24.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 70/8

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El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Lituania, que abarca el período 2008-2011.

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La economía lituana inició una brusca desaceleración en 2008, después de un largo período de prosperidad, centrado en el crecimiento de la demanda interna, que empezó en 2003. En el contexto del régimen de caja de conversión, las condiciones monetarias y de crédito se endurecieron en 2008 ante la percepción de un mayor riesgo-país y una apreciación continua del tipo de cambio efectivo real. El reciente período de crecimiento elevado ha generado presiones de recalentamiento: se acentuaron los desequilibrios macroeconómicos, y tanto la inflación como el déficit exterior alcanzaron altas cotas en el primer semestre de 2008. El crecimiento de los salarios fue muy superior al crecimiento de la productividad, lo que debilitó la competitividad del país. La política presupuestaria fue expansionista durante el período de bonanza y no se acumularon reservas en previsión de un cambio de las condiciones cíclicas. Los grandes desequilibrios externos de Lituania han incrementado su vulnerabilidad, habida cuenta del endurecimiento de las condiciones de crédito globales y del menor crecimiento de los mercados de exportación. Previsiblemente, la crisis financiera mundial y la débil demanda exterior acentuarán la caída en curso de la demanda interna y contribuirán a la contracción de la economía. El reto más urgente que debe afrontar Lituania en su política económica es gestionar la desaceleración para preservar la estabilidad macroeconómica. Teniendo en cuenta la necesidad de corregir los profundos desequilibrios del país, las autoridades aprobaron en diciembre de 2008 un plan de austeridad presupuestaria para facilitar el proceso de ajuste y ayudar a mantener la confianza del mercado. Estas medidas deberían también limitar el empeoramiento de los déficit públicos durante la recesión.

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Según la hipótesis macroeconómica subyacente al programa, el PIB real habrá crecido un 3,5 % en 2008. El programa prevé una fuerte contracción del 4,8 % en 2009 y una nueva reducción, más suave, de un 0,2 %, en 2010, antes de que el crecimiento remonte hasta el 4,5 % en 2011. Partiendo de la información disponible (2), esta hipótesis se basa en previsiones de crecimiento verosímiles hasta 2009, pero excesivamente optimistas para los años siguientes. Las previsiones de crecimiento a partir de 2010 parecen optimistas, ya que es probable que el deterioro de las perspectivas de crecimiento de los socios comerciales y de la demanda interna en Lituania, a causa de las restricciones del crédito, sea más grave y prolongado de lo previsto en el programa. El crecimiento potencial estimado para 2011 es más bien optimista. Las previsiones del programa en materia de inflación son realistas para 2009, mientras que para 2010 son más bien optimistas, teniendo en cuenta los posibles efectos del cierre de la central nuclear de Ignalina, programado para finales de 2009, en los precios de la energía. En comparación con las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, el programa de convergencia anuncia una corrección mucho más rápida de los desequilibrios externos en 2009, debido a que prevé una contracción más acusada de la demanda interna y a una evolución más favorable de los mercados de exportación.

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Según las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión, el déficit público se situaría en 2008 en un 2,9 % del PIB, frente al objetivo del 0,5 % del PIB establecido en la anterior actualización del programa de convergencia. Este resultado, notablemente peor de lo esperado, obedece principalmente a los gastos salariales excesivos en el sector público y a las transferencias sociales para familias y pensionistas, a raíz de las decisiones políticas adoptadas durante el ejercicio y que, por ello, no se han incluido en el presupuesto de 2008; en menor medida, también es imputable a unos ingresos tributarios menores de lo previsto inicialmente por las autoridades, en particular debido al frenazo de la actividad económica a finales de año. El gasto en inversión y la absorción de los fondos comunitarios fueron inferiores a lo previsto.

