25.9.2015   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 250/165

(1)

Mediante carta de 7 de septiembre de 2012, las autoridades polacas notificaron a la Comisión, por razones de seguridad jurídica, su intención de financiar la conversión de un aeropuerto militar situado cerca de Gdynia, en el norte de Polonia, en aeropuerto civil. La medida se registró con el número SA.35388.

(2)

Por cartas de 7 de noviembre de 2012 y 6 de febrero de 2013, la Comisión solicitó información complementaria sobre la medida notificada. El 7 de diciembre de 2012 y el 15 de marzo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional. El 17 de abril de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas, en la que estas últimas confirmaron que la financiación notificada ya se había concedido de forma irrevocable.

(3)

Mediante carta de 15 de mayo de 2013, la Comisión informó a las autoridades polacas de que transfería el asunto al registro de ayudas no notificadas, porque la mayor parte de la financiación notificada a la Comisión ya había sido concedida de forma irrevocable. Por carta de 16 de mayo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información complementaria.

(4)

Por carta de 2 de julio de 2013, la Comisión informó a Polonia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (2) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación») con respecto a la financiación concedida a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o. o. (en lo sucesivo, «Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL» o «gestor aeroportuario») por parte del ayuntamiento de Gdynia (en lo sucesivo, «Gdynia») y el ayuntamiento de Kosakowo (en lo sucesivo, «Kosakowo»). Las autoridades polacas remitieron sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 6 de agosto de 2013.

(5)

La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (3). La Comisión pidió a los interesados que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.

(6)

La Comisión no recibió observaciones por parte de los interesados. Polonia fue informada al respecto mediante carta de 9 de octubre de 2013.

(7)

Mediante carta de 30 de octubre de 2013, la Comisión solicitó información adicional. Las autoridades polacas la facilitaron mediante cartas de 4 de noviembre de 2013 y 15 de noviembre de 2013. El 26 de noviembre de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas. Estas facilitaron información adicional mediante cartas de 3 de diciembre de 2013 y 2 de enero de 2014.

(8)

El 11 de febrero de 2014, la Comisión adoptó la Decisión 2014/883/UE (4), por la que la ayuda estatal que Polonia había concedido de forma ilícita a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y la ayuda estatal que Polonia se proponía conceder a este gestor aeroportuario se declararon incompatibles con el mercado interior. La Decisión exigía a Polonia la recuperación de la ayuda ya concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL.

(9)

El 9 de abril de 2014, Kosakowo, seguido el 16 de abril de 2014 por Gdynia y el gestor aeroportuario, recurrieron la Decisión 2014/883/UE ante el Tribunal General y solicitaron su anulación (5). Los demandantes alegaron, entre otras cosas, que la Comisión había incluido erróneamente en la cantidad que debía recuperarse gastos correspondientes a actividades que se encuadran dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(10)

El 8 y el 9 de abril de 2014, respectivamente, Gdynia junto con el gestor aeroportuario y Kosakowo solicitaron la adopción de medidas provisionales en estos asuntos.

(11)

El 7 de mayo de 2014, el Tribunal del Distrito de Gdańsk-Polnoc dictó una sentencia por la que declaraba a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL en quiebra y ordenaba su liquidación. Se invitó a todos los acreedores a que presentaran sus créditos en un plazo de tres meses. El 5 de junio de 2014, Kosakowo presentó un crédito por importe de 6,28 millones de eslotis polacos (PLN) (alrededor de 1,57 millones EUR) más intereses. El 22 de agosto de 2014, Gdynia presentó un crédito por importe de 85,44 millones PLN (alrededor de 21,36 millones EUR) más intereses.

(12)

Las solicitudes de adopción de medidas provisionales se desestimaron mediante autos del Presidente del Tribunal General, de 20 de agosto de 2014 (6), en los que este constataba, en particular, que la Decisión 2014/883/UE no podía considerarse la causa decisiva de los daños derivados de la declaración de quiebra de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, habida cuenta de que la compañía se había declarado en quiebra mucho antes de que las autoridades polacas adoptaran medidas vinculantes para ejecutar la Decisión de la Comisión.

(13)

El 15 de octubre de 2014, Polonia intervino en los dos asuntos principales, con la alegación de que la Decisión 2014/883/UE debería anularse por lo que respecta a la recuperación de recursos financieros asignados al gestor aeroportuario y utilizados para financiar actividades que se encuadran dentro de las competencias de las autoridades públicas, como se describe en el apartado 3.1.1 de la Decisión de incoación.

(14)

Con arreglo a la información facilitada por Polonia, durante el proceso de quiebra en curso, que incluye la liquidación de los activos de la compañía, el Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo está gestionado por un administrador concursal (7).

(15)

A lo largo del procedimiento ante el Tribunal General se puso de manifiesto que las ayudas que la Decisión 2014/883/UE declara incompatibles con el mercado interior incluyen ciertas inversiones que no constituyen ayuda estatal con arreglo a la Decisión de incoación.

(16)

En realidad, en el considerando 25 de la Decisión de incoación, la Comisión concluyó que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras se encuadraba dentro de las competencias de las autoridades públicas y, por consiguiente, no constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En consecuencia, el procedimiento de investigación formal no hacía referencia a esta inversión.

(17)

No obstante, en la Decisión 2014/883/UE, la Comisión constató que la legislación polaca obligaba a los gestores aeroportuarios a financiar tal inversión con sus propios recursos. Por consiguiente, un gestor privado tendría en cuenta estos costes al decidir si invertir en el aeropuerto (como se hizo en los estudios que presentó Polonia), y la financiación pública de esta inversión sería susceptible de constituir ayuda estatal.

(18)

Dado que la Decisión de incoación concluyó que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras no constituía ayuda estatal, la Comisión considera que no debería poner en tela de juicio tal conclusión en la decisión final sobre la medida. En consecuencia, la Decisión 2014/883/UE debería retirarse y sustituirse por la presente Decisión. Dado que todos los elementos necesarios para la evaluación de la medida están presentes en el expediente, no hay necesidad de reabrir el procedimiento de investigación formal.

(19)

El asunto se refiere a la financiación de un nuevo aeropuerto civil en Pomerania (provincia de Pomorskie), en el límite de los términos municipales de Gdynia y Kosakowo, a 25 kilómetros del aeropuerto de Gdańsk (8). El gestor del nuevo aeropuerto es Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que es propiedad en su totalidad de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.

(20)

El objetivo del proyecto de inversión es crear un segundo aeropuerto en la región de Pomerania basado en la infraestructura de un aeródromo militar situado en Kosakowo (9). El nuevo aeropuerto gestionaría esencialmente tráfico de aviación general (por ejemplo, jets privados, planeadores/aeronaves deportivas ligeras), compañías aéreas de bajo coste (en lo sucesivo, «CBC») y vuelos chárter. En el momento de la notificación estaba previsto que el aeropuerto comenzase a funcionar a principios de 2014. En un informe de 2012 elaborado por PricewaterhouseCoopers (en adelante, «PWC») figuraban las siguientes previsiones para el tráfico de pasajeros durante los primeros años de funcionamiento: en torno a […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 y en torno a […] en 2028.

(21)

El origen del proyecto se remonta a abril de 2005, cuando varias autoridades regionales, el Ministerio de Defensa y representantes del aeropuerto de Gdańsk (10) firmaron una carta de intenciones para la creación de un nuevo aeropuerto en Pomerania a partir de la infraestructura del aeródromo militar de Kosakowo.

(22)

De conformidad con esa carta, la gestión del futuro Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo se concedería al aeropuerto de Gdańsk. La decisión fue aprobada por el Ministerio de Transportes y el Ministerio de Defensa en agosto de 2006.

(23)

En julio de 2007, las autoridades locales de Gdynia y Kosakowo fundaron una empresa denominada Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL; en diciembre de 2009, Gdynia y Kosakowo consiguieron que el Ministerio de Transportes accediera a que Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL fuera en lo sucesivo responsable del nuevo aeropuerto.

(24)

El 10 de julio de 2008, el Parlamento de Polonia aprobó una modificación (11) de la Ley de 30 de mayo de 1996 sobre la gestión de determinados activos del Tesoro Público y la Agencia de Bienes Militares (en lo sucesivo, «Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada»), que permitió la conversión de aeródromos militares en aeropuertos civiles.

(25)

El 24 de diciembre de 2008, el Gobierno polaco adoptó un acto de ejecución de la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, (en lo sucesivo, «el acto de ejecución»), que incluía la lista de aeródromos militares o partes de los mismos que podrían utilizarse para el establecimiento o la ampliación de aeropuertos civiles. El acto de ejecución incluye el aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (más concretamente, algunas partes del mismo) entre los aeródromos militares que podrían, con arreglo a la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, alquilarse a una autoridad local por un período de al menos 30 años con el único objeto de establecer o ampliar un aeropuerto civil. La Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, especifica que una autoridad local puede, si decide no crear un nuevo aeropuerto, arrendar o alquilar el bien por un período de al menos 30 años a una entidad que establezca o gestione un aeropuerto civil.

(26)

Con arreglo a la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, y al acto de ejecución, el gobernador de la provincia de Pomorskie, en representación del Tesoro Público, formalizó con Kosakowo el 9 de septiembre de 2010 un convenio de alquiler de las 253 hectáreas en las que se encuentra el aeródromo militar por un período de 30 años (de 9 de septiembre de 2010 a 9 de septiembre de 2040). El convenio de alquiler obligaba a Kosakowo a transferir el 30 % de la renta al Fondo de Modernización de las Fuerzas Armadas (12).

(27)

El 11 de marzo de 2011, Kosakowo arrendó el terreno por un período de 30 años (hasta el 9 de septiembre de 2040) al gestor aeroportuario Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL. El convenio de arrendamiento establece los derechos y las obligaciones de las partes, así como el importe de la renta que debe pagar el gestor aeroportuario a Kosakowo.

(28)

En otro convenio firmado el 11 de marzo de 2011, los accionistas (Gdynia y Kosakowo) firmaron las condiciones de financiación de la inversión en la puesta en marcha de un aeropuerto civil; con arreglo a este convenio, el ayuntamiento de Gdynia se comprometió a aportar un total de 59 millones PLN en el período 2011-2013; por su parte, el ayuntamiento de Kosakowo se comprometió a hacer una aportación no dineraria en forma de una permuta de deuda por capital en el período 2011-2040.

(29)

Por otra parte, el 7 de marzo de 2011 se firmó un convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto con el objeto de establecer las normas del uso compartido del aeropuerto y su infraestructura por parte de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y el usuario militar (13).

(30)

Dado que inicialmente el actual aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) se utilizaba exclusivamente para fines militares, el gestor del nuevo aeropuerto puede utilizar las infraestructuras existentes (tales como una pista de 2 500 metros, pistas de rodaje, una plataforma aeroportuaria, equipo de navegación, etc.). El coste total de la inversión en el proyecto de conversión se estima en 164,9 millones PLN [41,2 millones EUR (15)] en valor nominal, y en 148,4 millones PLN (37,1 millones EUR) en términos reales. El cuadro 1 ofrece una visión general del desarrollo progresivo del aeropuerto, que se divide en cuatro fases. En opinión de las autoridades polacas, el coste total de la inversión también incluye la inversión relacionada con la ejecución de las competencias de las autoridades públicas (16), que asciende a cerca de […] millones PLN ([…] millones EUR) en total (para las cuatro fases).

Cuadro 1

Coste de inversión total nominal en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo en 2007-2030.

(31)

El proyecto de inversión está siendo financiado mediante aportaciones de capital de los accionistas públicos (Gdynia y Kosakowo). Las aportaciones de capital se destinan a cubrir tanto los gastos de inversión como los de explotación del aeropuerto durante la primera fase de explotación (es decir, el período que finaliza en 2019). Los accionistas públicos esperan que el gestor aeroportuario empiece a generar beneficios y pueda financiar así todas sus actividades con sus propios ingresos en 2020.

(32)

Antes de que el proyecto se notificara a la Comisión (es decir, antes del 7 de septiembre de 2012), los accionistas públicos de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL acordaron aportar un total de aproximadamente 207,48 millones (17) PLN (unos 51,87 millones EUR) a fin de llevar a cabo el proyecto de inversión y cubrir las pérdidas del aeropuerto en sus primeros años de explotación. Gdynia iba a aportar 142,48 millones PLN (alrededor de 35,62 millones EUR) en efectivo a lo largo del período 2007-2019. Kosakowo aportó una contribución en efectivo de 0,1 millones PLN (25 000 EUR) cuando se fundó la empresa. En el período 2011-2040 Kosakowo iba a aportar también una contribución no dineraria de 64,9 millones PLN (unos 16,2 millones EUR), mediante la permuta de una parte de la renta anual pagadera por el aeropuerto de Gdynia en virtud del canje arrendamiento por acciones en el aeropuerto (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Financiación del proyecto de inversión mediante ampliaciones de capital.

(33)

En la Decisión de incoación se plantearon las siguientes cuestiones:

(34)

Por lo que se refiere a la primera cuestión, la Comisión expresó dudas de que el análisis del PIEM realizado en 2012, es decir, después de que los accionistas públicos adoptaran la decisión irrevocable de financiar la conversión del aeropuerto, pudiera servir para apreciar la existencia de ayuda estatal. Por lo tanto, la Comisión tenía dudas de que fuera apropiada la hipótesis contrafáctica, en la que se supone que la inversión finalizó en 2012.

(35)

Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdynia va a llevar a cabo un modelo de negocio similar (centrándose en compañías de bajo coste, vuelos chárter y aviación general) al del aeropuerto de Gdańsk, que aún tiene capacidad excedentaria y nuevos planes de expansión y se encuentra a solo 25 km de distancia, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la previsión de ingresos para el aeropuerto de Gdynia se basaba en hipótesis realistas, en particular en lo que se refiere al nivel de tasas aeroportuarias y al de tráfico de pasajeros previsto. En particular, la Comisión señaló que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia preveía una tasa por pasajero superior a la aplicada, una vez deducidos descuentos y rebajas, en el aeropuerto de Gdańsk y en otros aeropuertos regionales comparables de Polonia.

(36)

La Comisión también expresó dudas en cuanto a si el plan de negocio tenía en cuenta todos los incentivos previstos (como, por ejemplo, apoyo a la mercadotecnia, descuentos, o cualquier otro incentivo para el desarrollo de rutas, etc.), que van a ser concedidos directamente por el aeropuerto de Gdynia, sus accionistas u otras autoridades regionales para incitar a las compañías aéreas a establecer nuevas rutas desde el aeropuerto.

(37)

Dado que la tasa de crecimiento de una empresa no es, por lo general, más elevada que la de la economía en la que opera (es decir, en términos de crecimiento del PIB), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la tasa de crecimiento del volumen de negocios de […] utilizada para calcular el valor terminal era la adecuada (19). Esta duda afecta directamente a la evaluación de la rentabilidad del proyecto de inversión, dado que el valor patrimonial real del nuevo aeropuerto solo pasa a ser positivo a la luz del valor terminal del proyecto a partir de 2040 (los flujos de caja actualizados acumulados en el período de previsión de 2010-2040 son negativos).

