Dictamen del Comité de las Regiones sobre «las consecuencias regionales de la política pesquera común»

(96/C 129/01)

El 19 de julio de 1995, de conformidad con el apartado primero del artículo 10 de su Reglamento Interno y el artículo 198 C del Tratado CEE, el Comité de las Regiones decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema mencionado arriba.

La Comisión 2 (Comisión de Ordenación del Entorno, Agricultura, Caza, Pesca, Bosques, Mar y Montaña), encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de diciembre de 1995 (Ponente: Sr. Simon Day).

En su 11° Pleno del 17 y 18 de enero de 1996 (sesión del 18 de enero de 1996), el Comité de las Regiones ha aprobado el dictamen.

1. Introducción

Crisis en el sector pesquero comunitario

1.1. Según se afirma en una comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, el sector pesquero de la Comunidad está en crisis (). Se considera que las causas de esta crisis son múltiples, y entre ellas se cuentan los muchos cambios desfavorables en la situación económica general. No obstante, como variables explicativas se han señalado problemas graves inherentes y específicos del sector pesquero, entre otros el exceso de capacidad, la sobrepesca, las pérdidas durante la explotación y la inadecuación de las estructuras y canales de comercialización.

1.2. A juicio de la Comisión, la crisis es en origen de carácter esencialmente estructural, y sólo podrá superarse con un paquete de medidas coordinadas con la acción desplegada en el nivel de la Comunidad y de los gobiernos y sectores pesqueros nacionales.

1.3. En el nivel comunitario, las medidas que deberán aplicarse se centran en la conservación y el control de los recursos, en los mercados y en las estructuras.

1.4. En lo que respecta a las medidas estructurales, el instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP) ofrece financiación comunitaria para la adaptación de las estructuras en el sector pesquero (Objetivo 5a), y este sector puede también solicitar ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo Social Europeo (FSE) en las regiones cubiertas por los objetivos 1, 2 y 5(b) para la aplicación de medidas que contribuyan a la diversificación de la actividad económica (). Además, en el marco de la iniciativa comunitaria PESCA existen ayudas específicas para contribuir a que el sector pesquero se adapte con éxito a las transformaciones y se diversifique mediante el desarrollo de actividades generadoras de empleo (). Finalmente, la Comisión propuso una ampliación de las medidas de acompañamiento, de modo que incluyeran la financiación parcial de regímenes naciones de ayuda a la jubilación anticipada de pescadores, la concesión de primas globales individuales a los pescadores y ayudas para la creación de fondos contra el desempleo debido a inclemencias meteorológicas y de mecanismos de compensación financiera de los pescadores, en el caso de que se produzcan fluctuaciones drásticas de los precios de los productos ().

1.5. Este es el contexto en el que se emite ahora el presente dictamen, cuando se ha afirmado que la disminución de los recursos es incompatible con el exceso de capacidad de la flota pesquera y que esta incompatibilidad entre capacidad y recursos hace necesaria la diversificación del sector pesquero y la recolocación de los pescadores. Por otra parte, en este contexto es conveniente, y se ha solicitado, que se emita un dictamen sobre la propuesta de «Medidas socioeconómicas de acompañamiento vinculadas a las medidas de reestructuración del sector pesquero» ().

2. Observaciones generales

La política pesquera común

2.1. Dado que los recursos pesqueros no siempre respetan las fronteras establecidas, en particular las constituidas por fuerzas distintas a las naturales, se ha afirmado que la política pesquera común aporta una solución a un problema internacional importante vinculado con la explotación y la asignación de un recurso transnacional. En esencia, la gestión eficiente y efectiva de la producción y la distribución del pescado desde el productor primario hasta el consumidor requieren un acuerdo entre sus «propietarios», pero en la etapa primera de producción es más difícil llegar a un acuerdo sobre los derechos legales de pesca.

2.2. Aunque se ha alcanzado un acuerdo mediante la adopción de medidas de gestión a nivel comunitario, su aplicación compete a los propios Estados miembros.

2.3. Es probable que esta estructura de gestión dé lugar a diferencias en la práctica real de la gestión en aguas de la Comunidad Europea y que el vínculo entre los «propietarios» de los recursos y los «usuarios», en particular los pescadores, resulte arbitrario, sobre todo en términos de formulación y aplicación de la política.

Regiones dependientes en gran medida de la pesca

2.4. Con frecuencia se hace evidente el vínculo arbitrario que existe entre los «propietarios» de los recursos y los «usuarios» en las regiones dependientes de la pesca. Es posible que la definición de «zona dependiente de la pesca» induzca a pensar que las interrelaciones entre el sector pesquero y la economía litoral local o regional están bien documentadas; por «zona dependiente de la pesca» se entiende «una cuenca de empleo (o un grupo de poblaciones) donde la contribución del sector pesquero a la actividad de la zona (medida en términos de empleo o de valor añadido) es tal, que las dificultades de este sector dan lugar a reducciones de actividad y pérdidas de empleo que deterioran gravemente su tejido socioeconómico»... () Sin embargo, se hace hincapié en la interrelación tal como se da en el sector costero terrestre. A menudo, la consideración de los vínculos entre el sector pesquero y su recurso básico, es decir, el elemento marino de la relación, es menos precisa y es posible que, si se especificara mejor, pusiera de relieve la inadecuación de la presente definición y de las medidas de dependencia ().

