(1)

El 22 de febrero de 2006, la Comisión tomó la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal [C(2006) 461 final] a raíz de varias denuncias presentadas por dos asociaciones empresariales finlandesas, según las cuales, durante el proceso mediante el que se desvinculó a Tieliikelaitos de la Administración nacional finlandesa para convertirla en una empresa estatal, las autoridades finlandesas habían vulnerado una serie de disposiciones del Tratado CE, entre ellas las relativas a las ayudas estatales.

(2)

En carta de 23 de febrero de 2006, la Comisión informó a Finlandia de su decisión de incoar el procedimiento, ofreciendo a las autoridades finlandesas la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes.

(3)

En carta de 3 de mayo de 2006, la Comisión remitió una copia de su decisión de incoar el procedimiento a los denunciantes, dándoles la oportunidad de presentar sus observaciones sobre la misma en el plazo de un mes.

(4)

La Comisión recibió la respuesta de Finlandia a su decisión de incoar el procedimiento en carta de 31 de mayo de 2006, tras haber ampliado el plazo de presentación de la respuesta en dos ocasiones.

(5)

En carta de 22 de junio de 2006, los denunciantes transmitieron sus observaciones sobre la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento.

(6)

La Comisión remitió dichas observaciones en carta de 6 de julio de 2006 a las autoridades finlandesas, dándoles un mes de plazo para responderle.

(7)

La Comisión recibió la respuesta de Finlandia a las observaciones de los denunciantes en carta de 27 de septiembre de 2006.

(8)

Tras la reunión celebrada el 7 de septiembre de 2006 entre las autoridades finlandesas y la Comisión, las primeras presentaron información complementaria el 6 de febrero de 2007.

(9)

El 20 de abril de 2007, la Comisión envió a las autoridades finlandesas una carta en la que les solicitaba que aclararan algunos puntos. La respuesta de las autoridades finlandesas se recibió el 22 de mayo de 2007.

(10)

En cartas de 4 y 27 de julio de 2007, la Comisión solicitó a las autoridades finlandesas que remitieran la información que faltaba por presentar, necesaria para poder adoptar la decisión definitiva. Las respuestas se recibieron los días 10 y 29 de agosto de 2007, respectivamente.

(11)

Tieliikelaitos es una empresa estatal finlandesa que, por una parte, se dedica al diseño, construcción y mantenimiento de carreteras, y, por otra, ofrece servicios de transbordador. Aunque el 14 de febrero de 2007 la empresa cambió de nombre y desde entonces se llama Destia, por motivos de continuidad la Comisión empleará a lo largo del texto de la presente Decisión el nombre inicial de la empresa, es decir, Tieliikelaitos.

(12)

Según el Derecho administrativo finlandés, una empresa estatal es una entidad de titularidad pública que no está constituida en sociedad y desarrolla actividades empresariales. Este tipo de empresa está regulado por las disposiciones de la Ley de empresas estatales (2). Una empresa estatal posee un estatuto híbrido entre el de un organismo administrativo y el de una empresa de titularidad pública. Desarrolla sus actividades de acuerdo con principios comerciales, si bien el Parlamento, el Gobierno y los Ministerios pertinentes poseen competencias en materia de toma de decisiones y de dirección con respecto a ella.

(13)

Aunque su volumen de negocios anual ha ido disminuyendo en los últimos seis años (reduciéndose un 15 %), con una facturación anual de 474,1 millones EUR en 2006, Tieliikelaitos sigue desempeñando un papel relevante en el sector de las infraestructuras del mercado de la ingeniería civil finlandés.

(14)

Los componentes más importantes de su volumen de negocios son los servicios de construcción (47 %), los servicios de mantenimiento (31 %) y los servicios relacionados con la pavimentación y los compuestos minerales (obras de asfaltado, servicios de señalización de carreteras, producción de compuestos minerales: 11 %). Tieliikelaitos presta servicios a la Administración de Carreteras finlandesa (68 % de su facturación), a empresas comerciales (15 %), a municipios y ciudades (13 %), a otros organismos gubernamentales, etc.

(15)

Tieliikelaitos obtuvo en 2006 beneficios de explotación por valor de 10,6 millones EUR. Ese mismo año el número medio de asalariados de la empresa fue de 2 469.

(16)

El Servicio de Carreteras finlandés fue hasta finales de 2000 el principal responsable del mantenimiento de la red finlandesa de carreteras del Estado. También se encargaba en parte del diseño y la construcción de las nuevas carreteras estatales. En este contexto, cabe señalar que Finlandia posee 78 000 km de carreteras del Estado, 26 000 km de calles municipales y 350 000 km de caminos «forestales» privados (de baja calidad).

(17)

El Servicio de Carreteras era un organismo estatal responsable de la gestión y el mantenimiento de las carreteras públicas, así como de la mejora de la circulación vial y los servicios correspondientes. Según el Derecho administrativo finlandés, un organismo estatal es un departamento de la Administración nacional que carece de personalidad jurídica propia, pero que forma parte del Estado.

(18)

En el período anterior a la liberalización solamente se recurría a los servicios de asesores, promotores y empresas de mantenimiento privados cuando el «departamento de producción» (3) del Servicio de Carreteras no podía prestar esos servicios. En particular, en el sector del mantenimiento viario regular (4), que consiste ante todo en mantener las carreteras limpias de hielo, antes del inicio del proceso de liberalización no había prácticamente contratistas privados: así, estos únicamente presentaron dos proyectos de reducida envergadura cuando se convocó el concurso preliminar/de prueba a finales de la década de los noventa.

(19)

En marzo de 2000, las autoridades finlandesas decidieron que las actividades de producción del Servicio de Carreteras pasarían a realizarse dentro de una empresa estatal denominada Tieliikelaitos, mientras que el departamento de Administración de Carreteras actuaría como organismo cliente en el sector del mantenimiento de la red viaria. De este modo se separaban la función de cliente que encarga servicios de mantenimiento y construcción y la de proveedor de tales servicios.

(20)

Finlandia optó por una apertura gradual del mercado. En este contexto, el cometido de la Administración de Carreteras consistía en crear oportunidades para la emergencia de mercado activos, por ejemplo, introduciendo nuevos procedimientos de contratación abiertos a la competencia.

(21)

Como consecuencia de la reforma, el diseño, la construcción y el mantenimiento de las carreteras del Estado quedaron completamente abiertos a la competencia a finales de 2004. En lo que se refiere a las carreteras municipales, cabe señalar que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, corresponde a los municipios decidir si utilizan o no su capacidad productiva propia. Con todo, si optan por subcontratar los servicios respectivos, deben hacerlo mediante concurso público.

(22)

La liberalización del mercado de los servicios de transporte por transbordador está prevista para 2010.

(23)

En virtud de la Ley que regula Tieliikelaitos (5) y del Decreto gubernamental relativo a la misma empresa (6), durante el período transitorio comprendido entre 2001 y 2004, Tieliikelaitos:

(24)

Además, durante el período transitorio, al personal transferido a Tieliikelaitos se le garantizaba la estabilidad laboral: la Decisión del Parlamento sobre la reforma del Servicio de Carreteras (7) establecía que Tieliikelaitos no notificaría despidos, no despediría a su personal, ni impondría transferencias forzadas de puestos de trabajo durante el período transitorio.

(25)

Se impusieron a Tieliikelaitos algunas otras limitaciones, que son aplicables con carácter permanente.

(26)

En primer lugar, de conformidad con la Ley que regula Tieliikelaitos, la empresa está permanentemente obligada a presentar ofertas para todos los contratos de mantenimiento de carreteras y de prestación de servicios de transporte por transbordador en todo el país.

(27)

En segundo lugar, la empresa debe estar preparada para prestar sus servicios en situaciones de emergencia. La Administración de Carreteras y Tieliikelaitos están obligadas a realizar los preparativos oportunos para hacer frente a las situaciones de emergencia, de conformidad con un acto legislativo aparte sobre esta cuestión, la Ley de competencias en caso de emergencia (8). Los preparativos consisten en planificar y preparar con antelación las actividades de respuesta a situaciones de emergencia, así como en otras medidas. Según establece un proyecto de ley gubernamental (9), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones debe decidir separadamente cuál ha de ser el grado de preparación necesario y cómo se han de repartir las responsabilidades entre la Administración de Carreteras y Tieliikelaitos. Por otra parte, durante el período transitorio Tieliikelaitos estaba obligada a mantener reservas de seguridad de combustibles líquidos.

(28)

Por último, como cualquier otra empresa estatal, Tieliikelaitos debe centrarse en sus funciones principales. En particular, está sometida a limitaciones en cuanto a las actividades que pueden llevar a cabo sus filiales y a su capacidad de actuar en el extranjero, así como a la prohibición de efectuar determinadas transacciones financieras dentro del grupo.

(29)

En su sesión general de 21 de diciembre de 2000, el Gobierno finlandés acordó la estructura de los activos del balance de Tieliikelaitos, empresa que comenzó a desarrollar sus actividades a principios de 2001. Una parte de los activos transferidos a Tieliikelaitos se contabilizó como préstamo a largo plazo y otra parte, como capital social.

(30)

Así, el Estado concedió a Tieliikelaitos capital en préstamo a largo plazo por valor de 41,44 millones EUR. El plazo de reembolso del préstamo es de 15 años (del 1 de enero de 2001 al 1 de enero de 2015), de los cuales los tres primeros estaban exentos de pagos de capital. También se decidió que el tipo de interés aumentaría gradualmente hasta un 5 %, pasando de un 1 % en 2001 a un 1,5 % en 2002, un 2,5 % en 2003, un 3,5 % en 2004 y, de 2005 en adelante, un 5 %.

(31)

Cuando se decidió dividir el Servicio de Carreteras en Administración de Carreteras y Tieliikelaitos, las propiedades del Servicio de Carreteras se dividieron de modo que los activos cubiertos por la legislación vial —fundamentalmente, las propias carreteras— permanecieran bajo control de la Administración de Carreteras, mientras que los activos utilizados en las labores de mantenimiento de carreteras y en los transbordadores se anotaron en los registros contables de Tieliikelaitos.

(32)

El traspaso de equipos se efectuó a su valor contable, obtenido tras restar del precio de adquisición la amortización acumulada. Asimismo, la grava extraída se anotó en el balance de Tieliikelaitos a su valor contable.

(33)

El valor contable de terrenos y gravilleras se aumentó por considerar el Gobierno finlandés que era inferior a su valor real. A tal fin, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Finlandia creó un grupo de trabajo (10) encargado de presentar propuestas sobre los lugares de extracción de recursos que debían mantenerse bajo control de la Administración de Carreteras y los que tenían que traspasarse a Tieliikelaitos, así como sobre el valor de mercado justo de tales lugares. No obstante, el grupo no alcanzó un consenso sobre el valor de los terrenos.

(34)

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones tasó él mismo los terrenos y gravilleras, tras haber solicitado asesoramiento a una empresa independiente, Catella Real Estate Consulting Ltd (denominada en lo sucesivo «Catella»).

(35)

Las disposiciones transitorias para la reforma del Servicio de Carreteras preveían que, de 2001 a 2004, solamente una parte de los contratos de planificación, construcción y mantenimiento de carreteras del Estado se celebraría previo concurso convocado por la Administración de Carreteras, pero que esa parte se incrementaría gradualmente. Los contratos restantes los firmarían Tieliikelaitos y la Administración de Carreteras como contratos negociados sin convocatoria de concurso.

(36)

El punto de partida para fijar los precios aplicados a los contratos negociados era el nivel de precios de los contratos que habían sido adjudicados mediante concurso. En consecuencia, la Administración de Carreteras examinó las ofertas de precios de Tieliikelaitos respecto de los contratos negociados y las comparó con las de los concursos. Durante la negociación posterior entre Tieliikelaitos y la Administración de Carreteras, se tuvo presente el hecho de que a Tieliikelaitos le sobraba personal, lo cual aumentaba sus costes. La diferencia de coste que se tomó en consideración en otras medidas de ajuste de personal (en particular, los proyectos de servicios especiales) no se vio empero compensada mediante los contratos negociados.

(37)

Durante el período transitorio, la Administración de Carreteras y Tieliikelaitos acordaban todos los años el procedimiento de ajuste de gastos, merced al cual las diferencias de márgenes generadas al fijar los precios de los contratos entre contratos negociados y contratos objeto de concurso quedaban posteriormente compensadas hasta cierto punto. Este procedimiento se analiza en los siguientes capítulos 4, 5 y 6 (incluso después de los ajustes persistían ciertas diferencias de márgenes entre contratos negociados y contratos objeto de concurso). Estas medidas contribuyeron a aproximar los márgenes de los contratos negociados y los de los contratos sacados a concurso durante el período transitorio.

(38)

En Finlandia los servicios de transporte por transbordador forman parte de los servicios viarios públicos. Se prestan en 43 amarraderos de transbordadores, que se concentran en el archipiélago de Turku y en zonas navegables interiores del este de Finlandia.

(39)

En conjunción con la reforma de la administración de carreteras, se decidió que los servicios de transporte por transbordador, que formaban parte integrante de los servicios viarios públicos, comenzarían a abrirse gradualmente a la competencia en 2005, y que a partir de 2010 los nuevos contratos de servicios de transbordador se adjudicarían en su totalidad mediante concurso.

(40)

La convocatoria de propuestas de 2005 para la ejecución de 3 de los 10 contratos de transporte por transbordador previstos no arrojó resultados satisfactorios, ya que, por una parte, entrañaba un aumento de los gastos para la Administración de Carreteras (11), y, por otra, reforzaba la posición de mercado de Tieliikelaitos. Por consiguiente, la Administración de Carreteras mantiene por el momento los contratos negociados con Tieliikelaitos, al tiempo que busca otros modelos de contratación pública para futuras convocatorias de concurso.

(41)

Con la creación de Tieliikelaitos, todo el personal del Servicio de Carreteras que se dedicaba al mantenimiento viario quedó transferido a esta nueva empresa, que inició sus actividades con un número significativo de trabajadores excedentes. Los denunciantes no niegan este hecho, pues en su correspondencia de junio de 2006 reconocen que Tieliikelaitos presentaba una desventaja estructural al estar obligada a emplear a todos sus asalariados y no poder despedir a ninguno de ellos. Durante el período transitorio se adoptaron tres tipos de medidas para resolver este problema.

(42)

En primer lugar, 116 trabajadores recibieron y aceptaron la oferta de cubrir puestos vacantes en otros organismos gubernamentales (nueve de esos puestos se cubrieron en la Administración de Carreteras).

(43)

En segundo lugar, se asignaron 20,1 millones EUR a los ajustes del personal de Tieliikelaitos, destinados, en particular, a ayudar a los trabajadores a encontrar nuevos puestos, financiar medidas de formación suplementaria y reciclaje, y apoyar las pensiones de jubilación anticipada.

(44)

En tercer lugar, los trabajadores para los que no existían puestos disponibles sobre la base de los contratos adjudicados a Tieliikelaitos mediante concurso o de los contratos negociados entre Tieliikelaitos y la Administración de Carreteras, y que tampoco podían optar todavía a la jubilación anticipada u otro régimen similar, fueron destinados a proyectos de servicios encargados por la Administración de Carreteras. Dichos proyectos consistían, por ejemplo, en la limpieza de arcenes o en la restauración de edificios y zonas al aire libre. En total, la Administración de Carreteras desembolsó 68 millones EUR para financiar estos proyectos de servicios. Por término medio, los proyectos de servicios han permitido emplear anualmente entre 600 y 700 unidades de mano de obra en el período 2001-2004.

(45)

Durante el período transitorio el personal de Tieliikelaitos disminuyó, pasando de 4 235 asalariados en 2001 a 3 037 en 2004.

(46)

Las empresas estatales no son personas jurídicas independientes, por lo que en última instancia corresponde al Estado asumir los compromisos de dichas empresas, tal y como establece el artículo 6 de la Ley de empresas estatales.

(47)

Habida cuenta de la responsabilidad del Estado, de conformidad con el artículo 3 del capítulo 1 de la Ley de quiebra, las empresas estatales no pueden ser declaradas en quiebra.

(48)

Para compensar las ventajas derivadas de la inaplicabilidad de la normativa sobre quiebra, la legislación finlandesa prevé que las empresas estatales deben abonar una tasa al Estado por los préstamos obtenidos y las garantías concedidas después del 1 de enero de 2003 (12).

(49)

De conformidad con el artículo 15 de la Ley que regula la concesión de préstamos y garantías estatales (13), a la hora de determinar la cuantía de la tasa de garantía, es preciso tomar en consideración el importe de los pagos obligatorios derivados de la garantía que puede tener que efectuar el Estado, la naturaleza y envergadura de las operaciones del sujeto de riesgo y su economía, la solvencia del sujeto de riesgo, la solvencia de la economía nacional del sujeto de riesgo, así como otras cuestiones y condiciones competitivas que afectan al riesgo cubierto.

