Dictamen sobre la « XXIV Informe de la Comisión sobre la política de competencia - 1994 »

(96/C 39/14)

El 23 de mayo de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el « XXIV Informe de la Comisión sobre la política de competencia - 1994 ».

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 18 de octubre de 1995 (Ponente : Sr. Sepi).

En su 330° Pleno (sesión del 22 de noviembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité se felicita de que la Comisión presente este año una versión del Informe sobre la competencia mucho más organizada y racional desde el punto de vista de la edición, facilitando así la lectura y la comprensión.

1.2. En dictámenes anteriores el Comité ha subrayado reiteradamente la necesidad de dar mayor legilibilidad a este documento, que sigue siendo uno de los principales puntos de referencia para evaluar no sólo la política de competencia, sino también, más en general, toda la política económica de la UE.

1.3. Igualmente importante para una política de transparencia es la reciente publicación de una síntesis del informe titulada « La política de competencia de la Comunidad Europea », destinada a un público mucho más vasto que aquel al que se dirigen los informes oficiales.

1.4. Con todo, y sin olvidar los importantes avances realizados, el Comité observa que el texto sigue siendo en cierta medida farragoso, y redundante, y considera que la síntesis inicial debería perfeccionarse aún más con el fin de agilizar la lectura de las orientaciones de fondo de la UE.

1.5. La transparencia es un objetivo demasiado importante como para no intentar seguir avanzando por ese camino, incluso, si fuera necesario, dividiendo la versión actual del informe en volúmenes temáticos ().

2. Contexto

2.1. El XXIV Informe de la Comisión sobre la política de competencia se inscribe en un contexto en rápida mutación.

2.2. En primer lugar, la situación económica, tras muchos años de recesión, ha comenzado a presentar los primeros síntomas de recuperación.

Esto abrirá el camino a nuevos fenómenos que requerirán nuevos parámetros de evaluación y una atención particular por parte de la DG IV.

Al nuevo dinamismo de la expansión ha de corresponder una apropiada renovación operativa a fin de ejercer una vigilancia adecuada en esta nueva fase.

2.3. La Comisión y la UE en su conjunto están comprometidos con la realización de los objetivos económicos y sociales contenidos en el Libro blanco « Crecimiento, competitividad, empleo - Retos y pistas para entrar en el siglo XXI »; el Comité considera necesario que la política de competencia sea también reorientada en esta dirección.

2.4. La progresiva apertura de los mercados que ha culminado en la conclusión de la Ronda Uruguay con la creación de la OMC, cuyo impacto se ve acentuado por los acuerdos de asociación y la creación del EEE, así como por la entrada de nuevos Estados miembros de pleno derecho y los acuerdos de asociación con los PECO (), modifica radicalmente el marco de referencia.

Igualmente, modifica la función de la competencia, no sólo cuantitativa sino también cualitativamente.

3. Actividades de la Comisión

3.1. El año de 1994 se caracterizó por una fuerte actividad normativa que se ha traducido en numerosos documentos de carácter general y en aumento de medidas administrativas. El Comité anima a la Comisión a que siga fijando las normas de comportamiento y los principios a los que deben atenerse los actores económicos y sociales, tanto por razones de carácter institucional, como para agilizar el trabajo de verificación administrativa caso por caso efectuado por la DG IV.

3.2. Cabe felicitarse de la voluntad manifestada por la Comisión de inscribir la política de competencia en las orientaciones económicas generales de la UE, como, por otro lado, había sugerido el CES () en su dictamen sobre el XXIII Informe.

Como se aprecia en varias ocasiones en el Informe, la Comisión es consciente de que esto producirá profundos cambios en sus cometidos y en su papel.

3.3. No obstante, el Comité considera necesaria una mayor coherencia entre la política de competencia y las demás políticas de la UE, en particular con respecto a las políticas industrial, comercial, laboral, en favor de la cohesión social y la competitividad, contra la inflación y para la defensa de los consumidores.

3.4. El Comité considera que las políticas comerciales y las iniciativas de cooperación con los PECO previstas en los acuerdos de cooperación industrial deben respetar, una serie de parámetros sociales también de modo que no perturben la competencia ni favorezcan fenómenos de deslocalización industrial que podrían tener un impacto económico y social negativo en la Unión Europea.

3.5. A nivel de la política de competencia, en sentido estricto, la Comisión, en concreto a la luz del Libro blanco, debe interpretar las normas en función de la nueva situación y tener más en cuenta las repercusiones económicas o sociales de las decisiones.

