(1)

El 19 de diciembre de 2019, Dinamarca (en lo sucesivo, «solicitante») presentó a la Comisión por correo electrónico una solicitud de conformidad con el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2014/25/UE (en lo sucesivo, «solicitud»). La solicitud cumple lo dispuesto en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1804 de la Comisión (2).

(2)

La solicitud se refiere a determinados servicios postales en Dinamarca. Los servicios en cuestión se describen en la solicitud como sigue:

(3)

La autoridad danesa encargada de la competencia y la defensa de los consumidores (en lo sucesivo, «ADCC»), que es una entidad independiente del Ministerio de Industria, presentó la solicitud en nombre de Dinamarca. La solicitud fue presentada a instancias de PostNord (3), que es la única entidad que opera en el sector postal de Dinamarca y está sujeta a una normativa de contratación pública.

(4)

La solicitud contenía una posición motivada y justificada de la ADCC. La ADCC, que es competente en relación con las actividades de que se trata, analizó rigurosamente las condiciones de aplicabilidad del artículo 34, apartado 1, de la Directiva 2014/25/UE a las actividades en cuestión, de conformidad con los apartados 2 y 3 del artículo 34 de dicha Directiva. La posición de la ADCC se basó en una encuesta mediante un cuestionario a los actuales operadores del mercado, así como a potenciales competidores en el mercado danés de servicios nacionales e internacionales ordinarios de paquetería de empresa a consumidor.

(5)

El 3 de febrero de 2020, la Comisión pidió información adicional al solicitante. La respuesta del solicitante se recibió el 10 de febrero de 2020. El 16 de marzo de 2020, el solicitante presentó información adicional sobre la situación de la competencia en el mercado en lo que respecta a los servicios internacionales de paquetería B2C.

(6)

De conformidad con el anexo IV, punto 1, letra a), de la Directiva 2014/25/UE, los actos de ejecución a que se refiere el artículo 35 de dicha Directiva deben adoptarse en un plazo de noventa días hábiles en caso de que, con arreglo al artículo 34, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2014/25/UE, se suponga que el acceso a un mercado determinado no está limitado. De conformidad con el anexo IV, punto 1, párrafo tercero, de la Directiva 2014/25/UE, el plazo de adopción de los actos de ejecución debe comenzar el primer día hábil siguiente a la fecha en que la Comisión reciba la solicitud a que se refiere el apartado 35, apartado 1, o bien, si la información que debe facilitarse en la solicitud estuviera incompleta, el día hábil siguiente a la recepción de la información completa. Por consiguiente, el plazo inicial expiró el 11 de mayo de 2020 (4). La Comisión prorrogó dicho plazo, con el acuerdo del solicitante, hasta el 29 de mayo de 2020.

(7)

La Directiva 2014/25/UE es aplicable a la adjudicación de contratos para el ejercicio de actividades relacionadas con los servicios postales, a menos que la actividad esté exenta en virtud del artículo 34 de dicha Directiva.

(8)

De conformidad con la Directiva 2014/25/UE, esta no se aplicará a los contratos destinados a hacer posible la prestación de una actividad contemplada en ella, siempre que, en el Estado miembro en el que se lleve a cabo dicha actividad, esta esté directamente expuesta a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se determina sobre la base de criterios objetivos, que pueden incluir las características de los productos o servicios de que se trate, la existencia de productos o servicios alternativos considerados sustitutivos del lado de la oferta o de la demanda, los precios y la presencia de más de un proveedor de los productos o servicios de que se trate.

(9)

Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro en cuestión ha incorporado a su legislación nacional y ha aplicado las disposiciones pertinentes de la legislación de la Unión que liberalizan un sector determinado o parte de este. Dichas disposiciones se enumeran en el anexo III de la Directiva 2014/25/UE, la cual incluye, en lo relativo a los servicios postales, la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (5).

(10)

Como ha confirmado el solicitante (6), y sobre la base de la información de que dispone la Comisión, Dinamarca ha transpuesto (7) y aplica la Directiva 97/67/CE. Por consiguiente, se considera que el acceso al mercado de referencia no está limitado, de conformidad con el artículo 34, apartado 3, de la Directiva 2014/25/UE.

