29.5.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 140/1

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El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Estonia, que abarca el período 2009-2013.

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La economía estonia está saliendo de una grave recesión. Aunque ésta ha provocado fuertes presiones sobre las finanzas públicas, el fin de una demanda interna insostenible y la explosión de la burbuja inmobiliaria han dado lugar a una rápida corrección de los elevados desequilibrios internos y externos. Teniendo en cuenta los substanciales desequilibrios macroeconómicos existentes antes de la recesión, las medidas decisivas y de gran alcance tomadas por el Gobierno para contener las repercusiones negativas de la recesión sobre la hacienda pública constituían una respuesta prudente conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica, y contribuye a limitar los riesgos económicos, presupuestarios y financieros y a restaurar la competitividad de la economía por medio de un ajuste de los precios y salarios. El mantenimiento de unas sólidas reservas monetarias para apoyar la estabilidad del tipo de cambio, junto con unas políticas financieras prudentes, así como una intensificación de la cooperación transfronteriza, ha contribuido a evitar una degradación de la situación. Los altos niveles de deuda acumulados por el sector privado se están reduciendo gradualmente, aunque seguirán pesando sobre la recuperación, al frenar el consumo y la inversión. Entre los principales retos planteados, cabe citar el fomento de la productividad de la economía para seguir mejorando la competitividad y avanzar hacia una convergencia duradera, y la limitación del riesgo de pérdida de cualificaciones debida al desempleo de larga duración. De forma más general, el reto que afronta la economía es restablecer un crecimiento positivo y sostenible evitando volver a caer en desequilibrios internos y externos significativos. Ya se ha logrado un importante ajuste de las finanzas públicas con objeto de hacer frente al menor crecimiento previsto para los próximos años, pero deben conseguirse nuevos avances a medio plazo.

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Aunque gran parte de la disminución del PIB observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial también se ha visto afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Por otro lado, el impacto de la crisis económica agrava los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. El ajuste de la economía hacia una composición más sostenible del crecimiento en la que las exportaciones desempeñen un papel más importante, es una condición previa para ello. En particular, dado el aumento significativo del desempleo en Estonia, es importante acelerar la aplicación de políticas activas del mercado laboral, lograr que los sistemas de enseñanza y de formación respondan más a las necesidades del mercado laboral e invertir en formación permanente.

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Según el escenario macroeconómico del programa, el PIB real, tras una caída en picado del 14,5 % en 2009, se mantendría prácticamente estable en 2010 (– 0,1 %), para recuperarse a continuación durante el resto del período cubierto por el programa, con una tasa media de crecimiento del 3,7 %.

Se prevé que en 2010 las condiciones cíclicas inicien una mejora gradual. La demanda interna seguiría constituyendo una rémora para la recuperación en 2010, y el crecimiento se debería principalmente a un aumento de la demanda externa y a un cambio de tendencia del ciclo de existencias. A partir de 2011 ganarían en importancia los factores internos de crecimiento. Partiendo de la información disponible (2), este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles, aunque sigue siendo elevada la incertidumbre acerca de la evolución económica. Las previsiones de inflación del programa parecen realistas y las hipótesis monetarias y sobre tipo de cambio son coherentes con el resto del escenario macroeconómico. Está en marcha la reducción de los precios y salarios internos nominales, que, según el programa y las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, continuaría en 2010, aunque con algunas diferencias. Dado el desplome de las importaciones como consecuencia de la recesión, el déficit de la balanza de pagos, anteriormente elevado, se ha convertido en superávit, que a medio plazo se mantendría en un nivel superior al anunciado en las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión, debido a las expectativas más prudentes del programa acerca de la evolución de la demanda interna. El programa prevé un nuevo aumento del desempleo en 2010 y una disminución de la tasa de actividad a lo largo del período que abarca.