(38)

Por lo tanto, la Comisión consideró que la financiación pública para el proyecto de inversión genera beneficios económicos selectivos para el gestor del aeropuerto de Gdynia. La financiación pública también se concedió a partir de fondos públicos y es imputable al Estado. Por otra parte, falsea o amenaza con falsear la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Habida cuenta de que se cumplían todos los criterios acumulativos del concepto de ayuda, la Comisión consideró que la financiación pública constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(39)

Por lo que se refiere a la segunda cuestión, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si las ayudas a la inversión y de funcionamiento para el gestor aeroportuario podían considerarse compatibles con el mercado interior.

(40)

Por lo que se refiere a las ayudas a la inversión, la Comisión dudaba de que se cumplieran todos los criterios de compatibilidad relativos a las ayudas a la inversión destinadas a aeropuertos (20) establecidos en las Directrices en materia de aviación de 2005. En particular, la Comisión dudaba de que la inversión en cuestión respondiera a un objetivo de interés común claramente definido, de que la infraestructura fuera necesaria y proporcionada y de que ofreciese perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo. Además, la Comisión dudaba de que el impacto sobre el desarrollo del comercio fuera compatible con el interés común.

(41)

Por lo que se refiere a las ayudas de funcionamiento en forma de financiación de las pérdidas de explotación de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL durante sus primeros años de funcionamiento, la Comisión expresó dudas en cuanto al hecho de que dichas ayudas pudieran acogerse a la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En particular, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de funcionamiento podía considerarse compatible con arreglo a las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (21) (en lo sucesivo, «DAR»).

(42)

Las autoridades polacas mantienen su posición de que la financiación pública de las inversiones en el aeropuerto de Gdynia se atiene al principio del inversor en una economía de mercado (PIEM) y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal. A este respecto, Polonia hace referencia a los estudios relativos al PIEM realizados en el período 2010-2012 para llevar a cabo la inversión. Polonia afirma que todos estos estudios dieron como resultado un valor actual neto positivo y una tasa interna de rentabilidad (22) (en lo sucesivo, «TIR») superiores a los costes de capital.

(43)

Las autoridades polacas explican que las conversaciones y los trabajos relativos a la conversión del aeródromo militar de Gdynia y Kosakowo en aeropuerto civil se remontan a 2005 y que, en aquel momento, participaron otros socios (como el aeropuerto de Gdańsk). Polonia explica también que en 2007 Gdynia y Kosakowo crearon la empresa Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que ha sido responsable de la inversión desde entonces.

(44)

En el transcurso del procedimiento, Polonia presentó tres estudios relativos al PIEM llevados a cabo por PWC. El primer estudio del PIEM (fechado el 16 de julio de 2010 y en lo sucesivo denominado «estudio PIEM de 2010») se realizó en julio de 2010. PWC presentó posteriormente dos actualizaciones del PIEM: la primera, que se realizó en mayo de 2011, con fecha de 13 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «estudio PIEM de 2011») y la segunda en julio de 2012 (con fecha de 13 de julio de 2012, en lo sucesivo, «estudio PIEM de 2012»). Estas actualizaciones incorporan nuevas proyecciones relativas al tráfico de pasajeros, los cambios en el alcance del proyecto, los cambios en las cifras de inversión y los cambios en la metodología y los insumos básicos en el cálculo del VAN (tales como el tipo beta y de actualización). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el VAN del proyecto. En la fecha en que se adoptó la Decisión de incoación Polonia solo había presentado el estudio PIEM de 2012.

(45)

Las autoridades polacas también explican el calendario del proyecto de Gdynia y Kosakowo de invertir en el aeropuerto de Gdynia. A este respecto, Polonia subraya que el proceso de inversión puede dividirse en dos fases de ejecución del proyecto:

(46)

Las autoridades polacas aclaran que, en la primera fase, la empresa creada por Gdynia y Kosakowo llevó a cabo los trabajos preparatorios (por ejemplo, la elaboración de un plan director de la inversión, los documentos necesarios para la obtención de la condición de gestor aeroportuario, un informe sobre el impacto ambiental de la inversión, documentación técnica, etc.).

(47)

Las autoridades polacas sostienen que durante la primera fase no tuvo lugar una inversión significativa de capital y que la financiación pública concedida al gestor aeroportuario cumplía las normas sobre ayudas de minimis  (23). Polonia afirma que las aportaciones de capital a la empresa con anterioridad al 26 de junio de 2009 ascendieron a 1,691 millones PLN (unos 423 000 EUR).

(48)

Polonia explica asimismo que la primera fase, preparatoria, finalizó en 2010, cuando concluyeron tanto el plan director (24) como el estudio PIEM de 2010 relativo al aeropuerto de Gdynia. Las autoridades polacas señalan que el estudio PIEM de 2010 mostró que la inversión realizada por las dos autoridades locales se llevaría a cabo en condiciones de mercado (es decir, no constituiría ayuda estatal), aumentando el capital de la sociedad a 6,05 millones PLN (alrededor de 1,5 millones EUR).

(49)

El estudio PIEM de 2010 calculó el VAN para el proyecto de inversión utilizando el método del flujo de caja libre para la empresa (FCFF, en sus siglas en inglés) (25). Este cálculo del VAN se basa en el supuesto de que todas las aportaciones de capital previstas en el plan de inversión se hicieran con el fin de poner en práctica el proyecto de inversión. Este método de valoración se emplea para calcular los flujos de caja para todos los titulares de capital en la empresa (tanto los accionistas como los titulares de obligaciones) en el período de previsión. A las proyecciones del flujo de caja se les descuenta el coste medio ponderado del capital (WACC, en sus siglas en inglés) (26) para la obtención de los flujos de caja actualizados (DCF, en sus siglas en inglés) de la empresa en el período de previsión. El valor terminal se calculará utilizando el método de crecimiento perpetuo (que supone una senda de crecimiento estable basada en el FCFF del período de previsión más reciente). El VAN se basa en la suma de los DCF para el período de previsión y el valor terminal. En este caso, el estudio PIEM de 2010 facilitó estimaciones del flujo de caja para el período 2010-2040 utilizando un WACC del […] % (27). Con estos datos, el estudio presentó un resultado de un DCF de -[…] millones PLN ([…] millones EUR) para el período 2010-2040 y un valor terminal (actualizado) de unos […] millones PLN ([…] millones EUR). En consecuencia, el VAN de todo el proyecto se estima en unos […] millones PLN (o […] millones EUR), considerando que el aeropuerto generará beneficios estables indefinidamente, a partir de 2040, con una tasa de crecimiento de […] % anual.

(50)

Polonia añade al mismo tiempo que, a pesar de que el estudio PIEM demuestra que la inversión no constituía ayuda estatal, los accionistas empezaron a preparar una notificación a la Comisión que iba a presentarse únicamente por razones de seguridad jurídica.

(51)

Las autoridades polacas explican además que en mayo de 2011 se llevó a cabo un nuevo estudio PIEM. Polonia afirma que se trataba de una actualización del de 2010 que se elaboró teniendo en cuenta el avance de los preparativos y la disponibilidad de datos más precisos sobre el plan de inversión, su calendario y la financiación. Polonia explica que en el período transcurrido entre la elaboración del estudio PIEM de 2010 y el de 2011:

(52)

Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM de 2011 también dio como resultado un VAN positivo. Polonia señala, a continuación, que los accionistas públicos del gestor aeroportuario realizaron aportaciones de capital sobre esta base. Polonia señala que el capital de la empresa (capital propio) se elevó a 33,801 millones PLN (8,45 millones EUR) en julio de 2011 y a 64,810 millones PLN (16,20 millones EUR) en abril de 2013.

(53)

En el estudio PIEM de 2011, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de referencia 2011-2040. El DCF actualizado se situó en (– […]) millones PLN (– […] millones EUR), lo que sugiere la existencia de pérdidas más elevadas, mientras que el valor terminal se redujo a […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR). El VAN se vio, por tanto, reducido a […] millones PLN (o menos de […] millones EUR). El WACC se redujo al […] % (28) y la tasa de crecimiento estable para el valor terminal se redujo del […] % al […] %. Estos cálculos excluían el gasto que conllevan las tareas que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público, lo que significa que las proyecciones sobre la rentabilidad de la inversión no tienen en cuenta el capital necesario para financiar la parte de las infraestructuras supuestamente encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(54)

Polonia afirma que un cambio en la situación macroeconómica (la crisis financiera y la desaceleración económica) hizo que el proyecto se reevaluara en 2012, lo que dio lugar a un nuevo estudio PIEM (el estudio PIEM de 2012). Las autoridades polacas declaran que, a los efectos del estudio PIEM de 2012, se han introducido las siguientes modificaciones en las hipótesis de los anteriores estudios PIEM:

(55)

Polonia explica también que, a efectos del estudio PIEM de 2012, se modificó la metodología utilizada en los estudios PIEM anteriores:

(56)

En el estudio PIEM de 2012, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de previsión 2012-2030 (es decir, el período de previsión utilizado para el estudio anterior se redujo en 10 años). El DCF actualizado ascendió a (– […] millones PLN) (unos (– […]) millones EUR), mientras que el valor terminal experimentó un aumento significativo, ascendiendo a […] millones PLN ([…] millones EUR). A continuación se dedujo el valor capitalizado de las inversiones ya realizadas ([…] millones PLN). Actualizado en 2012, el VAN ascendió a […] millones PLN ([…] millones EUR). Para calcular el VAN, se utilizó un coste de los fondos propios del […] % (31) y se volvió a disminuir del […] % al […] % la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal.

(57)

Polonia señala que los resultados del estudio PIEM de 2012 seguían siendo positivos y dieron lugar a nuevas aportaciones de capital por parte de los accionistas. Las autoridades polacas afirmaron que en abril de 2013 el capital de la empresa se había incrementado a 91,310 millones PLN (22,8 millones EUR) y no sufrió modificaciones posteriores en 2013, como se resume en el cuadro 3.

Cuadro 3

Ampliaciones del capital del gestor del aeropuerto por parte de Gdynia y Kosakowo

(58)

En resumen, Polonia aduce que, si bien ya en 2005 las autoridades locales tomaron medidas preliminares para crear el aeropuerto de Gdynia, el proyecto no adoptó su forma final hasta la elaboración del plan director y el primer estudio PIEM, es decir, en 2010. Las autoridades polacas explican que las hipótesis iniciales del proyecto fueron revisadas sustancialmente como consecuencia de la evolución de las circunstancias externas. Polonia alega que la decisión última de los accionistas públicos sobre la ejecución del proyecto y su forma final se adoptaron en 2012. También subraya que las tres versiones del estudio PIEM han confirmado la viabilidad del proyecto y demostrado que un inversor en una economía de mercado lo habría llevado a cabo.

(59)

En la hipótesis contrafáctica, las autoridades polacas alegan que la legislación nacional autorizaba a Kosakowo a utilizar los terrenos en los que está situado el aeropuerto de Gdynia exclusivamente para establecer un nuevo aeropuerto civil. A este respecto, las autoridades polacas explican que el recinto del aeropuerto se había arrendado a Kosakowo durante un período de 30 años. Polonia precisa que el convenio de arrendamiento obliga a Kosakowo a alquilar los terrenos únicamente a una entidad responsable del establecimiento o explotación de un aeropuerto civil. En opinión de las autoridades polacas, los terrenos podrían haber sido recuperados por el Estado si Kosakowo no los hubiera arrendado en el plazo de seis meses para establecer un aeropuerto civil, si hubieran sido utilizados para otros fines, o si el aeropuerto no hubiera comenzado sus actividades en un plazo de tres años. Habida cuenta de que la hipótesis de que los terrenos del aeropuerto de Gdynia se utilizasen/arrendasen para fines distintos de la actividad aeronáutica no era posible, no podía utilizarse para establecer una hipótesis contrafáctica.

(60)

Polonia explica que las tasas aeroportuarias previstas se determinaron sobre la base de las tarifas que aplican otros aeropuertos con el fin de no perturbar el mercado existente, al tiempo que se garantizaba un adecuado nivel de rentabilidad para el proyecto sobre la base de las previsiones de volumen de tráfico de pasajeros. En opinión de las autoridades polacas, los gastos no difieren significativamente de las tasas estándar recaudadas por los aeropuertos de pequeño tamaño. En particular, dos aeropuertos regionales que han comenzado a operar recientemente, Varsovia-Modlin y Lublin, aplican tasas aeroportuarias estándar similares a las previstas en el estudio PIEM para el aeropuerto de Gdynia.

(61)

En respuesta a la observación de la Comisión de que las tasas previstas para el aeropuerto de Gdynia (25 PLN [6,25 EUR] por pasajero de salida en los dos primeros años y 40 PLN [10 EUR] posteriormente) son superiores a las tasas actualizadas aplicadas en el aeropuerto de Gdańsk (24 PLN [6 EUR]) por pasajero de salida en aeronaves de compañías de bajo coste en rutas internacionales operadas al menos dos veces a la semana y 12,5 PLN [3,1 EUR] en rutas nacionales), Polonia observa que el nivel de las tasas que figuran en el plan de negocio representa la media durante todo el período de previsión (2014-2030) y tiene en cuenta el hecho de que en el aeropuerto de Gdańsk las tasas tendrán que incrementarse a largo plazo, a medida que vaya mejorando el nivel de los servicios que presta el aeropuerto.

(62)

Por otra parte, Polonia señala que el margen de beneficios del proyecto, las previsiones de tráfico aéreo revisadas (ligeramente al alza) y el hecho de que el Ejército comparta determinados costes operativos implican que el aeropuerto de Gdynia debería estar en condiciones de mantener unas tasas por pasajero reducidas a lo largo de un período más largo (podrían aplicarse tasas reducidas hasta finales de 2021), al tiempo que se mantiene un VAN positivo para los accionistas públicos.

(63)

Las autoridades polacas alegan también que la previsión de tráfico actualizada (en marzo de 2013) para Pomerania presupone un tráfico más elevado que el estudio PIEM de 2012. Según las cifras más recientes, por el aeropuerto de Gdynia pasarían 1 149 978 pasajeros en 2030, y no 1 083 746. Para Pomerania en su conjunto, se prevé que el número de pasajeros aumente de 7,8 a 9 millones en 2030.

(64)

En opinión de las autoridades polacas, estas cifras confirman que es viable la coexistencia de los aeropuertos de Gdańsk y Gdynia y que pueden operar conjuntamente en el mercado de Pomerania. Consideran que, incluso si el aeropuerto de Gdańsk se expandiera hasta alcanzar la capacidad prevista de 7 millones de pasajeros, hay margen en el mercado aeronáutico en desarrollo de Pomerania para que exista otro pequeño aeropuerto regional (con una capacidad de 1 millón de pasajeros), que complementaría los servicios prestados por el aeropuerto de Gdańsk.

Cuadro 4

Comparación de las previsiones de tráfico del estudio PIEM de 2012 y las previsiones de tráfico actualizadas (marzo de 2013) para el aeropuerto de Gdynia

(65)

Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM tiene en cuenta las medidas de mercadotecnia y promoción del aeropuerto a la hora de estimar:

(66)

Polonia afirma también que el estudio PIEM partía del supuesto de que todos los costes de funcionamiento serían soportados por el inversor y, por consiguiente, no tenía en cuenta que el Ejército, como usuario del aeropuerto, fuese a asumir una parte de los mismos. Polonia alega que se supuso que la división de los costes de funcionamiento en concepto de las infraestructuras compartidas era […] por el número de los vuelos civiles y militares. Polonia también explica que los costes de renovación y reparaciones será […]. Polonia subraya que la adopción de normas sobre el uso compartido del aeropuerto (aún no acordadas oficialmente con el Ejército, en su calidad de usuario del aeropuerto) dará lugar a una reducción de al menos […] en los costes relativos a los servicios prestados por terceros y las nóminas de la plantilla. En opinión de las autoridades polacas, la inclusión de este factor en los estudios PIEM tendría como consecuencia una mayor rentabilidad prevista del proyecto.

