(1)

Mediante carta de 17 de noviembre de 2021 (2), Francia notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1008/2008 («Reglamento»), su intención de introducir una limitación temporal, sujeta a condiciones, sobre el ejercicio de los derechos de tráfico debido a problemas medioambientales graves («Medida inicial»).

(2)

La información presentada inicialmente por Francia incluía: 1) el artículo 145 de la Ley n.o 2021-1104, de 22 de agosto de 2021, sobre la lucha contra el cambio climático y el refuerzo de la resiliencia frente a sus efectos («Loi Climat et Résilience» o «Ley») (3); 2) la versión consolidada del artículo L. 6412-3 del Código de Transportes a raíz de la Ley n.o 2021-1104; 3) un proyecto de decreto por el que se establecen las condiciones de aplicación de la prohibición (en lo sucesivo, «proyecto de Decreto»), y 4) elementos adicionales que describen el contexto, el contenido y la justificación de la Medida inicial conforme al artículo 20, apartado 2, del Reglamento.

(3)

La Comisión recibió dos denuncias (una de aeropuertos y otra de compañías aéreas) (4) en las que se alegaba que el artículo 145 de la Ley no cumple las condiciones del artículo 20, apartado 1, del Reglamento y, por lo tanto, es incompatible con el Derecho de la UE.

(4)

Los denunciantes alegan, en particular, que el artículo 145 de la Ley es ineficaz y desproporcionado en relación con el objetivo perseguido, discrimina entre compañías aéreas y su duración no está limitada en el tiempo. Los denunciantes alegan también que la evaluación de impacto llevada a cabo por las autoridades francesas no es suficientemente detallada y hacen referencia, en este contexto, al dictamen del Consejo de Estado francés (5); que, además, el sector del transporte aéreo ya está sujeto a otras medidas que persiguen el mismo objetivo, como el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE), y que pronto estará sujeto a otras nuevas medidas legislativas, como las propuestas en el paquete de medidas «Objetivo 55» (6). La Medida inicial también se añadiría a la obligación, en virtud del artículo 147 de la misma Ley, de que todas las compañías aéreas que operan en Francia compensen sus emisiones en las rutas nacionales.

(5)

A la vista de su evaluación preliminar, el 15 de diciembre de 2021 la Comisión decidió adoptar la Medida inicial pero someterla a un examen más detallado de conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento («Decisión de la Comisión de 15 de diciembre de 2021»). También decidió que la Medida inicial no podía aplicarse hasta que la Comisión hubiera concluido su examen (7).

(6)

Por carta de 7 de enero de 2022, los servicios de la Comisión solicitaron a las autoridades francesas información adicional que les permitiera evaluar la compatibilidad de la Medida inicial con las condiciones establecidas en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento.

(7)

Mediante carta de 9 de mayo de 2022, Francia facilitó elementos adicionales sobre el contenido y la justificación de la Medida inicial con arreglo al artículo 20 del Reglamento. Mediante carta de 21 de junio de 2022, Francia presentó información actualizada sobre su notificación que contenía un proyecto de Decreto modificado sin excepciones («Proyecto final de decreto»), así como elementos adicionales destinados a tener en cuenta las preocupaciones planteadas por la Comisión y sus servicios en cuanto a su compatibilidad con las condiciones establecidas en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento (conjuntamente, «Medida»).

(8)

El 22 de agosto de 2021, Francia adoptó la Ley n.o 2021-1104, sobre la lucha contra el cambio climático y el refuerzo de la resiliencia frente a sus efectos.

(9)

El artículo 145.I de la Ley prohíbe, sobre la base del artículo 20 del Reglamento, los servicios públicos regulares de transporte aéreo de pasajeros en todas las rutas aéreas situadas en territorio francés para las que existan varias conexiones ferroviarias directas diarias de menos de dos horas y media de duración.

(10)

De conformidad con el artículo 145.II y IV de la Ley, la aplicación de la prohibición se evaluará al cabo de tres años a partir de la fecha de su entrada en vigor.

(11)

El artículo 145.I, párrafo segundo, de la Ley exige la adopción de un decreto posterior, supeditado al dictamen del Consejo de Estado francés (Conseil d’État), en el que se precisen las condiciones de aplicación del párrafo primero, «en particular, las características de las conexiones ferroviarias afectadas, que deben garantizar un servicio suficiente, y las modalidades para el establecimiento de una excepción a esta prohibición cuando los servicios aéreos proporcionen principalmente el transporte de pasajeros en tránsito o pueda considerarse que prestan servicios de transporte aéreo sin emisiones de carbono. También establece el nivel de emisiones de CO2 por pasajero que deben cumplir los servicios considerados libres de carbono».

(12)

El Proyecto final de decreto establece las condiciones para la aplicación de la prohibición.

(13)

De conformidad con el artículo 1 del Proyecto final de decreto, la prohibición se aplica a los servicios públicos regulares de transporte aéreo de pasajeros en los desplazamientos para los que existe una conexión ferroviaria que ofrece, en cada sentido, un trayecto de duración inferior a dos horas y media:

(14)

El Proyecto final de decreto no incluye las excepciones relativas a las conexiones y a los servicios que pueden considerarse descarbonizados a que se refiere el considerando 11 de la Decisión de la Comisión de 15 de diciembre de 2021.

(15)

De conformidad con el artículo 2 del Proyecto final de decreto, el Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación por un período de tres años.

(16)

Las autoridades francesas han indicado lo siguiente (8) sobre la Medida:

(17)

Las autoridades francesas precisan además (10) que [e]n la práctica, […], la situación de las ocho rutas mencionadas en la notificación inicial será la siguiente:

Las autoridades francesas también incluyeron en su respuesta un anexo en el que se detalla cómo se aplican los criterios del Proyecto final de decreto a las ocho conexiones aéreas antes mencionadas.

(18)

Las autoridades francesas precisan también que «la situación de las rutas prohibidas y de las rutas potencialmente afectadas por la prohibición (principalmente las rutas internas que conectan los aeropuertos de París Charles-de-Gaulle, París-Orly y Lyon Saint Exupéry con destinos que disponen de conexiones con rutas ferroviarias de alta velocidad) se examinará antes de cada temporada aeronáutica» (es decir, cada vez que se presenten los programas).). «Durante el tiempo de aplicación de la medida, la DGAC mantendrá actualizada para el público la lista de rutas con una prohibición en vigor y explicará la relación entre estas prohibiciones y los criterios del Decreto».

(19)

Además, las autoridades francesas reiteran y especifican más detalladamente el compromiso que contrajeron a petición de la Comisión de «llevar a cabo una evaluación de la medida veinticuatro meses después de su entrada en vigor y transmitirla a los servicios de la Comisión Europea. Este examen tendrá en cuenta, en particular, los efectos de la medida sobre el medio ambiente, incluido el cambio climático, así como sobre el mercado interior y los servicios aéreos».

(20)

En su Decisión de 15 de diciembre de 2021, la Comisión consideró, sobre la base de su evaluación preliminar, que la Medida inicial notificada por Francia el 17 de noviembre de 2021 planteaba dudas en cuanto a su compatibilidad con las condiciones establecidas en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento en términos de no discriminación, distorsión de la competencia, justificación y proporcionalidad.

(21)

La Comisión consideró que las dos primeras excepciones iniciales, que beneficiarían a los servicios aéreos responsables del transporte de la mayoría de los pasajeros en tránsito, entrañaban un riesgo de posible discriminación y distorsión de la competencia entre compañías aéreas y que la tercera excepción, que beneficiaría a los servicios aéreos que alcanzaran un umbral máximo de emisiones, requería analizar más detalladamente sus posibles efectos sobre la competencia y la posible discriminación entre compañías aéreas.

(22)

El alcance de las excepciones también planteaba dudas sobre la eficacia de la Medida inicial en relación con el objetivo perseguido, ya que la consecución del objetivo medioambiental quedaría limitada por la aplicación de las dos primeras excepciones.

