Dictamen del Comité Económico y Social sobre :

- la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades y a las normas de difusión de los resultados de la investigación para la ejecución del quinto programa marco de la Comunidad Europea (1998-2002)», y - la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades para la ejecución del Quinto Programa Marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) (1998-2002)» () (98/C 214/13)

El 6 de enero de 1998, de conformidad con el artículo 130 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el artículo 170 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de abril de 1998. (Ponente: Sr. Malosse).

En su 354° Pleno de los días 29 y 30 de abril de 1998 (sesión del 29 de abril) el Comité Económico y Social ha aprobado por 122 votos a favor y 1 en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En lugar de presentar un análisis punto por punto de un texto globalmente satisfactorio en la forma, el Comité desea formular un conjunto de observaciones generales al objeto de aclarar algunas imprecisiones y, llegado el caso, proponer algún texto complementario en lo que se refiere al contenido.

Las observaciones guardan relación con cuatro exigencias principales:

1.1.1. La primera se refiere, habida cuenta de que se trata de un dispositivo que establece normas de participación y difusión, a la necesidad de que se inscriba en una óptica dinámica. En efecto, la finalidad de un encuadramiento administrativo es fijar límites y abrir caminos, procurando evitar que la vía así trazada se convierta en una carrera de obstáculos. Todo encuadramiento administrativo tiene implicaciones importantes, tanto desde el punto de vista de las modalidades como de los contenidos de ejecución. En opinión del Comité, varias definiciones carecen de precisión y algunos puntos de los procedimientos pueden entorpecer y retardar su aplicación.

1.1.2. La segunda es la exigencia de una investigación que implique coherencia entre el nuevo enfoque del V Programa Marco de IDT, principalmente a través de acciones clave que aboguen por un enfoque integrado, y las orientaciones prioritarias de la política comunitaria, a saber, la cohesión, el empleo y la participación de las PYME en las políticas de desarrollo.

1.1.3. La tercera exigencia es la competitividad de la industria europea. El esfuerzo de investigación comunitario debe tener como efecto, en primer lugar, la mejora de la posición de las empresas europeas en los mercados internacionales. Su competitividad se ha visto globalmente mermada durante las dos últimas décadas, debido principalmente a la insuficiencia y dispersión de los esfuerzos de investigación y de la capacidad de innovación.

1.1.4. La cuarta se refiere a la necesidad de una reforma radical de los procedimientos de atribución de los subsidios comunitarios a los proyectos de investigación. A pesar de los loables esfuerzos que se llevan a cabo, el mundo científico y las empresas, en particular las PYME, se encuentran cada vez más desalentados ante la lentitud y complejidad de los procedimientos europeos, lo que, en definitiva, afecta negativamente a los resultados.

1.2. El espíritu de la propuesta de la Comisión queda reflejado en la exposición de motivos con la fórmula «innovación en la continuidad». Las iniciativas señaladas como «innovaciones» parecen responder plenamente a las preocupaciones comunitarias, en particular:

- las simplificaciones introducidas con la posibilidad de determinar un importe a tanto alzado para los gastos generales;

- la modulación de las condiciones de explotación (exclusividad y propiedad), en función de la proximidad del proyecto con relación al mercado en lo que se refiere a las actividades indirectas;

- una mayor protección de los conocimientos existentes;

- la inclusión del cumplimiento de los principios éticos fundamentales como criterio de selección;

- la ampliación de la denominación «PYME» a empresas con una plantilla entre 250 y 499 personas, y

- el papel del plan de aplicación tecnológica en sus componentes de estructuración, control y evaluación de los resultados.

1.3. Estas innovaciones dan fe de la voluntad de tener en cuenta tanto las críticas formuladas con relación a los programas marco anteriores de IDT, considerados como demasiado lentos y administrativos y demasiado ajenos al mercado, como las principales recomendaciones del informe Davignon, según las cuales el Programa Marco de IDT debe ser considerado como un modo de financiación de acciones competitivas. El Comité celebra que la Comisión haya optado por unas orientaciones que concuerdan con sus propios deseos al respecto. Para garantizar el carácter operacional de estas propuestas y su coherencia con los objetivos perseguidos, el Comité formula varias recomendaciones específicas.