(67)

Las autoridades polacas explican que la tasa de crecimiento del […] % adoptada en el estudio PIEM hace referencia al valor terminal en términos nominales.

(68)

Polonia sostiene también que la tasa de crecimiento del […] % es igual al objetivo de inflación fijado para Polonia en el Consejo de Política Monetaria (un órgano decisorio del Banco Nacional de Polonia). Polonia observa que, según las previsiones más recientes del Fondo Monetario Internacional de julio de 2013, el PIB polaco crecerá a una tasa del 2,2 % en 2014, el 3 % en 2015, el 3,3 % en 2017 y el 3,8 % en 2018.

(69)

En noviembre de 2013, las autoridades polacas informaron de que el gestor aeroportuario había recibido las decisiones administrativas de la Oficina de Aduanas y la Oficina de Regulación de la Energía por las que se le autorizaba a vender combustible directamente a las aeronaves. La venta de combustible por parte del gestor aeroportuario sería una fuente adicional de ingresos y mejoraría los resultados financieros del plan de negocio.

(70)

En opinión de las autoridades polacas, hasta la fecha todos los estudios PIEM preveían la venta de combustible a través de un operador externo. La venta de combustible por el gestor aeroportuario incrementaría el margen de beneficio de la empresa en esta actividad de […] PLN ([…] EUR) por litro (en caso de que lo venda un operador externo) a […] PLN ([…] EUR) (en caso de venta directa por parte del gestor aeroportuario).

(71)

En opinión de las autoridades polacas, estos ingresos adicionales mejorarían los resultados de la actualización del estudio PIEM de 2012. Polonia señala que se espera que el VAN del proyecto aumente de […] millones PLN ([…] millones EUR) a […] millones PLN ([…] millones EUR). Las autoridades polacas explican también que la TIR se incrementaría del […] % al […] %.

(72)

Polonia alega que los ingresos adicionales harían posible, a su vez, que las tasas aeroportuarias para las compañías aéreas se mantuviesen en niveles bajos a largo plazo.

(73)

Las autoridades polacas confirmaron que la adopción de un enfoque prudente había evitado que los estudios PIEM abarcaran la venta directa de combustible a los operadores de aeronaves. En el momento en que se llevaron a cabo los estudios, el gestor aeroportuario no contaba con las autorizaciones pertinentes ni con garantía alguna de que fuera a obtenerlas.

(74)

Además, las autoridades polacas afirmaron que la empresa tiene la intención de prestar servicios de navegación a las compañías aéreas (en lugar de la Agencia de Servicios de Navegación Aérea de Polonia). Asimismo señalan que de esta forma se reduciría la tasa terminal pagada por las compañías aéreas (que actualmente se abona a la Agencia) y, de ese modo, el aeropuerto de Gdynia resultaría más atractivo para las compañías aéreas. Así pues, el gestor aeroportuario podría ofrecer a las compañías aéreas tasas más competitivas que las de los aeropuertos vecinos.

(75)

En opinión de las autoridades polacas, se cumplen todos los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices de aviación de 2005 para las ayudas a la inversión concedidas a los aeropuertos.

(76)

Polonia alega que la creación del aeropuerto de Gdynia, como elemento del sistema de transportes de Pomerania, optimiza la utilización de las infraestructuras disponibles y tendrá un impacto positivo sobre el desarrollo regional, en particular, como consecuencia del aumento de los puestos de trabajo en el aeropuerto, de los ingresos procedentes de la cadena de suministro del mercado aeronáutico y del desarrollo del turismo.

(77)

Polonia hace referencia a la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en la provincia de Pomorskie para el período 2007-2007», que se basa en las previsiones de tráfico aéreo para la región y reconoce la necesidad de construir un nudo de aeropuertos que colaboren estrechamente para responder a las necesidades de la población de la zona de la Triciudad (32).

(78)

En opinión de las autoridades polacas, los principales argumentos en favor de la construcción de un nudo aeroportuario en la zona de la Triciudad son: el aumento del tráfico aéreo en Polonia, la falta de margen para aumentar la capacidad del aeropuerto de Gdańsk y la extensión de la aglomeración a lo largo de una distancia de unos 60 km (o de más de 100 km si tenemos en cuenta las ciudades de Tczew y Wejherowo). Las autoridades polacas alegan que, aunque el aeropuerto de Gdańsk tiene en la actualidad una capacidad de unos 5 millones de pasajeros, algunas previsiones estiman que este aeropuerto tiene un potencial que puede superar los 6 millones de pasajeros en 2035. Por un lado, en sus observaciones las autoridades polacas alegan que las limitaciones medioambientales y las urbanizaciones cercanas al aeropuerto de Gdańsk limitan sus perspectivas de expansión. Por otro lado, en sus observaciones de 6 de diciembre de 2012 las autoridades polacas invocaron el plan director del aeropuerto de Gdańsk para argumentar que no existen obstáculos a su expansión.

(79)

Las autoridades polacas precisan que la construcción de un nudo de aeropuertos en la zona de la Triciudad, con el aeropuerto de Gdynia como aeródromo de apoyo y emergencia (es posible aterrizar en el aeropuerto de Gdynia en alrededor del 80 % de los casos en los que la capa de nubes y la visibilidad impiden el aterrizaje en el aeropuerto de Gdańsk), también se justifica por razones de seguridad aérea.

(80)

Por último, las autoridades polacas alegan que el desarrollo del aeropuerto de Gdynia se corresponde con los objetivos de los documentos de estrategia nacional y regional en relación con la evolución de la infraestructura aeronáutica en Polonia. Las autoridades polacas explican que se espera que el desarrollo de este aeropuerto tenga un impacto positivo en el desarrollo de Pomerania y en la utilización de las infraestructuras militares existentes, y que sea complementario del aeropuerto de Gdańsk.

(81)

Polonia sostiene que la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado, debido a la pequeña escala de las operaciones del aeropuerto (una cuota del 1,55 % del mercado polaco de la aviación en 2030), unas previsiones de volúmenes de tráfico de pasajeros que superan la capacidad de expansión del aeropuerto de Gdańsk, el atractivo de la región para el turismo y la elevada tasa de desarrollo prevista para la región de Pomerania.

(82)

Polonia hace hincapié en el papel estratégico del aeródromo militar de Gdynia en la región, y observa que el uso de la infraestructura existente minimiza los costes de inversión y optimiza el impacto positivo sobre el desarrollo regional.

(83)

Las autoridades polacas señalan asimismo que se han minimizado y se ha incrementado la eficacia de la inversión mediante la aplicación de soluciones técnicas como, por ejemplo, la construcción de una terminal de aviación general tanto para la aviación general como para el tráfico de pasajeros, que alberga la mayoría de los servicios aeroportuarios (guardia de fronteras, aduanas, policía, bomberos, gestión) en un único edificio y adapta otras instalaciones existentes para optimizar su utilización. Además, los costes de funcionamiento de la infraestructura se compartirán con el Ejército.

(84)

Polonia señala que las perspectivas de utilización a medio plazo del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo son satisfactorias, debido al crecimiento del PIB de Pomerania, que se espera sea superior a la media de Polonia y la UE, el atractivo turístico de la región, su posición como centro de operaciones de la inversión extranjera y las previsiones de crecimiento del tráfico aéreo.

(85)

Las autoridades polacas subrayan que el proyecto de colaboración previsto con el aeropuerto de Gdańsk y la complementariedad de los servicios ofrecidos por los dos aeropuertos (el aeropuerto de Gdynia se dedicará principalmente al tráfico de aviación general) refuerzan aún más las perspectivas a medio y largo plazo para el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo.

(86)

Además, Polonia explica que el aeropuerto también tiene la intención de desarrollar dentro de la zona aeroportuaria actividades especializadas relacionadas con la aviación, tales como la producción de piezas simples de mantenimiento, la reparación de piezas de aviones o la producción de otros componentes o productos suministrados sobre una base «justo a tiempo».

(87)

Las autoridades polacas señalan que una prueba más del atractivo del proyecto es la existencia de una carta de intenciones firmada por un banco comercial en la que se expresa la voluntad del banco de iniciar conversaciones sobre la financiación de inversiones en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo.

(88)

Dado que el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo va a ser un aeropuerto con una cuota de mercado reducida (menos de 1 millón de pasajeros al año), Polonia no considera que el impacto del proyecto sobre el comercio sea contrario al interés común. A la luz del crecimiento previsto del tráfico aéreo, las autoridades polacas esperan que los aeropuertos de Gdynia y Gdańsk formen un nudo aeronáutico cooperativo que preste servicios a la zona de la Triciudad en Pomerania y ofrezca prestaciones complementarias.

(89)

Polonia subraya que el aeropuerto de Gdynia no se convertirá en un competidor para el aeropuerto de Gdańsk, pues se centrará en prestar servicios para el sector de la aviación general (servicios de mantenimiento, reparación y revisión, una academia de vuelo) y cooperará con el puerto marítimo de Gdynia.

(90)

Polonia alega además que el tráfico de vuelos chárter y de bajo coste en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo no será a costa del aeropuerto de Gdańsk, sino que tendrá como resultado un incremento general de la riqueza y la movilidad. Polonia señala que el ritmo al que está creciendo el aeropuerto de Gdańsk y la naturaleza de las operaciones que gestiona significa que el número de vuelos operados tendrá que limitarse tarde o temprano. Polonia señala que estas conclusiones se presentan en el informe de evaluación de impacto ambiental relativo al proyecto «Ampliación del Aeropuerto Lech Wałęsa de Gdańsk».

(91)

Las autoridades polacas explican que la inversión en el aeropuerto de Gdynia puede limitar los costes económicos y sociales de toda restricción de la actividad del aeropuerto de Gdańsk. Polonia señala que transferir parte del tráfico aéreo desde el aeropuerto de Gdańsk al aeropuerto de Gdynia se traducirá en una mejor utilización de la capacidad de ambos aeropuertos.

(92)

Polonia alega que la empresa no hubiera podido llevar a cabo el proyecto sin financiación pública. También observa que la ayuda se circunscribió a un mínimo y que se redujeron y optimizaron los costes del proyecto mediante el uso de las infraestructuras militares existentes.

(93)

En opinión de las autoridades polacas, las aportaciones de capital en el aeropuerto de Gdynia son necesarias y se limitan a un mínimo, como reflejan:

(94)

Posteriormente las autoridades polacas alegaron la proporcionalidad de la medida de ayuda, comparando su financiación pública (unos 148 millones PLN en términos reales) con la de una inversión para la constitución de una empresa nueva (aeropuerto Lublin-Świdnik, para el que los costes de construcción netos ascendieron a unos 420 millones PLN) y una inversión basada en un aeródromo militar (aeropuerto de Varsovia-Modlin, cuya construcción ha costado hasta ahora cerca de 454 millones PLN).

(95)

Polonia alega que el proyecto cumple los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices relativas a las ayudas de finalidad regional en una región contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En opinión de las autoridades polacas, las ayudas de funcionamiento para el proyecto:

(96)

Polonia también subraya que las ayudas se destinan a un aeropuerto pequeño con una capacidad máxima de 1 millón de pasajeros al año, es decir, que el riesgo de falseamiento de la competencia y de efecto contrario al interés común es mínimo, habida cuenta en particular de la cooperación prevista entre los aeropuertos de Gdańsk y Gdynia y de la complementariedad de su cooperación.

(97)

Polonia señala asimismo que la cooperación que se está negociando con el Ejército y la participación de este en los costes de funcionamiento del aeropuerto permitirán reducir las pérdidas y los costes de funcionamiento de la empresa.

(98)

La Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados a raíz de la publicación de su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la financiación concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por parte de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.

(99)

En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(100)

Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si la medida en cuestión constituye ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tienen que cumplirse todas las condiciones siguientes. En concreto, la ayuda financiera debe:

(101)

Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe, en primer lugar, comprobar si Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (33). Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (34).

(102)

En su sentencia Aeropuerto de Leipzig/Halle el Tribunal de Justicia confirmó que el funcionamiento de un aeropuerto con fines comerciales y la construcción de las infraestructuras aeroportuarias constituye una actividad económica (35). Una vez que el gestor de un aeropuerto lleva a cabo una actividad económica ofreciendo servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración, independientemente de su estatuto jurídico o de su modo de financiación, constituye una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y, por lo tanto, las normas del Tratado en materia de ayudas estatales son susceptibles de aplicarse a las ventajas concedidas por el Estado o a través de recursos estatales a dicho gestor aeroportuario (36).

(103)

A este respecto, la Comisión observa que la infraestructura objeto de la presente Decisión va a ser explotada con carácter comercial por el gestor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL. Dado que el gestor cobrará a los usuarios por el uso de dicha infraestructura, esta ha de considerarse comercialmente explotable. De ello se deduce que la entidad que explote esta infraestructura es una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(104)

Sin embargo, no todas las actividades de un gestor aeroportuario son necesariamente de carácter económico (37). Como destaca el Tribunal, las tareas que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales. En un aeropuerto, actividades como el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la lucha contra incendios y las actividades necesarias para salvaguardar la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita y las inversiones relativas a la infraestructura y equipos necesarios para llevar a cabo esas actividades se consideran en general de carácter no económico (38). Aunque la financiación pública de tales actividades no constituye ayuda estatal, debe limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados por estas actividades, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico (39).

(105)

Es jurisprudencia reiterada que existe una ventaja cuando las autoridades públicas eximen a las empresas de los costes inherentes a sus actividades económicas (40). Por tanto, si un régimen jurídico exige normalmente que los gestores aeroportuarios asuman los costes de determinados servicios, y hay gestores aeroportuarios que no tienen que soportar dichos costes, se puede afirmar que estos disfrutan de una ventaja, aun cuando los servicios sean considerados en sí mismos como no económicos. Por consiguiente, es preciso analizar el marco jurídico aplicable a la entidad gestora del aeropuerto para evaluar si, en virtud de dicho marco jurídico, los gestores aeroportuarios están obligados a soportar el coste de proporcionar algunas actividades que, en sí mismas, podrían ser de naturaleza no económica, pero que son inherentes a la implantación de sus actividades económicas.

(106)

La Comisión señala que en la Decisión de incoación de 2 de julio de 2013 no se evaluó si la legislación polaca exige a los gestores aeroportuarios la asunción de los costes de los servicios considerados de naturaleza no económica. Esta Decisión afirma expresamente que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras se encuadraba dentro de las competencias de las autoridades públicas y, por consiguiente, no constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE (41). Como se explica en el considerando 18, la Comisión estima que, en estas circunstancias particulares, no debería poner en tela de juicio tal conclusión en la decisión final.

(107)

La cifra de […] millones PLN ([…] millones EUR) que se menciona en la Decisión de incoación para los costes de inversión en edificios y equipos encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas se refiere al estudio PIEM de 2012. Con arreglo al estudio PIEM de 2010, los costes encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público ascenderían a […] millones PLN ([…] millones EUR) (42), y en el estudio PIEM de 2011 la cifra es de […] millones PLN ([…] millones EUR) (43).