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El nuevo Gobierno, que tomó posesión el 9 de diciembre de 2008, aprobó un programa de gran austeridad presupuestaria. En este sentido, el presupuesto de 2009 aprobado por el Parlamento el 22 de diciembre de 2008 incluye un plan de saneamiento dirigido a restaurar la confianza del mercado y a limitar las necesidades de financiación del Estado. El saneamiento presupuestario se basa en una amplia reforma fiscal y en recortes sustanciales de los gastos presupuestarios, dos iniciativas que se espera contribuyan por igual a este objetivo. El presupuesto prevé un déficit público igual a un 2,1 % del PIB; esta cifra, a falta de medidas de saneamiento, habría sido mucho más elevada. Las reformas fiscales tienen como objetivo desplazar la presión fiscal de los impuestos directos a los indirectos y del trabajo al capital, así como ampliar la base impositiva eliminando exenciones. Las principales medidas relacionadas con los ingresos incluyen un aumento de un punto porcentual de1 IVA y los impuestos especiales, un recorte de tres puntos porcentuales del tipo del impuesto sobre la renta, junto con una limitación del derecho a beneficiarse de la exención del tramo inicial, y un aumento de 5 puntos porcentuales del tipo del impuesto de sociedades; también se contempla la supresión de la mayoría de las exenciones del IVA y del impuesto sobre la renta y la ampliación de la base impositiva, en particular aumentando el número de personas que cotizan a la seguridad social. Según el programa, el efecto neto estimado de estas reformas fiscales se acercaría al 1,8 % del PIB. El presupuesto también prevé recortes significativos de los gastos, estimados en un 2 % del PIB aproximadamente; estos recortes afectan a los salarios del sector público, a otros gastos corrientes y a las inversiones previstas.

No obstante, algunas de las medidas en que se basa el presupuesto han sido rechazadas íntegra o parcialmente por el Parlamento, por lo que deberán sustituirse por otras nuevas. La política presupuestaria global en 2009, evaluada a través de la reducción de un 3 % del PIB en el saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), puede considerarse fuertemente restrictiva (3).

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El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo expuesta en el programa es la obtención a medio plazo de un déficit estructural de las administraciones públicas del 1 % del PIB para 2010, y de un presupuesto global equilibrado en los años siguientes. Se espera que el déficit público global se reduzca hasta el 1,0 % del PIB en 2010 y alcance una situación de equilibrio en 2011. Está previsto conseguir este ajuste mediante un aumento sustancial del ratio ingresos/PIB y una reducción modesta del ratio de gastos. El Gobierno está analizando más de cerca la situación de los gastos corrientes, incluido el empleo en el sector público, lo que podría llevarle a proponer nuevos ahorros en los próximos años. El mayor crecimiento de los ingresos se debe principalmente a las reformas fiscales introducidas en el presupuesto de 2009. Sin embargo, el programa reconoce expresamente que el logro de los objetivos presupuestarios presentados requiere medidas adicionales equivalentes a alrededor del 0,5 % del PIB en 2010 y del 1,5 % del PIB en 2011.

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Los resultados presupuestarios están sujetos a importantes riesgos de sobreestimación en todos los años del programa: en 2009 el riesgo principal es que los ingresos sean netamente inferiores a los proyectados en el programa, principalmente si las medidas discrecionales destinadas a aumentarlos, en particular la subida de los impuestos indirectos, no se traducen en el aumento de los ingresos tributarios que prevé el programa, y si todos los recortes de gastos propuestos, especialmente en subvenciones y en remuneración de funcionarios, no se llevan a cabo; en 2010 y 2011 el riesgo se deriva del hecho de que el saneamiento presupuestario previsto se basa en hipótesis de crecimiento sumamente optimistas y de que se requieren medidas adicionales para respaldar los objetivos presupuestarios.

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Los efectos presupuestarios a largo plazo del envejecimiento de la población son inferiores a la media de la UE, como consecuencia de la reforma de las pensiones ya adoptada. Con todo, la situación presupuestaria de 2008, según las previsiones del programa, ha empeorado considerablemente con respecto a la situación de partida del programa anterior, lo que agrava el impacto presupuestario del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. La generación de superávit primarios a medio plazo, según lo previsto en el programa, contribuiría a reducir los riesgos medios que pesan sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

