28.5.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 138/6

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El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Dinamarca, que abarca el período 2009-2012.

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La crisis económica mundial afectó de forma severa a la economía danesa en 2009, llevando al país a su recesión más profunda desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Dinamarca entró en la crisis con una situación relativamente cómoda, tras un período de fuerte crecimiento sostenido con superávit substanciales en la balanza por cuenta corriente y en las cuentas públicas, y un bajo nivel de deuda. La recesión comenzó en 2008, con la explosión de la burbuja inmobiliaria, y se vio agravada por la reducción de las exportaciones, derivada del desplome del comercio mundial y la disminución de la inversión, consecuencia a su vez de la contracción de la demanda final y del endurecimiento de las condiciones de financiación. A pesar de unas rentas disponibles aún crecientes, el consumo privado se debilitó significativamente, ya que la confianza de los consumidores se vio afectada por las sombrías perspectivas económicas, la disminución de los precios del mercado inmobiliario y el creciente desempleo. En respuesta a la fuerte reducción de la producción, las autoridades danesas adoptaron algunas importantes medidas de estímulo presupuestario de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE), consistentes en recortes tributarios, proyectos de inversión y un aumento del consumo público. Además del apoyo presupuestario a la actividad económica, se adoptaron dos paquetes de rescate bancario, que incluían la concesión de garantías y aportaciones de capital. Se prevé que con estas medidas el holgado superávit presupuestario de 2008 pase a convertirse a partir de 2009 en un déficit, que rebasaría el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento entre 2010 y 2012. La deuda pública, aunque aumentaría de forma paralela, se espera que se mantendrá aún por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB. El tipo de cambio se mantuvo estable a lo largo de 2009 y el diferencial de tipos de interés respecto del BCE ha disminuido sustancialmente. Con objeto de garantizar un desarrollo sostenible de las finanzas públicas, será esencial observada continuar la reforma encaminada a aumentar la oferta de trabajo. Otro reto para las autoridades danesas será garantizar que el abandono de las medidas de estímulo siga el ritmo oportuno una vez que la recuperación sea autosostenida.

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Aunque gran parte de la disminución del PIB actual en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de producción potencial también se ha visto afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica se combinará con los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, es importante que Dinamarca emprenda reformas en las áreas del mercado laboral y las prestaciones de jubilación anticipada, con objeto de aumentar la oferta de trabajo.

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Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, tras una fuerte contracción, del 4,3 %, en 2009, el PIB real volvería a crecer en 2010 (1,3 %), y aumentaría hasta una tasa media del 2,2 % durante el resto del período cubierto por el programa. Partiendo de la información disponible (2), este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles hasta 2011 y optimistas a partir de esta fecha. Existen diferencias entre el programa y las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión en lo que se refiere a la composición del crecimiento. El programa supone que la recuperación estará impulsada por la demanda interna, principalmente por el consumo privado a partir de 2010, al que seguiría la formación bruta de capital fijo a partir de 2011, con un incremento del consumo público que se estabilizaría partir de 2011 y una contribución del sector exterior que pasaría a ser ligeramente negativa. Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, los factores impulsores de la recuperación serán el consumo privado y las exportaciones netas. Las previsiones del programa relativas a la inflación y el empleo parecen realistas. El escenario macroeconómico se considera compatible con la política danesa de tipo de cambio fijo.

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El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 2,9 % del PIB. Esta gran variación, a partir de un superávit del 3,4 % del PIB en 2008 refleja en gran medida los efectos de la crisis sobre las finanzas públicas, aunque también fue el resultado de las medidas de estímulo, de un importe equivalente al 2,2 % del PIB, que el Gobierno adoptó de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). El deterioro se debió principalmente a un aumento de los gastos derivado del funcionamiento de los estabilizadores automáticos, aunque las medidas de estímulo del Gobierno también incluían recortes tributarios significativos. Según el programa, la política fiscal seguiría siendo expansionista en 2010, antes de volverse restrictiva en los últimos años del programa. A la luz de la relativamente favorable situación de partida de Dinamarca, la continuación de una política fiscal expansionista en 2010 es adecuada y conforme al PERE. Con objeto de volver a una situación sostenible de las finanzas públicas, el programa supone que el saneamiento presupuestario comenzará en 2011 e indica que las medidas necesarias a tal efecto —sobre todo las derivadas de la introducción progresiva de elementos de financiación en la reforma fiscal de 2010 y del regreso a la normalidad de la inversión pública— serán especificadas posteriormente.