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La estrategia económica y presupuestaria global de las autoridades refleja su firme convicción de la importancia de unas finanzas públicas saneadas. El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 2,6 % del PIB, cifra muy cercana a la de 2008 (2,7 %). Este resultado refleja el profundo y amplio saneamiento presupuestario realizado en 2009 en el contexto de un deterioro significativo de la situación económica. El saneamiento logrado dio lugar a un aumento moderado de los ingresos nominales, debido principalmente a un aumento de los ingresos no tributarios y de algunos tipos impositivos, a pesar de una disminución considerable del PIB nominal. Como consecuencia de reducciones significativas del consumo público, el gasto también se ha mantenido en un nivel similar al de 2008. Al mismo tiempo, una mayor absorción de fondos estructurales de la UE proporcionó un apoyo anticíclico a la economía.

La mejora del equilibrio estructural, es decir, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, calculado con arreglo a la metodología establecida de común acuerdo, ascendió a un 3,5 % del PIB según el programa, implicando una política presupuestaria altamente restrictiva. Al mismo tiempo, la cantidad global de medidas discrecionales ejecutadas en 2009 indica un esfuerzo de saneamiento aún mayor, que asciende a más del 9 % del PIB. La diferencia puede atribuirse, en primer lugar, al hecho de que la estrategia de saneamiento se apoyaba en gran medida en la inversión del crecimiento previsto de los gastos relacionados con el consumo del sector público y las prestaciones sociales; en segundo lugar, a los efectos negativos de composición en los ingresos tributarios, particularmente en razón de una caída pronunciada en el consumo privado y la masa salarial; en tercer lugar, debido a las incertidumbres que se refieren al cálculo de saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, dados el grado y las características de la recesión. Según el programa, el déficit de las administraciones públicas comenzará a disminuir gradualmente en 2010, y pasaría a convertirse en superávit a lo largo del período cubierto por el programa.

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En 2010 se registraría un déficit del 2,2 % del PIB. La mejora del déficit respecto del año anterior se debería principalmente a que las medidas de saneamiento aplicadas a partir del segundo semestre de 2009, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, habrán podido ejercer sus efectos durante todo un año. Por otra parte, en 2010 se han aplicado nuevas subidas de los impuestos especiales, que darían lugar a un aumento de los ingresos tributarios, a pesar de una contracción del PIB nominal de aproximadamente el 1,25 %. Los gastos nominales se mantendrían aproximadamente en el nivel de 2009, con un ligero aumento de la inversión pública que sería contrarrestado por una nueva disminución del consumo público, y el ratio de gastos aumentaría ligeramente. Globalmente, las medidas adicionales encaminadas a mejorar la situación presupuestaria ascenderían al 0,7 % del PIB en 2010, y se vendrían a añadir a los efectos durante todo un año de las medidas de saneamiento tomadas en el segundo semestre de 2009 (equivalentes al 2,5 % del PIB). No obstante, la política presupuestaria planeada para 2010, evaluada a la luz de la variación del saldo estructural, será globalmente neutra. La discrepancia entre ambos enfoques se explica en parte por el hecho de que el programa se basa más en medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, con unas condiciones cíclicas aún poco favorables, y en parte por la mencionada incertidumbre asociada al cálculo de saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo.

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El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es alcanzar el objetivo a medio plazo, definido en el programa como un equilibrio del saldo estructural, a más tardar al final del período cubierto por el mismo (2003), cuando el saldo global y el saldo primario alcanzarían un superávit. Teniendo en cuenta el nivel de deuda y las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo se ajusta de forma más que suficiente a los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Según el programa, el saldo estructural, calculado aplicando la metodología común, registrará una mejora anual comprendida entre medio punto porcentual y un punto porcentual del PIB en el periodo 2011-2013. Esta mejora se debería principalmente a una disminución del ratio gastos/PIB más rápida que la del ratio ingresos/PIB, previéndose una reducción nominal de la mayoría de categorías de gasto primario en los últimos años del programa (particularmente, las retribuciones de los trabajadores y las prestaciones sociales). Sin embargo, el programa no proporciona información detallada sobre las medidas generales en apoyo de este saneamiento. En 2011 se recurriría menos a medidas puntuales para alcanzar los objetivos presupuestarios y en los últimos años del programa se abandonarían por completo estas medidas. Como reflejo de esta tendencia y de la disminución de la financiación disponible en el marco de las Perspectivas Financieras 2007-2013, se espera que la proporción de ingresos no tributarios haya disminuido al final del período del programa situándose en el nivel de 2008.