2. Observaciones en cuanto a la forma

2.1. Habida cuenta del carácter innovador del V Programa Marco con relación al anterior, conviene garantizar una correcta interpretación de los nuevos conceptos y de las nuevas modalidades de aplicación. En concreto, y como complemento del esfuerzo realizado para la inclusión de definiciones comunes a las dos propuestas, el Comité considera que:

- por una parte, se debería proponer un instrumento de comparación entre los dos programas marco;

- por otra parte, el usuario debería poder disponer, en forma de «vademécum», de un resumen de todas las normas nuevas y de la filosofía del V Programa Marco de IDT.

2.1.1. Estos dos elementos, que deberían ponerse a disposición de los participantes, permitirían conocer las normas aplicables, eliminarían las ambigüedades y constituirían una prueba de la voluntad de clarificación y simplificación.

2.2. Considerando el carácter innovador del principio de las acciones clave, en su calidad de útiles interdisciplinarios, es indispensable prever normas de participación uniformes para todos los tipos de intervención (investigación, valorización, etc.), aunque los contratos para las actividades indirectas puedan variar en función de la naturaleza del proyecto. Este aspecto debería tenerse en cuenta en las nuevas disposiciones relativas a la participación, en lugar de seguir manteniendo normas diferentes como, por ejemplo, las relativas a las actividades específicas para las PYME.

2.3. En cuanto a las definiciones propuestas, podrían mejorarse si se ampliaran y precisaran. Se hace referencia a algunos elementos, que en el texto parecen determinar el contenido y el alcance de la propuesta, pero sin ahondar en ellos. Cabe señalar en particular los términos siguientes:

- importes a tanto alzado para los gastos generales: debería precisarse este concepto con detalles prácticos (baremos, modalidades de cálculo, etc.);

- proximidad con respecto al mercado: mencionado en la exposición de motivos, no aparece en el texto de manera operativa, y sin embargo se trata de un elemento determinante del nuevo dispositivo;

- protección de los conocimientos: insuficientemente ilustrado en el texto de la propuesta, sobre todo en lo que se refiere a los dispositivos de fomento de la propiedad intelectual e industrial y la necesaria referencia a la problemática de las patentes.

2.4. En este orden de observaciones, conviene señalar también que el artículo 5, relativo a las «condiciones de participación de las entidades jurídicas de los Estados miembros y de los Estados asociados», no demuestra claramente la posibilidad de que una PYME tenga acceso al Programa Marco de IDT, debido principalmente a la imprecisión de la expresión «esté a punto de ejercer una actividad de investigación», que podrá ser objeto, en el contexto de la aplicación del programa, de interpretaciones polémicas.

2.5. Igualmente, en el artículo 8, la exigencia de «disponer de los recursos necesarios potenciales para su realización» es contraria a los principios de la investigación cooperativa (programa CRAFT), según los cuales las PYME encargan trabajos de investigación a terceros.

3. Las PYME en Europa y su problemática específica

3.1. Es de lamentar que las normas de participación y difusión relativas a la IDT propuestas se basen en una definición poco precisa que, por una parte, no permite un enfoque estratégico operacional y, por otra, excluye a un elevado número de PYME del usufructo del Programa Marco de IDT.

3.1.1. Por su número, su peso en el empleo (66 % del empleo comunitario) y su representatividad en términos de activo neto (65 % en la Unión Europea), va a ser cada vez más significativo el papel económico que desempeñan. No por ello constituyen un grupo homogéneo, y es indispensable, en el contexto de la problemática que se examina, establecer una tipología en función de sus necesidades y capacidades en materia de IDT. En efecto, una definición única de PYME no tiene sentido en este contexto y no permitirá sacar conclusiones operacionales válidas y pertinentes.

3.2. En un reciente dictamen relativo a «El impacto sobre las PYME de la disminución continua y generalizada de los fondos asignados a la IDT en la UE (a nivel comunitario y de los Estados miembros)» (), el Comité propuso que se distinguieran tres categorías de empresas según características tipológicas que ya cabe considerar como clásicas:

3.2.1. Aquellas que disponen de una capacidad de IDT firmemente establecida y que proporcionan o utilizan tecnologías. Son minoritarias y se estima que constituyen menos del 3 % del total. Una gran proporción de estas PYME participan en proyectos de investigación financiados por la Unión Europea.