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Según el programa, el déficit de las administraciones públicas aumentaría al 5,3 % del PIB en 2010 como consecuencia de una disminución del ratio de ingresos y un aumento del ratio de gastos. La disminución del ratio de ingresos se derivaría de la entrada en vigor de la reforma tributaria en 2010, mientras que el aumento del ratio de gastos se derivaría del funcionamiento de los estabilizadores automáticos y la adopción de nuevas medidas de estímulo. Se prevé que las medidas de estímulo y los recortes tributarios asciendan al 1,3 % del PIB, mientras que los elementos fluctuantes mencionados en el programa, tales como los ingresos procedentes del petróleo del mar del Norte y las subvenciones a Groenlandia y a las Islas Feroe, ascenderían al – 1,7 % del PIB en 2010 (3). El saldo estructural, esto es, el saldo ajustado en función del ciclo recalculado por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común, empeoraría en 2,5 puntos porcentuales, confirmando una política fiscal claramente expansionista. La diferencia respecto de la magnitud de las medidas de estímulo y los recortes tributarios se explica principalmente por unos menores ingresos.

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Los objetivos de la estrategia presupuestaria a medio plazo presentada en el programa son el equilibrio del saldo presupuestario estructural en 2015, un indicador de sostenibilidad a largo plazo con un valor mínimo igual a cero (4), y una mejora acumulada del saldo estructural equivalente al 1,5 % del PIB en el período 2010-2013. Según el programa, el déficit global y el déficit primario disminuirían gradualmente a partir de 2011, mientras que el saldo primario pasaría a ser positivo a partir de 2013 y el saldo global llegaría a ser nulo en 2015. La senda correspondiente del saldo estructural, recalculada aplicando el método común a los datos del programa, indica que la política fiscal sería un tanto expansionista en 2015 (– 0,4 % del PIB), cifra que se sitúa ligeramente por debajo del objetivo establecido en el programa. Dejando al margen la hipótesis de aumento nulo del consumo público real de 2011 a 2013, la normalización de la inversión pública y la aplicación de los elementos de financiación en la reforma fiscal, el saneamiento previsto se basa en medidas aún no especificadas, aunque el programa indica que el saneamiento se centraría en una limitación de los gastos y se descartaría la subida de impuestos. La actualización del programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un equilibrio del saldo estructural. Habida cuenta del nivel de deuda y las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo refleja con creces los objetivos del Pacto.

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Aunque las previsiones presupuestarias del programa parecen verosímiles para 2010, los resultados para 2011 y años posteriores podrían ser peores de lo previsto. Las previsiones de ingresos de la actualización son realistas, pero están sometidas a riesgos de revisión a la baja, y el saneamiento planeado por el lado del gasto no se respalda con medidas. Por otra parte, el escenario macroeconómico subyacente en las previsiones presupuestarias parte de la hipótesis de fuerte expansión del consumo privado y limitación del gasto público. Considerando que frecuentemente los gastos han rebasado los objetivos fijados, el supuesto de incremento nulo de los gastos de consumo público real entre 2011 y 2013 parece optimista. El sector financiero parece estable, pero las medidas de rescate financiero aplicadas durante la crisis han aumentado los riesgos del Gobierno en relación con este sector.

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La deuda pública bruta se estima en el 38,5 % del PIB en 2009 y aumentaría al 48,3 % en 2012, antes de disminuir al 45,0 % del PIB en 2015. Ello respondería, en gran medida, al rápido aumento del déficit y la caída del PIB en 2009. Teniendo en cuenta los riesgos para los objetivos presupuestarios, el ratio de deuda podría aumentar más que lo previsto en el programa. Sin embargo, la situación financiera neta de las administraciones públicas es positiva al principio del período cubierto por el programa, aunque pasaría a ser ligeramente negativa a lo largo de dicho período. Se prevé que el ratio de deuda bruta se mantenga por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB estipulado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

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Las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis sólo tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen la previsión del aumento de los gastos relacionados con el envejecimiento, muestran que la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tal como se presenta y sin cambios políticos adicionales, sería más que suficiente para estabilizar el ratio deuda/PIB de aquí a 2020.

