISO 14001 al SGAM, con el objeto de facilitar el paso de una a otro y evitar posibles duplicaciones (anexo I);

- implicar a los trabajadores en la aplicación del sistema (artículo 1);

- incrementar la participación de las PYME (artículo 10.1);

- utilizar el SGAM para la aplicación y el control de la legislación medioambiental, estableciendo las necesarias distinciones (artículo 10.2);

- adoptar un logotipo visible (artículo 8);

- desarrollar una estrategia de promoción conjunta (artículo 11);

- garantizar la coherencia de la aplicación del Reglamento en los Estados miembros mediante la creación de un foro de organismos competentes y de acreditación (artículos 4 y 5).

1.4. En el documento destacan también importantes elementos de continuidad -en particular, en lo relativo al valor añadido del SGAM, que exige ir más allá del simple cumplimiento de los requisitos reglamentarios pertinentes (tercer considerando)- así como de subsidiariedad, que concede un margen amplio a los Estados miembros en la aplicación de las medidas.

1.5. El Comité considera que la Conferencia organizada por la Presidencia alemana en enero de 1999 sobre la revisión del SGAM fue un útil instrumento de reflexión y profundización de los resultados alcanzados. Por otra parte, la Conferencia confirmó la necesidad de superar algunos importantes obstáculos al desarrollo homogéneo del SGAM dentro de los Estados miembros, entre otros ante la acentuada disminución de las demandas de certificación registrada en Alemania, país que hasta ahora se había registrado el más alto nivel de aplicación del sistema.

1.6. En concreto, el Comité comparte la exigencia de desarrollar el SGAM, sobre todo facilitando el acceso de las PYME al sistema, preservando al mismo tiempo el objetivo de perseguir una continua mejora de la eficiencia medioambiental a través de la máxima transparencia ante el público.

1.7. El Comité ha podido profundizar en las problemáticas relacionadas con el desequilibrio geográfico en la aplicación, y en particular en los obstáculos hallados en algunos países y en los métodos para superarlos, entre otros mediante la audiencia organizada en cooperación con la Agencia nacional italiana para la protección del medio ambiente (ANPA) del 16 de marzo de 1999 en Roma que contó con la participación amplia y cualificada de los interlocutores socioeconómicos y de las asociaciones implicadas en el sistema SGAM.

1.8. Dicha audiencia puso de manifiesto la exigencia de mejorar la promoción del sistema por parte de los Estados miembros y de la Comisión, así como de alcanzar un mayor compromiso por parte de los sujetos interesados, en particular asociaciones profesionales, sindicatos y ONG. Es preciso crear mecanismos de cooperación que permitan su difusión.

1.9. En este sentido, el CES estudiará si resulta oportuno elaborar un dictamen adicional destinado a profundizar todos los aspectos relativos a la aplicación práctica del sistema, no contemplados en el Reglamento, y que en la práctica desincentivan la adhesión al SGAM, en particular, por parte de las PYME.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité considera que el SGAM es un instrumento útil para perseguir el objetivo principal de promover modelos de producción y consumo (desarrollo) sostenibles, del que es preciso reconfirmar algunos principios clave, a saber:

- estar basado en las leyes del mercado;

- prever la participación voluntaria;

- promover un enfoque de responsabilidad compartida en el ámbito de la protección medioambiental;

- ofrecer un marco para la gestión eficaz de los efectos inducidos sobre el medio ambiente;

- mejorar la eficiencia medioambiental, sobre todo, de la industria aunque también de otros sectores;

- producir resultados creíbles y transparentes;

- ser complementario a un enfoque normativo de imposición y de control.

2.1.1. La complementariedad del SGAM significa que este instrumento debe combinarse con otros instrumentos de la política medioambiental, en el ámbito de la promoción del "desarrollo sostenible" por parte de las autoridades públicas, con la participación activa de todas las partes. Es evidente que este instrumento va destinado principalmente a las empresas, aunque adquiere visibilidad y valor añadido en un contexto de participación más amplio, sobre todo, del ciudadano, que es el destinatario de la declaración medioambiental.

2.1.2. No se debe descuidar la "evolución medioambiental" de los contratos públicos (green procurement), que tienden a favorecer a los métodos productivos y los servicios ambientalmente sostenibles, y más en general la definición que realiza la Comisión de una política integrada de los productos (IPP), sobre la que se ha anunciado un próximo Libro Verde. La evolución citada podría crear un contexto más favorable a la certificación SGAM.

