18.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 63/6

(1)

El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Estonia, que abarca el período 2008-2012.

(2)

La economía estonia sufre actualmente una grave desaceleración. Durante 2008, varios factores externos, especialmente la intensificación de la crisis financiera mundial y el debilitamiento de la demanda externa, pese a favorecer una moderación de los desequilibrios externos e internos, acentuaron el proceso de adaptación de la demanda interna y contribuyeron a acelerar la contracción de la economía. Durante los años de alto crecimiento anteriores, las subidas salariales, muy superiores a los incrementos de productividad, incluso en el sector público, contribuyeron a mermar la competitividad de costes, y retrasaron la adaptación del mercado laboral a la desaceleración de la actividad económica. Sin embargo, parece haberse implantado cierta moderación salarial desde finales de 2008. En el contexto del régimen de junta monetaria, las condiciones monetarias y crediticias se endurecieron en 2008, paralelamente a la percepción de mayores riesgos asociados al país y a un continuo aumento del tipo de cambio real efectivo. Las finanzas públicas se han deteriorado de forma pronunciada tras seis años de superávit nominales, previéndose un déficit de alrededor del 2 % del PIB en 2008 y un nuevo deterioro en 2009 y 2010. Habida cuenta de las necesidades de ajuste derivadas de los desequilibrios de la economía, las autoridades contemplan un saneamiento presupuestario con objeto de limitar el deterioro de la hacienda pública, facilitar el proceso de ajuste y contribuir a mantener la confianza del mercado.

(3)

Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB real ha disminuido en 2008 un 2,2 % y registraría una nueva disminución en 2009 (3,5 %). A continuación se prevé una recuperación, con una tasa de crecimiento del 2,6 % en 2010 y una tasa media anual de crecimiento del 4,9 % en 2011 y 2012. Si se tiene en cuenta la información actualmente disponible (2), se observa que este escenario se basa en hipótesis de crecimiento favorables para 2009 y 2010, que reflejan una evaluación optimista de la expansión de los mercados de exportación y no tienen totalmente en cuenta la información más reciente, que apunta a un nuevo deterioro de los indicadores económicos y de confianza. Las previsiones de inflación del programa, en cambio, parecen realistas, y es posible que la disminución de la demanda interna y la evolución del mercado mundial acentúen la tendencia decreciente de los precios. El programa prevé una mejora del saldo exterior un tanto más lenta que la contemplada en las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, y ello debido a unas expectativas más favorables acerca de la demanda interna y a unas hipótesis diferentes sobre los precios internacionales.

(4)

Para 2008, el déficit de las administraciones públicas se estima en el 2,0 % del PIB en las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, mientras que en la anterior actualización del programa de convergencia se había fijado un objetivo de superávit del 1,3 % del PIB. El deterioro refleja principalmente una notable reducción de los ingresos en comparación con las estimaciones iniciales, a causa de un empeoramiento considerable de la situación macroeconómica respecto de las previsiones contenidas en la anterior actualización del programa de convergencia. La disminución de los ingresos quedó compensada en cierta medida por la disminución de los gastos con respecto al objetivo anterior, como consecuencia de la adopción, a mediados de 2008, de un presupuesto suplementario restrictivo que contempla recortes de los gastos en numerosos sectores.

(5)

El objetivo para el saldo presupuestario de las administraciones públicas en 2009 es un déficit equivalente al 1,7 % del PIB, frente al 3,2 % del PIB contemplado en las previsiones intermedias de enero de los servicios de la Comisión. La política fiscal a corto plazo está orientada a restablecer la confianza del mercado y limitar la divergencia respecto del valor de referencia del Tratado, habida cuenta del objetivo de las autoridades de adoptar el euro. En el presupuesto inicial para 2009 se preveía que el incremento de los gastos fuera superior al crecimiento del PIB nominal, debido en particular al incremento de las pensiones resultante de la aplicación de la fórmula de indización en vigor. En febrero de 2009 se adoptó un presupuesto suplementario de carácter restrictivo con objeto de armonizar en términos generales el crecimiento del gasto con las previsiones respecto del crecimiento nominal de la economía. La estrategia presupuestaria para 2009 prevé también algunas medidas de aumento de los ingresos y el aplazamiento hasta 2010 de los recortes tributarios anteriormente planeados. En términos globales, la variación prevista del saldo estructural en 2009 (saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), incluido el presupuesto suplementario adoptado en febrero de 2009 (que establece una restricción fiscal superior al 3 % del PIB en 2009 según las estimaciones de las autoridades nacionales), anuncia una orientación restrictiva de la política fiscal.

(6)

A medio plazo, la estrategia presupuestaria del programa consiste en alcanzar un superávit estructural, superando así el actual objetivo a medio plazo, definido como un presupuesto equilibrado en términos estructurales (3). Se prevé que el déficit global de las administraciones públicas disminuya hasta situarse en el 1,0 % del PIB en 2010, y que se alcancen a continuación situaciones de superávit, del 0,1 % del PIB en 2011 y el 0,2 % del PIB en 2012. El ajuste se haría por el lado de los gastos, que registrarían (merced a medidas que no se han especificado) un incremento inferior al crecimiento del PIB nominal todos los años a partir de 2010. Teniendo en cuenta los recortes tributarios previstos para 2010-2012 en la legislación vigente, tras la reactivación de la economía se prevé un restablecimiento parcial del aumento de los ingresos.

