17.8.2012   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 220/1

(1)

Mediante carta de 19 de noviembre de 2009, la Comisión notificó a Portugal su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado, en relación con la ayuda regional ad hoc en favor de un proyecto de inversión de Petroleos de Portugal, Petrogal SA («Petrogal»), referente a sus actividades de refino en Sines y Matosinhos («el proyecto de inversión»). Mediante carta de 9 de diciembre de 2009, Portugal facilitó la versión no confidencial de la Decisión de incoación para su publicación.

(2)

Mediante carta de 17 de diciembre de 2009, Portugal solicitó prorrogar por un mes el plazo para presentar sus observaciones. El 22 de diciembre de 2009, la Comisión aceptó esta solicitud. Portugal presentó sus observaciones por carta de 21 de enero de 2010.

(3)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.

(4)

La Comisión recibió observaciones de la Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação  (3), la Confederação da Indústria Portuguesa  (4), la Associação para a eficiência energética  (5), el competidor no 2 (6), una empresa competidora de Petrogal (7), el competidor no 1 (8)  (9), la União Geral de trabalhadores  (10), el Ayuntamiento de Sines (11), la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses  (12) y la Associação Industrial Portuguesa  (13).

(5)

Por cartas de 9, 10, 17 y 19 de marzo de 2010, la Comisión transmitió estas observaciones a Portugal, brindándole la oportunidad de responder, lo que hizo por carta de 8 de abril de 2010.

(6)

Por cartas de 15 y 28 de julio de 2010 (14), la Comisión solicitó información adicional que fue facilitada por Portugal mediante cartas de 16 y 23 de agosto de 2010, respectivamente.

(7)

Por cartas de 4 y 5 de agosto de 2010, la Comisión pidió aclaraciones a los competidores 1 y 2, lo que hicieron por cartas de 10 y 15 de septiembre de 2010. Mediante carta de 20 de septiembre de 2010, se remitieron estas aclaraciones a Portugal para que pudiese formular observaciones.

(8)

Mediante cartas de 17 de septiembre y 1 de octubre de 2010, la Comisión solicitó información complementaria a Portugal, que respondió los días 18 y 29 de octubre de 2010.

(9)

Mediante cartas de 13 de octubre de 2010, se pidió a los competidores 1 y 2 que facilitaran determinados detalles sobre sus respuestas de 10 y 15 de septiembre de 2010, respectivamente.

(10)

Mediante cartas de 21 y 28 de octubre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal información adicional. Portugal respondió mediante cartas de 12 de noviembre.

(11)

Por carta de 10 de noviembre de 2010, el competidor no 1 presentó aclaraciones a su carta de 15 de septiembre de 2010. El 12 de noviembre de 2010, estas aclaraciones se remitieron a Portugal para que pudiese formular observaciones, lo que hizo el 19 de noviembre de 2010.

(12)

Mediante carta de 30 de noviembre de 2010, la Comisión pidió a Portugal información adicional. Mediante carta de 20 de diciembre de 2010, Portugal presentó su respuesta.

(13)

Mediante carta de 11 de noviembre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal que facilitase un análisis de costes y beneficios del proyecto de inversión. El 1 de diciembre de 2010, Portugal presentó esta información.

(14)

Por carta de 6 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre los accionistas de Petrogal.

(15)

El 12 de enero de 2011, se celebró una reunión entre las autoridades portuguesas, Petrogal y los representantes de la Comisión. Mediante carta de 25 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre algunas de las cuestiones planteadas durante la reunión (por ejemplo, evaluación de mercado y efecto incentivador de la ayuda).

(16)

Mediante cartas de 24 de enero, 16 de marzo y 12 de abril de 2011, la Comisión solicitó información adicional sobre la posible hipótesis de contraste del proyecto de inversión, a lo que Portugal respondió por cartas de 7 de febrero y 4 y 29 de abril de 2011, respectivamente. Mediante correo electrónico de 7 de junio de 2011, la Comisión pidió la información que Portugal no había presentado en las cartas precedentes. Por correo electrónico de 9 de junio y cartas de 11 y 17 de junio de 2011, Portugal presentó información sobre algunos de estos aspectos.

(17)

Mediante carta de 24 de junio de 2011 la Comisión pidió a Portugal que aclarase la información pendiente sobre el mercado del combustible diésel. Mediante cartas de 30 de junio y 14 de julio de 2011, Portugal presentó dicha información. Por carta de 20 de julio de 2011, las autoridades portuguesas dieron su acuerdo a que la Comisión adoptase la presente Decisión en lengua inglesa.

(18)

El beneficiario de la ayuda estatal, Petróleos de Portugal-Petrogal, SA (denominado en lo sucesivo «Petrogal»), es una filial al 100 % de Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). Los principales accionistas de Galp Energia son ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), y otros (23,31 %). Galp Energia es la sociedad de cartera del grupo Galp Energia («Galp»). Galp Energia opera en el mercado de productos derivados del petróleo (que incluye actividades de refino y comercialización tales como ventas mayoristas y minoristas) y en el mercado del gas.

(19)

La sociedad de cartera se creó originalmente el 22 de abril de 1999, con el nombre de GALP-Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, y se dedicaba principalmente al comercio de petróleo y gas natural, agrupando dos empresas preexistentes que eran propiedad del Gobierno portugués y quedaron bajo el control del grupo Galp Energia. Estas dos empresas eran, concretamente, Petrogal, dedicada a los productos derivados del petróleo, y GDP-Gas de Portugal, SGPS, SA, dedicada al gas natural (19).

(20)

El negocio de Galp Energia incluye también la comercialización al por mayor y al por menor en la Península Ibérica de productos refinados derivados del petróleo. Es el líder de mercado en Portugal (20), con una presencia creciente en España.

(21)

Petrogal posee las dos únicas refinerías de Portugal, situadas en Sines y Matosinhos. El negocio del refinado comprende todas las operaciones de refino, suministro y actividades de logística. Petrogal es el mayor suministrador de productos petrolíferos en Portugal y uno de los mayores de la Península Ibérica. Gestiona de hecho todas las importaciones de petróleo crudo y una parte de las importaciones de productos refinados en Portugal. También gestiona el 80 % de la capacidad de almacenamiento de petróleo crudo y de productos refinados (21) y ocupa una posición importante en la infraestructura logística de Portugal para productos derivados del petróleo.

(22)

Petrogal tiene una amplia gama de productos que incluyen gasolina, gasóleo, carburante de aviación, fuel, GPL, nafta, betunes y varios productos aromáticos. El negocio de refino se encarga del suministro de productos petrolíferos a las divisiones de Petrogal de comercialización mayorista, minorista y de LPG a los competidores y clientes extranjeros, y del funcionamiento de sus instalaciones de refino y herramientas de logística. Petrogal almacena y transporta sus productos ya sea utilizando sus instalaciones de almacenamiento, de las que es propietaria al 100 %, o con empresas de logística asociadas.

(23)

El gráfico 1 presenta la propiedad y los derechos de control de Petrogal:

(24)

El 29 de diciembre de 2005 se firmó un Acuerdo de accionistas entre Amorim Energia, ENI y Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), al que se unió CGD el 28 de marzo de 2006 («el Acuerdo de accionistas»). Este Acuerdo entró en vigor el 29 de marzo de 2006 por un período de ocho años. Según el artículo 20, apartado 1, letra c), del Código de valores mobiliarios portugués, los derechos de voto vinculados a las acciones de Galp Energia que eran propiedad de las partes del Acuerdo de accionistas se atribuían recíprocamente a las demás partes. Por consiguiente, se considera que Galp Energia está controlada conjuntamente por los accionistas partes del Acuerdo de accionistas.

(25)

Según Portugal, como consecuencia del Acuerdo de accionistas, estos y, en particular, ENI no pueden controlar ni definir por sí solos las estrategias entre sus propias actividades de refino y las de Petrogal.

(26)

El proyecto de inversión remodela y amplía las unidades de refino existentes en Sines y Matosinhos, las dos únicas refinerías de Portugal. Además, el proyecto de inversión pretende mejorar la integración y los efectos de sinergia entre ambas refinerías. Abre la posibilidad de utilizar crudos más pesados.

(27)

El proyecto de inversión pretende principalmente aumentar la producción de gasóleo en detrimento de la gasolina. El proyecto de inversión concluía que el aumento de la utilización de petróleo crudo pesado reduciría los costes de materias primas y daría flexibilidad al origen de los crudos que se deben transformar.

(28)

El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Matosinhos consiste concretamente en la construcción de una nueva unidad de destilación al vacío para la obtención de gasóleo de vacío (GOV) y una nueva unidad de viscorreducción (visbreaker) para el craqueo térmico suave de los fondos de vacío resultantes.

(29)

El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Sines tiene por objetivo la construcción de un nuevo hidrocraqueador, es decir, una unidad para el hidrocraqueo de gasóleo de vacío, para la producción de diésel y carburante de aviación. Según el proyecto de inversión, en la unidad de hidrocraqueo se utilizará, como materia prima, gasóleo obtenido a vacío y gasóleo obtenido de viscorreducción fabricados en las dos refinerías de Matosinhos y Sines, usando así al máximo la capacidad de transformación de los equipos nacionales de refino. Se procesarán aproximadamente [ ] barriles al día, utilizándose como materia prima aproximadamente [ ] kt/año de residuos atmosféricos.

(30)

Los productos obtenidos por hidrocraqueo [GLP, nafta pesada (22) y diésel] se hidrogenan [ ], lo que les confiere una calidad superior. Como resultado del proyecto de inversión, se espera que solo aumente la producción de diésel y nafta pesada.

(31)

Según el proyecto de inversión, parte de la nafta pesada producida en la refinería de Sines se enviará a Matosinhos como materia prima para la planta de productos aromáticos (23) de Petrogal, lo que constituirá un nuevo avance hacia una integración cada vez mayor de ambas refinerías. El aumento de la producción de nafta pesada es una consecuencia técnica inevitable del proyecto de conversión de Sines.

(32)

Las obras del proyecto de inversión empezaron en 2008 (el primer pedido se realizó el 14 de marzo de 2008 como consecuencia de la decisión adoptada por el Consejo de administración el 5 de marzo de 2008) y debían concluir a más tardar el 31 de diciembre de 2010. Se espera alcanzar la plena capacidad de producción en 2011.

(33)

Portugal sugiere que, a pesar de la distancia geográfica entre las dos refinerías (aproximadamente 450 km por vía marítima), el proyecto de inversión debe considerarse un proyecto de inversión único en el sentido del punto 60 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (24) (en lo sucesivo, «las DAR»). Las autoridades portuguesas confirman que Petrogal no ha recibido ayudas estatales en los tres años anteriores a la fecha de inicio del proyecto de inversión notificado.

(34)

La inversión en Sines representa unos costes de inversión de [ ] EUR en valor nominal. La refinería de Sines debe recibir una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que supone una intensidad de ayuda del 16 %. Por lo que respecta a la refinería de Matosinhos, la inversión asciende a [ ] EUR (valor nominal) y la refinería se beneficiará de una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 13 %.

(35)

Los gastos subvencionables del proyecto de inversión son de 974 064 894 EUR en valor actual (1 058 934 146 en valor nominal) y consisten exclusivamente en bienes de equipo (sin terrenos ni edificios). El importe de la ayuda para ambas refinerías asciende a 121 091 314 en valor actual (160 484 007 en valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 12,43 %. El desglose anual de los gastos subvencionables se presenta en el cuadro 1:

Cuadro 1

(36)

Petrogal prevé financiar este proyecto de inversión con sus propios recursos y con la ayuda estatal que ha solicitado (160 484 007 EUR en valor nominal). No se prevé ninguna otra fuente de financiación mediante ayuda estatal. El proyecto de inversión se beneficia también de préstamos del Banco Europeo de Inversiones, por un importe total de 500 millones EUR, aprobados en 2009. La contribución propia del beneficiario a los gastos subvencionables representa el 36 %.

(37)

De conformidad con el mapa de ayudas regionales portugués para el período 2007-2013 (26), las regiones de Alentejo y Norte, en las que están situadas respectivamente las refinerías de Sines y Matosinhos, pueden optar a ayudas regionales en virtud de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos para las ayudas a la inversión regional para grandes empresas de, respectivamente, el 40 % y el 30 % de equivalente de subvención bruto (ESB).

(38)

El proyecto de inversión debería dar lugar a la creación de unos 150 empleos directos y 450 empleos indirectos en ambas regiones. Además, según la información facilitada por Portugal, se crearán aproximadamente 3 000 puestos de trabajo temporal durante el período de construcción.

(39)

La ayuda estatal se concederá como ayuda ad hoc diseñada en aplicación de las disposiciones de un régimen de ayuda que había expirado (N 97/99) basado en el Decreto Ley no 409/99, de 15 de octubre de 1999.

(40)

A raíz de la Resolución del Consejo de Ministros portugués de 6 de marzo de 2008, el 10 de marzo de 2008 se firmaron dos contratos entre el Gobierno portugués, Petrogal y Galp Energia, a efectos de la concesión de la ayuda estatal. Esos dos contratos eran el «Contrato para la concesión de beneficios fiscales» y el «Contrato de inversión» (los «contratos de ayuda»).

(41)

Los contratos de ayuda firmados preveían la concesión de un crédito fiscal vinculado a la realización de un proyecto de inversión. La ayuda sería un crédito fiscal deducible de los pagos futuros del impuesto de sociedades. Las autoridades portuguesas calcularán el importe del crédito fiscal como porcentaje de la inversión subvencionable. El crédito fiscal solo se aplicará a los impuestos generados por el proyecto de inversión. En caso de que el crédito fiscal no se pudiera deducir totalmente, se podría deducir aún cualquier crédito pendiente, hasta la expiración del contrato (es decir, el 31 de diciembre de 2016).

(42)

Portugal pretende conceder a partir de 2011 ayuda regional por un importe de 160 484 007 EUR en valor nominal. El cuadro 2, presentado por las autoridades portuguesas, detalla el calendario de la concesión de la ayuda:

Cuadro 2

(43)

Portugal confirmó que la ayuda para el proyecto no puede acumularse con ayudas para los mismos costes subvencionables recibidas de otras fuentes locales, regionales, nacionales o de la UE.

(44)

Además, la ayuda se concede con la condición de que Petrogal mantenga las inversiones en las regiones asistidas por un período mínimo de cinco años tras la finalización del proyecto de inversión.

(45)

Portugal confirmó que la concesión de la ayuda estaba supeditada a la autorización de la Comisión.

(46)

Petrogal solicitó la ayuda estatal para el proyecto de inversión el 22 de enero de 2007. El 23 de enero de 2007, las autoridades portuguesas confirmaron por escrito a Petrogal que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el «régimen fiscal» antes del comienzo de los trabajos para el proyecto.

(47)

Portugal se comprometió a no superar el importe máximo de ayuda y la intensidad de ayuda máxima establecidos en la presente Decisión, incluso en caso de que los gastos subvencionables fueran inferiores o superiores.

(48)

Portugal se comprometió a presentar:

(49)

En su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del Tratado («la Decisión de incoación»), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con las disposiciones de las DAR. A este respecto, la Comisión manifestó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a los aspectos mencionados en los considerandos 50 a 64.

(50)

El punto 34 de las DAR describe las categorías de referencia de un proyecto de inversión inicial como una inversión en activos materiales e inmateriales relativos a:

Las inversiones de sustitución que no cumplan alguna de estas condiciones están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación de la definición de inversión inicial.

(51)

A este respecto, en la Decisión de incoación la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si el proyecto de inversión, cuyo objeto es modernizar e integrar mejor ambas refinerías, e incrementar la producción de diésel (y, colateralmente, de nafta) reduciendo al mismo tiempo la producción de gasolina, podía considerarse una inversión inicial. La Comisión consideró que el proyecto de inversión no constituía una inversión en un nuevo establecimiento, ni una diversificación de la producción de un establecimiento existente en productos nuevos y adicionales. Sin embargo, podía considerarse que presentaba ciertos elementos de «ampliación» y «transformación fundamental del proceso de producción».

(52)

La Comisión señaló en la Decisión de incoación que, puesto que la medida de ayuda debe evaluarse como ayuda ad hoc, Portugal debía demostrar que el proyecto de inversión contribuía a una estrategia coherente de desarrollo regional a tenor de lo dispuesto en el punto 10 de las DAR.

(53)

En particular, la Comisión expresó sus dudas en la Decisión de incoación en cuanto a si la contribución al desarrollo regional prevista era realmente superior a los efectos derivados de la ayuda (160 millones EUR de ayuda, para la creación de tan solo 150 empleos directos).

(54)

En este contexto, la Comisión señaló que había razones para dudar de la necesidad de la ayuda, ya que, según se desprende de la contabilidad financiera de Petrogal de 2008, el proyecto de inversión es parte de su estrategia industrial y es probable que se lleve a cabo en una hipótesis de contraste sin la ayuda. La Comisión indicó que la ayuda no parecía necesaria para la ejecución de la inversión (cuyas obras se iniciaron en 2008) y que Petrogal podía haber considerado otras localizaciones para la inversión. Es improbable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos de la competencia inaceptables.