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Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa a corto y medio plazo. Como se indica más arriba, existe gran incertidumbre acerca del marco macroeconómico, lo que conlleva evidentes riesgos para el presupuesto, aunque no parece haber razones para suponer que dichos riesgos sean «positivos» o «negativos». En cuanto a 2010 existe incertidumbre adicional por el hecho de depender de elementos fluctuantes. En particular, es posible que no se realicen totalmente las ventas planeadas de activos no financieros, equivalentes al 0,5 % del PIB, mientras que la sustracción de los dividendos y participaciones en los beneficios de las empresas estatales está sujeta a decisiones administrativas y, por lo tanto, a ciertos riesgos de aplicación. Por otro lado, el hecho de que en 2009 los ingresos tributarios hayan sido superiores a los previstos se puede atribuir en parte al gran almacenamiento de mercancías sometidas a impuestos especiales con anterioridad a las subidas de tipos en enero de 2010, lo que podría tener un efecto de compensación negativo sobre los ingresos en 2010.

Aunque en los últimos años del programa se recurriría menos a medidas puntuales u otras medidas de carácter temporal, no se proporciona información suficiente acerca de las medidas estructurales que las sustituirían, lo cual encierra riesgos para los objetivos establecidos. Sin embargo, dicho riesgos quedan atenuados en parte por los buenos antecedentes de las autoridades presupuestarias estonias en el cumplimiento de los objetivos presupuestarios.

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El ratio de deuda bruta, equivalente al 7,8 % del PIB en 2009, es muy inferior al valor de referencia del Tratado, y al final del período del programa se prevé que habrá aumentado hasta el 14,3 % del PIB, como consecuencia de los déficit públicos. Se prevé que las administraciones públicas mantengan su posición neta acreedora a lo largo del período cubierto por el programa.

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Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis, y ello incluye el aumento previsto de los gastos derivados del envejecimiento de la población, sólo tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tal como se presenta y sin otros cambios de política, sería más que suficiente para estabilizar el ratio deuda/PIB de aquí a 2020.

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Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán significativamente inferiores a la media de la UE. El nivel actual de deuda bruta de Estonia es muy bajo, y el mantenimiento de unas finanzas públicas saneadas, conforme a los planes presupuestarios para el periodo del programa, contribuiría a limitar los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, que eran bajos según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión (3).

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El marco presupuestario se basa en la norma de equilibrio del saldo presupuestario nominal de las administraciones públicas. Esta norma ha constituido un elemento estabilizador de la política económica a largo plazo, que ha contribuido a unos buenos antecedentes de cumplimiento de los objetivos presupuestarios y a la acumulación de activos financieros.

En los últimos años, la aplicación de la norma ha evolucionado, adaptándose ésta más a la evolución del ciclo y aceptándose algunos elementos del enfoque del saldo estructural (tales como el establecimiento de un objetivo de superávit para el punto máximo del ciclo y la aceptación de déficit durante la recesión). No obstante, la ausencia de normas diferenciadas para los gastos y los ingresos puede haber contribuido al gasto parcial de los ingresos inesperados durante las fases ascendentes y los puntos máximos del ciclo. Por otra parte, en el marco presupuestario a medio plazo existen algunas deficiencias que afectan a la continuidad entre las sucesivas adaptaciones anuales; los programas de convergencia actualizados siguen sin debatirse antes de ser adoptados por el Parlamento. El programa contiene planes, ya en aplicación, encaminados a reforzar el procedimiento presupuestario mejorando la planificación estratégica y anual, abordando de esta forma algunas de las deficiencias descritas.