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Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán claramente inferiores a la media de la UE. La situación presupuestaria en 2009 estimada en el programa contribuye a la reducción de la deuda pública. El logro de unos altos superávit primarios a medio plazo contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que son bajos según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión (5).

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Como reflejan sus antecedentes de cumplimiento de los objetivos presupuestarios, Dinamarca ha disfrutado de un marco presupuestario relativamente sólido, caracterizado por su amplia cobertura y por la transparencia y visibilidad de sus normas. No obstante, los gastos de consumo de las administraciones públicas han sido propensos a rebasar los objetivos. Iniciativas emprendidas recientemente, que incluyen sanciones económicas, podrían aumentar los incentivos para que los municipios cumplan los objetivos acordados. Desde 2002, la política tributaria danesa se ha centrado en una congelación de impuestos, en virtud de la cual no pueden aumentarse los impuestos directos o indirectos. La congelación de impuestos, como tal, puede considerarse como un instrumento de control de los gastos públicos. La congelación tributaria no ha obstaculizado la importante reforma fiscal de 2009, pero el estricto cumplimiento de la congelación tributaria de impuestos puede dificultar nuevos ajustes y conlleva el mantenimiento de ciertas deficiencias de la estructura tributaria, especialmente en lo que se refiere a los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.

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Dado que uno de los principales retos a largo plazo de la economía danesa es aumentar su oferta de mano de obra, el Gobierno ha emprendido medidas tendentes a reforzar los incentivos al trabajo y a luchar contra el absentismo. En 2009, motivada por la crisis económica mundial, se aprobó una reforma tributaria, dentro de los límites de la congelación de impuestos, que ha entrado en vigor en 2010 y reduce significativamente la presión fiscal sobre el factor trabajo. Los diferentes elementos de la reforma tributaria se aplicarán gradualmente en el período 2010-2019. En 2010 se estiman unas pérdidas netas de ingresos en torno al 0,6 % del PIB, pero los elementos de financiación permitirían una financiación total de la reforma en su momento, en términos de efectos sobre los ingresos directos (con un impacto neutro en 2013 y positivo para 2015). Además, las autoridades danesas estiman que la mejora de los incentivos para la oferta de trabajo fortalecerán las finanzas públicas a largo plazo (en aproximadamente 0,3 % del PIB).

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Globalmente, la estrategia de mantener una política fiscal expansionista también en 2010 puede considerarse en consonancia con el PERE. A consecuencia de los negativos efectos de la crisis económica, se prevé que el déficit de las administraciones públicas rebase el valor de referencia del 3 % del PIB en 2010, 2011 y 2012. Sin embargo, a la luz de los riesgos para las previsiones presupuestarias relativas a los últimos años del programa, es posible que no se logre la vuelta planeada al equilibrio presupuestario y que no se alcance la corrección planeada del saldo presupuestario estructural del 1,5 % de aquí a 2013. La política presupuestaria prevista, evaluada a la luz de la variación del saldo estructural, indica que el saneamiento presupuestario se iniciaría en 2011, aunque a un ritmo moderado, cercano a la referencia del 0,5 % del PIB (6). El programa indica que el saneamiento, gracias a nuevas medidas, tendrá lugar por el lado de los gastos, pero el mismo no se respalda con medidas específicas, si no es por la suposición de que las previsiones presupuestarias para 2011-2013 se basarán en un crecimiento real nulo del consumo público. Por consiguiente, habrá que reforzar la estrategia presupuestaria para cumplir las exigencias del Pacto. Por otra parte, mientras que el programa se fija como objetivo el logro del equilibrio del saldo estructural de aquí a 2015, el saldo estructural, calculado por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común, se prevé que será ligeramente negativo (– 0,4 %) en 2015, y está sometido a los mismos riesgos mencionados más arriba.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales (7).

i)

intensificar sus esfuerzos para garantizar que el rebasamiento previsto del valor de referencia del 3 % del PIB se mantenga bajo control, así como a corregir prontamente el exceso previsto del déficit por encima del valor de referencia,

ii)

especificar las medidas que respalden el saneamiento presupuestario a fin de alcanzar el objetivo a medio plazo en 2015 a más tardar, según lo planeado.