(50)

Por lo que se refiere a los créditos a largo plazo, el Decreto gubernamental sobre las tasas recaudadas de las garantías del Estado (14) establece que la cantidad fija única que se ha de recaudar asciende al 0,25 % del crédito (comisión de gestión). Si el riesgo de pérdidas vinculado a la garantía es excepcionalmente elevado, la cantidad fija única recaudada se incrementa en 1,50 puntos porcentuales. Además, la tasa anual se eleva al 0,35 % del crédito. Si las condiciones de mercado sufren cambios significativos, la tasa anual debe adaptarse en un plazo máximo de doce meses.

(51)

Por lo que se refiere a los créditos a corto plazo, la Ley que regula los préstamos y garantías del Estado antes citada fija la tasa anual en la mitad de la tasa anual para los créditos a largo plazo.

(52)

El tratamiento que ha de darse a las empresas estatales en relación con el impuesto sobre la renta de sociedades queda establecido en la Ley del impuesto sobre la renta (15). De acuerdo con los principios establecidos en el artículo 21.3 de la Ley, las empresas estatales cuyas actividades se destinan principalmente a satisfacer las necesidades de otros organismos estatales están exentas del impuesto.

(53)

Durante el período transitorio, el volumen de negocios de Tieliikelaitos procedía fundamentalmente de sus contratos con otro organismo estatal (la Administración de Carreteras), motivo por el cual no se recaudaron impuestos sobre la renta percibida por esta actividad.

(54)

Por otra parte, hasta julio de 2004, cuando Tieliikelaitos adquiría terrenos, los vendedores se beneficiaban de una sustancial rebaja del impuesto sobre sus respectivas ganancias de capital, de conformidad con el artículo 49 de la Ley del impuesto sobre la renta (16). Esta medida quedó suprimida de dicha Ley en julio de 2004.

(55)

En la Decisión por la que incoaba el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas:

(56)

Los denunciantes consideran que el tipo de interés fijado para el préstamo estatal concedido a Tieliikelaitos es notablemente inferior al tipo de mercado, lo cual reportó a Tieliikelaitos una ventaja monetaria de aproximadamente 3,2 millones EUR durante el período 2001-2004.

(57)

Los denunciantes consideran que el pago de intereses más elevados fijados para el período 2005-2015 no atenúa realmente esa ventaja. Dado que los tipos de interés se han ido incrementando desde 2005, el tipo de interés del 5 % fijado para el período 2005-2015 puede en breve dejar de ser más elevado que los que se aplican actualmente en el mercado.

(58)

Los denunciantes resaltan que el valor de los terrenos contabilizado por el Estado finlandés en el balance de apertura de Tieliikelaitos es inferior en 15 millones de marcos finlandeses (FIM) (17) a la estimación efectuada por un experto independiente (Catella). La estimación del sector privado de las obras de movimiento de tierras indica que la diferencia podría ser incluso más acusada. Además, en opinión de los denunciantes, resultaría más adecuado que Tieliikelaitos comprara los terrenos que necesita para ejecutar sus contratos a proveedores externos y al precio del mercado.

(59)

Los denunciantes estiman asimismo que no puede considerarse que las deducciones por invendibilidad con respecto al valor de los terrenos y gravilleras que se consignaron en los estados financieros de Tieliikelaitos durante el período 2002-2004, aceptadas por los auditores de Tieliikelaitos, demuestren la inexistencia de ayudas en el traspaso de los terrenos y gravilleras. Los denunciantes creen que los auditores de Tieliikelaitos no poseían conocimientos ni experiencia suficientes en materia de terrenos como para llevar a cabo este tipo de valoración. Según los denunciantes, los auditores basaron sus conclusiones en la estimación efectuada por la dirección de Tieliikelaitos.

(60)

Los denunciantes consideran que la ayuda vinculada a los contratos negociados concedida a Tieliikelaitos por la Administración de Carreteras ascendió a 21,5 millones EUR, que calcularon sobre la base de la diferencia de márgenes entre contratos objeto de concurso y contratos negociados ejecutados por Tieliikelaitos.

(61)

Por otra parte, los denunciantes sospechan que los márgenes de los contratos negociados pueden haberse reducido artificialmente contabilizando asimismo los costes del personal que no participaba en la ejecución de dichos contratos.

(62)

Creen, además, que el denominado «procedimiento de ajuste de gastos» aplicado a los contratos negociados (18) permitió a Tieliikelaitos acceder anualmente, en el período 2001-2004, a fondos suplementarios que podía utilizar durante aproximadamente un año sin tener que abonar intereses por ellos a la Administración de Carreteras.

(63)

Los denunciantes sostienen que, gracias a la ayuda recibida por Tieliikelaitos, esta empresa ha podido firmar contratos de planificación y ejecución (19) con márgenes más reducidos.

(64)

Los denunciantes creen que el hecho de que los resultados financieros de Tieliikelaitos fueran, en comparación con los de sus competidores, inferiores a la media del sector no hace más que demostrar que las actividades de Tieliikelaitos carecían de eficacia y que esta empresa aplicaba una política de fijación de precios anticompetitiva en sectores liberalizados.

(65)

Los denunciantes están convencidos de que los contratos negociados de servicios de transporte por transbordador confieren una ventaja a Tieliikelaitos. En su opinión, a Tieliikelaitos solo le es posible prestar servicios de transbordador a un precio comparativamente bajo bien porque ha recibido equipos de la Administración de Carreteras que no precisan ser renovados, bien porque los costes de capital correspondientes no han de tenerse en cuenta en el valor del equipo.

(66)

En opinión de los denunciantes, Tieliikelaitos recibió aproximadamente 100 millones EUR en concepto de ayuda estatal durante el período 2001-2004 para solucionar el problema del personal excedente.

(67)

En particular, los denunciantes estiman que Tieliikelaitos se ha beneficiado de una ayuda por el hecho de que sus asalariados disfrutaron de una posición privilegiada para optar a puestos vacantes en los organismos gubernamentales, entre ellos la Administración de Carreteras. En total, gracias a ello Tieliikelaitos pudo reducir su plantilla en 116 personas.

(68)

Los denunciantes consideran que el procedimiento de traspaso de asalariados respectivo restó libertad a los organismos gubernamentales interesados a la hora de elegir al aspirante más preparado y menos oneroso disponible en el mercado de trabajo, ocasionando así gastos adicionales al Estado. Este último habría podido contratar a personal externo con menores gastos y condiciones de empleo más favorables. Los trabajadores de Tieliikelaitos ocuparon sus nuevos puestos manteniendo sus antiguas condiciones de trabajo, contabilizándoseles la experiencia acumulada.

(69)

Por otra parte, los denunciantes señalan que Tieliikelaitos recibió 20,1 millones EUR en concepto de ayuda estatal procedente del presupuesto de la Administración de Carreteras con el fin de ayudar a sus asalariados a encontrar nuevos puestos de trabajo, financiar actividades de formación suplementaria y reciclaje, y contribuir a las pensiones de jubilación anticipada.

(70)

Los denunciantes creen también que el personal que intervenía en proyectos de servicios especiales constituía la reserva de mano de obra propia de Tieliikelaitos, al tiempo que los gastos correspondientes corrían de cuenta del Estado finlandés. Los denunciantes afirman que en el sector privado no existen oportunidades para este tipo de arreglo; así, cuando un proyecto o contrato llega a su término, las empresas privadas siguen obligadas a pagar al trabajador su salario o bien a notificarle su despido y pagar su salario durante el plazo de preaviso.

(71)

Por último, los denunciantes dudan que Tieliikelaitos aportara una contribución suficiente de sus propios recursos para financiar las medidas de reducción de personal. En su opinión, los estados financieros de Tieliikelaitos no demuestran que así fuera.

(72)

Los denunciantes observan que, en la medida en que Tieliikelaitos adquirió terrenos durante el período transitorio, los vendedores se beneficiaron de una sustancial rebaja del impuesto sobre las ganancias de capital, lo cual también constituye una ayuda estatal indirecta en favor de Tieliikelaitos.

(73)

Los denunciantes consideran que la inaplicación a Tieliikelaitos de la legislación sobre quiebra constituye una ayuda estatal prohibida. Señalan que, aunque la Ley de quiebra vigente (20) no entró en vigor hasta el 1 de septiembre de 2004, la posibilidad de declarar a Tieliikelaitos en quiebra tampoco existía antes de esa fecha.

(74)

A juicio de los denunciantes, basta con la posibilidad de que existan ayudas de este tipo, aun cuando nunca hubiera amenaza de quiebra.

(75)

Subrayan que Tieliikelaitos tenía la posibilidad de obtener financiación en condiciones más favorables merced a la disposición jurídica respectiva. Por añadidura, Tieliikelaitos encarga continuamente servicios y materiales a proveedores externos, debido a lo cual se encuentra en deuda con estos agentes externos. Tieliikelaitos puede por ende obtener ventajas competitivas al no poder ser declarada en quiebra.

(76)

Por otra parte, los denunciantes llaman la atención de la Comisión sobre el hecho de que la tasa de garantía sobre los préstamos obtenidos y las garantías concedidas por una empresa estatal, cuya finalidad es compensar el hecho de que una organización que opera como parte del Estado pueda recibir financiación externa en condiciones más favorables, no se introdujo hasta 2003 (artículo 5 de la Ley de empresas estatales). Así pues, Tieliikelaitos no ha abonado dicha tasa hasta el momento (no es aplicable con carácter retroactivo a los préstamos obtenidos por Tieliikelaitos antes de 2003).

(77)

En cualquier caso, los denunciantes destacan que las empresas privadas, que pueden ser declaradas en quiebra en virtud de la legislación finlandesa, también han de ofrecer a quien les concede el préstamo garantías que se correspondan con el coste de la tasa de garantía del Estado. Gastos de este tipo se contraen debido, por ejemplo, a los créditos hipotecarios sobre bienes inmuebles y los arrendamientos permanentes, así como a las garantías aportadas por entidades financieras y otras partes.

(78)

En opinión de los denunciantes, el que Tieliikelaitos no pague impuesto de sociedades al Estado porque los contratos con el Estado representan más de la mitad de su volumen de negocios constituye una ayuda prohibida.

(79)

Los denunciantes estiman que, tan solo de 2001 a 2004, Tieliikelaitos obtuvo una ventaja cifrada en 14,5 millones EUR gracias a esta exención fiscal, ya que hubiera tenido que abonar 14,5 millones EUR en concepto de impuestos si hubiese estado sujeta al tipo impositivo del 29 % aplicado a las empresas privadas de 2001 a 2004 (en 2005 el tipo quedó reducido a un 26 %).

(80)

El hecho de que Tieliikelaitos haya abonado una parte de sus beneficios al Estado corresponde al pago de un dividendo por parte de una sociedad de responsabilidad limitada, cuya cuantía siempre ha de ser decidida por los accionistas en la asamblea general anual. El dividendo únicamente se abona con los beneficios que quedan tras el pago del impuesto de sociedades.

(81)

En relación con la obligación legal de Tieliikelaitos de presentar ofertas en todas las convocatorias de concursos de obras de mantenimiento de la red viaria tanto durante el período transitorio como después de este, los denunciantes no consideran que ello suponga una carga financiera adicional para Tieliikelaitos. En cualquier caso, según los denunciantes, los estados financieros de Tieliikelaitos no muestran tales gastos adicionales.

(82)

Dado que Tieliikelaitos posee oficinas en toda Finlandia, los denunciantes entienden que esta empresa goza de excelentes oportunidades para prestar servicios de mantenimiento en todo el país. Además, la Administración de Carreteras ha fijado, a fin de fomentar la participación en los concursos, una retribución de 5 000 EUR que abona a todos los proponentes cuyas ofertas se correspondan con la documentación del concurso. Por término medio, de 4 a 4,7 contratistas presentaron ofertas por cada contrato de mantenimiento sacado a concurso en el período 2001-2004, lo cual demuestra el interés de las empresas en presentar ofertas.

(83)

De igual modo, los denunciantes cuestionan que Tieliikelaitos contrajera gastos adicionales en comparación con otras empresas del sector debido a su obligación de estar preparada para prestar servicios en situaciones de emergencia. En primer lugar, insisten en que los estados financieros de Tieliikelaitos no consignan esos gastos extraordinarios. En segundo lugar, creen que todas las empresas deben prepararse para condiciones de emergencia, puesto que ello forma parte del sistema de gestión de riesgos de una empresa privada.

(84)

Además, los denunciantes creen que en la contabilidad financiera de Tieliikelaitos no existe separación alguna entre los costes e ingresos vinculados a servicios de interés económico general claramente identificados y los vinculados a otros servicios, y que no se ha establecido ningún parámetro para distribuir costes e ingresos entre esas dos categorías de servicios.

(85)

Por consiguiente, los denunciantes hacen hincapié en que las medidas en favor de Tieliikelaitos no pueden calificarse de compensación por obligaciones de servicio público.

(86)

En lo tocante a las restricciones impuestas con respecto a las actividades de Tieliikelaitos, los denunciantes subrayan que, según el grupo de supervisión creado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Tieliikelaitos ha incumplido reiteradamente las correspondientes restricciones, por ejemplo construyendo redes de energía o emprendiendo obras públicas municipales. Por tanto, dichas restricciones no han entrañado costes ni pérdidas de renta de importancia, ni tampoco se han presentado estas partidas en los estados financieros de Tieliikelaitos.

(87)

En resumen, los denunciantes apuntan que Tieliikelaitos ha recibido una ayuda prohibida por un valor de, al menos, 164 a 171 millones EUR:

(88)

Según los denunciantes, a las respectivas sumas ha de añadirse el importe de la ayuda recibida a través de los contratos negociados de transporte por transbordador y los intereses percibidos por los fondos recuperados anualmente en concepto de contratos negociados mediante el procedimiento de ajuste de gastos.

(89)

Los denunciantes están convencidos de que Tieliikelaitos ha obtenido ventajas que han reducido sus gastos y que no habría podido obtener en condiciones normales de mercado.

(90)

Aunque los denunciantes no nieguen que se lograran economías de costes merced a la apertura del mercado a la competencia, hacen hincapié en que durante el período transitorio Tieliikelaitos recibió ayudas por un valor prácticamente idéntico al del ahorro conseguido por el Estado en el mismo período.

(91)

Los denunciantes consideran que la ayuda concedida a Tieliikelaitos ha falseado la competencia en el sector de las infraestructuras y ha permitido a Tieliikelaitos ejecutar contratos con márgenes inferiores a los que pueden lograr los operadores privados en un mercado competitivo. Según los denunciantes, Tieliikelaitos ocupó una posición dominante en el mercado de los contratos de mantenimiento de la red viaria a lo largo del período transitorio, y en 2005 obtuvo el 88 % de los nuevos contratos de mantenimiento adjudicados por la Administración de Carreteras. Estos datos muestran que la apertura del mercado ha resultado un fracaso.

(92)

Así, los denunciantes rebaten que las medidas de ayuda estatal hayan sido necesarias y proporcionadas a los resultados previstos; en otras palabras, la liberalización de los mercados del mantenimiento de carreteras y el transporte por transbordador de Finlandia. Por ende, a juicio de los denunciantes, la ayuda estatal recibida por Tieliikelaitos no ha quedado justificada y es por tanto incompatible con el mercado común.

(93)

En primer lugar, las autoridades finlandesas explican los motivos que justifican la fórmula adoptada para liberalizar el mercado de los servicios viarios de Finlandia.

(94)

Desde su punto de vista, para cumplir el compromiso político de liberalizar el mercado era necesario proceder a una apertura gradual y garantizar un empleo seguro a los trabajadores de Tieliikelaitos.

(95)

De hecho, el Gobierno finlandés ya empezó a preparar la reforma de los servicios viarios en 1994. Con todo, habida cuenta de los derechos adquiridos existentes en el sector, durante largo tiempo no fue posible alcanzar un acuerdo sobre la liberalización del mercado, y el 20 de mayo de 1997 la Comisión de Política Económica del Gobierno decidió mantener sin apenas modificaciones el régimen existente, estableciendo tan solo una distinción más clara entre las funciones administrativa y «productiva» del Servicio de Carreteras. Hubo que esperar hasta principios de 2000 para que el Gobierno alcanzara un acuerdo político sobre la liberalización gradual del mercado de los servicios viarios. Dicho acuerdo quedó reflejado en el conjunto de propuestas legislativas presentadas al Parlamento; a saber: la propuesta de ley sobre la Administración de Carreteras y la propuesta de ley por la que se regula Tieliikelaitos, así como la propuesta preliminar de ley sobre el presupuesto anual (que establecía los recursos necesarios previstos para financiar las medidas que entrañaba la reforma). Al adoptar las leyes respectivas, el Parlamento no solo aprobó el conjunto de medidas complementarias en favor de Tieliikelaitos propuestas por el Gobierno, sino que decidió establecer medidas adicionales de protección en beneficio de los trabajadores de la empresa.