(108)

De modo que, a la luz de lo anterior, al evaluar los estudios PIEM de 2010 y 2011, la Comisión excluirá la parte de la inversión relacionada con actividades encuadradas en el ámbito de las obligaciones de servicio público. Y, dado que la financiación de esta parte de la inversión no se considera ayuda estatal, la Comisión no solicitará su recuperación.

(109)

El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja concedida a través de fondos estatales por el propio Estado o por organismos intermediarios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado (44). A efectos del artículo 107 del TFUE, los recursos de las autoridades locales son recursos del Estado (45). En el caso de autos, el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL proviene de los presupuestos de dos autoridades locales, Gdynia y Kosakowo. Por lo tanto, la Comisión considera que los recursos de los dos municipios son fondos del Estado.

(110)

La Comisión considera irrelevante que la medida adopte la forma de subvención directa (contribución en efectivo de Gdynia y Kosakowo) o permuta de una parte de la deuda del gestor aeroportuario a uno de sus accionistas públicos (la renta pendiente de pago a Kosakowo) por acciones. Los ingresos por alquiler son parte de los recursos financieros de Kosakowo y, por tanto, constituyen recursos estatales.

(111)

En consecuencia, la Comisión considera que el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL está financiado con recursos públicos y es imputable al Estado.

(112)

La Comisión señala que las autoridades polacas alegan, por una parte, que las aportaciones de capital están en consonancia con el PIEM y, por otro lado, que la ayuda es compatible, ya que el operador aeroportuario no habría realizado la inversión sin la aportación de fondos públicos.

(113)

Para determinar si la medida en cuestión concede a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja que no habría recibido en condiciones normales de mercado, la Comisión ha de comparar la conducta de los accionistas públicos del gestor del aeropuerto con la de un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (46).

(114)

En la evaluación no deben tenerse en cuenta las repercusiones positivas sobre la economía de la región en la que está situado el aeropuerto, ya que el Tribunal de Justicia ha señalado que la cuestión pertinente al aplicar el estudio PIEM es «si, en circunstancias similares, un accionista privado, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social o de política regional o sectorial, habría suscrito el capital en cuestión» (47).

(115)

Las autoridades polacas alegan que las medidas en cuestión no confieren una ventaja económica al gestor del aeropuerto de Gdynia, puesto que están en consonancia con el PIEM. Tal como se describe en la sección 3.1, en apoyo de la afirmación anterior, las autoridades polacas presentaron los resultados de los estudios PIEM llevados a cabo por PWC (48). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el VAN del proyecto. En el momento de la Decisión de incoación, las autoridades polacas solo habían presentado el estudio PIEM de 2012.

(116)

A pesar de que el convenio entre accionistas de 2011 obligaba a los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo a realizar aportaciones en efectivo y en especie para financiar el proyecto de inversión hasta 2040, Polonia alega que solo el estudio PIEM de 2012 y la información posterior sobre las fuentes de ingresos adicionales son relevantes al evaluar si las aportaciones son compatibles con el mercado interior.

(117)

En primer lugar, la Comisión examinará la argumentación de las autoridades polacas en el sentido de que la posible ventaja del gestor aeroportuario debería evaluarse sobre la base del estudio PIEM de 2012 e información aportada con posterioridad, y no, por tanto, sobre la base de los estudios PIEM de 2010 y 2011 (sección 5.1.3.2). A continuación, la Comisión evaluará si se cumple el PIEM a partir de, respectivamente, el estudio PIEM de 2010 (sección 5.1.3.3), el estudio PIEM de 2011 y el estudio PIEM de 2012 (sección 5.1.3.4).

(118)

En la sentencia Stardust Marine, el Tribunal declaró que, «[…] para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado y, por tanto, abstenerse de cualquier apreciación basada en una situación posterior» (49).

(119)

Además, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto EDF que, «[…] las evaluaciones económicas efectuadas después de la concesión de la referida ventaja, la apreciación retroactiva de la rentabilidad efectiva de la inversión realizada por el Estado miembro interesado o las justificaciones ulteriores de la elección del procedimiento efectivamente seguido no pueden bastar para acreditar que dicho Estado haya adoptado la aludida decisión en su condición de accionista, antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja» (50).

(120)

Con el fin de poder aplicar el PIEM, la Comisión debe situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las decisiones individuales relativas a la conversión del antiguo aeropuerto militar en civil. Además, la Comisión debe basar su evaluación en la información y en los supuestos con que contaban los accionistas públicos en el momento en que se tomó la decisión relativa a las disposiciones financieras del proyecto de inversión.

(121)

La Comisión considera que el estudio PIEM de 2010 es el análisis más pertinente a efectos de determinar si los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo actuaron como un inversor privado. De hecho, la evaluación de si la intervención del Estado es acorde con las condiciones de mercado debe llevarse a cabo sobre la base de un análisis ex ante, teniendo en cuenta la información y los datos disponibles en el momento en que se decidió la inversión.

(122)

La Comisión señala que, antes de 2010, solo se realizaron estudios y trabajos preparatorios para el proyecto de inversión en cuestión. Entre ellos se incluyen el plan director para el proyecto de inversión, el informe medioambiental, la documentación relativa al diseño de la terminal de aviación general, la documentación relativa al diseño del edificio administrativo y de la brigada de bomberos, documentos de aviación especializados y otros estudios. A finales de 2010, el coste de estos estudios se situó en […] millones PLN ([…] millones EUR) (51).

(123)

Por otra parte, como aducen las autoridades polacas, en 2010 los accionistas públicos del gestor del aeropuerto ultimaron los preparativos para el proyecto de inversión en cuestión. Ese mismo año, los accionistas públicos incrementaron el capital social de la empresa a 6,05 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) con vistas a la ejecución del proyecto de inversión. Si bien estaba previsto que las principales inversiones en activos fijos (tales como la construcción de la terminal de aviación general) comenzaran en 2011, se iniciaron realmente en 2012. La Comisión considera que cualquier inversor privado habría evaluado la rentabilidad esperada del proyecto en ese momento. Si el plan de inversión no hubiera mostrado una tasa de rentabilidad aceptable o si se hubiera basado en hipótesis dudosas, un inversor privado no habría iniciado la ejecución del plan y no se habría gastado en él más dinero del ya invertido en los trabajos preparatorios mencionados en el considerando 122. Por lo que se refiere a las aportaciones de capital, la Comisión observa que la decisión de llevar a cabo la primera aportación de capital de importancia, de 4,4 millones PLN, se adoptó el 29 de julio de 2010 (casi cuadruplicando el capital existente de 1,7 millones PLN), justo después de que finalizara el estudio PIEM de 2010, el 16 de julio de 2010. Además, los accionistas firmaron un convenio sobre incrementos en el capital social de la empresa hasta 2040 (mencionado en el considerando 28) el 11 de marzo de 2011 (52) (es decir, antes de la finalización del segundo estudio PIEM el 13 de mayo de 2011). Por otra parte, el convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto y el convenio de arrendamiento de los terrenos de la empresa (mencionado en el considerando 27) se formalizaron al mismo tiempo (7 y 11 de marzo de 2011, respectivamente). El 9 de septiembre de 2010, pocos meses después del estudio PIEM de 2010, Kosakowo formalizó también un convenio con el Tesoro Público para el alquiler de los terrenos ocupados por el aeródromo militar (véase el considerando 26). Esos terrenos solo podían utilizarse para crear un nuevo aeropuerto civil (véanse los considerandos 25 y 59).

(124)

La Comisión subraya también que las autoridades polacas (53) confirmaron que la aportación de capital decidida el 29 de julio de 2010 se basaba en la evaluación económica del proyecto que figura en el estudio PIEM de 2010. Queda claro, por lo tanto, que en esta fase los accionistas públicos se habían comprometido de manera inequívoca en el proyecto de inversión en cuestión, que se aplicaría a lo largo de 30 años y que estaba sujeto a una sanción contractual por incumplimiento de las obligaciones de las partes hasta su finalización en septiembre de 2040, como se estipula en el convenio suscrito por los accionistas (mencionado en el considerando 28).

(125)

En el momento en que se llevó a cabo la primera actualización del estudio PIEM en 2011, los accionistas públicos ya habían inyectado 6,05 millones PLN en la empresa (véase el cuadro 3). Y, cuando en julio de 2012 finalizó la segunda actualización del PIEM, los accionistas públicos habían aportado un total de 64,810 millones PLN (es decir, en torno al 70 % de todo el capital aportado).

(126)

Además de las aportaciones de capital al gestor aeroportuario antes mencionadas, los diversos estudios PIEM presentados por las autoridades polacas describen también los gastos de capital («capex») previstos (es decir, las salidas de capital) hasta 2030. En particular, como se describe en el cuadro 1, el estudio PIEM de 2012 muestra las inversiones en activos fijos divididas en cuatro fases. No deja de ser significativo que, de acuerdo con la información facilitada por las autoridades polacas, los gastos de capital ascendieron en 2012 a […] millones PLN (de los cuales más de la mitad ya se había gastado antes incluso de empezar a actualizar el estudio PIEM de 2012). El gráfico 1 muestra el capex anual (nominal) que se presenta en el estudio PIEM de 2012 (no obstante, se han suprimido los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público).

Gráfico 1

Capex anual (estudio PIEM de 2012, excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público)

[…]

(127)

Los estudios PIEM de 2011 y 2012 solo evaluaron las modificaciones de la decisión inicial de comprometerse en el proyecto de inversión que se adoptó en 2010 sobre la base del estudio PIEM de 2010. Los dos estudios posteriores muestran que los accionistas se guiaban por la evolución del mercado y adaptaban el alcance del proyecto en consecuencia (al alza o a la baja, en función del tipo de inversión). Estos cambios eran, no obstante, marginales en comparación con la decisión general de convertir la base militar en aeropuerto civil. El gráfico 2 muestra el capex anual (nominal) que se presenta en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público). Como puede verse, aunque en 2011 y 2012 se actualizaron el calendario y el alcance de las inversiones, estos cambios no eran importantes en comparación con el tamaño global del proyecto. En 2010, el capex nominal se estimó en unos […] millones PLN y esta cifra se incrementó en unos […] millones PLN en 2011 (debido principalmente a nuevas inversiones en infraestructuras viarias).

Gráfico 2

Capex (en miles PLN) previsto en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público)

[…]

(128)

En los considerandos 122 y 127, la Comisión estima que, a fin de evaluar si Gdynia y Kosakowo se comportaron como lo habría hecho un inversor privado diligente en una economía de mercado, debe basar su apreciación fundamentalmente en el estudio PIEM de 2010, independientemente de cualquier otro dato o acontecimiento que no estuviera a disposición de dichos accionistas públicos en el momento en que tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto de inversión en cuestión.

(129)

Es de esperar que un inversor privado ajustaría un plan de inversión en el curso de su aplicación en función de la evolución de las circunstancias. No obstante, en este caso la Comisión necesita evaluar si un inversor privado habría aceptado el proyecto de convertir un aeródromo militar en un aeropuerto civil. Para ello, es necesario determinar con exactitud cuándo se tomó realmente la decisión de llevar a cabo el proyecto. De las pruebas disponibles en el expediente (aportaciones de capital, convenio de alquiler y convenio de arrendamiento) se deduce que los pasos clave ya se habían dado antes del estudio PIEM de 2011. Dado que cualquier inversor privado habría realizado una evaluación ex ante de la rentabilidad financiera del proyecto antes de aportar recursos significativos o de participar en acuerdos contractuales vinculantes, el estudio PIEM de 2010 es el análisis más importante para evaluar la conformidad de la inversión con las condiciones de mercado.

(130)

Los estudios PIEM de 2011 y 2012 realizan ajustes en el plan de inversión inicial, que sirvió de base para adoptar la decisión inicial de poner en marcha el proyecto de transformación del aeródromo militar. Así pues, las aportaciones de capital efectuadas después de estos estudios PIEM posteriores no pueden ser tomadas en consideración aisladamente.

(131)

El estudio PIEM de 2010 se basa en un plan de negocio que calcula los flujos de caja futuros en relación con el período 2010-2040. Cuando se llevó a cabo el estudio PIEM, Polonia preveía que el aeropuerto iniciase las operaciones de tráfico aéreo general en 2011, en 2013 las de vuelos chárter y en 2015 las de compañías de bajo coste. Ello generaría un aumento constante del número de pasajeros desde los […] de 2013 hasta casi […] millones en 2024 y 1,753 millones de pasajeros en 2040 (tal como se muestra en el cuadro 5 que figura a continuación).

Cuadro 5

Previsiones de tráfico para el aeropuerto de Gdynia utilizadas en el estudio PIEM de 2010 (en miles)

(132)

El estudio PIEM de 2010, tal y como lo presentó Polonia, incluye el capital necesario para financiar costes supuestamente encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público. Por otra parte, el estudio PIEM de 2011 excluye tales costes de capital, pero los cuantifica. El alcance del proyecto de inversión en los estudios PIEM de 2010 y 2011 es esencialmente el mismo. Aparte de excluir los costes que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público, el estudio PIEM de 2011 se diferencia del estudio PIEM de 2010 solo en que incluye datos actualizados de los costes y el tipo de actualización, los costes verificados de la infraestructura de carreteras, el resultado financiero del convenio de arrendamiento firmado entre Kosakowo y el gestor aeroportuario, y el programa de aportaciones de capital acordado entre Kosakowo y Gdynia. En consecuencia, para suprimir los costes presuntamente encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas del cálculo del VAN del estudio PIEM de 2010, la Comisión aplicó la misma metodología que en el estudio PIEM de 2011 a fin de determinar la proporción de la inversión de capital correspondiente a los costes encuadrados dentro de las competencias de las autoridades públicas. En particular, el estudio PIEM de 2011 indica (54) que el […] % de los costes de las terminales (para las terminales de pasajeros y de aviación general) se consideran encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas; el […] % de los costes del edificio polivalente que alberga el servicio de bomberos están encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas, al igual que todos los costes relativos al vallado, los equipos de supervisión, los equipos de inspección de equipajes, los equipos de seguridad del aeropuerto (en total […] millones PLN, es decir, […] millones EUR). Al excluir las mismas partidas de gastos de capital y utilizar la misma proporción de costes encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas para los diversos edificios (ya que tales cifras están basadas en la superficie de suelo de los edificios con funciones de seguridad, que no varió en el intervalo entre ambos estudios), la Comisión calculó la proporción de gastos de inversión en el estudio PIEM de 2010 que, a los efectos de la presente Decisión, deberían excluirse del PIEM por estar encuadrados dentro de las competencias de las autoridades públicas. Tales costes ascienden a […] millones PLN ([…] millones EUR).

(133)

Además, según el estudio PIEM de 2010, la empresa sería rentable en términos de EBITDA a partir de 2018. No obstante, en cifras acumuladas (es decir, después de agregar cada año los flujos de caja de ejercicios anteriores), se prevé que el flujo de caja actualizado (DCF) total a lo largo de todo el período 2010-2040 sea negativo (como se ilustra en el gráfico 3). En otras palabras, los flujos de caja positivos que se espera se generen a partir de 2018 no bastan para compensar los flujos de caja netamente negativos de los primeros períodos de inversión. Como puede verse, el flujo de caja acumulado, en términos actualizados, seguiría siendo negativo hasta 2040.