2.1.3. De hecho, aun cuando la adhesión de las empresas al SGAM tiene carácter voluntario, las autoridades públicas tienen, sin embargo, el deber de promover ese instrumento, fomentando su difusión, en el marco de los compromisos asumidos ante los ciudadanos en favor de un desarrollo respetuoso con el medio ambiente, incluyéndolo, por ejemplo, como elemento preferencial, a igualdad de las demás condiciones, entre los criterios de asignación de los contratos públicos.

2.2. Desequilibrio geográfico y subsidiariedad

2.2.1. Dado que existe un gran desequilibrio geográfico en cuanto al éxito del programa en los diferentes Estados miembros, que puede tener efectos negativos en el plano de la relación de las empresas con el mercado, es preciso analizar en detalle las experiencias realizadas, con el fin de establecer los instrumentos que permitan fomentar una mayor homogeneidad, que no debe consistir en una aplicación rígida de las normas, sino más bien en idear incentivos y medidas de estímulo compatibles con las normas de la competitividad y la competencia.

2.2.2. Cuatro Estados miembros, Austria, Alemania, Países Bajos y Suecia, tienen un porcentaje de densidad relativa (número de empresas que han adoptado el sistema SGAM sobre el total de las empresas del Estado en cuestión) muy por encima del resto de la Unión Europea.

2.2.2.1. Esta "anomalía positiva" debería sugerir algunas reflexiones, toda vez que con seguridad dichos resultados han sido alcanzados mediante el uso de instrumentos y medios que no estaban previstos explícitamente en el Reglamento y que pueden ser útilmente difundidos.

2.2.2.2. Elementos importantes de dicha experiencia pueden ser, por ejemplo, la descentralización administrativa, la utilización de las cámaras de comercio, organizaciones empresariales y sindicales y asociaciones en la promoción del sistema, la calidad y cantidad de los verificadores, la difusión de la información, la aplicación de nuevas y avanzadas tecnologías ambientales y la existencia de un marco normativo ambiental consolidado y bien aplicado. Es evidente que una fuerte tradición de respeto del medio ambiente favorece la difusión de prácticas voluntarias de protección del medio ambiente como SGAM.

2.2.3. Entre los instrumentos que deben contemplarse, pueden enumerarse los siguientes:

- establecer restituciones fiscales a posteriori para las gestiones que hayan tenido resultados medioambientales tangibles;

- descentralizar la gestión de la verificación y la certificación;

- subsumir en el SGAM otras obligaciones previstas en la legislación nacional en el ámbito medioambiental;

- animar a las grandes empresas a que consigan la implicación de sus suministradores en la aplicación del programa SGAM;

- incluir en la declaración medioambiental el nombre de las empresas proveedoras auxiliares;

- hacer participar a las administraciones públicas a nivel territorial, cuando se produzca descoordinación en un mismo sector, considerándolas como instrumentos de coordinación para una certificación colectiva;

- aumentar la responsabilidad de gestión en las asociaciones empresariales descentralizadas, con el fin de favorecer la participación de las PYME, apoyadas por medidas de asistencia técnica y financiera;

- incrementar la visibilidad y publicidad de los resultados obtenidos;

- realizar campañas específicas de información y educación sobre todo destinadas a las asociaciones que representan los intereses de las PYME.

2.2.4. El foro de los organismos competentes y de las autoridades de acreditación puede sin duda favorecer los intercambios de experiencias, aunque será también la presión del mercado único lo que inducirá a la armonización. No es casual que una parte sustancial de las sociedades registradas en Italia esté formada por grandes empresas multinacionales o proveedoras de los mercados de Europa central y septentrional.

2.2.5. Una motivación esencial para la adopción del SGAM ha sido la necesidad de garantizar condiciones de competencia homogéneas en el mercado único (véase punto 5 de la exposición de motivos); la Comisión establece límites muy restrictivos a su propia acción, basándose en la subsidiariedad, aunque no se omiten sus obligaciones, indicadas en el punto 4 del artículo 10 (promoción de un planteamiento coherente) y en el artículo 11 (promoción de la información a escala comunitaria). En vista de la desigualdad de los resultados, cabe preguntarse si dichas obligaciones se han cumplido plenamente, teniendo en cuenta la necesidad de aumentar la conciencia medioambiental entre los ciudadanos y los operadores de los diferentes sectores.