(96)

Además de las consideraciones políticas y sociales, en la base del modelo de liberalización del mercado escogido por el Gobierno finlandés cabe destacar asimismo un aspecto relacionado con la competencia. Según las autoridades finlandesas, una apertura del mercado sin transición alguna hubiera podido dar lugar a prácticas de oligopolio e incluso de monopolio en el mercado, pues Tieliikelaitos habría desaparecido de él y su cuota habría pasado a manos de los competidores privados más poderosos.

(97)

Finlandia estima que las medidas que ha adoptado no son constitutivas de ayuda estatal. Aun en caso de que la Comisión sostenga que las medidas incluyen ayudas estatales, las autoridades finlandesas consideran que la ayuda debe declararse compatible con el mercado común.

(98)

A fin de justificar su postura, Finlandia presentó, entre otros documentos, un peritaje económico de la empresa de corretaje Icecapital Securities Ltd sobre las supuestas ventajas económicas conferidas a Tieliikelaitos (denominado en lo sucesivo «peritaje»).

(99)

Aunque los denunciantes cuestionen la validez de dicho peritaje debido a la posible dependencia económica de Icecapital respecto de Tieliikelaitos, las autoridades finlandesas aducen que Tieliikelaitos no es más que un cliente de Icecapital entre muchos otros. Icecapital prestó servicios ocasionales a Tieliikelaitos durante los dos años en que mantuvieron una relación comercial (en 2005 los servicios prestados por Icecapital a Tieliikelaitos representaron el 4,7 % de sus ingresos anuales, y en 2006, el 3,1 %). El Gobierno finlandés convocó un concurso con miras a la realización del peritaje que fue adjudicado a Icecapital. Las autoridades finlandesas señalan asimismo que los servicios prestados a Tieliikelaitos en el pasado permitieron a Icecapital ampliar sus conocimientos sobre el sector de las obras de movimiento de tierras, lo cual contribuyó de forma positiva a la preparación del peritaje.

(100)

Las autoridades finlandesas afirman que no se trató de un préstamo normal, en el que una empresa recibe un préstamo por determinada cuantía que se ha de devolver con intereses al cabo de cierto tiempo. Se trataba más bien de un traspaso de activos a Tieliikelaitos con obligación de reembolso.

(101)

Finlandia cree que si la totalidad de los activos fijos se hubiera desembolsado como capital social a Tieliikelaitos, se podría haber falseado la competencia. Si se examinan los balances de las empresas privadas de este sector se observa que estas poseen activos fijos adquiridos como capital social y como préstamos. Por tanto, era importante que el balance de Tieliikelaitos incluyera activos adquiridos como préstamos. Si no se hubiera hecho así, Finlandia afirma que Tieliikelaitos hubiese disfrutado de una ventaja competitiva equivalente, desde el punto de vista financiero, al reembolso del capital del préstamo. Las autoridades finlandesas consideran que la estructura del balance de apertura de Tieliikelaitos se elaboró a semejanza de la de los balances de las empresas privadas del sector.

(102)

Si se analiza la medida como un préstamo a largo plazo normal, Finlandia sostiene que el coste del préstamo se tendría que comparar con los medios de financiación disponibles en el mercado durante toda la duración del préstamo. Si solo se comparan algunos años de la duración del préstamo con las alternativas del mercado no se obtiene una visión global del coste del préstamo. Por consiguiente, en opinión de Finlandia deben examinarse tanto el período 2005-2015 como el período transitorio 2001-2004.

(103)

Las autoridades finlandesas declaran que Tieliikelaitos no puede poner término al contrato de crédito mientras dure el préstamo sin el consentimiento del prestamista. Por tanto, al calcular la posible ventaja conferida por el préstamo a largo plazo, debe tomarse debidamente en consideración todo el período en que Tieliikelaitos debe abonar intereses. Ese cálculo arroja resultados muy distintos de los de los denunciantes.

(104)

En lo que se refiere al tipo de interés pertinente, las autoridades finlandesas recuerdan que por lo general se utiliza el Euribor a doce meses como tipo de referencia de los intereses en los préstamos a empresas. Finlandia destaca que existe una curva a plazo que prevé el nivel de los tipos de interés del mercado hasta 2015. La curva se basa en las previsiones de desarrollo de los tipos de interés de varios operadores del mercado. Los tipos de interés de referencia utilizados en los cálculos del peritaje se basan en la información disponible en el mercado a plazo y por ende presentan las previsiones del mercado sobre el tipo de interés futuro.

(105)

Habida cuenta de lo anterior, el peritaje deja claro que desde el final del período transitorio hasta que venza el préstamo, Tieliikelaitos debe abonar aproximadamente 2,0 millones EUR más que por una financiación al tipo de interés del mercado, tal como vaticinaron los analistas de mercado a partir del 8 de mayo de 2006 (21).

(106)

Finlandia concluye por tanto que, en cualquier caso, esa suma de 2 millones EUR debería restarse de los 3,2 millones EUR calculados por los denunciantes, deduciéndose de ello que la posible ventaja obtenida por Tieliikelaitos del préstamo estatal ascendió a 1,2 millones EUR como máximo.

(107)

En primer lugar, las autoridades finlandesas explican que uno de los principios básicos en que se sustentaba la división del Servicio de Carreteras en Administración de Carreteras y Tieliikelaitos residía en que los activos cubiertos por la legislación viaria, esto es, esencialmente las propias carreteras, tenían que quedar bajo control de la Administración de Carreteras, mientras que los activos dedicados anteriormente a la «función productiva» del Servicio de Carreteras (antecesor de Tieliikelaitos) a saber, el mantenimiento de las carreteras, tenían que seguir destinándose a tal fin en Tieliikelaitos.

(108)

Por lo que se refiere a la valoración de los terrenos y gravilleras a disposición de Tieliikelaitos, las autoridades finlandesas consideran que la tasación se llevó a cabo de acuerdo con los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos (22).

(109)

Finlandia afirma que la tasación de Catella, que se tomó como base para determinar el valor de los terrenos y gravilleras, puede considerarse la estimación de un tasador imparcial.

(110)

El ajuste de la estimación de Catella [revisión a la baja de 128  a 113 millones FIM (23)] se efectuó porque el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Finlandia consideró que el precio de la grava para hormigón disminuiría cuando Tieliikelaitos se incorporara como vendedor al mercado correspondiente, que el valor añadido en el proceso de extracción era inferior de acuerdo con la Dirección Nacional del Catastro finlandesa, y que el coste del tratamiento ulterior sería más elevado debido a los nuevos requisitos establecidos en materia de tratamiento ulterior de terrenos de extracción.

(111)

Habida cuenta de la revisión a la baja de los terrenos efectuada en los informes financieros de Tieliikelaitos durante el período transitorio, aceptada por los auditores de Tieliikelaitos (Ernst and Young), las autoridades finlandesas estiman que los terrenos y gravilleras se anotaron en el balance de Tieliikelaitos con un valor excesivo en comparación con los valores contables auditados. Esta conclusión fue confirmada por Icecapital, que llevó a cabo la evaluación global de las medidas en beneficio de Tieliikelaitos. Así pues, Tieliikelaitos no solo no obtuvo una ventaja económica, sino que incluso sufrió una desventaja económica cifrada en 4,3 millones EUR.

(112)

Finlandia señala que los auditores están especializados en la evaluación de las bases de los ingresos previstos y por tanto poseían la capacitación necesaria para comprobar la validez de las deducciones por invendibilidad realizadas por la empresa.

(113)

En cuanto a la preferencia que muestran los denunciantes por que no se anoten terrenos en la contabilidad de Tieliikelaitos y por que esta empresa compre todos los terrenos de extracción necesarios a precios de mercado (véase el capítulo 4.2), Finlandia responde que durante el período transitorio Tieliikelaitos adquirió a precios de mercado importantes extensiones de terrenos a terceras partes: un 47 % en 2001, un 39 % en 2002, un 41 % en 2003 y un 34 % en 2004.

(114)

En primer lugar, las autoridades finlandesas recuerdan que el procedimiento anual de ajuste de gastos que se aplicó durante el período transitorio (véase la sección 2.4.3) garantizaba que las diferencias de márgenes entre contratos negociados y contratos objeto de concurso quedaran compensadas en gran medida. En total, los ajustes de gastos a que se procedió durante el período transitorio se cifraron en 16,8 millones EUR.

(115)

En relación con las diferencias de márgenes restantes, Finlandia no considera pertinente comparar, tal y como hacen los denunciantes, el margen de los contratos negociados de Tieliikelaitos con el margen medio que obtuvo Tieliikelaitos en los contratos sacados a concurso durante todo el período transitorio.

(116)

En opinión de las autoridades finlandesas, las diferencias de márgenes se han de calcular entre contratos que sean comparables entre sí.

(117)

A este respecto, los años 2001 y 2002 se caracterizaron por el hecho de que muchos de los contratos sacados a concurso durante esos años pertenecían al nuevo tipo de contratos de planificación y ejecución (contratos ST). Al principio, Tieliikelaitos no estaba preparada para hacer frente a un nivel de riesgo mucho más elevado que el de los contratos tradicionales. Por este motivo, los márgenes de los contratos de planificación y ejecución acabaron siendo muy inferiores a los previstos. Por su parte, los contratos negociados no incluían contratos de planificación y ejecución, por lo que procede excluir este último tipo de contratos del cálculo.

(118)

A su vez, los años 2003 y 2004 se distinguieron por el hecho de que los contratos negociados con la Administración de Carreteras eran exclusivamente contratos de mantenimiento y diseño de carreteras. Por tanto, los márgenes correspondientes se han de comparar con los de contratos sacados a concurso similares.

(119)

Además, las autoridades finlandesas señalan que, aun sin la disposición transitoria recogida en el artículo 9 de la Ley que regula Tieliikelaitos, una parte de los contratos ejecutados como contratos negociados podrían haber sido ejecutados de otra forma recurriendo a la negociación directa, de conformidad con la legislación sobre contratación pública en vigor.

(120)

Según el peritaje, Tieliikelaitos obtuvo un beneficio de los contratos negociados de 8,5 millones EUR como máximo, calculándose del modo siguiente la diferencia de márgenes entre contratos negociados y sacados a concurso comparables:

(121)

Aunque Tieliikelaitos haya obtenido un beneficio económico de 8,5 millones EUR, dicho beneficio constituía una compensación justificada por la obligación de prestar servicios públicos y por los gastos ocasionados por las desventajas estructurales (véase el capítulo 2.3).

(122)

Durante el período transitorio, los costes suplementarios, derivados esencialmente de los gastos de personal excesivos, tenían que contabilizarse a la hora de fijar los precios de los contratos negociados en la medida en que no se habían tomado en consideración mediante otras medidas de ajuste de personal. A pesar de que gran parte del personal excedente fue destinado a los proyectos de servicios especiales, Tieliikelaitos contaba todavía, por término medio, con 100 trabajadores más de los que hubieran constituido el número óptimo durante el período transitorio.

(123)

Las autoridades finlandesas niegan que la ayuda recibida por Tieliikelaitos haya permitido a la empresa estatal aceptar unos márgenes menos elevados en los contratos de planificación y ejecución. Tal y como ya se ha explicado, los márgenes de los contratos de planificación y ejecución eran bajos porque Tieliikelaitos no estaba preparada para afrontar el nivel de riesgo que llevaban aparejado.

(124)

En cuanto a la afirmación de los denunciantes de que los gastos generados por el personal suplementario se consideraron un coste que reducía artificialmente el margen de Tieliikelaitos en los contratos negociados, las autoridades finlandesas señalan que los asalariados excedentes no se incluyeron en el cálculo de los márgenes de los contratos negociados. Dichos asalariados se destinaron a proyectos de servicios.

(125)

Por último, Finlandia refuta que los resultados financieros relativamente mediocres de Tieliikelaitos indiquen que las operaciones de esta empresa carecieran de eficacia o que se aplicara una política de fijación de precios contraria a la competencia en mercados liberalizados. Según Finlandia, cabe achacar los resultados mediocres a los gastos extraordinarios debidos al ajuste del personal de Tieliikelaitos y al hecho de que las medidas especiales adoptadas con respecto al personal no podían cubrir todos los costes del personal adicional.

(126)

Según las autoridades finlandesas, en estos momentos a la Administración de Carreteras le resulta más barato seguir con los contratos negociados. El primer intento que se hizo de sacar a concurso una parte de los servicios de transbordador fracasó por los motivos que a continuación se exponen.

(127)

En primer lugar, los precios ofertados por los proponentes eran de un 17 % a un 25 % superiores a los precios de los contratos negociados vigentes entre la Administración de Carreteras y Tieliikelaitos, sobre los que las partes habían mantenido negociaciones de precios anuales separadas. Por tanto, si la Administración de Carreteras hubiera aceptado los resultados del concurso, habría tenido que pagar más por los servicios respectivos.

(128)

En segundo lugar, Tieliikelaitos hubiera reforzado su posición en el mercado (los precios de la oferta de Tieliikelaitos, aun siendo más elevados que los de los contratos negociados, eran los más bajos del mercado, por lo que la Administración de Carreteras hubiera tenido que aceptar a Tieliikelaitos como adjudicataria).

(129)

Por consiguiente, las autoridades finlandesas niegan que los contratos negociados entre la Administración de Carreteras y Tieliikelaitos supusieran ventajas competitivas para Tieliikelaitos. Muy al contrario, tales contratos pueden constituir una desventaja por cuanto las condiciones en ellos establecidas no reflejan debidamente la necesidad de renovar los equipos (los costes de capital no están incluidos en su totalidad en el precio de los servicios de transbordador).

(130)

Finlandia está elaborando un nuevo modelo de adjudicación de contratos públicos para futuras convocatorias de concursos en el que se revisan las condiciones de la liberalización relacionadas con los costes de capital y la renovación de los transbordadores. A tal fin, pueden reducirse los riesgos vinculados a las inversiones adjuntando al acuerdo modalidades de amortización para los equipos de los transbordadores. Otra opción consiste en exigir que todos los proponentes posean buques nuevos. Entretanto, los contratos de transporte por transbordador vigentes se han prorrogado hasta finales de 2009.

(131)

Las autoridades finlandesas aducen que no puede considerarse que las disposiciones y proyectos especiales constituyan una ventaja.

(132)

Cuando Tieliikelaitos inició sus actividades el 1 de enero de 2001, tenía una plantilla de 4 235 trabajadores, aunque en realidad sus necesidades de personal eran muy inferiores. Es obvio que el antiguo Servicio de Carreteras, al ser una institución oficial jerarquizada, contaba con numerosos puestos y funciones que no eran necesarios en Tieliikelaitos, debido a lo cual se planteó un problema de exceso de personal en esta última empresa.

(133)

En opinión de Finlandia, la obligación que se impuso a Tieliikelaitos de dar empleo a toda su plantilla y de no efectuar despido alguno ha constituido una desventaja estructural para Tieliikelaitos. Los gastos que dicha desventaja ha generado a la empresa han superado con creces cualquier beneficio económico, aun teórico, que Tieliikelaitos haya podido obtener. Los procedimientos de traspaso de personal impuestos a Tieliikelaitos han resultado más caros y lentos que las políticas de personal aplicadas por sus competidores.

(134)

Según Finlandia, el Estado finlandés podría haber optado por no transferir los asalariados excedentes a Tieliikelaitos cuando se creó esta empresa.

(135)

Asimismo, Finlandia remite a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Combus (25), en la que el Tribunal debía resolver sobre una situación similar en materia de traspaso de personal. En ese asunto se decidió que la indemnización por despido abonada por el Estado danés a los funcionarios empleados por Combus que se avinieron a renunciar a su condición de funcionarios para pasar a un régimen de personal laboral dentro de esa empresa no constituía una ayuda estatal. El Tribunal de Primera Instancia consideró que la medida no reducía los costes normalmente incluidos en el presupuesto de una empresa.

(136)

La reforma del sector de la administración y mantenimiento de carreteras de Finlandia se llevó a cabo en una situación parecida a la del asunto Combus. El hecho de que Tieliikelaitos no abonara compensación alguna al personal traspasado a los organismos gubernamentales, entre ellos la Administración de Carreteras, no puede considerarse constitutivo de ayuda estatal.

(137)

A juicio de Finlandia, la aplicabilidad de la sentencia Combus no se ve en modo alguno mermada por las sentencias del Tribunal citadas por la Comisión en su decisión de incoar el procedimiento (Altmark Trans (26) y Francia contra Comisión (27). De hecho, dichas sentencias eran anteriores a la sentencia Combus y por tanto el Tribunal de Primera Instancia las tuvo que tener necesariamente en cuenta.