3.6. El Comité considera que deberá preverse una legislación específica sobre competencia tanto para las cooperativas que operan en el mercado como para su sector no lucrativo, es decir, la economía social que interviene en sectores alejados de los intereses de las empresas. En particular, las iniciativas de solidaridad social y de voluntariado en favor de los marginados, deberán contar con ayudas oficiales y facilidades legislativas específicas sin entrar en contradicciones.

3.7. La Comisión ha publicado una Comunicación relativa a la aplicación de las normas de competencia a los sistemas de pago ().

Esta Comunicación indica el procedimiento que la Comisión se propone adoptar para evaluar la compatibilidad de los sistemas de pago con las normas de competencia del Tratado.

Debería estudiarse en profundidad la Comunicación mencionada y dedicar por entero un dictamen del Comité a este tema, para continuar en la línea de su dictamen aprobado en el Pleno de los días 31 de mayo y 1 de junio de 1995 sobre transferencias de fondos en la UE : transparencia, eficacia y estabilidad.

3.8. El Comité es consciente de las dificultades que entraña mantener el rigor en la aplicación de las normas y al mismo tiempo favorecer el crecimiento estructural y productivo de la UE; no obstante, considera que las orientaciones de fondo expresadas a nivel de la enunciación de los principios deben prevalecer igualmente en los casos concretos.

4. Acuerdos

4.1. Al evaluar los acuerdos, sobre todo en relación con el Libro blanco « Crecimiento, competitividad, empleo », la Comisión distingue claramente entre acuerdos « defensivos », que tienden a defender los mercados limitando la competencia, y acuerdos que tienen por objetivo aumentar la competitividad de las empresas incrementando su cooperación. Los primeros han sido desestimados, los segundos autorizados.

4.2. La distinción es clara; más difícil es la aplicación concreta. Recientemente, la propuesta de Reglamento sobre transferencias de tecnología ha presentado algunos aspectos discutibles, como se ha señalado en el dictamen del CES.

4.3. Referente a la aplicación práctica de estas normas, cabe efectuar dos observaciones :

a)

las sanciones contra los cárteles deben ser proporcionales a los distintos grados de intervención de cada participante;

b)

en lo tocante a las asociaciones de empresas, es indispensable definir claramente cuándo las sanciones son aplicables a las asociaciones como tales y cuándo a los propios miembros, de modo que se evite que las empresas sean sancionadas por partida doble por el mismo hecho.

En el caso de intercambios de información sobre precios, a veces resulta muy difícil dejar patente la voluntad deliberada de restringir la competencia. En cualquier caso, las empresas y las asociaciones deben indicar de manera extremadamente pormenorizada los medios, métodos y objetivos que se propongan en prácticas de este género.

4.4. En el Libro blanco se trata ampliamente la necesidad de acuerdos entre PYME para aumentar el dinamismo del mercado, la competitividad y el empleo.

En este sector parece necesario definir indicaciones más audaces, sobre todo en el marco de la política de competencia, con excepciones particulares para esta categoría de empresas, y verificar los mecanismos de fomento de la cooperación entre ellas. En este sentido, además de los distintos capítulos indicados en el informe relativos a la cooperación en los ámbitos de la formación y la investigación, se debería fomentar la creación de instrumentos financieros específicos y de infraestructuras comerciales y de compra comunes, dentro de los límites de cuotas de mercado razonables.

5. Concentraciones

5.1. En este sector 1994 ha sido un año de gran actividad de los servicios de la Comisión tanto debido a los procesos de reestructuración como a la globalización del mercado.

5.2. Las decisiones sobre casos particulares han sido adoptadas con el fin de eliminar posibles posiciones dominantes y también de conceder autorizaciones cuando éstas resultaban útiles para el crecimiento de la competitividad sectorial y del sistema de empresas y para la apertura de los mercados sin menoscabo de la competencia considerada a menudo en términos globales (BT/MCI - Olivetti : Digital).

5.3. No obstante, es necesario acelerar la definición de criterios nuevos que tengan en cuenta la nueva dimensión de la competencia que requiere de la industria europea niveles superiores de competitividad ante la perspectiva de la mundialización de los mercados.

5.4. Por consiguiente, el Comité, reconociendo los esfuerzos realizados y las experiencias ya adquiridas con la task force, insta a la Comisión a que a la hora de evaluar los mercados adopte una óptica mundial, vigilando igualmente las prácticas desleales utilizadas por empresas extracomunitarias en algunos sectores estratégicos.

5.5. Asimismo, el Comité manifiesta su preocupación ante la posibilidad de que se evalúen de manera no uniforme las concentraciones debido a las competencias de las autoridades nacionales; en este sentido remite al dictamen aprobado recientemente en el que se solicita que se reduzcan los umbrales y, por tanto, se amplíe la competencia de los órganos de la Comisión ().

6. Ayudas estatales

6.1. El control de las ayudas oficiales es fundamental para una política de competencia correcta y para reforzar la convergencia entre las economías de los Estados miembros. Las ayudas autorizadas han sido determinadas con arreglo a consideraciones de carácter social o regional. En lo que respecta a las empresas con dificultades, se ha resaltado sobre todo la credibilidad de los planes de reestructuración, evitando las ayudas que pudieran provocar excedentes de producción.

6.2. Todo esto ilustra la clara contradicción que existe entre una hipótesis de competencia pura y la intervención financiera de los distintos Estados motivada por razones políticas y sociales, entre culturas distintas en materia de gestión económica y entre situaciones estructurales de orden social y económico diferentes según las regiones comunitarias. Es evidente que una simple política de liberalización de los mercados no resuelve los graves problemas de cohesión social que afectan a los países de la UE y a sus relaciones. Se hace necesario ahondar en este tema, sobre todo en relación con el contenido del Libro blanco, como ya ha hecho la Comisión este año con respecto a las ayudas al empleo y a la investigación y desarrollo.

6.3. En cada uno de los Estados existen estructuras administrativas y mecanismos de financiación que difieren mucho entre sí, lo que requiere un esfuerzo profundo de transparencia y un inventario de todas las ayudas y de su impacto económico.

6.4. El cuarto informe sobre las ayudas públicas, recientemente publicado por la Comisión, contiene análisis y datos muy útiles. El Comité toma nota con satisfacción de que el total anual de ayudas públicas ha disminuido en un 8,5 % respecto del período precedente; no obstante, el importe de 93 800 millones de ecus sigue siendo muy elevado, habida cuenta, en concreto, que la gran mayoría de las ayudas públicas a la industria (84 %) es concedida por los cuatro Estados miembros mayores de la UE y, según el Comité, convendría que en el próximo período de referencia se consiga reducirlo aún más. El Comité expresa su continua preocupación por las posibles distorsiones de la competencia derivadas de las divergencias que existen entre las ayudas públicas a los distintos Estados miembros y las dirigidas a sus regiones. El Comité solicita de nuevo a la Comisión que se esfuerce en garantizar la aplicación rigurosa de las normas para la concesión de las ayudas públicas.

El Comité considera que se debe tender hacia la reducción progresiva de las ayudas públicas directas e indirectas en los distintos Estados miembros, aumentando, sin embargo, los recursos comunitarios dirigidos a reducir los desequilibrios territoriales y sociales.

6.5. En particular, deberían destacarse los nuevos modelos de comportamiento en el caso de ayudas indirectas y definirse nuevas líneas directrices en el caso de ayudas de Estado a la reestructuración o recuperación de empresas ya que existe el riesgo de que sean utilizadas como ayudas indirectas para limitar el ámbito de aplicación de una correcta política de competencia.

6.6. En los últimos años se ha incrementado el volumen de ayudas concedidas directamente por la UE. El Comité considera útil que en el nuevo informe éstas figuren junto a las demás ayudas públicas.

6.7. Debería informarse a tiempo a los interlocutores sociales y al CES sobre las encuestas oficiales que se lleven a cabo, sin dar lugar, no obstante, a un procedimiento formal de consulta.

7. Liberalización del sector público

7.1. El Libro blanco aboga a favor de la apertura a la competencia de todos los sectores. Esta posición responde, en concreto, a la observación de que el sector público de muchos Estados industriales europeos ha seguido creciendo en las últimas décadas, a pesar de algunas privatizaciones que han tenido gran eco en la opinión pública. El arraigo en algunos Estados miembros de disposiciones y reglamentaciones que favorecen situaciones de monopolio en algunos servicios tradicionalmente prestados por el sector público, hace difícil la apertura a la competencia, ya que tras dichas normas existen valores, costumbres y culturas jurídicas y sociales diferentes. O porque no siempre el monopolio público resulta ineficaz.

7.2. El Comité es consciente de que una liberalización en estos sectores puede traducirse en una ventaja para los consumidores en términos de reducción de precios y mejora del servicio, aunque considera que esta afirmación no constituye un dogma de fe. Es necesario determinar con mucha cautela y caso por caso dónde y cómo podrán producirse estos efectos positivos, con el fin de evitar que la liberalización produzca efectos contrarios a los deseados. El Comité pide a la Comisión que examine los efectos de estos sistemas en los países en que hayan sido aplicados.

7.3. Además, el Comité considera que debe mantenerse la universalidad del servicio, garantizada hoy por su pertenencia al sector público, evitando que la liberalización y la introducción de la competencia limiten su utilización y excluyan determinadas categorías y regiones geográficas en razón, por ejemplo, de su poca rentabilidad económica. Con todas sus desventajas en términos de eficacia y de costes, el servicio público ha permitido no obstante cierta solidaridad entre las distintas situaciones. El Comité considera que, sin embargo, debe garantizarse el acceso de todos los ciudadanos a estos servicios, incluso después de la introducción de regímenes de competencia.

7.4. Algunos de estos monopolios estatales habían sido creados para sostener inversiones cuyas repercusiones en términos de beneficios se preveían a un plazo tan largo que interesaban menos a las empresas privadas. A la hora de optar por la liberalización deberá tenerse en cuenta igualmente esta exigencia.

7.5. Aunque no es evidente que los procesos de liberalización deban dar lugar necesariamente a una reducción estructural de mano de obra, sí que, sin embargo, pueden producir a corto plazo problemas sociales que deben ser tomados en máxima consideración, aplicando todos los posibles instrumentos comunitarios.

8. Principio de subsidiariedad

8.1. El Comité subraya la voluntad de la Comisión de confiar a las autoridades de los Estados una parte de la aplicación del derecho de la competencia. Ya en el dictamen sobre el XXIII Informe el Comité había planteado el problema de la eficacia de la acción de los Estados miembros. No obstante, la Comisión parece inclinarse a proponer una repartición precisa, que, sin embargo, no elimina el problema de una aplicación diversificada si se mantiene un único nivel de intervención, como tampoco elimina el conflicto de intereses con las autoridades nacionales, tema sobre el que el Comité se ha manifestado en el dictamen sobre el XXIII Informe.

8.2. Esto requiere una creciente actividad normativa por parte de los órganos comunitarios y, en particular, de la Comisión, en estrecha colaboración con las autoridades de los Estados miembros que ya dispongan de normas en este ámbito.

8.3. El Comité se manifestará de manera más pormenorizada sobre este tema tan pronto como se publique la comunicación anunciada por la Comisión.

9. Globalización y política de competencia

9.1. Una serie de acontecimientos enumerados en el punto 2.4 acelerarán en los próximos años la apertura de los mercados a nivel continental e intercontinental. De ahí la necesidad subrayada en el XXIV Informe de una verdadera normativa sobre competencia a nivel mundial, a la que posteriormente se deberá dotar con los instrumentos necesarios para su eficaz aplicación.

9.2. El Comité anima a la Comisión a que continúe por este camino; no obstante, considera que mientras se definen normas precisas, lo que requerirá seguramente mucho tiempo, es necesario hallar un consenso a partir de algunos principios de competencia.

9.3. Estas normas, en particular en el marco de la OMC, deberán incluir un mínimo de disposiciones relativas a los derechos de los trabajadores y de los sindicatos, como estipulan los Convenios de la OIT, no con fines proteccionistas, sino con el objetivo, por una parte, del progreso civil a nivel mundial, como se indicó en el documento final de la Conferencia de Copenhague de la ONU y, por otra, de la necesaria salvaguardia del modelo social vigente en la UE. De hecho, estos documentos internacionales ponen de manifiesto que el recurso a prácticas de violación de niveles mínimos en los derechos de los trabajadores constituye una auténtica distorsión de las normas de competencia entre las empresas.

9.4. Deberá prestarse particular atención en este ámbito a los acuerdos de asociación y a la política comercial de la UE con los PECO para evitar perturbaciones derivadas de la existencia en estos países con arquitecturas institucionales, instrumentos de política industrial y reglamentaciones de la oferta de trabajo incompatibles con una correcta política de competencia.

9.5. Entretanto, deberán proseguirse los esfuerzos por celebrar acuerdos bilaterales con las autoridades antitrust de los países que mantengan estrechas relaciones económicas con la UE. En particular, el Comité anima a la Comisión a que siga colaborando con las autoridades antitrust estadounidenses, canadienses y australianas, y considera que, ulteriormente, debería presionar con determinación al Gobierno japonés, con el que, hoy por hoy, el diálogo parece muy difícil.

9.6. En cualquier caso deberán vigilarse atentamente los comportamientos de los principales interlocutores comerciales de la UE estableciendo en los acuerdos bilaterales la posibilidad de controlar comportamientos concretos.

10. Procedimientos de consulta

10.1. El Comité acoge con satisfacción la voluntad manifestada por la Comisión de hacer más transparentes sus procesos de decisión y abrirlos a una mayor participación; hay que subrayar que muchos dictámenes del CES han influido claramente en esos procesos.

