DICTAMEN N° 3/96 sobre el Fondo Europeo de Garantía para fomentar la producción cinematográfica y televisiva (96/C 338/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C,

Vista la Decisión 94/375/CE del Consejo, de 6 de junio de 1994, por la que se autoriza a la Comunidad a convertirse en miembro del Fondo Europeo de Inversiones,

Vistos los Estatutos del Fondo Europeo de Inversiones (FEI) aprobados por el Consejo de Gobernadores del Banco Europeo de Inversiones el 25 de mayo de 1994 (1),

Vista la propuesta de Decisión n° 95/0281 (CNS), del Consejo, de 14 noviembre de 1995, presentada por la Comisión con el fin de instituir el Fondo Europeo de Garantía para fomentar la producción cinematográfica y televisiva,

Vista la solicitud de dictamen sobre dicha propuesta presentada al Tribunal por el Consejo de la Unión Europea,

HA APROBADO EL SIGUIENTE DICTAMEN:

PRIMERA PARTE

Observaciones y comentarios 1. En el texto de la propuesta de Decisión podrían citarse como características del Fondo de Garantía destinado al sector audiovisual que carece de personalidad jurídica y que sus cuentas forman parte integrante de las de la Unión.

2. Esta falta de personalidad jurídica tendrá varias consecuencias.

En primer lugar, el Fondo se beneficiará de dotaciones procedentes del presupuesto comunitario, es decir, de una asignación de créditos con el fin de constituir una reserva.

Posteriormente, dicha reserva se aumentará o disminuirá con el saldo resultante del funcionamiento del Fondo.

Asimismo, el Tribunal considera que el término «capital» utilizado en el artículo 5 de la propuesta de Decisión es inadecuado, ya que los Fondos inscritos en una cuenta especial tienen la naturaleza de créditos presupuestarios, los cuales contribuyen a la formación de una «Reserva», por lo que el término «capital» solamente podría aplicarse a una entidad jurídica autónoma que gozase de una personalidad distinta.

En segundo lugar, al tratarse de créditos presupuestarios, el Tribunal de Cuentas hace hincapié en que ejercerá el derecho a controlar dichos Fondos, que le confieren las disposiciones del artículo 188 C del Tratado, así como el Reglamento Financiero (2). Dicho control debería ejercerse tanto en materia de auditoría financiera (verificación de la fiabilidad y de la legalidad-regularidad de los ingresos y gastos) como de la eficiencia de la gestión financiera, incluso si esta última está delegada.

El hecho de que, en el marco de operaciones de garantía o de acuerdos particulares, las contribuciones a la cuenta especial abierta en el FEI puedan proceder de terceros no restringe en ningún caso el derecho de control que el Tribunal puede ejercer simultáneamente tanto de las cantidades ingresadas por la Unión como de los nuevos recursos generados por el funcionamiento del mecanismo de garantía.

3. Parece que el concepto de obra europea podría estar condicionado, por ejemplo, por la nacionalidad de la sociedad productora o distribuidora (la sociedad europea viene definida en el segundo guión de apartado 2 del artículo 2). No obstante, el concepto de «obra europea de ficción» merecería seguramente un desarrollo completo mediante una definición autónoma y detallada con el fin de explicitar su contenido.

4. Cualquier sociedad de producción o de distribución, cualquiera que sea su forma, con tal de que esté controlada directa o indirectamente y de manera permanente por personas jurídicas de derecho público o privado ciudadanas de un Estado miembro o por personas físicas de ciudadanía europea, podría beneficiarse de las intervenciones del Fondo.

El segundo guión del apartado 2 del artículo 2 cita una participación mayoritaria, por tanto el concepto de control debe entenderse en su sentido amplio como una posesión directa o indirecta de más del 50 %. Así, sería ciertamente necesario atenerse al concepto jurídico de filial y no únicamente a la definición de control que se refiere a veces al concepto de poder efectivo de dirección y de gestión (que puede asumirse a partir de un determinado número de derechos de voto, véanse determinadas disposiciones de la Directiva 83/349/CEE del Consejo sobre las cuentas consolidadas).

Por otra parte, las condiciones de posesión son directas o indirectas, es decir, que el concepto de posesión mayoritaria debe comprenderse incluyendo las participaciones que poseen las personas jurídicas interpuestas. Ahora bien, según el Tribunal, el segundo guión del apartado 2 del artículo 2 crea cierta confusión entre el concepto de posesión mayoritaria y las modalidades de esta posesión que puede ser directa o indirecta.

Con el fin de evitar abusos de derechos y desviaciones jurídicas, la sede de la sociedad beneficiaria podría fijarse de manera vinculante dentro de la Unión.

5. En lo que respecta a los objetivos del Fondo, se podrá, según las propias disposiciones del primer guión del apartado 2 del artículo 3 de la propuesta de Decisión, conceder garantías a operaciones individuales o a carteras de proyectos.

Ahora bien, como una cartera de proyectos consiste en general en un catálogo que incluye varias operaciones gestionadas por la misma sociedad, el Fondo puede llegar a garantizar cantidades considerables, ya que la fianza se aplica entonces a un conjunto de operaciones sin que se haya previsto ningún límite máximo global. En efecto, el artículo 4 únicamente prevé límites absolutos cuando se trata de operaciones individuales, y de todas formas el único límite que existiría para la financiación de las carteras de proyectos resultaría de la suma de los límites absolutos propios de cada operación individual que figura en el catálogo o en parte del catálogo financiado.

