(1)

A petición de Portugal, el Consejo le concedió asistencia financiera el 17 de mayo de 2011 (Decisión de Ejecución 2011/344/UE (2)) en apoyo a un estricto programa de reformas económicas y financieras (en lo sucesivo «Programa») destinado a restablecer la confianza, recuperar el crecimiento económico sostenible, y preservar la estabilidad financiera de Portugal, de la zona del euro y de la Unión.

(2)

De conformidad con el artículo 3, apartado 10, de la Decisión de Ejecución 2011/344/UE, la Comisión, conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y en concertación con el Banco Central Europeo (BCE), realizó la séptima evaluación de los progresos de las autoridades portuguesas en la aplicación de las medidas acordadas al amparo del Programa, entre el 25 de febrero y el 14 de marzo. Posteriormente, del 14 al 17 de abril y del 8 al 11 de mayo de 2013 se realizó una evaluación adicional de algunas medidas presupuestarias.

(3)

Sería conveniente una ampliación del plazo de vencimiento medio máximo de los préstamos de la Unión, ya que respaldaría los esfuerzos de Portugal para recobrar el pleno acceso al mercado y salir con éxito del Programa. Con el fin de sacar el máximo partido a la prolongación del plazo de vencimiento medio máximo del préstamo de la Unión, debe autorizarse a la Comisión a prolongar el vencimiento de tramos y cuotas.

(4)

El producto interior bruto (PIB) real disminuyó un 3,2 % en 2012, tras haberse registrado en el último trimestre del año una contracción de la actividad económica y del empleo de amplitud inesperada. Esta evolución requiere una revisión a la baja de las perspectivas económicas: ahora se prevé que el PIB real disminuirá un 2,3 % en 2013 debido a una situación heredada de 2012 más negativa de lo previsto, a una mayor contracción del consumo interno, como consecuencia de un desempleo mayor de lo previsto, y a unas peores perspectivas para la demanda externa. También se prevé que la recuperación económica sea más moderada de lo esperado anteriormente: el PIB real tocaría fondo en el segundo semestre del año y comenzaría a crecer en 2014 a una tasa anual del 0,6 %; en 2015, alcanzaría el 1,5 %. Se espera que la tasa de desempleo alcance un máximo en 2014 (18,5 % de la población activa).

(5)

El déficit de las administraciones públicas alcanzó el 6,4 % del PIB en 2012, cifra que es superior al objetivo del Programa (5 % del PIB). El déficit global estuvo afectado por una serie de grandes operaciones puntuales, cuyos efectos sobre el presupuesto no se conocían al realizarse la evaluación anterior. Estas operaciones incluyen la aportación de capital al banco estatal CGD (0,5 % del PIB), la recanalización a través del Estado de la conversión en acciones de los préstamos de los accionistas de Parpública a SAGESTAMO, dos empresas fuera de la esfera de las administraciones públicas (0,5 % del PIB), y las pérdidas de valor asociadas a la transferencia de activos de BPN (0,1 % del PIB). Por otra parte, tras consultar Eurostat, los ingresos procedentes de la venta de las concesiones de explotación de los principales aeropuertos de Portugal se trataron como una retirada de capital, no afectando, pues, al saldo presupuestario de las administraciones públicas, contrariamente a lo que el Gobierno había previsto en el presupuesto (0,7 % del PIB). Excluyendo del saldo presupuestario global los efectos de estos factores puntuales, el déficit de las administraciones públicas habría sido del 4,7 %, cifra inferior al objetivo. La limitación del déficit a este nivel planteaba problemas ya que los peores resultados en materia de ingresos, causados por factores macroeconómicos, debían compensarse con unos ahorros superiores a los presupuestados, particularmente en la masa salarial del sector público, el consumo intermedio y los créditos para nuevos proyectos de inversión.

(6)

Globalmente, el esfuerzo presupuestario en 2012, medido por la mejora del saldo estructural, alcanzó el 2,4 % del PIB y sigue la recomendación del Consejo, de 9 de octubre de 2012, con miras a poner fin a la situación de déficit público excesivo en Portugal. La mejora del saldo primario estructural fue incluso superior (2,7 % del PIB).

(7)

Teniendo en cuenta la evolución observada en 2012, el nuevo escenario presupuestario de referencia para 2013 supone que los menores ingresos y las mayores transferencias sociales en especie se trasladan al ejercicio siguiente, mientras que gran parte de los ahorros de gastos realizados en el último trimestre de 2012 se consideran no permanentes, lo que provoca una transferencia negativa equivalente aproximadamente al 0,4 % del PIB en 2013. Por otra parte, el significativo deterioro de las perspectivas macroeconómicas en 2013 redujo el escenario presupuestario de referencia en otro medio punto porcentual del PIB. A la luz de esta evolución, los objetivos presupuestarios, según se especifican en la quinta evaluación del Programa (4,5 % del PIB en 2013 y 2,5 % del PIB en 2014) ya no son viables. Al estimarse que el desvío escapa fundamentalmente al control del Gobierno, parece adecuado proceder a una revisión del ajuste presupuestario.

(8)

Por lo tanto, los objetivos de déficit se han ajustado al 5,5 % del PIB en 2013, el 4,0 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015. Esta senda presupuestaria se ha calibrado de nuevo con el fin de mantener un ajuste del saldo primario estructural próximo al 9 % durante el período 2011-2015, permitiendo al mismo tiempo el funcionamiento de los estabilizadores automáticos y teniendo en cuenta las limitaciones en materia de financiación y deuda así como los costes sociales del ajuste. Incluso con estos objetivos revisados, será necesaria una gran cantidad de medidas de saneamiento, de importe equivalente al 3,5 % del PIB en 2013 y el 2 % del PIB en 2014. El ajuste previsto durante el período del Programa se basa en una serie de medidas estructurales de gastos e ingresos. Se espera que el saneamiento prosiga más allá del período cubierto por el Programa con el fin de situar el déficit claramente por debajo del valor de referencia del 3 % en 2015 a más tardar.

(9)

La ley de presupuestos de 2013 incluía medidas discrecionales de carácter estructural equivalentes a algo menos del 3 % del PIB, tras haber contabilizado la restauración de una de las dos pagas extraordinarias de los empleados públicos y de una paga extraordinaria y el 10 % de la otra de los pensionistas, que habían sido suprimidas en 2012. Sin embargo, el 5 de abril de 2013, el Tribunal Constitucional se pronunció contra algunas de las disposiciones del presupuesto de 2013, tales como la supresión de una paga extraordinaria de los empleados públicos y del 90 % de una de las dos pagas extraordinarias de los pensionistas y la aplicación de una nueva sobretasa sobre las prestaciones de desempleo y por enfermedad, creando así un déficit presupuestario equivalente al 0,8 % del PIB. Para cerrar esta brecha y respaldar los ajustes presupuestarios necesarios en 2014 y 2015, el Gobierno adoptó en abril y mayo un conjunto de medidas permanentes de reducción del gasto que podrían generar en 2013-2014 un importe acumulado de 4 700 millones EUR, equivalente al 2,8 % del PIB (algunas de estas medidas, equivalentes al 0,8 % del PIB, se adelantarán a 2013). En 2014, se restablecerá el equilibrio entre el saneamiento basado en la obtención de ingresos y el basado en la reducción de gastos.

(10)

Asimismo, como consecuencia del pleno restablecimiento de las dos pagas extraordinarias de los empleados públicos y de los pensionistas, los aumentos de ingresos representarán más de dos terceras partes del esfuerzo global de saneamiento presupuestario en 2013, mientras que los recortes de los gastos representarán menos de una tercera parte, lo que es contrario a la intención inicial de centrar el saneamiento en una reducción de los gastos.

(11)

En 2013, las medidas de ingresos incluyen una reestructuración del impuesto sobre la renta de las personas físicas, un recargo del 3,5 % sobre la parte de la renta imponible que excede del salario mínimo, una sobretasa de solidaridad aplicada a las rentas más altas, la ampliación de la base imponible y otras modificaciones del impuesto de sociedades con efectos positivos sobre los ingresos, un aumento de los impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol y el gas natural, una ampliación de la base del impuesto sobre bienes inmuebles tras la revaluación de estos, y una contribución de solidaridad extraordinaria aplicable a las pensiones para afrontar los retos que el envejecimiento de la población plantea a la sociedad. Por el lado de los gastos, las medidas contemplan una considerable reducción de la masa salarial del sector público, optimizando la asignación de recursos y redimensionando los efectivos del sector público, y reduciendo el pago de las horas extraordinarias, las prestaciones sociales complementarias y la remuneración durante los períodos de licencia especial. Entre otras medidas de reducción del gasto cabe citar la continuación de los esfuerzos de racionalización del sector sanitario, la racionalización de las prestaciones sociales y una mejor orientación del apoyo social, la reducción del consumo intermedio de todos los ministerios, y la realización de ahorros derivados de la renegociación de los contratos de asociación publico-privada y de nuevos esfuerzos de reestructuración de las empresas estatales. Algunos de los ahorros previstos se derivarán de una anticipación de las medidas establecidas en el marco del examen del gasto público.

(12)

Además de las medidas mencionadas, que son de carácter permanente, el Gobierno también adoptará medidas no permanentes, en particular mediante la transferencia de los recursos del Fondo de Cohesión de proyectos menos maduros a proyectos más avanzados, y una nueva reducción de los gastos de capital (Programa Polis).

(13)

Además de las medidas de saneamiento incluidas en el presupuesto suplementario, el resto de modificaciones y propuestas legislativas requeridas para aplicar las reformas derivadas del examen del gasto público serán adoptadas por el Gobierno o sometidas al Parlamento, según proceda, antes de que finalice el período de sesiones legislativas, a mediados de julio de 2013.

(14)

Para 2014, el ajuste presupuestario se basará en el examen del gasto público que el Gobierno ha realizado en los últimos meses, e incluye medidas de reducción permanente del gasto equivalentes al 2 % del PIB. Los principales efectos de las medidas derivadas del examen del gasto público se articulan en torno a tres ejes fundamentales: 1) reducción de la masa salarial del sector público, 2) reducción de las pensiones, y 3) recortes de los gastos sectoriales en todos los ministerios y programas. Las medidas basadas en el examen del gasto público forman parte de un esfuerzo más amplio de reforma de la Administración estatal con el objetivo de aumentar la equidad y la eficiencia en las transferencias sociales y en la prestación de servicios públicos. La reducción de la masa salarial en 2014 está encaminada a disminuir el volumen de empleo público, modificando al mismo tiempo su composición hacia empleos más cualificados, a alinear las normas laborales del sector público con las del sector privado y a hacer la política de remuneración más transparente y más basada en el mérito. Entre las reformas específicas cabe citar: la transformación del régimen de movilidad especial en un programa de recualificación, alineando el horario laboral del sector público con el del sector privado (esto es, aumento del horario laboral semanal de 35 a 40 horas), la introducción de un banco de horas, la reducción de las vacaciones, la aplicación de un régimen de cese voluntario (con un coste puntual inicial que se estima en aproximadamente el 0,3 % del PIB) y la introducción de una escala única de salarios y complementos. Una reforma global del régimen de pensiones generará otra importante parte de ahorros y se basará en los principios de equidad y progresividad en materia de rentas, protegiendo las pensiones más bajas. En concreto, las reformas tenderán a reducir las diferencias existentes entre el régimen de los funcionarios (CGA) y el régimen general, aumentando la edad legal de jubilación mediante cambios en el factor de sostenibilidad demográfica e introduciendo, en caso de ser estrictamente necesario, una contribución progresiva con fines de sostenibilidad. Por último, se aumentarán los ahorros en el consumo intermedio y en los programas de gasto de todos los ministerios.

(15)

En vista de los riesgos políticos y jurídicos del proceso de aplicación, algunas de las medidas basadas en el examen del gasto público podrán sustituirse parcial o totalmente por otras de importancia y calidad equivalentes durante el proceso actual de consulta con los interlocutores sociales y políticos.

(16)

El proceso de ajuste presupuestario está acompañado de una serie de medidas fiscales de carácter estructural encaminadas a reforzar el control del gasto público y mejorar la obtención de ingresos. En particular, una reforma global del marco presupuestario, a nivel de la Administración central y de las administraciones regionales y locales, está alineando dicho marco con las mejores prácticas en materia de procedimiento presupuestario y gestión presupuestaria. Con el fin de incorporar el marco reforzado de gobernanza presupuestaria de la Unión, se modificó la Ley marco de presupuestos mediante la incorporación en el Derecho nacional de los requisitos establecidos en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria y en el paquete de gobernanza económica conocido como «six-pack». El nuevo sistema de control de los compromisos está dando resultados, pero debe realizarse un seguimiento estrecho de su aplicación a fin de garantizar que los compromisos estén en consonancia con la financiación. Proseguirán las reformas de la administración pública con una importante racionalización del empleo público y de las entidades públicas. Prosiguen los avances en el programa de reformas de la administración de los ingresos y las autoridades están reforzando la supervisión y el rigor en materia de ingresos. Ha comenzado la renegociación de las asociaciones público-privadas y se prevén ahorros significativos para 2013 y años posteriores. Las empresas estatales llegaron por término medio a un equilibrio operativo a final de 2012 y se prevé seguir mejorando los resultados mediante reformas adicionales encaminadas a un aumento de la eficiencia. Las reformas del sector sanitario están produciendo ahorros significativos y su ejecución se prosigue cumpliendo globalmente los objetivos.

(17)

Teniendo en cuenta las previsiones actuales de la Comisión relativas al crecimiento del PIB nominal (-1,0 % en 2013, 1,6 % en 2014 y 3,3 % en 2015) y al déficit de las administraciones públicas (el 5,5 % del PIB en 2013, el 4,0 % del PIB en 2014 y el 2,5 % del PIB en 2015), la evolución del ratio deuda/PIB sería la siguiente: el 122,9 % del PIB en 2013, el 124,2 % del PIB en 2014 y el 123,1 % del PIB en 2015. Por consiguiente, dicho ratio iniciaría una tendencia decreciente a partir de 2014, suponiendo que prosiga la reducción del déficit. La dinámica de la deuda se ve afectada por varias operaciones extrapresupuestarias —entre las que figuran importantes adquisiciones de activos financieros destinadas especialmente a la eventual recapitalización de bancos y a la financiación de empresas públicas—, así como por las diferencias entre intereses devengados e intereses pagados.

(18)

En 2012, la operación de ampliación del capital finalizó y permitió a los bancos participantes cumplir las reservas reglamentarias de capital establecidas por la Autoridad Bancaria Europea, así como el objetivo para el final del año 2012 consistente en un ratio de capital de nivel 1 ordinario del 10 %, que ya se cumplió a mediados de 2012. Probablemente se cumplirá el objetivo indicativo del 120 % para el ratio préstamos/depósitos en 2014 a más tardar, situándose algunos bancos por debajo de este límite ya a finales de 2012. Se están intensificando los esfuerzos para diversificar las fuentes de financiación del sector empresarial. Se están evaluando las posibilidades de mejorar la eficiencia y la gobernanza de las líneas de crédito financiadas con fondos públicos existentes. Se están analizando los planes de rescate de los bancos y se están elaborando planes de resolución.

(19)

Se han realizado nuevos avances en la aplicación de reformas estructurales favorables al crecimiento y la competitividad. Además de reforzar las políticas activas del mercado de trabajo, las autoridades han adoptado una reforma global de este mercado. Con miras a fomentar la flexibilidad del mismo y la creación de empleo, el nuevo marco jurídico reduce las indemnizaciones por despido, flexibiliza las condiciones de los despidos procedentes, aumenta la flexibilidad del horario laboral, acrecienta las posibilidades de negociación a nivel de empresa y revisa los sistemas de prestaciones del seguro de desempleo para reforzar los incentivos a una rápida vuelta al trabajo, al mismo tiempo que se garantiza un nivel de protección suficiente. La ejecución de los planes de acción en los ámbitos de la enseñanza secundaria y la formación profesional están avanzando globalmente según el calendario previsto.

(20)

Está progresando a buen ritmo la aplicación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (3), encaminada a reducir las barreras de entrada y fomentar la competencia y la actividad económica facilitando el acceso de nuevos operadores al mercado en los distintos regímenes económicos. Se va a presentar al Parlamento una ley marco que establecerá los principios fundamentales de funcionamiento de las principales autoridades nacionales de regulación, dotándolas de un alto nivel de independencia y autonomía. Se han logrado avances significativos en la transposición del tercer paquete de medidas en el sector de la energía, y está teniendo lugar la reducción del déficit tarifario del suministro eléctrico para garantizar la sostenibilidad del sistema. Los procedimientos de concesión de licencias y otras cargas administrativas también se están simplificando en distintos sectores económicos, tales como el medio ambiente y la ordenación territorial, la agricultura y el desarrollo rural, la industria, el turismo y la geología.

(21)

En noviembre de 2012 entró en vigor una reforma global del mercado del alquiler de viviendas que debería dinamizar el sector inmobiliario. Las reformas del sistema judicial están progresando conforme al calendario previsto. Se han logrado avances en la reducción del volumen de asuntos pendientes y en reformas de más envergadura, tales como la reorganización geográfica de los partidos judiciales y la reforma del código de procedimiento civil.

(22)

A la luz de lo expuesto, procede modificar la Decisión de Ejecución 2011/344/UE.

1)

El artículo 1 se modifica como sigue:

2)

El artículo 3 se modifica como sigue: