Informe especial n° 5/99

sobre la cooperación transfronteriza de Phare (1994 - 1998), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 48/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

Introducción

1. El objetivo del presente Informe consiste en valorar las repercusiones del programa de cooperación transfronteriza (en lo sucesivo denominada "CTF") del programa Phare durante los cinco primeros años de su ejecución (1994 - 1998) y en evaluar la eficacia de la gestión del mismo, incluyendo la coordinación con el programa Interreg y la cofinanciación nacional.

2. Los objetivos del programa de CTF, tal y como figuran el Reglamento correspondiente, son(1):

a) ayudar a las regiones de los países Phare contiguas a la Unión Europea a resolver sus problemas específicos de desarrollo, buscando el interés de la población local y de forma compatible con la protección del medio ambiente;

b) fomentar la creación y el desarrollo de redes de cooperación a ambos lados de la frontera.

3. Conforme a estos objetivos, la principal intención del programa de CTF, que lo diferencia del programa Phare general, consiste en el deseo de mejorar las condiciones socioeconómicas y los enlaces específicamente en las regiones fronterizas. En cambio, el programa Phare pretende afrontar prioridades a nivel nacional, incluyendo el desarrollo de enlaces de infraestructura de primer orden nacionales e internacionales.

4. El programa de CTF se diseñó para contribuir al desarrollo del tipo de cooperación transfronteriza en las fronteras exteriores de la Unión Europea que el programa Interreg, financiado con los Fondos Estructurales de la Unión Europea, ya promovía en las fronteras interiores de la Unión Europea(2). Se pretendía de esa forma la asignación de fondos de CTF a regiones fronterizas de los países Phare para la cofinanciación de proyectos conjuntos con regiones fronterizas contiguas de la Unión Europea subvencionables con financiación del programa Interreg.

5. En los primeros cinco años del programa, se comprometieron un total de 820 millones de ecus, lo que representa aproximadamente el 18 % del total de los fondos Phare comprometidos durante el período 1994 - 1998. En el cuadro 1 se muestran las áreas de intervención objeto de asignaciones de fondos de CTF. En el anexo I se hallará un análisis más detallado por país y por sector, y en el anexo II figura un mapa de las regiones subvencionables por la CTF.

Cuadro 1

Aplicación de la CTF por área de intervención al 31 de diciembre de 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. La fiscalización se realizó en 1998, e incluyó misiones a la República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia y Eslovenia. Se realizaron revisiones de expedientes respecto a otros países Phare subvencionables(3). Los proyectos sometidos a fiscalizaciones sobre el terreno representaron aproximadamente el 56 % del total de los desembolsos realizados en el marco de la CTF al 31 de diciembre de 1998 (véase el anexo III). El principal criterio de selección de los proyectos para la fiscalización sobre el terreno consistió en que se tratara de operaciones superiores a 0,5 millones de ecus cuya ejecución ya se hubiera iniciado.

7. En noviembre de 1998 la Comisión publicó una evaluación del programa de CTF de Phare basada en sus componentes búlgaro, checo y polaco. La evaluación se centró principalmente en valorar las causas de los retrasos en la ejecución del programa. Pese a que el Tribunal comparte muchas de las conclusiones del Informe de evaluación, considera que se debería haber prestado más atención a las repercusiones del programa y a su gestión por parte de la Comisión.

Resumen de las observaciones de la fiscalización

8. Pese a que se comprometieron 820 millones de ecus en el marco del programa, dicho importe tuvo sólo repercusiones limitadas a nivel de los proyectos al término de 1998. Ello se debió a la carencia de proyectos con efectos transfronterizos preparados para su ejecución en el momento en que se comprometieron los fondos, y a los retrasos en la ejecución de los proyectos aprobados (véanse los apartados 16 a 55). No obstante, el programa de CTF ya está teniendo repercusiones positivas a nivel institucional en el desarrollo de redes de cooperación transfronteriza (véase el apartado 63), y contribuye, en la mayoría de los países, a preparar a las autoridades locales de las regiones fronterizas para la gestión de los Fondos Estructurales de la Unión Europea (véase el apartado 57). Asimismo, en la mayoría de los países, el programa de CTF movilizó cofinanciación nacional (véase el apartado 64).

9. La ejecución se halla muy avanzada en el programa Polonia- Alemania, pero persisten los largos tiempos de espera en los pasos fronterizos, que es uno de los principales problemas que se pretendía abordar con el programa (véanse los apartados 17 a 22). Los programas Albania-Grecia, Albania-Italia (véase el apartado 33), Bulgaria-Grecia (véanse los apartados 29 a 31 y 47), y República Eslovaca-Austria (véase el apartado 26) han hallado dificultades significativas.

10. Los problemas en la ejecución del programa de CTF provienen en parte del presupuesto de 150 millones de ecus, excesivamente cuantioso, que el Parlamento Europeo le asignó en sus inicios (véase el apartado 67). La asignación por parte de la Comisión de tal presupuesto a cada país Phare no tuvo en cuenta adecuadamente las distintas capacidades de absorción de los proyectos transfronterizos (véanse los apartados 71 y 72). La Comisión siguió una política de comprometer totalmente el presupuesto, incluso si los proyectos aún no estaban preparados adecuadamente o si tenían sólo una repercusión limitada a nivel transfronterizo o regional (véase el apartado 73).

11. La repercusión del programa de CTF se ha visto reducida por su armonización muy limitada con el programa Interreg. Sólo en muy pocos casos se elaboraron proyectos conjuntos, debido principalmente a la falta de armonización entre los procedimientos de Interreg y los de Phare (véanse los apartados 68 a 70).

12. El ámbito de los proyectos de CTF ha sido muy amplio y a menudo se ha solapado con el contenido de proyectos financiados con programas nacionales Phare, especialmente en aquellos países que cuentan con una capacidad de gestión insuficiente a nivel regional. Asimismo, se dio insuficiente prioridad a proyectos que pretendían beneficiar en primer lugar a la población de las regiones fronterizas. Para asegurar el que se tienen debidamente en cuenta los intereses de las regiones fronterizas, el programa de CTF debería centrarse en proyectos relativamente pequeños que tengan importantes repercusiones transfronterizas y locales o regionales. Pese a que las nuevas directrices de la Comisión sobre los programas Phare exigen que los proyectos tengan un tamaño mínimo de 2 millones de ecus, deberían utilizarse más los Fondos de pequeños proyectos, incluyendo la creación de un Fondo común de pequeños proyectos cogestionado por las autoridades locales en las regiones fronterizas contiguas de la Unión Europea y de Phare (véanse los apartados 54 y 91).

13. En los países Phare debería avanzarse más en la descentralización de la ejecución. Los fondos de CTF deberían asignarse a las regiones de forma plurianual. Se debería dar una mayor responsabilidad a las Eurorregiones(4) en la coordinación de proyectos (véanse los apartados 54 y 81).

14. Como los procedimientos de ejecución del programa de CTF se hallan más descentralizados que en el caso de los programas nacionales Phare, la Comisión debería sopesar la posibilidad de realizar una descentralización pertinente de su gestión del programa garantizando que sus delegaciones cuenten con el personal adecuado para tal fin, especialmente en lo relativo a los técnicos (véanse los apartados 76 a 78).

15. A la vista de los resultados conseguidos a nivel institucional, existe una buena base para la continuidad de la financiación del programa de CTF, siempre y cuando la Comisión pueda resolver las deficiencias que han reducido la repercusión del programa principalmente al nivel de los proyectos (véanse los apartados 94 a 97).

Repercusión del Programa de Cooperación Transfronteriza de Phare

Repercusión por sector

Transporte y comunicaciones

16. Como se muestra en el cuadro 1, casi la mitad de los fondos de CTF de Phare se dedicaron a proyectos de transporte y comunicaciones.

Proyectos de transporte de CTF Polonia-Alemania

17. En el programa de CTF Polonia-Alemania, se comprometieron 115 millones de ecus en el sector del transporte, principalmente con el fin de mejorar la infraestructura y las carreteras de acceso correspondientes de varios de los principales pasos fronterizos con Alemania. El objetivo de dichos proyectos consistió en abordar los largos tiempos de espera necesarios para cruzar la frontera, especialmente en el caso del tráfico de mercancías pero también en el del tráfico local, que se ha desarrollado como consecuencia del aumento del comercio desde 1990(5). Así, en 1994 el tiempo de espera de los camiones en la frontera germano-polaca era de 30 horas.

18. Pese a que tales proyectos responden a una necesidad de gran prioridad en la región fronteriza germano-polaca, su repercusión se ha visto reducida por retrasos de las autoridades polacas y de la Comisión en la contratación de las obras que iban a ejecutarse, y por factores relacionados con una gestión inadecuada de los pasos fronterizos, el mal estado de la red de carreteras polaca y las restricciones medioambientales. Por tanto, en 1998 continuaron existiendo tiempos de espera considerables, sobre todo para los camiones.

19. El programa de 1994 cofinanció (5,5 millones de ecus) una nueva terminal de mercancías en el principal paso fronterizo, el de Swiecko y Francfort del Oder. La financiación de CTF (15 %) sirvió para continuar una vez que las autoridades polacas agotaron sus propios fondos para la terminación del proyecto, que se finalizó a mediados de 1995 empleando procedimientos acelerados. Como consecuencia del proyecto, los tiempos de espera de los camiones en la frontera se redujeron de 36 a 10 - 12 horas, lo que aún supone un tiempo de espera importante, considerablemente superior a los 30 minutos que el proyecto se había fijado como objetivo. Aunque la persistencia de los tiempos de espera se debe en parte al aumento del volumen de tráfico que utiliza este paso, la continuidad del largo procedimiento de franqueo de la aduana también se debe a la insuficiencia de funcionarios de aduanas polacos en la terminal, y a que las autoridades polacas no han construido una vía especial para acceder de la frontera a la terminal.

20. La ejecución de dos importantes proyectos de pasos fronterizos en Gubin (20,8 millones de ecus) y Olszyna (15 millones de ecus), también financiados por el programa de CTF Polonia-Alemania de 1994, requirió mucho más tiempo del previsto en el memorándum de financiación, que había establecido la finalización de los proyectos para diciembre de 1996. Olszyna no se terminó hasta octubre de 1998, mientras que la nueva fecha de finalización de Gubin se fijó en mayo de 1999. Tales retrasos se deben principalmente al excesivo período de tiempo que necesitan las autoridades polacas y la Comisión para preparar la documentación de licitación y para adjudicar los contratos. Los tiempos de espera en estos dos pasos también eran de 10 horas. Swiecko, Gubin y Olszyna se hallaban entre los seis puestos fronterizos con los tiempos más largos de paso de Europa en noviembre de 1998(6).

21. Otros dos proyectos finalizados en Kolbaskowo (10 millones de ecus) y Osinow Dolny (1,2 millones de ecus) han mejorado las vías de acceso a dichos pasos. No obstante, la utilidad del proyecto de Osinow Dolny se ha visto reducida debido a que, contrariamente a lo previsto en el memorándum de financiación, las autoridades alemanas no han abierto el paso fronterizo a los camiones por razones medioambientales. La misma restricción a los camiones también amenaza con reducir la repercusión de mejoras a gran escala que se están financiando en favor de la carretera que une el puesto fronterizo de Kostrzyn a Gorzow Wielkopolski (9,4 millones de ecus). La selección de los proyectos efectuada por el Comité conjunto germano-polaco de programación y supervisión debería haber prestado atención con anterioridad a tales restricciones(7).