En definitiva, el Fondo podría encontrarse comprometido de manera desproporcionada respecto a determinados distribuidores o productores.

Con el deseo de una buena gestión y del reparto de riesgos, el Tribunal sugiere que se modifique el artículo 4, de forma que prevea un límite de valor absoluto para las carteras de proyectos.

6. Las garantías pueden concederse tanto a los créditos a corto plazo, que pueden constituir casi anticipos de ingresos, como a los préstamos a medio e incluso a largo plazo.

No obstante, y sin perjuicio de las normas de sana gestión instituidas por el Fondo, deberían facilitarse las garantías preferentemente a los préstamos para los que no se haya podido constituir ninguna fianza real o para los que la fianza tenga poco valor. Además, los préstamos subordinados, que son reembolsables en último lugar pero que pueden transformarse en cualquier momento en participación en el capital, podrían no beneficiarse de modo prioritario de un acceso a las intervenciones del Fondo, ya que el prestamista se reserva entonces una posibilidad, en caso de dificultad, de tomar el control del prestatario.

En todos los casos de incumplimiento, el Fondo será subrogado por el intermediario financiero que ha concedido el préstamo en el ejercicio de los derechos y acciones, hasta el límite del importe de la fianza.

7. Teniendo en cuenta las modalidades de gestión y de intervención, está previsto en particular en el artículo 4 de la propuesta de Decisión que los riesgos se compartan, en la medida de lo posible, entre el Fondo Europeo de Garantía para el sector audiovisual y el Fondo Europeo de Inversiones.

Ahora bien, contrariamente al Fondo Europeo de Garantía para el sector audiovisual, el Fondo Europeo de Inversiones tiene una personalidad jurídica distinta y autónoma de la de sus miembros (la Unión, pero también el BEI junto con diversas entidades financieras y bancarias) (1).

Por ello, la decisión de intervención conjunta entre el Fondo Europeo de Garantía para el sector audiovisual y el FEI es competencia exclusiva de los organismos de decisión y de gestión del FEI, es decir, la Junta General o, en caso de delegación de competencias, el Consejo de Supervisión o el Comité Financiero. La propuesta de Decisión puede por tanto incitar intervenciones comunes, pero en ningún caso preverlas con anterioridad ni convenir en sus modalidades.

Además, en la hipótesis de que interviniera el FEI de común acuerdo con el Fondo de Garantía para el sector audiovisual, sería preciso repartir los riesgos del conjunto de los expedientes entre los copartícipes de modo sistemático, con el fin de evitar que el mandatario, en este caso el FEI, se limite a garantizar únicamente las propuestas que parecen de entrada viables e incluso rentables. Por esta razón, las modalidades de reparto de los riesgos entre los dos Fondos podrían convenirse en un acuerdo que se sometería al aval de la Comisión (posiblemente tras el dictamen del Comité Consultivo) y de los órganos facultados por el FEI.

8. Con el fin de facilitar la gestión del Fondo, la Unión consideró oportuno delegar algunas de sus competencias en el Fondo Europeo de Inversiones que actúa bajo mandato.

Este mandato es parcial, porque la decisión de conceder garantías es en definitiva competencia de la Comisión y, en estas condiciones, el FEI está sobre todo encargado del examen de los expedientes. En cambio, parece que el artículo 6 dispone de modo prematuro normas particulares del mencionado mandato y no sería procedente la previa precisión del contenido de un mandato cuyos términos están pendientes del acuerdo de la Comisión. Del mismo modo, parece que algunas de las disposiciones expuestas en este artículo sólo sean atributos naturales de una gestión delegada (por ejemplo, la posibilidad de comprometer el Fondo respecto a terceros).

9. Además, se puede cuestionar la conveniencia de delegar la gestión de los créditos presupuestarios a un organismo tercero (el FEI en este caso).

Del mismo modo, los posibles beneficios generados por el Fondo deberían con toda lógica adoptar, si no integral al menos parcialmente (en caso de financiaciones conjuntas), la naturaleza de créditos presupuestarios.

Ahora bien, el sistema de autoalimentación del Fondo no garantiza en absoluto una vuelta de los beneficios a la Unión en forma de ingresos presupuestarios.

Una gestión directa de dichos créditos sería quizá más transparente sin excluir por ello la participación de terceros, puesto que existen ya mecanismos presupuestarios adaptados para recibir y gestionar tanto gastos como ingresos de dichas contribuciones exteriores.

SEGUNDA PARTE

Propuestas de modificaciones 10. En los cuadros siguientes, el Tribunal presenta las modificaciones y comentarios que considera justificados y que enmiendan la propuesta de decisión que le ha sido presentada por el Consejo.

El presente dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 11 de julio de 1996.

Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente

(1) DO n° L 173 de 7. 7. 1994, p. 1.

(2) Este derecho, por otra parte, es recordado expresamente en el último considerando de la propuesta de Decisión.

(1) En este sentido, la Decisión 94/375/CE del Consejo, de 6 junio de 1994, tenía como único fin autorizar a la Comunidad a participar en calidad de miembro del FEI.

DICTAMEN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS SOBRE EL FONDO EUROPEO DE GARANTÍA PARA FOMENTAR LA PRODUCCIÓN CINEMATOGRÁFICA Y TELEVISIVA

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