(11)

La exposición directa a la competencia debe evaluarse con arreglo a distintos indicadores, ninguno de los cuales es decisivo por sí mismo. Por lo que se refiere a los mercados objeto de la presente Decisión, un criterio que ha de tenerse en cuenta es la cuota de mercado de los principales operadores en un mercado determinado. Dado que cada una de las actividades contempladas en la solicitud se realiza en condiciones distintas, al evaluar las condiciones de la competencia ha de tenerse en cuenta la diversidad de situaciones en los diferentes mercados.

(12)

La presente Decisión se entiende sin perjuicio de la aplicación de las normas en materia de competencia y otros ámbitos del Derecho de la Unión. En particular, los criterios y métodos utilizados para evaluar la exposición directa a la competencia con arreglo al artículo 34 de la Directiva 2014/25/UE no son necesariamente idénticos a los utilizados para realizar una evaluación con arreglo a los artículos 101 o 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o al Reglamento (CE) n.o 139/2004 del Consejo (8), como ha confirmado el Tribunal General (9).

(13)

El objetivo de la presente Decisión es determinar si las actividades a las que se refiere la solicitud están sometidas, en mercados cuyo acceso no esté limitado a tenor del artículo 34 de la Directiva 2014/25/UE, a un nivel de competencia tal que garantice que, incluso en ausencia de la disciplina introducida por las disposiciones pormenorizadas que establece en materia de contratación pública la Directiva 2014/25/UE, la contratación pública para el ejercicio de las actividades consideradas se realice de forma transparente y no discriminatoria y sobre la base de unos criterios que permitan a los compradores encontrar la solución que, en conjunto, sea más ventajosa desde el punto de vista económico.

(14)

En este contexto, es importante mencionar que, en los mercados en cuestión, no todos los operadores están sujetos a una normativa de contratación pública. En los mercados sujetos a la solicitud, solo PostNord es una entidad adjudicadora a tenor del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2014/25/UE y, por tanto, está sujeta a la normativa sobre contratación pública. Las empresas que no están sujetas a dicha normativa, cuando operan en estos mercados, en condiciones normales tendrían la posibilidad de ejercer una presión competitiva sobre los operadores del mercado que sí están sujetos a ella.

(15)

En decisiones anteriores (10), la Comisión ha mantenido que el mercado de los servicios de paquetería puede segmentarse en servicios de paquetería rápidos y estándar (también denominados «ordinarios»). Esta segmentación atiende al hecho de que los servicios urgentes son más rápidos y fiables que los servicios ordinarios, que cada uno de ellos exige una infraestructura diferente y que los servicios urgentes comprenden características de servicio con valor añadido —como los servicios de seguimiento y localización— y, por lo general, también son más onerosos.

(16)

En una decisión anterior (11), la Comisión también estableció una distinción entre servicios de paquetería nacionales e internacionales. La Comisión consideró que los servicios de paquetería nacionales son prestados por empresas que explotan redes nacionales de distribución, mientras que la paquetería internacional consiste en la recogida de paquetes para su transporte y entrega en el extranjero, y los servicios son prestados por empresas que tienen acceso a las redes de distribución en los países de destino.

(17)

En decisiones anteriores, la Comisión ha mantenido que el servicio ordinario de entrega de paquetes a consumidores (C2X, es decir, C2C y C2B) y a empresas (B2X, es decir, B2B y B2C) son mercados de productos distintos. La prestación de servicios a consumidores (C2X) y la prestación de servicios a empresas (B2X) requiere una infraestructura diferente (en particular una red de oficinas de correos disponibles para los consumidores particulares) (12).