(138)

Por lo demás, Finlandia argumenta que las medidas que no están destinadas a conferir una ventaja que repercuta en el presupuesto no deben considerarse transferencias de fondos estatales y, por ende, no constituyen ayudas estatales (28). Finlandia estima que las medidas administrativas que no tienen efecto alguno en las finanzas del Estado no son constitutivas de ayuda estatal.

(139)

Así pues, Finlandia tiene el convencimiento de que el Estado no perdió ingresos al avenirse a dar empleo a 116 antiguos trabajadores de Tieliikelaitos y abonar sus salarios. Ninguno de esos trabajadores fue nombrado sin haberse evaluado su capacitación para el puesto. El traspaso de personal entre Tieliikelaitos y los departamentos de la administración pública solo era posible cuando quedaba vacante un puesto y se publicaba. Si no se lograba encontrar un candidato idóneo en Tieliikelaitos, se examinaba a otros candidatos.

(140)

En relación con las transferencias financieras del Estado para resolver el problema del exceso de personal de Tieliikelaitos, Finlandia subraya que Tieliikelaitos no recibió 100 millones EUR en concepto de ayuda estatal como alegan los denunciantes. Tieliikelaitos recibió 68 millones EUR de la Administración de Carreteras para financiar proyectos de servicios (de esos 68 millones, aproximadamente 56 millones se utilizaron para cubrir gastos de personal y el resto se destinó a material y partidas no relacionadas con el personal). Además, la Administración de Carreteras contribuyó con 20,1 millones EUR al ajuste del personal. La compensación total de 88,1 millones EUR no cubría todos los gastos derivados del personal excedente. Según el peritaje, el exceso de personal ocasionó desventajas estructurales valoradas en 157 millones EUR a lo largo del período 2001-2004.

(141)

Finlandia destaca la corrección de los procedimientos contables que se siguieron para elaborar los estados financieros de Tieliikelaitos, estados, que, por otra parte, han sido objeto de auditoría. El estado financiero no incluye notas con el nivel de detalle a que hacen referencia los denunciantes. Con todo, el peritaje ofrece las siguientes justificaciones con respecto a las desventajas estructurales no cubiertas causadas por el exceso de personal (69 millones EUR en total, es decir, 157 millones EUR - 88 millones EUR):

(142)

En primer lugar, la Administración de Carreteras no financió todos los costes derivados de los proyectos de servicios especiales. Así, por ejemplo, no corrió con los costes de supervisión respectivos, estimados en 2,8 millones EUR durante un período de cuatro años. Además, los proyectos de servicios registraron pérdidas totales por valor de 1,4 millones EUR durante el período transitorio, que han de añadirse a los costes de supervisión respectivos (el déficit se calculó restando los gastos en concepto de salarios y material para proyectos de servicios de los ingresos obtenidos en dichos proyectos). Por tanto, los proyectos de servicios generaron para Tieliikelaitos una desventaja neta de 4,2 millones EUR.

(143)

En segundo lugar, los fondos suministrados por la Administración de Carreteras para financiar medidas relacionadas con la búsqueda de nuevos empleos, la formación suplementaria, el reciclaje y el fomento de la jubilación anticipada no fueron suficientes. Como consecuencia de ello, Tieliikelaitos tuvo que destinar más de 20 millones EUR de sus propios fondos a costes de ajuste de personal (de los que 12,8 millones EUR se abonaron en 2004 y 2005).

(144)

En tercer lugar, Tieliikelaitos tuvo que asumir gastos administrativos suplementarios en concepto de ajustes de personal, estimados en 2,8 millones EUR para el período transitorio.

(145)

En cuarto lugar, Tieliikelaitos tuvo que hacer frente a gastos adicionales también derivados de las condiciones más favorables en materia de vacaciones de que disfrutaban los asalariados de Tieliikelaitos incluidos en la categoría de empleados estatales de larga duración (el doble de días de vacaciones). Se calculó que estos gastos adicionales ascendieron a 42 millones EUR durante los cuatro años del período transitorio.

(146)

Sea como fuere, los regímenes de pensiones resultaron muy gravosos para Tieliikelaitos. Aun después de la conversión de Tieliikelaitos en empresa estatal, su personal siguió sujeto a la Ley de pensiones del Estado no 280 de 20 de mayo de 1966, lo cual significa que la empresa estatal debía pagar la cotización al régimen de pensiones que corresponde al empleador estatal, más elevada que la cotización al régimen de pensiones del empleador del sector privado. La modificación de la Ley de pensiones del Estado (no 679 de 30 de julio de 2004) permitirá aproximar las cotizaciones al régimen de pensiones y las prestaciones de jubilación de los empleados entre los sectores privado y público, aunque solo a largo plazo. En 2005 la cotización general al régimen de pensiones de las empresas del sector privado era de un 16,8 %. En cambio, la cotización al régimen de pensiones de Tieliikelaitos se determinaba de forma individual y alcanzaba un 21,13 % en 2005.

(147)

Por otra parte, las disposiciones de los convenios colectivos de Tieliikelaitos sobre el salario abonado en caso de baja por enfermedad no se equipararon a las condiciones previstas en los convenios del sector privado hasta el 16 de febrero de 2005. Antes de esa fecha, dichas disposiciones imponían a Tieliikelaitos cantidades más elevadas que las aplicables a las empresas del sector privado.

(148)

Finlandia señala que, en su conjunto, las condiciones de empleo del personal siguen siendo mejores que las de las empresas privadas, independientemente del hecho de que las modificaciones introducidas en 2005 en los convenios colectivos aproximaran tales condiciones a las existentes en el sector privado. El derecho a vacaciones anuales, por ejemplo, que se basa en disposiciones contractuales equivalentes a las que figuran en los contratos del Estado, sigue siendo más favorable que en el sector privado. Por tanto, es evidente que las condiciones laborales en su conjunto, incluidas las prestaciones de jubilación, se han de seguir considerando una carga, en comparación con las que aplican las empresas del sector privado.

(149)

De conformidad con el artículo 49.1.4 de la Ley del impuesto sobre la renta, la base imponible de las ganancias de capital de un sujeto pasivo distinto de una corporación, sociedad comercial o sociedad comanditaria solía calcularse deduciendo el 80 % del precio de venta o el coste de compra real, según cuál fuera el precio más alto, siempre que la propiedad fundiaria se vendiera al Estado, a la provincia, al municipio o a la autoridad municipal conjunta. Por tanto, el importe de las ganancias de capital imponibles ascendía como máximo al 20 % del precio de venta. Así, a los efectos de la determinación del importe de las ganancias de capital imponibles, los vendedores respectivos podían deducir del precio de venta un 30 % o un 60 % más de lo que podían deducir con arreglo a las normas impositivas normales, según vendieran sus terrenos antes o después de haberlos tenido en propiedad durante diez años.

(150)

Los traspasos de tierras a Tieliikelaitos y su antecesor estaban regulados por el régimen de desgravación fiscal desde el principio (29). Por tanto, también el Servicio de Carreteras, antecesor de Tieliikelaitos, se benefició indirectamente de la misma medida. Las autoridades finlandesas subrayan por ende que, aun cuando esta medida constituía una ayuda estatal indirecta en favor de Tieliikelaitos, se adecuaba a la definición de «ayuda existente» recogida en el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo.

(151)

El artículo 49 de la Ley se modificó en julio de 2004 (30) de tal modo que ya no es aplicable cuando la propiedad se vende a una empresa estatal para fines distintos de la protección de la naturaleza, la utilización por las fuerzas armadas, la investigación u otros fines sociales similares. Como consecuencia de ello, los ingresos obtenidos de la venta de terrenos a Tieliikelaitos están ahora sujetos al impuesto normal que grava las ganancias de capital.

(152)

En lo tocante a las ventajas conferidas a Tieliikelaitos con carácter permanente, las autoridades finlandesas insisten en que, a pesar de que estas medidas constituyan una ayuda estatal, se corresponden con la definición de «ayuda existente» recogida en el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo.

(153)

Tieliikelaitos y los antecesores de la entidad económica respectiva (hasta el 31 de diciembre de 1997, el Servicio de Carreteras como tal, y desde el 1 de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2000, el departamento de producción del Servicio de Carreteras) nunca han estado sujetos a la normativa sobre quiebra ni a la legislación normal en materia de impuesto de sociedades.

(154)

Esta situación es anterior no solo al inicio de la liberalización del sector de los servicios viarios en Finlandia [artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999], sino también a la adhesión de Finlandia a la UE [artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999].

(155)

Las autoridades finlandesas se comprometen a transformar Tieliikelaitos en una sociedad por acciones de titularidad estatal, que estará sujeta a la legislación normal sobre quiebra e impuesto de sociedades a más tardar el 1 de marzo de 2008.

(156)

Tieliikelaitos y el Servicio de Carreteras no podían quebrar debido a su estatuto de empresa estatal y organismo gubernamental, respectivamente.

(157)

Las autoridades finlandesas observan que, con arreglo a la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía, se considera que las condiciones de financiación más favorables obtenidas por empresas cuya forma jurídica impide la quiebra son constitutivas de ayuda estatal. Las autoridades finlandesas estiman empero que Tieliikelaitos no disfrutó de esas condiciones de financiación más favorables por cuanto esta empresa no tuvo que contraer préstamos.

(158)

Nunca ha existido amenaza alguna de que Tieliikelaitos quebrara y el Estado tuviera que asumir su responsabilidad.

(159)

Por consiguiente, según las autoridades finlandesas, Tieliikelaitos no ha podido obtener una ventaja competitiva en comparación con los competidores privados.

(160)

Por lo que se refiere a la utilización de fondos externos en el futuro inmediato, la tasa de garantía establecida por la Ley de empresas estatales sitúa a estas, desde el punto de vista financiero, en igualdad de condiciones en el mercado de préstamos con respecto a otras empresas que operan sin garantías estatales (véase la sección 2.4.6).

(161)

La referencia empleada por el Gobierno finlandés en la revisión periódica de la tasa anual es el diferencial de rendimiento en el mercado entre los bonos de vencimiento escalonado del Estado y los bonos de empresa de primera calidad del índice de préstamos a empresas de JP Morgan. La nueva tasa se aplica a los préstamos pagados tras el ajuste en cuestión.

(162)

Las autoridades finlandesas no están de acuerdo con los denunciantes en que la tasa de garantía sea comparable a los gastos que supone una hipoteca a las empresas privadas. Las hipotecas son gastos excepcionales, mientras que la tasa de garantía tiene periodicidad anual. Las tasas hipotecarias son relativamente bajas en el caso de los grandes préstamos, y en un préstamo correspondiente la garantía secundaria se hubiera respaldado mediante una hipoteca de empresa. En la práctica, la tasa de garantía corresponde más bien a un margen calculado como complemento del Euribor.

(163)

Las obligaciones fiscales de las empresas que llevan a cabo sus actividades en el marco de la Administración del Estado se determinan del mismo modo que las de las empresas estatales, es decir, de conformidad con el artículo 21 de la Ley del impuesto sobre la renta. Así, el antecesor de Tieliikelaitos (departamento de producción del antiguo Servicio de Carreteras) no estaba sujeto al impuesto sobre la renta. El artículo 21 de la Ley del impuesto sobre la renta ya figuraba en la versión inicial de dicha Ley, que entró en vigor el 1 de enero de 1993. Las Leyes sobre los impuestos de la renta y el patrimonio (31) anteriormente vigentes contenían disposiciones similares sobre las obligaciones fiscales del Estado y de sus empresas.

(164)

Aunque Tieliikelaitos no abona impuesto de sociedades al Estado sobre sus beneficios, las autoridades finlandesas aducen que este factor se toma en consideración a la hora de tomar las decisiones anuales sobre el porcentaje de los beneficios que ha de abonar Tieliikelaitos al Estado.

(165)

Los beneficios totales de Tieliikelaitos durante el período transitorio ascendieron a 62 millones EUR y, durante los primeros cuatro años, Tieliikelaitos abonó en total al Estado un 59 % de sus beneficios (37,3 millones EUR). El porcentaje de los abonos en concepto de beneficios ha variado entre un 47 % y un 71 %. Los impuestos que en teoría hubiese tenido que pagar Tieliikelaitos durante el período transitorio a un tipo impositivo del 29 % hubieran sido inferiores a 18 millones EUR.

(166)

Según las autoridades finlandesas, empresas tales como YIT Group y Lemminkäinen Group (las ventas anuales de la primera superan los 3 000 millones EUR, mientras que las de la segunda rondan los 2 000 millones EUR), que son las principales competidoras de Tieliikelaitos en el sector privado, pueden considerarse empresas de referencia para el análisis comparativo de la información respectiva. De acuerdo con los datos facilitados por Bloomberg, en 2001-2004 la cuota conjunta de dividendos e impuesto de sociedades se elevó al 68 % de los beneficios antes de impuestos de YIT Group y al 63 %, en el caso de Lemminkäinen Group. Los índices anuales de ese período oscilaron entre el 58 % y el 85 % de los beneficios antes de impuestos de YIT Group, y entre el 37 % y el 98 %, en el caso de Lemminkäinen Group.

(167)

En 2005, primer año siguiente al período transitorio, se abonó el 69 % de los beneficios (4,6 millones EUR). En 2006, ese porcentaje fue de un 50 % (4,8 millones EUR). Sobre la base de la información recogida en los informes anuales de las empresas competidoras, el porcentaje de los beneficios de YIT Group y Lemminkäinen Group ingresado en concepto de dividendos e impuesto de sociedades ascendió, respectivamente, a un 52 % y un 59 % en 2005, y a un 50 % y un 61 % en 2006.

(168)

Finlandia considera que, en el ejercicio de sus derechos como propietario, el Estado recibió de Tieliikelaitos, durante todo el período en que la empresa llevó a cabo sus actividades, sumas muy superiores a las que habría obtenido si se hubiera aplicado el impuesto de sociedades a beneficios de la misma envergadura.

(169)

Finlandia señala, además, que el tipo impositivo del impuesto sobre el valor añadido, el tipo del impuesto sobre las transferencias de capitales y el tipo del impuesto sobre bienes raíces aplicados a las empresas estatales son los mismos que se aplican a las sociedades anónimas.

(170)

Finlandia opina que, aunque la Comisión llegara a la conclusión de que Tieliikelaitos recibió una ayuda estatal, dicha ayuda se debería considerar necesaria para compensar los gastos a que debe hacer frente Tieliikelaitos debido a las tareas especiales que le impone la Ley que regula sus actividades (véase el capítulo 2.3).

(171)

Al imponer a Tieliikelaitos la obligación de presentar ofertas para todos los contratos de mantenimiento de carreteras, además de garantizar el cumplimiento de los requisitos en materia de calidad y supervisión recogidos en las disposiciones sobre pedidos y en los contratos, este cometido especial fomentaría la competencia en los contratos de mantenimiento porque, además de las empresas privadas, Tieliikelaitos también tendría que presentar ofertas para los concursos convocados.

(172)

En cuanto a la obligación de la empresa de estar preparada para prestar sus servicios en situaciones de emergencia, Finlandia la consideró necesaria por cuanto durante tales situaciones puede ser necesario gestionar diversas actividades de mantenimiento de carreteras con márgenes de tiempo muy estrechos y en condiciones muy distintas a las normales.

(173)

Finlandia cree que estas funciones especiales pueden ser consideradas obligaciones de servicio público con arreglo al artículo 86, apartado 2, del Tratado CE. Estima asimismo que las obligaciones en cuestión entrañan elevados gastos para Tieliikelaitos.

(174)

En lo que se refiere a la obligación de presentar ofertas para los contratos de mantenimiento de las carreteras públicas y la prestación de servicios de transporte por transbordador en todo el país, las autoridades finlandesas observan que es difícil calcular los gastos correspondientes con exactitud.

(175)

Según el peritaje, la preparación para situaciones de emergencia supuso a Tieliikelaitos costes adicionales por valor de aproximadamente 4,6 millones EUR durante el período transitorio (2001-2004). Dichos costes se derivan en particular de la obligación de Tieliikelaitos de mantener reservas de seguridad de combustibles líquidos hasta finales de 2004 (los costes respectivos ascendieron a 2,2 millones EUR). Otras partidas de costes incluían:

(176)

En cualquier caso, las autoridades finlandesas consideran que la suma de estos gastos es manifiestamente superior a los recursos puestos a disposición de Tieliikelaitos.

(177)

Las autoridades finlandesas destacan que las empresas privadas de los sectores de las obras de movimiento de tierras y la construcción no tienen que asumir gastos de este tipo.