Parece necesario proceder a una caracterización objetiva y sistemática de las zonas dependientes de la pesca, más allá incluso del nivel regional, llegando al nivel local. Esta caracterización debería realizarse en asociación a recursos o a flotas específicas, de modo que permitieran identificar las zonas afectadas de forma grave ante medidas concretas de la política pesquera común, y de reducir los negativos efectos sociales de estas medidas sobre las zonas concretas que realmente tienen escasas alternativas socioeconómicas a la pesca o a las industrias dependientes de la pesca.

2.5. Es previsible que esta falta de conocimiento sobre la relación exacta entre las zonas dependientes de la pesca con los recursos básicos pesqueros específicos dé origen a problemas importantes.

2.6. Es probable que el intento de lograr objetivos políticos de mantenimiento del empleo y de ingreso (objetivos socioeconómicos) se vea obstaculizado por la falta de conocimiento y por la no participación del usuario en la gestión y el control de los recursos básicos importantes para determinadas zonas dependientes de la pesca.

2.7. Si no se aprovecha la oportunidad de gestionar los recursos en beneficio de las regiones específicas, es posible que la persistencia en las mismas de un «elevado nivel de dependencia» de la pesca constituya la única opción realista de empleo a largo plazo. Si no se considera explícitamente el recurso natural y sus posibilidades de crear riqueza, es probable que la dependencia aumente debido a la desaparición imprevista de esta fuente de riqueza y a los bajos niveles de inversión en recursos en la franja costera terrestre. La utilización de la riqueza del propio recurso básico para crear empleo alternativo podría quizá conducir a reducir a largo plazo la dependencia de la pesca y a incrementar los ingresos obtenidos por la propia industria pesquera (). Además, la aplicación de un enfoque mejor concebido y coordinado de los recursos contribuiría a integrar la gestión de la pesca en la gestión y desarrollo de las zonas litorales y serviría también para que se tuvieran en cuenta los aspectos medioambientales al tomar decisiones de política de pesca.

Repercusión de las medidas

2.8. Se han hecho o se están haciendo varios intentos de analizar las repercusiones de las medidas adoptadas al amparo de la política pesquera común (). Todos los estudios llevados a cabo chocan con el problema de tener que atribuir la evolución específica del sector a la política y no a las tendencias económicas concurrentes. Como consecuencia de esto, la repercusión de muchas de las medidas no puede ser cuantificada explícitamente.

2.9. Sin embargo, dada la crisis identificada en el sector pesquero comunitario, es probable que la repercusión prevista, al menos a corto plazo, resulte negativa para las «zonas dependientes de la pesca» afectadas desproporcionadamente por pérdidas de empleo y por la degradación de sus estructuras socioeconómicas. Ésta es la razón por la que la Comisión consideró necesaria la ayuda mediante la aplicación a escala comunitaria de medidas socioeconómicas de acompañamiento suplementarias y de largo alcance ().

Es necesario llamar la atención sobre el hecho de que, hasta el año 1994, con la Iniciativa Comunitaria PESCA, y el año 1995 con las medidas socioeconómicas de acompañamiento mencionadas en el párrafo anterior, nunca antes se habían arbitrado ningún tipo de medidas de acompañamiento para la reestructuración del sector pesquero. Quizás en esta falta de integración entre política estructural y política social haya que buscar una de las causas del fracaso de la política pesquera común, tal y como se reconoce en el Informe sobre el control de la aplicación de la política pesquera común, basada en la escasa voluntad política mostrada por los gobiernos nacionales y en la mínima implicación del sector.

2.10. Mientras que es posible que las repercusiones previstas a corto plazo resulten negativas con objeto de garantizar resultados positivos a medio o largo plazo, se han emprendido y es probable que se sigan emprendiendo acciones (de carácter legal e ilegal) para paliar los costes impuestos por las medidas de gestión (). Además, a menudo las acciones preventivas han dado lugar a distorsiones a largo plazo en la estructura del sector, de modo que es posible que, en algunos Estados miembros en la actualidad se ajuste más los requisitos de los reglamentos que a los del mercado.

2.11. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes y los inciertos vínculos entre las zonas dependientes de la pesca y los recursos básicos, es probable que la repercusión de las medidas de la política pesquera común resulte arbitraria y variable en el conjunto de la Comunidad y, en cualquier caso, no siempre tendrá los resultados previstos.

2.12. Con frecuencia las medidas adoptadas por la administración comunitaria no son de carácter horizontal, sino referidas a caladeros específicos o a divisiones CIEM, por lo que se hace necesario también un censo detallado de la flota que opera en dichas áreas por modalidades pesqueras y por regiones de procedencia, con objeto de evaluar la repercusión de las medidas.