Gráfico 3

DCF acumulado en miles PLN (estudio PIEM de 2010)

[…]

Fuente: Sobre la base del estudio PIEM de 2010 y excluido el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(134)

Se esperaba que, a partir de 2040, el valor del gestor aeroportuario siguiera creciendo a una tasa estable del flujo de caja libre del […] %. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2040. El valor terminal actualizado asciende a […] millones PLN. El estudio original PIEM de 2010 se tradujo en un valor de fondos propios positivo (55) de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR). El valor mencionado se debe a la diferencia con el valor terminal de […] millones PLN ([…] millones EUR), que es superior en términos absolutos al VAN del flujo de caja libre para la empresa (FCFF), estimado en […] millones PLN ([…] millones EUR) en el período 2010-2040. La TIR del proyecto de inversión se estimó en un […] %, es decir, una cantidad superior al coste de capital asumido del gestor aeroportuario ([…] %). Si se excluye el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas, el VAN del FCFF sigue siendo negativo en […] millones PLN ([…] millones EUR) y el proyecto solo resulta rentable debido al valor terminal calculado de […] millones PLN ([…] millones EUR). El valor de fondos propios positivo del proyecto (excluido el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas) es, por tanto, de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR).

(135)

En consecuencia, el proyecto solo resulta rentable si se asume que, superado el período de arrendamiento de 30 años, el gestor aeroportuario sigue gestionando el aeropuerto indefinidamente y crece a una tasa estable del […] % anual [es decir, el valor terminal (56)]. No obstante, como se mencionó en los considerandos 25-27, el Estado polaco es el propietario de los terrenos en los que está construido el aeropuerto, y se los alquiló a Kosakowo por un período de 30 años, hasta septiembre de 2040. Kosakowo arrendó posteriormente los terrenos por un período de 30 años al gestor aeroportuario Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL. En consecuencia, con arreglo a la legislación polaca vigente (artículos 48 y 191 del Código Civil), todos los edificios e instalaciones construidos en el bien alquilado que estén unidos de manera permanente a esta pertenecen al propietario de los terrenos (el Tesoro Público), y no a Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL o a Kosakowo. El convenio de alquiler estipula que el bien alquilado ha de devolverse al propietario en un plazo de […] después de expirado el convenio (párrafo 4, número 16). El convenio de alquiler no contempla un derecho unilateral a la ampliación del alquiler pasado el período en cuestión, ni un derecho a recibir compensación por las inversiones realizadas en las infraestructuras del aeropuerto. Asimismo, en absoluto está claro si tal derecho puede reclamarse de conformidad con las disposiciones generales de la legislación civil polaca. Por otra parte, el convenio de alquiler (párrafo 4, numero 11) y el convenio de arrendamiento (párrafo 5, numero 4) establecen que, en caso de que el gestor aeroportuario cese su actividad económica, la infraestructura debe entregarse al Estado sin recibir compensación. En consecuencia, no parece razonable apoyarse en el importe exacto especificado en el estudio, dado que, con arreglo a las condiciones del acuerdo de alquiler de 9 de septiembre de 2010, ni el gestor aeroportuario ni los accionistas son propietarios de las infraestructuras del aeropuerto. Por tanto, el valor terminal de la inversión en el que se basan los estudios PIEM resulta poco fiable y es muy probable que se haya exagerado notablemente.

(136)

Por otra parte, la Comisión observa que el componente de valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos, que dependerán de las cifras de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas. Los ingresos procedentes de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (tasas de pasajeros, aterrizaje y estacionamiento) suponen, en el estudio PIEM de 2010, un [80-90] % de los ingresos en 2040 y una media del [80-90] % de la totalidad de los ingresos durante todo el período examinado, es decir, de 2010 a 2040. Lo anterior contradice las declaraciones de las autoridades polacas de que el aeropuerto de Gdynia complementaría las actividades del aeropuerto de Gdańsk, ya que el primero se centraría en actividades de aviación general. De hecho, como muestran los datos presentados anteriormente, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter son la principal fuente de ingresos en la mayoría de los años abarcados por la previsión. Sin embargo, como se explica más adelante, el grueso de los ingresos del aeropuerto de Gdańsk también proviene de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (véase el considerando 140).

(137)

En el contexto de la demanda entre los pasajeros y las compañías aéreas, la Comisión recuerda que el aeropuerto de Gdynia tendría la misma zona de influencia que el de Gdańsk, que solo dista unos 25 km del de Gdynia-Kosakowo. El aeropuerto de Gdańsk se amplió en 2012 para poder acoger hasta 5 millones de pasajeros y para 2015 se ha previsto una nueva ampliación para llegar hasta los 7 millones de pasajeros. Este calendario de ampliación ya se conocía en 2010, es decir, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010 (57). Además, el 24 de septiembre de 2008 se notificó a la Comisión, como asunto de ayuda estatal N472/08, la financiación pública de la ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdańsk hasta los 5 millones de pasajeros, financiación pública que fue aprobada por la Comisión el 5 de febrero de 2009 (58).

(138)

Las autoridades polacas informaron a la Comisión de que el plan director elaborado para el aeropuerto de Gdańsk en 2010 (59) prevé la ampliación de la pista de aterrizaje y despegue, pistas de rodaje, y demás infraestructuras aeroportuarias, como resultado de lo cual el aeropuerto de Gdańsk deberá ser capaz de prestar servicio en el futuro a 10 millones de pasajeros al año.

(139)

La Comisión observa, asimismo, que en 2010 circularon 2,2 millones de pasajeros por el aeropuerto de Gdańsk (es decir, se utilizó el 45 % de su capacidad, incluida la capacidad en construcción). Según las previsiones presentadas, de aquí a 2020 solo se utilizará entre el 50 % y el 60 % de la capacidad disponible del aeropuerto (60). Estas previsiones no tienen en cuenta el inicio de las operaciones en el aeropuerto de Gdynia (es decir, se considera que toda la demanda de la zona de influencia será cubierta por el aeropuerto de Gdańsk). La Comisión señala que el aeropuerto de Gdańsk será capaz de satisfacer la demanda de la región durante un largo período de tiempo, es decir, al menos hasta 2030, aunque se suponga que habrá un crecimiento dinámico en el tráfico de pasajeros.

(140)

Como se ha indicado anteriormente, el estudio PIEM de 2010 prevé que el grueso de los ingresos ([80-90] % por término medio para todo el período 2012-2040) generados por el aeropuerto de Gdynia procedan de las compañías de bajo coste y de vuelos chárter. En este contexto, la Comisión señala que el aeropuerto de Gdańsk también opera principalmente con compañías aéreas de bajo coste y tráfico de vuelos chárter. En 2010, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter representaron el 72 % del total de pasajeros que circularon por el aeropuerto de Gdańsk (61).

(141)

Habida cuenta de la proximidad a otro aeropuerto no saturado y consolidado, con el mismo modelo de negocio y un importante excedente de capacidad a largo plazo, la Comisión considera que la capacidad del gestor aeroportuario para atraer tráfico y pasajeros dependerá en gran medida del nivel de las tasas aeroportuarias que se apliquen a las compañías aéreas, especialmente en comparación con las de sus competidores más cercanos.

(142)

En este contexto, la Comisión observa que el estudio PIEM de 2010 prevé para las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter una tasa por pasajero de 25 PLN/PAX (6,25 EUR) hasta 2014 y 40 PLN/PAX (10 EUR) a partir de 2015 (hasta 2040). La tasa de aterrizaje para tales vuelos se fijó en 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para el conjunto del período en cuestión (se supone que el peso máximo de despegue [MTOW] medio es de 70 toneladas), mientras que la tasa de estacionamiento se estima en 4 PLN (1,0 EUR) por 24h/tonelada (con un MTOW medio de 70 toneladas). Según el estudio PIEM de 2010, los precios se fijaron en niveles comparables a los aplicados en otros aeropuertos regionales en el momento en que se llevó a cabo dicho estudio. Los precios en el aeropuerto de Gdynia también se fijaron partiendo del supuesto de que no habría competencia con el aeropuerto de Gdańsk.

(143)

La Comisión también observa que la lista de tarifas aplicadas por el aeropuerto de Gdańsk desde el 31 de diciembre de 2008 fija la tasa estándar por pasajero en 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la tasa estándar de aterrizaje de aeronaves por encima de 2 toneladas (es decir, incluidas todas las aeronaves chárter y de CBC) en 25 PLN/Tm (6,25 EUR) y la tasa de estacionamiento en 4,5 PLN/24h/Tm (1,25 EUR).

(144)

La Comisión observa, sin embargo, que la lista de las tarifas aplicadas en el aeropuerto de Gdańsk también ofrece diversos descuentos y rebajas, entre otras cosas, a los vuelos de las compañías aéreas de bajo coste. El aeropuerto de Gdańsk aplica una reducción de las tasas por pasajero de 24 PLN/PAX (6 EUR) para todas las nuevas conexiones (desde el 1 de enero de 2004) y para todos los incrementos de frecuencia que impliquen a una aeronave con un peso máximo de despegue de entre 50 y 100 toneladas (por ejemplo, Airbus A-320, Boeing 737 y otros tipos de aeronaves utilizados por las compañías de bajo coste). Las tasas de aterrizaje aplicadas en relación con dichas conexiones también se redujeron en un 50 % (es decir, 12,5 PLN/Tm). La tasa de estacionamiento se elimina totalmente si la frecuencia de una conexión es al menos de 6 veces por semana. Además, la tasa por pasajero estándar se reduce primero 23 PLN para todos los pasajeros de salida en conexiones interiores regulares y posteriormente se aplica la reducción que corresponda. La Comisión considera que, teniendo en cuenta los descuentos y reducciones aplicados en el aeropuerto de Gdańsk, las tasas aeroportuarias en el aeropuerto de Gdynia fueron por término medio significativamente más elevadas que en el aeropuerto vecino. Mediante la aplicación de estas tasas aeroportuarias, el aeropuerto de Gdynia, en su calidad de nuevo competidor, no será capaz de atraer volúmenes significativos de tráfico cuando existe un aeropuerto consolidado con excedente de capacidad en la misma zona de influencia y que aplica tarifas netas inferiores para las nuevas conexiones y los incrementos de frecuencia de las conexiones existentes. La Comisión también observa que la lista de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdańsk establece que las tasas con descuento se apliquen hasta el 31 de diciembre de 2028. Habida cuenta de que el estudio PIEM de 2010 (basado en el plan de negocio del gestor aeroportuario en ese momento) estima que las tasas aeroportuarias constituyen la primera fuente de ingresos del gestor del aeropuerto, la Comisión considera que esta solución constituye la prueba de que el estudio PIEM de 2010 no es lo suficientemente sólido y creíble para demostrar que el proyecto de inversión en cuestión podría haber sido asumido por un inversor privado.

(145)

Dado que tanto el aeropuerto de Gdynia como el de Gdańsk se centrarán principalmente en las compañías chárter y de bajo coste, que el aeropuerto de Gdańsk no utiliza toda su capacidad, que sus tarifas reales son inferiores a las fijadas en el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia y habida cuenta de la proximidad de los dos aeropuertos, la Comisión considera también que la pretensión de que no hay ninguna competencia de precios entre los dos aeropuertos es errónea.

(146)

La Comisión señala además que, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010, las tarifas netas (tarifas estándar una vez deducidos los descuentos aplicables) aplicadas en el aeropuerto de Bydgoszcz (situado a 196 kilómetros y a 2 horas 19 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia) y en el aeropuerto de Szczecin (situado a 296 kilómetros y a 4 horas 24 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia), el segundo y tercer aeropuerto más cercano de entre los aeropuertos regionales de Polonia, eran considerablemente inferiores (62).

(147)

En vista de lo anterior, la Comisión considera que, habida cuenta de la proximidad de otro aeropuerto no saturado con el mismo modelo de negocio, las tasas aeroportuarias del estudio PIEM de 2010, que son superiores a las aplicadas en Gdańsk y en otros aeropuertos regionales cercanos, no son realistas. Habida cuenta de la situación competitiva del aeropuerto de Gdynia, las previsiones de tráfico que figuran en el estudio PIEM de 2010 se basan en supuestos poco realistas.

(148)

Cabe señalar también que el estudio PIEM de 2010 no incluía ni un análisis de sensibilidad ni ninguna evaluación de la probabilidad de un resultado (como, por ejemplo, hipótesis más optimista, más pesimista y de base). Por consiguiente, la Comisión concluye que la hipótesis que se presenta en el estudio PIEM de 2010 parece basarse en supuestos excesivamente optimistas de la evolución del tráfico de pasajeros y el nivel de las tasas.

(149)

La Comisión, después de efectuar una serie de cálculos de sensibilidad, señala que reducir los ingresos anuales procedentes de las tasas por pasajero vinculadas al tráfico de compañías de bajo coste y vuelos chárter en el […] % (durante el período de previsión de 2010-2040) es suficiente para que el proyecto no sea rentable, a pesar del significativo valor terminal, incierto en sí mismo, como se explica en el considerando 135. Esta caída de los ingresos podría producirse si las tasas o el tráfico fueran inferiores a lo previsto. A este respecto, cabe señalar que las tasas aeroportuarias del plan de negocio utilizado para el estudio PIEM de 2010 ya son […] % superiores a las del aeropuerto de Gdańsk (63). En este contexto, resulta altamente improbable que el aeropuerto de Gdynia sea capaz de atraer tráfico sin ofrecer algún descuento significativo de la tasa de 40 PLN (10 EUR) que figura en el plan de negocio. Por lo tanto, la gran sensibilidad del VAN a una reducción marginal de las tasas aeroportuarias (resultantes de hipótesis realistas) arroja dudas significativas sobre la credibilidad del plan de negocio inicial.

(150)

Aunque el estudio PIEM de 2010 se basaba en las proyecciones de tráfico disponibles en aquel momento y no debe utilizarse información ex post para evaluar directamente el estudio PIEM, la Comisión constata, no obstante, que estas proyecciones eran demasiado optimistas. En efecto, si comparamos las proyecciones de tráfico de 2010 y 2012, observamos diferencias significativas. No solo se había retrasado el comienzo del proyecto, sino que además, y a lo largo del «período de EBITDA positivo», las previsiones de tráfico se redujeron del […] % al […] % cada año. Tal corrección significativa, transcurridos apenas dos años y sin que tuviera lugar ninguna modificación importante de las circunstancias, constituye una verificación de la racionalidad de las hipótesis iniciales. Además, corrobora que los controles de sensibilidad practicados por la Comisión (con un alcance, en comparación, mucho más reducido) subrayan el carácter poco realista de los supuestos en que se basaba la conclusión de que el proyecto valía la pena.

Cuadro 6

Comparación de las previsiones de tráfico de pasajeros utilizadas en el estudio PIEM de 2010 y en el estudio de 2012

(151)

Otras pruebas de sensibilidad indican que el proyecto no sería rentable si los ingresos totales fueran tan solo un […] % al año inferiores a lo largo de todo el período de previsión, o si los ingresos fueran un […] % inferiores y los gastos de explotación un […] % más altos. La rentabilidad de la inversión es, por lo tanto, muy sensible a cambios pequeños en la hipótesis de base. La Comisión considera que tales cambios son marginales en comparación con las modificaciones efectuadas en los sucesivos estudios PIEM.

(152)

La Comisión observa, por otra parte, que los resultados positivos del estudio PIEM de 2010 también dependen en gran medida del valor terminal de la inversión una vez finalizado el período cubierto por el plan de negocio (es decir, en 2040). De hecho, el flujo de caja actualizado de la empresa para el período 2010-2040 es negativo y asciende a (– […] millones) PLN. El valor terminal actualizado a 30 de junio de 2010 asciende a […] millones PLN.