(55)

En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó sus dudas de que se produjera el efecto incentivador contemplado en el punto 38 de las DAR. En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir antes del inicio de las labores del proyecto una carta de intenciones, supeditada a la autorización por la Comisión, relativa a la concesión de ayuda.

(56)

A este respecto, la Comisión expresó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a que la confirmación de Portugal por escrito de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión podía optar a la ayuda estatal, cumpliera realmente los requisitos del apartado 38 de las DAR.

(57)

Portugal notificó el proyecto de inversión en las dos refinerías como proyecto de inversión único («PIU»). Según el apartado 60 de las DAR, una inversión inicial se considera un PIU cuando es económicamente indivisible, teniendo en cuenta tanto los vínculos técnicos, funcionales y estratégicos como la proximidad inmediata.

(58)

A este respecto, en su Decisión de incoar el procedimiento la Comisión expresó sus dudas habida cuenta de la distancia entre ambas refinerías. Además, si se considerara que el proyecto de inversión es un PIU, ello implicaría la aplicación de un límite máximo de ayuda regional ajustado basado en el baremo contemplado en el punto 67 de las DAR.

(59)

La Comisión expresó en la Decisión de incoar el procedimiento sus dudas por lo que se refiere a la evaluación de la ayuda de conformidad con las disposiciones de estos dos apartados de las DAR.

(60)

Más concretamente, la Comisión no pudo llegar a una conclusión sobre los principales productos afectados por el proyecto de inversión. Sigue sin estar claro si los productos son exclusivamente el gasóleo y la nafta, como alega Portugal, o si hay que tener en cuenta otros productos de la actividad de refino. Hay que considerar la posible sustituibilidad de los productos de refinería desde el punto de vista de la oferta, junto con el hecho de que la nafta se pueda considerar un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR.

(61)

La Comisión planteó dudas en relación con el mercado de productos de referencia y en cuanto a si debía considerarse que se encontraba a nivel «ex refinería» tanto para el gasóleo como para nafta, tal como alegaba Portugal.

(62)

La Comisión planteó dudas sobre si los mercados geográficos de referencia de los productos en cuestión deben definirse a nivel nacional, regional (Península Ibérica) o del Espacio Económico Europeo («EEE»).

(63)

Además, la Comisión manifestó dudas con respecto a si Petrogal y los grupos Galp Energia y ENI a los que pertenece Petrogal, tenían una cuota de mercado inferior al 25 % en el mercado de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra a), de las DAR.

(64)

Por último, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra b), de las DAR, la Comisión planteó dudas, relativas a todos los productos afectados, en cuanto a si la capacidad de producción creada por el proyecto superaba el 5 % en cada mercado de referencia, calculado en términos de consumo aparente y, en ese caso, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en cuestión en los últimos cinco años superaba la tasa media de crecimiento anual del PIB del Espacio Económico Europeo.

(65)

La AIPQR considera que el proyecto de inversión es esencial para relanzar la economía portuguesa y como medio de reforzar la competitividad europea en el sector petroquímico y del refino. Si el proyecto de inversión no pudiera concluirse o si careciera del apoyo necesario para su finalización, esto podría tener graves consecuencias para la autonomía y el apoyo de la cadena petroquímica.

(66)

La nueva unidad de producción de PTA (ácido tereftálico purificado) prevista por Artensa (Artenius-Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, filial española de La Seda de Barcelona SA) en Sines aumentará sustancialmente las necesidades de nafta de La Seda. Por lo tanto, el aumento de la producción de nafta en la unidad de hidrocraqueo de Petrogal es crucial para la realización de la inversión de La Seda, estimada en torno a 400 millones EUR.

(67)

Según AIPQR, el proyecto de inversión permitirá reducir el déficit de gasóleo a nivel europeo.

(68)

AIPQR considera que la contribución de Petrogal es esencial para hacer viable y promover el desarrollo del Polo de Competitividad y Tecnología de las industrias del Refino, Petroquímica y Química industrial, como parte de la estrategia de Portugal para el fomento de sectores clave para la economía nacional y regional.

(69)

Según AIPQR, el gasóleo obtenido por hidrocraqueo es de calidad superior, lo que garantiza una combustión más eficaz y la reducción al mínimo de los contaminantes en las emisiones de gases de escape. La calidad de los productos de combustible diésel y también la eficiencia energética que se deben alcanzar con el proyecto de inversión, permitirán cumplir el plan de Eficiencia Energética 2008-2011 de Petrogal.

(70)

Además, AIPQR considera que el proyecto de inversión contribuirá a la sostenibilidad social y de económica de las regiones de Matosinhos y Sines y a la sostenibilidad económica y social nacional en su conjunto.

(71)

El proyecto de inversión es pertinente: más flexibilidad de suministro y mayor autonomía en abastecimiento de gasóleo.

(72)

Según la COGEN, el proyecto de inversión generará una oportunidad importante en términos de innovación tecnológica y creará en torno a 150 puestos de trabajo directos y unos 500 puestos indirectos de nivel medio, todos ellos permanentes.

(73)

Desde un punto de vista energético, la COGEN considera que los proyectos de conversión de ambas refinerías permitirán un ahorro energético del 14 %. Además, la COGEN destaca que el proyecto de inversión también hará posible otro tipo de inversión no cubierta por el proyecto de inversión-la instalación de dos unidades de cogeneración de 82 MW, una en cada refinería-que dará lugar a un aumento de capacidad de esta tecnología cercano al 12 % en Portugal.

(74)

La CIP considera que el proyecto de inversión aborda la situación en Portugal que se caracteriza por:

(75)

La CIP considera que el proyecto de inversión aumentará significativamente la eficiencia energética de ambas refinerías, de conformidad con los compromisos adquiridos por Portugal con la UE en lo que se refiere al incremento de la eficiencia energética europea en un 10 %.

(76)

La CIP considera que la creación de empleo prevista, en torno a 150 puestos de trabajo altamente cualificados y 450 puestos permanentes indirectos, contribuirá significativamente al desarrollo económico de Portugal. Impulsará la economía local de las regiones afectadas en las que el PIB per cápita es inferior a la media nacional y dará lugar a la creación de unos 5 000 empleos temporales durante el período de construcción.

(77)

La UGT considera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional y tendrá un impacto positivo en el desarrollo económico y la cohesión social y territorial de las regiones interesadas que se caracterizan por elevados niveles de desempleo, una estructura empresarial poco diversificada y un PIB per cápita inferior a la media nacional. El proyecto de inversión tendrá un impacto significativo en el tejido industrial de ambas regiones y del conjunto de Portugal, puesto que se desarrollarán las actividades ascendentes y descendentes, especialmente en ámbitos tales como la ingeniería civil y mecánica, la electricidad e, incluso, el comercio y el catering.

(78)

La UGT considera que el proyecto de inversión creará más y mejores puestos de trabajo, en particular en un momento en que el desempleo está aumentando rápidamente debido a la crisis económica y social. El proyecto de inversión está concebido para crear 150 puestos de trabajo directos en ambas refinerías, muchos de ellos altamente cualificados. Se prevé la creación de otros 450 empleos indirectos, así como 5 000 empleos temporales durante el período de construcción. El proyecto de inversión contribuirá a mantener algunos de los 2 050 puestos de trabajo existentes que podrían verse en peligro sin el proyecto de inversión.

(79)

Además, la UGT considera que el proyecto de inversión ayudará a cumplir las rigurosas normas medioambientales y de seguridad puesto que las refinerías estarán equipadas con tecnología más respetuosa del medio ambiente.

(80)

Según la UGT, el proyecto de inversión es muy importante para mejorar la insuficiente capacidad de producción y refino de gasóleo de Portugal. La capacidad de refino existente es claramente insuficiente para cubrir la demanda nacional, lo que hace que Portugal sea más dependiente de las importaciones de gasóleo procedentes de otros países (lo cual incrementa los riesgos estratégicos). Asimismo, la disminución de las importaciones de gasóleo reduciría el actual déficit comercial, que es fruto en gran medida de la balanza energética.

(81)

Por último, la UGT observa que el proyecto de inversión es importante, no solo en términos nacionales, sino también para la UE, ya que tiene por objeto contribuir a desarrollar una economía más ecológica y sostenible.

(82)

El CMM considera que la creación de puestos de trabajo tiene un gran impacto en la zona. Gracias a la creación de empleo cualificado con salarios por encima de la media regional, la refinería de Matosinhos contribuirá al aumento del poder adquisitivo de la zona y de la región. Se añadirá al impacto significativo sobre el valor añadido bruto regional que suponen las actividades de la refinería y de cientos de pequeñas y medianas empresas comerciales e industriales, sobre todo porque la región tiene una tasa de desempleo cercana al 13 % (superior a la media nacional). El CMM considera que el proyecto de inversión es crucial para la región, tanto en términos económicos como sociales.

(83)

El CMS está convencido de la importancia de las nuevas unidades de producción de la refinería de Sines para el desarrollo de la economía local y regional que repercutirán favorablemente en el desarrollo social de la región, debido a la creación de puestos de trabajo cualificados y de más y mejores pequeñas y medianas empresas.

(84)

La CGTP considera que el proyecto de inversión produce efectos medioambientales muy positivos y es importante para el desarrollo regional de Portugal ya que:

(85)

La AIP indica que el proyecto de inversión contribuirá de manera decisiva a incrementar la riqueza de las regiones de Alentejo y Norte.

(86)

La región del Norte, con una tasa de desempleo del 11,6 % en comparación con el 9,8 % de la media nacional (datos del tercer trimestre de 2009), es actualmente la región portuguesa con el mayor nivel de desempleo y, en particular, con un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En el actual contexto de crisis social, la creación de 500 puestos de trabajo directos y 200 puestos de trabajo indirectos permanentes, así como de unos 2 000 empleos temporales durante la fase de construcción, constituye una gran contribución para la región.

(87)

La región del Alentejo es actualmente una de las regiones portuguesas con una mayor tasa de desempleo, el 10,2 %, en comparación con la media nacional del 9,8 % (datos del tercer trimestre de 2009), y, en particular, un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En este contexto, la creación de 100 puestos de trabajo directos y 250 indirectos permanentes y de alrededor de 3 000 puestos de trabajo durante la fase de construcción supondrá una contribución importante para la región.

(88)

Según el competidor no 1, el proyecto de inversión puede considerarse una mera «ampliación de un establecimiento existente» en el sentido del punto 34 de las DAR. El proyecto de inversión no puede considerarse un PIU porque los activos fijos de la inversión son «económicamente divisibles» a tenor del punto 60 de las DAR. En efecto, las refinerías de Matosinhos y Sines están separadas geográficamente. Cada una tiene su propio proyecto de inversión claramente definido. Las refinerías pueden optar por disponer de unidades de vacío y viscorreducción sin disponer de hidrocraqueador, y viceversa. Por lo tanto, las inversiones para las refinerías no están necesariamente conectadas entre sí. En cualquier caso, las refinerías pueden operar de manera independiente sin necesidad de integración alguna. Además, la refinería de Matosinhos puede vender su producción de gasóleo de vacío en los mercados internacionales y el hidrocraqueador de Sines puede alimentarse con gasóleo de vacío importado.

(89)

Como contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, Portugal solo ha mencionado la creación de empleos directos e indirectos. Por lo tanto, es imposible demostrar que el proyecto de inversión contribuya a una estrategia coherente de desarrollo regional y que atienda al objetivo de cohesión económica (28). Es difícil aceptar que un gasto de más de un millón de euros por cada empleo directo creado pueda considerarse una contribución excepcional al desarrollo regional. A este respecto, la relación entre importe de la ayuda y puesto de trabajo directo que presenta el proyecto de inversión se compara con decisiones anteriores de la Comisión (en un cuadro que presenta esta relación en decisiones anteriores de la Comisión). Además, el competidor no 1 considera que el proyecto de inversión no tiene relación alguna con una supuesta deficiencia de mercado.

(90)

Por lo que respecta al requisito formal del efecto incentivador, Petrogal no recibió en ningún momento una carta de intenciones de Portugal antes del comienzo de los trabajos. Por consiguiente, el competidor no 1 llega a la conclusión de que la ayuda no es conforme con el punto 38 de las DAR.

(91)

Partiendo de una evaluación desde el punto de vista económico, el competidor no 1 considera que las ayudas no responden a los criterios de necesidad y no producen ningún efecto incentivador. El proyecto de inversión es una inversión productiva que se explica económicamente por el desequilibrio entre la producción y la demanda, y la oportunidad de procesar crudos más pesados y baratos. Es una inversión en respuesta a la evolución natural de la demanda de gasóleo. Todos los demás operadores de Europa están realizando inversiones similares en refinerías sin ayuda estatal. Por tanto, los hechos indican que el proyecto de inversión se habría llevado a cabo de todos modos, lo que no se ajusta a lo establecido en el apartado 22 de la Comunicación de la Comisión de 24 de junio de 2009 (29) («la Comunicación sobre evaluación pormenorizada»).

(92)

El competidor no 1 considera que los productos afectados son:

(93)

Según el competidor no 1, Petrogal es el único operador del mercado que tiene capacidad de refino de petróleo crudo en Portugal. Petrogal suministra a sus competidores en este mercado, controla los activos más significativos de importación y almacenamiento de gasolina y gasóleo, tiene la mayor red de estaciones de servicio en Portugal y una posición dominante o, al menos, un poder de mercado significativo en un gran número de mercados de productos petroleros de Portugal. El competidor no 1 considera que la evaluación del mercado de referencia no solo debería abordarse «ex refinería» sino que también debería evaluarse la situación de la competencia en el mercado minorista y mayorista del gasóleo.

(94)

En lo que respecta a la nafta, el competidor no 1 también considera que el mercado de producto de referencia que se debe evaluar no debe limitarse a las ventas «ex refinería», sino que debe tener en cuenta las actividades en sentido descendente.

(95)

En cuanto al mercado geográfico de referencia, la relación entre las importaciones y exportaciones totales de gasóleo y las ventas totales de gasóleo en Portugal es demasiado modesta para justificar la elección del mercado regional como mercado de referencia. El competidor no 1 considera que el mercado geográfico de referencia es el mercado portugués.

(96)

El competidor no 1 considera que es necesario tener en cuenta las actividades de ENI en el mercado de productos afectados ya que, cuando una empresa puede ejercer una influencia decisiva sobre la política de ventas de otra empresa, es necesario tomar en consideración la cuota de mercado combinada de ambas en los mercados de referencia.

(97)

El competidor no 1 concluye que, para el gasóleo, el umbral de mercado del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR se supera con creces. Por lo tanto, la ayuda concedida por el proyecto de inversión está destinada a subvencionar al operador dominante en el mercado, lo que le permite mantener y aumentar su poder de mercado. La competencia se verá gravemente afectada y la ayuda falseará significativamente los mercados de referencia.

(98)

En conclusión, el competidor no 1 considera que la ayuda constituye ayuda de funcionamiento que refuerza la posición de mercado de un operador dominante en los mercados de referencia. La ayuda no contribuye a producir efecto de incentivo alguno. En cualquier caso, los efectos negativos de la ayuda son mayores que los efectos positivos que pudiera tener.

(99)

Se han realizado proyectos de inversión similares en cuatro refinerías (La Rábida, Castellón, Cartagena y Bilbao), con el mismo objetivo: incrementar la rentabilidad de los activos mediante la instalación de nuevas unidades de transformación que maximizan el rendimiento de los destilados medios, reducir la producción de gasóleo y transformar crudo más pesado. El competidor no 1 menciona también proyectos similares de inversión en Italia (refinerías de Sannazzaro y Taranto, de ENI), Alemania (Bayernoil), Lituania (Mazeikiu Nafta) y Bielorrusia (Slavneft).

(100)

En cuanto a una posible tasa de rendimiento de referencia para tales inversiones en el sector, el competidor no 1 declara que no tiene conocimiento de un valor de referencia: la rentabilidad de un proyecto de inversión depende normalmente de los costes de capital de cada empresa y de otros elementos. El competidor no 1 considera que, para el período durante el cual se decidió el proyecto de inversión, la tasa aproximada de rendimiento en el sector del refino debe ser al menos del 10 %.

(101)

El competidor no 1 se refiere en términos generales a la existencia de obstáculos a la importación en relación con el mercado geográfico de referencia. Considera que el principal problema en Portugal es la posición dominante de Petrogal en el mercado, ya que controla el 100 % de la capacidad de refino en Portugal y, por tanto, las terminales de importación y exportación más importantes. Además, alega que Petrogal tiene una posición dominante en términos de capacidad de almacenamiento del producto que, según algunas fuentes independientes (30), asciende al 90 % del mercado. Gracias a ello, Petrogal tiene en el mercado portugués una cuota de ventas minoristas de aproximadamente el 45 % y de ventas mayoristas del 80 %.

(102)

Por lo que se refiere a la pregunta de la Comisión sobre la existencia de una negativa a conceder acceso a la capacidad de almacenamiento de Petrogal, el competidor no 1 no tenía conocimiento de una situación de esta índole.