3. Observaciones específicas

3.1. En la política pesquera común y en las medidas que van asociadas a ella pueden distinguirse cuatro grupos distintos, pero relacionados entre sí, a saber los relativos a las estructuras, mercados, conservación y acuerdos internacionales de pesca. Sin embargo, teniendo en cuenta el contexto en que se emite este dictamen, se hará hincapié en las medidas relativas a la conservación y las estructuras.

3.2. Desde finales de 1992, la política pesquera común se basa en un nuevo Reglamento marco (). Aunque este nuevo Reglamento se centra fundamentalmente en la conservación, reconoce la necesidad de integrar las partes de la política relativas a los mercados, las estructuras y la conservación y, en particular, establece una relación explícita entre conservación de los recursos y la reestructuración de la capacidad de captura para alcanzar los objetivos generales que se definen como sigue:

«Por lo que respecta a las actividades de explotación, los objetivos generales de la política pesquera común consistirán en proteger y conservar disponibles y accesibles los recursos marinos acuáticos vivos y organizar sobre una base sostenible la explotación racional y responsable, en condiciones económicas y sociales apropiadas para el sector, teniendo en cuenta sus repercusiones en el ecosistema marino, y tomando en consideración en particular tanto las necesidades de los productores como las de los consumidores.» ()

Medidas de conservación

3.3. Las diferentes medidas de conservación se refieren sobre todo a las normas que regulan el acceso a las aguas y a los recursos y al ejercicio de las actividades, así como su gestión y control a fin de «... garantizar la explotación racional y responsable de los recursos sobre una base sostenible...» (). Dichas disposiciones se elaborarán a partir de los análisis biológicos, socioeconómicos y técnicos disponibles y, en particular, a partir de los informes elaborados por el Comité científico, técnico y económico de pesca.

Normas de acceso a las aguas

3.4. Dentro del límite de pesca de 200 millas de los Estados miembros, el acceso a las aguas sigue estando restringido incluso para buques pesqueros comunitarios (). De conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CEE) del Consejo n° 3760/92, «los Estados miembros quedan autorizados a mantener, del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2002, el régimen definido en el artículo 100 del Acta de Adhesión de 1972 y a ampliar a 12 millas náuticas el conjunto de las aguas de su soberanía o de su jurisdicción el límite de 6 millas previsto en dicho artículo». En el marco de estos límites se firman acuerdos específicos para el ejercicio de actividades pesqueras y se fijan, para cada Estado miembro, las zonas geográficas de las franjas costeras de los demás Estados miembros en las que se ejercen dichas actividades, así como las especies afectadas. Además, se mantienen los acuerdos relativos al denominado «Shetland Box».

3.5. Podría parecer que al fijar las normas generales de acceso a las aguas se siguió un principio «regional», dado que el artículo 100 del Acta de Adhesión de 1972 dispone que la pesca podrá limitarse a «... los barcos cuya actividad pesquera se ejerza tradicionalmente en dichas aguas y a partir de puertos de la zona geográfica costera...» Sin embargo, el efecto que estas medidas de limitación del acceso a las zonas de las 6 y 12 millas náuticas aspiraban a tener sobre la conservación de los recursos y sobre las regiones costeras en las que la pesca es la principal, si no la única, actividad se ha desvirtuado en la medida en que los Estados miembros no han limitado la intensidad de la pesca en la franja costera y no han dado preferencia a los buques que faenan a partir de comunidades costeras pequeñas, ni los han protegido frente a las actividades pesqueras de buques mayores y sin base estable. La aplicación decidida del principio de subsidiariedad y la participación de las regiones en la toma de decisiones otorgaría a éstas mayores niveles de gestión y corresponsabilidad en el desarrollo y ejecución de la política pesquera.

Normas de acceso a los recursos

3.6. Las medidas para cada pesquería o grupo de pesquerías podrán incluir el establecimiento en zonas en las que las actividades pesqueras estén prohibidas o restringidas, la limitación de los índices de explotación, el establecimiento de límites cuantitativos de capturas, la limitación del tiempo pasado en el mar, la limitación del número y del tipo de buques pesqueros autorizados a pescar, el establecimiento de medidas técnicas relativas a los artes de pesca y su modo de empleo, la fijación del tamaño o peso mínimo de los ejemplares y el establecimiento de incentivos, incluyendo los de índole económica, para fomentar una pesca más selectiva.

Restricciones de la actividad pesquera

3.7. El Reglamento (CEE) n° 3760/92 mantiene las medidas de gestión de la actividad pesquera a través de la regulación de las capturas (desembarques) mediante los TAC (totales admisibles de capturas) y las cuotas asignadas a los Estados miembros con arreglo al principio de «estabilidad relativa» (). No obstante, a las herramientas de gestión disponibles se añaden las posibilidades para regular los inputs y los outputs, y estas medidas se inscriben en un régimen plurianual (y sobre una base multiespecies) y se hacen depender de análisis no sólo biológicos, sino también socioeconómicos. El Reglamento permite al Consejo fijar diferentes tipos de limitación de las actividades pesqueras para cada pesquería y en relación con objetivos de gestión específicos. De este modo, las capturas podrán fijarse mediante los sistemas tradicionales de TAC y cuotas, y se podrán fijar restricciones del esfuerzo mediante la limitación del número de buques y el número de días pasados en el mar. La creciente importancia que se da a la gestión del esfuerzo pesquero se pone de relieve en el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3760/92 en el que se prevé que el Consejo establecerá un sistema comunitario de licencias pesqueras ().