(23)

Como observación preliminar, la Comisión señala que, en tanto que excepción respecto del artículo 15 del Reglamento y el derecho de las compañías aéreas de la Unión a explotar servicios aéreos intracomunitarios, el artículo 20 del Reglamento debe interpretarse de manera que se limite su alcance a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que permite que protejan los Estados miembros.

(24)

La Comisión apoya medidas para promover un mayor uso de modos de transporte con bajas emisiones de carbono, al tiempo que garantiza el correcto funcionamiento del mercado interior. Uno de los objetivos de la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente de la Comisión («Estrategia de Movilidad») es crear las condiciones para que, de aquí a 2030, los operadores de transporte ofrezcan opciones neutras en carbono para los desplazamientos colectivos programados inferiores a 500 km en la UE.

(25)

En su Decisión de 15 de diciembre de 2021, la Comisión ya reconoció que el objetivo previsto de la Medida notificada por Francia es contribuir a hacer frente al cambio climático utilizando modos de transporte menos intensivos en CO2 cuando existan alternativas adecuadas.

(26)

En su respuesta de 9 de mayo de 2022, las autoridades francesas indican que «la medida notificada por las autoridades francesas se basa en el trabajo de la Convención Ciudadana sobre el Clima, que resultó en la redacción de 149 medidas dirigidas a acelerar la lucha contra el cambio climático». Además, especifican que «el principal desafío relacionado con la reducción de vuelos consiste en actuar, de forma coherente con otras acciones, contra el cambio climático» y subrayan «los efectos positivos secundarios sobre la contaminación acústica y la contaminación local se derivarán de forma natural, debido a la disminución del tráfico aéreo derivada de la medida».

(27)

En su propuesta de Reglamento por el que se establece el marco para alcanzar la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (UE) 2018/1999 («Ley Europea del Clima») (11), la Comisión reconoce que «la lucha contra el cambio climático es un desafío urgente» y remite al informe especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC) sobre los impactos del calentamiento global de 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias correspondientes que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, que confirma especialmente que deben reducirse con urgencia las emisiones de gases de efecto invernadero (12).

(28)

El Pacto Verde Europeo pide que se reduzcan en un 90 % las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) procedentes del transporte de aquí a 2050 y que el sistema de transporte en su conjunto pase a ser sostenible. Como se subraya en la Estrategia de Movilidad, «[p]ara conseguir este cambio sistémico, debemos: 1) hacer que todos los modos de transporte sean más sostenibles, 2) generalizar la disponibilidad de alternativas sostenibles en un sistema de transporte multimodal y 3) introducir los incentivos adecuados para impulsar la transición. […], lo que implica que deben activarse todos los instrumentos de actuación».

(29)

Para alcanzar este objetivo es necesario promover opciones de transporte sostenibles, como el ferrocarril de alta velocidad. Como se destaca en la Estrategia de Movilidad, esto requiere que existan servicios (ferroviarios) adecuados a precios, frecuencias y niveles de comodidad competitivos.

(30)

En este contexto, la Comisión considera que Francia tiene derecho a considerar que existe un grave problema de carácter medioambiental en la situación en cuestión, que incluye la necesidad urgente de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y que una medida como la prevista por las autoridades francesas podría justificarse en virtud del artículo 20, apartado 1, del Reglamento, siempre que no sea discriminatoria, no distorsione la competencia entre compañías aéreas, no sea más restrictiva de lo que resulte necesario para paliar el problema y tenga un período de vigencia limitado, no superior a tres años, concluido el cual se someterá a revisión, de conformidad con el artículo 20, apartado 1, del Reglamento.

(31)

Por lo que se refiere a la no discriminación y al impacto en la competencia, la Medida inicial contenía dos excepciones que beneficiaban a los servicios aéreos que transportaban a la mayoría de los pasajeros en tránsito, lo que habría supuesto un riesgo de posible discriminación y distorsión de la competencia entre compañías aéreas indicado en la evaluación inicial de la Comisión (13).