(18)

Además, en decisiones anteriores la Comisión consideró que los servicios de paquetería B2B y B2C no son sustituibles. Desde la perspectiva de la entrega, las entregas B2C exigen una densa red para llegar hasta los destinatarios particulares, a diferencia de los destinatarios comerciales, que en muchos casos están ubicados en densos clústeres. Por consiguiente, la distancia entre destinatarios comerciales es más corta que la distancia entre consumidores. Las consecuencias en términos de cobertura de la red y de costes pueden ser muy significativas, lo cual diferencia, pues, los mercados de paquetería B2B y B2C (13).

(19)

La definición del mercado del producto del solicitante es conforme con la práctica anterior de la Comisión.

(20)

Sobre la base de los considerandos 15 a 19 a efectos de la evaluación con arreglo a la presente Decisión y sin perjuicio de lo dispuesto en el Derecho de competencia, puede considerarse que los mercados del producto de referencia son:

(21)

En su práctica anterior (14), la Comisión consideró que los mercados de servicios de paquetería B2C, independientemente de que sean nacionales o internacionales, son de ámbito nacional. La posición del solicitante está en consonancia con la práctica de la Comisión.

(22)

A falta de indicación de un ámbito de aplicación distinto del mercado geográfico, a efectos de la evaluación con arreglo a la presente Decisión y sin perjuicio de lo dispuesto en el Derecho de competencia, la Comisión considera que el ámbito geográfico de los servicios de paquetería B2C, tanto nacionales como internacionales, corresponde al territorio de Dinamarca.

(23)

La Comisión constata que, de modo similar a lo que ocurre en la mayoría de los Estados miembros, en los últimos años el mercado danés ha registrado un incremento significativo del volumen de la paquetería, principalmente debido al impacto del comercio electrónico. Según la información disponible, entre 2016 y 2018 la cuota de mercado de PostNord disminuyó […] (15), del […] % en términos de valor y del […] % en términos de volumen, al […] % en términos de valor (16) y al […] % en términos de volumen (17).

(24)

Mientras que las cuotas de mercado de PostNord disminuyeron durante el período observado, las cuotas de mercado de […] competidores aumentaron […] durante el período considerado. Entre 2016 y 2018, aumentaron las cuotas de mercado del competidor […], […], pasando del […] % al […] % en términos de valor y del […] % al […] % en términos de volumen (18). De modo similar, en el mismo período, las cuotas de mercado de […] aumentaron, pasando del […] % al […] % en términos de valor y del […] % al […] % en términos de volumen (19). […]. Sobre esa base, puede considerarse que esas empresas competidoras (es decir, […]) son capaces de ejercer una presión significativa sobre PostNord. En este contexto, es importante señalar asimismo que […] consiguió incrementar su mercado […] en un período de tiempo bastante corto, lo cual indica que […] ejerce una importante presión competitiva sobre PostNord.

(25)

Además, la Comisión observa que en los últimos cinco años han entrado en el mercado nuevos operadores: DAO365 y Burd Delivery (20) y […] en los últimos tres años.

(26)

A efectos de la presente Decisión, y sin perjuicio del Derecho de competencia, los factores mencionados en los considerandos 23, 24 y 25, deben considerarse una indicación de exposición a la competencia de esta actividad en Dinamarca. Por consiguiente, dado que se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 34 de la Directiva 2014/25/UE, habría que establecer que dicha Directiva no es aplicable a los contratos destinados a hacer posible el ejercicio de esta actividad en Dinamarca.

(27)

La Comisión constata que, de modo similar a lo que ha ocurrido en el mercado nacional de paquetería B2C, el mercado internacional de paquetería B2C ha registrado un incremento significativo en los últimos años. Sin embargo, a diferencia de los cambios constatados en el mercado nacional de paquetería B2C, la cuota de mercado de PostNord en el mercado internacional de paquetería B2C ha sido relativamente estable en los últimos tres años, tanto en términos de valor (21) ([…] % en 2016, […] % en 2017 y […] % en 2018) como en términos de volumen (22) ([…] % en 2016, […] % en 2017 y […] % en 2018) (23).

(28)

Paralelamente, la cuota de mercado agregada […] en términos de valor y […] in términos de volumen. En esos niveles, no puede concluirse ni que esos competidores podrían ejercer una presión competitiva significativa sobre PostNord ni que la situación del mercado podría cambiar pronto, dadas las cuotas de mercado relativamente estables de PostNord en el período observado.