3.8. No obstante, a pesar de algunos cambios introducidos en estas medidas, las estructuras de gestión siguen estando muy jerarquizadas ya que los Estados miembros aplican decisiones tomadas a nivel comunitario y no siempre se estudian específica y formalmente las medidas que tienen repercusiones en regiones dependientes de la pesca (). El hecho o la probabilidad de que se produzcan este tipo de repercusiones pasan a ser un asunto externo al proceso y problemas que deben remediarse mediante otros instrumentos de política como las medidas socioeconómicas de acompañamiento.

Medidas técnicas de conservación

3.9. También se intenta proteger los recursos marinos mediante la fijación de tamaños mínimos de las mallas de las redes y de cantidades mínimas desembarcadas, la limitación de la actividad pesquera en determinadas zonas y restricciones en lo que se refiere a las capturas accesorias.

3.10. Desde una perspectiva económica, es probable que las medidas técnicas de conservación lleven a una reducción de los beneficios netos del esfuerzo pesquero productivo debido a la disminución a corto plazo de la eficiencia y del ingreso. Dadas sus posibles repercusiones negativas a corto plazo y, en determinados casos, su complejidad, se han revelado, al igual que otras medidas de la política pesquera común, difíciles de aplicar.

Control y aplicación

3.11. En octubre de 1993, el Consejo aprobó un nuevo sistema comunitario de control (). El ámbito de aplicación de este nuevo sistema es considerablemente más amplio que antes, ya que cubre todos los elementos de la política pesquera común e incluye, por consiguiente, no sólo la conservación sino las medidas estructurales y de comercialización de la política, y es aplicable a todo el sector, desde el sector primario al consumidor final. También permite la utilización de tecnología moderna en las actividades de control y de aplicación. Sin embargo, como se dijo antes, y de conformidad con el principio de subsidiariedad según el cual la competencia se atribuye al nivel de autoridad más apropiado, son los Estados miembros los que deben asegurar que la normativa se cumple y se supervisa y que los tribunales nacionales deciden y hacen efectivas las sanciones.

3.12. En 1992, un informe de la Comisión apuntaba la necesidad de un nuevo sistema comunitario de control (). Este informe señalaba las deficiencias principales en la aplicación de la legislación de inspección. Estas deficiencias se achacaban a las dificultades intrínsecas de la política de gestión de la pesca en general, la falta de recursos para la inspección y de sanciones disuasorias, la falta de compromiso político, las dificultades relativas al ejercicio de las actividades de inspección comunitaria, la falta de un enfoque general de la inspección en la política pesquera común, la falta de coordinación entre las diferentes autoridades de control y la falta de información sobre el fundamento de las medidas de conservación. Debido a estas deficiencias, no puede esperarse que la repercusión de las medidas de la política pesquera común en las empresas individuales y en las regiones dependientes de la pesca haya sido la que se había previsto, ni tampoco que haya sido equitativa en términos de costes y beneficios del control.

3.13. Pese a que la nueva legislación aborda muchas de estas deficiencias, el sistema en sí y la función de los agentes que intervienen siguen siendo los mismos que antes. En particular, podría parecer que las dificultades intrínsecas con las que chocan todas las políticas de gestión de la pesca, es decir, la falta de derechos de propiedad sobre los recursos y la constante tensión entre los intereses individuales a corto plazo y los intereses colectivos a largo plazo, se resolverían mejor, de conformidad con la legislación, mediante una aplicación esencialmente más estricta y sanciones más severas.

3.14. Sin embargo, es posible que haya factores determinantes de la observancia o no observancia de la normativa distintos a los que pueden caracterizarse como económicos, es decir los ingresos que se espera obtener infringiendo una normativa comparados con los posibles costes (la probabilidad de ser detectado y declarado culpable multiplicada por la cuantía de la sanción). Algunos de estos factores, por ejemplo, la comparabilidad de los efectos sobre los individuos y las regiones, se abordan en la nueva legislación mediante intentos de equiparar la cuantía de las sanciones nacionales. Sin embargo, es posible que el sistema de gestión actual, que se basa esencialmente en el mando y el control jerarquizados, no sea considerado totalmente legítimo por los pescadores individuales y, en especial, por las regiones dependientes de la pesca, cuando se enfrentan a medidas que pueden dar lugar a perjuicios económicos considerables a corto plazo. La legitimidad puede aumentarse promoviendo la justicia mediante una participación más formal de las regiones y del sector en la aplicación de la política. En todo caso, la administración comunitaria deberá instrumentar los mecanismos de inspección y control necesarios para garantizar un cumplimiento uniforme de la legalidad pesquera en todas las regiones. Es aconsejable que esta armonización alcance a las medidas disuasorias y sancionadoras establecidas por los distintos Estados miembros.