(153)

Con respecto a las hipótesis en las que se basan los cálculos, el valor terminal se calculó a partir de hipótesis según las cuales la tasa de crecimiento anual del flujo de caja de la inversión después de 2040 ascendería indefinidamente al […] %. Según la práctica habitual, la tasa de crecimiento de una empresa no debe ser más elevada que la de la economía en la que opera (en términos de crecimiento del PIB). En efecto, el valor terminal se calcula en el momento en el que la empresa debería alcanzar la madurez y cuando ya ha pasado su período de elevado crecimiento. Teniendo en cuenta que se espera que en la economía haya empresas de elevado crecimiento y otras con crecimiento estable, la tasa de crecimiento de las empresas maduras debería ser, por lo tanto, inferior a la tasa media de crecimiento de la economía en general. En sus observaciones, las autoridades polacas no indicaron la base sobre la que previeron una tasa de crecimiento a largo plazo del […] %, pero sí explicaron que la tasa de crecimiento a largo plazo es una tasa de crecimiento nominal. Según información del FMI, la Comisión consideró que las previsiones de crecimiento del PIB real de Polonia disponibles a principios de 2010 indicaban que la tasa de crecimiento nominal de la economía polaca pasaría de un 5,6 % en 2011 a un 6,6 % en 2015. Con una inflación del orden del 2,5 %, era de esperar que el PIB real aumentase en un 4 %. Por lo tanto, a primera vista podía considerarse que la elección de una tasa de crecimiento nominal del […] % para el aeropuerto de Gdynia estaba en sintonía con la información disponible en aquel momento y la práctica habitual de elegir una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento de la economía. No obstante, al optar por una tasa de crecimiento a largo plazo por encima de la inflación (que en abril de 2010 se estimó en el 2,5 %), el plan de negocio supone que después de 2040 el aeropuerto seguirá creciendo año tras año.

Cuadro 7

Datos y previsiones relativos al PIB y la inflación procedentes del FMI de abril de 2010

(154)

Por otra parte, la Comisión señala que, en el presente asunto, habida cuenta del período de previsión particularmente prolongado y de la lejanía de la fecha para la cual se ha calculado el valor terminal, la tarea de determinar la tasa de crecimiento más adecuado es aún más compleja y la incertidumbre aún mayor. De hecho, las previsiones de crecimiento del PIB raramente van más allá de un horizonte de cinco años, mientras que, en este caso, el modelo tenía que predecir una tasa de crecimiento razonable para el aeropuerto después de haber estado en funcionamiento durante 30 años. Este hecho indica que un inversor prudente habría llevado a cabo una serie de pruebas de sensibilidad.

(155)

El modelo de la tasa de crecimiento estable utilizado para calcular el valor terminal en el presente asunto exige asimismo la adopción de supuestos en relación con la fecha en la que la empresa empezará a crecer a una tasa estable que pueda mantener de forma indefinida. En el estudio PIEM de 2010, esta fecha se fijó en 2040, es decir, un período de previsión de 30 años (2010-2040). En el estudio PIEM de 2012, el período de previsión se redujo a 18 años (2012-2030), y por tanto, el valor terminal se calculó para 2030. Si el mismo horizonte temporal se aplica al estudio PIEM de 2010, el VAN del proyecto se reduce notablemente ([…] millones PLN o […] millones EUR).

(156)

La Comisión también observa que en el estudio PIEM de 2012 se indica expresamente que un inversor prudente habría tomado en consideración el hecho de que el proyecto comporta un plazo temporal especialmente largo antes de alcanzar la rentabilidad (véase la sección 4.10.1.2 del estudio PIEM de 2012, en el que se concluye que «el resultado positivo del VAN demuestra que la inversión en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo puede resultar interesante para los inversores potenciales. No obstante, antes de tomar decisiones, los inversores tendrán que considerar también el horizonte temporal a largo plazo típico de los proyectos de inversión en infraestructuras»).

(157)

El proyecto de conversión del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo implica una inversión considerable y un largo período de flujos de caja negativos. De hecho, el plan de negocio indica que el flujo de caja actualizado acumulado durante el período de previsión 2010-2040 es negativo (– […] millones PLN o – […] millones EUR). Según el plan de negocio, el proyecto solo alcanza cifras positivas en virtud del valor terminal actualizado de […] millones PLN ([…] millones EUR) calculado para 2040 y años sucesivos, en el supuesto de que el aeropuerto crezca anual e indefinidamente a una tasa nominal del […] %. No obstante, como se explica en el considerando 135, parece que ni el gestor aeroportuario ni los accionistas son propietarios de los terrenos, que siguen siendo propiedad del Tesoro Público, de manera que el valor terminal presentado para el aeropuerto no es fiable. Además, a pesar de las considerables incertidumbres inherentes a tal proyecto a largo plazo, el plan de negocio no incluye ningún análisis de sensibilidad y, por lo tanto, difiere del análisis que un inversor prudente habría llevado a cabo en relación con un proyecto de este tipo.

(158)

Por otra parte, el análisis de la Comisión llegó a la conclusión de que el plan de negocio se basa en una serie de supuestos optimistas en exceso y poco realistas, teniendo en cuenta la proximidad del aeropuerto de Gdańsk, que presenta el mismo modelo de negocio, capacidad disponible y planes de expansión. Varias pruebas de sensibilidad indican que el VAN del proyecto pasa a ser negativo en caso de modificaciones de menor importancia y realistas de los supuestos de base.

(159)

En vista de lo anterior, la Comisión considera que un inversor privado no habría decidido asumir el proyecto de inversión en cuestión sobre la base del estudio PIEM de 2010. Por consiguiente, la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar en aeropuerto civil confiere una ventaja económica al gestor del aeropuerto, que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.

(160)

La primera actualización del estudio PIEM se llevó a cabo en mayo de 2011. Aunque las aportaciones de capital realizadas después de que se llevara a cabo este estudio PIEM se comprometieron antes de mayo de 2011 (véase el considerando 51), la Comisión también ha examinado si, sobre la base de la información contenida en este estudio económico, puede considerarse que las aportaciones de capital se ajustan al comportamiento de un inversor privado que opera en una economía de mercado. En el estudio PIEM de 2011, los ingresos del proyecto se mantenían constantes, pero se incrementaba el gasto en bienes de capital (véase el gráfico 2 en el que se muestran los gastos de inversión acumulados). Este estudio también tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuado. El WACC se redujo ligeramente (del […] % al […] %) y la tasa de crecimiento a largo plazo se redujo del […] % al […] %. Estas actualizaciones se tradujeron en un VAN notablemente inferior, […] millones PLN (alrededor de […] EUR). Esto se debió a pérdidas más elevadas (el flujo de caja actualizado del período 2011-2030 ascendería a – […] millones PLN), y el valor terminal descendería ligeramente, hasta […] millones PLN.

(161)

Por lo que se refiere a la demanda de pasajeros e ingresos relacionados, la Comisión considera que los argumentos presentados en los considerandos 136-141 relativos a la competencia que mantienen el aeropuerto de Gdynia y el aeropuerto de Gdańsk en relación con las compañías aéreas y los pasajeros también son válidos para la evaluación del estudio PIEM de 2011.

(162)

La Comisión observa, en particular, que el nivel de las tasas aeroportuarias que figura en el estudio PIEM de 2011 era idéntico al del estudio de 2010.

(163)

Dado que los aeropuertos de Gdańsk, Bydgoszcz y Szczecin aplicaban en 2011 las mismas tarifas que en 2010 (y los mismos descuentos), la evaluación de la Comisión del nivel de las tarifas que figura en el estudio PIEM de 2011 para el aeropuerto de Gdynia es idéntica a la del estudio PIEM de 2010 (véanse los considerandos 141 a 147).

(164)

La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado, guiado por las perspectivas de rentabilidad, no habría basado la decisión de invertir en el proyecto en cuestión en unas tasas considerablemente más altas que las tasas netas aplicadas en otros aeropuertos regionales polacos (64), especialmente en el aeropuerto de Gdańsk.

(165)

En este contexto, la Comisión señala que una tasa aeroportuaria reducida, comparable a las tasas abonadas en otros aeropuertos regionales polacos (por ejemplo, los aeropuertos de Gdańsk, Bydgoszcz, Szczecin y Lublin) daría como resultado un valor del patrimonio neto negativo.

(166)

La Comisión, después de efectuar una serie de cálculos de sensibilidad, señala que reducir los ingresos anuales procedentes de las tasas por pasajero vinculadas al tráfico de compañías de bajo coste y vuelos chárter en el […] % (durante el período de previsión de 2010-2040) es suficiente para que el proyecto no sea rentable, a pesar del significativo valor terminal.

(167)

Otras pruebas de sensibilidad sugieren que el proyecto no sería rentable si los ingresos totales fueran tan solo un […] % al año inferiores a lo largo de todo el período de previsión, o si los ingresos fueran un […] % inferiores y los gastos de explotación un […] % más altos. La rentabilidad de la inversión es, por lo tanto, muy sensible a cambios pequeños en la hipótesis de base.

(168)

La Comisión observa, por otra parte, que los resultados positivos del estudio PIEM de 2011 también dependen en gran medida del valor terminal de la inversión una vez finalizado el período cubierto por el plan de negocio (es decir, en 2040). Como se explica en el considerando 135, no está claro si el valor terminal de las infraestructuras corresponde en su totalidad o en parte al gestor aeroportuario y sus accionistas.

(169)

En consecuencia, la Comisión concluye que, al igual que el estudio PIEM de 2010, el de 2011 está basado en supuestos poco realistas, en particular, en relación con las previsiones de tráfico y las tasas de aeropuerto. Por consiguiente, también sobre la base del estudio PIEM de 2011, la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) en aeropuerto civil no es conforme con el principio del inversor privado y, por tanto, confiere una ventaja económica que el gestor aeroportuario no habría obtenido en condiciones normales de mercado.

(170)

En opinión de las autoridades polacas, la Comisión debe evaluar el cumplimiento del PIEM sobre la base del estudio de 2012. La Comisión señala que el estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuados. El estudio PIEM de 2012 muestra que la financiación facilitada a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL da como resultado un valor del patrimonio neto positivo de […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR) para sus accionistas. Además, la TIR del proyecto de inversión de […] % es superior al coste de capital previsto por el gestor aeroportuario ([…] %) (65).

(171)

El estudio PIEM de 2012 compara el valor del patrimonio neto de la empresa con nuevas inversiones, en una situación en la que el nuevo aeropuerto sea operativo (la «hipótesis de base»), con el valor del patrimonio neto de la empresa sin nuevas inversiones, en el supuesto de que se hubiera abandonado el proyecto de inversión en junio de 2012 (la «hipótesis contrafáctica») (66).

(172)

Este enfoque es deficiente fundamentalmente para evaluar si la conversión del aeródromo militar en aeropuerto civil incluye ayudas estatales, ya que no tiene en cuenta las importantes cantidades de capital ya invertidas en el aeropuerto. La hipótesis contrafáctica correcta habría sido no comenzar la ejecución del proyecto en absoluto. La Comisión señala que, en primer lugar, un inversor privado no habría invertido en el proyecto si los planes para desarrollar un nuevo aeropuerto civil en la zona no presentaban una perspectiva realista de obtener un beneficio de tal inversión. La hipótesis contrafáctica definida en el estudio PIEM de 2012 queda, por tanto, falseada por decisiones anteriores, que tampoco se ajustaban al comportamiento de un inversor privado. Al igual que las aportaciones de capital anteriores, que constituían ayuda estatal ya que un gestor privado no las habría realizado, las aportaciones de capital posteriores en el mismo proyecto también constituyen ayuda estatal.

(173)

La Comisión observa que la hipótesis de base que figura en el estudio PIEM de 2012 presentado por Polonia se basa en un plan de negocio que contempla flujos de caja futuros para los inversores de capital durante el período 2012-2030 [es decir, un período de gran crecimiento (67)]. Los flujos de caja futuros previstos se basan en la hipótesis de que el aeropuerto iniciaría sus actividades en 2013. En el momento en que se llevó a cabo el estudio PIEM de 2012, Polonia esperaba que el aeropuerto prestara servicios a unos […] pasajeros en 2014 y experimentara una expansión gradual de sus actividades hasta los […] pasajeros en 2020 y a unos […] en 2028 (véanse las previsiones de evolución del número de pasajeros que figuran en el cuadro 8).

Cuadro 8

Previsiones del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia (en miles)

(174)

Según el estudio PIEM de 2012, se espera que, después de 2030, el gestor del aeropuerto crezca indefinidamente a una tasa de crecimiento estable de […]. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2030.

(175)

La Comisión toma nota de que, al igual que en los estudios PIEM de 2010 y 2011, el factor del valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos en concepto de las actividades de aviación, que dependerán del número de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas.

(176)

Por lo que se refiere a la evolución prevista del número de pasajeros, Polonia alega que con el tiempo aumentará la demanda de servicios de transporte aéreo de pasajeros con el esperado aumento del PIB del país y el desarrollo de la región. Las autoridades polacas estiman, por tanto, que las proyecciones de tráfico son conservadoras y que podrían ser más elevadas de lo previsto. En su opinión, la actualización de las previsiones de tráfico para la región de marzo de 2013 contempla un tráfico superior al indicado en el estudio PIEM de 2012.

(177)

Polonia alega que el plan de negocio prevé que el aeropuerto de Gdynia gestione menos del […] % del tráfico de pasajeros de la región. Por otra parte, en opinión de las autoridades polacas, el desarrollo del mercado de los servicios aéreos de Pomerania deja margen para que otro aeropuerto pequeño complemente los servicios ofrecidos por el aeropuerto de Gdańsk.

(178)

Por lo que se refiere a la demanda de pasajeros e ingresos relacionados, la Comisión considera que los argumentos presentados para los estudios PIEM de 2010 y 2011 en los considerandos 136-147 y 161-165 también se aplican a la evaluación del estudio PIEM de 2012.

(179)

La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado no habría fijado sus tasas en un nivel más elevado contando con que las tasas del aeropuerto de Gdańsk aumentarían a largo plazo. A este respecto, la Comisión observa que el cuadro de tasas aplicado en el aeropuerto de Gdańsk contempla la aplicación de descuentos hasta 2028 (es decir, durante un período solo dos años más corto que el establecido en el plan de negocio para el estudio PIEM de 2012). Sobre esta base, incluso en el caso de que las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdańsk se incrementasen después de 2028, la Comisión considera que la previsión de la media de las tasas aeroportuarias previstas durante el período del plan de negocio (es decir, hasta 2030) sigue siendo superior a la media del aeropuerto competidor.

(180)

Las autoridades polacas confirmaron que el estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta los costes de funcionamiento relacionados con la actividad militar en el aeropuerto. Se espera que esos costes sean compensados por el Estado. Las autoridades polacas también confirmaron que aún no se ha alcanzado un acuerdo formal sobre el reparto de los costes (tanto los costes de funcionamiento como los de inversión) entre el aeropuerto de Gdynia y el Ejército.