(29)

El solicitante alega que una cuota importante de los servicios internacionales de paquetería B2C son […]. Según la solicitud (24), se observa que […].

(30)

Sin embargo, incluso adoptando el enfoque conservador […], la cuota de mercado de PostNord en términos de volumen sigue siendo […]. Dado que […], es poco probable que las condiciones de la competencia cambien en un futuro próximo.

(31)

El solicitante indica (25) que […]. Asimismo, sugiere que, habida cuenta del desarrollo del comercio electrónico en Dinamarca y en Europa, cabe esperar que la demanda de servicios internacionales de paquetería B2C aumente. Por último, el 16 de marzo de 2020 el solicitante informó a la Comisión de que PostNord había identificado otros proveedores de servicios internacionales de paquetería B2C.

(32)

Sin embargo, el solicitante aclaró que, sobre la base de la información facilitada por PostNord, algunos de esos proveedores (a saber, Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics y Link Logistics) no prestaban ellos mismos directamente el servicio de paquetería, sino que proponían más bien soluciones logísticas, lo cual incluye la venta de los servicios de distribuidores de paquetes, como PostNord. Además, parece que algunos otros proveedores (a saber, United Broker, Shipmondo y pakke.dk) ofrecen «servicios de consolidación», es decir, soluciones y plataformas informáticas. El solicitante también reconoce que el mercado danés tiene un alcance limitado en cuanto a tamaño, lo cual puede limitar el número de proveedores de servicios de paquetería.

(33)

La Comisión constata que un nuevo competidor, DAO 365, entró en el mercado internacional de paquetería B2C en 2019, pero aún no se dispone de datos en lo que respecta a sus resultados en este mercado. Mientras que algunas empresas, como las identificadas en el considerando 32 anterior pueden ejercer cierta presión competitiva sobre PostNord, aun cuando no presten ellas mismas los servicios internacionales de paquetería B2C, la información facilitada por el solicitante no permite concluir con certeza que ese es efectivamente el caso. La amplitud de esa presión competitiva potencial es particularmente dudosa, ya que, como se indica en el considerando 27, la cuota de mercado de PostNord, tanto en términos de volumen como de valor, sigue siendo estable en el período examinado.

(34)

A la vista de los factores examinados en los considerandos 27 a 33 no puede concluirse que los servicios internacionales de paquetería B2C estén directamente expuestos a la competencia en Dinamarca. Por consiguiente, la Directiva 2014/25/UE debe seguir aplicándose a los contratos destinados a hacer posible el ejercicio de estas actividades en Dinamarca.

(35)

La presente Decisión se basa en la situación de hecho y de derecho existente entre diciembre de 2019 y marzo de 2020, según la información presentada por el solicitante y la información pública disponible (26). La Decisión podrá revisarse en caso de que, como resultado de algún cambio significativo en la situación de hecho o de derecho, dejen de cumplirse las condiciones de aplicabilidad del artículo 34 de la Directiva 2014/25/UE.

(36)

Dado que los servicios relacionados con los servicios internacionales de paquetería B2C deben seguir estando sujetos a la Directiva 2014/25/UE, cabe recordar que los contratos públicos que abarcan varias actividades deben regirse por lo dispuesto en el artículo 6 de dicha Directiva. Esto significa que, cuando una entidad adjudicadora prevea adjudicar un contrato «mixto», es decir, un contrato que se utilice con vistas al desempeño de actividades tanto excluidas de la aplicación de la Directiva 2014/25/UE como no excluidas, se deberá tener en cuenta qué actividades son el objeto principal del contrato. En el caso de tales contratos mixtos, si la finalidad principal es apoyar las actividades no excluidas, se aplicará lo dispuesto en la Directiva 2014/25/UE. Si resulta objetivamente imposible determinar la actividad que constituye el objeto principal del contrato, este se adjudicará con arreglo a las normas mencionadas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2014/25/UE.