Acuerdos internacionales de pesca y aguas internacionales

3.15. La reciente concluida Conferencia de las Naciones Unidas sobre stocks transzonales y altamente migratorios, en fase de ratificación en la actualidad, sienta las bases para que, a través de la cooperación regional se procure una explotación racional de los recursos situados en aguas internacionales, interés prioritario de la Comunidad dado que importantes flotas dependen de estos recursos. Es preciso que la Comunidad se implique activamente en los órganos de control de las organizaciones regionales de gestión de los recursos que existan o que se constituyan, allí donde existan intereses comunitarios, llegando a promoverlas si fuera necesario, de modo que se asegure una explotación racional y duradera y se evite que estas organizaciones caigan bajo el dominio de los Estados costeros en detrimento de los intereses comunitarios y de las regiones y comunidades costeras que dependen de estas actividades.

Medidas estructurales

3.16. El objetivo de las medidas técnicas de conservación es proteger los recursos pesqueros mediante la fijación del tamaño mínimo de las mallas y el tamaño mínimo de los ejemplares, y los controles de las actividades pesqueras en determinadas zonas o de los niveles de capturas accesorias. Al fijar los TAC y asignarlos a los Estados miembros se pretende también establecer una limitación de las capturas, pero ninguna de estas medidas ni las medidas técnicas de conservación pueden controlar directamente la capacidad de captura.

3.17. Por consiguiente, en la actualidad las medidas estructurales son vistas como una parte integrante importante de la política de conservación, tal como se reconocía formalmente en el Reglamento (CEE) n° 3760/92. Dado que se considera que en la flota pesquera comunitaria existe un exceso de capacidad de captura y que éste constituye uno de los factores que contribuyen a la crisis en el sector pesquero comunitario, una de las principales preocupaciones de las medidas estructurales son los efectos directos e indirectos de la reducción de la capacidad de captura ().

3.18. Los programas de tercera generación, los programas de orientación plurianuales aprobados para el período 1993-1996 establecen una reducción sustancial del esfuerzo pesquero, es decir, una reducción del 20 % en segmentos de la flota que practican el arrastre de fondo en las poblaciones demersales, una reducción del 15 % en los segmentos de los rastreros y arrastreros de vara que se dedican a la captura de poblaciones bentónicas y ninguna reducción (ni incremento) en el caso de los buques que dedican a la captura de otras poblaciones (). Aunque estos programas de tercera generación son mucho más detallados que los aprobados antes para los períodos 1982-1986 y 1987-1991 debido a que fijan diferentes objetivos sectoriales, no parece que tengan en cuenta debidamente las repercusiones socioeconómicas en regiones específicas dependientes en gran medida de la pesca. Como se señaló antes, existe un cierto grado de arbitrariedad al aplicar las medidas a escala nacional y, en el caso de los programas plurianuales, es posible que los Estados miembros no tengan en cuenta totalmente la importancia particular que tiene la pesca en algunas de sus regiones, en sus intentos por cumplir los objetivos acordados.

3.19. Se espera que las repercusiones a medio y largo plazo de la disminución del esfuerzo pesquero mediante la reducción de la capacidad (y mediante una reducción de los índices de actividad, dado que hasta un 45 % del objetivo de reducción de la flota puede medirse en términos de reducción del esfuerzo) sean positivas. Sin embargo, es a corto plazo cuando es de prever que se produzcan repercusiones negativas en términos de pérdida de empleos y de degradación de las estructuras socioeconómicas de muchas regiones litorales. Para justificar la aplicación de esta política se esgrimen las consecuencias de la misma y el argumento de que resulta virtualmente imposible absorber la capacidad pesquera excedentaria sin medidas de acompañamiento suplementarias.

3.20. Las medidas de acompañamiento ya disponibles incluyen las primas a las empresas pesqueras por desguazar sus buques o traspasarlos a países terceros (). Además, las zonas dependientes de la pesca se incluyeron en las medidas para los diferentes objetivos territoriales (), y en la iniciativa comunitaria PESCA se aprobaron -y se instaba a solicitar- una serie de ayudas ().

3.21. La laguna detectada en el sistema comunitario justifica la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 3699/93 mediante la introducción de medidas socioeconómicas (). Se propone que la ayuda del IFOP sólo se conceda para las siguientes medidas: a) cofinanciación de regímenes naciones de ayuda a la jubilación anticipada de pescadores, siempre que cumplan determinadas condiciones; b) concesión de primas globales individuales a los pescadores; c) ayudas para la creación (y no para la participación en el funcionamiento) de fondos contra el desempleo debido a inclemencias meteorológicas y de mecanismos de compensación financiera de los pescadores, en el caso de que se produzcan fluctuaciones drásticas de los precios de los productos desembarcados. Estas nuevas medidas se presentan como opcionales, se dejan a la discreción de los Estados miembros y se aplican exclusivamente en el contexto de las medidas de paralización definitiva de las actividades pesqueras de los buques de pesca, a efectos del apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CE) n° 3699/93, o en el contexto de la constitución de sociedades mixtas a efectos del apartado 3 del artículo 9 del dicho Reglamento.