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El marco presupuestario de Lituania a medio plazo no ha permitido evitar excesos en los gastos estos últimos años. El crecimiento boyante de los ingresos ha propiciado repetidas revisiones al alza de los objetivos de gastos y el ciclo electoral ha ejercido una presión suplementaria sobre este marco, tal como pone de manifiesto el reciente deterioro del déficit global. Con objeto de consolidar el marco presupuestario, en noviembre de 2007 se adoptó una ley de disciplina presupuestaria que incluía una norma en materia de gastos. Sin embargo, la ley se centraba en la preparación y la ejecución del presupuesto anual y no añadía los necesarios elementos prospectivos a medio plazo. Por este motivo, el marco actual sigue siendo más bien frágil por lo que respecta a la planificación y al control a medio plazo de las finanzas públicas. Es conveniente mejorar la planificación y reforzar el carácter vinculante de los techos de gasto a medio plazo, lo que contribuiría a contener el crecimiento de los gastos. Por otra parte, es preciso que el marco presupuestario sirva para garantizar el saneamiento presupuestario en tiempos de bonanza económica, evitando que la obtención de ingresos adicionales se traduzca en un incremento del gasto. La transparencia de todo el proceso presupuestario, en particular la información relativa a la ejecución de los ingresos y gastos, también deja mucho que desear, inclusive por lo que se refiere a la comparabilidad de los indicadores presupuestarios según el principio de caja y según el principio del devengo.

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Con objeto de estabilizar el sector financiero, las autoridades lituanas aumentaron en octubre de 2008 la cobertura de la garantía de depósitos desde el equivalente a 22 000 EUR hasta 100 000 EUR, y ampliaron el porcentaje de la garantía hasta el 100 %. El programa reconoce un posible riesgo relacionado con las garantías de depósitos, ya que el importe total garantizado a finales de 2008 representaba en torno al 30 % del PIB.

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Conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica aprobado en diciembre por el Consejo Europeo, Lituania, que se enfrenta a importantes desequilibrios externos e internos, adoptó una política presupuestaria que pretende corregirlos. Teniendo en cuenta la necesidad de corregir los desequilibrios económicos y la dificultad de obtener nueva financiación en condiciones aceptables, debido a la aversión al riesgo de los mercados, la política presupuestaria restrictiva prevista entre 2009 y 2011 constituye una respuesta adecuada a la situación macroeconómica y presupuestaria. Se ha llevado a cabo una amplia reforma fiscal y se han adoptado diversas medidas para limitar los gastos, incluidos recortes de los salarios públicos en 2009. Además, las autoridades lituanas tienen previsto adoptar un gran paquete de medidas de apoyo a las empresas mediante una reducción de las cargas administrativas, la mejora del acceso a la financiación y el fomento de las exportaciones y la inversión. Una de las prioridades es la modernización de los edificios de estilo soviético, con el fin de mejorar su eficiencia energética. En este contexto, Lituania desea acelerar (y simplificar) la absorción de los fondos estructurales de la UE, cuando las propuestas de la Comisión formuladas en el Plan Europeo de Recuperación Económica ofrezcan más posibilidades de financiar este tipo de inversiones. Estas medidas son acordes con el programa de reforma a medio plazo y con las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo.

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Lituania ha adoptado un programa de consolidación que constituye una respuesta adecuada a la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconómicos. No obstante, los resultados presupuestarios están sujetos a importantes riesgos de sobreestimación. Por otra parte, el ajuste debería ir respaldado por medidas adicionales, sobre todo en los últimos años del programa. Aunque el margen de seguridad para protegerse de las fluctuaciones cíclicas normales parece respetarse en todos los años del programa a partir de 2009, este margen podría llegar a ser insuficiente para evitar que se rebase el límite del 3 % del PIB en 2009 y 2010, a la vista de los riesgos asociados a la grave crisis económica. Se espera que la política presupuestaria, evaluada a través de la evolución del saldo estructural (primario), sea restrictiva de 2009 a 2011. Teniendo en cuenta que Lituania pertenece al MTC II y la necesidad de mejorar la competitividad de los costes de su economía, queda justificada una corrección del elevado crecimiento anterior de los salarios.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales (4).

i)

ejecutar las medidas necesarias para lograr el objetivo presupuestario en 2009, definiendo prioridades de gastos, y a seguir adelante con un saneamiento presupuestario selectivo a medio plazo;

ii)

aplicar restricciones salariales en el sector público para facilitar la alineación de los salarios del conjunto de la economía con la productividad y para mejorar la competitividad de los costes;

iii)

reforzar la gobernanza y la transparencia presupuestarias, mediante la mejora del marco presupuestario a medio plazo y un aumento de la disciplina de los gastos.