22. La repercusión de las mejoras en los pasos fronterizos se ve afectada también por otros factores:

a) aproximadamente la mitad de los camiones que franquean la frontera germano-polaca se hallan en tránsito hacia países al este de Polonia(8), y sufren serios retrasos en la frontera oriental de dicho país(9);

b) el carácter poco desarrollado y el estado físico de progresivo deterioro de la red de carreteras polaca. En 1997, sólo el 24 % de las principales vías polacas se hallaban en estado satisfactorio(10);

c) las mejoras en la infraestructura física de los pasos fronterizos no se ha acompañado de las correspondientes mejoras en la gestión de los mismos(11).

23. Asimismo, se está empleando una financiación de CTF significativa para financiar circunvalaciones a varias ciudades polacas [(Zielona Gora (3,3 millones de ecus), Jelenia Gora (3,8 millones de ecus), Gorzow (10 millones de ecus), Pniewy (3,1 millones de ecus)]. Aunque dichos proyectos son útiles en sí para aliviar la congestión, la distancia de 50 a 150 km de tales ciudades respecto a la frontera significa que los proyectos sólo tienen un efecto directo limitado desde el punto de vista transfronterizo, por lo que habría sido más adecuada su financiación mediante el programa nacional de Phare.

Proyectos de transporte de CTF República Checa-Alemania

24. En el programa de CTF República Checa-Alemania, se comprometieron 28,3 millones de ecus en el sector del transporte. El proyecto de transporte de CTF más importante ejecutado hasta el momento ha sido la modernización de la estación ferroviaria de Cheb (12,9 millones de ecus), el segundo paso fronterizo por ferrocarril más importante entre la República Checa y Alemania. En un principio, dicho proyecto se basó en un acuerdo entre los ferrocarriles alemanes y checos para dar prioridad a la realización de mejoras en la línea Nuremberg-Praga. Una decisión de los ferrocarriles alemanes (Deutsche Bahn) de abril de 1996 de centrarse en la línea Nuremberg-Dresde en lugar de la línea antes mencionada provocó un menor tráfico del previsto a través de Cheb (véase el mapa n° 1). Por tanto, existe un exceso de capacidad considerable tras la inversión de Phare: se aumentó la capacidad ferroviaria un 32 %, mientras que el número de trenes ha permanecido constante. La capacidad de clasificación aumentó un 42 %, pero el número de vagones de mercancías atendido descendió un 12 % de 1995 a 1997.

Proyectos de transporte de CTF República Checa-Austria, Eslovenia-Austria, y Eslovaquia-Austria

25. El programa de CTF ha tenido poca repercusión en el sector del transporte en el marco de los programas entre los países Phare y Austria, pese a la prioridad dada a este sector en los programas indicativos plurianuales 1995 - 1999 de los países Phare. Así, en el programa indicativo plurianual de la República Checa-Austria, por importe de 30 millones de ecus, el principal proyecto de transporte, por importe de 1,7 millones de ecus, financiado por la CTF consiste en una pista de cicloturismo de 52 km en la región de Lipno con el fin de acceder a la red austriaca de pistas

Mapa n° 1

Líneas ferroviarias en la región fronteriza germano-checa

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de cicloturismo. Pese a que tal proyecto probablemente impulsará el turismo en la región, el programa de CTF no repercute en los problemas del sector del transporte mencionados en el programa indicativo plurianual de CTF República Checa-Austria, que establece que para la revitalización de la zona rural fronteriza, es importante reconstruir, modernizar y ampliar el sistema de carreteras y el ferrocarril, así como actualizar la conexión entre los sistemas de transporte checos y austriacos en la región fronteriza(12).

26. De manera similar, los proyectos de transporte incluidos en el programa Eslovenia-Austria en gran medida se limitaron a pistas de cicloturismo, pese a que el programa indicativo plurianual da preferencia a la modernización de los pasos fronterizos y a la red viaria conexa. En el caso de Eslovaquia, la repercusión de dos proyectos finalizados en 1998 con el fin de crear nuevos pasos fronterizos con Austria (0,4 millones de ecus) era incierta, pues los dos países aún debían alcanzar un acuerdo para la apertura de la frontera en dichos puntos. Al igual que en el proyecto mencionado en el apartado 21, dichos asuntos deberían haberse solucionado en el Comité conjunto de programación y supervisión antes de que se tomara la decisión de financiación.

Programas de Transporte de CTF Bulgaria-Grecia, Antigua República Yugoslava de Macedonia-Grecia, Albania-Grecia y Albania-Italia

27. En el caso de los programas de CTF que Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia mantenían con Grecia y en el de Albania-Italia, unas tres cuartas partes de los fondos se han asignado a la mejora de la infraestructura viaria/ferroviaria, principalmente en los "corredores de Creta"(13) que atraviesan dichos países (véase el cuadro 2). Dichos proyectos de CTF están diseñados de forma que se puedan enlazar con los nuevos proyectos de Grecia e Italia financiados parcialmente con fondos Interreg.

28. A finales de 1998 la aplicación había sido muy escasa, debido principalmente a que, cuando la Comisión seleccionó los proyectos para su financiación en el marco de la CTF, se había terminado una parte limitada del trabajo preparatorio, y a la débil capacidad de gestión de las autoridades nacionales y regionales. En general, los proyectos seleccionados consistían en proyectos de infraestructura de importancia nacional, pero que aportaban beneficios sólo limitados para la población de las regiones fronterizas. En varios casos, el porcentaje de rendimiento estimado de los proyectos no alcanza el mínimo normal necesario para que la Comisión financie el proyecto, o bien dicho porcentaje es muy incierto(14).

29. En el caso de Bulgaria, por acuerdo de la Comisión, Grecia y Bulgaria a mediados de 1997, se reorientó de forma sustancial el programa de CTF con Grecia, lo que provocó que los fondos se centraran en la mejora de la carretera y la línea ferroviaria principales del corredor que va de la frontera griega con el sudoeste de Bulgaria a Dupnica, 130 km al norte. Dupnica se halla aproximadamente 30 km fuera de la zona fronteriza financiable por la CTF. Se prevé que la construcción de dichos proyectos no se iniciará antes de 1999, cinco años después del inicio del programa de CTF.

30. El porcentaje interno de rendimiento del proyecto ferroviario calculado en 1994 era sólo del 3,71 %, basado en unas estimaciones de costes de las autoridades búlgaras de 16 millones de ecus. Posteriormente, el presupuesto del proyecto fue aumentado a 32,2 millones de ecus, lo que redujo aún más el porcentaje interno de rendimiento. La Comisión es el único proveedor de fondos, pese a que podía haberse esperado que una institución

Cuadro 2

Fondos de la CTF asignados a proyectos viarios y ferroviarios en la región balcánica (1994 - 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

financiera internacional hubiera cofinanciado un proyecto de tal envergadura. La población de la región fronteriza se ve beneficiada por el proyecto ferroviario de manera limitada(15).

31. Asimismo, el proyecto de carretera (25 millones de ecus) en el mismo corredor sólo aporta beneficios limitados a la región fronteriza, pese a la naturaleza inadecuada de la red viaria de dicha región(16). Además, las medidas de rehabilitación no incluyen los primeros 20 km de la carretera contiguos a la frontera por el escaso volumen de tráfico existente.

32. En el caso de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, el programa de CTF también ha sido reorientado de modo que alrededor de un 80 % de los fondos del programa indicativo plurianual 1996 - 1999 se dedique a la mejora de la carretera Skopje-Salónica. La justificación económica de las mejoras es escasa. En 1998, el Banco Europeo de Inversiones calculó un porcentaje interno de rendimiento que oscilaba entre un 5 y un 9 % en función de la evolución política de la República Federal de Yugoslavia. El tramo principal se halla a una distancia de entre 48 y 66 km de la frontera, lo que reduce la repercusión transfronteriza.

33. Respecto a los programas de CTF de Albania con Italia y Grecia, se asignaron aproximadamente el 70 % (64,6 millones de ecus) de los fondos de CTF 1994 - 1998 a la rehabilitación de las principales carreteras nacionales, incluyendo aquellas que conducen a los puertos. Tanto la financiación de CTF como los fondos del programa nacional Phare (18 millones de ecus) forman parte del esfuerzo general que han realizado los proveedores de fondos, de los que Phare es el más importante, con el fin de salvar la ruinosa infraestructura viaria de dicho país del Estado en que se halla. No obstante, la primera obra no se inició hasta 1998, y ha sufrido serios retrasos en su ejecución. La utilización de los fondos del programa nacional Phare y de CTF para los mismos proyectos indica que tales proyectos no son específicamente transfronterizos.

Proyectos de transporte de CTF en los Estados bálticos

34. En lo referente a los Estados bálticos, la mayor parte de los fondos asignados al sector del transporte tenían por objeto la mejora de la infraestructura portuaria (11,4 millones de ecus). En Letonia, la construcción de una torre de control para el servicio de tráfico de buques (1,5 millones de ecus) debía finalizarse a principios de 1999. La Comisión, en su opinión sobre la solicitud de ingreso de Letonia en la Unión Europea(17), subrayó la necesidad de mejorar la seguridad del tráfico marítimo. El proyecto ha sufrido serios retrasos debido a que se cambiaron los objetivos del proyecto, a la limitada experiencia de las autoridades letonas en la elaboración de la documentación detallada relativa al diseño del proyecto y a la licitación correspondiente, y a que la Comisión se retrasó en el pago del anticipo al contratista.

35. En Lituania, el programa de CTF financia mejoras en la terminal de transbordadores del único puerto de Lituania, Klaipeda (5 millones de ecus). La finalización de dicho proyecto también se previó para principios de 1999, tras retrasos significativos, debidos principalmente a una ejecución inadecuada del contratista y a los retrasos en los pagos de la Comisión. El proyecto está justificado económicamente por el crecimiento significativo del tráfico de mercancías que se prevé. Sin embargo, se observa que se estaban emprendiendo proyectos similares en Estonia y Letonia financiados por préstamos de instituciones financieras internacionales, lo que suscita la duda de si se deberían utilizar ayudas de CTF para apoyar proyectos de naturaleza directamente comercial (véase el apartado 65).

Proyectos de CTF en el ámbito de las telecomunicaciones

36. En Lituania y Albania, se han estado utilizando fondos de CTF para financiar proyectos de telecomunicaciones. En Lituania, se financió una red de cable de fibra óptica en la región de Klaipeda (2,7 millones de ecus) como parte de un proyecto nacional más amplio financiado principalmente por un préstamo del BERD (35 millones de dólares estadounidenses). El 60 % del proyecto financiado por Phare no se halla en las zonas subvencionables en el marco de la CTF. De hecho, la repercusión transfronteriza del proyecto tiene una importancia secundaria. En Albania se emplearon 1,7 millones de ecus para cofinanciar un enlace de telecomunicaciones por cable de fibra óptica de 500 km con Grecia al sur y Croacia al norte. El enlace con Croacia no era financiable con fondos de CTF, pues Albania no dispone de un programa de CTF con Croacia y, además, se ha suspendido la participación de este último país en el programa Phare.

Medio ambiente

Proyectos de CFT en el ámbito medioambiental en la región del Báltico

37. El medio ambiente ha sido el principal sector al que se han asignado fondos de CTF en Estonia y Letonia, y también constituye una parte importante de los programas de CTF polaco y lituano. El objetivo principal de dichos proyectos consiste en el saneamiento del Mar Báltico, cuya contaminación procede principalmente de los Estados bálticos, Polonia y Rusia.

38. Pese a que los fondos de CTF asignados a esta área responden a una gran prioridad transfronteriza, el carácter limitado de los fondos disponibles, comparado con la envergadura de las necesidades, significa que el programa de CTF sólo puede tener efectos modestos(18). Además, los retrasos en la ejecución, especialmente en los Estados bálticos, han disminuido aún más la repercusión del programa en el período 1994 - 1998. Tales retrasos pueden atribuirse principalmente a la falta de experiencia de las administraciones locales y al control inadecuado de los programas realizado por la Comisión, hasta que ésta implantó unidades de ejecución de programas en los Estados bálticos a finales de 1996. Hasta ese momento, el control de los proyectos era competencia directa de los servicios centrales de la Comisión, pero no hay constancia de que funcionarios de la Comisión hayan visitado sobre el terreno los proyectos medioambientales.