3.22. Después de que la Comisión presentara su propuesta original, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social emitieron dictámenes, tal como se establece en el Tratado (). Además, el Consejo adoptó una posición común en la que la mayoría de los Estados miembros señalaban que podrían llegar a un compromiso de presidencia para el uso de los fondos IFOP para cofinanciar regímenes naciones de ayuda a la jubilación anticipada de pescadores y para pagar primas a los miembros de la tripulación cuando el buque se destina al desguace, pero quedaron excluidas las propuestas originales relativas a los subsidios por desempleo debido a inclemencias meteorológicas y a las compensaciones, en el caso de que se produzcan fluctuaciones de los precios de los productos (). En efecto, se consideró que tales medidas deberían ser cubiertas por las políticas nacionales y no estaba justificado el empleo de los fondos IFOP.

3.23. El dictamen del Comité Económico y Social se centra en la propuesta específica y, aunque en general la apoya, solicita que se amplíe el ámbito de aplicación de las medidas de acompañamiento. Sin embargo, el presente dictamen tiene la ventaja de ofrecer un enfoque más amplio al considerar el impacto de las medidas de la política pesquera común. Por consiguiente, las propuestas específicas de medidas socioeconómicas pueden considerarse en este contexto más amplio y las observaciones que se formulen podrán ser quizá más esenciales.

3.24. En efecto, estas propuestas de medidas de acompañamiento demuestran una vez más que las consideraciones socioeconómicas son tratadas como un coste externo de las decisiones políticas y no como consideraciones primarias en los objetivos de la política. Además, parece que las consideraciones regionales no han sido formalmente incorporadas a algunas de las principales medidas estructurales, en especial las relacionadas con la consecución de la reducción del esfuerzo pesquero buscada por los programas plurianuales. Si el desequilibrio estructural entre esfuerzo y recursos se halla en el núcleo de la crisis que se ha señalado y si la reducción de la capacidad sigue revistiendo una importancia fundamental, es necesario tener en cuenta los intereses de las regiones dependientes de la pesca al planificar los programas plurianuales. La política actual parece arbitraria y es esta arbitrariedad la que puede originar costes externos que requieran medidas socioeconómicas de acompañamiento suplementarias.

3.25. Es necesario que las medidas compensatorias de acompañamiento, iniciadas con la reforma del Reglamento (CEE) n° 3699/93 y la iniciativa PESCA, tengan un mayor protagonismo, capacidad presupuestaria y vigencia durante el período de aplicación del Reglamento citado, actuando como verdadero factor de corrección de los desequilibrios regionales originados por la reestructuración del sector.

4. Conclusión

4.1. Es una observación más bien simple, pero importante, señalar que los recursos básicos de la industria pesquera están con frecuencia situados lejos de las regiones cuyos ingreso y empleo dependen en gran medida de ellos. Además, estos valiosos recursos básicos son a menudo explotados por las empresas y regiones pesqueras en calidad de «usuarios» y no de «propietarios».

4.2. La tenue y frágil naturaleza del vínculo entre el sector regional y su recurso básico no es habitual y se refleja en el conocimiento y en la documentación aparentemente mejores que existe y sobre el sector costero terrestre si se compara con el elemento marino de la relación; esta impresión aumenta cuando los problemas que se plantean se abordan como algo externo a las decisiones políticas primarias.

4.3. En esencia, el enfoque conservacionista de la política pesquera, que hace hincapié en la preservación de las poblaciones marinas y en la dependencia del sector del estado de las mismas, está bien representado en la política pesquera común. Además, sus elementos estructurales más importantes apoyan la búsqueda de la eficiencia económica y del aumento de la riqueza mediante la reducción del número de los que intervienen en la pesca, en especial ahora que los dos aspectos de la política son considerados complementarios, es decir, que la reducción de la capacidad (y del esfuerzo) de la flota permiten alcanzar objetivos de conservación y objetivos económicos. Sin embargo, por lo general, el planteamiento socioeconómico que ve a los pescadores y otros integrantes del sector como miembros de las comunidades costeras que dependen en gran medida de la pesca y no tanto como meras partes constituyentes de la flota o del sector es habitualmente una consideración secundaria en las medidas políticas; por ejemplo, la persecución de objetivos de conservación y racionalización produce consecuencias negativas que requieren algún tipo de ayuda en forma de medidas de apoyo. Estas medidas de apoyo deben ser suficientes para evitar las resistencias por parte de los agentes implicados, y para permitir una mayor corresponsabilidad por parte de las autoridades nacionales y regionales. Deben contener los diversos aspectos, tales como la formación y reorientación de los pescadores, los incentivos a las empresas que recoloquen a trabajadores excedentarios del sector pesquero, incluso el autoempleo, y no deben excluir una aplicación modulada de la reestructuración del sector pesquero que permita repercutir la menor parte del coste social en aquellas zonas dependientes de la pesca sin alternativas a la actividad pesquera, una vez caracterizadas y delimitadas con exactitud. Asimismo, estas medidas han de tener un alcance suficiente como para permitir una planificación adecuada y dinámica en el tiempo.