(103)

El competidor no 1 considera que existen limitaciones de la capacidad de almacenamiento en Portugal y que los gastos de almacenamiento correspondientes a instalaciones u operaciones similares son mayores en Portugal que en otros países como España e Italia (alrededor de un 25 % superiores).

(104)

El competidor no 1 considera que no hay diferencias significativas entre los precios del gasóleo de importación y los del gasóleo comprado a Petrogal, ya que los precios se encuentran indizados a los precios internacionales más los costes logísticos.

(105)

El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión aumentará la capacidad de producción de gasóleo de Petrogal en unos 2,5 millones de toneladas, de tal forma que Portugal pasará de ser ligeramente importador a masivamente exportador de gasóleo.

(106)

El competidor no 2 expresa sus dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda, ya que Petrogal pertenece a una importante empresa, participada y controlada por ENI. Petrogal es una empresa rentable, que ha llevado a cabo considerables inversiones, tanto en el mercado ascendente del refino en Brasil y Angola, como en el descendente para ampliar su red de distribución en España. Disfruta de una posición privilegiada en Portugal ya que es propietaria de las dos únicas refinerías existentes.

(107)

Petrogal está integrada verticalmente y es la mayor empresa de comercialización de productos derivados del petróleo en Portugal y el tercer mayor competidor de la Península Ibérica.

(108)

El competidor no 2 considera que la ayuda estatal no cumple los requisitos formales del efecto incentivador de la ayuda según lo establecido en el punto 38 de las DAR. El proyecto de inversión es una operación rentable en sí misma, que responde a los objetivos estratégicos a medio y largo plazo de Petrogal y que, por lo tanto, se llevará a cabo en cualquier caso.

(109)

Según el competidor no 2, el proyecto de inversión contribuirá a satisfacer la creciente demanda interna de gasóleo, permitirá a Petrogal convertirse en exportador neto a otros mercados (Francia y España, por ejemplo), y aumentará su margen de refino.

(110)

El competidor no 2 estima que la necesidad de la ayuda debe evaluarse con arreglo a las disposiciones de la sección 2.3 de la Comunicación sobre evaluación pormenorizada.

(111)

El competidor no 2 cita el informe de PFC Energy mencionado en la nota a pie de página 31, en el que se indica que el proyecto de inversión de Petrogal ya era una realidad en 2006. El proyecto de inversión solo podía llevarse a cabo en Matosinhos y Sines (no porque estas regiones fueran zonas asistidas, sino porque era donde estaban situadas las refinerías).

(112)

Por último, el competidor no 2 considera que no podía haber, por definición, otro lugar para invertir en la reconfiguración de las refinerías existentes.

(113)

El competidor no 2 únicamente presentó observaciones sobre el gasóleo.

(114)

El competidor no 2 explica que, aunque no existan obstáculos jurídicos a las importaciones, estas se ven fuertemente condicionadas, si no limitadas, por una serie de factores físicos (la falta de lugares de almacenamiento de las importaciones, la ubicación y titularidad de las instalaciones de almacenamiento, las limitaciones de la red logística secundaria) y por factores de estructura de mercado (capacidad de determinar los precios «ex refinería»).

(115)

Los otros operadores del mercado portugués importan el 90 % del gasóleo total importado, haciendo frente a bastantes dificultades, tal como se menciona en el informe de la autoridad portuguesa de competencia titulado Relatório Final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal  (31) («el informe de la Autoridad»). El competidor no 2 considera que todos estos factores hacen que el portugués sea un mercado más cerrado que los de otros países.

(116)

El competidor no 2 considera que la evaluación del mercado de referencia no debe limitarse al nivel «ex refinería», sino que también debe incluir los canales de distribución y de venta (minorista y mayorista). El proyecto de inversión aumentará la producción en cerca de 2,5 millones de toneladas anuales, de tal modo que Portugal pasará a ser un país con un excedente anual de 1,6 millones de toneladas de gasóleo, a las que hay que añadir 0,5 millones de toneladas anuales de biodiesel de la refinería de Sines.

(117)

Según el informe de la Autoridad, este nivel de ventas se considera un segundo nivel en la estructura de la distribución de gasóleo. El precio del gasóleo dependerá del precio de compra «ex refinería» o a la importación, al que se añadirán los costes de transporte y almacenamiento y el margen comercial.

(118)

El competidor no 2 considera que Petrogal también compite al nivel de la distribución, con una clara ventaja competitiva: cualquier ayuda concedida para reducir los costes de producción de gasóleo de Petrogal reforzará su actual posición dominante en el mercado portugués (51 % en el mercado mayorista y 37 % en el mercado minorista).

(119)

El competidor no 2 considera que el mercado geográfico de referencia debe ser, como máximo, el mercado ibérico. El mercado geográfico de referencia solo podría equivaler al EEE si las importaciones de gasóleo compitiesen de forma efectiva con el gasóleo refinado en Portugal (suponiendo que no existieran obstáculos de entrada jurídicos o económicos).

(120)

La ayuda a la inversión afectará a los competidores de Petrogal en el mercado ibérico, ya que las refinerías situadas en España han realizado inversiones similares sin ayuda (con objetivos estratégicos muy parecidos).

(121)

Si se considera que las ventas mayoristas y minoristas forman parte del mercado de productos de referencia, la cuota de mercado de Petrogal en los mercados nacionales y locales se sitúa muy por encima del umbral del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR y no debe concederse la ayuda.

(122)

El competidor no 2 considera que, por lo que respecta a la oferta, los mercados de la gasolina y el gasóleo al por mayor están muy concentrados (los cuatro principales operadores del mercado tienen más del 95 % de cuota de mercado), tal como ha indicado la autoridad portuguesa de competencia en su informe.

(123)

Petrogal tiene una cuota estimada en el mercado del gasóleo al por mayor de Portugal, en términos de volumen, que oscila entre el 35 % y el 45 %. El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión dará lugar a un incremento de la capacidad de producción de 2,5 millones de toneladas. Gracias este proyecto, junto con otros que Petrogal ha emprendido, Petrogal estará en condiciones no solo de satisfacer la demanda interna del mercado portugués del gasóleo sino también de exportar cerca de 2 millones de toneladas de gasóleo a los países vecinos (España y Francia).

(124)

El competidor no 2 indica que no existe un valor de referencia de la tasa de rendimiento establecido a nivel sectorial, puesto que las empresas tienen su propio objetivo a este respecto y estos objetivos pueden diferir en función de las características de cada proyecto de inversión. El competidor no 2 presenta una lista de cinco refinerías que han realizado sin ayuda estatal proyectos de inversión similares por un importe total superior a 6 000 millones EUR.

(125)

El competidor no 2 señala que las capacidades de almacenamiento y las instalaciones portuarias son limitadas. Por lo tanto, los envíos a Portugal se realizan en pequeñas cantidades, lo que supone unos mayores costes de distribución que afectan a los márgenes finales de las ventas minoristas y mayoristas.

(126)

Por lo que se refiere a las instalaciones de almacenamiento, el competidor no 2 indica que por lo general es el propietario quien utiliza las instalaciones (por ejemplo, Petrogal) para sus propias necesidades. Por lo que respecta a las instalaciones de almacenamiento pertenecientes a terceros, la capacidad de almacenamiento disponible es escasa debido a los contratos a largo plazo existentes ya firmados con otros operadores.

(127)

El competidor no 2 estima que Petrogal tiene una ventaja frente a sus competidores en su precio de venta del gasóleo, estimada entre 3 y 5 USD/tonelada debido a su posición dominante en las instalaciones de almacenamiento.

(128)

Portugal rectifica que la reunión entre las autoridades portuguesas y los servicios de la Comisión, tuvo lugar el 11 de marzo de 2009. Portugal especifica que el proyecto de inversión no es una sustitución ni un proyecto de modernización; se trata de un proyecto de conversión que implica cambios efectivos del proceso de refino con el fin de responder mejor a la demanda cada vez mayor de gasóleo. Portugal añade que el BEI proporcionará financiación y que la ayuda, en forma de crédito fiscal, se concederá a partir de 2011. Portugal considera también que la evaluación del proyecto de inversión como ayuda ad hoc no debe dar lugar a aplicar unas normas de evaluación más estrictas. Efectivamente, el contrato del proyecto de inversión y el contrato de ayuda celebrado entre Portugal y el beneficiario están supeditados a la autorización de la Comisión. Puesto que los contratos del proyecto de inversión y de ayuda ya se han presentado a la Comisión durante la fase de notificación, Portugal propone presentar una carta administrativa –adjuntando a la misma los contratos del proyecto de inversión y de ayuda mencionados en la página 8 de la Decisión de incoación– que indique la entrada en vigor de estos contratos.

(129)

Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial incluida en las siguientes categorías: ampliación de un establecimiento existente o transformación fundamental en el proceso de producción.

(130)

Según Portugal, la nueva unidad de destilación al vacío y el nuevo hidrocraqueador permitirán producir mayores cantidades de gasóleo y, por consiguiente, ajustar la producción de gasóleo a las necesidades del mercado. Este ajuste no es posible con la actual configuración del sistema de refinado que ofrece muy poca flexibilidad para cambiar la producción de gasolina a gasóleo.

(131)

Las nuevas unidades de destilación al vacío y de viscorreducción sitas en Matosinhos, el nuevo hidrocraqueador de Sines y las unidades de refino ya existentes funcionarán simultáneamente. Por lo tanto, Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una ampliación del sistema de producción con un cambio fundamental del proceso de producción.

(132)

Las autoridades portuguesas explican que la nueva configuración del proceso reforzará los vínculos operativos y funcionales complementarios entre las dos refinerías: el gasóleo obtenido a vacío [ ] se transportará de Matosinhos a Sines y la nafta pesada [ ] de Sines a Matosinhos. El proyecto de inversión se realiza en un sistema integrado de refino: las refinerías de Sines y Matosinhos son inseparables, en particular para optimizar la producción de gasóleo. El único criterio que no se respeta es el geográfico «proximidad geográfica inmediata»). Sin embargo, la división del proyecto de inversión en dos partes sería artificial puesto que es técnica, funcional y estratégicamente indivisible (32).

(133)

Portugal considera que los productos de referencia son el gasóleo y la nafta pesada, siendo el gasóleo el motor económico de la inversión y la nafta pesada un subproducto técnicamente inevitable de la producción en Sines.

(134)

Por lo que se refiere a la nafta pesada producida en las refinerías remodeladas, se utilizará a escala nacional para la producción de aromáticos de Petrogal en Matosinhos y sustituirá a las importaciones (procedentes en un 92 % de fuera de la UE). El proyecto de inversión solo incrementará la producción de nafta pesada en Sines (en [200-250] kt/año) (33). El incremento de la producción de nafta pesada en Sines sustituirá a las cantidades que actualmente se importan en Matosinhos y no se venderá a terceros.

(135)

Portugal aclaró que ninguna inversión en la refinería de Matosinhos guarda relación con las unidades específicas de transformación de nafta pesada en reformador, un producto intermedio de la producción de aromáticos (concretamente, derivados de nafta), y con la transformación posterior de reformador en derivados de nafta (que se venden en el mercado a precios de mercado a la industria petroquímica de segunda generación) efectuada en la planta de aromáticos de Petrogal sita en Matosinhos. El precio del reformador aplicado a la planta de aromáticos se mantendrá sin cambios ya que está indexado al [10-20] % de la paridad de importación de la nafta y al [80-90] % de la paridad de exportación de la gasolina

(136)

Portugal considera que su mercado nacional de referencia es abierto y competitivo sin barreras al comercio. Los precios del gasóleo se basan en el precio del petróleo bruto y en los costes de refinado. Las refinerías tienen que competir con las importaciones. Portugal considera que el mercado geográfico de referencia es el noroeste de Europa.

(137)

En decisiones anteriores de la Comisión se establece que la nafta es un producto comercializado a escala internacional y que el mercado geográfico de referencia es como mínimo Europa Occidental.

(138)

La cuota de mercado a nivel de grupo (sin incluir las cifras de ENI ya que no tiene actividades de refino o minoristas en el mercado ibérico y el índice Herfindahl-Hirschman (HHI) refleja un bajo nivel de concentración a escala europea), es inferior al 25 % a escala regional.

(139)

Portugal subraya que el proyecto de inversión se ajusta a los objetivos estratégicos adoptados a escala nacional o europea. La maximización de la producción de gasóleo, estimada en [1-3] Mt/año a partir de 2011, permitirá utilizar mejor la capacidad de transformación del sistema nacional de refino y ajustar mejor la oferta y la demanda y contrarrestar el grave déficit del gasóleo y reducir el excedente de producción de gasolina.

(140)

Según Portugal, el proyecto de inversión reducirá la dependencia de las importaciones de gasóleo ruso, que es un objetivo adoptado por la Comisión (en su Segunda revisión estratégica del sector de la energía: Plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía) (34) y los Estados miembros.

(141)

La demanda de gasóleo ha aumentado y lo seguirá haciendo entre 2000 y 2025, pero, sin grandes inversiones en remodelaciones, las refinerías con sus actuales configuraciones solo pueden adaptarse de forma marginal a la evolución de la demanda. La inversión de Petrogal prevé un aumento de la demanda y reduce la dependencia de las importaciones y los consiguientes riesgos de suministro.

(142)

El proyecto de inversión fomentará la reducción de las emisiones atmosféricas y optimizará la eficiencia energética de las instalaciones. La medidas de racionalización de la energía previstas permiten reducir un [ ] % el actual consumo de energía de las refinerías.

(143)

Cuando la producción comience en las refinerías remodeladas, se transformará la misma carga, pero con una capacidad de conversión mucho mayor, un menor consumo de energía y una reducción de las emisiones.

(144)

Según Portugal, la incidencia sobre la contaminación atmosférica tiene una importancia considerable ya que el proyecto de inversión reducirá las emisiones de fuente fija de las refinerías, contribuyendo así a la consecución de los objetivos regionales y nacionales de calidad del aire.

(145)

A escala regional, se reconoce la importancia del proyecto de inversión en la medida en que también supone la incorporación del gas natural a la cartera de combustibles de las refinerías y la sustitución de la actual central de generación de vapor por una unidad de cogeneración.

(146)

A escala nacional, los beneficios medioambientales pueden evaluarse con respecto a la contribución al logro de los objetivos establecidos en el programa nacional para la reducción de las emisiones contaminantes de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno (35).

(147)

El proyecto de inversión mejorará la calidad del gasóleo y, por consiguiente, reducirá las emisiones contaminantes de los vehículos. El proyecto de inversión tendrá también un impacto positivo sobre los factores biológicos (flora y fauna) y sobre el paisaje.

(148)

Portugal destaca la importante contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, dada su ubicación en dos regiones desfavorecidas que padecen un elevado desempleo. Ambas regiones son zonas subvencionables al amparo del artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos de ayuda regional para grandes empresas del 40 % (en el caso de Sines, región de Alentejo) y el 30 % (en el caso de Matosinhos, región de Norte), según el mapa portugués de ayudas regionales. Ambas regiones están incluidas en el objetivo de convergencia (según se define en la política regional de la UE) y su PIB per cápita es inferior al 75 % de la media europea.

(149)

Portugal considera que las refinerías de Matosinhos y Sines constituyen pilares fundamentales de las economías regionales. Portugal espera que el proyecto de inversión produzca efectos muy positivos para el empleo y, de forma más general, para el tejido económico de las regiones de Alentejo y Norte.

(150)

La refinería de Sines está situada en Alentejo, una región con un PIB inferior en un 6 % a la media nacional. La región se caracteriza por una baja densidad de empresas y una escasez de servicios avanzados de apoyo al desarrollo y la innovación. En el tercer trimestre de 2009, la tasa de desempleo era del 10,2 %, es decir, un 0,4 % por encima de la media nacional, y desde entonces ha aumentado hasta el 11,6 % en el tercer trimestre de 2010 (0,7 % por encima de la media nacional).

(151)

La refinería de Matosinhos está situada en la zona de Oporto en la región de Norte. Esta región es actualmente la región del nivel NUTS 2 (Nomenclatura Común de Unidades Territoriales Estadísticas) más pobre de Portugal, con un PIB per cápita aproximadamente un 20 % inferior a la media nacional en 2008. La región tiene un índice de crecimiento económico por debajo de la media de la UE y de Portugal y adolece de un bajo nivel de recursos humanos cualificados. La tasa de desempleo aumentó del 11,6 % en el tercer trimestre de 2009 al 13,2 % en el mismo trimestre de 2010, cifra considerablemente superior a la media nacional (que era del 9,8 % en 2009 y del 10,9 % en 2010).

(152)

Según Portugal, en la fase operativa, el proyecto de inversión permitirá crear unos 150 nuevos puestos de trabajo relacionados directamente con el funcionamiento de las unidades de transformación de ambas refinerías.

(153)

La relación entre los gastos de inversión y el número de puestos de trabajo directos creados muestra que el sector del refino es muy intensivo en capital. Además, el sector necesita formación específica y cualificada.

(154)

El proyecto de inversión tiene un potencial significativo de creación de puestos de trabajo indirectos, ya que las nuevas unidades aumentarán la complejidad tecnológica de las refinerías y requerirán más intervenciones de mantenimiento. Como consecuencia de la política de subcontratación de las refinerías habrá una mayor demanda de prestación de servicios por parte de trabajadores especializados. Portugal considera que «la remodelación de las unidades de refino tendrá un efecto importante en el tejido industrial nacional, en particular en los sectores de la ingeniería mecánica, la electricidad y la construcción. Se estima que, durante el período más activo de la construcción, cerca de 3 000 trabajadores participarán en la construcción de ambas refinerías» y «se espera que se creen alrededor de 450 empleos fijos indirectos». Estos puestos de trabajo exigen personal cualificado, con una retribución superior, por lo general, a la media del mercado, con el consiguiente importante impacto social y económico en la comunidad local, especialmente en la zona de Sines.

(155)

Por lo que respecta a la justificación de la relación de tres puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo presentada para el proyecto de inversión y de la metodología aplicada, Portugal respondió que esa relación debe compararse con la de otros proyectos de inversión del mismo sector. Haciendo referencia a otras dos medidas de ayuda estatal aprobadas por la Comisión (decisiones de la Comisión N 898/06, Repsol Polimeros, y N 899/06, Artensa proyectos petroquímicos) (36), Portugal considera que la relación de puestos de trabajo directos/indirectos propuesta para el proyecto de inversión es más conservadora y realista que la del asunto Repsol Polimeros (15 puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo), aunque ninguno de estos dos proyectos parte de cero. Portugal también señala que los importes del proyecto de inversión se aproximan a los del proyecto de Artensa, que es un proyecto nuevo. Portugal también tiene en cuenta la referencia fijada por HSB Solomon Associates LLC para el sector del petróleo: el PEI (índice de eficiencia del personal). Este indicador refleja el número de horas trabajadas por EDC (equivalente de capacidad de destilación), es decir, en términos generales, el número de empleos generados por barril de crudo transformado. En el último informe disponible (cifras correspondientes a 2008), el beneficiario presentó un índice global de [50-70], que cabe comparar con la cifra de 113,7 de la media del estudio, y de 206,8, de la media de los países del sur y el centro de Europa. Este dato refleja el número de trabajadores que trabajan internamente en la refinería, […]; y la existencia de un grupo de actividades de apoyo basadas en servicios externos prestados permanentemente. Portugal considera que este recurso a los servicios externos garantiza la creación de empleos indirectos y justifica la expectativa de una relación más elevada entre puestos de trabajo indirectos y puestos de trabajo directos que en el caso de Artensa. Por lo tanto, en comparación con las decisiones de la Comisión antes citadas, Portugal concluye que en el proyecto Repsol Polimeros esta estrategia se ha llevado al extremo (utilización mínima de los recursos internos y máxima de los externos). El caso Artensa demuestra lo contrario, a saber, un equilibrio en la utilización de los recursos internos y externos. Portugal considera que el coeficiente de 3 a 1 propuesto está en consonancia con la relación de la industria del refino y refleja correctamente el grado de externalización de las actividades de Petrogal (al igual que en el ámbito del mantenimiento).

(156)

En una documentación posterior, Portugal refuerza esta declaración citando un documento más reciente (37) publicado por la Comisión que, en opinión de Portugal, indica una relación entre 4 a 1 y 6 a 1: «así, mientras la industria solo supone 100 000 puestos de trabajo directos en la UE, puede considerarse que de 400 000 a 600 000 puestos de trabajo dependen directamente de la industria de refino de la UE». El mismo documento, en la nota a pie de página 41, menciona «otros 600 000 puestos de trabajo en logística y comercialización», lo que supondría incluso una relación de 12 a 1.

(157)

Durante la fase de investigación formal, Portugal cuantifica en otro documento (un análisis coste/beneficio) facilitado a la Comisión el número de puestos de trabajo garantizados por el proyecto de inversión, ya que estaba claro que en una hipótesis de contraste sin la inversión Petrogal habría aplicado algunas medidas de reestructuración, entre ellas la reducción de la mano de obra. Si el proyecto de inversión no se realizara, se registraría «una pérdida total de 1 240 puestos de trabajo: 150 directos + 450 indirectos (resultado directo del proyecto) además de la pérdida estimada de 160 puestos de trabajo directos + 480 indirectos debido a las medidas de reducción de costes que se aplicarían para hacer frente a los menores márgenes de refino de las refinerías en su configuración actual».

(158)

Portugal subraya que el proyecto de inversión utilizará principalmente trabajadores cualificados, pagados [ ] el salario medio en el mercado local. El consiguiente impacto socioeconómico para las comunidades circundantes contribuirá al desarrollo de otras empresas y actividades. Así pues, el proyecto de inversión redundará en beneficio de la creación y renovación de las infraestructuras e instalaciones en las regiones de Oporto y Sines, creando las condiciones necesarias para que estas regiones avancen un paso más en términos de calidad de vida y competitividad.

(159)

En su respuesta, Portugal destaca también que «durante la fase de construcción, el proyecto tendrá un impacto significativo en el tejido industrial nacional, al fomentar la creación y desarrollo de empresas locales. Cuando sea plenamente operativo, el proyecto fomentará el desarrollo de nuevas empresas relacionadas con el mantenimiento y, por consiguiente, seguirá consolidando la dinámica regional». Por lo tanto, «con esta iniciativa, Petrogal contribuirá a equilibrar la competitividad de las regiones menos desarrolladas con respecto a la media nacional. Por último, el proyecto tendrá un impacto positivo en la actividad en la región de Alentejo y en su exposición a los mercados extranjeros».

(160)

Además, al aumentar el flujo de materias primas y productos manufacturados entre las dos refinerías, se espera que el proyecto de inversión produzca un efecto muy positivo en las infraestructuras portuarias de Sines y Leixões (38), incrementando significativamente su actividad y utilización y, por lo tanto, también sus resultados operativos.

(161)

Por último, Portugal considera que Petrogal prevé que el proyecto de inversión tendrá un período de explotación no inferior a 30 años, lo que demuestra el compromiso a largo plazo con los objetivos regionales, nacionales y europeos.

(162)

El proyecto de inversión contribuirá también a reforzar el potencial de capital humano regional. Se crearán estructuras de formación y cualificación profesional para formar al personal participante en el proyecto de inversión, ya sea personal actual o de nueva contratación, en cooperación con el Colegio técnico del litoral del Alentejo (39) en el Centro empresarial de la zona industrial y logística de Sines (ZILS) (40).

(163)

Por lo que respecta a los vínculos con proyectos de I + D y a la cooperación con universidades, Portugal menciona que las dos refinerías constituyen centros de desarrollo regional en términos de investigación y formación. Según Portugal, se espera que el proyecto de inversión tenga un efecto positivo y el potencial de atraer nuevos acuerdos entre Petrogal y centros educativos en el ámbito de la ciencia y la ingeniería.

(164)

Portugal presentó observaciones sobre la inversión y el número de puestos de trabajo creados, que indicarían que la relación es totalmente razonable, en particular teniendo en cuenta que el sector del refino es muy costoso y requiere trabajadores muy cualificados y altos niveles de inversión en formación de mano de obra cualificada. La Comisión ha aprobado una relación elevada de ayuda similar por puesto de trabajo creado en los proyectos de Repsol Polimeros y Artensa en el sector petroquímico (41).

(165)

A petición de la Comisión de que se presentara un análisis de coste-beneficio y una evaluación del proyecto comparables a solicitada para los grandes proyectos cofinanciados por los Fondos Estructurales (42), Portugal presentó un documento destinado principalmente a cuantificar las ventajas sociales y económicas derivadas del proyecto de inversión. Ese documento indica un impacto económico debido a las contribuciones positivas resultantes de la inversión, tales como: impuestos devengados por el proyecto; empleo directo (impuestos); empleo indirecto (impuestos); ahorro en ayuda al desempleo evitada; impuestos sobre el consumo (IVA); reducción de las emisiones de CO2 en los sectores del transporte y la industria; ahorro en intereses de la deuda externa pública portuguesa; flete y sobrestadía (impuestos); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales.

(166)

Los beneficios locales del proyecto de inversión consisten en: impuestos sobre el consumo (IVA); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales (que ascienden en conjunto a 49 millones EUR en valor actualizado neto), mientras que los beneficios restantes deben considerarse de nivel nacional (ascienden en conjunto a 454 millones de euros en valor actual neto), en beneficio de toda la economía nacional, y, por lo tanto, solo pueden asignarse parcialmente a las regiones afectadas. Suponiendo que estos beneficios nacionales se repartan proporcionalmente entre las regiones portuguesas según su peso económico respectivo, dado que las regiones de Norte y Alentejo representaron el 34,8 % del PIB nacional portugués en 2007, el beneficio regional total (que asciende a 195 millones EUR en valor actual neto) supera ampliamente el coste de la ayuda concedida al proyecto de inversión (que se cifra en 121 millones EUR en valor actual neto).

(167)

Portugal subrayó que la ayuda contribuía de forma efectiva y decisiva a la decisión de invertir de Petrogal, ya que era necesario para garantizar su rentabilidad. El 5 de marzo de 2008, el Consejo de administración de Galp aprobó el proyecto de inversión, después de haber recibido la carta de las autoridades nacionales que confirmaba la subvencionabilidad, enviada el 23 de enero de 2007. El primer compromiso de pedido de equipamiento se remonta al 14 de marzo de 2008, es decir, después de la firma de los contratos de ayuda con el Gobierno portugués el 10 de marzo de 2008.

(168)

Sin la ayuda, el proyecto de inversión no se habría ejecutado pues su rentabilidad no estaría justificada.

(169)

En 2001, el Consejo de administración de Galp se pronunció contra un plan anterior de modernización de la refinería de Matosinhos, ya que la rentabilidad de los fondos invertidos (ROCE) era inferior al coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para su sector del refino.

(170)

En 2005, el Consejo de administración de Galp reconsideró la oportunidad estratégica de emprender un proyecto de conversión de las dos refinerías. Después de estudiar internamente proyectos de inversión alternativos, se presentó el proyecto de conversión de Sines y Matosinhos al Consejo de administración para su aprobación en marzo de 2008. La tasa interna de rentabilidad asociada a la nueva inversión de [ ] millones EUR se calculó en [8-10] % sin ningún incentivo, a saber [ ] puntos porcentuales por encima del coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para las actividades de refino (fijado en [7-9] %).

(171)

La decisión del Consejo de administración de Galp de marzo de 2008 se basó en el siguiente análisis de la sensibilidad de la tasa interna de rentabilidad (TIR) del proyecto de inversión.

Cuadro 3

(172)

Según las deliberaciones del Comité ejecutivo de Galp Energia de 10 de enero de 2008, el WACC y la tasa crítica de rentabilidad interna de la empresa (prima de riesgo añadida al coste de capital) (43) de la División de suministro, refino y logística eran, respectivamente, del [7-9] % y del [10-12] %.

(173)

Portugal indicó que tanto el WACC como la tasa crítica de rentabilidad interna fijados por Galp Energia se ajustaban a la práctica normal en el sector del refino y que la utilización de estos criterios económicos está aceptada comúnmente por todas las grandes empresas del sector. En apoyo de estas afirmaciones, Portugal presentó a la Comisión un cuadro elaborado por Citigroup, Bloomberg y Broker Research en 2010 que compara el WACC de empresas importantes del sector.

(174)

Portugal sostiene que la decisión de inversión era y es coherente con la práctica y los requisitos normales de rentabilidad que el beneficiario exige a todos sus proyectos. Para evaluar la rentabilidad, además del concepto de WACC, se utiliza como criterio adicional la tasa crítica de rentabilidad. Por lo general, las previsiones de los flujos de efectivo futuros no son infalibles. Siempre existe una incertidumbre (riesgo) asociada a la previsión de flujos de caja; cuanto más distantes en el tiempo estén, mayor será la posibilidad de que la estimación sea deficiente y contenga errores. La forma más habitual de resolver esta incertidumbre consiste en añadir una prima de riesgo al coste de capital (WACC) y utilizar su tipo como índice de rentabilidad mínimo (tasa crítica de rentabilidad) necesario para la inversión. La diferencia entre el valor de la tasa crítica de rentabilidad y el del WACC es, por lo tanto, el beneficio adicional esperado a la hora de decidirse a invertir, ya que incorpora el riesgo adicional incluido en la previsión de flujos de efectivo futuros. Portugal afirmó que la inclusión de la tasa crítica de rentabilidad en el análisis y la decisión de Galp Energia sobre los proyectos de inversión existen desde 2002, año en que se estableció que la tasa crítica de rentabilidad aplicada a los proyectos sería el WACC más un margen de [1-5] puntos porcentuales. En 2006, Galp Energia decidió calcular la tasa crítica de rentabilidad de forma ligeramente diferente, a saber, en lugar de añadir [1-5] puntos porcentuales al WACC, optó por incrementar el WACC un [10-50] % (WACC2006 + tasa crítica de rentabilidad2006 = [1,1-1,5] × WACC2006). Este nuevo criterio era el resultado de la estimación interna de que, dados los distintos niveles de WACC de cada sector empresarial, la aplicación de un porcentaje a la base parecía ser más adecuada y coherente que la utilización de un valor absoluto. Como explicación suplementaria, Portugal facilitó a la Comisión los diferentes WACC y tasas críticas de rentabilidad aplicadas por Galp Energia entre 2002 y 2006 en cada sector de actividad: refino, suministro y comercialización de los productos derivados del petróleo, prospección y producción, gas y electricidad.

(175)

Portugal alegó que, según los estándares reconocidos internacionalmente para los proyectos de este tipo, dado que el nivel de variación en la inversión sigue siendo significativo en esa fase de desarrollo de la ingeniería (Front End Engineering Design), el Consejo de administración de Galp consideró que un proyecto de esta envergadura, con una tasa de rendimiento tan próxima al WACC, no era viable, ya que era fácil que la tasa de rendimiento final fuese inferior a dicho valor de referencia.

(176)

Sin embargo, teniendo en cuenta la concesión del incentivo fiscal al proyecto de inversión, el rendimiento de este sería del [9-11] %, cifra que, en vista de la naturaleza estratégica del proyecto de inversión, se consideró un mínimo aceptable para el inicio y la aprobación de la ejecución de compromisos con los proveedores de bienes de equipo.

(177)

Portugal ha presentado una lista de los proyectos de inversión alternativos que Petrogal podría haber emprendido cuando se decidió el proyecto de inversión. Debido a la limitación de los recursos financieros disponibles para nuevas inversiones, varias áreas de negocio de Galp Energia compiten entre sí por esos recursos limitados y existe una estricta política de selección.

(178)

Sin embargo, si el contrato de ayuda con el Estado portugués no se hubiera firmado y el proyecto de inversión no hubiera tenido lugar, la competitividad de ambas refinerías se habría deteriorado inevitablemente. Según Portugal, si no se hubiera efectuado el proyecto de inversión, la utilización de la capacidad de las refinerías se habría reducido al [80-90] % para responder a una tendencia a la baja de la demanda en el mercado de gasolina y gasóleo (ya que los estudios prevén una disminución significativa de la demanda, de 2008 a 2020, con reducciones del [20-30] % al [40-50] %). Las refinerías solo habrían mantenido un margen de refino muy limitado. Para compensar esta situación, se habría aplicado un programa drástico de reestructuración con recortes de plantilla.

(179)

Como la Comisión dudaba de que la decisión del Consejo de administración de Galp no había tenido en cuenta los cambios en el entorno empresarial, solicitó a Portugal que facilitara un análisis detallado de la hipótesis de contraste sin el proyecto de inversión. Con este fin, se pidió a Portugal que facilitase la tasa de rendimiento del proyecto de inversión teniendo en cuenta el potencial de rentabilidad de las refinerías si no se hubiese llevado a cabo el proyecto de inversión y tomando en consideración la reducción de los márgenes de refino.

(180)

La hipótesis de contraste de Portugal se resume en el cuadro 4:

Cuadro 4

(181)

Según Portugal, «el hecho de que un proyecto pueda ser muy importante e incluso estratégico para una empresa, no significa que sea el único proyecto o que sea incuestionable, si la TIR no es lo bastante elevada para cumplir los requisitos mínimos admisibles» (como ocurrió en 2001).

(182)

Portugal subraya el alto nivel de participación de diversas entidades (municipios, sindicatos y asociaciones sectoriales e industriales) y enumera todas las observaciones que confirman el valor del proyecto de inversión en términos de desarrollo regional y eficiencia energética.

(183)

Como complemento de su carta de 21 de enero de 2010, Portugal explica que el mercado de la materia prima de vacío es muy volátil y no presenta la necesaria oferta estable de gasóleo de vacío requerido para alimentar un hidrocraqueador del tamaño del de Sines. Por lo que respecta a la producción de residuos del hidrocraqueador, Portugal confirma que es casi insignificante ya que el hidrocraqueador utilizará también tecnología de iso-craqueo.

(184)

Portugal reitera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional de regiones desfavorecidas (creación y mantenimiento de puestos de trabajo, formación de trabajadores, economías de escala, efectos indirectos, transferencias de tecnología, etc.), aunque se sitúe en refinerías ya existentes, aspecto que se confirma en todas las observaciones positivas recibidas. También se destaca la importancia estratégica y el valor medioambiental del proyecto de inversión en contraposición a las observaciones según las cuales el único beneficio regional es la creación de empleo.

(185)

Por lo que respecta al cuadro elaborado por el competidor no 1 comparando la relación «ayuda/empleos creados» de otros proyectos de ayudas regionales ad hoc (véase el considerando 89), Portugal ha señalado que no incluye otros proyectos del sector del refino o de cualquier otro sector que exija grandes inversiones de capital. Por esta razón, el proyecto de inversión no debe compararse con los presentados en el cuadro, sino con la ayuda a grandes proyectos de inversión del mismo sector económico (véanse las Decisiones de la Comisión de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 898/06, Repsol Polimeros, y de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 899/06, Artensa (Artenius) — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, en los que la relación «ayuda/empleos creados» se sitúa en una horquilla similar a la del proyecto de Petrogal).

(186)

Del mismo modo, si se compara la relación «empleo indirecto/empleo directo» con proyectos similares (como los mencionados en el considerando 185), se obtienen unas cifras equivalentes.

(187)

Portugal reitera que el Consejo de administración de Galp validó el proyecto de inversión en marzo de 2008, tras haber recibido en enero de 2007 una confirmación escrita de las autoridades portuguesas de que el proyecto de inversión podía optar a obtener ayuda. Por lo tanto, la ayuda estaba condicionada (en particular, era necesaria la aprobación de la Comisión), concedida antes del comienzo de los trabajos. El primer pedido en firme tuvo lugar en marzo de 2008, después de que Petrogal firmase los contratos de ayuda.

(188)

Portugal refuta las observaciones de terceros según las cuales Petrogal ya había decidido en 2006 poner en marcha el proyecto de inversión.

(189)

Portugal admite que se realizaron estudios de viabilidad antes de tomar la decisión definitiva. Si bien esa información era absolutamente necesaria para que el Consejo de administración de GALP tomase una decisión, eso no implica que el Consejo de administración de Galp ya se hubiera decidido.

(190)

Portugal sostiene que el proyecto de inversión no se habría ejecutado sin la ayuda.

(191)

Portugal explica que la TIR del proyecto de inversión era insuficiente en comparación con el nivel de riesgo asumido y el atractivo de otros proyectos ([ ]) que son cruciales para el desarrollo de Galp Energia. De ello se desprende que el proyecto de inversión no habría salido adelante sin ayuda.

(192)

Partiendo de las observaciones recibidas de terceras partes, Portugal concluye que el mercado geográfico de referencia no es el portugués, sino, al menos, el mercado ibérico.

(193)

Portugal especifica que las cuotas de Petrogal en el mercado del gasóleo (a los niveles «ex refinería», mayorista y minorista) no superarán nunca el 25 % si el mercado geográfico de referencia es el de la Península Ibérica o mayor.

(194)

Portugal reafirma que, en cualquier caso, el proyecto de inversión no repercutirá sobre los mercados mayoristas y minoristas del gasóleo, ya que el precio «ex refinería» se fija en condiciones de mercado: Petrogal se comporta como un tomador de precios. Si no fuera así, los clientes de Petrogal se pasarían fácilmente a las importaciones ya que, según Portugal, no existen obstáculos [técnicos, arancelarios, logísticos (44), etc.] para las importaciones de gasóleo de otros Estados miembros. Las necesidades de importación de Portugal están en consonancia con las de la UE.

(195)

Portugal presentó cifras de datos agregados sobre importaciones de gasóleo (marítimas y terrestres) en Portugal.

Cuadro 5

Importaciones y exportaciones de gasóleo

(196)

Además, Portugal tiene suficiente capacidad de almacenamiento: Portugal ha proporcionado datos que muestran que los diferentes operadores han adoptado distintas opciones estratégicas (invertir en capacidad de almacenamiento o arrendamiento de instalaciones) y que ambas alternativas son posibles y viables. Los principales operadores no han aumentado su capacidad de almacenamiento, a pesar de las oportunidades que han aparecido en el mercado, lo que indica que sus recursos de almacenamiento son suficientes para apoyar sus actividades de comercialización. Portugal indica que ha habido un crecimiento continuo del total de las importaciones de gasóleo, así como un ligero descenso de las exportaciones. Esto es fruto de la continua expansión del mercado y del aumento del déficit de la capacidad de producción local. Sin embargo, las cifras de 2009 reflejan el impacto de un accidente ocurrido en la refinería de Sines que limitó durante varias semanas el funcionamiento de la refinería y la producción. Los operadores tuvieron que aumentar sus importaciones durante ese año, lo que demuestra la existencia de opciones alternativas de suministro.

(197)

En 2009 las importaciones de gasóleo en Portugal representaron el 27,2 % del consumo total de gasóleo de ese año. En años anteriores, la media de las importaciones de gasóleo en relación con el consumo anual de gasóleo en Portugal (alrededor de 5,4 Mt) fue, aproximadamente, del 14 %.

(198)

Por lo tanto, Portugal considera que el mercado portugués del gasóleo es un mercado abierto y competitivo en el que se facilita el comercio y los precios se basan en el precio del petróleo bruto y los costes de refino y vienen definidos por la alternativa de importar a los precios del índice Platts.

(199)

Por lo que se refiere a la nafta pesada, Portugal considera que el mercado abarca, al menos, el EEE, ya que la nafta es un producto objeto de comercio internacional.

(200)

Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(201)

La ayuda de Portugal a Petrogal adoptará la forma de crédito fiscal. Por lo tanto, cabe considerar que el Estado miembro concede el apoyo mediante recursos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(202)

La ayuda se concede a una única empresa, Petrogal, y, por lo tanto, es selectiva.

(203)

La ayuda se concede para una inversión que da lugar a un incremento de la producción de gasóleo y nafta pesada. Habida cuenta de que esos productos son objeto de intercambios entre los Estados miembros, la medida puede, por tanto, afectar al comercio entre Estados miembros. La ayuda concedida a Petrogal aliviará a la empresa de unos costes que normalmente hubiera tenido que soportar. Por consiguiente, Petrogal se beneficiará de una ventaja económica frente a sus competidores. Al beneficiar de esta forma a Petrogal y su producción, la ayuda falsea o amenaza falsear la competencia.

(204)

Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(205)

Habiendo establecido que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, es necesario examinar si la medida puede considerarse compatible con el mercado interior.

(206)

Al notificar la ayuda antes de ejecutarla, Portugal ha cumplido la obligación de notificación establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado.

(207)

Dado que el objetivo de la ayuda es fomentar el desarrollo regional, la base para determinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior son las DAR y, en concreto, las disposiciones de su sección 4.3 relativas a grandes proyectos de inversión, junto con los criterios para la evaluación pormenorizada de la ayuda regional para grandes proyectos de inversión establecidos en la Comunicación sobre evaluación pormenorizada, a menos que la investigación formal llegue a la conclusión de que no se superan los umbrales establecidos en el punto 68, letra a) («prueba de la cuota de mercado») y en el punto 68, letra b) («pruebas del aumento de capacidad y del resultado en el mercado») de las DAR.

(208)

La Comisión debe realizar su evaluación en tres etapas:

(209)

La Comisión ha comprobado si la ayuda se concedió de conformidad con las disposiciones generales de las DAR. Esta verificación suscita las siguientes observaciones:

(210)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el proyecto de inversión constituyera una inversión inicial o de que se pudiera considerar una inversión de sustitución.

(211)

La Comisión tomó en consideración los comentarios de Portugal, expuestos en los considerandos 130 y 131, según los cuales las inversiones dieron lugar a una ampliación de un establecimiento existente y un cambio fundamental en el proceso de producción global de un establecimiento existente y, por lo tanto, la inversión puede considerarse una inversión inicial, tal como se define en el punto 34 de las DAR.

(212)

Efectivamente, la nueva unidad de destilación al vacío y la unidad de viscorreducción de Matosinhos, y el nuevo hidrocraqueador de Sines funcionarán de forma simultánea a las unidades de refino existentes originalmente; por lo tanto, el proyecto de inversión no constituye una sustitución, sino una ampliación del sistema de producción. Además, el proyecto de inversión transformará las refinerías y las dotará de nuevas infraestructuras tecnológicas para la conversión de las fracciones de crudo más pesado en gasolina y gasóleo.

(213)

El competidor no 1 no niega que la inversión tenga una carácter inicial pero considera que la inversión constituye una mera ampliación de un establecimiento existente.

(214)

Por consiguiente, la Comisión estima que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial en el sentido del punto 34 de las DAR y, por consiguiente, se resuelven las dudas por lo que se refiere al carácter de inversión inicial del proyecto.

(215)

En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión dudaba de que se cumplieran los requisitos relativos al efecto incentivador formal aplicables a las ayudas ad hoc, según se establece en el punto 38 de las DAR. En concreto, la Comisión manifestó sus dudas sobre el hecho de que la confirmación por escrito de Portugal de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el régimen (45), pudiera sustituir a la carta de intenciones.

(216)

El punto 38 de las Directrices reza como sigue: «Es importante garantizar que las ayudas regionales produzcan verdaderos efectos incentivadores de inversiones que de otro modo no se realizarían en las regiones asistidas. Por ello, únicamente podrán concederse ayudas con arreglo a regímenes de ayuda cuando el beneficiario haya presentado una solicitud de ayuda y la autoridad responsable de la administración del régimen haya confirmado por escrito que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio las condiciones de elegibilidad establecidas en el régimen antes de iniciarse los trabajos en el proyecto. […] En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir una carta de intenciones, supeditada a la autorización de la medida por la Comisión, relativa a la concesión de ayudas antes del inicio de las labores del proyecto. Si las labores comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en el presente apartado, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas».

(217)

Con arreglo a la nota 40 a pie de página de las DAR, el inicio de los trabajos es o bien el inicio de los trabajos de construcción o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos.

(218)

La Comisión ha tenido en cuenta la información fáctica siguiente presentada por Portugal:

(219)

La Comisión considera que los contratos de ayuda firmados el 10 de marzo de 2008 entre Portugal y Petrogal, y la publicación en el Diario Oficial portugués (46) de las resoluciones del Consejo de Ministros, adoptadas el 6 de marzo de 2008, equivalen al menos a una carta de intenciones y deben considerarse como una prueba del efecto incentivador más firme que la carta de intenciones establecida en el punto 38 de las DAR. Estos contratos de ayuda se firmaron antes del comienzo de los trabajos del proyecto de inversión.

(220)

Por lo tanto, la Comisión considera que las dudas sobre el efecto incentivador formal quedan resueltas.

(221)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la contribución de la inversión al desarrollo regional. En este contexto, la Comisión también planteó sus dudas sobre la necesidad de la ayuda y destacó que «es poco probable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos inaceptables de la competencia» (47).

(222)

Los competidores 1 y 2 han indicado que Petrogal hubiera seguido adelante con el proyecto de inversión incluso sin la ayuda. En su opinión, se trata de una inversión productiva, originada económicamente por el desequilibrio entre la oferta y la demanda de gasóleo y por la posibilidad de tener acceso a crudos más pesados y más baratos. Todos los operadores europeos están realizando inversiones similares en sus refinerías sin ayuda estatal.

(223)

Por lo tanto, hay que evaluar si la ayuda es necesaria para producir un verdadero efecto incentivador para realizar una inversión que de otro modo no tendría lugar en estas dos regiones asistidas o si el proyecto de inversión se habría llevado a cabo en cualquier caso. A este respecto, la Comisión debe determinar si la ayuda ha cambiado el comportamiento de Petrogal, de manera que hubiera realizado inversiones adicionales en las regiones afectadas.

(224)

Parece que la decisión estratégica de invertir se tomó en 2006. Esto se refleja en un documento publicado por Galp Energia en octubre de 2006 (48). Tal como se indica en el informe anual de Galp Energia de 2006, el Consejo de administración tomó la decisión ejecutiva relativa al proyecto de inversión el 23 de enero de 2007 (49) y el 5 de marzo de 2008 (es decir, tras recibir la carta de las autoridades nacionales con fecha de 23 de enero de 2007 que confirmaba la subvencionabilidad). El Consejo de administración tomó la decisión de realizar el primer pedido de equipo relacionado con el proyecto de inversión el 14 de marzo de 2008.

(225)

Portugal declaró que Petrogal no había emprendido la inversión hasta 2008 debido a su insuficiente viabilidad financiera y que el Consejo de administración de Galp no decidió finalmente realizar los pedidos de equipos y las construcciones hasta que el Gobierno portugués hubo adoptado la resolución pertinente del Consejo de Ministros.

(226)

Portugal aduce que la disponibilidad de la ayuda estatal fue decisiva para la decisión de invertir de Petrogal. Sin la ayuda, se habría abandonado el proyecto de inversión. Petrogal habría aplicado un plan alternativo de reestructuración para ajustar sus actividades de refino a las nuevas condiciones del mercado y del abastecimiento de crudo bruto. Además, los recursos financieros disponibles se habrían utilizado para invertir en proyectos alternativos ajenos a la actividad de refino.

(227)

Portugal presentó los documentos pertenecientes a Petrogal que contienen un análisis de la TIR prevista para el proyecto de inversión y del coste medio ponderado del capital (WACC), así como una lista de las posibles inversiones alternativas que Galp Energia podría haber emprendido con el capital disponible.

(228)

La Comisión considera que los documentos presentados al Consejo de administración de Galp el 23 de enero de 2007 y el 5 de marzo de 2008 fueron decisivos para la evaluación de la necesidad de la ayuda, ya que la decisión de dicho Consejo se basó en estos documentos.

(229)

Según Portugal, los cálculos presentados al Consejo de administración de Galp en 2008 indicaban una TIR del proyecto de inversión, sin la ayuda, del [8-10] %. Esta TIR es muy superior al WACC de Petrogal del [7-9] %.

(230)

Portugal explicó, sin embargo, que las decisiones del Consejo de administración de Galp se fundaban en un enfoque basado en la tasa crítica de rentabilidad ya introducido en el año 2002. La tasa crítica de rentabilidad, o tasa de rendimiento mínimo aceptable, es la tasa de rendimiento mínimo de un proyecto que la persona encargada de tomar decisiones está dispuesta a aceptar antes de comenzar un proyecto, teniendo en cuenta su riesgo y el coste de oportunidad de renunciar a otros proyectos. Otras expresiones utilizadas para «tasa crítica de rentabilidad» son «tasa de rentabilidad mínima» o «tasa de referencia».

(231)

A partir de 2006, la tasa crítica de rentabilidad para las actividades de refino estaba establecida en el [110-150] % del WACC, es decir el [10-12] %. Por lo general no se decidiría invertir si la TIR prevista no superaba este umbral. En este caso, la ayuda incrementa la TIR en [1-3] puntos porcentuales, del [8 a 10] % al [9-11] %, tal como se recoge en el cuadro 3 del considerando 171 que refleja los cálculos presentados al Consejo de administración en 2008. Aunque la TIR ajustada a la ayuda se mantiene muy por debajo de la tasa crítica de rentabilidad interna, el Consejo de administración de Galp consideró que el margen de seguridad adicional generado por la ayuda era suficiente para aprobar finalmente el proyecto de inversión.

(232)

La tasa crítica de rentabilidad es un instrumento utilizado por las empresas cuando tienen que tomar decisiones que implican niveles elevados de riesgo y puede, por tanto, variar en función del riesgo relacionado con los proyectos. También puede influir en la tasa crítica de rentabilidad la moneda en la que se ha calculado: en zonas monetarias con niveles elevados de inflación, la tasa crítica de rentabilidad es más elevada que en áreas con estabilidad de precios.

(233)

Hasta la fecha, las decisiones en materia de ayudas estatales en el ámbito de las ayudas regionales no han utilizado el concepto de la «tasa crítica de rentabilidad» para pronunciarse sobre la necesidad y el efecto incentivador de la ayuda. Ese concepto tampoco se menciona en la Comunicación sobre evaluación pormenorizada. Sin embargo, el concepto de la «tasa crítica de rentabilidad» ya se ha utilizado en un número limitado de decisiones sobre ayuda estatal (como la Decisión de la Comisión de 23 de febrero de 2011 en el asunto N 204/10 – Suecia-Ayuda de I + D a Volvo Aero para el motor Trent XWB, DO C 271 de 14.9.2011), adoptada principalmente basándose en el Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (50), para los proyectos que implican un elevado nivel de riesgo.

(234)

Portugal subraya que el proyecto de inversión se caracteriza por múltiples riesgos que justifican la utilización del enfoque de la tasa crítica de rentabilidad. El proyecto de inversión es la mayor inversión productiva jamás llevada a cabo en Portugal. La ejecución del proyecto de inversión llevará varios años. Las estimaciones de costes para el proyecto de inversión son extremadamente difíciles: de hecho, Portugal presentó cifras que indicaban que la realidad superaba con creces las estimaciones del coste inicial. Como el proyecto de inversión tiene una orientación a largo plazo, las previsiones a largo plazo de los márgenes de la refinería son extremadamente difíciles, en particular en situaciones en las que, a la larga, los coches tradicionales con motor de combustión podrían ser sustituidos por automóviles eléctricos y de otro tipo.

(235)

Un estudio empírico de 2006 (51), que analizaba más de 100 tasas críticas de rentabilidad de las propias empresas (principalmente de América del Norte), da cuenta de una tasa crítica de rentabilidad media del 14,1 % y una diferencia absoluta entre el WACC y la tasa crítica de rentabilidad del 5 %, es decir aproximadamente el 155 % del WACC. Teniendo en cuenta esta información, la tasa crítica de rentabilidad aplicada por Petrogal y Galp Energia al sector del refino no parece excesiva a primera vista.

(236)

Habida cuenta de estos elementos, y, en concreto, de las características específicas del sector y del asunto (es decir, la importancia de los riesgos existentes, dada la magnitud del proyecto de inversión y su período de explotación a largo plazo), la Comisión considera que la tasa crítica de rentabilidad puede tenerse en cuenta para determinar si la ayuda era o no necesaria como incentivo para llevar a cabo el proyecto de inversión.

(237)

Los competidores 1 y 2, confirmaron que se carece de referencias sectoriales para las actividades de refino. Sin embargo, el competidor no 1 indicó que consideraría que una tasa de referencia (es decir, de rendimiento) del 10 % sería suficiente para llevar a cabo el proyecto de inversión. La Comisión observa que esta tasa de referencia del 10 % es muy similar a la TIR del [9-11] % después de la ayuda presentada en 2008 al Consejo de administración de GALP. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda no supera el importe que un competidor podría considerar necesario para alcanzar una TIR aceptable.

(238)

Así pues, parece que la medida de ayuda sitúa la TIR calculada más cerca de la tasa crítica de rentabilidad de Petrogal y de la indicada como tasa de referencia por el competidor no 1. La TIR después de la ayuda no supera la tasa crítica de rentabilidad de Petrogal ni la tasa de referencia del competidor, lo que sugiere que la ayuda no era excesiva. El mero hecho de que la decisión de inversión se tomase en 2008 en una situación en que la TIR ajustada a la ayuda aún era considerablemente inferior a la tasa crítica de rentabilidad declarada no basta por sí solo para poner en duda la importancia de la tasa crítica de rentabilidad. Según las anteriores declaraciones del Consejo de administración de Galp, es obvio que la empresa era consciente de la importancia estratégica del proyecto de inversión para detener el descenso de los márgenes de refino. Aunque no se alcanzase plenamente la tasa crítica de rentabilidad, este elemento estratégico parece haber sido suficiente para justificar una ligera desviación de aquella.

(239)

Como consecuencia de ello, la Comisión considera que la ayuda es necesaria como incentivo a la inversión y no supera la cantidad necesaria para ese fin. A este respecto, no es totalmente correcto afirmar que todos los operadores europeos han llevado a cabo inversiones similares en sus refinerías sin ayuda estatal. Por ejemplo, la Comisión ha analizado otras medidas de ayuda para inversiones análogas. Este es especialmente el caso de la Decisión de la Comisión en el asunto N283/04 (52) relativo a una unidad de hidrocraqueo destilado.

(240)

En la Decisión de incoación, la Comisión, refiriéndose al punto 10 de las DAR, expresó dudas en cuanto a la contribución de la ayuda y del proyecto de inversión al desarrollo regional, haciendo hincapié en el limitado número de puestos de trabajo creados (150) en comparación con el importe de la ayuda (160 millones EUR), y en cuanto a si la contribución al desarrollo regional esperada compensaba realmente los efectos sectoriales derivados de la ayuda.

(241)

La Comisión señala que, tal como ha subrayado también el competidor no 1, es cierto que el importe de ayuda por empleo creado supera de forma significativa el nivel de ayuda por puesto de trabajo existente en casos recientes anteriores de ayuda ad hoc (véase el considerando 89). Varias decisiones negativas (53) concluyeron que la contribución regional era insuficiente basándose en el número de puestos de trabajo creados.

(242)

Portugal acepta que el importe de la ayuda por puesto directo creado es muy alto; sin embargo, esto se explica por el carácter de capital intensivo del proyecto de inversión, que es característico de las inversiones en el sector: la Comisión ha aprobado anteriormente regímenes de ayuda notificables individualmente para este sector con un mayor importe de ayuda por cada puesto de trabajo creado (54). Portugal considera que deben tenerse en cuenta otros factores distintos de la ayuda por cada puesto directo, tales como la importancia de la creación de empleos indirectos y de empleo temporal y otros aspectos afines.

(243)

En decisiones previas, la Comisión siempre ha tenido en cuenta la creación directa de empleo. Además, la creación de empleos indirectos se tomó en consideración en un varias decisiones (55).

(244)

Portugal alegó inicialmente que cada puesto directo creado (o perdido) también daría lugar a tres empleos indirectos. La relación de 3 a 1 se justificó por referencia a otros asuntos portugueses del mismo sector (56) en los que la Comisión aceptó proporciones similares o mayores en el pasado. El potencial de creación de puestos de trabajo indirectos se deriva de la actividad de mantenimiento, que es probablemente el nicho de mercado que más se beneficiará del proyecto. Esto sería el resultado de la creciente complejidad tecnológica de las refinerías, que dará lugar a la subcontratación de servicios que requieren empleados y técnicos cada vez más especializados.

(245)

Portugal apoyó su argumento remitiéndose a un reciente documento de trabajo de la Comisión sobre el sector petroquímico (57) que afirma que mientras el sector solo da empleo directo a 100 000 personas en la UE, puede considerarse que hasta 400 000 a 600 000 puestos de trabajo dependen directamente de la industria del refino de la UE. El mismo documento, en la nota a pie de página 41, menciona otros 600 000 puestos de trabajo en logística y comercialización. Basándose en estas afirmaciones podría justificarse una relación superior a 3 a 1, a saber, 4 a 1 y 6 a 1, y, teniendo en cuenta la creación de empleo en logística y comercialización, incluso de 12 a 1.

(246)

Portugal indicó también que, en una hipótesis de contraste «sin ayuda y sin proyecto», Petrogal habría reestructurado sus refinerías y reducido su plantilla, con una pérdida de 160 puestos de trabajo directos. Por lo tanto, al evaluar la contribución de la ayuda al desarrollo regional, la Comisión debe tener en cuenta los 310 puestos de trabajo directos creados o mantenidos (58), y los aproximadamente 930 a 3 720 puestos de trabajo indirectos resultantes, en su caso, del proyecto de inversión, lo que atenuaría el excesivo importe de ayuda por cada empleo directo (59).

(247)

Además, Portugal destacó que el proyecto de inversión constituye la mayor inversión jamás realizada en Portugal y creará 3 000 empleos temporales en las regiones interesadas durante la fase de construcción.

(248)

Por otra parte, en anteriores decisiones (60) por las que se aprobaban ayudas regionales ad hoc, la Comisión destacó la importancia de los siguientes factores:

Estos factores son ciertamente elementos positivos que podrían tenerse en cuenta en la evaluación de la contribución de la ayuda y del proyecto de inversión al desarrollo regional en Portugal.

(249)

Así pues, las observaciones de Portugal y de varias partes interesadas se refieren a otras importantes contribuciones al desarrollo regional en términos de impacto social y medioambiental, aumento de la formación, y protocolos con instituciones de enseñanza superior.

(250)

Portugal mencionó también el desarrollo de la cadena de suministro y el impacto de la construcción de las nuevas unidades nacionales sobre el tejido industrial, con una repercusión en las obras de ingeniería civil, la construcción y el montaje de ingeniería mecánica. Se trata sin duda de un impacto positivo, pero solo temporal o de carácter general (véase el considerando 154).

(251)

La Comisión tiene en cuenta los efectos positivos indirectos no temporales del proyecto de inversión en las regiones interesadas expuestos por Portugal. En particular, la larga vida útil prevista de las refinerías (que se espera que sean operativas durante al menos 30 años), el impacto positivo sobre la industria de la subcontratación, la cantidad significativa de formación y el número de protocolos con escuelas y universidades indican la importancia de las refinerías en las regiones interesadas. Aunque gran parte de estos efectos indirectos positivos está ya presente como consecuencia de la larga existencia de las refinerías, puede convenirse que es cierto que las inversiones refuerzan la importancia de la presencia de Petrogal tanto en Sines como en la zona de Oporto.

(252)

Portugal presentó también un análisis de la relación coste-beneficio del proyecto de ayuda. Ese análisis pretende ir más allá del análisis de la viabilidad del proyecto por el inversor y toma en consideración todos los costes y beneficios sociales (descontados) derivados del proyecto. En este contexto, un análisis coste-beneficio cuantifica los beneficios previstos, incluido el importe de los impuestos procedentes de los empleos directos e indirectos, los subsidios de desempleo ahorrados (al mantener puestos de trabajo), el importe de los impuestos sobre el consumo, los ingresos adicionales para el puerto de Leixões, el apoyo directo a las comunidades locales, etc.

(253)

El análisis coste-beneficio llega a la conclusión de que la ayuda es muy beneficiosa para Portugal. Como es lógico, el alcance geográfico del análisis coste-beneficio va más allá de las regiones de Norte y Alentejo, directamente afectadas por el proyecto de inversión. Sin embargo, si el beneficio nacional se traslada proporcionalmente a las regiones interesadas, según su peso económico, las regiones Norte y Alentejo obtendrán el 34,8 % de este beneficio nacional.

(254)

Portugal, también ha subrayado que las ayudas y la inversión resultante producían efectos beneficiosos en otros ámbitos políticos distintos del desarrollo regional. Portugal destaca la importancia estratégica del proyecto de inversión a nivel nacional y para la seguridad del abastecimiento energético europeo. Estos efectos beneficiosos incluyen una menor dependencia de las importaciones, una respuesta a la creciente demanda de gasóleo, la mejora de la eficiencia energética en ambas refinerías y el impacto medioambiental positivo. Estos argumentos no pueden tenerse en cuenta al valorar la contribución de la ayuda al desarrollo regional.

(255)

Pese a que, aparentemente y a primera vista, el importe de ayuda por cada puesto directo creado es desproporcionado, los efectos positivos indirectos (puestos de trabajo indirectos, efectos colaterales, creación de puestos de trabajo bien remunerados, mejora del capital humano y del bienestar social) apuntan a una contribución regional para Alentejo y Norte que no se puede menospreciar. Por consiguiente, la Comisión considera resuelta su duda inicial sobre la contribución de la ayuda al desarrollo regional.

(256)

Además, las secciones siguientes relativas a la aplicación del punto 68, letras a) y b), indican que los efectos sectoriales negativos de la ayuda son escasos, ya que los mercados afectados por el proyecto de inversión no son ineficaces, es decir, no están en declive absoluto o relativo. Por otra parte, Petrogal no tiene una cuota de mercado elevada en el mercado de referencia «ex refinería» de la que pueda abusar con un comportamiento anticompetitivo. La sustitución de las importaciones de nafta pesada para el sector de los compuestos aromáticos tiene efectos limitados en los proveedores del EEE. Por consiguiente, la Comisión considera resuelta su duda inicial en cuanto a si los efectos negativos sectoriales de la ayuda no se compensan con su contribución prevista al desarrollo regional.

(257)

De conformidad con el punto 9 de las DAR, Petrogal no es una empresa en crisis en el sentido de la Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (61).

(258)

De conformidad con el punto 39 de las DAR, la contribución propia de Petrogal al gasto subvencionable es superior al 25 % (véase el considerando 36).

(259)

De conformidad con el punto 50 de las DAR, los gastos subvencionables del proyecto de inversión se calcularán sobre la base de los costes de inversión subvencionables (véase el considerando 35).

(260)

De conformidad con los puntos 71 a 75 de las DAR, se cumplen las normas sobre acumulación de la ayuda (véase el considerando 43).

(261)

De conformidad con el punto 40 de las DAR, la ayuda se concede con la condición de que Petrogal mantenga el proyecto de inversión en las regiones interesadas durante un período mínimo de cinco años después de su realización.

(262)

Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda se ajusta a las disposiciones generales de las DAR.

(263)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el proyecto de inversión pudiera considerarse un proyecto de inversión único en el sentido del punto 60 de las DAR, a pesar de que no existe una cercanía geográfica entre ambas refinerías.

(264)

Aunque no exista esa cercanía geográfica, Portugal considera que hay fuertes vínculos económicos, funcionales y estratégicos entre las refinerías. Sin la inversión en la unidad de destilación al vacío de Matosinhos no sería posible la correspondiente inversión en la planta de hidrocraqueado en Sines, debido al riesgo de escasez frecuente de suministros en el mercado del gasóleo de vacío (materia prima para la planta de hidrocraqueado). Portugal considera, por lo tanto, que las refinerías son económicamente indivisibles debido a los fuertes vínculos funcionales.

(265)

El competidor no 1 impugna este enfoque, pues considera que los activos fijos del proyecto de inversión son económicamente divisibles.

(266)

Una de las observaciones de terceros recibidas en respuesta a la Decisión de incoación indicaba que el aumento de la producción de nafta pesada es crucial para la realización de una inversión por el grupo La Seda en Sines. La Comisión ha comprobado si la inversión de La Seda podrá constituir un PIU junto con la inversión en Matosinhos. Portugal ha confirmado que el aumento de la producción de nafta pesada solo se va a utilizar por Petrogal internamente y que no se venderá nafta pesada a terceros. Por consiguiente, la Comisión concluye que el proyecto de inversión no constituye un proyecto de inversión único con el proyecto de inversión de La Seda.

(267)

El punto 60 de las DAR se refiere a los proyectos de inversión que se dividen artificialmente en subproyectos para eludir el mecanismo de reducción de la intensidad de ayuda máxima que puede concederse a los proyectos de inversión superiores a 50 millones EUR. En este caso concreto, la Comisión ha comprobado que la intensidad de ayuda aplicada (12,43 % del VAN) es inferior a la intensidad de ayuda máxima que debería aplicarse si se considerara que el proyecto de inversión es un proyecto de inversión único (14,28 % del VAN) y, por lo tanto, inferior a la intensidad de ayuda máxima de la que podrían haberse beneficiado los dos proyectos por separado. Así pues, se ha respetado la intensidad de ayuda máxima, incluso en caso de que se trate de un PIU, y la Comisión concluye que no es necesario decidir si los dos proyectos de Sines y Matosinhos constituyen o no un PIU a pesar de su separación geográfica, dado que este aspecto no incide en la evaluación de la compatibilidad de la ayuda con las DAR.

(268)

El cálculo de la intensidad de la ayuda de conformidad con el punto 67 de las DAR depende de si el proyecto de inversión se considera un proyecto de inversión único o dos proyectos de inversión separados. En este último caso, si se toman por separado las inversiones en los dos emplazamientos, el cálculo de la intensidad de la ayuda debe tener en cuenta los dos límites máximos de ayuda regional aplicables en Sines (40 %) y Matosinhos (30 %).

(269)

Según lo notificado por Portugal, los costes totales subvencionables previstos para el proyecto de inversión ascienden a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR para la inversión en Sines y [ ] EUR para la de Matosinhos) en valor nominal.

(270)

El valor actual neto de la inversión en Sines asciende a [ ] EUR para un importe de ayuda previsto de [ ] en valor actual neto, que corresponde a una intensidad de ayuda para esta refinería del 13,12 % de equivalente de subvención bruto (ESB), cifra que se sitúa por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada del 15,94 %.

(271)

El valor actual neto de la inversión en Matosinhos asciende a [ ] EUR para un importe de ayuda previsto de [ ] en valor actual neto, que corresponde a una intensidad de ayuda para esta refinería del 10,66 % de equivalente de subvención bruto (ESB), cifra que se sitúa por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada del 14,68 %.

(272)

En la Decisión de incoación, la Comisión comprobó la intensidad de la ayuda en las dos regiones, que es diferente, el 40 % en Sines y el 30 % en Matosinhos, y volvió a calcular la intensidad de ayuda máxima ponderando las intensidades de ayuda tomando proporcionalmente en cuenta la inversión (en valor actual neto) en la región correspondiente con respecto a la inversión total. El resultado sería una intensidad de ayuda del 37,18 %, lo que corresponde a una intensidad de ayuda máxima ajustada del 14,21 %.

(273)

Incluso aunque se considerase que el proyecto de inversión es un PIU, el valor actual neto de los costes totales de la inversión ascendería a 974 064 894 EUR. La ayuda total prevista ascendería a 121 091 314 EUR en valor actual neto, lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 12,43 % de ESB, cifra inferior al 14,21 % de intensidad de ayuda máxima ajustada calculada anteriormente

(274)

Por consiguiente, dado que la intensidad de la ayuda en EBS se situaría por debajo de la intensidad de ayuda máxima ajustada teniendo en cuenta las normas de reducción, la Comisión considera que la intensidad de la ayuda propuesta para el proyecto de inversión se atiene al punto 67 de las DAR.

(275)

Portugal ha dado garantías de que no se superarán el importe máximo de ayuda y la intensidad máxima de ayuda establecidos en la presente Decisión, incluso en caso de que los gastos subvencionables sean inferiores o superiores.

(276)

En la Decisión de incoación, la Comisión planteaba dudas en relación con algunos aspectos relativos a la evaluación de la ayuda de conformidad con las normas establecidas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR. Estos aspectos eran los siguientes:

(277)

En los considerandos 278 a 311, la Comisión examina de nuevo si se han superado los umbrales del apartado 68, letras a) y b), con el fin de decidir si es necesaria una evaluación pormenorizada del proyecto de inversión. En primer lugar, se examinan los productos de referencia y los considerados de referencia por el proyecto de inversión. En segundo lugar, se identifican los correspondientes mercados de productos de referencia. En tercer lugar, se analiza si la evaluación deberá tener lugar al nivel «ex refinería» del mercado al por menor o del mercado mayorista. En los considerandos 312 a 344, se determinan los mercados de productos y geográfico de referencia y, a continuación, se evalúa el mercado de productos de referencia con respecto a la cuota de mercado pertinente de Petrogal. Por último, el análisis se centra en si el incremento de la capacidad de producción es superior al 5 % del consumo aparente pertinente en el EEE, en un mercado con un bajo crecimiento del consumo aparente en el EEE para los productos afectados.

(278)

El apartado 69 de las Directrices reza como sigue: «El producto de referencia es, por regla general, el contemplado en el proyecto de inversión. Cuando el proyecto se refiere a un producto intermedio y una parte considerable de la producción no se vende en el mercado, cabe considerar que el producto de referencia es un producto de una fase posterior en la cadena de producción». La nota a pie de página 64 de dicho apartado especifica que «cuando un proyecto de inversión implique la producción de varios productos diferentes, deberá estudiar se cada uno de estos».

(279)

En la Decisión de incoación, la Comisión identificó como productos directamente afectados por el proyecto de inversión el gasóleo y la nafta pesada. Ya que, aparentemente, la totalidad de la producción de nafta pesada se utilizaba en la producción de Petrogal de derivados de la nafta, estos se consideran también un producto afectado. La Comisión también aceptó la afirmación de Portugal de que los otras productos relacionados horizontalmente producidos en las refinerías (gasolina, GLP, fueloil, carburante de aviación y betún), no se vieron afectados por el proyecto de inversión.

(280)

La Comisión toma nota de la explicación de Portugal según la cual las refinerías operan siguiendo una función de producción de múltiples productos en la que el insumo, el petróleo crudo, se transforma en una multitud de productos intermedios (por ejemplo, nafta pesada, gasóleo de vacío) y finales (por ejemplo, gasolina y gasóleo). Muchos de los productos intermedios se reutilizan inmediatamente como insumos («materias primas») en las distintas etapas del proceso de refino, mientras que otros se venden en el mercado o se utilizan como materia prima en la industria petroquímica de primera generación, por ejemplo, la nafta pesada para la producción de compuestos aromáticos. La función de producción técnica depende, en particular, del tipo de petróleo crudo utilizado (no todos los tipos de petróleo crudo se pueden transformar en determinadas instalaciones), y de la configuración técnica específica de la refinería. Una refinería que maximice sus beneficios trata de optimizar sus beneficios en toda la gama de productos, el denominado «margen de refino», ajustando la producción de los distintos productos, teniendo en cuenta las restricciones técnicas resultantes de la función de producción (y el tipo de petróleo crudo utilizado) y los precios de los insumos y la producción. No obstante, las posibilidades de ajustar la configuración de una refinería existente sin inversiones adicionales son sumamente limitadas.

(281)

El sector del refino se ha enfrentado a cambios estructurales en la última década. Los tipos de petróleo crudo más ligeros son cada vez más escasos y cada vez se sustituyen más por tipos de petróleo crudo más pesados. Al mismo tiempo, la demanda en el mercado de gasóleo (un sustituto cada vez más habitual de la gasolina como carburante) ha crecido rápidamente. Por el contrario la demanda de fueloil, utilizado en la producción de electricidad y en el transporte marítimo, está disminuyendo y se prevé que siga haciéndolo (debido a su sustitución en estos usos por tecnologías más respetuosas con el medio ambiente). La UE es importador neto de gasóleo y exportador de gasolina (principalmente al mercado de EE. UU. que se espera que disminuya).

(282)

Según ha explicado Portugal y han confirmado los competidores 1 y 2, el motor económico del proyecto de inversión es, por una parte, posibilitar que las refinerías procesen tipos de crudo más pesado y, por otra, modificar su configuración de tal manera que las refinerías puedan producir más gasóleo y menos fueloil.

(283)

Tal como se describe en la sección 2.2, el gasóleo y la nafta pesada son los productos directamente afectados por el proyecto de inversión. En efecto, el proyecto de inversión incrementará la producción de gasóleo (en detrimento de la de fueloil), y la de nafta pesada, lo que, según Portugal, es un efecto colateral inevitable de origen técnico. La Comisión toma nota de la afirmación de Portugal de que los otros productos relacionados horizontalmente producidos en las refinerías (gasolina, GLP, fueloil, carburante de aviación y betún), no se ven afectados por el proyecto de inversión.

(284)

Sin embargo, a raíz de la investigación formal la Comisión constató que la inversión en las nuevas unidades de destilación al vacío y de viscorreducción de Matosinhos también dará lugar a la producción de gasóleo de vacío. El aumento de la producción de gasóleo tendrá lugar en Sines, donde el nuevo hidrocraqueador utilizará como materia prima el gasóleo de vacío producido en las refinerías de Matosinhos y Sines. Como consecuencia, el gasóleo de vacío también ha de considerarse un producto afectado directamente por la inversión, ya que el proyecto de inversión dará lugar a un incremento significativo de su producción en la refinería de Matosinhos.

(285)

Portugal alegó que el gasóleo de vacío se utilizará exclusivamente como materia prima para el hidrocraqueador de Sines. Por lo tanto, debe considerarse un producto intermedio para el aumento de la producción de gasóleo y no se debe evaluar por separado. Portugal afirmó también que el suministro seguro y estable de materia prima necesario en un hidrocraqueador del tamaño de Sines no se podía garantizar adquiriendo en el mercado las cantidades necesarias. Esto se debe a la muy limitada dimensión y la gran volatilidad del mercado abierto del gasóleo de vacío como materia prima, que es un mercado al contado. Como consecuencia de ello, los suministros de gasóleo de vacío de Matosinhos a Sines no excluyen que cualquier tercero pueda también abastecer.

(286)

La Comisión acepta que el gasóleo de vacío se considera un producto intermedio y que una parte importante de la producción de gasóleo de vacío no se vende en el mercado (aunque no se excluya la posibilidad de que terceros lo suministren). En este caso, de acuerdo con lo establecido en el punto 69 de las DAR, se puede concluir que, por lo que se refiere a la nueva unidad de destilación al vacío y a la nueva unidad de viscorreducción de Matosinhos, el producto afectado es el producto transformado, es decir, el gasóleo.

(287)

La Comisión también observa que el competidor no 1 considera que el hidrocraqueo de residuos podría considerarse un producto afectado por el proyecto de inversión (véase el considerando 92). Como Portugal ha explicado que, debido al uso de la tecnología de iso-craqueo, la producción de estos residuos es casi insignificante (véase el considerando 183), la Comisión no considera que el hidrocraqueo de residuos sea un producto de referencia.

(288)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el diésel y la nafta fueran los únicos productos de referencia, teniendo en cuenta que la nafta puede considerarse un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR, y que los derivados de la nafta pudieran considerarse productos de referencia respecto de los cuales habría que realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b) de las DAR.

(289)

Portugal presentó las siguientes explicaciones:

(290)

La Comisión observa que el competidor no 1 considera que la nafta pesada es un producto intermedio y que la evaluación debe incluir como productos de referencia los derivados de la nafta.

(291)

Para decidir si hay que realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para los derivados de la nafta, es necesario interpretar la redacción del punto 69 de las DAR. Este establece que cuando el proyecto se refiere a un producto intermedio y una parte considerable de la producción no se vende en el mercado, cabe considerar que el producto de referencia es un producto de una fase posterior de la cadena de producción. Esta redacción contempla aquellas situaciones en las que el efecto de falseamiento de la ayuda en los competidores no afecta, o solo lo hace parcialmente, al mercado de los productos intermedios y se transfiere al mercado de producto final. Basándose en la información facilitada por Portugal sobre la definición de los productos de referencia, la Comisión considera que la ayuda no afecta los volúmenes de producción ni a los costes de producción ni a la conducta de fijación de precios de la planta de compuestos aromáticos de Petrogal. Además, la cantidad adicional de nafta pesada producida en Sines solo tiene una importancia marginal, en comparación con la cantidad global de nafta pesada utilizada para producir reformador. Por consiguiente, la Comisión considera que los mercados de los compuestos aromáticos no se ven afectados por la ayuda para el proyecto de inversión, o solo indirectamente de forma muy insignificante (a través de una reducción indirecta del precio de importación de la nafta, véase la sección siguiente).

(292)

La Comisión considera, por tanto, que no procede realizar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para los mercados de los compuestos aromáticos.

(293)

Al mismo tiempo, la Comisión considera que la ayuda puede afectar al mercado de la nafta, en la medida en que el proyecto de inversión permite sustituir las importaciones y obliga a los proveedores a encontrar otras salidas en el mercado de la nafta pesada. Por lo tanto, la Comisión ha realizado las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), de las DAR para la nafta pesada como producto de referencia.

(294)

Con arreglo al apartado 69 de las DAR, en los productos de referencia se incluyen el producto de referencia y los productos considerados sustitutivos, bien por el consumidor (debido a sus características, precio y uso previsto), bien por el productor (debido a la flexibilidad de las instalaciones de producción).

(295)

En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo identificar el mercado de productos de referencia, debido a las dificultades para determinar definitivamente la lista de productos afectados.

(296)

En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó que no existían sustitutos del gasóleo desde el punto de vista del consumidor. Sin embargo, había dudas desde el punto de vista de la oferta en cuanto a la sustituibilidad de la producción de gasóleo, ya que la flexibilidad de las instalaciones de producción podía llevar a producir otros tipos de productos (principalmente gasolina) cambiando las configuraciones de las refinerías.

(297)

Con el fin de disipar estas dudas, Portugal sostuvo que la Decisión de la Comisión en una operación de concentración, citada por la propia Comisión, se refería a un contexto diferente cuando el desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la gasolina y el gasóleo era mucho menos importante que en la actualidad y que, debido a ello, aún existía el grado de flexibilidad a la hora de cambiar entre la producción de estos dos productos (64). Sin embargo, según Portugal a partir de 2000, con el importante aumento de la demanda de gasóleo, ese grado de elección desapareció y en la actualidad no hay capacidad adicional para satisfacer la demanda.

(298)

Si bien esta explicación no excluye totalmente la posibilidad de que las instalaciones de producción de gasóleo se utilicen para producir gasolina, no parece realista suponer que una empresa podría gastar más de 1 000 millones EUR en aumentar su capacidad de producir gasolina, cuando existe en Europa un exceso de oferta en la producción de este producto básico. Diversos estudios señalan que la demanda de gasolina y de fueloil residual ha disminuido y la demanda de gasóleo en el mercado europeo del combustible de automoción ha aumentado (65). Este cambio de las pautas de la demanda ha dado lugar a que las refinerías produzcan volúmenes excesivos de productos cuya demanda y valor están en declive, y volúmenes insuficientes de productos cuya demanda y valor están en aumento (66). Se prevé que el consumo de gasolina en Europa disminuya significativamente durante el período 2010 a 2030, como consecuencia del paso de los automóviles de gasolina a los vehículos diésel y de la introducción de fuentes de energía alternativas. Según los estudios disponibles, la demanda de gasolina también disminuirá debido a la utilización de vehículos más eficientes en el uso de la energía en EE. UU. (principal mercado de exportación de los excedentes europeos) y al futuro previsto de los coches eléctricos.

(299)

Por lo tanto, la Comisión considera que, en este caso concreto, para este tipo de inversión y vista la tendencia a medio plazo del mercado de productos, debe considerarse que el producto de referencia es el gasóleo, también desde el punto de vista de la oferta.

(300)

En consonancia con la discusión sobre los productos de referencia, el segundo mercado de productos de referencia que se debe examinar es el de la nafta pesada. En la refinería de Sines, la producción de nafta pesada es un subproducto de la producción de gasóleo, el origen de la inversión. La nafta pesada se utiliza en la producción de una gama muy amplia de productos químicos, no solo en la de compuestos aromáticos. No hay sustitutos para sus usos generales. Por lo tanto, la Comisión considera que el mercado de la nafta pesada es el mercado de productos de referencia a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b).

(301)

Por ello, la Comisión considera que los mercados de productos de referencia a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), son los mercados de productos del gasóleo y la nafta pesada. A efectos informativos, se darán también datos sobre los derivados de la nafta.

(302)

En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo pronunciarse sobre si estos mercados deben evaluarse a los niveles «ex refinería», mayorista o minorista.

(303)

Los competidores 1 y 2 consideran que el mercado de productos de referencia debe ampliarse a la venta minorista y mayorista de gasóleo (véanse los considerandos 93 y 116). Portugal considera que, para los casos de ayuda estatal, el nivel correcto de la evaluación es el nivel «ex refinería». Las disposiciones de las DAR no especifican a qué nivel se deben efectuar las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b), y especialmente la de la letra a).

(304)

En función del aspecto analizado y de la teoría subyacente del perjuicio, la política de competencia evalúa la situación competitiva en los mercados a niveles diferentes: la producción, la distribución (mayorista) y el sector minorista. Los operadores del mercado son, por ejemplo para el sector del automóvil, al nivel minorista los consumidores y los comerciantes individuales de automóviles, al nivel mayorista los comerciantes y los distribuidores de automóviles, y al nivel de la fabricación, los distribuidores y los fabricantes. Para los productos afectados por la presente Decisión, los operadores del mercado son, por ejemplo, los propietarios de automóviles y las estaciones de servicio para el mercado minorista, las estaciones de servicio y los distribuidores para el mercado mayorista, y las refinerías y los distribuidores para el mercado «ex refinería».

(305)

En la presente Decisión el nivel de la producción corresponde al nivel «ex refinería». Portugal ha confirmado que el mercado «ex refinería» es equivalente al mercado total del gasóleo. Según Portugal, el concepto de «ventas ex refinería» incluye todas las ventas efectuadas en grandes cantidades en un lugar concreto (directamente en la puerta de la refinería) a empresas petroleras (incluidas las propias empresas de Galp Energia), distribuidores, revendedores y grandes consumidores industriales, incluidas las importaciones de gasóleo (67). Las ventas «ex refinería» en Portugal, corresponden al total de ventas «ex refinería» de Petrogal menos las exportaciones, más las importaciones en Portugal. El lado de la oferta del mercado «ex refinería» en Portugal incluye, por tanto, Petrogal y las refinerías no portuguesas que exportan sus productos a Portugal y, por ejemplo, para el lado de la demanda en el mercado del gasóleo, de las diferentes cadenas de distribución de gasolina, como Petrogal, Repsol, Cepsa y BP, que o compran o se abastecen de Petrogal, o importan gasóleo de fuera de Portugal.

(306)

El objetivo principal del control de las ayudas a la inversión no es proteger a los consumidores (o a los comerciantes) de las consecuencias indeseables de las conductas anticompetitivas, como la reducción de las rentas de los consumidores a través de fijación monopolística de precios por los carteles o agentes del mercado que abusan de su posición dominante de mercado. De hecho, la ayuda a la inversión permite aumentar la producción en el mercado y da así lugar a una reducción de precios que es a primera vista, al menos a corto y medio plazo, beneficiosa para los consumidores.

(307)

En realidad el objetivo del control de las ayudas a la inversión es proteger a otros productores y a las economías de otros Estados miembros de los efectos excesivos de falseamiento de la ayuda en la competencia y el comercio (es decir, los que superan el nivel de falseamiento que se considera compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, del Tratado). Esta competencia entre fabricantes ocurre al nivel de producción y, en el presente caso, la competencia entre refinerías tiene lugar al nivel de ventas «ex refinería».

(308)

Mientras que los límites máximos de ayuda regional establecidos en los mapas de ayuda regional y la reducción de la intensidad de las ayudas para grandes proyectos de inversión con arreglo al punto 60 de las DAR pretenden imponer un nivel estándar y (para los grandes proyectos) progresivo de protección frente al citado falseamiento de la competencia y al efecto sobre el comercio, las pruebas del punto 68, letras a) y b), pretenden ser un filtro, con vistas a su posterior evaluación pormenorizada, de las situaciones en que la competencia entre los fabricantes puede verse especialmente afectada. La prueba del punto 68, letra b), examina hasta qué punto la ayuda a la inversión supone un importante aumento de capacidad que permita al beneficiario introducir cantidades en un mercado en declive absoluto o relativo en condiciones más favorables que las que afrontan los competidores que no reciben ayudas. La prueba del punto 68, letra a), examina hasta qué punto la ayuda a la inversión mantendrá, reforzará, o creará para su beneficiario una posición sólida de mercado de la que un operador de mercado dominante podría abusar, por ejemplo, compartimentando el mercado. En ambos casos, los competidores pueden perder cuotas de mercado en el mercado al nivel de producción, registrar una disminución de su rentabilidad, o verse excluidos del mercado, mientras que se puede impedir el acceso al mercado de otros competidores potenciales.

(309)

Por consiguiente, la Comisión considera que las pruebas deben realizarse al nivel de la producción. En efecto, la situación del mercado a ese nivel es determinante ya que las decisiones sobre ayudas estatales para instalaciones de producción evalúan los efectos de la ayuda sobre los falseamientos de la competencia entre fabricantes y sobre el comercio entre Estados miembros. Además, puede suponerse que cuando la cuota de mercado del beneficiario en sentido ascendente («ex refinería») es alta, ello genera por sí mismo un grado suficiente de probabilidad de concluir que existe un falseamiento significativo de la competencia, independientemente de la cuota de mercado en sentido descendente. Por lo tanto, las ventas de gasóleo a nivel minorista y mayorista, aun cuando estuvieran incluidas en las definiciones de los mercados de productos de referencia en anteriores asuntos de la Comisión sobre concentraciones, no deben tenerse en cuenta a efectos de las pruebas contempladas en el punto 68, letras a) y b) (68).

(310)

Las pruebas del punto 68, letras a) y b), son meros filtros que deben servir para identificar mecánicamente situaciones de riesgo para la competencia y el comercio. Sin embargo, la evaluación detallada de estos riesgos es objeto de una evaluación pormenorizada posterior. Si bien esta evaluación pormenorizada se referirá, por lo general, a la situación del mercado al nivel de producción, puede ser necesario, por ejemplo en caso de compartimentación del mercado, analizar la incidencia de las ayudas en los mercados descendentes.

(311)

Por lo tanto, teniendo en cuenta la práctica decisoria de la Comisión en asuntos de ayudas estatales en otros sectores económicos, en particular el del automóvil (69), y el hecho de que el proyecto de inversión se refiera exclusivamente a los gastos de la actividad de refino de Petrogal, a efectos de realizar las pruebas del punto 68, letras a) y b), el único nivel pertinente para la presente Decisión es el nivel «ex refinería».

(312)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó dudas sobre si el mercado geográfico de referencia para el gasóleo debía considerarse a escala del EEE, regional (Península Ibérica) o nacional.

(313)

Portugal considera que el mercado de referencia para el gasóleo debe ser más amplio que el mercado nacional, preferiblemente el mercado europeo occidental o el del EEE. Los competidores 1 y 2 no distinguen el nivel del mercado que se debe evaluar. Sostienen que el mercado geográfico de referencia debería ser el mercado portugués o, como máximo, el de la Península Ibérica.

(314)

En 1997, la Comisión adoptó su Comunicación relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia (la «Comunicación») (70). La Comunicación establece que el mercado geográfico de referencia comprende la zona en la que las empresas afectadas desarrollan actividades de suministro de los productos y de prestación de los servicios de referencia, en la que las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas y que puede distinguirse de otras zonas geográficas próximas debido, en particular, a que las condiciones de competencia en ella prevalecientes son sensiblemente distintas a las de aquellas.

(315)

La Comunicación está concebida como un instrumento para evaluar las políticas en materia de antitrust y de control de las operaciones de concentración. Se basa en los poderes de investigación disponibles conforme a esas políticas y no es aplicable directamente a las ayudas estatales. La Comunicación reconoce explícitamente que en «la valoración de las ayudas estatales el núcleo central lo constituyen el receptor de la ayuda y el sector afectado, más que la identificación de las limitaciones en el campo de la competencia a que tiene que hacer frente el receptor de la ayuda». No obstante, la Comunicación establece que «la valoración de las ayudas estatales puede basarse en el enfoque esbozado en la presente Comunicación».

(316)

Hasta ahora, la Comisión todavía no ha publicado una Comunicación sobre los principios y el enfoque de la definición de mercados de producto y geográfico de referencia para los casos de ayudas estatales. Las DAR no dan orientación sobre cómo definir el mercado geográfico de referencia. Sin embargo, la redacción del apartado 70 de las DAR parece dar preferencia a la evaluación a escala del EEE: «A efectos de la aplicación de las letras a) […], las ventas […] se definirán […] en principio en el EEE o, si no se dispusiera de información o esta no fuera pertinente, mediante cualquier otra segmentación del mercado que goce de aceptación general y respecto de la cual se disponga de datos estadísticos».

(317)

La definición adecuada de un mercado geográfico debe entenderse a la luz de la teoría subyacente del perjuicio. Sin embargo, parece seguro asumir que la prueba del punto 68, letra a), de las DAR, en lo que respecta a las cuotas de mercado superiores al 25 %, pretende proteger a los competidores del EEE de que el comportamiento anticompetitivo de un beneficiario de ayuda con poder de mercado les excluya del mercado en el que operan o les impida acceder a un mercado.

(318)

A los efectos de la presente Decisión, no es necesario definir la delimitación geográfica exacta del mercado a nivel de la producción, ya que la cuota de mercado de Petrogal supera el umbral del 25 % únicamente en el mercado nacional. Basta con comprobar si el mercado nacional es el mercado geográfico de referencia. Se han tenido en cuenta los argumentos presentados por los competidores, que Portugal ha comentado, en particular por lo que respecta a los obstáculos para la importación y a la capacidad de almacenamiento limitada. Se concluyó que una definición del mercado geográfico que se apartase de la aplicada por defecto, que considera que el mercado a efectos de las pruebas del punto 68, letras a) y b), es el mercado del EEE, y estableciese que el mercado nacional es el mercado geográfico de referencia, solo se justificaba si hubiera indicios claros de que el mercado estaba cerrado en gran medida. Por consiguiente, es necesario evaluar si existen obstáculos al comercio que puedan impedir que las empresas que compiten con Petrogal en el mercado mayorista importen gasóleo de refinerías no portuguesas en caso de que los precios aplicados en el mercado portugués «ex refinería» superen a los observados en un mercado de mayor alcance.

(319)

En este contexto, se observó lo siguiente:

(320)

A falta de ejemplos concretos y basándose en la información facilitada por Portugal sobre la capacidad de almacenamiento y las importaciones, se concluye que no hay pruebas de que existan en realidad restricciones de la disponibilidad de capacidades de almacenamiento ni otros obstáculos para la importación de gasóleo.

(321)

En cuanto a los precios del gasóleo adquirido a Petrogal por terceras partes al nivel «ex refinería», parecen ser similares al coste del gasóleo de importación en Portugal. Según lo sugerido por Portugal durante la notificación y tal como se recoge en la sección 3.4.3 de la Decisión de incoación, los precios «ex refinería» se fijan al nivel de las cotizaciones internacionales de precios de productos y, en el caso de los productos de refino en Portugal, a los precios Platts de Rotterdam para la zona noroccidental europea más los márgenes correspondientes (transporte, flete, seguro, pérdidas y otros). Este hecho sugiere un mercado más amplio que el nacional (portugués). Los terceros competidores no han esgrimido argumentos sobre los precios «ex refinería» aplicados por Petrogal, sino que limitaron sus observaciones a la posición y el poder de mercado de Petrogal. El competidor no 1 señaló que la relación entre el total de las importaciones y las exportaciones de gasóleo era demasiado pequeña para justificar un mercado regional, pero no mencionó ninguna escasez de gasóleo ni una situación en la que el control de la capacidad de almacenamiento situara a los competidores en dificultades.

(322)

En cambio, el competidor no 2 comentó (véase el considerando 109) que el proyecto de inversión transformaría a Petrogal en exportador neto a otros mercados y reforzaría su posición en el mercado de la Península Ibérica.

(323)

Por lo tanto, no cabe concluir que el mercado geográfico de referencia para el gasóleo sea nacional, ya que no parece existir ninguna limitación a las importaciones de gasóleo en Portugal ni a las exportaciones a países vecinos. Por lo tanto, el mercado geográfico de referencia abarca al menos el mercado regional, es decir, la Península Ibérica.

(324)

En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas sobre si debía considerarse que el mercado geográfico de referencia de la nafta pesada abarcaba el EEE o era de nivel regional (Península Ibérica) o nacional.

(325)

Portugal consideró que el mercado geográfico de referencia de la nafta pesada y sus derivados abarcaba al menos el EEE, si es que no tenía un alcance mundial. Los competidores no se opusieron a esta definición del mercado geográfico de referencia.

(326)

Las partes interesadas no contestaron los comentarios de Portugal y, dado que la nafta pesada es una mercancía fácilmente transportable a largas distancias a bajo coste, el mercado geográfico de referencia abarca, al menos, el EEE (71).

(327)

El punto 68, letra a), de las DAR establece que la Comisión procederá a una evaluación pormenorizada cuando «el beneficiario de la ayuda posea una cuota de ventas totales del producto de que se trata, en el mercado o mercados de que se trata, superior al 25 % antes de la inversión o superior al 25 % después de la inversión».

(328)

En la Decisión de incoación, la Comisión no pudo confirmar si se superaba el umbral establecido en el punto 68, letra a), de las DAR, ya que tenía dudas en cuanto a la definición correcta de los mercados de productos y geográfico de referencia y en lo que se refería al nivel pertinente para efectuar la evaluación («ex refinería», mayorista o minorista). Además, no se disponía de información a nivel de grupo (incluidas las cuotas de mercado de ENI). También se carecía de datos correspondientes a los derivados de la nafta.

(329)

Los datos facilitados por Portugal muestran que la cuota del mercado del gasóleo «ex refinería» de Petrogal es inferior al 25 % en el mercado regional (Península Ibérica), tal como ya se expuso en la Decisión de incoación y lo confirmó Portugal durante la fase de investigación formal. Esta información solo se refiere a la capacidad de producción de Petrogal, puesto que Portugal declaró que ENI no operaba al nivel «ex refinería» en la Península Ibérica. También para Europa Occidental y el EEE, la cuota del mercado del gasóleo «ex refinería» de Petrogal a nivel de grupo (incluidas las cuotas de mercado de ENI) es inferior al 25 %, según se desprende de los datos facilitados por Portugal (véanse los cuadros 6 y 7).

Cuadro 6

Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado de Europa occidental (en Mt/año)

Cuadro 7

Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado del EEE (en Mt/año)

(330)

Basándose en las cifras de los cuadros 6 y 7, se concluye que Petrogal no representa más del 25 % de las ventas del producto en cuestión en el mercado de referencia a nivel regional (Península Ibérica), y al nivel del EEE y de Europa Occidental, incluida la cuota del mercado «ex refinería» a nivel del grupo ENI. Por lo tanto, para el gasóleo, no se supera el umbral establecido en el punto 68, letra a), de las DAR.

(331)

Dado que la cuota de mercado combinada de ENI-Petrogal no excede del 25 %, no es necesario examinar si la cuota de mercado de Petrogal está controlada por ENI en un grado tal que haga necesario tener en cuenta su cuota de mercado combinada.

(332)

Según la información facilitada por Portugal, la mayoría de las refinerías que producen nafta pesada, la transforman internamente como producción cautiva. Los datos sobre cuotas de mercado proporcionados por Portugal a efectos de la prueba del punto 68, letra a), de las DAR, se refieren, como exige la prueba, a las ventas en el EEE, es decir, en el mercado comercial.

(333)

Para examinar si el proyecto de inversión es compatible con el punto 68, letra a), de las DAR, es necesario analizar la cuota de mercado de Petrogal antes y después del proyecto de inversión y comprobar si supera el 25 %.

Cuadro 8

Cuotas de mercado de Petrogal en el mercado del EEE (en kt)

Cuadro 9

Cuotas de mercado de ENI en el mercado del EEE (en kt)

Cuadro 10

Cuotas de mercado combinadas de Petrogal y ENI en el mercado del EEE (en kt)

(334)

Basándose en las cifras de los cuadros 8 a 10, se concluye que Petrogal, por sí solo y en combinación con ENI, tiene unas cuotas de mercado por debajo del 25 % para el producto de referencia en el mercado de producto de referencia de la nafta pesada a nivel del EEE. La cuota de mercado de Petrogal no excede del 25 % en los mercados de los derivados de la nafta.

(335)

Además, la producción total interna de nafta pesada utilizada por Petrogal en la producción cautiva, que no se refleja en los datos sobre cuota de mercado del cuadro 8, asciende a menos del [< 5] % de la dimensión del mercado minorista del EEE. La producción adicional en la refinería de Sines es, aproximadamente, del [< 5] %.

(336)

Basándose en estas consideraciones, se concluye que, para la nafta pesada, no se supera el umbral establecido en la prueba del punto 68, letra a), de las DAR.

(337)

El punto 68, letra b), de las DAR establece que la Comisión procederá a la evaluación pormenorizada cuando la capacidad «creada por el proyecto represente más del 5 % del mercado calculado en términos de consumo aparente del producto de referencia, salvo en caso de que la tasa media de crecimiento anual de su consumo aparente en los últimos cinco años supere la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE».

(338)

El punto 70 de las DAR establece que «… A efectos de la aplicación de las letras a) y b), las ventas y el consumo aparente se definirán al nivel adecuado de la clasificación Prodcom, en principio en el EEE o, si no se dispusiera de información o esta no fuera pertinente, mediante cualquier otra segmentación del mercado que goce de aceptación general y respecto de la cual se disponga de datos estadísticos».

(339)

En la Decisión de incoación, la Comisión planteó dudas, para todos los productos de referencia, en cuanto a si la capacidad de producción creada por el proyecto de inversión representaba más del 5 % de cada mercado calculado en términos de consumo aparente y, en caso afirmativo, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en los últimos cinco años (antes del comienzo de las obras) era inferior a la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE.

(340)

La tasa de crecimiento anual compuesto («TCAC») del consumo aparente de gasóleo en el EEE para los años 2001 a 2006 se sitúa en torno al 2,12 % en términos de volumen y al 15,38 % en términos de valor. La TCAC respectiva del PIB del EEE en los años 2001 a 2006 era del 2,06 % en términos reales (equiparable a los términos de volumen), y del 4,12 % en términos nominales (equiparable a los términos de valor).

(341)

De ello se desprende que el mercado del gasóleo no puede considerarse de bajo rendimiento si se tiene en cuenta la TCAC, tanto en términos de volumen como de valor, comparándola, respectivamente, con la tasa de crecimiento del PIB en términos nominales y reales. Por lo tanto, no es necesario comprobar si la capacidad generada por el proyecto de inversión es superior al 5 % del mercado afectado.

(342)

Para examinar si el proyecto de inversión se atiene al punto 68, letra b), de las DAR, la Comisión debe comprobar si la capacidad creada por el proyecto es inferior al 5 % del volumen del mercado calculado en términos de consumo aparente del producto de referencia siempre que la tasa media de crecimiento anual de su consumo aparente en los cinco últimos años esté por encima de la tasa media de crecimiento anual del PIB del EEE.

(343)

Portugal facilitó los siguientes datos presentados en los cuadros 11 a 13. Las cifras de la columna «Mercado del EEE» son idénticas a las de los cuadros sobre cuotas de mercado en la columna «Mercado del EEE» (ventas). Puesto que la dimensión del mercado minorista (ventas) es inferior a la del consumo aparente, con inclusión de la producción cautiva, los datos sobre el incremento de la capacidad de producción sobrevaloran la importancia del incremento. Así pues, cabe afirmar que se trata de la hipótesis más pesimista.

Cuadro 11

Relación entre el incremento de la capacidad de producción en la refinería de Sines y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)

Cuadro 12

Relación entre el incremento de la capacidad de producción en la refinería de Matosinhos y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)

Cuadro 13

Relación entre el incremento de la capacidad de producción combinada (en las refinerías de Sines y Matosinhos) y los mercados de productos afectados en el EEE (en kt)

(344)

En todos los casos, el incremento de la capacidad de producción para los productos que figuran en los cuadros 11 a 13 se sitúa por debajo del 5 % en los mercados de productos de referencia a nivel del EEE. Así pues, se considera que el proyecto de inversión no supera el umbral establecido en la primera parte del punto 68, letra b), de las DAR.

(345)

Basándose en los datos presentados en los considerandos 278 a 344, el proyecto de inversión no supera los umbrales establecidos en el punto 68, letras a) y b), de las DAR, para los productos de referencia. Por tanto, no es necesario realizar una evaluación pormenorizada de la ayuda tras la incoación del procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado.

(346)

Para concluir, la ayuda regional a la inversión propuesta a favor de Petrogal cumple todas las condiciones establecidas en las Directrices para ser considerada compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado. Por consiguiente, no es necesario evaluar si la ayuda se puede autorizar con arreglo a otras excepciones del Tratado.

(347)

Portugal ha aceptado excepcionalmente que la presente Decisión se adopte en inglés como única lengua auténtica.