3.2.1.1. Su contribución a la investigación comunitaria es de hecho, en la mayor parte de los casos, complementaria a la de las grandes empresas. Por ello, al asociarlas a un número elevado de acciones clave, junto con centros de investigación y grandes empresas, se garantiza la innovación, la creatividad y una mayor participación de estas empresas en los programas de IDT. El Comité considera más oportuna esta estrategia de complementariedad que la adoptada con demasiada frecuencia hasta ahora, consistente en llevar a cabo acciones marginales reservadas para las PYME.

3.2.2. Las empresas que cabe calificar de «precursoras» y que, aunque con características diferentes de la categoría anterior, tienen capacidad para desarrollar nuevos productos con contenido tecnológico. Se trata, en general, de las PYME más evolucionadas en su sector desde un punto de vista tecnológico y se considera que representan menos del 10 %.

3.2.2.1. Son capaces de identificar, definir y expresar necesidades en el ámbito de la IDT, pero deben recurrir a terceros para la ejecución de los trabajos de investigación, porque no disponen de capacidad suficiente en la materia.

3.2.2.2. Aunque estas empresas encuentran a menudo soluciones (ayudas adecuadas a nivel nacional y regional), tienen crecientes necesidades de soluciones y de tecnologías que sólo otras empresas o centros especializados en la investigación pueden proporcionar.

3.2.3. En tercer lugar están las empresas que se limitan a utilizar productos derivados de la investigación tecnológica. Representan la inmensa mayoría de las PYME europeas y sólo les interesan los productos finales de IDT.

3.2.3.1. Con un trabajo de fondo de sensibilización, información, preparación y acompañamiento, estas empresas podrán tener acceso a las oportunidades que ofrecen los programas de IDT, en particular los comunitarios.

3.3. Por otra parte, se puede observar que en el conjunto de la propuesta el término PYME figura tan sólo en las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 5, que se refieren respectivamente a las «primas exploratorias» y a la «investigación cooperativa», es decir, a aspectos relativamente marginales del Programa Marco de IDT. En la propuesta relativa al Tratado Euratom no se hace ninguna alusión a las PYME, y sin embargo son numerosas las pequeñas empresas activas en este ámbito.

3.4. En este contexto, el Comité destaca que existen cuestiones relacionadas específicamente con las PYME.

3.4.1. El problema relativo a las dificultades de las PYME para definir sus necesidades reales en materia de tecnología. No sólo la mayoría de las PYME no tiene la capacidad de gestión que impone el Programa Marco de IDT, por ejemplo con relación a las exigencias de gestión de los consorcios europeos de IDT, sino que, previamente, se plantea además el problema del diagnóstico y de las opciones estratégicas.

3.4.2. Para participar en el Programa Marco de IDT, estas empresas necesitan medidas complementarias que deberían figurar en las propuestas:

- en forma de normas que permitan el acceso al Programa Marco de IDT a los intermediarios que actúen como «mediadores tecnológicos» ante las empresas, para ayudar a la identificación y formulación de las necesidades propias de las PYME en el contexto de la adopción de enfoques sobre productos, mercados y tecnologías;

- permitiendo que estos organismos (asociaciones, cámaras diversas, centros técnicos, etc.), cuyas actividades se orientan hacia las PYME y el artesanado, propongan y gestionen proyectos de IDT concebidos específicamente para las empresas;

- fortaleciendo el papel de asesoramiento y acompañamiento de las redes de información desde un punto de vista práctico, al objeto de, en particular, ayudar a las PYME a identificar el interés real que para ellas reviste la participación en las actividades comunitarias de IDT.

3.5. Por consiguiente, convendría introducir en el texto un apartado específico sobre esta categoría de empresas:

- por una parte, efectuando una diferenciación en función del nivel tecnológico;

- por otra, garantizando a priori el acceso a la investigación a las PYME no consideradas como de alta tecnología. En efecto, nadie pone en duda actualmente que la tecnología constituye un factor determinante para ganar en competitividad, pero es necesario estar en condiciones de desarrollar estas tecnologías y puede resultar difícil para las PYME realizar por sí solas los trabajos de IDT a partir de un cierto nivel. La cooperación con centros de investigación y grandes empresas y la intervención de intermediarios legítimos -los «mediadores tecnológicos»- constituyen una solución a este problema, dado que permiten compartir recursos y, a menudo, los participantes pueden aportar competencias complementarias a los proyectos.

4. Integración de los diferentes ejes de la política comunitaria

4.1. Conviene aquí garantizar que las modalidades administrativas de gestión y las normas de participación y difusión propuestas:

- por una parte, no entren en contradicción con las orientaciones políticas de base de la Unión Europea, principalmente en materia de empleo y de cohesión en el intento de reducir las disparidades y desfases interregionales, y

- por otra, aporten facilidades para la regulación y solución de estos problemas.

4.2. Programa de IDT y empleo

4.2.1. El término «empleo» aparece una sola vez, en el artículo 2, en la presentación de los intereses de la Comunidad, mientras que la política propuesta por la Comisión en la preparación del V Programa Marco de IDT hace referencia explícita a la necesidad de poner la investigación al servicio del ciudadano, con una orientación hacia las necesidades económicas y sociales de Europa.

4.2.2. El empleo es un factor importante en el debate sobre las perspectivas de la investigación futura en la Comunidad. Se trata también de un problema cuya importancia justifica su consideración en toda reflexión sobre el desarrollo económico y tecnológico en Europa. Un elemento capital en este sentido es que la investigación se traduzca en innovación, productos y servicios nuevos.

4.2.3. Cabe lamentar que este aspecto no figure explícitamente en la propuesta relativa a los criterios de selección de los proyectos subvencionados por la Unión Europea.

4.2.4. Igualmente, se debería mencionar en los planes de aplicación tecnológica, y de manera explícita, su repercusión en el empleo, tanto directo como indirecto.

4.3. Programa de IDT y cohesión

4.3.1. La reducción de las disparidades económicas y tecnológicas constituye uno de los objetivos prioritarios del conjunto de las políticas comunitarias desde el Tratado de Maastricht. La política de IDT puede desempeñar un papel crucial en este proceso dado que las bases científicas constituyen el apoyo indispensable para un crecimiento duradero.

4.3.2. Se observa no obstante que, con frecuencia, los países y regiones menos favorecidos se ven tentados de realizar esfuerzos en los sectores cuyo componente tecnológico es bajo y que precisan mucha mano de obra. Se trata por consiguiente de respaldar la participación de estas regiones en las actividades de IDT para que puedan aumentar su capacidad científica y tecnológica.

4.3.3. En este proceso, las PYME desempeñan un papel fundamental. En estos países y regiones prioritarios, necesitan una asistencia específica para acceder a las actividades de investigación e innovación tecnológica y serán por ello más sensibles a toda forma de acompañamiento que tenga por objeto la mejora de su capacidad tecnológica.

4.3.4. Al igual que para el empleo, en el texto de la propuesta sólo figura al respecto una escueta referencia en la presentación de los intereses de la Comunidad, artículo 2. Este punto debería completarse en el capítulo de los criterios de selección. Cabe señalar que esta iniciativa se añadiría con efectos sinérgicos a la voluntad de la Comisión de reforzar la importancia de la innovación en la nueva definición de los fondos estructurales.

5. Coherencia de las actividades de IDT en Europa

5.1. Habida cuenta de que la IDT comunitaria constituye tan sólo el 4 % aproximadamente de la que se lleva a cabo en la Unión Europea, es fundamental la cuestión de la complementariedad de las actividades comunitarias entre sí y entre éstas y las actividades nacionales o regionales y privadas. En este sentido, el Comité aboga por dispositivos concretos como:

- la coordinación con los demás programas comunitarios, y principalmente con los desarrollados en el ámbito de la educación y la formación y con las actividades del «Plan de innovación» de la Unión Europea y en favor de la movilidad de los investigadores;

- la integración de las redes de información y asesoramiento para los candidatos a los programas de investigación, de manera que la oferta europea, ya sea de origen comunitario, intergubernamental (Eureka), nacional o privado, se presente de manera global en aras de la transparencia y eficacia;

- una promoción más activa de la difusión de las tecnologías y de su explotación comercial a través de vínculos de cooperación y de coordinación con otros mecanismos como EUREKA.

6. Programa de IDT, competitividad y definición de la aplicación tecnológica

6.1. La expresión «competitividad internacional» aparece sólo en referencia al artículo «Intereses de la Comunidad». No figura en el resto del texto de las dos propuestas.

Todas las reflexiones y propuestas sobre el desarrollo tecnológico y económico deben tener en cuenta plenamente este elemento esencial.

6.2. Por consiguiente, convendría garantizar su aplicación práctica de manera más explícita:

- enunciando los principios de concentración de los recursos disponibles con relación a las prioridades de la Unión Europea elegidas por su pertinencia económica, tecnológica y social y su valor añadido europeo;

- notificando todas las transformaciones de las normas de participación y de difusión en lo que se refiere a los cambios del marco jurídico que rige actualmente los programas marco en aras de una mayor flexibilidad y concentración;

- procurando de manera sistemática que prevalezca este objetivo de competitividad en todas las recomendaciones que se formulen sobre los nuevos planteamientos para la ejecución del Programa Marco de IDT.

6.3. El Comité solicita que la Comisión Europea prevea de manera explícita, por ejemplo a través de un modelo de presentación uniforme, que los planes de aplicación tecnológica precisen los objetivos de los proyectos con relación a los «intereses de la Comunidad», principalmente en lo que se refiere al impacto previsto en ámbitos como el empleo, a corto y largo plazo, la competitividad de Europa, el medio ambiente, etc.

6.4. Al desarrollar, con los planes de aplicación tecnológica, la obligación de finalidad industrial de una investigación, el V Programa Marco se orienta, efectivamente, por el buen camino. No obstante, conviene que estos planes de aplicación tecnológica sean, además de un dispositivo de control, un instrumento de gestión para los operadores al objeto de garantizar realmente la valorización y aplicación de la investigación. De esta manera, con un procedimiento de validación eventualmente dirigido por el CCI, estos planes constituirían una contribución al desarrollo industrial de los proyectos de investigación, incluso como soporte ante las instituciones y mecanismos financieros de tipo similar a los de capital riesgo o capital desarrollo. El Comité sugiere que una parte de las ayudas comunitarias se destinen a financiar este instrumento de seguimiento, en particular si se deja en manos de organismos especializados como centros técnicos, agencias de desarrollo o asesores en materia de innovación para las PYME. El Comité considera que estos planes no deben ser restrictivos, sino que deben poder adaptarse a la evolución que se produzca durante la fase de desarrollo. De hecho, el Comité recomienda que estos planes se utilicen como mecanismos de seguimiento para medir el impacto de los trabajos efectuados y para facilitar las condiciones de explotación tecnológica y la búsqueda de medios financieros de desarrollo.

7. Programa de IDT y simplificación de los procedimientos

7.1. Al margen de sus buenas y loables intenciones, las propuestas relativas a los procedimientos no anuncian ninguna innovación en lo que se refiere a la selección y atribución de las ayudas. El Comité lamenta profundamente este hecho.

7.2. El CES aboga por la experimentación de procedimientos simplificados, principalmente en lo que a los proyectos de las PYME se refiere. Recomienda que se exploren, en particular, las vías siguientes:

- una descentralización de los dispositivos de «selección previa», sin tener que proceder a una nueva nacionalización del programa, a semejanza del dispositivo creado para el programa Leonardo (agencias nacionales de información, examen previo de las propuestas, etc.);

- un mecanismo permanente y generalizado de convocatoria de invitación a manifestación de interés, al objeto de establecer prioridades precisas de investigación, lo que daría lugar a licitaciones con objetivos bien precisos para optimar las probabilidades de éxito de los promotores que se presenten en esta segunda fase;

- un sistema de evaluación integrado en las normas de participación que tenga en cuenta las grandes orientaciones desarrolladas: competitividad, empleo y cohesión.

7.3. El CES insiste en que haya coordinación entre los procedimientos adoptados y los dispositivos nacionales o el programa Eureka, de manera que cada proyecto pueda orientarse hacia los programas más apropiados.

7.4. Al objeto de garantizar una mejor visibilidad y una transparencia real de los procedimientos, es preciso poner a disposición de los operadores, en particular a través de las nuevas tecnologías, una red de información y valorización de gran envergadura y coherente con todos los dispositivos nacionales o comunitarios. El Comité prepara actualmente un dictamen de iniciativa sobre este proyecto.

Bruselas, el 29 de abril de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 3 de 7.1.1998, p. 5-13; DO C 4 de 7.2.1998, p. 14.

() DO C 355 de 21.11.1997.