2.3. Ampliación del ámbito de aplicación

2.3.1. Se trata de un objetivo ambicioso y justificado por una serie de proyectos piloto; además de apoyar dicho objetivo es preciso constatar, una vez más, que toda actividad humana tiene una incidencia, mayor o menor, sobre el medio ambiente.

2.3.2. Al examinar la utilidad de la propuesta de ampliación, sobre la que el CES se declara en principio favorable, hay dos posturas demasiado simplistas que merecen ser rechazadas:

2.3.2.1. La primera es la de quienes consideran imposible la ampliación, toda vez que determinados sectores, por ejemplo los servicios, no ejercen supuestamente efectos ambientales físicos sobre un determinado lugar geográfico, olvidando que existen efectos inducidos.

2.3.2.2. La segunda postura es la de la Comisión, que aborda la cuestión dando por resueltos todos los problemas, cuando afirma que:

a) los proyectos piloto demuestran que existe una demanda de certificación medioambiental al margen del sector manufacturero,

b) que también otros sectores tienen un impacto medioambiental notable, directo o indirecto; y

c) que los sistemas de gestión SGAM son aplicables a todos los sectores económicos.

2.3.3. Sin embargo, es preciso señalar que la extensión inmediata y generalizada del SGAM plantea un problema de difícil solución, debido a las diferencias que existen en cuanto al impacto medioambiental entre el sector manufacturero y los demás -en particular, el de los servicios- y que el planteamiento debe hacerse de modo racional, basándose en tres conceptos fundamentales:

- la afirmación explícita de que el SGAM puede aplicarse a todos los sectores, con el fin de evitar toda ambigüedad en relación con eventuales excepciones o exclusiones de conveniencia;

- una investigación más exhaustiva, basada siempre en proyectos concretos que conduzcan a la elaboración de criterios de referencia específicos que permitan una correcta evaluación de las prestaciones medioambientales de los diversos sectores implicados e incluyan una clara definición del sitio certificado, tal como por otra parte indicaba el Comité en su dictamen relativo al Reglamento original(3);

- la previsión de una gradualidad temporal y de prioridad en la ampliación a los sectores excluidos; en un primer momento se debería examinar las posibilidades de aplicación en el sector público y en los servicios.

2.4. Participación de los trabajadores

2.4.1. Esta participación, aunque incluida en el punto (d) del artículo 1 por ser considerada factor esencial de éxito del SGAM, sigue siendo una declaración de principios de carácter general. En el articulado faltan otros detalles sobre los modos y formas de dicha participación, al contrario del Reglamento de 1993 (art. 3.1. y 7.2.)

2.4.2. El nuevo Reglamento debería garantizar la participación y la consulta de los trabajadores, a través de sus organismos representativos a escala de empresa, tanto en la preparación como en la aplicación de los programas, en particular, en lo relativo a los problemas de cualificación profesional y de organización del trabajo.

2.5. Utilización del SGAM en la aplicación y el control de la normativa medioambiental

2.5.1. La formulación del punto 2 del artículo 10 ofrece a los Estados miembros la posibilidad de utilizar el registro en el SGAM en el ámbito de la aplicación y el control de la normativa medioambiental con el fin de evitar duplicaciones inútiles.

2.5.2. Se trata de un instrumento interesante, a la luz de las consideraciones desarrolladas en el Dictamen del CES sobre la aplicación de la legislación medioambiental(4).

2.5.3. Sin olvidar que el valor añadido del SGAM consiste en que el sistema va más allá de la conformidad con la legislación, la adhesión al sistema podría articularse por etapas en un diálogo entre la empresa y las autoridades competentes, favoreciendo la puesta en conformidad y contribuyendo a traer a la superficie situaciones sumergidas.

2.5.4. Evitar las duplicaciones innecesarias representa, sin duda, un factor incentivador para la empresa, así como una motivación para las autoridades en materia de medio ambiente para promover la difusión del sistema SGAM.

2.5.5. No obstante, el Comité observa con perplejidad la total ausencia de referencias a la participación de la Agencia Europea del Medio Ambiente, que podría desempeñar un papel útil en la evaluación comparativa de las experiencias y proporcionar un apoyo técnico y científico en la elaboración de las directrices.

2.6. Cómo favorecer la adhesión de las PYME y las empresas artesanales

2.6.1. Es preciso tener en cuenta las dinámicas específicas que determinan los comportamientos y las opciones de los pequeños empresarios, que asumen un gran número de competencias y deben llevar a cabo su gestión estableciendo prioridades basándose en el tiempo disponible y el escaso número de colaboradores. Lo cual significa que todo lo que sea facultativo -e implique gastos importantes de tiempo y recursos- tiende a descartarse, a menos que tenga una utilidad comprobada para la empresa.