4.4. Es preciso que la Comunidad contemple la necesidad de intensificar los mecanismos necesarios para incrementar las posibilidades de acceso de la flota comunitaria a los recursos externos, tanto en aguas de terceros países como en aguas internacionales, en atención a la necesidad de no incrementar el déficit comunitario de productos de la pesca y a la política de cohesión económica y social para con aquellas franjas costeras y comunidades pesqueras afectadas por la pérdida de posibilidades de acceso como consecuencia de los cambios surgidos en el Derecho Internacional del Mar, y de las ventajas comerciales otorgadas en función de otros intereses no pesqueros.

4.5. La separación de los aspectos biológico-estructurales y socioeconómicos de la gestión da lugar a un sistema centralizado que puede no ser tan sensible hacia las necesidades locales como los sistemas que implican a los «usuarios» en su aplicación, sin permitir que sean sólo receptores de las decisiones políticas. Además, es probable que la observancia de la normativa se vea negativamente afectada en los casos en que la implicación de los usuarios en la gestión es relativamente poco importante.

Deberá otorgarse mayor importancia a las diferencias entre las diversas zonas litorales y sus características ecológicas. En particular, el uso duradero de los recursos marítimos exige que las orientaciones se hagan extensivas a los aparejos técnicos de pesca: los métodos generales no selectivos deberían eliminarse en favor de métodos de captura de especies de peces concretas y de tamaños específicos. Este principio debería incorporarse a la política pesquera común.

4.6. Es probable, por tanto, que la repercusión de las medidas de la política pesquera común en regiones dependientes de la pesca sea variable y arbitraria en el conjunto de la Comunidad y que las consecuencias reales resulten bastante diferentes de las previstas. Aunque las medidas de apoyo como las propuestas por la Comisión () pueden procurar un alivio inicial a corto plazo, parece que es necesario un cambio más fundamental en el enfoque para abordar a medio y largo plazo los problemas de las regiones dependientes de la pesca. Se sugiere que este enfoque implique una consideración y una integración más profunda de la gestión de los recursos capitales básicos en las decisiones políticas que afectan a las regiones dependientes, y que implique a los «usuarios» en la elaboración y aplicación de estas decisiones. En consecuencia, la conservación (sostenible) de los recursos de pesca podrá utilizarse en favor del desarrollo (y diversificación) económicos previstos de las regiones y zonas costeras dependientes de la pesca, teniendo más en cuenta a otros «usuarios» de los recursos costeros distintos de la pesca y consideraciones de carácter medioambiental. Además, es previsible que la observancia de la normativa aumentará a medida que aumente la participación de los «usuarios» en el proceso de gestión regional, en especial porque la percepción de los recursos básicos cambia según se vean como un bien de consumo o como un activo económico. En resumen, toda transferencia de la aplicación de la política al nivel regional puede, en el caso de la pesca, constituir una interpretación más acertada y eficiente del principio de subsidiariedad, con arreglo al cual las responsabilidades se asignan al nivel de autoridad más apropiado y posibilitar un mayor grado de realización de los objetivos generales de la política pesquera común, es decir, ... «proteger y conservar disponibles y accesibles los recursos marinos acuáticos vivos y organizar sobre una base sostenible la explotación racional y responsable, en condiciones económicas y sociales apropiadas para el sector, teniendo en cuenta sus repercusiones en el ecosistema marino, y tomando en consideración en particular tanto las necesidades de los productores como las de los consumidores» ().

Hecho en Bruselas, el 18 de enero de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC

() La crisis del sector de la pesca en la Comunidad (doc. COM(94) 335 final, 19. 7. 1994).

() Comisión de las Comunidades Europeas, Fondos estructurales comunitarios 1994-1999, OPOCE, 1993.

() Comisión Europea, Guía de las iniciativas comunitarias 1994-1999, OPOCE, 1994.

() Comisión de las Comunidades Europeas, Medidas socioeconómicas de acompañamiento vinculadas a las medidas de reestructuración del sector pesquero y propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 3699/93 (doc. COM(95) 55 final, 20. 3. 1995).

() Comisión Europea, Comunicación a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones para las subvenciones globales o los programas operativos integrados para los cuales se pide a los Estados miembros que presenten solicitudes de ayuda dentro de una iniciativa comunitaria de reestructuración del sector pesquero (PESCA) (DO n° 94/C 180 de 1. 7. 1994, p. 1) título III, Beneficiarios.

() Comisión de las Comunidades Europeas, Estudios económicos, socioeconómicos y regionales en el sector de la pesca, Dirección General de Pesca, 1993.

() El sector pesquero está compuesto por los que participan en actividades económicas y sociales en el sector como se señala en el Reglamento del Consejo (CEE) n° 3699/93 del 21. 12. 1993 (DO n° L 346 de 31. 12. 1993, p. 1).