(32)

Sobre la base de la información adicional facilitada por las autoridades francesas, la Comisión considera que, independientemente de la proporción de pasajeros en tránsito considerada, tales excepciones hubieran constituido una discriminación de hecho y habrían dado lugar a una distorsión de la competencia en detrimento de las compañías aéreas existentes o potenciales rutas directas cuyo modelo de negocio no se centra en los pasajeros en tránsito.

(33)

Con la retirada de las dos excepciones por parte de Francia, se disiparon las preocupaciones en relación con estas dos excepciones respecto de la posible discriminación y distorsión de la competencia entre compañías aéreas.

(34)

Los criterios utilizados para la prohibición en el Proyecto final de decreto se basan en la longitud de las conexiones ferroviarias y la frecuencia y adecuación de los horarios, por lo que son de carácter objetivo. La prohibición se aplica a los servicios públicos regulares de transporte aéreo de pasajeros en los desplazamientos para los que existe una conexión ferroviaria que ofrece, en cada sentido, un trayecto de duración inferior a dos horas y media y cumple las condiciones del artículo 1 del Proyecto final de decreto, tal como se menciona en el considerando 13. Dado que ningún servicio aéreo estará exento de la prohibición, la Medida no supone discriminación por motivos de nacionalidad, identidad o modelo de negocio de una compañía aérea, ni da lugar a distorsiones de la competencia entre compañías aéreas.

(35)

El artículo 20, apartado 1, del Reglamento exige que la mencionada medida no sea más restrictiva de lo que resulte necesario para paliar los problemas.

(36)

Como se indica en el considerando 30, el problema detectado por las autoridades francesas en este caso incluye la necesidad urgente de reducir las emisiones de GEI. Al evaluar si la Medida no es más restrictiva de lo que resulte necesario para paliar el problema en cuestión, la Comisión examinará si la Medida hará posible alcanzar el objetivo, que es contribuir a la reducción de las emisiones de GEI, y si no va más allá de lo necesario para alcanzarlo, teniendo en cuenta si hay o no otros modos de transporte que ofrezcan unos niveles de servicio adecuados para garantizar la conectividad necesaria.

(37)

En este contexto, los efectos negativos para los ciudadanos europeos y para la conectividad de cualquier restricción de los derechos de tráfico deben compensarse mediante la disponibilidad de modos de transporte alternativos asequibles, cómodos y más sostenibles.

(38)

Como observación preliminar, la Comisión señala que se están desarrollando una serie de instrumentos legislativos y no legislativos con objeto de ayudar e incentivar al sector del transporte aéreo a fin de que reduzca significativamente sus emisiones de CO2 y pase a ser más sostenible. Como parte de su paquete de medidas «Objetivo 55», la Comisión presentó una propuesta de revisión del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE) (14) para reforzar la señal de precio del carbono y una propuesta de revisión de la Directiva sobre fiscalidad de la energía (15) que elimina la exención obligatoria para los combustibles de reacción, así como una nueva propuesta legislativa, denominada «ReFuelEU Aviation» (16). Esta iniciativa tiene por objeto descarbonizar el sector de la aviación exigiendo la adopción de combustibles de aviación sostenibles, al tiempo que se garantiza un mercado de la aviación que funcione correctamente. Las propuestas de la Comisión para actualizar la legislación sobre el cielo único europeo y las normas sobre gestión del tráfico aéreo (17) también presentan un gran potencial de modernización y sostenibilidad, ya que contribuyen a reducir el consumo excesivo de combustible y las emisiones de CO2 causadas por las ineficiencias de vuelo y la fragmentación del espacio aéreo. Estas propuestas legislativas están siendo debatidas actualmente por los colegisladores y aún no son aplicables. Una vez establecidas, deben contribuir eficazmente a la descarbonización del sector del transporte aéreo de forma que la Medida en cuestión deje de ser necesaria.

(39)

No obstante, con el fin de contribuir entretanto a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector del transporte aéreo, la Comisión observa que Francia ha optado por limitar temporalmente el ejercicio de los derechos de tráfico para los servicios públicos regulares nacionales de transporte aéreo de pasajeros para los que existen varias conexiones ferroviarias diarias directas de menos de dos horas y media con frecuencias suficientes y horarios adecuados.