2.6.2. Parece pues necesario que se prevean procedimientos específicos, redacciones simplificadas de documentos, y ciclos de auditoría y verificación proporcionales al tamaño y al tipo de empresa. En este sentido, el CES observa que unas verificaciones demasiado frecuentes generan impedimentos burocráticos y costes excesivos, en particular, para las PYME.

2.6.3. Es evidente que el presupuesto de la gran mayoría de las microempresas no permite dedicar una persona a las tareas administrativas onerosas. Es preciso, por consiguiente, que se prevean estructuras de servicio y asistencia por parte de las autoridades competentes en materia de medio ambiente que favorezcan la participación, estableciendo la dimensión territorial adecuada.

2.6.4. En particular, se debe abordar el problema de la formación de auditores internos (verificadores) adecuados a la problemática de las pequeñas empresas. Éstas, a diferencia de las grandes empresas, dotadas de sistemas de gestión de la calidad, en pocos casos disponen de empleados que puedan realizar las auditorías. En la formación se debe responsabilizar a las asociaciones del sector, adecuadamente apoyadas por las autoridades públicas. El momento de la auditoría interna es fundamental para construir, en diálogo con las autoridades medioambientales indicadas, la conformidad con la normativa en vigor, como primer paso preparatorio para la certificación SGAM (cfr. art. 10.2).

2.6.5. Es también deseable la elaboración de directrices que faciliten la actuación de los verificadores en relación con las PYME, que armonicen los criterios de verificación.

2.7. Visibilidad y credibilidad del SGAM

2.7.1. El SGAM es un instrumento voluntario que acredita a los ojos del público, gracias a la transparencia del procedimiento y a su verificación por parte de las autoridades permanentes, los esfuerzos realizados en la mejora de las prestaciones medioambientales de los diferentes sujetos económicos. En tanto que instrumento para el desarrollo sostenible, ello implica la participación de todos los agentes implicados y una información pública adecuada. Su difusión es más rápida en contextos donde las autoridades públicas practican una política de desarrollo sostenible, en la que participe el conjunto de estructuras de formación y educación, en particular la escuela.

2.7.2. Se debe realizar un esfuerzo para distinguirlo de los sistemas particulares de certificación, valorizando los elementos de valor añadido que favorecen al ciudadano, reduciendo su carácter burocrático y reforzando los elementos consultivos e informativos. Por esta razón, el CES considera que la adopción de un logotipo, tal como se prevé en el nuevo Reglamento, será de gran utilidad.

2.7.3. Teniendo en cuenta que la Comisión es responsable de la promoción del SGAM a escala comunitaria, el Comité sugiere que la publicación del nuevo Reglamento vaya acompañada por directrices relativas a las mejores prácticas, los obstáculos más frecuentes y todo cuanto pueda contribuir a un mejor conocimiento y utilización del instrumento. El Comité garantiza, desde este momento, su contribución a la elaboración de las citadas directrices en los casos en que sea necesario.

2.7.4. El Comité considera fundamental que todos los Estados miembros garanticen una consulta amplia y la participación activa de los agentes socioeconómicos interesados en el sistema. En efecto, los mayores éxitos se registran donde dichos mecanismos son plenamente operativos paralelamente a las autoridades competentes. Sería, pues, oportuno incluir esta exigencia en el articulado, concretando de manera explícita en el Reglamento el enfoque participativo y la necesidad de una fuerte cultura que apoye el reparto de responsabilidades en el tema del desarrollo sostenible. En el artículo 2 debería incluirse una definición de los sujetos interesados (stakeholders), a los que debería dirigirse la declaración medioambiental. La consulta de éstos por parte de los organismos competentes debería preverse de manera explícita (artículo 5). Por último, su participación activa está prevista en el artículo 11.1, relativo a la información al público y la promoción del sistema.

2.7.5. Por último, el CES subraya que no está prevista la elaboración de un informe comparativo de los resultados a nivel europeo, instrumento que podría ser de mucha utilidad para la difusión de la adhesión al SGAM. Por esta razón, podría valorarse la posibilidad de asignar esta tarea, a intervalos fijos, a la Agencia Europea del Medio Ambiente, con el fin de que elabore indicadores de cumplimiento que faciliten el control de calidad del SGAM a escala europea.

2.8. Observaciones específicas

2.8.1. Definición de organización y de centro (artículo 2, letras (l) y (m)

2.8.1.1. Si bien el centro tiene un emplazamiento geográfico determinado, de impacto medioambiental determinado, no ocurre otro tanto con la organización. Es preciso evitar el riesgo de que una organización se certifique en cuanto tal a la vez que tiene centros que no sean conformes a la correspondiente legislación medioambiental. Por esta razón es preciso elaborar precisos criterios de referencia, en particular en materia de servicios. Por ejemplo, ¿cómo proceder en el caso de una organización dividida en varios centros?

2.8.2. Mejores técnicas disponibles (BAT)

2.8.2.1. El artículo 3 del SGAM I establecía la obligación, por parte de la empresa, de declarar sus estrategias de protección del medio ambiente, con vistas a una mejora continua de sus prestaciones medioambientales mediante el uso de las mejores técnicas disponibles. El nuevo texto ya no incluye este importante punto. El anexo I.B.2 del SGAM II debería hacer referencia a las mejores técnicas disponibles como instrumento de mejora continua de las prestaciones medioambientales por parte de las organizaciones que soliciten la certificación y como indicador importante para el verificador. Dicha referencia debe limitarse por supuesto a los sectores donde se ha consolidado el uso de las BAT.

2.8.3. Conformidad con la normativa medioambiental

2.8.3.1. El SGAM I no permitía el registro de las empresas que no cumpliesen con la legislación medioambiental. La propuesta de revisión, en cambio, no establece con claridad la necesidad de que una organización certificada SGAM esté sujeta a controles sistemáticos de conformidad con las disposiciones medioambientales nacionales, aun cuando una serie de disposiciones hacen referencia a este punto (artículos 3b y 6.1.(e), anexos I B.1, II 2.6, V 5.4.3). Concretamente, no se especifica con claridad si la declaración medioambiental debe contener las informaciones relativas al hecho de que la organización respete la legislación medioambiental de ámbito nacional. El anexo III, relativo a los contenidos de la declaración medioambiental, debería recoger este tipo de información en su punto 3.2.

2.8.4. Utilización del SGAM en los controles sobre la observación de la legislación medioambiental

2.8.4.1. El artículo 10.2, relativo a la duplicación de las actividades de control, debe entenderse en relación con el párrafo 3 del artículo 1. El SGAM no sustituye a los controles medioambientales normales y no constituye una duplicación, por cuanto los ámbitos del SGAM y de los controles medioambientales son diferentes y complementarios. El registro, instrumento voluntario de las empresas, no puede sustituir a los controles y la supervisión de las autoridades públicas. No obstante, dicho registro puede ser utilizado, en el marco de la subsidiariedad, con el fin de evitar duplicaciones y simplificar los procedimientos administrativos previstos en las legislaciones nacionales.

2.8.5. Declaración medioambiental (anexo III)

2.8.5.1. La propuesta de la Comisión es reductora respecto a la versión precedente del Reglamento. Con arreglo al punto 3.2 del anexo III, una organización deberá comunicar únicamente sus objetivos generales, sin describir sus estrategias ni sus objetivos detallados. La declaración medioambiental, además, puede ser modulada de manera parcial. Esto no debería permitirse y la declaración debería ser única y completa.

2.8.5.2. Es importante poner en relación los contenidos de la declaración medioambiental con lo previsto en el punto 3 del anexo I sobre la "comunicación externa", en el sentido de que debe existir "un diálogo abierto con otras partes interesadas, incluidas comunidades locales y usuarios, respecto del impacto medioambiental". La declaración medioambiental debería responder a esta demanda.

2.8.6. Participación de los trabajadores

2.8.6.1. Con el fin de evitar las interpretaciones interesadas en los anexos II y V, el término "el personal" debería ser sustituido por el de "los trabajadores". Debería también garantizarse, con arreglo a los derechos contractuales de información y consulta, la transmisión de los resultados a los representantes de los trabajadores en la empresa.

2.9. Comité de gestión (artículo 14)

2.9.1. El paso del comité de reglamentación al de gestión potencia la iniciativa de la Comisión y la hace más rápida y eficaz, en particular, a escala internacional.

Bruselas, el 26 de mayo de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 400 de 22.12.1998, p. 7.

(2) DO C 332 de 16.12.1992.

(3) DO C 332 de 16.12.1992.

(4) DO C 73 de 3.3.1998;DO C 95 de 30.3.1998.