39. En Letonia, el programa de CTF (1,9 millones de ecus) financió la terminación de una conducción para el transporte de aguas residuales de Jurmala a Riga para su procesamiento según las normas de la Unión Europea, en lugar de su vertido al Báltico. Jurmala, ciudad de 60000 habitantes en la costa báltica, es el origen de aproximadamente el 3 % de las aguas residuales letonas. Aproximadamente el 80 % del proyecto se había ejecutado durante el período 1989 - 1993, empleando financiación nacional hasta que se agotó el presupuesto letón. La parte del proyecto a cargo de la CTF se terminó en 1998 con dos años de retraso, debido principalmente a la actuación insatisfactoria del asesor responsable de la elaboración de la documentación de licitación, y a la falta de directrices adecuadas de la Comisión sobre la evaluación de las licitaciones de contratos de obras, lo que provocó la cancelación de la primera licitación.

40. El programa de CTF también financió un proyecto (1,8 millones de ecus) para la recogida de residuos peligrosos de Letonia, que concluyó a finales de 1998, también con dos años de retraso respecto a lo previsto. En este caso, los retrasos se debieron principalmente a la escasa calidad del estudio de viabilidad realizado por el asesor, y a retrasos en la contratación de los fondos, causados por la falta de directrices de la Comisión. El proyecto sólo abarcó la recogida de 800 toneladas de residuos al ser ésta la cantidad total a nivel nacional calculada en el estudio de viabilidad financiado por Phare. En 1998, el total de residuos se recalculó en 2000 toneladas. Además, cuando se realizó la fiscalización del Tribunal (junio de 1998), no se habían tomado medidas para la incineración de los mismos tras su recogida.

41. Se está financiando un proyecto similar de gestión de la recogida de residuos peligrosos en Estonia (2,4 millones de ecus), donde hasta ahora no ha existido un sistema de este tipo. Se esperaba que la primera fase, consistente en la construcción de dos estaciones de recogida, se terminaría a principios de 1999, dos años más tarde de lo previsto, debido en gran parte a intervenciones políticas locales, así como a la falta de experiencia de las autoridades locales y a la ausencia de directrices adecuadas de la Comisión para la aplicación del programa de CTF. Al igual que en Letonia, aún no se había resuelto el problema de la incineración de los materiales recogidos.

42. En Lituania se está financiando un proyecto para la mejora de la planta de tratamiento de aguas residuales del enclave turístico costero de Palanga (1,2 millones de ecus), en el que se vierten en el Mar Báltico aguas con niveles de contaminación de 5 a 7 veces superiores a los permitidos por las normas de la Unión Europea. El proyecto sufrió un retraso de tres años debido a una reorientación importante de la contribución de la Comisión al mismo tiempo que se produjo sólo después de que se apercibiera que las obras y el equipo que se iban a financiar con el proyecto de CTF ya habían recibido financiación parcial de las autoridades lituanas.

43. En Polonia, desde 1995 el programa de CTF ha financiado aproximadamente 40 proyectos medioambientales, aunque pocos se habían terminado a finales de 1998. La mayoría de estos proyectos están relacionados con la construcción o mejora de plantas de tratamiento de aguas residuales. Pese a que el 75 % de las 860 localidades de Polonia cuenta con una de dichas plantas, el 50 % de ellas no cuenta con capacidad suficiente(19). Se calcula que el coste total de la adaptación a las normas de la Unión Europea del tratamiento de las aguas residuales es de 10300 millones de ecus, lo que vuelve a manifestar la repercusión de carácter limitado que puede tener el programa de CTF(20).

44. Las plantas de tratamiento de aguas residuales de Gubin (3,3 millones de ecus) y la de Szczecin (3,5 millones de ecus) se hallan entre los proyectos medioambientales de mayor envergadura de Polonia. El proyecto de Gubin representa un ejemplo sobresaliente de cooperación transfronteriza. La nueva planta no solo presta servicio a la ciudad de Gubin, sino que también lo hace a su gemela alemana de Guben, situada en la otra ribera del río Neisse(21), lo que reduce significativamente la inversión del proyecto y los costes de funcionamiento del mismo. Pese a que el proyecto de CTF aún no se había finalizado en su totalidad, la planta en sí se inauguró en mayo de 1998, lo que ha permitido conseguir una reducción significativa de la contaminación de conformidad con las normas de la Unión Europea. En cambio, pese a que la Comisión lo aprobó en 1995, (coste total: 29,2 millones de ecus) aún no se había iniciado el proyecto de Szczecin debido a retrasos por parte del Ayuntamiento de dicha localidad en la finalización del diseño del proyecto.

Proyectos de CTF en el ámbito medioambiental en la República Checa

45. En el caso de la República Checa, las necesidades financieras del sector medioambiental también son importantes, calculándose que sólo el sector de aguas residuales necesita 1400 millones de ecus(22). Los fondos de CTF se utilizan especialmente en el norte de Bohemia, región muy contaminada en la frontera alemana atravesada por el río Elba. Al igual que en otros países, su repercusión se ha visto reducida por los retrasos en su ejecución y, a finales de 1998, sólo se habían terminado cinco proyectos, financiados todos ellos con el presupuesto de 1994. La causa más importante de los retrasos en la República Checa consistió en la aprobación de una nueva Ley nacional de adjudicación de contratos públicos, que acarreó la congelación de todas las licitaciones Phare durante doce meses, hasta septiembre de 1997.

46. Así, el programa de CTF financió un colector (5,8 millones de ecus) para la conducción de aguas residuales de Usti nad Labem (180000 habitantes) a una nueva planta de tratamiento en la localidad vecina de Nestemice, financiada con fondos checos, lo que supuso en 1998 una reducción importante de la contaminación del Elba procedente de Usti. Por otra parte, los niveles globales de contaminación del Elba en la región son generalmente los mismos que anteriormente, debido a la contaminación procedente de aguas arriba, especialmente de Praga. A finales de 1997 también se finalizó un proyecto similar para la localidad de Rumburk (14000 habitantes) que también incluye a la localidad alemana de Seifhennersdorf. En Nejdek se terminó en diciembre de 1997 la construcción de una conducción de vapor financiada con fondos de CTF (6,6 millones de ecus) alimentada por el calor de una planta industrial local. Ello permitió cerrar las plantas de calefacción de lignito y reducir enormemente la contaminación atmosférica local, aunque no se disponía de información sobre el grado de repercusión transfronteriza.

Proyectos de CTF en el ámbito medioambiental en Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia

47. En Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia se ha asignado muy poca financiación al medioambiente, pese a los problemas ecológicos que se plantean, debido a que se ha dado prioridad a los proyectos de transporte. El proyecto medioambiental más importante es una instalación de almacenamiento y nuevo tratamiento de residuos radiactivos en la planta nuclear búlgara de Kozloduy (3,7 millones de ecus). Dicho proyecto no se halla en la región fronteriza de Bulgaria-Grecia, sino en la frontera búlgara norte con Rumanía, zona no subvencionable con fondos de CTF durante el período 1994 - 1998.

Desarrollo económico y de los recursos humanos

48. En la mayoría de los países, los proyectos de desarrollo económico y de los recursos humanos recibieron una dotación de fondos relativamente pequeña comparada con los proyectos medioambientales y de transporte, con las excepciones principalmente de Hungría, Eslovaquia y Eslovenia. Además, la financiación de la mayoría de los proyectos se inició en 1996, por lo que aún no se han finalizado los mismos. La escasa cuantía de las dotaciones refleja en parte lo difícil que resulta identificar proyectos de tal naturaleza con futuras repercusiones positivas a ambos lados de la frontera. En algunos casos, las regiones contiguas compiten económicamente, lo que hace más delicada la financiación de proyectos de tal tipo.

49. El proyecto de más envergadura en este campo consiste en la fundación en la frontera polaca del Collegium Polonicum en Slubice, que está desarrollado por las Universidades de Francfort del Oder y Poznan con fondos de CTF (16 millones de ecus) e Interreg (3,2 millones de ecus), y con aproximadamente 8,9 millones de ecus de cofinanciación polaca. El fin del Collegium consiste en promover la enseñanza y la investigación conjuntas en el ámbito de los estudios alemanes, polacos y europeos(23). Al término de 1998, se había concluido la construcción de alojamientos para 267 estudiantes, financiada por Phare (4 millones de ecus del programa de CTF 1994).

50. En Hungría, se utilizó una parte significativa de los recursos en la promoción turística mediante el desarrollo de una red de pistas de cicloturismo conectadas a la extensa red austriaca. En Szentgotthard-Heiligenkreuz también se estaba desarrollando un parque industrial transfronterizo (4,3 millones de ecus). No obstante, tales proyectos, aprobados en 1995, aún no se habían finalizado.

51. En la República Eslovaca, la repercusión de un proyecto de parque industrial en Jarovce-Kittsee (0,5 millones de ecus) se vio reducida significativamente. El estudio de viabilidad y el diseño del proyecto, en principio pensados para la creación de un parque industrial a ambos lados de la frontera austroeslovaca, sólo pudo realizarse en la parte eslovaca debido a la falta de cooperación entre los dos países.

Fondos de pequeños proyectos

52. En la mayor parte de los países beneficiarios de financiación de CTF se han creado Fondos de pequeños proyectos para el apoyo de actividades de desarrollo interpersonales y de carácter local a pequeña escala.

53. Desde 1996 este tipo de proyecto se está convirtiendo en el principal enfoque para la aplicación del programa de CTF en la región báltica. Así, se asignaron 12 millones de ecus a proyectos de desarrollo local, con un importe máximo de 100000 ecus que contaran con la participación de al menos un organismo local de los Estados bálticos Phare y uno de la Unión Europea. Se empleó a un contratista(24) para administrar el programa. No obstante, los primeros proyectos no se iniciaron hasta mediados de 1998, debido a los retrasos de la Comisión en el establecimiento del programa.

54. Excepto en el caso de Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia, también se establecieron Fondos de pequeños proyectos en otros países incluidos en la CTF, aunque para importes menores a los correspondientes al Báltico(25). Dichos proyectos generalmente dieron más importancia a otros aspectos distintos de los de los países bálticos, centrándose en actividades interpersonales y culturales, y fueron muy estimados en las regiones fronterizas como medio de integración transfronteriza entre las gentes. Su aplicación ha sido también relativamente rápida, pues la selección y aprobación de los proyectos se halla más descentralizada que en el resto del programa de CTF. En el caso de Polonia y la República Checa, se confió acertadamente la gestión de los Fondos de pequeños proyectos a las Eurorregiones, organismos de las regiones fronterizas formados por representantes de ayuntamientos, distritos, cámaras de comercio y entidades similares.

Repercusiones de la política

Repercusión en el desarrollo local y regional

55. Pese a que el Reglamento relativo a la CTF establece que el objetivo del proyecto consiste en fomentar la cooperación en interés de la población local, en la práctica ha variado el grado de aplicación del mismo. Respecto a Hungría y Eslovenia, los proyectos se centraron esencialmente desde el principio en el ámbito local, y en el caso de Polonia, la República Checa y Estonia, se ha producido un aumento de la tendencia en dicho sentido. Por otra parte, la falta en dichos países de planes de desarrollo regional adecuados para las regiones fronterizas implicadas ha supuesto que, en muchos casos, los proyectos se seleccionaran de acuerdo con criterios circunstanciales, sin estar integrados en una estrategia general de desarrollo regional.

56. En Bulgaria, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, y Albania, la importancia dada a los grandes proyectos nacionales de infraestructura redujo de manera importante la posible repercusión en el desarrollo regional de los programas.

57. En el caso de aquellos países(26) que han implicado a sus administraciones locales en la planificación y aplicación de proyectos de CTF, uno de los efectos más importantes del programa de CTF hasta ahora consistió en iniciar a dichas administraciones en las prácticas y procedimientos de la Unión Europea, lo que puede considerarse una preparación valiosa para la futura gestión de los Fondos Estructurales de la Unión Europea.

58. La financiación en el marco de la CTF del programa denominado "ECOS-Ouverture" (1994 - 1996: 10 millones de ecus), creado en 1991 por la Comisión para la promoción de la cooperación interregional entre las autoridades locales y regionales de Europa Central y del Este y los Estados miembros, también ha contribuido al reforzamiento de la capacidad de dichas autoridades en los países Phare.

59. En varios países, la zona fronteriza con la Unión Europea, lejos de hallarse subdesarrollada respecto al resto del país, es una de las regiones más prósperas del mismo. En muchos casos, las regiones fronterizas que reciben ayudas de CTF eran mucho más ricas que las regiones fronterizas de otras partes de los países Phare. Así sucede, especialmente, en Hungría, donde dos de los tres condados subvencionables son los más prósperos del país y, en menor medida, en Polonia y la República Eslovaca. Sin embargo, las regiones de los Estados miembros fronterizas con los países Phare generalmente se hallan entre las más pobres del país. Aunque el programa de CTF tiene repercusiones positivas en las regiones fronterizas subvencionables, no está concebido para contribuir a resolver las desigualdades regionales de los países Phare. Este problema debe afrontarse mediante instrumentos específicos de política regional.

Repercusión transfronteriza del programa de CTF

60. En la gran mayoría de los proyectos de CTF se pudo identificar algún tipo de repercusión transfronteriza, aunque ésta no fuera siempre fácil de medir. Así, por ejemplo, todos los proyectos medioambientales tienen algún efecto transfronterizo casi por definición. No obstante, la intensidad de tal repercusión ha variado considerablemente, y la Comisión podría haber identificado mejor las formas de prioridad y los niveles de repercusión transfronteriza necesarios.

61. En lo que respecta a los programas de CTF de los Estados bálticos y los de Polonia-Báltico y Albania-Italia, la frontera marítima dificultó la cooperación entre las autoridades locales y los habitantes de cada lado de la frontera, lo que redujo la intensidad de los efectos transfronterizos.

62. La carencia de planes de desarrollo integrados que abarquen ambos lados de la frontera redujo la posible repercusión transfronteriza de la CTF. Además, en la mayoría de los casos, el desequilibrio entre los niveles de desarrollo económico a cada lado de las fronteras exteriores de la Unión Europea dificulta la adopción de estrategias comunes.

63. El refuerzo de la cooperación institucional entre los países Phare y los Estados miembros de la Unión Europea constituye un efecto significativo del programa. Ello se debe, en primer lugar, al establecimiento de Comités conjuntos de programación y supervisión, de conformidad con el Reglamento relativo a la CTF. Tales Comités se encargan de seleccionar los proyectos de CTF y de evaluar su aplicación, y están formados por representantes del Estado miembro de la Unión Europea y del país Phare limítrofe. En general se ha desarrollado un contacto más intenso a un nivel inferior mediante grupos de trabajo de dichos Comités y organismos transfronterizos creados para identificar y aplicar los proyectos de CTF. En el marco de los proyectos, la mayoría de los beneficiarios confirmó que éstos habían originado nuevos contactos o un reforzamiento de los existentes con sus homólogos del otro lado de la frontera.

Repercusión del programa de CTF en la atracción de otros tipos de cofinanciación

64. Otra característica positiva del programa de CTF en la mayoría de los países Phare ha sido la cofinanciación de proyectos de CTF por parte de los presupuestos nacionales. Así, la primera cofinanciación nacional de tipo sistemático se ha producido en el contexto del programa Phare, lo que supone un paso importante en el acercamiento a los mecanismos de financiación requeridos por los Fondos Estructurales de la Unión Europea. En el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento relativo a la CTF se favorece dicha cofinanciación, y la Comisión ha procurado insistir en una cofinanciación mínima del 25 % del valor del proyecto. Sólo Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia no cumplieron este requisito. En el caso de Albania, la ejecución del programa de carreteras se vio amenazada por la insuficiencia del presupuesto albanés para la financiación de la adquisición obligatoria de terrenos.

65. El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento relativo a la CTF establece que "en caso de que la subvención comunitaria contribuya a financiar actividades que generan ingresos, la Comisión determinará, tras consultar a las autoridades interesadas, las normas de financiación, entre las que se podrá contemplar la cofinanciación a través de los ingresos del proyecto o la devolución de las subvenciones iniciales". Pese a que numerosos proyectos están generando ingresos, la Comisión no ha emprendido medida alguna para aplicar este artículo, que sencillamente se ha ignorado.

Factores que afectan a la repercusión del Programa de CTF

66. Cinco años después de su inicio, y teniendo en cuenta el compromiso inicial de 820 millones de ecus, la repercusión general del programa de CTF es modesta, especialmente en cuanto a los proyectos. Esta sección del Informe pretende identificar las principales causas de ello.

Creación del programa de CTF

67. La creación del programa de CTF se acordó en una reunión del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y la Comisión Europea en junio de 1993. Debido a la insistencia del Parlamento, el presupuesto 1994 de CTF se fijó en 150 millones de ecus, pese a que la Comisión intentó limitar dicho presupuesto a 20 millones de ecus(27). Dicho aumento se realizó sin tener en cuenta adecuadamente la capacidad de absorción real de los países Phare.

68. El Parlamento Europeo consideró que sería posible aplicar el programa de CTF según las mismas reglas que se utilizan para el programa Interreg. Pese a que el Reglamento relativo a la CTF intentó reflejar el de Interreg en la medida de lo posible, el Reglamento financiero impidió la armonización de los procedimientos, pues los países Phare están sujetos a las disposiciones del título IX del Reglamento financiero, que establece distintas medidas de selección de programas y ejecución del gasto comunitario fuera de la Unión Europea. Esto ha dificultado seriamente la realización de proyectos conjuntos entre la CTF e Interreg.

69. Concretamente, mientras que la Comisión aprueba el programa Interreg para un período de duración de cinco años (1995 - 1999), la selección de los proyectos y la supervisión de su aplicación es competencia de los Estados miembros. Por otra parte, el programa de CTF sólo puede aplicarse mediante compromisos anuales, siendo competencia de la Comisión la selección de los proyectos y la supervisión de su aplicación.

70. Además, el principio de territorialidad no ha permitido que se utilizaran fondos Interreg para cofinanciar proyectos de CTF en países Phare ni que el programa de CTF cofinanciara programas Interreg en los Estados miembros, pese a que dicha financiación fue una de las principales razones de la creación del programa de CTF.

71. Durante los dos primeros años del programa, al asignar el presupuesto general de CTF a cada país Phare, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la distinta capacidad de absorción de cada uno de ellos, tanto en lo referente a la capacidad de gestión de las autoridades locales como a las estructuras de cooperación existentes entre los países Phare y los Estados miembros vecinos. Varios países disponen de asignaciones de CTF de Phare excesivamente altas comparadas con sus asignaciones nacionales Phare, especialmente en el caso de la República Checa, donde las asignaciones de CTF representan el 43 % de la asignación Phare al país para el período 1995 - 1999.

72. En el caso de Bulgaria, en el que la capacidad de absorción de proyectos con verdadera repercusión en las regiones fronterizas ha resultado ser especialmente limitada, la Comisión, sin embargo, procuró mantener la dotación prevista en el programa indicativo plurianual. Así, tras la inexistencia de compromisos en 1996 y 1997, en 1998 se comprometieron 51 millones de ecus destinados al programa de CTF Bulgaria-Grecia para acciones sin repercusiones transfronterizas evidentes en las regiones subvencionables.

73. Aunque la Comisión comprometió totalmente el presupuesto de CTF cada año, exceptuando 1997, la utilización de los créditos de pagos ha sido siempre escasa, tal y como puede verse en el cuadro 3. Dicho porcentaje de ejecución, considerablemente bajo, se debe al gran presupuesto disponible comparado con el número relativamente limitado de proyectos auténticamente transfronterizos que se iban a ejecutar. Todo ello es una consecuencia directa de la política de la Comisión de comprometer por completo los créditos disponibles, sean cuales sean las circunstancias.

74. La Comisión utilizó ampliamente los servicios de una asesoría para la elaboración de los programas indicativos plurianuales para la aplicación del programa de CTF, pese a que lo normal sería que los servicios de la Comisión, junto con las autoridades de los países Phare hubieran realizado directamente el ejercicio de programación. No se consultó convenientemente a las autoridades regionales y locales en la preparación de los programas.

Cuadro 3

Utilización de los créditos de CTF (1994 - 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

75. En varios aspectos, la Comisión no definió suficientemente los procedimientos para la aplicación del programa de CTF:

a) el principal documento de la Comisión que contiene las directrices para la CTF se limita principalmente a la programación de la ayuda y es tan sólo un borrador, por lo que no está claro hasta qué punto es aplicable(28);

b) pese a que cuando apareció el programa de CTF la mayor parte del programa Phare general se aplicó mediante contratos de servicios, el programa de CTF se aplica principalmente mediante contratos de obras. No obstante, las directrices para los contratos de obras no se elaboraron hasta enero de 1998(29);

c) pese a que los Fondos de pequeños proyectos han desempeñado un papel importante en el programa de CTF, desde 1995, fecha en la que se asignó la primera financiación a dichos instrumentos, las directrices correspondientes no se aprobaron hasta abril de 1997.

Sistema de gestión de la Comisión

76. Si bien el Reglamento financiero establece la competencia general de la Comisión en la gestión de las ayudas externas (véanse los apartados 68 y 69), los procedimientos utilizados para la ejecución del programa de CTF han sido innecesariamente complicados, y el proceso de descentralización en favor de las delegaciones de la Comisión en los países Phare no se inició hasta 1998. Tal carencia de descentralización contrasta con el hecho de que la mayoría de países beneficiarios, en cumplimiento de los objetivos del programa, ha aplicado la CTF de manera más descentralizada que en el caso de los programas nacionales Phare. Así, el mayor grado de implicación de las autoridades locales y regionales en el programa de CTF debería haberse acompañado de una mayor implicación de las delegaciones de la Comisión.

77. En los Estados bálticos y Eslovenia, el programa de CTF se ejecutó según los procedimientos centralizados de la Comisión. Así, los servicios centrales de la Comisión tenían que aprobar y firmar todos los contratos. En otros países en los que se puso en marcha el denominado sistema de gestión descentralizado (DIS) de Phare, todo contrato firmado por los beneficiarios por importe superior a 500000 ecus tenía que ser aprobado por los servicios centrales de la Comisión. Además, todos los programas de obras, que constituyen la base de las transferencias de fondos de la Comisión a los países beneficiarios, tenían que ser aprobados no sólo por las delegaciones, sino también por dos servicios distintos de la DG I/A. En el caso de los programas de CTF polacos, la Comisión necesitó una media de 80 días para la aprobación de los contratos, y de 73 días en el caso de los programas de trabajo.

78. Pese a la importancia de los proyectos de inversión en infraestructuras, la Comisión no ha dotado convenientemente a la plantilla de sus delegaciones con técnicos profesionales. Así, por ejemplo, las delegaciones en Polonia y Albania no disponían entre su funcionariado de técnicos cualificados procedentes de Estados miembros de la Unión Europea.

Condiciones de aplicación en los países beneficiarios

79. La repercusión del programa de CTF hasta la fecha también se ha visto afectada negativamente por las dificultades del entorno de aplicación existente en los países beneficiarios. En primer lugar, el programa de CTF supuso muchas más dificultades de coordinación a los países beneficiarios que otros programas Phare, debido a su carácter multisectorial y descentralizado.

80. En el marco del DIS, la supervisión del programa de CTF se ve asegurada por unidades de gestión de programa. Se aprobaron nuevas unidades de gestión específicas para el programa de CTF, pese a que podría haberse esperado que las unidades de gestión de programa de desarrollo regional, elaboradas previamente para los fondos nacionales Phare, controlasen la aplicación del programa de CTF. En el caso de Bulgaria y la República Checa, las unidades de gestión de programación no empezaron a funcionar hasta 1998, pese a que ya se habían gastado 1,1 y 1,5 millones de ecus, respectivamente, en su elaboración. Todas las unidades de gestión de programación se hallaban en las capitales, sin tener en cuenta que los proyectos estaban en las regiones fronterizas, lo que a menudo disminuyó la eficiencia y eficacia de la gestión del programa.

81. Los gobiernos centrales de los países Phare ejercieron distintos grados de influencia, en todos los casos significativa, sobre el programa de CTF, especialmente en la fase de selección de los proyectos. Tal tendencia no ha empezado a modificarse hasta ahora, cuando la mayoría de países Phare emprenden reformas que pretenden descentralizar sus administraciones. Ello ha supuesto que la repercusión institucional en las autoridades locales ha sido menor de lo que podría haber sido.

82. Debido a lo limitado de su experiencia en la gestión, la participación activa de las autoridades locales y regionales contribuyó a retardar la aplicación del programa de CTF, por lo que se redujo su repercusión en los proyectos. Para contribuir a resolver esta situación, debería haberse extendido la asistencia técnica, más ampliamente a las autoridades locales y regionales con el fin de apoyar la aplicación del programa a nivel de proyectos, en vez de estar concentrada sobre todo en las unidades de gestión de programas situadas en las capitales.

83. La aplicación del programa de CTF en Bulgaria y Albania se vio seriamente alterada por las crisis económicas y políticas que tales países sufrieron en 1996 y 1997 respectivamente.

Gestión del ciclo del proyecto

Planificación

84. La ejecución del programa de CTF se ha visto dificultada por las limitaciones de los créditos presupuestarios anuales. Con frecuencia hubo que dividir los proyectos en fases anuales sin garantizarse la financiación de las fases futuras y con la necesidad de tener que volver a licitar los contratos. Además, a diferencia de Interreg, los fondos de CTF sólo se asignan a nivel nacional en vez de a nivel regional, lo que supone un obstáculo a la planificación y coordinación regional con Interreg.

85. Normalmente, la Comisión realiza la asignación de fondos anual al término del ejercicio, pese a que en el caso de algunos programas, en especial el de Polonia-Alemania, el Comité conjunto de programación y supervisión aprueba los proyectos generalmente a principios del año.

86. En la mayoría de los casos, la ejecución del proyecto sólo se inicia uno o dos años después de su aprobación, debido a que los beneficiarios aún no tienen la documentación de la licitación preparada en el momento de la aprobación. Por ejemplo, en Polonia y la República Checa, la ejecución de los proyectos de infraestructura se inició respectivamente a los 20 y 26 meses, como media, de la firma del memorándum de financiación. En algunos casos, especialmente en el de grandes proyectos de construcción de carreteras en Albania, aún no se habían terminado los estudios de viabilidad en el momento de la aprobación del proyecto.

87. Pese a que el programa de CTF financió principalmente proyectos de infraestructura, en la gran mayoría de los casos la Comisión no procuró obtener cofinanciación de instituciones financieras internacionales, lo que se contempló en la decisión del Consejo de Copenhague de 1993, cuando se autorizó la participación de Phare en el ámbito de las infraestructuras.

Seguimiento y evaluación

88. Los Comités conjuntos de planificación y supervisión desempeñan un papel importante en la selección de los proyectos, pero en el seguimiento de la aplicación de los mismos su papel ha sido poco importante, de forma que raramente han emprendido acciones correctoras para asegurar que los programas cumplían sus objetivos.

89. Aunque la Comisión utiliza formalmente el método de los cuadros lógicos(30) para permitir el seguimiento y evaluación de los proyectos, los indicadores utilizados para medir los logros del proyecto pocas veces son precisos, y las competencias para la obtención de datos de seguimiento nunca están definidas.

90. Los informes anuales de seguimiento y evaluación de todos los programas Phare, incluyendo la CTF, realizados por asesores para la Comisión son útiles pero se centran más en los resultados que en sus repercusiones. La Comisión no ha elaborado ningún sistema de valoración de las repercusiones de los proyectos finalizados, y la evaluación global del programa de CTF de noviembre de 1998 no trató este tema adecuadamente (véase el apartado 7). La Comisión no ha elaborado un informe anual sobre la aplicación del programa de CTF, tal y como prevé el artículo 11 del Reglamento correspondiente.

Nuevos procedimientos para Phare

91. En 1998, la Comisión aprobó varias iniciativas que afectan al programa de CTF de Phare. Las nuevas directrices políticas, que comprenden el programa Phare como un todo(31) incluyeron el requisito de que el importe mínimo de los proyectos Phare debía ser de 2 millones de ecus. Aunque tal enfoque puede ser válido para los proyectos nacionales de Phare, no concuerda bien con el objetivo de la CTF de apoyar proyectos locales relativamente pequeños gestionados por autoridades locales y regionales.

92. En cuanto al presupuesto de 1999, por primera vez se asignará un máximo de un tercio del presupuesto total de la CTF a la cooperación transfronteriza entre países Phare. Esta medida reconoció la importancia de asignar recursos a las áreas relativamente más pobres no contiguas a la Unión Europea (véase el apartado 59). Es necesario realizar más estudios para abordar los desequilibrios regionales en cada uno de los países Phare y para determinar si son necesarios otros instrumentos.

93. Al término de 1998 se aprobó un nuevo Reglamento relativo a la CTF(32), que pretende mejorar la coordinación de la programación entre la CTF e Interreg, pero que no puede tratar el problema de la existencia de distintos procedimientos de aplicación. En cuanto al nuevo Reglamento y a la asignación de fondos a las fronteras entre países Phare, hubiera sido preferible introducir cambios tan significativos con posterioridad a 1999 para evitar la interrupción de los programas en curso, dada la existencia de los programas indicativos plurianuales 1995 - 1999.

Conclusiones

94. El Tribunal considera que, durante los primeros cinco años de su existencia, el programa Phare de CTF ya ha ejercido un efecto positivo a nivel institucional, debido a la cooperación desarrollada en los Comités conjuntos de programación y supervisión y a una cooperación más amplia entre las autoridades regionales y locales producto de la planificación y aplicación de los proyectos de CTF. No obstante, durante el período 1994 - 1998, la repercusión de los proyectos fue menos satisfactoria.

95. Los principales aspectos positivos del programa son:

a) el programa contribuyó al refuerzo de la cooperación entre países Phare y Estados fronterizos miembros de la Unión Europea a nivel nacional, y, generalmente, a nivel regional y local;

b) en la mayoría de los países, las autoridades regionales y locales han participado crecientemente en la planificación y aplicación del programa, lo que contribuye a su preparación para la futura gestión de los Fondos Estructurales de la Unión Europea;

c) la mayoría de los países movilizaron al menos la contribución mínima del 25 % de cofinanciación prevista por el programa;

d) la creación de los Fondos de pequeños proyectos resultó ser una innovación acertada para el fomento de la cooperación transfronteriza a nivel de los ciudadanos.

Sin embargo, en Albania, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Macedonia, el programa se aplicó sin que las autoridades locales y regionales participaran significativamente, no se cumplió el criterio de cofinanciación nacional, y los Fondos de pequeños proyectos se aplicaron escasamente.

96. Por otra parte, el programa se vio afectado por las dificultades siguientes:

a) se retrasó la aplicación del programa, por lo que sólo tuvo repercusiones modestas en los proyectos, debido principalmente a:

i) la concesión inicial por parte del Parlamento Europeo de un presupuesto excesivamente alto, y la política de la Comisión de intentar comprometer la totalidad de los créditos disponibles,

ii) la limitada experiencia de las administraciones de los países beneficiarios que no se vio compensada suficientemente por la publicación de directrices de la Comisión sobre la forma de aplicar el programa, en especial en relación con los contratos de obras;

b) algunos de los proyectos tienen una repercusión transfronteriza tan sólo limitada;

c) algunos proyectos se centran en prioridades nacionales en vez de beneficiar específicamente a la población local de la región fronteriza;

d) hubo pocos proyectos conjuntos con Interreg, en parte debido a la falta de compatibilidad de los procedimientos de aplicación de ambos programas;

e) los Estados miembros y los países Phare no elaboraron planes conjuntos que abarcasen ambos lados de las fronteras al inicio del programa;

f) el programa no contribuye a solucionar el problema de las disparidades regionales en los países Phare. En general, las regiones apoyadas por el programa de CTF ya son las más desarrolladas del país correspondiente. Aunque la asignación en el futuro de un máximo de un tercio del programa a otras zonas fronterizas contribuirá a reducir tales desequilibrios, seguirá siendo necesario disponer de instrumentos específicos de política regional;

g) la excesiva centralización de los procedimientos de gestión del programa de los países beneficiarios y la Comisión;

h) las nuevas directrices Phare no tienen suficientemente en cuenta los elementos específicos del programa de CTF.

97. Globalmente, el Tribunal opina que el programa de CTF puede desempeñar una función eficaz en el apoyo de la Unión Europea a Europa Central y Oriental siempre y cuando la Comisión emprenda las acciones necesarias para solucionar las deficiencias anteriormente mencionadas.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 11 de noviembre de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) Véase el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1628/94 de la Comisión, de 4 de julio de 1994, relativo a la ejecución de un programa de cooperación transfronteriza entre países de Europa central y oriental y Estados miembros de la Comunidad en el marco del programa Phare (DO L 171 de 6.7.1994, p.14).

(2) El programa Interreg se creó en 1990, con una dotación de 1000 milones de ecus para el período 1990 - 1994. Para el período 1995 - 1999, dicho importe aumentó a 2400 millones de ecus.

(3) Albania, Bulgaria, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Hungría y la República Eslovaca.

(4) Organizaciones, independientes de la Comisión, en las regiones fronterizas de Austria, la República Checa, Alemania y Polonia, que se encargan de coordinar la planificación de proyectos, y que están formadas por representantes de municipios, distritos, cámaras de comercio y organismos similares.

(5) De 1990 a 1994, el volumen de tránsito transfronterizo de camiones entre Alemania y Polonia aumentó de 606508 a 1625 617 (Ministerio de Transporte polaco).

(6) "Border Waiting Times", informe de International Road Transport Union (Unión Internacional de Transporte por Carretera), noviembre de 1998.

(7) Los proyectos son seleccionados por los Comités conjuntos de programación y supervisión, en los que la Comisión participa en calidad de observador, antes de ser remitidos a la Comisión para su aprobación definitiva.

(8) Fuente: Ministerio de Transportes polaco.

(9) Especialmente Kuznicka y Terespol en la frontera con Bielorrusia [véanse los informes de la Unión Internacional de Transportes por Carreteras (IRU) en su página de Internet www.iru.org].

(10) Fuente: Ministerio de Transportes polaco.

(11) "Evaluation of Phare Customs Programme", PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) Página 19 del programa indicativo plurianual República Checa-Austria.

(13) En la segunda Conferencia Paneuropea de Transporte de Creta de 1994 se identificaron diez corredores de este tipo.

(14) La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 23 de abril de 1997 [COM(97) 172 final] titulada "La conexión de la red de infraestructuras de transporte de la Unión con los países vecinos" establece que: "como norma general, la tasa de rendimiento debe ser como mínimo del orden del 10 %" en el caso de los proyectos de infraestructura en Europa Oriental financiados por la Comisión.

(15) Aproximadamente la mitad de las entidades municipales de las zonas subvencionables por el CTF no disponen de conexión con la red ferroviaria nacional ("LACE-Phare Project", Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997).

(16) El 37 % de los municipios de la región fronteriza subvencionables por el CTF no disponen de carreteras nacionales ("LACE-Phare Project", Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997).

(17) Suplemento n° 10/97 del Boletín de la Unión Europea.

(18) El programa "Baltic Sea Joint Comprehensive Environmental Action Programme" de la Comisión de Helsinki, que comprende el período 1993 - 2012, calcula el coste total del saneamiento del Báltico en 18000 millones de ecus.

(19) Informe de la DG XI sobre la aplicación de la Directiva sobre el acercamiento de la legislación medioambiental de la Unión Europea de junio de 1997.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", cuadro 4.14 del Informe final, mayo de 1997 (EDC, Irlanda).

(21) Originariamente ambas localidades eran una sola, hasta su división al término de la II Guerra Mundial.

(22) Suplemento n° 10/97 del Boletín de la Unión Europea.

(23) Las principales materias comprendidas son derecho, economía, historia, filosofía y lingüística.

(24) Una "oficina de asistencia técnica" de hecho.

(25) Del 2 al 3 % de la asignación de cada país correspondiente a la CTF.

(26) Estonia, Letonia, República Checa, Hungría, Polonia y Eslovenia.

(27) Véase la nota rectificativa n° 1 al anteproyecto de presupuesto 1994, SEC(93) 1588 final, Bruselas, 8 de octubre de 1993.

(28) "Phare-Interreg Cross-border Cooperation: Proposed guidelines for Multi-annual Programming" (agosto de 1994).

(29) "Phare Decentralised Implementation System Manual, Volume 1".

(30) Herramienta de gestión de proyectos que integra planificación, seguimiento y evaluación.

(31) Decisión de la Comisión sobre las directrices para la aplicación del programa Phare en los países candidatos, 1998 - 1999 [SEC (1998) 1012 final], Bruselas, 15 de junio de 1998.

(32) Reglamento (CE) n° 2760/98 de la Comisión, de 18 de diciembre de 1998, relativo a la ejecución de un programa de cooperación transfronteriza en el marco del programa Phare (DO L 345 de 19.12.1998, p. 49).

Anexo I

Aplicación de la CTF por país y área de intervención (1994 - 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo II

Lista de programas bilaterales de CTF

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1. Región del Mar Báltico

2. Región Polonia/Mar Báltico

3. Polonia/Alemania

4. República Checa/Alemania

5. República Checa/Austria

6. Eslovaquia/Austria

7. Hungría/Austria

8. Eslovenia/Austria

9. Eslovenia/Italia

10. Bulgaria/Grecia

11. Antígua República Yugoslava de Macedonia/Grecia

12. Albania/Grecia

13. Albania/Italia

Anexo III

Lista de proyectos de CTF fiscalizados sobre el terreno

(al 31 de diciembre de 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

La Comisión se congratula de las conclusiones globales, en general positivas, formuladas por el Tribunal sobre la aplicación del programa de CTF de Phare entre 1994 y 1998. No obstante, a la luz de los resultados del programa durante el citado período, la Comisión ya ha tomado medidas para proceder a su reforma, especialmente mediante la modificación del Reglamento relativo a la CTF en el marco del programa Phare.

Las respuestas de la Comisión comprenden dos partes:

- en la primera de ellas se comentan las observaciones del Tribunal,

- en la segunda se presentan las medidas adoptadas en el marco del nuevo Reglamento y de las nuevas orientaciones del programa Phare, que toman en consideración la mayor parte de las recomendaciones del Tribunal.

Comentarios sobre las observaciones del Tribunal

a) Retrasos en la ejecución del programa [apartados 10, 67, 71, 72, 75 y conclusión de la letra a) del apartado 96]

La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que la Autoridad Presupuestaria asignó, por iniciativa del Parlamento Europeo, un importe excesivamente cuantioso del presupuesto de Phare a la nueva línea presupuestaria dedicada a la CTF de Phare(1) (apartados 10 y 67).

No obstante, también ha de tenerse en cuenta que, debido al carácter innovador del programa de CTF y a la limitada experiencia de las administraciones de los países beneficiarios, era inevitable que pasara cierto tiempo antes de que el programa empezara a funcionar correctamente, con los consiguientes retrasos en su ejecución:

- la Comisión tenía que elaborar un nuevo reglamento a fin de determinar las fronteras que podían optar al programa, las medidas subvencionables, las instituciones y mecanismos necesarios para la programación y ejecución, etc.,

- los países Phare necesitaban crear nuevas estructuras que se encargaran de la ejecución del programa de CTF a escala nacional y, en algunas ocasiones, regional,

- era preciso crear estructuras bilaterales entre los países Phare subvencionables y sus vecinos de la Unión Europea,

- los países Phare tenían que empezar a diseñar proyectos e iniciar consultas con los Estados miembros y la Comisión al respecto.

Debe recordarse que la Comisión logró adoptar el Reglamento relativo al programa de CTF de Phare el 4 de julio de 1994, dando a conocer en agosto del mismo año una serie de orientaciones extraoficiales para la programación plurianual correspondiente al período 1995 - 1999. Además, la Comisión sólo comprometió el importe completo de las dotaciones correspondientes a los diversos países en los casos en que se propusieron proyectos de calidad aceptable.

Desde el principio, las dotaciones correspondientes a cada país se decidieron sobre la base de criterios objetivos, tales como el número de habitantes y la longitud de las fronteras. Pese a ello, en varias ocasiones se redujeron las dotaciones de aquellos países que no lograron proponer proyectos aceptables a su debido tiempo (por ejemplo, las dotaciones destinadas a Bulgaria y a la República Eslovaca en 1996 y 1997). Desde el tercer año de ejecución del programa de CTF, la Comisión ha tenido muy en cuenta las capacidades de absorción. En lo que respecta a las orientaciones, habida cuenta de que el Reglamento (CE) n° 1628/94 de la Comisión, de 4 de julio de 1994, tenía como fundamento jurídico el Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, relativo a Phare, las orientaciones generales de Phare basadas en dicho Reglamento también se aplicaban al programa de CTF de Phare, y no existía obligación jurídica alguna que impusiera la elaboración de nuevas orientaciones. El propio Reglamento relativo a la CTF de Phare era lo suficientemente específico. Por lo demás, a la hora de ejecutar programas de CTF, como ocurre con todos los demás programas de Phare, es de aplicación el manual del sistema de gestión descentralizado de Phare. Las orientaciones administrativas suplementarias de agosto de 1994 resultaban suficientes, ya que proporcionaban información detallada sobre la manera de preparar los programas indicativos plurianuales correspondientes al período 1995 - 1999, así como sobre los acuerdos marco con los objetivos y prioridades de cooperación acordados entre los socios, y la creación de comités conjuntos de programación y supervisión. La Comisión también suministró orientaciones pormenorizadas para la creación de fondos para pequeños proyectos en cuanto los países Phare hubieran adquirido capacidades suficientes para asumir responsabilidades descentralizadas de ese tipo, lo cual ocurrió a principios de 1997. No obstante, la propia naturaleza de las actividades de cooperación transfronteriza hace que estos programas resulten más difíciles y lentos de aplicar. Pese a los continuados esfuerzos para aumentar el ritmo de las contrataciones, el porcentaje correspondiente es menos favorable que en el caso de otros programas de Phare (a finales de 1998, el porcentaje de contratación en el ámbito de la CTF fue de un 47 %, frente al 67 % de los programas nacionales de Phare). Ello obedece, en primer lugar, a las dificultades que entraña la cooperación transfronteriza. Muchos programas, correspondientes tanto a las fronteras exteriores como a las interiores, están registrando retrasos. Otro problema que se plantea es la participación de socios con escasa o nula experiencia en materia de cooperación y gestión. En las fronteras Phare-Interreg, además, ello resulta de la obligación jurídica que impone la aplicación de dos tipos distintos de procedimientos, tal y como se reconoce en los apartados 68, 69 y 70 del Informe.

A fin de paliar la limitada experiencia de las administraciones de los países beneficiarios, en la primera etapa del programa la Comisión les prestó considerable asistencia técnica, tanto dentro de los programas concretos como de los programas de carácter horizontal, para ayudarles a preparar sus programas transfronterizos.

b) Limitada repercusión transfronteriza de algunos proyectos [apartados 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 y conclusiones de la letra b) del apartado 96]

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que "en la gran mayoría de los proyectos de CTF se pudo identificar algún tipo de repercusión transfronteriza, aunque ésta no fuera siempre fácil de medir" (apartado 60).

La Comisión conviene en que la intensidad de tal repercusión ha variado considerablemente. Antes de presentar a la Comisión propuestas de ayuda para el programa de CTF de Phare, los Comités conjuntos de programación y supervisión, y a menudo sus grupos de trabajo sectoriales conjuntos, estudian y evalúan la repercusión transfronteriza de un proyecto dado, y formulan conjuntamente sus recomendaciones, destinadas a las autoridades competentes del país Phare en cuestión. Acto seguido, corresponde a la Comisión determinar y evaluar la repercusión de la CTF, tal y como se refleja en las fichas de los proyectos y en los marcos lógicos. La Comisión reconoce que, en algunos casos, debe mejorar la capacidad de los países asociados a la hora de preparar la documentación necesaria, al igual que ocurre dentro del programa Phare general, en vista de lo cual seguirá prestando, en su caso, asistencia técnica a tal fin.

El Informe señala (apartado 9) que "la ejecución se halla muy avanzada en el programa Polonia-Alemania, pero persisten los largos tiempos de espera en los pasos fronterizos, que es uno de los principales problemas que se pretendía abordar con el programa. [...] Los programas Albania-Grecia, Albania-Italia [...], Bulgaria-Grecia [...], República Eslovaca-Austria [...] han hallado dificultades significativas". La Comisión está de acuerdo en que el programa de CTF correspondiente a Polonia-Alemania ha sido el que mayor éxito ha cosechado, pese a las difíciles circunstancias en que se inició su ejecución en 1994 y a los retrasos que se registraron durante los primeros años. Los largos tiempos de espera todavía persisten en los pasos fronterizos, si bien debería tenerse en cuenta el importantísimo aumento del tráfico en las fronteras con la Unión Europea. En la frontera entre Alemania y Polonia, el tráfico real se ha septuplicado en el caso de los automóviles, triplicándose en el de los camiones. No puede esperarse que el limitado presupuesto dedicado por Phare a la CTF consiga resolver este problema. Por otra parte, tal y como se señala en los apartados 21 (proyecto de Osinow Dolny) y 24 (estación ferroviaria de Cheb), en algunos casos debe achacarse a los Estados miembros la limitada repercusión transfronteriza de los proyectos de CTF de Phare. En lo tocante al proyecto de Cheb, cabe destacar que, a raíz de los cambios que se introdujeron en el plan de electrificación alemán, los ferrocarriles checos están intentando aprovechar plenamente esa mayor capacidad de la estación de Cheb transfiriendo una serie de operaciones desde otras instalaciones menos eficaces de la región y, tal vez, también desde Dresde. Está previsto proseguir la electrificación en el lado alemán, aunque en una fecha posterior.

En lo que respecta a los proyectos de transporte (por carretera y ferrocarril) en la frontera entre Bulgaria y Grecia, cuya ejecución sufrió considerables retrasos (apartados 28 y 29), debe señalarse que los contratos ya se han firmado y próximamente comenzarán las obras. La Comisión está convencida de su importante repercusión a escala transfronteriza, nacional y local. Más concretamente, el proyecto de modernización de la línea ferroviaria reportará grandes beneficios a la población local. También los proyectos viarios desempeñarán un importante papel estratégico en el desarrollo económico de toda la región.

La Comisión suscribe las observaciones del Tribunal sobre la escasa repercusión en el sector del transporte de las pistas para ciclistas previstas en los programas entre Austria y sus vecinos de Phare (apartado 23). En el futuro, tales proyectos, que contribuyen a impulsar el turismo, solamente recibirán apoyo a través de los Fondos destinados a pequeños proyectos.

Teniendo presentes los buenos resultados del programa de CTF de Phare en la frontera entre Polonia y Alemania, si se comparan con los de otras fronteras en las que, hasta 1998, los socios solían seleccionar un gran número de proyectos relativamente pequeños, la Comisión sólo puede aceptar parcialmente la opinión del Tribunal (apartado 12) de que "el programa de CTF debería centrarse en proyectos relativamente pequeños que tengan importantes repercusiones transfronterizas y locales o regionales". La experiencia adquirida ha demostrado que, aún más que en el caso de los programas generales de Phare, los citados países carecían de las capacidades necesarias para administrar un gran número de pequeños proyectos, especialmente a escala regional y local, lo cual daba lugar a retrasos cada vez mayores. Por tanto, la Comisión sigue poniendo todo su empeño en garantizar tanto unos objetivos claros como la concentración y la repercusión de los proyectos, sobre todo a través de la dotación mínima de dos millones de euros por proyecto, si bien este principio se aplicará con flexibilidad en determinados casos.

Por otra parte, la Comisión también fomenta la creación de fondos para pequeños proyectos, gracias a los cuales los agentes locales puedan tomar sus decisiones al respecto y adquirir experiencia en materia de gestión. Tal y como sugiere el Tribunal (apartado 13), se están ofreciendo mayores posibilidades para este tipo de fondos: hasta el 20 % de las sumas asignadas a cada país pueden destinarse a tal efecto (el comentario presupuestario del Parlamento Europeo menciona un 10 %), y las dotaciones máximas de los proyectos se han aumentado de 50000 a 300000 euros. Las Eurorregiones han prestado en varias ocasiones una valiosa ayuda en la gestión de estos Fondos de pequeños proyectos y, en caso necesario, la Comisión está dispuesta a extender su labor a otras fronteras (como se sugiere en el apartado 13).

La Comisión también impulsó la ampliación de la red LACE, cuya finalidad es mejorar, entre otras cosas, las capacidades de gestión a escala local. La Comisión reconoce que las fronteras marítimas, que también pueden optar al programa de CTF de Phare, pueden haber contribuido a reducir la intensidad de los efectos transfronterizos (apartado 61). Además, también debería tenerse en cuenta la inexistencia de un programa Interreg en Suecia. No obstante, en el caso del programa de CTF de los Estados bálticos, se ha seguido un enfoque "transnacional" desde 1995, ya que los cuatro Estados miembros y los cuatro países Phare ribereños del Mar Báltico (y Rusia, como observador) estudiaron conjuntamente una estrategia plurianual para la región, examinando y acordando propuestas de proyectos antes de presentarlas a la Comisión. Ello ha permitido apoyar proyectos de inversión, especialmente en los sectores del transporte y el medio ambiente, en beneficio de toda la región del Báltico. Por lo demás, gracias a la creación de un fondo Phare de financiación de proyectos para el Báltico en 1996, se ha podido seleccionar un número importante de proyectos "flexibles" de pequeña escala iniciados desde la base.

Un sector típico en el que sólo es posible adoptar un planteamiento "transnacional" en las fronteras marítimas es el de las telecomunicaciones (como, por ejemplo, la red de cable de fibra óptica en Lituania mencionada en el apartado 36). También en las fronteras terrestres, empero, se ha seguido un planteamiento "transnacional" en casos excepcionales, como en el del cable óptico submarino del proyecto Adria I, instalado por un consorcio internacional, ya que la parte correspondiente a Albania fue cofinanciada por el programa Phare de CTF entre Albania y Grecia de 1995. Dada la importante repercusión a escala internacional, nacional y local (mejora de los enlaces de telecomunicaciones entre las regiones de ambos lados de la frontera) de dicho proyecto, que Albania y Grecia impulsaron y propusieron conjuntamente, la Comisión accedió a respaldarlo. Los 1,7 millones de ecus han sido utilizados para financiar la parte que corresponde a los servicios de telecomunicaciones albaneses dentro de la contribución internacional total a los 500 km del proyecto Adria 1. Por consiguiente, esta asignación de CTF de Phare ha financiado el 8 % del segmento 2 Dubrovnik-Dures y el 14,2 % del segmento 3. En consecuencia, esta parte sólo ha financiado la sección del cable de fibra. La Comisión reconoce que en la mayoría de los casos ha resultado difícil adoptar estrategias comunes para la región fronteriza en conjunto (apartado 62). Pese a ello, cuando se prepararon los programas indicativos plurianuales de CTF de Phare y los programas operativos de Interreg para el período 1995 - 1999 en la mayoría de las fronteras, los socios de los países Phare y los Estados miembros vecinos llevaron a cabo intensivas consultas, gracias a las que, por ejemplo, se pudieron establecer prioridades comunes, aun cuando la importancia concedida a las mismas variara en función de los diversos niveles de desarrollo económico.

Asimismo, el Informe señala, como factor que redujo la repercusión del programa de CTF, que "la Comisión utilizó ampliamente los servicios de una asesoría para la elaboración de los programas indicativos plurianuales para la aplicación del programa de CTF" (apartado 74). De conformidad con las bases del contrato (contrato n° 940856 y apéndice 950726) con LRDP, esta empresa ayudó a los países de Europa Central y Oriental (PECO) que en ese momento podían optar al programa a determinar los principales ámbitos y prioridades sectoriales de CTF para el período 1995 - 1999, prestando asimismo asistencia técnica a las autoridades nacionales y regionales competentes con miras a la preparación de los programas indicativos plurianuales de CTF de Phare.

c) Primacía de las prioridades nacionales sobre los intereses de la población local [conclusión de la letra c) del apartado 96]

El Informe del Tribunal señala que "algunos proyectos se centran en prioridades nacionales en vez de beneficiar específicamente a la población local de la región fronteriza" [letra c) del apartado 96] y que "se dio insuficiente prioridad a proyectos que pretendían beneficiar en primer lugar a la población de las regiones fronterizas" (apartado 12).

La Comisión reconoce que, sobre todo en la fase inicial del programa y en grados bastante distintos según los países, se tomaron en consideración las prioridades nacionales a la hora de formular propuestas de proyectos. Este planteamiento no es contrario al Reglamento (CE) n° 1628/94 de la Comisión, que establece en el inciso ii) del apartado 1 de su artículo 4 que "los proyectos [...] podrán tomar la forma de [...] proyectos aprobados por los países en cuestión, que tienen una repercusión transfronteriza, contribuyen al desarrollo de estructuras en las regiones transfronterizas y facilitan la cooperación entre los países de Europa Central y Oriental y la Comunidad en su conjunto [...]". Además, el hecho de que importantes proyectos de inversión en el sector del transporte, que completaban el desarrollo de las redes transeuropeas [de conformidad con el séptimo guión del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1628/94], se decidieran a escala nacional no impidió que tuvieran una repercusión local positiva; de hecho, ambos aspectos son complementarios por cuanto dichos proyectos de transporte (por ejemplo, en las fronteras entre Bulgaria y Grecia, o entre Polonia y Alemania) contribuyen al desarrollo económico de las regiones fronterizas en cuestión.

A pesar de que la participación de las autoridades regionales y locales en la preparación y ejecución de los proyectos transfronterizos se ha ido intensificando en la mayoría de los países, la Comisión conviene en que la futura elaboración de estrategias de desarrollo regional integrado contribuirá a consolidar esta tendencia.

d) Escasez de proyectos conjuntos con Interreg [apartado 11 y conclusión de la letra d) del apartado 96]

La Comisión reconoce que en muy pocos casos se elaboraron auténticos proyectos conjuntos, debido ante todo a las distintas prioridades existentes en cada lado de la frontera, derivadas a su vez de las importantes diferencias que presentan los niveles de desarrollo económico. Además, en los casos en que sí pudieron establecerse proyectos conjuntos, las diferencias de procedimiento resultantes de los distintos fundamentos jurídicos de Phare e Interreg, así como del Reglamento financiero, dificultaron la elaboración de verdaderos proyectos conjuntos, que hubieran sido objeto de un único procedimiento de licitación, un único contrato y una ejecución común. Tales diferencias consisten, por ejemplo, en la necesidad de contar con la aprobación previa de la Comisión en el caso de los proyectos de Phare (no siendo así en el caso de Interreg), en la elaboración de presupuestos anuales en el caso de Phare y plurianuales en el de Interreg, y en la aplicación de normas específicas sobre adjudicación de contratos con arreglo al título IX del Reglamento financiero en el caso de Phare. A la Comisión no le fue posible resolver estos problemas en el nuevo Reglamento de CTF de Phare de diciembre de 1998, que es un Reglamento de la Comisión, ya que la única manera de lograrlo hubiera sido modificando el Reglamento financiero.

e) Inexistencia de planes conjuntos que abarquen ambos lados de las fronteras [apartados 55, 62, 94 y conclusión de la letra e) del apartado 96]

La Comisión reconoce que al inicio del programa no se elaboraron auténticos planes conjuntos que abarcaran ambos lados de las fronteras. No obstante, como ya se ha indicado anteriormente, los documentos de programación plurianual para el período 1995 - 1999 (programas indicativos plurianuales en el caso de la CTF de Phare y programas operativos, en el de Interreg), se prepararon en estrecha colaboración entre los socios de los países Phare y los Estados miembros vecinos. Como resultado de ello, ambos tipos de documentos contenían remisiones relativas a las características de la región fronteriza, los puntos positivos y negativos, las actividades de CTF existentes, los objetivos y las prioridades comunes (aun cuando éstos se valoraran de distinto modo). La elaboración de verdaderos planes comunes de desarrollo regional que abarquen ambos lados de las fronteras es una de las principales innovaciones que introduce el nuevo Reglamento de CTF de Phare.

f) El programa no contribuye a resolver las desigualdades regionales de los países Phare [apartado 59 y conclusión de la letra f) del apartado 96]

Según el Informe, "el programa no contribuye a solucionar el problema de las disparidades regionales en los países Phare. En general, las regiones apoyadas por el programa de CTF ya son las más desarrolladas del país correspondiente.".

La Comisión está de acuerdo en que, durante el período 1994 - 1998, no se consideró que el programa de CTF de Phare formara parte de una política más amplia de desarrollo regional y en que el programa hubiera tenido que integrarse mejor en la estrategia global de preadhesión. Por otra parte, fue preciso corregir los desequilibrios entre los recursos presupuestarios asignados a la CTF en el contexto general de Phare y las demás prioridades de preadhesión, así como entre las distintas regiones de los países candidatos. Por consiguiente, la Comisión ha ampliado la cobertura geográfica del programa. El programa de CTF de Phare abarca actualmente no sólo las fronteras entre los países Phare y la Unión Europea, sino también las fronteras - a menudo menos prósperas - entre los propios países candidatos. Gracias a ello, estas nuevas fronteras también han podido prepararse para su futura participación en Interreg y se ha incluido a Rumanía en el programa.

Asimismo, la Comisión está de acuerdo con el Informe [letra f) del apartado 96] en que, al margen del programa de CTF de Phare, seguirán siendo precisos instrumentos específicos de política regional, por lo que ha solicitado a los países candidatos que preparen programas nacionales de desarrollo, dentro de los que Phare cofinanciará inversiones que fomenten la cohesión económica y social a partir del año 2000.

g) Excesiva centralización de los procedimientos de gestión del programa por parte de la Comisión y los países beneficiarios [apartados 14, 76, 77, 78 y conclusión de la letra g) del apartado 96]

De hecho, el programa de CTF de Phare ha formado parte del proceso de desconcentración y descentralización, que se intensificó considerablemente en 1999. Por otra parte, el sistema de gestión descentralizado pasó a aplicarse simultáneamente al programa de CTF de Phare y al programa Phare general, y las competencias de las delegaciones - por ejemplo, en materia de aprobación de expedientes de licitación - son similares a las del programa Phare general. En respuesta a la sugerencia del Tribunal de que las delegaciones (apartados 14 y 76 a 78) "cuenten con el personal adecuado [...], especialmente en lo relativo a los técnicos", debe señalarse que, dentro del proceso de desconcentración, el refuerzo de las delegaciones a través de la redistribución del personal desde la sede ha alcanzado sus límites. Dada la renuencia de la Autoridad Presupuestaria a autorizar personal suplementario en la Comisión, no parece probable que se destine nuevo personal a nuestras delegaciones. En cuanto a la necesidad de personal técnico, las delegaciones disponen de ciertas posibilidades a través del instrumento STAP (apoyo técnico y administrativo a los programas).

El proceso encaminado a una mayor descentralización de las responsabilidades de gestión de la Comisión a los países candidatos ha de tomar en consideración las obligaciones jurídicas establecidas en el título IX del Reglamento financiero y, en particular, las referentes a las responsabilidades de la Comisión. De conformidad con las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo, relativo a la coordinación de la ayuda de preadhesión, sólo se confiará a los países candidatos la gestión descentralizada de la ayuda cuando cumplan determinados requisitos mínimos (sistema de gestión interna bien estructurado, controles internos eficaces, sistema nacional de control financiero fiable, normas de contratación compatibles con el título IX del Reglamento financiero, etc.).

Las perspectivas de mayor descentralización de las responsabilidades de gestión en los países candidatos dependerán ante todo de la evolución que experimenten en cada país los fundamentos jurídicos de la política regional, así como de la organización de las administraciones regionales y locales. Aunque en general se esté avanzando en este ámbito, el ritmo con que se están llevando a cabo las reformas varía considerablemente de un país a otro.

h) Las nuevas directrices de Phare no tienen suficientemente en cuenta los elementos específicos del programa de CTF [apartados 91, 92, 93 y conclusión de la letra h) del apartado 96]

En el apartado 91 se critica la aplicación del importe mínimo de 2 millones de euros por proyecto establecido en las directrices de Phare de 1998 para la CTF. Como ya se ha indicado anteriormente [véase la letra b)], la Comisión mantendrá esa dotación mínima. No obstante, las nuevas orientaciones propuestas para el período 2000 - 2006 prevén una aplicación flexible de la dotación mínima de 2 millones de euros por proyecto en el caso de la CTF de Phare.

El Informe también señala (apartado 93) que "en cuanto al nuevo Reglamento y a la asignación de fondos a las fronteras entre países Phare" (dada la existencia de los programas indicativos plurianuales de CTF para el período 1995 - 1999), "hubiera sido preferible introducir cambios tan significativos con posterioridad a 1999 para evitar la interrupción de los programas en curso".

La Comisión consideraba urgente introducir las modificaciones incluidas en el nuevo Reglamento, habida cuenta del Informe de evaluación sobre la CTF de Phare publicado en 1998, de las dilatadas conversaciones preparatorias con los países Phare y los Estados miembros, y ante la perspectiva de la ampliación. El nuevo Reglamento fue preparado conjuntamente por las Direcciones Generales encargadas de las relaciones exteriores y los Fondos Estructurales con el fin de garantizar la mayor coherencia posible con Interreg, y fue propuesto a la Comisión por los dos Comisarios responsables de ambos sectores. Asimismo, la Comisión tenía que atenerse al comentario presupuestario del Parlamento Europeo para el ejercicio de 1999. Además, los programas en curso en las fronteras de la Unión Europea no quedaron interrumpidos, si bien las dotaciones correspondientes a dichas fronteras se vieron un tanto reducidas, teniendo en cuenta que el importe global asignado a la CTF de Phare por la Autoridad Presupuestaria no varió, a fin de incluir un mayor número de fronteras subvencionables.

Medidas para mejorar el programa

Sobre la base de la evaluación externa del programa de CTF de Phare para el período 1994 - 1998 encargada por la Comisión y de los exhaustivos debates con los países candidatos y los Estados miembros dentro del Comité de gestión de Phare, en diciembre de 1998 la Comisión adoptó un nuevo Reglamento relativo a la CTF de Phare. Las principales mejoras que introduce dicho Reglamento son las siguientes:

- el programa de CTF de Phare pasará a formar parte de una política más amplia de desarrollo regional, en el contexto de la estrategia de preadhesión,

- el programa también abarcará las fronteras entre los países candidatos, gracias a lo cual estos últimos podrán prepararse con miras a su futura participación en Interreg y será posible incluir a Rumanía en el programa,

- en cada frontera se crearán Comités mixtos de cooperación (CMC), de los que formarán parte representantes de ambos países vecinos a escala nacional y local y representantes de la Comisión,

- dichos CMC elaborarán documentos conjuntos de programación de carácter plurianual en los que se incluirán estrategias y prioridades de desarrollo comunes para la región, que se considerará una única entidad socioeconómica y geográfica. Sobre la base de esos documentos, establecerán asimismo un conjunto común de proyectos una vez al año,

- podrán crearse en cada región fronteriza fondos para pequeños proyectos conjuntos, en los que podrá utilizarse un porcentaje limitado de los créditos.

Las mejoras que introduce el nuevo Reglamento de CTF de Phare, los nuevos planteamientos propuestos en las orientaciones de Phare y una mayor descentralización en la ejecución del programa permitirán resolver las dificultades mencionadas en el Informe:

a) El ritmo de ejecución del programa está mejorando en la mayoría de los casos. Tal y como ocurre en el programa Phare general, los proyectos para los que se solicita ayuda en el marco de la CTF de Phare sólo son aceptados por la Comisión si están listos para su ejecución. A la hora de decidir futuras dotaciones se tendrán en cuenta los problemas que sigan planteando las capacidades de absorción. Asimismo, las dotaciones presupuestarias asignadas a cada frontera son ahora más equilibradas, ya que las fronteras entre países Phare son subvencionables desde 1999 y han recibido (modestas) dotaciones por primera vez. Dado que las nuevas orientaciones de Phare también serán de aplicación en el ámbito de la CTF, el nuevo Reglamento de CTF de Phare, acompañado de las directrices para la elaboración de los documentos conjuntos de programación y de directrices actualizadas para los fondos de pequeños proyectos, actualmente en preparación, ofrecerán una orientación suficiente por parte de la Comisión. Asimismo, la experiencia de las administraciones de los países beneficiarios va enriqueciéndose a medida que avanzan los programas de CTF de Phare. Se está prestando especial atención a las nuevas fronteras subvencionables al amparo de los programas Credo y Lace.

b) Es de esperar que la repercusión transfronteriza de los proyectos aumente por cuanto éstos se derivarán de estrategias plurianuales comunes elaboradas para la región fronteriza considerada como una entidad única y, además, los Comités mixtos de cooperación establecerán un conjunto común de proyectos una vez al año. La Comisión seguirá evaluando la repercusión transfronteriza de cada uno de los proyectos seleccionados por los CMC y propuestos para el programa de CTF de Phare por un país Phare. No obstante, habrá que tener más en cuenta la repercusión transfronteriza del programa en conjunto que la de los proyectos específicos.

c) Teniendo en cuenta que los programas de cooperación transfronteriza se basarán en documentos conjuntos de programación de carácter plurianual, que incluirán estrategias y prioridades de desarrollo comunes para la región fronteriza de que se trate, y que las autoridades regionales y locales estarán representadas en los Comités mixtos de cooperación, las prioridades nacionales pasarán sin duda a ser menos importantes en el ámbito de la cooperación transfronteriza. Por otra parte, cabe destacar la creciente participación de las autoridades regionales y locales en la elaboración de planes de desarrollo regional integrado a medida que se van creando estructuras y competencias regionales en los países candidatos.

d) En el nuevo Reglamento de CTF de Phare está previsto un auténtico sistema de programación conjunta, lo cual permitirá incrementar el número de verdaderos proyectos comunes financiados por la CTF de Phare e Interreg, si bien es probable que estos últimos sigan teniendo carácter excepcional, habida cuenta de las diferencias existentes entre ambos Reglamentos.

e) Los documentos conjuntos de programación correspondientes a ambos lados de la frontera estarán preparados en el 2000 e incluirán una pormenorizada descripción de la situación actual, una estrategia de cooperación transfronteriza a largo plazo, las principales prioridades y medidas de CTF, un cuadro financiero indicativo para el período 2000 - 2002, con una perspectiva de siete años, mecanismos para la selección conjunta de proyectos, y disposiciones relativas a los fondos para proyectos comunes, la ejecución y los aspectos institucionales.

f) Dado que los programas de CTF de Phare también pasarán a formar parte de una política más amplia de desarrollo regional - respetando al mismo tiempo los requisitos específicos de la CTF - y que el programa de CTF de Phare se ha ampliado a las fronteras entre los países candidatos (se estudiará asimismo la posibilidad de ampliar la cobertura geográfica a las futuras fronteras exteriores de la Unión Europea), el programa también contribuye cada vez más a resolver el problema de las desigualdades regionales dentro de los países candidatos.

g) Los procedimientos de gestión de los programas están cada vez más descentralizados al aplicarse el sistema de gestión descentralizado en todos los países candidatos. Las nuevas medidas que se adopten dependerán de los avances que realicen estos países en materia de capacidades de gestión, procedimientos de control financiero y estructuras de financiación pública a escala nacional y regional. La Comisión ha tomado la iniciativa de fomentar una mayor descentralización en el contexto del artículo 12 del Reglamento relativo a la coordinación de la ayuda de preadhesión. El texto finalmente adoptado por el Consejo detalla los requisitos necesarios a tal fin. Los Fondos para pequeños proyectos que se crearon en una serie de fronteras, gracias a los cuales los agentes locales pudieron tomar decisiones sobre los proyectos de pequeña envergadura sin la aprobación previa de la Comisión, se ampliarán y consolidarán, principalmente mediante el incremento de la dotación máxima de los proyectos de 50000 a 300000 euros.

h) Las nuevas orientaciones de Phare, que también se aplicarán a la CTF de Phare, incluyen una "cláusula de flexibilidad" referente a la envergadura de los proyectos, que hará posible una mayor armonización con Interreg, especialmente en lo que respecta a las dimensiones de los proyectos. Según dichas orientaciones, "sólo se permitirá utilizar los Fondos para proyectos cuyo importe no alcance el mínimo establecido (2 millones de euros) con carácter excepcional y en casos que se evaluarán individualmente sobre la base de situaciones de cooperación transfronteriza real que entren dentro del ámbito de las medidas prioritarias definidas en los documentos de programación conjunta Phare-Interreg". No obstante, únicamente se recurrirá a la flexibilidad en circunstancias excepcionales, puesto que es preciso garantizar el equilibrio entre la plena armonización con Interreg y las responsabilidades de la Comisión en la ejecución del programa de CTF de Phare, incluida la adjudicación de contratos.

(1) En el anteproyecto de presupuesto para 1999 la Comisión propuso destinar únicamente 100 millones de euros al programa de CTF de Phare. En consulta con el Parlamento, se asignó finalmente a dicho programa una suma de 180 millones de euros, dos tercios de los cuales se han destinado a las fronteras entre los países candidatos y la Unión Europea, dedicándose el tercio restante a las demás fronteras (entre las que se cuentan las fronteras entre los países candidatos).