() a) Comisión de las Comunidades Europeas, Estudios económicos, socioeconómicos y regionales en el sector de la pesca, Dirección General de Pesca, citado supra.

b) Comisión de las Comunidades Europeas. Se publicará una reflexión profunda sobre las repercusiones socioeconómicas de los programas de orientación plurianuales de las flotas pesqueras (mencionado en la Comunicación de la Comisión sobre «las medidas socioeconómicas de acompañamiento vinculadas a las medidas de reestructuración del sector pesquero» (COM(95) 55 final, 20. 3. 1995, p. 2).

() Comisión de las Comunidades Europeas, propuesta de Reglamento (CE) que modifica el Reglamento (CE) n° 3699/93 por el que se definen los criterios y condiciones de las intervenciones comunitarias con finalidad estructural en el sector de la pesca, la acuicultura y la transformación y comercialización de sus productos, citada supra.

() Comisión de las Comunidades Europeas, Informe sobre el control de la aplicación de la política pesquera común, doc. SEC(92) 394 final, 6. 3. 1992.

() Reglamento (CEE) del Consejo n° 3760/92 de 20. 12. 1992 por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO n° L 389 de 31. 12. 1992).

() Artículo 2 del Reglamento (CEE) del Consejo n° 3760/92, citado supra.

() Artículo 4.1 del Reglamento (CEE) del Consejo n° 3760/92, citado supra.

() El límite de pesca de las 200 millas no ha sido adoptado en el Mar Mediterráneo y, por tanto, el régimen comunitario de conservación de los recursos marinos no se aplica en las pesquerías mediterráneas.

() El principio de «estabilidad relativa» se refiere a la asignación a los Estados miembros de un porcentaje fijo de TAC para un determinado recurso al que tengan acceso. Esta clave de distribución fue aplicada por primera vez en 1983 y se fijó teniendo en cuenta una serie de criterios, incluyendo las necesidades específicas de las regiones especialmente dependientes de la pesca, de conformidad con la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 («Preferencias de La Haya»).

() Las posteriores propuestas de la Comisión sobre este asunto fueron de dos tipos: a) disposiciones que establecían determinadas normas sobre la información mínima que deben contener las licencias de pesca, para conseguir que cada buque de pesca comunitario disponga de documentación idéntica y b) disposiciones para limitar los esfuerzos pesqueros de buques individuales mediante permisos de pesca especiales. Véase por ejemplo:

a) Reglamento (CE) del Consejo n° 3690/93 de 20. 12. 1993 por el que se establece un régimen comunitario que determina las normas relativas a la información mínima que deberían contener las licencias de pesca (DO n° L 341 de 31. 12. 1993).

b) Reglamento (CE) del Consejo n° 163/89 de 24. 1. 1989 relativo al registro comunitario de buques pesqueros (DO n° L 20 de 25. 1. 1989).

c) Reglamento (CE) del Consejo n° 1627/94 de 6. 6. 1994, por el que se establecen disposiciones generales para los permisos de pesca especiales (DO n° L 171 de 6. 7. 1994).

() Las consideraciones generales de carácter socioeconómico dieron argumentos para ignorar las recomendaciones científicas y elevar los TAC, aunque, cuando esto afectaba a las preferencias de La Haya, no siempre fueron asignados específicamente a las regiones en las que tenían su base.

() Reglamento (CEE) del Consejo n° 2847/93 de 12. 10. 1993 por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO n° L 261 de 20. 10. 1993). Tal como se disponía y solicitaba en el artículo 12 del nuevo reglamento básico n° 3760/92.

() Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el control de la aplicación de la política pesquera común, citado supra.

() La crisis del sector de la pesca en la Comunidad, citado supra.

() Decisiones de la Comisión de 21 de diciembre de 1992 relativas a los programas de orientación plurianuales de la flota pesquera de los Estados miembros para el período de 1993-1996.

() Reglamento (CE) n° 3699/93, artículos 8 y 9.

() Reglamento marco de los Fondos Estructurales, artículos 9 y 11 A.

() Comunicación a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones para las subvenciones globales o los programas operativos integrados para los cuales se pide a los Estados miembros que presenten solicitudes de ayuda dentro de una iniciativa comunitaria de reestructuración del sector pesquero (PESCA) (DO n° C 180 de 1. 7. 1994, p. 1).

() Esta laguna fue percibida por algunos Estados miembros, el Parlamento Europeo y la industria pesquera (por intermedio de sus órganos oficiales de comunicación con la Comisión).

() Dictamen del Comité Económico y Social sobre «la propuesta de Reglamento (CE) que modifica el Reglamento (CE) n° 3699/93 por el que se definen los criterios y condiciones de las intervenciones comunitarias con finalidad estructural en el sector de la pesca, la acuicultura y la transformación y comercialización de sus productos». CES 591/95 de 31 de mayo y 1 de junio de 1995.

() Consejo de Pesca, 1 de junio de 1995.

() Comisión de las Comunidades Europeas, Medidas socioeconómicas de acompañamiento vinculadas a las medidas de reestructuración del sector pesquero y propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 3699/93, citado supra.

() Artículo 2 del Reglamento (CEE) del Consejo n° 3760/92, citado supra.