10.2. Con todo, cabe hacer dos observaciones : la primera es que en lo que se refiere a la consulta sobre la política de competencia, la Comisión también debería perseguir un diálogo con los sindicatos europeos y las demás organizaciones económicas y sociales de la UE interesadas, así como con el BEUC y la UNICE, que así lo han solicitado.

10.3. La segunda observación es que el diálogo entablado entre la Comisin y el CES podría mejorar, por ejemplo, recurriendo con mayor frecuencia a la posibilidad de informar al CES sobre las líneas en las que la DG IV pretende inspirarse, incluso antes de adoptar y publicar sus decisiones.

10.4. En lo relativo a las ayudas a los procesos de reestructuración de las empresas, sería útil solicitar sistemáticamente la opinión de las organizaciones que representan a los trabajadores y a las empresas subproveedoras, y no sólo a título de « terceros interesados ». En efecto, la Comisión podría obtener no sólo el punto de vista de una de las partes que intervienen de manera decisiva en los proyectos de reestructuración, sino también informaciones útiles para su propio juicio.

10.5. El Comité lamenta que con ocasión del reciente acuerdo entre la Comisión y las autoridades antitrust de los Estados Unidos no se haya consultado suficientemente ni al CES ni a los interlocutores sociales.

11. Eficacia operativa

11.1. A menudo la acción de la Comisión ha resultado demasiado lenta con respecto a las necesidades de los medios económicos y sociales interesados. El Comité anima a la Comisión a que mejore la transparencia y la rapidez de su acción. A este respecto, la Comisión pide mayores recursos para acelerar y ampliar sus actividades.

11.2. El Comité toma nota obviamente del aumento cuantitativo y cualitativo de la acción de la Comisión en este sector. La adhesión de nuevos Estados miembros, las nuevas normativas y la globalización de los mercados justifican estos esfuerzos suplementarios.

No obstante, considera que la simplificación de las normas y la aplicación del principio de subsidiariedad mediante soluciones adecuadas relativas a los umbrales pueden subvenir, al menos en parte, a estas necesidades.

11.3. Esto requiere la presencia acrecentada en todos los Estados miembros de eficaces autoridades en materia de competencia, encargadas de aplicar las directivas de la DG IV.

12. Independencia de la aplicación del derecho de competencia

12.1. La DG IV desempeña no sólo un papel de control e instrucción, sino también de decisión, aunque limitado al ámbito administrativo. Por el contrario, en algunos países europeos la autoridad antitrust es autónoma respecto de las instituciones de los poderes ejecutivos.

12.2. El Comité toma nota de la actual discusión en el seno de los órganos de la UE y de las propuestas presentadas por un Estado miembro dirigidas a modificar en este sentido la base institucional comunitaria.

12.3. El Comité considera no obstante que, siguiendo el mismo punto de vista de los dictámenes elaborados año tras año sobre los anteriores informes y reiterado con fuerza en el presente dictamen, la política de competencia debe ser coherente con las demás políticas de la UE y con los nuevos objetivos estratégicos.

Por consiguiente, considera que las propuestas que tienen como fin la autonomía de la función de decisión administrativa van en contra de su posición de fondo al respecto.

13. Otros obstáculos a la competencia

13.1. La eficacia de la competencia está amenazada hoy día por nuevos fenómenos desestabilizadores sobre los que el Comité insta a la Comisión a reflexionar, para determinar los instrumentos necesarios para atenuarlos o eliminarlos.

13.2. El Comité considera que la Comisión debe vigilar particularmente al menos dos de estos fenómenos :

a)

la desestabilización de los tipos de interés y de las monedas debida a la especulación en los mercados financieros;

b)

una política de competencia no puede excluir de su ámbito de intervención fenómenos de dumping social que podrían producirse entre áreas débiles y áreas fuertes a falta de reglas mínimas sobre la oferta de trabajo, sobre todo si se sigue ampliando la CEE. Por lo tanto, es necesario aplicar una articulación coherente que se aplique en todos los Estados miembros entre los capítulos de la política social que figuran en el cuerpo del Tratado, como se señalaba en los dictámenes del Comité relativos a la política social después del Tratado de Maastricht.

Hecho en Bruselas, el 22 de noviembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() Por ejemplo, podría dividirse en cuatro volúmenes : 1. Síntesis; 2. Acuerdos y concentraciones; 3. Ayudas estatales; 4. Anexos.

() PECO - Países de Europa central y oriental.

() DO n° C 397 de 31. 12. 1994.

() DO n° C 251 de 27. 9. 1995.

() DO n° C 388 de 31. 12. 1994.