(181)

La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado basaría su apreciación únicamente en los resultados previsibles en el momento de la decisión de inversión. Por consiguiente, la Comisión considera que, al evaluar la coherencia de la inversión con el PIEM, no debe tenerse en cuenta la posible reducción de los costes que resultaría de la asunción de una parte de los mismos por parte del Ejército (ni el impacto sobre los costes e ingresos totales del aeropuerto). En efecto, el estudio PIEM de 2012 no cuantifica las reducciones de costes que el gestor aeroportuario podría obtener en este sentido.

(182)

Como en el caso del estudio PIEM de 2010, el DCF total para el proyecto a lo largo del período 2012-2030 es negativo, como se muestra en el gráfico 4. El aeropuerto empezará a generar flujos de caja positivos en 2020, pero el prolongado período de inversión implica que el flujo de caja acumulado, en términos actualizados, sigue siendo negativo durante el período de las previsiones.

Gráfico 4

DCF acumulado (en PLN), estudio PIEM de 2012 (excluido el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas)

[…]

(183)

Por consiguiente, la Comisión concluye que el estudio PIEM de 2012 no puede considerarse una prueba correcta para evaluar si la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia en aeropuerto civil es conforme con el principio del inversor privado. Cuando se realizó el estudio PIEM de 2012 las decisiones de inversión de los accionistas ya se habían adoptado. La Comisión considera asimismo que las aportaciones de capital efectuadas con posterioridad a la realización del estudio PIEM de 2012 no pueden considerarse decisiones de inversión autónomas tomadas de forma aislada, dado que se refieren al mismo proyecto de inversión, que los accionistas públicos empezaron a ejecutar como muy tarde en 2010, y el estudio PIEM de 2012 solo refleja ajustes o modificaciones del proyecto inicial.

(184)

La Comisión considera, además, que las modificaciones introducidas en el plan de inversiones destinadas a generar ingresos adicionales procedentes de la venta de combustible por parte del aeropuerto (sin un operador externo) y ofrecer servicios de navegación no deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la coherencia de las inversiones con el principio del inversor privado. Las autoridades polacas confirmaron que estas posibles fuentes adicionales de ingresos no se incluyeron en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 preparados para el aeropuerto de Gdynia, dado que ni la empresa ni los accionistas públicos tenían la certeza, en el momento en que se realizaron estos estudios, de que iban a obtener todas las autorizaciones y permisos necesarios para prestar tales servicios; hasta tal punto era así, que no incluyeron estos ingresos en sus propias proyecciones (ni siquiera como una hipótesis optimista). Dado que era improbable obtener las autorizaciones y permisos necesarios en el momento en que se llevaron a cabo los estudios PIEM, la Comisión no los puede tener en cuenta con carácter retroactivo.

(185)

La financiación pública concedida por los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo al gestor aeroportuario no es coherente con el PIEM. Por lo tanto, la Comisión considera que la medida en cuestión confiere a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.

(186)

Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, para que una medida pueda considerarse ayuda estatal, debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». En el caso en cuestión, la Comisión señala que las aportaciones de capital solo afectan a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, por lo que son, por definición, selectivas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(187)

Cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con la primera en el mercado interior, se ha de considerar que estas últimas resultan afectadas por dicha ayuda (68). La ventaja económica otorgada por la medida de que se trata refuerza la posición económica del gestor del aeropuerto, dado que estará en condiciones de iniciar sus actividades sin tener que soportar los costes de funcionamiento y de inversión inherentes.

(188)

Tal y como se detalla en la sección 5.1.1, la explotación de un aeropuerto es una actividad económica. Existe competencia, por un lado, entre aeropuertos para atraer a las compañías aéreas y el tráfico aéreo correspondiente (pasajeros y mercancías) y, por otra, entre los gestores aeroportuarios, que pueden competir entre sí para que se les encomiende la gestión de un aeropuerto determinado. Además, la Comisión subraya, especialmente por lo que se refiere a las compañías de bajo coste, que los aeropuertos situados en distintas zonas de influencia y en Estados miembros diferentes también pueden competir entre sí para atraer a dichas compañías aéreas. La Comisión señala que por el aeropuerto de Gdynia pasarán unos […] 000 pasajeros hasta 2020 y cerca de 1 millón en 2030.

(189)

Como se indica en el apartado 40 de las Directrices de aviación de 2005, no es posible excluir ni siquiera a los pequeños aeropuertos del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, dado que compiten con otros aeropuertos pequeños para atraer, en particular, compañías aéreas de bajo coste y tráfico de vuelos chárter. La Comisión considera que la competencia y el comercio entre Estados miembros pueden verse afectados.

(190)

Sobre la base de los argumentos presentados en los considerandos 187 a 189, la ventaja económica conferida al gestor del aeropuerto de Gdynia refuerza su posición frente a sus competidores en el mercado de prestadores de servicios aeroportuarios de la Unión. Por consiguiente, la financiación pública objeto de análisis falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

(191)

Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos 101 a 190, la Comisión considera que las aportaciones de capital concedidas a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Como la financiación ya había sido concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, la Comisión también considera que Polonia ha incumplido la prohibición establecida en el artículo 108, apartado 3, del TFUE (69).

(192)

La Comisión ha examinado si la ayuda en cuestión puede considerarse compatible con el mercado interior. Según lo descrito anteriormente, la ayuda consiste en la financiación de los costes de inversión relacionados con la puesta en marcha del aeropuerto de Gdynia y de las pérdidas durante los primeros años de la explotación del aeropuerto (es decir, hasta el año 2019, inclusive, según los estudios PIEM de 2010 y 2012).

(193)

El artículo 107, apartado 3, del TFUE prevé una serie de excepciones a la norma general establecida en el artículo 107, apartado 1, de dicho Tratado según la cual las ayudas estatales no son compatibles con el mercado interior. La ayuda en cuestión puede evaluarse sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que dispone que «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» podrán considerarse compatibles con el mercado interior.

(194)

A este respecto, las Directrices de aviación de 2005 y las Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas, de 31 de marzo de 2014 («las Directrices de aviación 2014») (70) establecen un marco para evaluar si la ayuda a los gestores aeroportuarios puede ser declarada compatible con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(195)

Con arreglo a las Directrices de aviación de 2014, la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales (71) se aplicará a la ayuda ilegal a la inversión en aeropuertos. En este sentido, si se concedió ayuda ilegal a la inversión antes del 4 de abril de 2014, la Comisión aplicará las normas de incompatibilidad vigentes en el momento en que se concedió tal ayuda. Por consiguiente, la Comisión aplicará los principios establecidos en las Directrices de aviación de 2005 a las ayudas a la inversión ilegales otorgadas a los aeropuertos antes del 4 de abril de 2014 (72).

(196)

Con arreglo a las Directrices de aviación de 2014, las disposiciones de la Comunicación sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales no deben aplicarse a los casos pendientes de ayudas de funcionamiento ilegales destinadas a los aeropuertos con anterioridad al 4 de abril de 2014. En lugar de ello, la Comisión aplicará los principios establecidos en las Directrices de aviación de 2014 a todos los casos de ayudas de funcionamiento (notificaciones pendientes y ayudas ilegales no notificadas) destinadas a aeropuertos, aunque la ayuda haya sido otorgada antes del 4 de abril de 2014 (73).

(197)

Las aportaciones de capital constituyen ayuda estatal a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL otorgada antes del 4 de abril de 2014 (véase el considerando 191).

(198)

Habida cuenta de las disposiciones de las Directrices de aviación de 2014 a las que hacen referencia los considerandos 196-197, la Comisión debe determinar si la medida en cuestión constituye ayuda ilegal a la inversión o de funcionamiento.

(199)

De conformidad con el apartado 25, punto 18, de las Directrices de aviación de 2014, se entiende por «ayuda a la inversión» la «ayuda para financiar activos fijos, en concreto para cubrir el déficit de financiación de los costes de capital».

(200)

Por su parte, la ayuda de funcionamiento es la ayuda que cubre la diferencia negativa entre los ingresos del aeropuerto y sus costes de funcionamiento, siendo estos los «costes subyacentes […] con respecto a la prestación de los servicios aeroportuarios, incluyendo categorías de costes tales como los de personal, servicios contratados, comunicaciones, residuos, energía, mantenimiento, alquileres y administración, pero excluyendo los costes de capital, las ayudas a la comercialización o cualquier otro incentivo otorgado a las compañías aéreas por el aeropuerto, y los costes que correspondan a los poderes públicos» (74).

(201)

A la luz de esas definiciones, la ayuda estatal en favor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL debe considerarse ayuda a la inversión, dado que estaba destinada a financiar activos fijos. También constituye ayuda a la inversión la parte de las aportaciones de capital anuales que cubre las pérdidas del gestor aeroportuario no incluidas ya en EBITDA (es decir, la depreciación anual de activos, los costes de financiación, etc.), deducidos los costes que correspondan a los poderes públicos, como establecen los considerandos 102 a 107.

(202)

Por el contrario, la parte de las aportaciones de capital anuales utilizada para cubrir las pérdidas de explotación anuales (75) de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, tras deducir los costes incluidos en EBITDA que se consideran costes correspondientes a tareas que sean competencia de las autoridades públicas, como establecen los considerandos 102-107, constituye ayuda de funcionamiento en favor del gestor aeroportuario.

(203)

Las ayudas estatales para la financiación de infraestructuras aeroportuarias son compatibles con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, siempre que cumplan las condiciones establecidas en el apartado 61 de las Directrices de aviación de 2005:

(204)

Además, para ser compatibles con el mercado interior, como cualquier otra ayuda estatal, las ayudas estatales a los aeropuertos deben tener un efecto incentivador y ser necesarias y proporcionadas al objetivo legítimo perseguido.

(205)

Las autoridades polacas estiman que la financiación pública del proyecto de conversión del aeródromo de Gdynia cumple todos los criterios que se aplican a las ayudas a la inversión en las Directrices de aviación de 2005.

(206)

La Comisión señala que la región de Pomerania ya recibe un servicio eficiente del aeropuerto de Gdańsk, que solo se encuentra a unos 25 kilómetros del nuevo aeropuerto previsto.

(207)

El aeropuerto de Gdańsk está situado junto a la carretera de circunvalación de la Triciudad, que forma parte de la vía rápida S6 que discurre alrededor de Gdynia, Sopot y Gdańsk y ofrece un buen acceso al aeropuerto a la gran mayoría de los habitantes de Pomerania. Incluso para los habitantes de Gdynia, la construcción del nuevo aeropuerto no conllevaría por sí sola una mejora sustancial de la conectividad, dado que ambos aeropuertos de Gdańsk y Gdynia se encuentran a unos 20-25 minutos en coche del centro de la ciudad de Gdynia.

(208)

Además, la Comisión señala que el enlace ferroviario metropolitano de la Triciudad, que se está construyendo actualmente con cofinanciación de los Fondos Estructurales de la Unión, permitirá a los habitantes tanto de Gdańsk como de Gdynia desplazarse directamente desde el centro de la ciudad al aeropuerto de Gdańsk en unos 25 minutos. Este enlace ferroviario metropolitano ofrecerá también a los habitantes de otras zonas de Pomerania conexiones ferroviarias directas o indirectas al aeropuerto de Gdańsk.

(209)

La Comisión observa también que el aeropuerto de Gdańsk tiene actualmente una capacidad de 5 millones de pasajeros anuales, mientras que el tráfico real de pasajeros en el período de 2010 a 2013 fue el siguiente: 2010 — 2,2 millones; 2011 — 2,5 millones; 2012 — 2,9 millones; 2013 — 2,8 millones. La Comisión señala, por otra parte, que el aeropuerto de Gdańsk está siendo actualmente ampliado para dar servicio a 7 millones de pasajeros al año. Esta inversión culminará en 2015.

(210)

Además, según las previsiones de tráfico facilitadas por Polonia para Pomerania y utilizadas para preparar el estudio PIEM de 2012, la demanda total en la región será de […] millones de pasajeros al año […].

Cuadro 9

Previsiones de tráfico para Pomerania (en millones)

(211)

Asimismo, la Comisión observa que, según la información facilitada por las autoridades polacas, el plan director para el aeropuerto de Gdańsk contempla una nueva ampliación del aeropuerto para acoger a más de 10 millones de pasajeros al año. En función de la evolución del tráfico, en el futuro puede, por lo tanto, tomarse la decisión de ampliar la capacidad del aeropuerto de Gdańsk por encima de 7 millones de pasajeros.

(212)

En opinión de las autoridades polacas, la previsión actualizada (elaborada en marzo de 2013) muestra que se espera que la demanda en la zona de influencia sea superior a las previsiones de tráfico de 2012. Según la modificación de las proyecciones, en la zona de influencia la demanda será de unos 9 millones de pasajeros en 2030. Sin embargo, incluso esta previsión pone de manifiesto que hasta el aeropuerto de Gdańsk se bastaría por sí solo, sin ninguna inversión adicional, para satisfacer la demanda en la región hasta al menos 2025 (sobre la base de las previsiones de tráfico ajustadas descritas en el considerando 63).

(213)

Por otra parte, según la información facilitada por las autoridades polacas, la actual capacidad de las pistas del aeropuerto de Gdańsk es de 40-44 operaciones a la hora, mientras que actualmente se realiza una media de 4,7 operaciones a la hora.

(214)

Sobre la base de la información facilitada por Polonia (véanse los considerandos 209 a 213), la Comisión observa que en los próximos años solo se utilizará alrededor de un 50 %-60 % de la capacidad del aeropuerto de Gdańsk. Como consecuencia, aunque se registre un rápido crecimiento del número de pasajeros en Pomerania, el aeropuerto de Gdańsk estará en condiciones de satisfacer la demanda de compañías aéreas y pasajeros durante mucho tiempo.

(215)

La Comisión observa además que el aeropuerto de Gdańsk ofrece más de 40 destinos nacionales e internacionales (tanto conexiones de punto a punto como conexiones a nodos de tráfico aéreo como Fráncfort, Múnich, Varsovia y Copenhague).

(216)

Como se ha mencionado en el considerando 78, las autoridades polacas alegan, por una parte, que, por razones medioambientales y de planificación, el margen de crecimiento de la capacidad del aeropuerto de Gdańsk es limitado. Por otra, sostienen que no existen límites en las posibilidades de ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdańsk. Como los argumentos relativos a las restricciones de ampliación de la capacidad son contradictorios y no se han sustanciado de ninguna forma, la Comisión considera que no puede basar en ellos su evaluación.

(217)

Habida cuenta de la capacidad excedentaria del aeropuerto de Gdańsk, que no se utilizará plenamente a largo plazo, y del plan de seguir ampliando su capacidad, si fuera necesario, a más largo plazo, la Comisión no cree que la creación de otro aeropuerto en Pomerania contribuiría al desarrollo de la región. La Comisión observa, por otra parte, que Pomerania ya está bien conectada gracias al aeropuerto de Gdańsk y que un nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región.

(218)

La Comisión señala también que el modelo de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que competiría con el aeropuerto de Gdańsk por los pasajeros de los mercados de las compañías aéreas de bajo coste, vuelos chárter y aviación general. Por otro lado, la creación de un nuevo aeropuerto que sirva de infraestructura de apoyo o emergencia no puede justificar la magnitud de la inversión en el aeropuerto de Gdynia.

(219)

Como se indica en el considerando 77, Polonia hace referencia a la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en la provincia de Pomorskie para el período 2007-2020», que, de acuerdo con las autoridades polacas, reconocía la necesidad de construir un nudo de aeropuertos que colaboraran estrechamente para responder a las necesidades de Pomerania.