(7)

Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos, en particular en lo que se refiere a 2009 y 2010, ya que el escenario macroeconómico se basa en unas hipótesis de crecimiento favorables. Sin embargo, la reciente adopción de un presupuesto suplementario restrictivo mitiga este riesgo. La transformación prevista del déficit de las administraciones públicas en superávit a partir de 2011 también es un interrogante, teniendo en cuenta la falta de información del programa sobre las medidas que respaldarían el saneamiento fiscal basado en una reducción de los gastos.

(8)

Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo son de las menos acusadas de la UE y, según el programa, seguirían siéndolo, incluso teniendo en cuenta los efectos de la reciente modificación de la fórmula de indización de las pensiones. El nivel actual de deuda bruta de Estonia es muy bajo, y el mantenimiento de unas finanzas públicas saneadas, de conformidad con los planes presupuestarios para el período que abarca el programa, contribuiría a limitar los riesgos, actualmente escasos, para la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo.

(9)

El marco presupuestario se basa en la norma de saldo presupuestario nominal ex ante en equilibrio o superávit para las administraciones públicas. Aunque esta norma no tiene base jurídica, se ha cumplido generalmente en los años anteriores a la desaceleración económica actual. En los últimos años, el Gobierno ha adaptado la aplicación de esta norma teniendo en cuenta más adecuadamente las condiciones cíclicas de la economía, habiéndose adoptado algunos presupuestos con superávit ex ante en la fase de auge del ciclo. Sin embargo, el marco de planificación de los gastos sigue siendo deficiente, ya que los objetivos iniciales de gasto se han incrementado sistemáticamente en presupuestos suplementarios, un fenómeno propiciado por la obtención de ingresos superiores a los previstos en coyunturas económicas favorables anteriores. Por consiguiente, en la desaceleración económica actual reviste especial importancia que se refuerce el marco de planificación del gasto a medio plazo y que se incremente la eficiencia del gasto, ya que ello contribuiría a atenuar los efectos de los menores ingresos sobre la hacienda pública. Según el programa de convergencia, el Gobierno se propone pasar a una planificación presupuestaria basada en los resultados y en la contabilidad de devengo, inicialmente en forma de proyectos piloto, con vistas a reforzar el procedimiento presupuestario a medio plazo.

(10)

A fin de estabilizar el sector financiero, las autoridades estonias han aumentado la cobertura de la garantía de depósitos, pasando del equivalente en coronas estonias de 20 000 EUR a 50 000 EUR y ampliando el coeficiente de garantía de depósitos al 100 %, con efecto en ambos casos a partir del 9 de octubre de 2008. Por otro lado, en diciembre de 2008 se presentó al Parlamento un conjunto de propuestas legislativas encaminadas a permitir una gestión más flexible de la crisis, especialmente estableciendo procedimientos acelerados para la intervención estatal.

(11)

De conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica aprobado en diciembre de 2008 por el Consejo Europeo, Estonia, como país con desequilibrios externos e internos significativos, ha orientado su política presupuestaria a corregir dichos desequilibrios. Si se tienen en cuenta además los riesgos a que están sujetos los resultados presupuestarios y la dificultad de lograr nuevas financiaciones en condiciones aceptables debido a la aversión al riesgo del mercado, la política fiscal globalmente restrictiva planificada para 2009 y 2010 constituye, pues, una respuesta adecuada. En el contexto de su programa nacional de reforma, las autoridades estonias han aprobado una serie de reformas estructurales con efectos nulos o limitados sobre el presupuesto a corto plazo. Se trata particularmente de medidas de apoyo al mercado de trabajo y la inversión, mientras que se ha puesto menos énfasis en las medidas en favor del sector industrial y del poder adquisitivo de las familias. Entre las medidas de apoyo del mercado de trabajo cabe mencionar la adopción de una legislación laboral modernizada y una reforma en curso de la legislación sobre la función pública, cuya finalidad es incrementar la flexibilidad del mercado, aumentando al mismo tiempo las prestaciones de desempleo y ampliando la categoría de beneficiarios en aras de una mayor seguridad. Estas medidas guardan relación con el programa de reforma a medio plazo y con las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo.

(12)

Se espera que la política fiscal sea restrictiva en 2009-2011 y pase a ser ligeramente expansionista en 2012. Aunque todos los años a partir de 2009 se respetaría el margen de seguridad necesario para hacer frente a las fluctuaciones cíclicas normales, es posible que ello no baste, dada la gravedad de la desaceleración económica, para impedir que en 2009 y 2010 se rebase el límite máximo del 3 %. Sin embargo, los riesgos que esta situación supone para el resultado presupuestario se ven mitigados por la adopción del presupuesto suplementario restrictivo en febrero de 2009. Teniendo en cuenta los riesgos existentes, también es posible que no se logre volver en 2011 a la situación de superávit que prevé el programa. Por otra parte, el ajuste deberá respaldarse con medidas. En el contexto de la adhesión de Estonia al MTC II, y ante la necesidad de mejorar la competitividad de costes de su economía, sería oportuno corregir las importantes subidas salariales registradas anteriormente.

(13)

En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas tanto en los datos obligatorios y como en los datos opcionales (4).

i)

poner en marcha el saneamiento de las finanzas públicas a corto plazo, garantizar que el déficit de las administraciones públicas se mantenga por debajo del 3 % del PIB, y tomar las medidas necesarias para respaldar el saneamiento a medio plazo;

ii)

aplicar políticas salariales prudentes en el sector público con objeto de apoyar el ajuste de la economía y aumentar la competitividad;

iii)

reforzar el marco presupuestario a medio plazo, particularmente mejorando la planificación y la eficiencia del gasto.