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Las modificaciones tributarias aplicadas en 2009-2010 prosiguen la estrategia de reorientar la imposición hacia los bienes de consumo y la utilización de recursos naturales, mientras que también han aumentado los impuestos sobre el trabajo. Por otra parte, el programa hace referencia a un análisis que se está desarrollando actualmente acerca de la eficacia de las exenciones y los tipos impositivos preferentes en vigor, a la posibilidad de garantizar una mayor flexibilidad del procedimiento presupuestario reduciendo el número de ingresos con asignación específica, y a los esfuerzos en curso tendentes a combatir la evasión fiscal y proseguir la simplificación y racionalización de la administración tributaria. Estas medidas, junto con nuevas reorientaciones de la presión tributaria de las rentas del trabajo hacia fuentes menos sensibles a las variaciones de la coyuntura, podrían contribuir a mejorar la calidad de las finanzas públicas, y a mitigar los riesgos para las perspectivas presupuestarias.

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La estrategia tendente a garantizar una participación armoniosa en el MTC II, reforzada por una serie de compromisos políticos contraídos en la época en que Estonia ingresó en el MTC II, pretende la búsqueda de la estabilidad del tipo de cambio manteniendo importantes reservas monetarias, la estabilidad financiera y presupuestaria y el mantenimiento de la flexibilidad de los mercados de trabajo y de productos.

Si bien Estonia abordó la crisis a partir de una situación comparativamente sólida, con un gran volumen de reservas presupuestarias, un sector bancario globalmente saneado y un alto grado relativo de flexibilidad de los precios y salarios, las políticas anteriores no habían previsto la aparición de desequilibrios macroeconómicos significativos, como lo demuestran los elevados índices de crecimiento de los créditos, las importantes presiones inflacionistas, los serios déficits por cuenta corriente y un auge insostenible del sector inmobiliario. Para contener el deterioro de las finanzas públicas durante la crisis, las autoridades adoptaron en 2009 varios importantes paquetes de saneamiento. Dicho saneamiento tendrá efectos positivos con posterioridad a 2009, al tiempo que, en particular, la reducción de la masa salarial del sector público contribuirá positivamente a la corrección de los desequilibrios de la economía. El sector bancario ha seguido bien capitalizado y tiene un nivel suficiente de liquidez. Se han realizado avances en materia de política estructural. La ley sobre el empleo adoptada recientemente ha fomentado la flexibilidad del mercado de trabajo, facilitando el ajuste de la economía, para pasar de un modelo de crecimiento basado en la demanda interna a un modelo de crecimiento más sostenible. En cuanto a los mercados de productos, las medidas planeadas tienden a reforzar la competencia. La competitividad del sector de bienes comercializables que empezó a beneficiarse en 2009 de la actual reducción de los costes salariales, y de los programas estatales específicos, en particular mediante la aplicación eficaz de los fondos estructurales de la UE, se está reforzando. De cara al futuro, el reto planteado es evitar volver a caer en desequilibrios internos y externos significativos una vez que se haya consolidado la recuperación.

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Teniendo en cuenta los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente, puede considerarse que la estrategia presupuestaria del programa es globalmente conforme a las exigencias del Pacto En particular, el propósito de alcanzar el objetivo a medio plazo al final del período del programa, en el contexto de la grave contracción de la actividad económica sufrida recientemente, es una meta adecuadamente ambiciosa y conforme a las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y es compatible con una participación armoniosa en el MTC II. Sin embargo, subsisten ciertos riesgos a corto plazo teniendo en cuenta la incertidumbre acerca del marco macroeconómico y la dependencia de elementos fluctuantes. También es posible que el objetivo a medio plazo no se logre tal como se prevé en el programa, si el saneamiento previsto no viene respaldado por nuevas medidas a medio plazo.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales (4).

i)

garantizar que el déficit de las administraciones públicas se mantenga por debajo del 3 % del PIB y adoptar las medidas necesarias para respaldar a medio plazo la vuelta al objetivo a medio plazo,

ii)

consolidar el marco presupuestario a medio plazo, particularmente mejorando la planificación de los gastos, y seguir reforzando el sistema de seguimiento de los objetivos estratégicos y de información sobre su realización.