(220)

La Comisión observa, sin embargo, que la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en la provincia de Pomorskie para el período 2007-2020» presenta solo las direcciones estratégicas posibles en las que el transporte de la región puede (o debería) desarrollarse. Las conclusiones sobre el aeropuerto de Gdynia tienen un carácter muy general. Además, en el documento no se establece ninguna medida de ejecución que garantice el uso de este aeropuerto para la aviación civil, ni se impone ninguna obligación con respecto a este objetivo. Por el contrario, en el documento se subraya que «los planes para el desarrollo de actividades comerciales en los aeropuertos de Gdynia Kosakowo o Slupsk Redzikowo deben dirigirse en especial a capacidades que sean viables económicamente y que satisfagan la demanda existente, y a la posibilidad de transportar mercancías en los casos en los que resulte rentable».

(221)

De igual modo, la carta de intenciones firmada el 29 de abril de 2005 por el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Transporte, el aeropuerto de Gdańsk y diversas autoridades regionales (mencionada en el considerando 21 de la presente Decisión) tiene un carácter muy general y expresa solo la intención de incorporar la aviación civil al aeródromo militar de Kosakowo.

(222)

La Comisión observa también que después de la aprobación de la Decisión 2014/883/UE, el gobernador de la provincia de Pomorskie junto con los alcaldes de Gdańsk y Sopot (dos de las mayores ciudades de la región y accionistas del aeropuerto de Gdańsk) realizaron una declaración por escrito, en la que afirman que no firmaron la carta de 29 de abril de 2005 con la intención de iniciar la construcción de un nuevo aeropuerto en Gdynia. De acuerdo con la declaración, la carta de intenciones se firmó solo para salvaguardar la infraestructura del aeródromo militar existente para la futura cooperación de este aeródromo con el aeropuerto de Gdańsk. En este contexto, el aeropuerto de Gdynia podría prestar servicio solo para la aviación general.

(223)

Las autoridades locales subrayaron también que la decisión de crear el aeropuerto de Gdynia fue una decisión independiente de Gdynia y Kosakowo, que recibieron información en repetidas ocasiones de que esta inversión no tenía una justificación económica.

(224)

En carta de 6 de agosto de 2013, Polonia anunció que los accionistas del aeropuerto de Gdańsk (incluida Gdynia) habían decidido el 30 de julio de 2013 (es decir, después del inicio del procedimiento de investigación formal) formar un grupo de trabajo para analizar los posibles supuestos de cooperación de los aeropuertos de Gdynia y Gdańsk. En carta de 30 de octubre de 2013 (facilitada a la Comisión el 4 de noviembre de 2013), el alcalde de Gdynia informó de que el grupo de trabajo había recomendado a los accionistas del aeropuerto de Gdańsk la fusión de los dos aeropuertos de Pomerania (el aeropuerto de Gdańsk asumiría el control del aeropuerto de Gdynia). El alcalde comunicó asimismo que los detalles de tal fusión estaban aún en fase de análisis.

(225)

En opinión de la Comisión, la formación del grupo de trabajo obedeció exclusivamente al inicio del procedimiento de investigación formal, y no puede considerarse prueba de la aplicación de una estrategia para el transporte regional. Cabe destacar asimismo que la Comisión no fue informada sobre la adopción previa o posterior de medidas relativas a la cooperación entre los dos aeropuertos de Pomerania. La Comisión destaca también que la cooperación entre el aeropuerto de Gdynia y el de Gdańsk en el marco de la construcción de un nudo aeroportuario no eliminaría una duplicación de las infraestructuras, sin relación alguna con las necesidades reales del transporte.

(226)

A la luz de lo anterior, la Comisión considera que la inversión en el aeropuerto de Gdynia no hará sino duplicar infraestructuras en la región, lo que no responde a un objetivo de interés común claramente definido.

(227)

Como se indica en los considerandos 206 a 226, la Comisión estima que el aeropuerto de Gdańsk sirve y seguirá sirviendo con eficiencia a la zona de influencia del aeropuerto de Gdynia. Además, ambos aeropuertos seguirán un modelo de negocio similar y se centrarán principalmente en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter.

(228)

En ausencia de un objetivo de interés común claramente definido, la Comisión considera que no puede considerarse que la infraestructura sea necesaria y proporcionada a un objetivo de interés común (véase también el considerando 226).

(229)

Tal como se recoge en el inciso i), el aeropuerto de Gdynia se encuentra a tan solo unos 25 km de distancia del aeropuerto de Gdańsk y los dos aeropuertos tienen la misma zona de influencia y un modelo de negocio similar.

(230)

En la actualidad, el aeropuerto de Gdańsk está siendo utilizado a menos del 60 % de su capacidad. Teniendo en cuenta las inversiones que se están realizando actualmente, el aeropuerto de Gdańsk se bastará para hacer frente a la demanda de la región hasta 2025-2028, como mínimo, dependiendo de las previsiones utilizadas, y, además, podrá ampliarse en el futuro.

(231)

La Comisión señala también que el plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que el aeropuerto generaría alrededor del [80-90] % de sus ingresos a partir de la prestación de servicios a las compañías aéreas de bajo coste y de vuelos chárter. Esto significa que se centraría en los mercados que constituyen la actividad principal del aeropuerto de Gdańsk.

(232)

En este contexto, la Comisión observa también que las autoridades polacas no facilitaron ninguna prueba de una posible colaboración entre ambos aeropuertos (véanse también los considerandos 224 y 225).

(233)

Los planes para generar ingresos procedentes de otras actividades aeronáuticas y no aeronáuticas (producción y servicios) tampoco bastarían para sufragar los elevados costes de funcionamiento relacionados con la gestión del aeropuerto de Gdynia.

(234)

La Comisión considera, por lo tanto, que el aeropuerto de Gdynia no ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo.

(235)

Las autoridades polacas confirmaron que todos los usuarios potenciales tendrían acceso a la infraestructura del aeropuerto en condiciones de igualdad y no discriminación, sin ninguna discriminación injustificada desde el punto de vista comercial.

(236)

La Comisión observa que las autoridades polacas no han proporcionado ninguna prueba de que los aeropuertos de Gdańsk y Gdynia conformarían un nodo de colaboración aeronáutica. La lógica sugiere que, en realidad, los dos aeropuertos tendrían que competir para atraer esencialmente a los mismos pasajeros.

(237)

La Comisión señala, además, que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia (en el que alrededor del [80-90] % de los ingresos son generados por los vuelos chárter y las compañías de bajo coste) y la escala de la inversión (por ejemplo, una terminal con capacidad para 0,5 millones de pasajeros al año, que se ampliará en el futuro) no sustentan la pretensión según la cual el aeropuerto de Gdynia se centraría en el tráfico de aviación general y prestaría exclusivamente o principalmente servicios al sector de la aviación general.

(238)

Teniendo en cuenta lo anterior, así como el hecho de que ambos aeropuertos se centrarían en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter, la Comisión considera que la ayuda está destinada a un aeropuerto que entraría en competencia directa con otro aeropuerto de la misma zona de influencia, sin que exista una demanda de servicios aeroportuarios que no pueda ser satisfecha por el aeropuerto ya existente.

(239)

Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda en cuestión puede afectar a los intercambios en una medida contraria al interés común. Esta conclusión se ve reforzada por la inexistencia de un objetivo de interés común que la ayuda pretenda alcanzar.

(240)

Sobre la base de los datos facilitados por las autoridades polacas, la Comisión considera que los costes de inversión pueden ser inferiores a los de la construcción de otros aeropuertos regionales comparables en Polonia. Ello se debe principalmente al uso de la infraestructura existente en el aeródromo militar. Por otra parte, Polonia alega que, sin la ayuda, el gestor aeroportuario no llevaría a cabo la inversión.

(241)

La Comisión observa, asimismo, que el largo período necesario para alcanzar el punto de equilibrio financiero para este tipo de inversión significa que podría ser necesaria la financiación pública para modificar el comportamiento del beneficiario de tal forma que continúe con la inversión. Además, dado que no puede calcularse la rentabilidad esperada del proyecto de inversión (véase el considerando 185) y que un inversor en una economía de mercado no llevaría a cabo este proyecto, es muy probable que la ayuda esté modificando el comportamiento del gestor aeroportuario.

(242)

No obstante, a falta de una definición clara del objetivo de interés común, la Comisión concluye que la ayuda no puede considerarse necesaria y proporcionada para la consecución de dicho objetivo.

(243)

Por lo tanto, la Comisión considera que las ayudas a la inversión concedidas por Gdynia y Kosakowo a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL no cumplen los requisitos de las Directrices de aviación de 2005 y no pueden considerarse compatibles con el mercado interior.

(244)

La Comisión basó su evaluación de las ayudas de funcionamiento en el considerando 227 de la Decisión 2014/883/UE, en concreto, la apreciación de que «la concesión de ayudas de funcionamiento para garantizar la ejecución de un proyecto de inversión que se beneficia de ayudas a la inversión incompatibles con el mercado interior es, por su propia naturaleza, incompatible con el mercado interior». Sin la inversión incompatible, el aeropuerto de Gdynia no existiría, dado que está financiado en su totalidad por tal ayuda, y las ayudas de funcionamiento no pueden concederse a infraestructuras aeroportuarias inexistentes.

(245)

Tal conclusión, conforme con las Directrices de aviación de 2005, es igualmente válida en virtud de las Directrices de aviación de 2014, y suficiente para estimar que las ayudas de funcionamiento otorgadas al gestor aeroportuario son incompatibles con el mercado interior.

(246)

Además, la primera condición relativa a la compatibilidad que establecen las Directrices de aviación de 2014 —según las cuales las ayudas de funcionamiento pueden considerarse compatibles si contribuyen a un objetivo bien definido de interés común materializado en un aumento de la movilidad de los ciudadanos de la Unión y la conectividad de las regiones, o si facilitan el desarrollo regional— es evidente que no se cumple si las ayudas de funcionamiento en cuestión están orientadas a garantizar el funcionamiento de un aeropuerto que se ha construido exclusivamente con ayudas a la inversión que son incompatibles con el mercado interior.

(247)

Por consiguiente, la Comisión considera que los considerandos 203 y siguientes (que demuestran que las ayudas a la inversión concedidas a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, dado que representan una duplicación de infraestructuras aeroportuarias, no consiguen un objetivo de interés común claramente definido y son, por tanto, incompatibles con el mercado interior con arreglo a las Directrices de aviación de 2005) demuestran también que las ayudas de funcionamiento otorgadas a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL son igualmente incompatibles con el mercado interior, como ya se concluyó en la Decisión 2014/883/UE. La ayuda de funcionamiento concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL (como sucede con la ayuda a la inversión) no hará sino duplicar infraestructuras aeroportuarias en la región, que ya cuenta con los servicios satisfactorios de un aeropuerto poco saturado y, por tanto, no contribuye a un objetivo de interés común claramente definido.

(248)

En aras de la exhaustividad, la Comisión señala que si las ayudas de funcionamiento se evaluaran con arreglo a las normas sobre ayudas de finalidad regional que invocan las autoridades polacas, se alcanzaría la misma conclusión. En tal caso, la Comisión habría de tener en cuenta el hecho de que el aeropuerto de Gdynia está situado en una región desfavorecida amparada por la excepción establecida en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, lo que significa que la Comisión tendría que evaluar si la ayuda de funcionamiento en cuestión puede considerarse compatible con las Directrices de ayuda regional (DAR).

(249)

Según el punto 76 de las DAR, podrán concederse ayudas de funcionamiento en las regiones acogidas a la excepción del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE siempre que se cumplan los siguientes criterios acumulativos: i) se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que se pretenda paliar.

(250)

Las autoridades polacas estiman que la ayuda de funcionamiento es compatible con el apartado 76 de las DAR (véanse los considerandos 95 a 97).

(251)

Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdańsk ya presta sus servicios a la región de Pomerania y de que el nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región, la Comisión no podría concluir que la ayuda contribuiría al desarrollo regional.

(252)

La Comisión considera, por lo tanto, que la ayuda de funcionamiento no puede considerarse proporcionada a las desventajas que pretende paliar, pues no parece que Pomerania padezca de ninguna desventaja en materia de conectividad.

(253)

Por otra parte, la Comisión consideraría que la ayuda de funcionamiento evaluada ha sido asignada a la financiación de un conjunto preestablecido de gastos. Sin embargo, teniendo en cuenta la evaluación de la Comisión del plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia y su valoración del nivel de las previsiones de ingresos y costes que se presentan en la sección 5.1.3, no puede llegarse a la conclusión de que la ayuda se limite al mínimo necesario, se conceda con carácter transitorio y sea decreciente. En particular, por lo que se refiere a la incertidumbre en cuanto a la rentabilidad esperada de las actividades del gestor del aeropuerto (véase la sección sobre la existencia de ayuda), no puede asegurarse que la ayuda sea transitoria ni decreciente.

(254)

En consecuencia, la Comisión considera que la ayuda financiera en favor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL concedida por Gdynia y Kosakowo es incompatible con el mercado interior, dado que su propósito es garantizar el funcionamiento de un aeropuerto cuya existencia se debe solo a ayudas a la inversión incompatibles y (al igual que las ayudas a la inversión) no hace sino duplicar infraestructuras aeroportuarias.

(255)

Por consiguiente, la Comisión concluye que la ayuda estatal concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es incompatible con el mercado interior.

(256)

La Comisión no ha identificado ninguna otra disposición sobre compatibilidad con el mercado interior que pueda servir de base para considerar la ayuda en cuestión compatible con el Tratado. Polonia tampoco ha invocado ninguna disposición relativa a la compatibilidad con el mercado interior ni aportado ningún argumento sustancial que permita a la Comisión considerar esta ayuda compatible.

(257)

Las ayudas de funcionamiento y a la inversión que Polonia ha concedido o se propone conceder a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL son incompatibles con el mercado interior. Polonia ha ejecutado ilegalmente las ayudas infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(258)

De conformidad con el TFUE y la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión es competente para decidir que el Estado en cuestión debe suprimir o modificar las ayudas cuando ha comprobado que son incompatibles con el mercado interior (76). El Tribunal también ha sostenido sistemáticamente que la obligación por parte de un Estado de suprimir ayudas que la Comisión haya considerado incompatibles con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación existente anteriormente (77). En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que este objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes concedidos en concepto de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, y restableciendo así la situación anterior a la concesión de las ayudas (78).

(259)

Con arreglo a tal jurisprudencia, el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/99 del Consejo (79) establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».

(260)

Por lo tanto, las ayudas estatales mencionadas anteriormente deberán ser reembolsadas a las autoridades polacas, en la medida en que hayan sido abonadas.

(261)

La Comisión recuerda que, según jurisprudencia reiterada, el hecho de que las empresas se hallen en dificultades o en quiebra no afecta a la obligación del Estado miembro de recuperar las ayudas (80). En tales casos, el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de la distorsión de la competencia resultante de las ayudas ilegalmente pagadas pueden lograrse, en principio, mediante la inscripción en la relación de créditos del crédito relativo a la restitución de las ayudas de que se trata (81). En el caso de que las autoridades estatales no pudieran recuperar la totalidad del importe de las ayudas, la inclusión en la relación de créditos solo permite cumplir la obligación de recuperación si el procedimiento concursal lleva a la liquidación de la empresa beneficiaria de las ayudas ilegales, es decir, al cese definitivo de su actividad (82).

a)

el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;

b)

una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;

c)

documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.