(178)

Por lo que se refiere a la alegación de los denunciantes de que la Administración de Carreteras abona 5 000 EUR por las ofertas de contratos, las autoridades finlandesas señalan que la Administración de Carreteras ha abonado la retribución a que hacen referencia los denunciantes por todas las ofertas para contratos de mantenimiento que cumplían los criterios de calidad establecidos. Este tipo de compensación, que se abona a todos los proponentes, debe distinguirse de la que se abona por las obligaciones de servicio público. La compensación recibida por todos los proponentes no anula el hecho de que Tieliikelaitos incrementara sus gastos debido a su obligación de presentar ofertas en todos los concursos.

(179)

Durante el período transitorio, Tieliikelaitos tuvo que atenerse a restricciones significativas que no se imponían al sector privado; a saber: la regulación del sector, limitaciones en cuanto a las filiales, la prohibición de las contribuciones de agrupaciones y las restricciones en cuanto a operaciones en el extranjero.

(180)

Tal y como se desprende del peritaje, las restricciones relativas a las operaciones exteriores han ocasionado dificultades a Tieliikelaitos a la hora de presentar ofertas referentes a contratos de mantenimiento de carreteras en el extranjero (en Estonia, por ejemplo). Tieliikelaitos no ha podido presentar directamente sus ofertas con respecto a proyectos extranjeros.

(181)

Además, Tieliikelaitos ha contraído gastos debido a las obligaciones de notificación más amplias que se imponen a las empresas estatales en comparación con las empresas privadas y a la burocracia administrativa de las empresas estatales.

(182)

Así, por ejemplo, la obligación de Tieliikelaitos de centrarse en sus actividades principales ha retrasado la diversificación de las operaciones de esta empresa en el sector de las redes eléctricas, con la correspondiente pérdida de ingresos.

(183)

Finlandia reconoce, sin embargo, que la estimación de los gastos derivados de las desventajas estructurales antes enumeradas ha resultado muy laboriosa.

(184)

Finlandia estima que, como consecuencia de la restricción relativa a la venta de compuestos minerales a terceros, Tieliikelaitos perdió beneficios por valor de aproximadamente 1,6 millones EUR durante el período transitorio. Esta estimación se basa en las ventas anuales medias de compuestos minerales por valor de 3 millones EUR (previsión de ventas para 2006) que se podrían haber realizado de no haberse impuesto la restricción, y en la estructura de costes de 2006 (32).

(185)

En cuanto a la afirmación de los denunciantes de que Tieliikelaitos incumplió continuamente todas las restricciones en las actividades que realizó durante el período transitorio, las autoridades finlandesas recuerdan que esas presuntas infracciones fueron investigadas y se consideraron insignificantes. Esas pequeñas infracciones no modifican en nada el hecho de que las restricciones representaran una desventaja para Tieliikelaitos.

(186)

En el peritaje presentado por las autoridades finlandesas, las posibles ventajas y desventajas de Tieliikelaitos durante el período transitorio se resumen a través del cuadro siguiente:

(187)

En función de las anteriores estimaciones, Finlandia mantiene que el efecto global de las ventajas y desventajas disfrutadas o sufridas por Tieliikelaitos durante el período transitorio se cifra en una pérdida total por valor de 69,8 millones EUR.

(188)

Las autoridades finlandesas sostienen que la competencia se ha desarrollado rápidamente en todas las categorías de productos del sector del mantenimiento, la planificación y la construcción de carreteras. Merced a la reforma de la estrategia de contratación de la Administración de Carreteras, ha surgido una comunidad de contratistas y empresas de asesoría independientes.

(189)

Habida cuenta de todos los tipos de obras realizadas y servicios prestados por Tieliikelaitos en Finlandia, la cuota correspondiente a esta empresa disminuyó del 31 % al principio del proceso de reforma al 17 % en 2006.

(190)

El valor de los servicios viarios objeto de concurso encargados por la Administración de Carreteras aumentó de 54,1 millones EUR en 2000 a 549,1 millones EUR en 2004. Durante ese mismo período, el valor de los contratos negociados encargados por la Administración de Carreteras disminuyó de 451,4 millones EUR a 85,9 millones EUR. En 2005 todos los contratos encargados por la Administración de Carreteras se adjudicaron mediante concurso. El valor de los servicios viarios prestados por contratistas distintos de Tieliikelaitos se incrementó, a su vez, pasando de 20,2 millones EUR en 2000 a 203,5 millones EUR en 2004. La reforma benefició, además de a los principales contratistas, a las empresas privadas que actúan como subcontratistas de Tieliikelaitos.

(191)

Se recibieron suficientes ofertas para todos los tipos de contratos objeto de concurso (empezando por los contratos de planificación y terminando por los de construcción), con un promedio de 4 a 7 ofertas por contrato.

(192)

El nivel de precios de los contratos ha experimentado un claro descenso en comparación con el período anterior a la reforma. Según estimaciones de la Administración de Carreteras finlandesa, la reforma del Servicio de Carreteras ha permitido obtener un ahorro total anual de 60 millones EUR, en el que se incluyen economías anuales por valor de 48 millones EUR en los contratos de mantenimiento regionales (todas las obras de mantenimiento regular de carreteras (34) se llevan a la práctica mediante contratos de mantenimiento regionales); al finalizar el período transitorio, los costes de los contratos de mantenimiento sacados a concurso celebrados por la Administración de Carreteras eran un 21,7 % inferiores a los costes de los contratos negociados celebrados al comienzo del período. La cantidad restante de esos 60 millones EUR ahorrados se logró fundamentalmente en el sector de los servicios de construcción y planificación.

(193)

Más concretamente, en los contratos de mantenimiento regionales los ahorros más notables se lograron en las partidas de mantenimiento invernal (35) (15,2 millones EUR anuales), seguido del mantenimiento de carreteras sin pavimentar (8,6 millones EUR) y del mantenimiento del entorno de tráfico (36) (8,3 millones EUR).

(194)

Según las autoridades finlandesas, entre los actuales competidores de Tieliikelaitos se cuentan varias grandes empresas nacionales y extranjeras como Skanska Oy (filial de la sueca Skanska AB) y NCC Roads Oy (filial de la sueca NCC Ab) (37), así como gran número de pequeños y medianos competidores regionales y locales dinámicos y sumamente rentables, que constituyen sociedades anónimas.

(195)

El sector de los contratos de mantenimiento de carreteras regionales de la Administración de Carreteras se halla en el centro de mira por cuanto los denunciantes alegan que la cuota del 88 % correspondiente a Tieliikelaitos en los nuevos contratos de mantenimiento sacados a concurso en 2005 en dicho sector indica que la liberalización del mercado ha fracasado.

(196)

Las autoridades finlandesas no juzgan pertinente que se emitan opiniones basadas en los resultados de los concursos de un año determinado. En este contexto, explican que la Administración de Carreteras finlandesa ha dividido Finlandia en 84 zonas/contratos. Un contrato tiene una duración de 3 a 7 años y la mayor parte del trabajo y de los costes se dedica a quitar el hielo de las carreteras. Todos los años debe sacarse a concurso un porcentaje relativamente pequeño de tales contratos, motivo por el cual los resultados de un año no son necesariamente representativos.

(197)

En cuanto a los resultados de 2005, debe señalarse que Tieliikelaitos obtuvo varios contratos por valor de 10 millones EUR por un margen muy escaso (20 000-30 000 EUR). Dichos contratos muy bien hubieran podido ser adjudicados a sus competidores.

(198)

Los resultados de los concursos de 2006 fueron radicalmente distintos: Tieliikelaitos solamente obtuvo 5 de los 15 contratos de mantenimiento que la Administración de Carreteras finlandesa había sacado a concurso. El valor total de los contratos adjudicados se elevó a 48,2 millones EUR y, sobre la base del valor de los contratos, la cuota de mercado de Tieliikelaitos fue de un 31 %.

(199)

En este contexto, las autoridades finlandesas también consideran necesario proporcionar información sobre la evolución del conjunto de los contratos en curso adjudicados a Tieliikelaitos. En 2000 el antecesor de Tieliikelaitos llevó a cabo prácticamente el 100 % de las obras de mantenimiento de carreteras regionales respectivas, mientras que a finales de 2006 la cuota correspondiente a Tieliikelaitos en la cartera de contratos de mantenimiento de la Administración de Carreteras fue de un 68 %. La cuota de Tieliikelaitos en los contratos adjudicados mediante concurso disminuyó de un 77 % en 2001 a un 68 % a finales de 2006.

(200)

Esta cuota aún relativamente elevada de Tieliikelaitos en el mercado del mantenimiento de carreteras era previsible, pues al comienzo del proceso de liberalización Tieliikelaitos jugaba con la ventaja de ser la empresa tradicional, mientras que las empresas recién llegadas necesitaban algún tiempo para introducirse en el mercado finlandés de los servicios de mantenimiento de carreteras.

(201)

Por otra parte, una serie de indicadores sugiere que la competencia efectiva ha aumentado.

(202)

En primer lugar, el número de ofertas se ha ido incrementando y, en 2006, por cada nuevo contrato sacado a concurso, se recibieron 5,7 ofertas que cumplían el pliego de condiciones. Como resultado de los concursos convocados en 2006, 9 de los 15 contratos se adjudicaron a operadores distintos de los tradicionales.

(203)

En segundo lugar, los precios se han abaratado. Los precios que se derivaron de los concursos eran inferiores a los de la estimación previa de la Administración de Carreteras en un 16 % en 2005, un 18 % en 2006 y un 14 % en 2007. La competencia en el mercado era, pues, efectiva e intensa.

(204)

Actualmente son seis los contratistas que ejecutan contratos de mantenimiento regionales. Además de la Empresa de Carreteras Finlandesa, se trata de los siguientes contratistas (la cuota de mercado se indica entre paréntesis): YIT Rakennus Oy, que pertenece al Grupo YIT (20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) y un contratista estonio, AS Teho (2 %).

(205)

Las autoridades finlandesas insisten en que las presuntas medidas de ayuda se han vinculado fundamentalmente al período transitorio, que finalizó en 2004. Las actividades de Tieliikelaitos en otros Estados miembros fueron insignificantes durante dicho período.

(206)

La liberalización de mercados nacionales cerrados es uno de los objetivos esenciales de la política de competencia de la UE. A este respecto, Finlandia se remite a varios documentos (38).

(207)

Las medidas de mercado transitorias fueron una condición previa necesaria para la liberalización del mercado de las obras de mantenimiento de carreteras de Finlandia. Por ende, las medidas de ayuda han sido necesarias para facilitar un proyecto acorde con los intereses generales de la Comunidad.

(208)

Por otra parte, las medidas de ayuda alegadas por los denunciantes han guardado proporción con los resultados previstos; a saber: la liberalización de los mercados del mantenimiento de carreteras y del transporte por transbordador de Finlandia. Los beneficios de la ayuda han sido superiores a sus posibles efectos adversos.

(209)

Por último, Finlandia hace referencia a su compromiso de transformar Tieliikelaitos en una sociedad por acciones de titularidad estatal que ha de quedar sujeta a la legislación normal sobre quiebra e impuesto de sociedades el 1 de marzo de 2008 a más tardar.

(210)

El artículo 87, apartado 1, del Tratado CE prohíbe en principio las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(211)

Tieliikelaitos, pese a su estatuto jurídico específico, es una entidad que realiza una actividad económica y, como tal, es una empresa con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, extremo que las autoridades finlandesas no ponen en tela de juicio.

(212)

Como ya se ha señalado anteriormente, las autoridades finlandesas aducen que las medidas aquí consideradas constituyen una compensación por los gastos suplementarios que Tieliikelaitos tuvo que sufragar debido a las funciones especiales que se le habían impuesto.

(213)

En la sentencia Altmark (39), el Tribunal de Justicia mantiene que una compensación por servicio público no es constitutiva de ayuda estatal con arreglo al artículo 87 del Tratado CE siempre que se cumplan cuatro condiciones acumulativas. En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas. En segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente. En tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones. En cuarto y último lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada habría soportado. Si se cumplen todas y cada una de estas cuatro condiciones (en lo sucesivo, «las condiciones Altmark»), se considera que la intervención del Estado no ha conferido ventajas a una empresa.

(214)

Por lo que respecta a la primera condición Altmark, la Comisión observa que el cometido impuesto a la empresa por el artículo 3 de la Ley que regula Tieliikelaitos, a saber, la obligación de presentar ofertas respecto de todos los contratos de mantenimiento de carreteras y prestación de servicios de transporte por transbordador en todo el país, parece constituir una obligación de servicio público, es decir, la obligación de prestar servicios de interés económico general. Lo mismo ocurre con respecto a la obligación de mantener reservas de seguridad de combustibles líquidos durante el período transitorio y la obligación de almacenar, mantener y reparar gratuitamente los equipos para la instalación de puentes provisionales de la Administración de Carreteras (esta última obligación se limitó a 2001) (40).

(215)

De hecho, exceptuando los sectores en que existe una normativa comunitaria en la materia, los Estados miembros disponen de un amplio poder de valoración en cuanto a la naturaleza de los servicios que pueden clasificarse en la categoría de servicios de interés económico general, encargándose tan solo la Comisión de controlar que no se hayan cometido errores manifiestos en tal clasificación (41).

(216)

Así, la Comisión admitió que el cometido de Tieliikelaitos de mantener reservas de seguridad de combustibles líquidos durante el período transitorio, su obligación continuada de presentar ofertas para todos los contratos de mantenimiento de carreteras y servicios de transbordador sacados a concurso por la Administración de Carreteras, así como la obligación de almacenar, mantener y reparar gratuitamente un puente provisional en 2001 son a todas luces cargas que los competidores de Tieliikelaitos no tienen que soportar, por lo que pueden considerarse obligaciones de servicio público.

(217)

En lo referente a otras medidas de preparación para situaciones de emergencia y obligaciones de formación de personal impuestas a Tieliikelaitos, la Comisión no ha recibido información suficiente para excluir que, como señalan los denunciantes, no sean más onerosas que las medidas de gestión del riesgo que aplican sus competidores (42) (todas las empresas deben prepararse para situaciones de emergencia, actividad que forma parte del sistema de gestión de riesgos de todas las empresas). Por otra parte, la Comisión observa que las obligaciones respectivas únicamente abarcaban las carreteras cuyo mantenimiento se había confiado a la propia Tieliikelaitos. No obstante, no es necesario seguir analizando este punto por cuanto el cumplimiento de otras condiciones Altmark también plantea problemas.

(218)

Ninguna de las medidas descritas en el capítulo 2.4 estaba destinada a compensar la posible carga financiera generada por las tareas respectivas, lo cual es contrario a lo indicado en los apartados 90 y 91 de la sentencia Altmark, que presuponen un vínculo entre costes y compensación (esta debe fijarse con antelación sobre la base de parámetros objetivos). El caso de Tieliikelaitos es bien distinto. De hecho, las diversas ventajas se concedieron y calcularon en función de objetivos completamente ajenos a las presuntas obligaciones de servicio público. Por consiguiente, no se cumple la segunda condición Altmark.

(219)

Además, los datos presentados por las autoridades finlandesas no permiten a la Comisión concluir que la compensación no supera el nivel necesario para cubrir los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público (tercera condición Altmark). Tras el final del período transitorio no se habían presupuestado compensaciones por servicio público, lo cual corrobora que el conjunto de medidas aplicadas en favor de Tieliikelaitos no era necesario para ayudar a esta empresa a hacer frente a sus presuntas obligaciones de servicio público.

(220)

Por último, Tieliikelaitos no fue seleccionada mediante concurso para prestar los servicios en cuestión. Tampoco los gastos correspondientes se determinaron sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, hubiera tenido que soportar.

(221)

Así pues, sobre la base de las condiciones Altmark, no puede excluirse que las medidas adoptadas constituyan, en su conjunto, ayudas estatales. Por tanto, la Comisión debe analizar si las medidas en cuestión tienen carácter selectivo (capítulo 6.2 infra), confieren una ventaja a Tieliikelaitos que se financia con fondos estatales (capítulo 6.3 infra), y si falsean o pueden falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros (capítulo 6.4 infra). Todos estos elementos constituyen condiciones acumulativas para determinar si una medida es constitutiva de ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

(222)

No se cuestiona que todas las medidas pertinentes estaban especialmente destinadas a Tieliikelaitos o se limitaban a empresas que gozaban del estatuto de empresas estatales en Finlandia. Asimismo, es obvio que, en los mercados en que desarrolla sus actividades, Tieliikelaitos compite con empresas que no son estatales. Por ello, la Comisión considera que las medidas de que se trata tienen carácter selectivo.

(223)

En este capítulo, la Comisión examinará si las medidas instauradas por el Gobierno finlandés se financian con fondos estatales y confieren una ventaja selectiva a Tieliikelaitos. Este último extremo se analizará evaluando si las medidas en cuestión reducen para Tieliikelaitos las cargas que normalmente asume el presupuesto de una empresa y deben por tanto considerarse una ventaja económica que esta empresa no hubiese obtenido en condiciones normales de mercado (43).

(224)

Los denunciantes y las autoridades finlandesas no definen del mismo modo el capital prestado a largo plazo por valor de 39,5 millones EUR (237 millones FIM) que se concedió a Tieliikelaitos en el momento de su constitución. Los primeros lo consideran un préstamo, mientras que las segundas lo consideran una transferencia de activos con obligación de reembolso. A este respecto, la Comisión estima que la definición de la medida no es tan importante como el efecto real que pueda tener en las cargas soportadas por la empresa, esto es, si libera o no a dicha empresa de cargas que normalmente hubiera tenido que soportar.

(225)

Con el fin de evaluar el elemento de ayuda de la medida, es conveniente examinar la situación desde el punto de vista del prestamista privado en el momento en que se aprobó el préstamo (44). Teniendo en cuenta que el respectivo pagaré del Tesoro Público de Finlandia se firmó el 28 de diciembre de 2000 (préstamo a empresa estatal no 6030-14) (45), a los efectos del cálculo del elemento de ayuda estatal del préstamo preferente, la Comisión tiene que utilizar el tipo de referencia vigente en esa fecha en Finlandia. De acuerdo con la Comunicación correspondiente de la Comisión (46), el tipo en vigor que ha de aplicarse durante todo el período de vigencia del contrato de crédito es de un 5,7 % (tipo de interés calculado como tipo swap interbancario a cinco años más una prima de 75 puntos básicos).

(226)

Así, en 2001 Tieliikelaitos se benefició de un tipo de interés inferior en 4,7 puntos porcentuales, mientras que en 2002, 2003 y 2004, ese tipo fue inferior en 4,2, 3,2 y 2,2 puntos porcentuales, respectivamente, y, en los años siguientes, en 0,7 puntos porcentuales. La Comisión ha multiplicado la diferencia de tipos de interés respectiva por el crédito pendiente al comienzo de cada año (47), obteniendo un elemento de ayuda total de 7,2 millones EUR.

(227)

En la medida en que el préstamo se concedió a un tipo de interés inferior al del mercado, el Estado se ha privado de fondos que se le hubieran acumulado si hubiese concedido el préstamo en cuestión al precio del mercado. Tieliikelaitos obtuvo, pues, una ventaja concedida a través de fondos estatales.

(228)

En lo tocante a los terrenos y gravilleras puestos a disposición de Tieliikelaitos, cabe preguntarse en primer lugar si este traspaso es constitutivo de ayuda estatal. La Comisión observa al respecto que los terrenos y gravilleras en cuestión ya estaban a disposición de Tieliikelaitos antes de su constitución. Así, el predecesor de Tieliikelaitos —el Servicio de Carreteras integrado en la Administración finlandesa— ya tenía a su disposición exactamente los mismos terrenos y gravilleras. La creación de Tieliikelaitos parece haber consistido meramente en hacer del departamento de producción del Servicio de Carreteras una entidad separada, sin que ello afectara a los medios a disposición de dicha entidad.

(229)

En segundo lugar, la decisión de incoar un procedimiento formal ha planteado la cuestión de la tasación adecuada de los terrenos y gravilleras.

(230)

En el caso que nos ocupa, el valor de los terrenos y gravilleras fue evaluado por un tasador de activos independiente, Catella Real Estate Consulting Ltd. Las autoridades finlandesas decidieron reducir el valor fijado por el tasador de activos independiente de 21,5 millones EUR a 19 millones EUR porque, en su opinión, la tasación de Catella no tomaba debidamente en consideración los tres factores que se detallan en el capítulo 5.2.

(231)

Por otra parte, según la empresa que auditó la contabilidad de Tieliikelaitos durante el período transitorio (Ernst and Young), el valor consignado en la contabilidad de Tieliikelaitos seguía siendo demasiado alto, por lo que se aprobaron depreciaciones extraordinarias del valor de terrenos y gravilleras cifradas en 4,3 millones EUR. La tasación de Ernst and Young fue además verificada por la empresa de corretaje Icecapital Securities Ltd, que certificó que los terrenos y gravilleras se habían valorado en el balance de Tieliikelaitos a un precio superior a su valor de mercado.

(232)

Los denunciantes impugnan las tasaciones efectuadas.

(233)

La Comisión considera que no hace falta zanjar si se ha concedido una ayuda estatal en relación con los terrenos y gravilleras, ya que tal ayuda sería compatible con el mercado común por las razones expuestas en el capítulo 7.2.

(234)

El método de cálculo del precio para los contratos negociados en el sector viario arroja necesariamente como resultado un precio superior al del mercado por cuanto toma como punto de partida el precio de un contrato sacado a concurso comparable, que a su vez es comparable al precio del mercado, para luego aumentar dicho precio atendiendo a las desventajas estructurales de Tieliikelaitos, que no pueden compensarse de otro modo. De esta manera se confiere una ventaja económica a Tieliikelaitos que se financia con fondos estatales: Tieliikelaitos obtiene del Estado más recursos que los que obtendría un operador normal del mercado por un servicio equivalente.

(235)

Los denunciantes sostienen que la ayuda total vinculada a los contratos negociados se elevaba a 21,5 millones EUR, mientras que las autoridades finlandesas afirman, basándose en el peritaje, que Tieliikelaitos obtuvo de los contratos negociados un beneficio de como máximo 8,5 millones EUR.

(236)

La Comisión destaca la notable heterogeneidad que presentan el grado de riesgo y el tipo de trabajo que se solicita en los diversos contratos celebrados entre la Administración de Carreteras y los distintos operadores, entre ellos Tieliikelaitos. Los dos principales tipos de contratos eran, por una parte, los de mantenimiento y planificación, y, por otra, los de planificación y ejecución. Al objeto de determinar la ventaja que le han reportado a Tieliikelaitos sus contratos negociados, la Comisión considera que conviene comparar el precio pagado por el Gobierno finlandés por los contratos negociados con el precio pagado por dicho Gobierno por los contratos objeto de concurso, que entrañan un grado de riesgo y un tipo de trabajo comparables.

(237)

Los contratos negociados se han centrado exclusivamente en labores de mantenimiento y planificación. Por tanto, a la hora de determinar la ventaja obtenida por Tieliikelaitos, la Comisión debe comparar los márgenes de Tieliikelaitos en los contratos negociados de mantenimiento y planificación con los márgenes de esa misma empresa en los contratos de mantenimiento y planificación sacados a concurso (48).

(238)

Icecapital ha analizado los márgenes de beneficio respectivos. Su informe muestra que, gracias a la diferencia de márgenes de beneficio, Tieliikelaitos obtuvo una ventaja de 8,5 millones EUR.

(239)

Al mismo tiempo, la Comisión estima que Tieliikelaitos obtuvo de los contratos negociados unos beneficios totales ligeramente superiores a esos 8,5 millones EUR. La diferencia de 8,5 millones EUR se calculó sobre la base del margen final de los contratos negociados (margen existente tras el procedimiento anual de ajuste de gastos). Tal y como afirman los denunciantes, durante el período transitorio la empresa pudo beneficiarse todos los años del valor del «ajuste» a la baja anual sin abonar los intereses correspondientes, extremo que no desmienten las autoridades finlandesas. Por consiguiente, además de la diferencia de márgenes de 8,5 millones EUR, Tieliikelaitos disfrutó de créditos a corto plazo (49) libres de intereses. Teniendo en cuenta que el importe de los ajustes a la baja de los gastos durante el período transitorio ascendió a 16,8 millones EUR y que los tipos de interés de crédito no sobrepasaron el 5,7 % durante este período, el valor de los beneficios que obtuvo Tieliikelaitos de estos créditos a corto plazo libres de intereses no supera el millón EUR.

(240)

Por tanto, el elemento de ayuda total que se deriva de las condiciones de los servicios viarios adjudicados a Tieliikelaitos mediante contratos negociados durante el período transitorio asciende aproximadamente a 9,5 millones EUR.

(241)

La Comisión destaca que la primera tentativa de las autoridades finlandesas de pasar de los contratos negociados a los contratos objeto de concurso en el sector de los servicios de transbordador no arrojó los resultados previstos. Los precios obtenidos en la convocatoria de propuestas eran muy superiores a los de los contratos negociados vigentes entre la Administración de Carreteras y Tieliikelaitos. Por otra parte, aceptar los resultados de la convocatoria no favorecía el logro del objetivo de liberalizar el mercado por cuanto hubiera reforzado la posición de Tieliikelaitos (su oferta seguía siendo la más económica). Así pues, Finlandia busca un nuevo modelo de contratación que garantice la igualdad de condiciones a todos los posibles proponentes.

(242)

Seguir celebrando contratos negociados no ofrece ventaja alguna a Tieliikelaitos, ya que las condiciones de este tipo de contrato no reflejan debidamente la necesidad de renovar el equipamiento. Antes al contrario, el mantenimiento de los contratos negociados supone una desventaja para Tieliikelaitos.

(243)

En consecuencia, la Comisión opina que el precio pagado por la Administración de Carreteras a Tieliikelaitos por los contratos negociados de servicios de transbordador no es superior al precio de mercado. La Comisión concluye por tanto que la remuneración no es constitutiva de ayuda estatal.

(244)

En virtud de la Ley que regulaba la transformación de Tieliikelaitos, esta empresa dejó de formar parte de la Administración para convertirse en una empresa estatal y se vio obligada a dar empleo a todo el personal del departamento de producción del antiguo Servicio de Carreteras, aun cuando el número de asalariados era excesivo en comparación con las necesidades existentes. La Ley prohibía además que Tieliikelaitos despidiera a miembros del personal durante el período transitorio.

(245)

Las autoridades finlandesas niegan que las medidas destinadas a resolver el problema de personal excedente de Tieliikelaitos constituyeran ayudas estatales. De hecho, dichas medidas únicamente servían para compensar parcialmente la desventaja estructural que sufría Tieliikelaitos debido al exceso de personal y a las onerosas condiciones de empleo heredados del período anterior a la liberalización, así como a la prohibición de despedir al personal durante el período transitorio impuesta por el Parlamento finlandés. A este respecto, las autoridades finlandesas basan sus argumentos en la sentencia Combus del Tribunal de Primera Instancia, a la que ya se ha hecho referencia anteriormente.

(246)

En las circunstancias específicas que concurrían en el asunto Combus, el Tribunal de Primera Instancia argumentó que «en lugar de entregar directamente la cantidad de 100 millones de coronas danesas (DKK) a los funcionarios empleados por Combus, el Estado danés habría podido obtener el mismo resultado destinando de nuevo a dichos funcionarios en la Administración, sin pagar ninguna bonificación específica, lo que habría permitido a Combus contratar inmediatamente personal laboral en un régimen de Derecho privado» (50).

(247)

La Comisión recuerda que la argumentación de la sentencia Combus a que hacen referencia las autoridades finlandesas no ha sido explícitamente confirmada por el Tribunal de Justicia ni tampoco ha sido citada en sentencias posteriores del Tribunal de Primera Instancia. En cualquier caso, algunos elementos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia militan en contra de la suposición de que la compensación concedida por el Estado para reparar una desventaja estructural no pueda calificarse de ayuda y sugieren por ende que no ha de darse a la sentencia Combus una interpretación demasiado amplia.

(248)

La jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia establece que, para determinar si una medida es o no constitutiva de ayuda, es preciso basarse en los efectos de la medida y no en sus causas u objetivos (51). El Tribunal de Justicia también mantiene que toda medida que libere a una empresa de las cargas normalmente incluidas en su presupuesto es constitutiva de ayuda estatal (52). El Tribunal de Justicia aclara que estas cargas incluyen, en particular, el coste de las remuneraciones de los empleados (53). Sobre esta base, el Tribunal no admite que una medida no confiera ventajas a la empresa en cuestión por el mero hecho de que compense una «desventaja» sufrida por la empresa (54).

(249)

En función de las anteriores consideraciones, la Comisión examinará por separado cada una de las medidas específicas en cuestión.

(250)

Por lo que se refiere al traspaso de 116 asalariados de Tieliikelaitos a puestos vacantes en la Administración pública, la Comisión debe evaluar en primer lugar si este traspaso se financió con fondos estatales. Solo cabe responder afirmativamente si cubrir puestos vacantes en la Administración finlandesa con los antiguos trabajadores de Tieliikelaitos le resultó más costoso al Estado finlandés que cubrirlos con otros candidatos. En este contexto, es importante señalar que la Administración finlandesa no creó puestos adicionales para los antiguos trabajadores de Tieliikelaitos, sino que se limitó a cubrir los puestos que habían dejado vacantes los funcionarios.

(251)

Los denunciantes arguyen que los trabajadores de Tieliikelaitos fueron traspasados de nuevo a la Administración sin modificación alguna de sus condiciones de empleo y, por tanto, le resultaron a la Administración más onerosos que otros posibles aspirantes.

(252)

El Gobierno finlandés ha velado por que los traspasos de personal entre Tieliikelaitos y la Administración finlandesa solo pudieran realizarse cuando quedara vacante un puesto en la Administración y se publicara. Los trabajadores de Tieliikelaitos únicamente eran contratados cuando poseían la antigüedad y capacitación exigidas para cubrir la vacante publicada. Antes del traspaso, los trabajadores de Tieliikelaitos tenían que someterse a una evaluación en la que se comprobaba su idoneidad para el puesto.

(253)

La Comisión observa que los denunciantes no han presentado pruebas que confirmen su aserción de que cubrir vacantes con antiguos trabajadores de Tieliikelaitos antes que con otros candidatos fue más costosa para el Gobierno finlandés.

(254)

A juicio de la Comisión, la evaluación de toda la información de que dispone no permite inferir que la Administración finlandesa haya incurrido en costes adicionales derivados del traspaso de los 116 asalariados de Tieliikelaitos a puestos vacantes en la Administración pública. Más concretamente, la Comisión constata que, cuando aún trabajaban para el Servicio de Carreteras, esos 116 asalariados disfrutaban de las mismas condiciones de empleo como funcionarios de la Administración finlandesa. Al reincorporar a los antiguos funcionarios a la Administración pública en puestos correspondientes a su antigüedad y capacitación, el Estado finlandés contrajo los mismos gastos que si hubiera contratado a otros aspirantes para cubrir esos puestos.

(255)

Habida cuenta de estas consideraciones, la Comisión entiende que el traspaso de los 116 trabajadores no entrañó gastos suplementarios para el Estado finlandés. En consecuencia, el traspaso no constituye una ayuda estatal por cuanto no supone la transferencia de fondos estatales.

(256)

La Administración de Carreteras dedicó una suma total de unos 68 millones EUR, en los que se incluyen 56 millones EUR en concepto de gastos de personal (véase el capítulo 5.5), a la financiación de proyectos especiales para trabajadores excedentes, pero no despedidos.

(257)

La Comisión reconoce que los proyectos de servicios respectivos estaban obviamente destinados a paliar la desventaja estructural que representaba el exceso de personal para la empresa.

(258)

De las explicaciones proporcionadas por las autoridades finlandesas y confirmadas por el peritaje, la Comisión infiere que el pago de 68 millones EUR por parte del Estado no supuso una compensación excesiva por la prestación de los servicios respectivos (limpieza de arcenes, restauración de edificios y zonas al aire libre, etc.). Muy al contrario, los proyectos de servicios acarrearon pérdidas (véase el capítulo 5.5).

(259)

Con todo, la Comisión considera que, de no haberse ejecutado esos proyectos de servicios especiales, la empresa habría tenido que remunerar a sus asalariados excedentes sin que estos contribuyeran a aumentar los ingresos de la empresa. No hay pruebas de que, en otras circunstancias, las autoridades finlandesas se hubieran planteado la posibilidad de subcontratar los servicios respectivos ni de que la solución económicamente más ventajosa para el Estado consistiera en adjudicar los respectivos contratos a Tieliikelaitos. Debe considerarse, pues, que la medida fue financiada con fondos estatales.

(260)

Por otra parte, a diferencia del traspaso de personal a la Administración, la situación de Tieliikelaitos en relación con los proyectos de servicios especiales es distinta de la que contempla el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Combus.

(261)

Contrariamente a lo que ocurre con la reincorporación de los 116 trabajadores a la Administración, con esta medida no se aborda directamente el problema de exceso de personal. Así, el Estado obtiene de Tieliikelaitos, con carácter exclusivo y sin ningún tipo de procedimiento de contratación pública, la realización de proyectos de servicios especiales que, al parecer, no habría obtenido de otra manera o en la misma medida. De igual modo, el Estado está poniendo claramente trabas a la igualdad de condiciones en el mercado en el que se desarrolla el proceso de liberalización. La medida no elimina la desventaja estructural de la empresa, sino que tan solo le permite sobrevivir pese a esa desventaja y no ofrece en sí misma incentivo alguno para poner fin a esta situación.

(262)

Las anteriores consideraciones, examinadas en conjunción con la jurisprudencia pertinente, incluida la sentencia Combus, permiten llegar a la conclusión de que la medida en cuestión debe calificarse de ayuda.

(263)

Además de las dos medidas anteriormente descritas, se transfirieron 20,1 millones EUR del presupuesto de la Administración de Carreteras con el fin de ayudar a los asalariados de Tieliikelaitos a encontrar nuevos empleos, financiar medidas de formación suplementaria y reciclaje y apoyar las pensiones de jubilación anticipada.

(264)

Las autoridades finlandesas aún no han presentado información detallada sobre las medidas pertinentes. Como ya se ha indicado, la jurisprudencia Combus debe interpretarse stricto sensu y la Comisión no puede por tanto establecer que dichas medidas no den lugar a la concesión de una ventaja selectiva a Tieliikelaitos.

(265)

Por lo que se refiere al hecho de que durante el período transitorio las personas que vendieron terrenos a Tieliikelaitos se beneficiaron de una sustancial rebaja del impuesto sobre las ganancias de capital, la Comisión señala que las autoridades finlandesas no llegan a aducir argumento alguno que rebata la calificación de ayuda dada a esa medida por los denunciantes. Basándose en la información de que dispone, la Comisión debe concluir que la medida en cuestión puede entrañar una ventaja para Tieliikelaitos.

(266)

La Comisión subraya que Tieliikelaitos no se beneficiaba directamente de las ventajas fiscales respectivas. Asimismo, hace hincapié en que no todos los vendedores de los terrenos podían acogerse a estas ventajas, que estaban reservadas a los vendedores distintos de corporaciones, sociedades comerciales o sociedades comanditarias. Tieliikelaitos podría haberse beneficiado de la medida siempre que los beneficiarios directos hubiesen cedido (parcialmente) estas ventajas a Tieliikelaitos.

(267)

De haber obtenido Tieliikelaitos alguna ventaja, la medida debe clasificarse en cualquier caso en la categoría de ayudas existentes con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo: «ayuda considerada como ayuda existente, al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro», por los motivos que a continuación se exponen.

(268)

En ese momento no se llevó a efecto ayuda alguna. Cuando el predecesor de Tieliikelaitos (departamento de producción del Servicio de Carreteras) todavía formaba parte de la Administración finlandesa, gozaba de las ventajas fiscales en cuestión: según el artículo 49.1.4 de la Ley del impuesto sobre la renta, todos los organismos y empresas estatales se benefician de esta exención fiscal.

(269)

No obstante, el Servicio de Carreteras no ejercía ninguna actividad económica cuando se llevó a efecto la medida por el siguiente motivo: de acuerdo con su estatuto, el «Servicio de Carreteras» no estaba autorizado a ofrecer servicios en el mercado a cambio de una remuneración. Estaba obligado a trabajar exclusivamente para la Administración. Por consiguiente, su actividad de planificación, construcción y mantenimiento de las carreteras públicas se desarrollaba en un ámbito reservado. En 1993, al entrar en vigor la Ley del impuesto sobre la renta, Tieliikelaitos formaba parte de la Administración finlandesa y no intervenía en ningún otro mercado. La Comisión entiende que cuando se llevó a efecto la medida, esta no constituía una ayuda estatal porque no beneficiaba a una empresa con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

(270)

Posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común. A partir de 2001, el departamento de producción del Servicio de Carreteras, que había pasado a denominarse Tieliikelaitos, pudo ofrecer sus servicios en el mercado gracias a la reforma del mercado finlandés de servicios viarios, objeto de la presente Decisión. La decisión del Gobierno finlandés de liberalizar la prestación de servicios viarios formaba parte de un proceso de liberalización muy amplio, que también impulsó a otros Estados miembros de la UE y Estados del EEE a abrir sucesivamente sus mercados de servicios viarios con carácter voluntario (la liberalización más reciente es la efectuada por Noruega). En la actualidad son muchas las empresas que ofrecen sus servicios en el sector del mantenimiento y construcción de carreteras (55) en todo el territorio de la UE y del EEE.

(271)

Estas reformas han modificado el mercado de dos formas: por una parte, los antiguos organismos gubernamentales se han incorporado al mercado; por otra, las dimensiones globales del mercado de acceso irrestricto han aumentado considerablemente (como resultado de la liberalización realizada por Finlandia, el valor del mercado de acceso irrestricto se ha incrementado en más de 400 millones EUR).

(272)

A la luz de esta evolución, la Comisión concluye que desde 2001 Tieliikelaitos desarrolla una actividad económica consistente en ofrecer servicios viarios a cambio de un pago y constituye por ende una empresa en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Así pues, una medida que al ser introducida no era una ayuda estatal ha pasado a serlo debido a la evolución del mercado común.

(273)

Sin haber sido modificada por el Estado miembro. Desde 1993, año en que entró en vigor la Ley del impuesto sobre la renta, su artículo 49.1.4 se aplicó sin modificación alguna a Tieliikelaitos hasta que esta empresa quedó excluida de su ámbito de aplicación (1 de enero de 2005).

(274)

La Comisión considera que la inaplicabilidad de la Ley de quiebra ha supuesto una ventaja para Tieliikelaitos.

(275)

La Comisión remite a su Comunicación relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (56) y más concretamente al apartado 2.1.3: «La Comisión considera asimismo constitutivas de ayuda en forma de garantía las condiciones de crédito más ventajosas obtenidas por empresas cuya forma jurídica impide la posibilidad de quiebra u otros procedimientos de insolvencia o prevé explícitamente una garantía o cobertura de pérdidas por parte del Estado» (57).

(276)

Las autoridades finlandesas reconocen que el hecho de que la Ley de quiebra impida a Tieliikelaitos quebrar podría teóricamente constituir una ventaja por cuanto los gastos de financiación de Tieliikelaitos podrían haberse reducido debido a la disminución de los riesgos del prestamista. Ahora bien, Tieliikelaitos no pidió nuevos fondos en préstamo en el mercado financiero después de su creación. Por tanto, según las autoridades finlandesas, Tieliikelaitos no puede haber obtenido una ventaja competitiva en comparación con los competidores privados debido a la inaplicabilidad de la Ley de quiebra.

(277)

En cuanto a los futuros préstamos externos solicitados por Tieliikelaitos, la Comisión no está de acuerdo en que la existencia de una tasa de garantía para los préstamos obtenidos por Tieliikelaitos elimine la presencia de ayuda, ya que no es posible cuantificar el precio de mercado de una garantía ilimitada por el mero hecho de que ningún operador del mercado concedería tal garantía.

(278)

Además, Tieliikelaitos encarga continuamente servicios y materiales a proveedores externos, lo cual representa una deuda de Tieliikelaitos para con ellos. Dada la inaplicabilidad de la Ley de quiebra a Tieliikelaitos, la Comisión considera que no puede excluirse que esta empresa se haya beneficiado de condiciones de pago más favorables que las que hubieran sido posibles en otras circunstancias. El Estado asume la responsabilidad de cualquier incumplimiento de Tieliikelaitos con respecto a sus proveedores sin estar remunerado por esta garantía, por lo cual la medida se «financia con fondos estatales».

(279)

La Comisión conviene empero con las autoridades finlandesas en que esta medida debe calificarse de ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 de Consejo «al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda». De hecho, la entidad económica respectiva (58) nunca ha estado sujeta a la legislación sobre quiebra, ni siquiera en el período anterior a la liberalización del sector de los servicios viarios de Finlandia. Por los motivos expuestos en el considerando 267 y siguientes, la medida no era constitutiva de ayuda estatal en el momento de su introducción y se transformó en ayuda estatal debido a la evolución del mercado común.

(280)

La Comisión opina que una exención de facto plena y continuada del impuesto sobre la renta de sociedades confiere una ventaja a Tieliikelaitos (59).

(281)

La Comisión considera que, como tal, la exención del impuesto sobre la renta de sociedades constituye una ayuda estatal. No está justificada por la naturaleza y la economía del sistema fiscal.

(282)

A la hora de determinar el elemento de ayuda estatal, las autoridades finlandesas aducen que Tieliikelaitos no abonó el impuesto sobre la renta de sociedades al Estado por sus beneficios, pero que ello se tuvo en cuenta a la hora de tomar las decisiones anuales sobre abono de beneficios al Estado por parte de Tieliikelaitos; así pues, el porcentaje de los beneficios que la empresa paga al Estado se aproxima al que las empresas competidoras abonan en concepto de impuesto sobre la renta de sociedades y dividendos.

(283)

A juicio de la Comisión, este argumento de las autoridades finlandesas confunde la función del Estado como autoridad fiscal y su función como propietario de empresas. La Comisión considera que, a los efectos del control de las ayudas estatales, es importante distinguir claramente estas dos funciones conforme a la jurisprudencia (60). Por una parte, la Comisión debe comprobar si el Estado, en su función de autoridad fiscal, ha tratado a todas las empresas del mismo modo; por otra, la Comisión tiene que cerciorarse de que el Estado, en su función de propietario de empresas, se comporta como un inversor privado, por ejemplo a la hora de tomar una decisión sobre el pago de dividendos.

(284)

La Comisión estima por ende que, a fin de asegurarse de que Tieliikelaitos no disfruta de condiciones comerciales más favorables que sus competidores, es necesario que esta empresa quede sometida a la legislación fiscal normal.

(285)

La Comisión señala que la exención del impuesto sobre la renta de sociedades debe calificarse de ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo «al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda». De hecho, la entidad económica respectiva nunca ha estado sujeta a la legislación normal del impuesto sobre la renta de sociedades. Por los motivos expuestos en el considerando 267 y siguientes, la medida no era constitutiva de ayuda estatal en el momento de su introducción y se transformó en ayuda estatal debido a la evolución del mercado común.

(286)

Según jurisprudencia reiterada, «cuando una empresa opera en un sector en el que se ejerce una competencia efectiva por parte de los fabricantes de diferentes Estados miembros, cualquier ayuda procedente de las autoridades públicas de la que aquella se beneficie puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y perjudicar a la competencia, en la medida en que su mantenimiento en el mercado impide que sus competidores incrementen su cuota de mercado y reduce las posibilidades de que aumenten las exportaciones» (61).

(287)

En el presente caso, la Comisión observa que el grado de apertura de los mercados de mantenimiento de las infraestructuras viarias de los diversos Estados miembros ha bastado para que pudieran surgir grupos internacionales, que llevan a cabo sus actividades en más de un Estado miembro. La propia Tieliikelaitos creó en 2004 una filial en Estonia, ampliando sus actividades fuera de Finlandia. Por lo demás, Tieliikelaitos participa actualmente en una empresa conjunta en Suecia. Por tanto, no cabe duda de que Tieliikelaitos «opera en un sector en el que se ejerce una competencia efectiva por parte de los fabricantes de diferentes Estados miembros». Así pues, debe considerarse que la concesión de una ventaja selectiva a Tieliikelaitos financiada con fondos estatales constituye una ayuda estatal que en principio está prohibida a tenor del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

(288)

Por consiguiente, la Comisión llega a la conclusión de que las medidas «contratos negociados para la prestación de servicios de transbordador» y «traspaso de personal a departamentos de la Administración pública» no constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE por cuanto no confieren una ventaja económica a Tieliikelaitos.

(289)

No obstante, las medidas descritas en anteriores apartados con los términos «concesión de un préstamo estatal preferente», «adjudicación de contratos negociados de servicios viarios», «financiación de proyectos de servicios especiales», «medidas de ajuste de personal», «inaplicabilidad de la Ley de quiebra», «inaplicabilidad del impuesto de sociedades normal» y «medida fiscal relativa a la compra de terrenos por parte de Tieliikelaitos» son constitutivas de ayudas que en principio están prohibidas conforme al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Los terrenos y gravilleras podrían también entrañar la existencia de elementos de ayuda.

(290)

Los mismos motivos por los que a la Comisión le ha sido imposible establecer que el conjunto de medidas aplicadas en favor de Tieliikelaitos no es constitutivo de ayuda atendiendo a las condiciones previstas en la sentencia Altmark (véase el capítulo 6.1), le impiden asimismo asegurar que las medidas de ese conjunto que contienen elementos de ayuda estatal son compatibles con el mercado común sobre la base del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE. De acuerdo con el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (62), la Comisión no puede declarar compatible con el mercado común sobre la base del artículo 86, apartado 2, del Tratado una ayuda que no es patentemente necesaria para el desempeño de los cometidos asignados ni tampoco es proporcionada a tal fin.

(291)

Dado que no existen otras bases jurídicas concretas para examinar el conjunto de ayudas en cuestión, la Comisión debe examinar si la ayuda concedida a Tieliikelaitos es compatible con el mercado común basándose en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, según el cual «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» pueden considerarse compatibles con el mercado común.

(292)

Para ser considerada compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, la ayuda debe cumplir los siguientes requisitos:

(293)

La Comisión examinará si las medidas pertinentes cumplen los anteriores requisitos, para lo cual clasificará las diversas medidas de ayuda estatal antes indicadas en dos grupos:

(294)

La Comisión constata que las disposiciones especiales en materia de impuesto sobre la renta de sociedades y la inaplicación de la Ley de quiebra son medidas inherentes al estatuto jurídico de Tieliikelaitos como empresa estatal. Lo mismo cabe indicar en relación con la medida fiscal vinculada a la compra de terrenos por parte de Tieliikelaitos.

(295)

Por otra parte, estas medidas no están relacionadas ni con la apertura del mercado finlandés de la construcción, la planificación y el mantenimiento de carreteras ni con el desarrollo de otras actividades económicas. Sobre la base de la información de que dispone la Comisión, no es posible por tanto establecer la compatibilidad de las medidas de conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.

(296)

La Comisión considera que los mecanismos de abono de beneficios y de tasa de garantía no garantizan la supresión total de las ventajas derivadas de la inaplicabilidad de la legislación sobre quiebra y de la normativa relativa al impuesto sobre la renta de sociedades (véase el capítulo 6.2).

(297)

La Comisión constata asimismo que las medidas que incluyen garantías ilimitadas del Estado en beneficio de las entidades que desarrollan actividades comerciales siempre se han considerado incompatibles con la normativa sobre ayudas estatales del Tratado CE (63).

(298)

En consecuencia, la Comisión considera que la prolongación de las exenciones respecto de la legislación normal relativa al impuesto sobre la renta de sociedades y la legislación sobre quiebra es incompatible con el mercado común.

(299)

A este respecto, la Comisión acoge favorablemente el compromiso del Gobierno finlandés de reorganizar Tieliikelaitos para convertirla en una sociedad por acciones de titularidad estatal el 1 de marzo 2008 como muy tarde. La Comisión aprueba esta fecha límite por considerarla un plazo prudencial para llevar a término este proceso, habida cuenta de su complejidad desde el punto de vista jurídico.

(300)

Por último, la Comisión hace hincapié en que la parte considerada ayuda existente de la medida fiscal vinculada a la adquisición de terrenos por Tieliikelaitos quedó derogada en 2004.

(301)

En este capítulo se examinan las ayudas derivadas de la concesión de un préstamo estatal preferente, la financiación de proyectos de servicios especiales, la adjudicación de contratos negociados y la financiación de medidas de ajuste de personal, así como la posible ayuda vinculada a terrenos y gravilleras.

(302)

A modo de observación preliminar, la Comisión señala que, tal y como se desprende claramente de la información remitida por las autoridades finlandesas, las ayudas en cuestión, que en su mayor parte tenían carácter transitorio, no parecen haber afectado negativamente a la estructura competitiva de los mercados en los que opera Tieliikelaitos. La información presentada a las autoridades finlandesas, que se describe en el capítulo 5.10 supra, muestra, por el contrario, que la competencia en el sector de que se trata aumentó notablemente a lo largo del período transitorio y que Tieliikelaitos se halla sometida en estos momentos a una considerable presión competitiva. Las pruebas presentadas por los denunciantes no ponen en tela de juicio esta conclusión.

(303)

En lo que se refiere a la cuota de mercado presuntamente elevada de Tieliikelaitos en el sector del mantenimiento regular de carreteras (véase el capítulo 5.10 supra), la Comisión estima que, cuando se sitúan en el contexto económico adecuado las cifras aducidas por los denunciantes, no puede afirmarse que el funcionamiento de la competencia deje que desear en el mercado respectivo, sobre todo si se tienen en cuenta el alto número de ofertas presentadas, el índice de transferencia de clientes y los resultados de los concursos organizados en 2006 (64).

(304)

A este respecto, la Comisión recuerda que, según los propios denunciantes, durante el período transitorio (2001-2004) los operadores extranjeros ya intervenían en el mercado de infraestructuras finlandés, entre ellos Sweden’s Skanska AB y NCC AB a través de sus filiales finlandesas. Las empresas extranjeras también entraron en liza para obtener el contrato por valor de 630 millones EUR para construir una carretera entre Muurla y Lohja; los contratistas estonios, entre otros, han presentado ofertas para los contratos de mantenimiento en Finlandia (65).

(305)

La evolución de los precios de los servicios de mantenimiento viario (véase el capítulo 5.10) ha redundado en beneficio de los contribuyentes finlandeses y de la economía en general. A este respecto las autoridades finlandesas han presentado pruebas convincentes que no han sido impugnadas por los denunciantes.

(306)

La Comisión concluye por tanto que las medidas de ayuda aplicadas en el período transitorio no parecen haber alterado la competencia y el comercio en forma contraria al interés común. En este contexto, se deberá examinar la necesidad y proporcionalidad de la ayuda en el marco de la ponderación global prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c).

(307)

El interés común alegado por las autoridades finlandesas es la apertura efectiva a la competencia del segmento estatal del mercado finlandés de los servicios viarios, unido al mantenimiento del potencial industrial del departamento de producción del Servicio de Carreteras (predecesor de Tieliikelaitos), de modo que pueda transformarse en una empresa competitiva y se evite al mismo tiempo, al menos durante el período transitorio, el despido forzoso de los trabajadores existentes.

(308)

En opinión de la Comisión, este proyecto puede servir al interés común de la Comunidad.

(309)

Tal y como indican correctamente las autoridades finlandesas, la apertura de mercados nacionales cerrados a la competencia a escala europea constituye un avance positivo y un importante objetivo de la Comunidad (66).

(310)

La Comisión cree que la liberalización del mercado de los servicios viarios y el mantenimiento del personal de Tieliikelaitos estaban estrechamente relacionados. En primer lugar, observa que la adopción de la legislación relativa a la liberalización estaba directamente vinculada a la adopción de disposiciones que impedían que Tieliikelaitos pudiera despedir a sus asalariados, aun cuando en ese momento la empresa sufriera un grave problema de exceso de personal. En segundo lugar, como demuestra la evolución del mercado, Tieliikelaitos tenía ante sí amplias oportunidades de desempeñar un importante papel en el entorno competitivo y ofrecer servicios viarios que satisficieran la demanda de los diversos clientes en cuanto a precio y calidad.

(311)

El conjunto de las ayudas estatales examinadas liberó a Tieliikelaitos de los gastos extraordinarios de personal que hubiese tenido que asumir debido a las obligaciones heredadas en los tiempos en que los respectivos servicios formaban parte del sistema de administración pública (servicios internos), gracias a lo cual la empresa podía operar sin cortapisas en el mercado liberalizado y efectuar los ajustes necesarios para hacer frente a la evolución del mercado y otros avances tecnológicos que afectan a la viabilidad de la empresa a largo plazo.

(312)

La Comisión observa, además, que los denunciantes no ponen en entredicho el argumento de las autoridades finlandesas de que la apertura del mercado a la competencia redunda en interés de toda la Comunidad. Tampoco sostienen que no existiera relación alguna entre la apertura del mercado y el mantenimiento del personal de Tieliikelaitos. Lo que aducen, en esencia, es que los resultados previstos podrían haberse alcanzado sin necesidad de ayudas.

(313)

A fin de examinar si las medidas de ayuda pertinentes son necesarias y proporcionadas al objetivo del interés común antes mencionado, conviene distinguir primero entre las diversas medidas de ayuda.

(314)

Tal y como se establece en la sección 6.3.2 de la presente Decisión, el Gobierno finlandés puede haber concedido una ayuda estatal a Tieliikelaitos en relación con los terrenos y gravilleras.

(315)

La Comisión admite que, para abrir a la competencia los servicios viarios y de transporte por transbordador, las autoridades finlandesas tenían que transformar Tieliikelaitos en una entidad separada y proporcionarle bien los activos necesarios para desempeñar su cometido, bien el capital necesario para comprar dichos activos. Por consiguiente, en el caso que nos ocupa, habida cuenta del proceso emprendido por las autoridades finlandesas para abrir los servicios viarios a la competencia, la posible ayuda estatal en relación con los terrenos y gravilleras puede considerarse una medida proporcionada.

(316)

La Comisión concluye que, en caso de que exista una ayuda estatal en relación con los terrenos y gravilleras, dicha ayuda es necesaria y proporcionada.

(317)

Las diferentes medidas de ajuste de personal descritas en el capítulo 5.5 facilitaban incentivos a los asalariados de Tieliikelaitos para abandonar la empresa. Teniendo presente el exceso de personal que sufría Tieliikelaitos, tales medidas eran a todas luces necesarias para alcanzar el objetivo establecido, extremo que no niegan los denunciantes. Asimismo, las medidas eran manifiestamente proporcionadas por cuanto el Estado únicamente financió el 50 % de los gastos respectivos (el Estado financió 20,1 millones EUR, y la empresa, 20 millones EUR). Dado que sus efectos dependían en gran medida de si el personal afectado iba a aprovechar o no la oportunidad de abandonar la empresa, las medidas no bastaron para compensar los notables gastos de exceso de personal soportados por Tieliikelaitos.

(318)

Como ya se ha indicado anteriormente, los proyectos de servicios especiales daban trabajo a una parte de los asalariados excedentes de Tieliikelaitos. De no haberse introducido estos proyectos, es obvio que, al no poder resolver las medidas de ajuste de plantilla más que una parte del problema de exceso de personal, Tieliikelaitos hubiera tenido que mantener temporalmente de brazos cruzados al personal excedente restante o destinarlo a los contratos de mantenimiento. Ambas opciones habrían sido contrarias al objetivo del interés común que se perseguía con la medida. Mantener inactivo al personal en cuestión habría supuesto un desperdicio del capital humano acumulado en el período anterior a la liberalización en términos de experiencia y conocimientos especializados. Destinar al personal a los contratos de mantenimiento hubiera impedido a Tieliikelaitos adaptar progresivamente sus métodos de trabajo para prestar los servicios viarios pertinentes de forma rentable. Por ende, la Comisión considera que la financiación de proyectos de servicios especiales por medio de una ayuda estatal puede cumplir el requisito según el cual la ayuda debe ser necesaria para alcanzar un objetivo de interés común.

(319)

En lo tocante a la proporcionalidad de esa medida, la Comisión estima que no se compensó de forma excesiva el trabajo efectuado en los proyectos de servicios especiales. Las autoridades finlandesas presentaron pruebas convincentes a tal fin (véase el capítulo 5.5 supra).

(320)

Existía naturalmente un límite en cuanto al volumen de trabajo que se podía llevar a cabo mediante los proyectos de servicios especiales, y ese límite residía en lo necesarios que realmente eran para el Estado tales servicios. De los diversos datos presentados por las autoridades finlandesas, la Comisión infiere que los proyectos de servicios especiales solamente absorbieron una parte de los costes de Tieliikelaitos derivados del exceso de personal. Como ya se ha indicado en el capítulo 5.3, durante el período transitorio Tieliikelaitos empleó a 100 asalariados más de los que hubieran sido necesarios, y ello a pesar de las medidas de ajuste de personal y los proyectos de servicios especiales.

(321)

Por los mismos motivos anteriormente expuestos en relación con los proyectos de servicios especiales, no redundaba en el interés común que Tieliikelaitos mantuviera inactivo a este personal excedente. De hecho, era esencial no sobrecargar los contratos que se sacaban a concurso, respecto de los que la empresa presentaba ofertas, con los costes derivados del exceso de personal para que Tieliikelaitos pudiera adaptarse a un mercado competitivo. Por consiguiente, la carga financiera respectiva se compensó mediante los contratos negociados.

(322)

En cuanto a los contratos negociados, su existencia estaba vinculada al carácter gradual del proceso de liberalización proyectado por Finlandia. Estos contratos representaban al comienzo del período una gran parte de la actividad de Tieliikelaitos, que luego fue reduciéndose paulatinamente. No contabilizar los costes adicionales asumidos por la empresa como consecuencia de su exceso de personal habría deteriorado considerablemente su situación financiera.

(323)

Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la Comisión estima que el mecanismo de ayuda relacionado con los contratos negociados era necesario.

(324)

Por lo que se refiere al requisito de proporcionalidad, se organizó un procedimiento al objeto de limitar el riesgo de compensación excesiva. La Comisión considera que el procedimiento anual de ajuste de gastos descrito al principio del capítulo 5.3 era adecuado a este respecto.

(325)

En lo que respecta, por último, al préstamo preferente concedido a Tieliikelaitos, la Comisión constata en primer lugar que supone una ventaja neta para la empresa de 7,2 millones EUR, lo cual representa aproximadamente el 8 % del importe total de la ayuda concedida a Tieliikelaitos.

(326)

Si ese importe de la ayuda se suma al importe que representan las medidas de ayuda antes mencionadas, se deduce que Tieliikelaitos recibió directa o indirectamente del Estado una suma de 92,8 millones EUR (67). Manifiestamente, esta cantidad no compensó la desventaja estructural sufrida por Tieliikelaitos, estimada en 157 millones EUR (68). Tieliikelaitos aportó una contribución significativa de sus recursos propios para resolver el problema del personal excedente que había heredado de la época anterior a la liberalización. Deben mencionarse a este respecto, en particular, los 20 millones EUR que destinó Tieliikelaitos a financiar indemnizaciones por despido (69).

(327)

De los estados financieros de Tieliikelaitos se desprende que la empresa podría haberse enfrentado a dificultades si hubiera aportado una contribución mucho más elevada de sus recursos propios a las medidas de ajuste de personal. La relación beneficios de explotación/volumen de negocios de Tieliikelaitos durante el período transitorio se mantuvo en un escaso 2,4 %, siendo el indicador medio de sus competidores de un 4,5 % (70). Dado que las medidas de reducción de personal no se completaron durante el período transitorio, el indicador correspondiente a 2005 fue incluso peor (1,6 %). En 2005 la empresa tuvo que correr con los costes financieros que entrañó reducir su personal en más de 400 personas sin ayuda alguna del Estado. El indicador de beneficios de explotación se recuperó en 2006 (2,2 %) y sigue aumentando (71). Parece por tanto que los recursos propios destinados por Tieliikelaitos a suprimir su desventaja estructural incidieron negativamente en la rentabilidad de la empresa y por ende en su situación competitiva.

(328)

Cabe recordar, además, que el conjunto de las medidas de ayuda no parece haber tenido ningún efecto duradero en la estructura de la competencia (véase el capítulo 5.10).

(329)

A este respecto, la Comisión señala que las autoridades finlandesas habían concebido el conjunto de las ayudas a Tieliikelaitos de manera que quedara limitado el posible falseamiento de la competencia. Este objetivo se plasmó en particular en la fórmula elegida en relación con la estructura del balance de apertura de Tieliikelaitos (en el que no se distribuyeron todos los activos financieros como capital social) al objeto de adaptarlo a los balances de las empresas privadas del sector. Asimismo, se procuró limitar en la medida de lo posible las diferencias entre los márgenes de los contratos negociados y los de los contratos objeto de concurso, empleando para ello, entre otros métodos, el procedimiento anual de ajuste de gastos.

(330)

La Comisión constata también que la Administración de Carreteras adoptó una serie de medidas para fomentar la integración de nuevos operadores en el mercado. Para reducir los posibles obstáculos a la entrada en el mercado que pudiera entrañar, por ejemplo, la complejidad de los documentos de licitación, la Administración de Carreteras organizó sesiones de información para los contratistas y elaboró los programas de contratación y normas de licitación procurando que intervinieran, en la medida de lo posible, todas las partes interesadas. La estrategia de contratación de la Administración de Carreteras se preparó tomando en consideración las opiniones de los agentes del sector sobre diversos aspectos, entre ellos la cuantía máxima de los contratos de mantenimiento. Las retribuciones abonadas (5 000 EUR por oferta) por las ofertas que cumplían los requisitos mínimos establecidos por la Administración de Carreteras también contribuyeron a la incorporación de nuevos operadores al mercado (72).

(331)

En 2006 el Ministerio de Comercio e Industria bloqueó las negociaciones que mantenía Tieliikelaitos con varias ciudades con miras a la creación de empresas conjuntas en las que se combinaran las unidades de los servicios técnicos municipales y las unidades de los servicios locales de Tieliikelaitos. El Ministerio exigía que las ciudades que tuvieran la intención de participar en la creación de las empresas conjuntas previstas seleccionaran a sus socios mediante concurso (73).

(332)

La Comisión rechaza la alegación de los denunciantes según la cual Tieliikelaitos había recurrido a prácticas predatorias de fijación de precios durante el período transitorio o en 2005. La información proporcionada por las autoridades finlandesas muestra que Tieliikelaitos obtuvo márgenes positivos de los contratos sacados a concurso que le habían sido adjudicados. De hecho, la Comisión señala que los beneficios de Tieliikelaitos durante el período transitorio habrían correspondido a los beneficios medios de sus competidores de no haber sido por los costes adicionales no compensados (65 millones EUR, véase la sección 7.1.2) que heredó del régimen anterior.

(333)

A la luz de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que, en su conjunto, las nuevas medidas de ayuda examinadas, que tenían carácter temporal al estar vinculadas al período transitorio, son compatibles con el mercado común por cuanto son necesarias y están proporcionadas a un objetivo de interés común y no falsean las actividades comerciales ni la competencia en forma contraria al interés común.

(334)

Esta conclusión se ajusta a las conclusiones adoptadas por la Comisión en anteriores decisiones, especialmente en los asuntos OTE (74) y EDF (75).

(335)

En el asunto EDF, la Comisión consideró compatible una medida mediante la cual el Estado francés eximió a las empresas de los sectores del gas y la electricidad de Francia del pago de algunos derechos específicos de jubilación que los trabajadores habían adquirido en el pasado, cuando las empresas gozaban de una situación de monopolio legal. La Comisión consideró que en ese momento las empresas estaban a salvo de toda competencia interna del ramo y podían por tanto soportar unas cargas de jubilación superiores sin sufrir desventajas económicas significativas. La Comisión reconoció que esos «costes del pasado» iban a representar una importante dificultad para estas empresas cuando compitieran con otras empresas de los sectores del gas y la electricidad que habían estado exentas de costes similares del pasado (apartado 143 de la Decisión). La Comisión estimó que la ayuda concedida «para esta reorganización sectorial» era necesaria y proporcionada por cuanto los demás aspectos de la reforma sectorial no implicaban elementos de ayuda estatal (apartado 146 de la Decisión). De igual modo, en el presente caso, el exceso de personal que tuvo que asumir Tieliikelaitos se había heredado de la etapa anterior a la liberalización; las medidas contribuyeron a aliviar esa carga de forma proporcionada, permitiendo a Tieliikelaitos participar plenamente en el proceso competitivo e intervenir por tanto en la reorganización del sector de los servicios viarios.

(336)

En el asunto OTE, en el que la Comisión remitía explícitamente a la Decisión EDF (76), la Comisión examinó la contribución del Gobierno griego al régimen de jubilación anticipada voluntaria del Operador de Telecomunicaciones Helénico (OTE). Debido a la situación de empleo permanente de sus trabajadores, heredada de la época en que OTE disfrutaba de una situación de monopolio, OTE no podía despedir unilateralmente a sus trabajadores, sino que tenía que recurrir a bajas voluntarias incentivadas. Para que tal oferta fuera atractiva, OTE tenía que proponer a sus trabajadores bajas incentivadas en condiciones que reflejaran la situación de seguridad de empleo, lo cual, a su vez, entrañaba para OTE gastos superiores a los de los regímenes de jubilación anticipada comparables ofrecidos por otras empresas en el marco de la legislación y las reglamentaciones laborales generales. La Comisión comprobó que la medida de ayuda respectiva no compensaría más que parcialmente los costes extraordinarios ocasionados por las desventajas estructurales derivadas de la anterior posición de monopolio estatal de OTE, y que la carga no estaba vinculada a ventajas directamente relacionadas con su anterior posición que la mitigarían. La Comisión también examinó si el mercado en cuestión estaba plenamente liberalizado, es decir, si existía un marco jurídico o reglamentario adaptado, y concluyó que la medida de ayuda era compatible con el artículo 87, apartado 3, del Tratado CE. En el presente caso, la compensación global obtenida por Tieliikelaitos no es superior a la carga derivada del exceso de personal, que no se compensa con otras ventajas, y la evolución del mercado indica que se está desarrollando una competencia efectiva en el sector.

(337)

A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión estima que la ayuda concedida durante el período transitorio (2001-2004) a Tieliikelaitos es compatible con el mercado común sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. Al mismo tiempo, la Comisión no considera justificado mantener las exenciones respecto de la aplicación de la legislación normal sobre quiebra e impuesto sobre la renta de sociedades, por lo que tales exenciones deben suprimirse.