(40)

Por lo que se refiere a si otros modos de transporte ofrecen niveles de servicio adecuados, la Comisión observa que el artículo 1 del Proyecto final de decreto prevé un conjunto más detallado de requisitos pertinentes y objetivos que tengan en cuenta la calidad de la conexión tanto para los pasajeros de vuelos directos como para los pasajeros en tránsito. Por otra parte, las autoridades competentes francesas se han comprometido a evaluar ex ante, antes de cada temporada de programación, si la conexión ferroviaria ofrece o no un nivel adecuado de servicios en una ruta determinada (tal como se define en el artículo 1 del Proyecto final de decreto) y, posteriormente, a informar adecuadamente a los transportistas potencialmente interesados de qué rutas se pueden seguir ofreciendo. También significa que una ruta prohibida podría volver a ofrecerse si la calidad del servicio ferroviario cambiara y dejaran de cumplirse las condiciones de niveles de servicio adecuados, lo que incentivaría la prestación de servicios ferroviarios de calidad que ofrezcan niveles de servicio adecuados. La Comisión considera que este tipo de enfoque dinámico, que tiene en cuenta el futuro desarrollo de los servicios ferroviarios, fomentaría la multimodalidad en consonancia con los objetivos de la Estrategia de Movilidad y beneficiaría la conectividad.

(41)

Por lo que se refiere al beneficio medioambiental de la Medida, las autoridades francesas afirman que «el cierre de las tres rutas entre Orly-Burdeos, Orly-Lyon y Orly-Nantes, que ya está en vigor (18), supone una disminución de 55 000 toneladas en total de las emisiones de CO2 debidas al transporte aéreo (19)».

(42)

También explican que la oferta global de plazas de Air France en las rutas París Charles de Gaulle (CDG)-Burdeos, CDG-Lyon y CDG-Nantes se ha mantenido estable desde 2019 (entre – 1 % y + 3 % en función de la ruta de que se trate) y no ha dado lugar a una transferencia de capacidad desde Orly.

(43)

Las autoridades francesas prevén que las personas pasarán a utilizar principalmente el tren de alta velocidad en lugar de autocares o coches. De los datos disponibles mencionados (20) se deriva que, entre las personas que utilizan las conexiones aéreas, parece existir una preferencia histórica por las conexiones ferroviarias. Para obtener estimaciones sobre el posible impacto del cambio modal en la reducción de las emisiones, las autoridades francesas calcularon dos hipótesis extremas para la ruta Orly-Burdeos: según las autoridades francesas, la Medida daría lugar, en el peor de los casos (21), a una reducción de las emisiones de CO2 de casi un 50 % (– 48,2 %) y, en el mejor de los casos (transferencia modal completa al ferrocarril), a un 98,3 % menos de emisiones.

(44)

Las rutas aéreas CDG-Lyon, CDG-Rennes y Lyon-Marsella no entran actualmente en el ámbito de aplicación de la Medida porque (todavía) no se cumplen una o varias de las condiciones establecidas en el artículo 1 del Proyecto final de decreto. Sin embargo, las autoridades francesas indican que en cuanto un operador ferroviario mejore las condiciones de sus servicios (principalmente en términos de horarios propuestos), estas tres rutas aéreas podrían entrar en el ámbito de aplicación de la prohibición. Las autoridades francesas estiman que la prohibición de estas tres rutas adicionales podría suponer una posible reducción de las emisiones de 54 900 toneladas de CO2. Por el contrario, las rutas CDG-Burdeos y CDG-Nantes no están incluidas en el ámbito de aplicación de la Medida y, según las explicaciones facilitadas por las autoridades francesas (véase el considerando 17), no lo estarán sin mejoras estructurales en los servicios ferroviarios.

(45)

Las autoridades francesas también señalan un posible impacto positivo de la Medida, ya que esta «impedirá la creación de enlaces aéreos para el tráfico directo desde la región parisina hacia el 60 % de las cuarenta aglomeraciones más pobladas de la metrópoli» en la medida en que «a veinticuatro de estas aglomeraciones ya se puede acceder en tren desde París en menos de 2 h 30 min». Para apoyar esta situación, hacen referencia a la libertad de las compañías aéreas para operar en el mercado interior y a la dinámica de crecimiento del tráfico directo antes de la pandemia.

(46)

A la espera de la adopción y aplicación de unas medidas más eficaces para reducir las emisiones de CO2 en el transporte aéreo, mencionadas en el considerando 38, la Comisión considera que la Medida, si bien no puede, por sí sola, eliminar los graves problemas en cuestión, sí puede contribuir a corto plazo a la reducción de las emisiones en el sector del transporte aéreo y a la lucha contra el cambio climático.

(47)

Además, la Comisión señala que la Medida supone una restricción limitada a la libre prestación de servicios aéreos. Se centra únicamente en las rutas en las que se dispone de un modo de transporte más sostenible que ofrece un nivel adecuado de servicios, tal como se define en el artículo 1 del Proyecto final de decreto.

(48)

Además, la Comisión toma nota de los compromisos franceses, mencionados en el considerando 18, de revisar «la situación de las rutas prohibidas y de las rutas potencialmente afectadas por la prohibición […] antes de cada temporada aeronáutica» y, en el considerando 19, de «llevar a cabo una evaluación de la medida veinticuatro meses después de su entrada en vigor y transmitirla a los servicios de la Comisión Europea. Este examen tendrá en cuenta, en particular, los efectos de la medida sobre el medio ambiente, incluido el cambio climático, así como sobre el mercado interior y los servicios aéreos». Esto debería permitir a las autoridades francesas ejecutar adecuadamente la Medida de modo que no vaya más allá de lo que resulte necesario para paliar los graves problemas en cuestión o, en su caso, levantar la Medida si ya no se considera necesaria y proporcionada al objetivo perseguido.

(49)

La Comisión también señala que «durante el tiempo de aplicación de la medida, la DGAC mantendrá actualizada para el público la lista de rutas con una prohibición en vigor, y explicará la relación entre estas prohibiciones y los criterios del Decreto». Esto garantizará la transparencia necesaria para con los ciudadanos europeos y las partes interesadas pertinentes, y les permitirá, en su caso, impugnar la Medida a nivel nacional.

(50)

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, la Comisión considera que, a la espera de la adopción y aplicación de unas medidas más eficaces para reducir las emisiones de CO2 en el transporte aéreo, mencionadas en el considerando 38, la Medida no es más restrictiva de lo necesario para paliar los problemas.

(51)

El artículo 20, apartado 1, del Reglamento exige que la Medida tenga un período de vigencia limitado, no superior a tres años, concluido el cual se someterá a revisión.

(52)

Como se recuerda en el considerando 10, la aplicación de la prohibición se evaluará al cabo de tres años a partir de la fecha de su entrada en vigor, que es el máximo permitido en virtud del artículo 20, apartado 1, del Reglamento.

(53)

A raíz de las preocupaciones expresadas por la Comisión, y de conformidad con el artículo 20, apartado 1, del Reglamento, el período de vigencia del Proyecto final de decreto se ha limitado a tres años (considerando 15). Además, Francia se ha comprometido a «llevar a cabo una evaluación de la medida veinticuatro meses después de su entrada en vigor y transmitirla a los servicios de la Comisión Europea. Este examen tendrá en cuenta, en particular, los efectos de la medida sobre el medio ambiente, incluido el cambio climático, así como sobre el mercado interior y los servicios aéreos». Si, como resultado de este análisis, se prevé una nueva medida, Francia deberá notificarla a la Comisión, de conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento.

(54)

Por lo tanto, la Comisión considera que la Medida tiene un período de vigencia limitado de tres años.

(55)

Sobre la base del examen de la notificación, y teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión considera que la Medida prevista cumple las condiciones establecidas en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento.