DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 11 de mayo de 1999

relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo

[notificada con el número C(1999) 1364]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2000/128/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,

Tras haber instado a los interesados a presentar sus observaciones(1) de acuerdo con los citados artículos y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMENTO

(1) Mediante escrito de su Representación Permanente no 3081 de 7 de mayo de 1997 las autoridades italianas notificaron, en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE (antiguo apartado 3 del artículo 93), un proyecto de Ley posteriormente aprobado por el Parlamento (Ley de 24 de junio de 1997 no 196/97) sobre "normas de fomento del empleo"(2). Tratándose de un proyecto de Ley destinado a instituir ayudas, se inscribió en el registro de la ayudas notificadas, bajo la referencia N 338/97. Se solicitaron más datos por carta de la Comisión no 52270 de 4 de junio de 1997, a la cual las autoridades italianas respondieron por carta de la Presidencia del Consejo de 11 de septiembre de 1997 y de la Representación Permanente de Italia no 7224 de 28 de octubre de 1997. A raíz de estasesta informaciones, el análisis se extendió a otros regímenes de ayudas. Se trata de las Leyes no 863/84, n° 407/90, no 169/91 y n° 451/94 que regulan los contratos de formación y trabajo. Dado que estas ayudas ya han sido aplicadas, se inscribieron en el registro de las ayudas no notificadas, bajo la referencia NN 164/97.

(2) La instrucción del expediente se completó con ulteriores intercambios de correo y mediante reuniones. Por la Comisión: cartas no 55050 de 6 de noviembre de 1997 y no 51980 de 11 de mayo de 1998. Las autoridades italianas enviaron los escritos no 2476 de 10 de abril de 1998 y no 3656 de 5 de junio de 1998. Las reuniones tuvieron lugar en Roma el 27 de noviembre de 1997, el 3 de marzo de 1997 y el 8 de abril de 1998.

(3) Mediante carta de 17 de agosto de 1998, la Comisión informó a las autoridades italianas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 (antiguo apartado 2 del artículo 93) del Tratado CE en relación con las ayudas para la contratación mediante contratos de formación y trabajo temporales previstos por las Leyes no 863/84, n° 407/90, no 169/91 y n° 451/94, concedidas desde noviembre de 1995. Por la misma carta, también informó a las autoridades italianas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en al apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con las ayudas para la transformación de contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos previstos por el artículo 15 de la Ley no 196/97.

(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión instó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre las medidas de referencia.

(5) Las autoridades italianas presentaron sus observaciones mediante escrito de 4 de noviembre de 1998. Por carta de 1 de febrero de 1999, la Comisión solicitó precisiones y nuevos datos; las autoridades italianas respondieron mediante carta de 5 de marzo de 1999.

(6) Mediante escrito de 11 de enero de 1999, la Confederación General de la Industria Italiana (Confindustria) presentó a la Comisión observaciones que se transmitieron a las autoridades italianas en escrito de 21 de enero de 1999, ofreciéndoles la posibilidad de comentarlas.

(7) Por carta de 1 de febrero de 1999, la Comisión invitó también a Confindustria a presentarle precisiones y nuevos datos, que le fueron transmitidos mediante carta de 22 de febrero de 1999. En escrito de 31 de marzo de 1999, Confindustria envió las últimas observaciones(4).

II. NORMATIVA ITALIANA REGULADORA DE LAS AYUDAS

II.1. Los contratos de formación y trabajo

(8) Los contratos de formación y trabajo (en lo sucesivo "CFT") fueron introducidos en 1984 por la Ley no 863/84. Se trataba de contratos temporales, combinados con un período de formación, para la contratación de parados que no tuvieran más de 29 años. Las contrataciones mediante este tipo de contratos se beneficiaban, por un período de dos años, de una exención de las cotizaciones patronales. Esta reducción se aplicaba de manera generalizada, automática, no discrecional y uniforme en todo el territorio nacional.

(9) Las disposiciones de desarrollo de este tipo de contrato fueron modificadas en 1990 por la Ley no 407/90, que introdujo una modulación regional de la ayuda; por la Ley no 169/91, que aumentó la edad máxima de los trabajadores que debían contratarse a 32 años, y por la Ley no 451/94, que introdujo el CFT limitado a un año y estableció un umbral mínimo de horas de formación que debía observarse.

(10) En aplicación de estas Leyes, el CFT es un contrato temporal para la contratación de jóvenes entre 16 y 32 años. Este límite de edad puede ser incrementado discrecionalmente por las autoridades regionales. Se prevén dos tipos de CFT:

- un primer tipo que se refiere a empleos que requieren un elevado nivel de formación. Estos contratos tienen una duración máxima de veinticuatro meses y deben incluir como mínimo entre 80 y 130 horas de formación, que deben dispensarse en el lugar de la prestación de trabajo, durante la vigencia del contrato,

- un segundo tipo de contrato destinado a categorías profesionales poco cualificadas. En este caso, la duración de los contratos no puede superar los 12 meses y se prevé una formación de 20 horas.

(11) La característica principal del CFT es la de prever un programa de formación del trabajador destinado a proporcionarle una cualificación específica. Los programas de formación son elaborados en general por consorcios de empresas o por las asociaciones profesionales y aprobados por la oficina de trabajo, que se encarga de comprobar si, al final de la formación, el trabajador ha adquirido la cualificación requerida.

(12) Las contrataciones mediante CFT se benefician de reducciones de las cargas sociales. Las reducciones concedidas por el período de vigencia de los contratos son:

- de un 25 % de las cargas normalmente adeudadas, para las empresas instaladas en las zonas distintas del Mezzogiorno,

- de un 40 %, para las empresas del sector comercial y turístico con menos de quince empleados, instaladas en las zonas distintas del Mezzogiorno,

- para las empresas artesanales y para las empresas instaladas en las zonas que presentan un nivel de desempleo superior a la media nacional, está prevista una exención total.

(13) Para poder beneficiarse de estas reducciones, los empresarios no deben haber procedido a reducciones de plantilla en los doce meses anteriores, a menos que la contratación corresponda a trabajadores con una especialización diferente. La posibilidad de tener acceso a estos beneficios se supedita, además, al hecho de haber mantenido en servicio (contratados indefinidamente) al menos a un 60 % de los trabajadores cuyo CFT haya expirado en los veinticuatro meses anteriores.

(14) Para el CFT del segundo tipo (duración de un año), la concesión de estos beneficios se supedita, además, a la transformación de la relación laboral en indefinida. Las reducciones se aplican solamente después de dicha transformación y para un período igual a la duración del CFT.

(15) Las autoridades italianas mantienen que se trata de un régimen de ayudas que favorece el empleo de los jóvenes. En su opinión, el mercado italiano presenta características peculiares que aconsejan elevar a 32 años el límite de edad de 25 años generalmente aplicado a esta categoría.

(16) En la decisión de apertura del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado respecto a las medidas objeto de estudio, la Comisión consideró que las ayudas para la contratación mediante CFT presentan, a primera vista, las características siguientes:

- no se refieren necesariamente a la contratación de trabajadores que aún no hayan obtenido un empleo o hayan perdido su empleo anterior, ya que tal requisito na está previsto por la legislación italiana,

- no se destinan a la creación neta de empleos en el sentido indicado por las Directrices sobre ayudas al empleo(5), ya que la obligación de aumentar la plantilla de la empresa no está prevista, a pesar de la prohibición de despido durante el período anterior,

- no se destinan a la contratación de algunas categorías de trabajadores con dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. En efecto, habida cuenta del elevado límite de edad (32 años) previsto, que las autoridades regionales pueden, además, elevar ulteriormente, es difícil admitir que se trata de la categoría "jóvenes", como sostienen las autoridades italianas.

II.2. La transformación de los CFT en contratos indefinidos

(17) El artículo 15 de la Ley no 196/97 prevé que las empresas de las zonas del objetivo no 1 que transformen los CFT de primer tipo (dos años) en contratos indefinidos al final de su vigencia se beneficien de una exención de las cotizaciones sociales por un período adicional de un año. Está prevista la obligación de reembolsar las ayudas percibidas en caso de despido del trabajador durante los doce meses que siguen al final de período objeto de la ayuda.

(18) A este respecto, la Comisión observó, en la incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, que estas ayudas no parecen respetar todas las condiciones previstas por las Directrices sobre ayudas al empleo. En este contexto, la Comisión se ha visto obligada a considerar estas ayudas como ayudas al mantenimiento del empleo. Tal y como precisan las Directrices sobre ayudas al empleo, estas ayudas son ayudas de funcionamiento.

III. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS

(19) Los terceros interesados que presentaron sus observaciones están representados por la Confederación General de la Industria Italiana (Confindustria).

III.1. Contratos de formación y trabajo

(20) Confindustria observa que el régimen de ayudas en cuestión no ha sufrido modificaciones sustanciales por efecto de las disposiciones legales sucesivas y su aplicación sigue siendo generalizada. Se trataría simplemente de adaptaciones respecto de la importancia de los problemas abordados. Las modificaciones introducidas por las Leyes no 169/91 y n° 451/94 no habrían cambiado el carácter "general y uniforme" del régimen, en el sentido de que las medidas son aplicables independientemente del sector y la zona geográfica interesada. Estas modificaciones no habrían introducido cambios en la aplicación "automática" e "indiscriminada" de las medidas bajo examen, en el sentido de que son objetivas y no son discrecionales en cuanto a admisibilidad de cada beneficiario para las ayudas previstas.

(21) La única medida que puede modificar la naturaleza general de la intervención de la Ley no 407/90, con arreglo a la cual algunas empresas se benefician hoy de reducciones más elevadas debido al lugar donde se establecen. Los efectos de esta modificación se limitarían a la pérdida de uniformidad de la intervención, dado que los otros factores no cambian.

Según Confindustria, es seguro que la eliminación de la modulación regional, que haría inútil la intervención en consideración a la desigual distribución del desempleo en las distintas regiones italianas, debería conducir a archivar el expediente por inaplicabilidad del artículo 87 del Tratado. De ello se desprendería que el examen de la Comisión debería referirse fundamentalmente a este aspecto de la nueva normativa de los CFT.

Confindustria comparte, por lo tanto, la opinión de la Comisión según la cual las ayudas están constituidas por la diferencia existente, con respecto a la reducción generalizada del 25 % de las cargas sociales aplicables a todo el territorio nacional, en la reducción de las cargas sociales en beneficio de las empresas que operan en determinadas zonas del territorio italiano.

(22) El diferente grado de intervención en función de la dimensión de la empresa respondería a la mayor debilidad financiera de algunas empresas con relación a otras y al hecho de que estas empresas aportarían, proporcionalmente, la mayor contribución a la creación de nuevos puestos de trabajo. Estos parámetros no serían suficientes, según Confindustria, para dar a la intervención una selectividad sectorial, a raíz de las disposiciones legales sucesivas, según el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, ya que todos los sectores de la actividad productiva se benefician del mismo tratamiento. Los beneficios más elevados en favor de las empresas de servicios se concederían en función del objetivo del empleo y no implicarían ventajas para algunas empresas con relación a sus competidoras.

(23) Según Confindustria, el diferente grado de intervención en función de la dimensión de la empresa sería, por otra parte, compatible, en la totalidad de los casos, con las intensidades previstas por las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas(6).

(24) No sería posible separar los tres elementos mencionados en los puntos 12.1 y 12.3 de la carta de la Comisión de 17 de agosto de 1998(7) debido a que, en cierto sentido, las distintas características vienen a superponerse. No sería fácil, en la práctica, establecer cuándo hay contratación de parados, ni incluso distinguir esta condición con relación a la de la creación neta de empleos.

(25) No resultaría justificado según Confindustria, mantener que los CFT no van destinados a la creación neta de puestos de trabajo considerando que la Ley no prevé la obligación de incrementar la plantilla. Tal afirmación no podría, según Confindustria, reducir la importancia de un observación objetiva del mercado italiano de trabajo en el que los CFT representan un instrumento fundamental.

(26) En cuanto al límite de edad de la categoría "jóvenes", Confindustria observa que este límite de edad no puede ser uniforme en todos los países. Los datos estadísticos de Eurostat sobre el empleo en Europa en 1995 demostrarían no sólo la validez de esta tesis sino también que, con relación a la clase de edad discutida por la Comisión, Italia muestra una tasa de desempleo más elevada con relación a la media europea. El número de parados relativos al grupo de edades de 29 a 32 años es, además, idéntico al del grupo de 25 a 29 años: esto justificaría la necesidad de intervenir en apoyo del empleo para todo el grupo de 25 a 32 años.

Cuadro 1

Tasa de desempleo en Europa por grupos de edad (1995)

(extracto de los datos proporcionados por Confindustria)

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(27) Confindustria compara también los grupos de edades de 15 a 29 años y de 25 a 34 años: según ella, el cuadro que figura a continuación indica que, si en las regiones del norte de Italia hay una divergencia significativa entre la tasa de desempleo del 49,7 % para el grupo de 15 a 24 años y el 40,4 % para el grupo de 25 a 34 años, la disparidad se reduce considerablemente para las regiones del sur de Italia, donde la tasa de desempleo es del 45 % para el grupo de edades 15 a 24 años y del 45,5 % para el de 25 a 34 años. Esto demostraría que en el sur de Italia el desempleo sigue siendo muy elevado incluso más allá de la edad de 25 años.

Cuadro 2

Personas en busca de empleo entre 15 y 39 años: porcentajes por grupos de edades y distribución geográfica

(abril de 1995)

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(28) Por lo que se refiere a los jóvenes que tienen un título universitario (grupo de edades 25-34 años), la diferencia entre el porcentaje de parados en Italia y la media europea es aún más elevada: frente a una media europea del 8,9 %, la tasa de desempleo de los jóvenes licenciados en Italia es del 20,4 %.

Cuadro 3

Tasa de desempleo en Europa para el grupo de edades 25-34 según el nivel educativo (1995)

(extracto de los datos proporcionados por Confindustria)

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(29) Confindustria pone de manifiesto, en sus observaciones, que el desempleo de los jóvenes se refiere a un grupo de edades muy amplio y que interesa sobre todo a quienes, aun poseyendo un título universitario, tienen dificultades para insertarse de manera estable en el mercado laboral. Se trata de una situación que se refiere sobre todo al Mezzogiorno y para la cual el límite de edad de 25 años parece demasiado restrictivo.

(30) Los CFT tendrían como objetivo la obtención de conocimientos técnicos y teóricos con el fin de favorecer la inserción de los trabajadores en el mercado laboral. La falta de flexibilidad en la aplicación de las Directrices por lo que se refiere a la definición de la categoría "jóvenes" resulta inexplicable. Confindustria impugna los argumentos utilizados por la Comisión, que define como ayuda al funcionamiento el régimen de los CFT. Destaca la falta de correlación entre la exclusión (eventual) de una parte de los beneficiarios (los que tienen más de 25 años) de la categoría "jóvenes" y el hecho de que los CFT no tendrían la finalidad requerida y serían, pues, ayudas al funcionamiento.

(31) Confindustria indica, además, que algunas investigaciones sociológicas demuestran que los jóvenes de entre 29 y 32 años tienen dificultades específicas de inserción en el mercado laboral, ya que los empresarios se suelen inclinar, a igualdad de cualificaciones profesionales, por la contratación de candidatos más jóvenes. Se trata, tanto para los unos como para los otros, de la búsqueda del primer empleo: los jóvenes que tienen un título universitario, es decir, los que, tras concluir sus estudios, desean integrarse en el mercado laboral, tienen a menudo en Italia una edad superior a los 25 años. El período de los estudios universitarios termina, por término medio, entre los 23 y 25 años y los hombres deben aún cumplir la obligación del servicio militar. Los datos estadísticos presentados por Confindustria ponen de manifíesto que un 75 % de los estudiantes italianos obtiene el título universitario a una edad superior a los 25 años y el 50 % no obtiene ese título antes de los 26,8 años.

(32) Los datos estadísticos referentes al período medio de búsqueda de empleo pondrían de manifiesto que el fenómeno del desempleo de los jóvenes no se limita a las edades inferiores a los 25 años, puesto que el número de parados entre 25 y 32 años coincide, en efecto, con el de los jóvenes menores de 25 años.

Cuadro 4

Distribución por edad de los licenciados universitarios ("laureati" en Italia) (1995)

(extracto de los datos proporcionados por Confindustria)

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(33) Confindustria precisó también que el período medio para la búsqueda de un empleo aumenta con le edad. Ello es especialmente cierto para los licenciados universitarios, que permanecen en paro durante 14 meses si están incluidos en el grupo de edades entre 15 y 24 años, durante 20 meses si están incluidos en el grupo de edades entre 25 y 29 años, y durante 37 meses si están incluidos en el grupo de edades entre 30 y 39 años. Por lo que se refiere al total de los que buscan un empleo, la duración del desempleo es de 24 meses entre 15 y 24 años. Más allá de esta edad, el período de desempleo aumenta a 36 meses entre 25 y 29 años y a 37 meses entre 30 y 39 años.

Cuadro 5

Personas en busca de un empleo por grupo de edades y duración de la búsqueda: media del año 1997

(extracto de los datos proporcionados por Confindustria)

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Cuadro 6

Número medio de meses de búsqueda de un empleo por persona (1997)

(extracto de los datos de Confindustria)

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(34) Los datos estadísticos proporcionados por Confindustria con respecto a las personas con un título universitario en 1992 ponen de manifiesto que tres años después de la obtención del título más de un 50 % de los licenciados universitarios aún no ha obtenido un trabajo estable y que un 23 % sigue en busca de empleo. Los datos ponen de manifiesto también que un 93 % de los jóvenes con menos de 24 años y un 45,7 % de los que tienen entre 25 y 34 años viven con su familia. Según Confindustria, puede concluirse que el hecho de estar sin empleo representa un obstáculo a la autonomía para los jóvenes que han superado la edad de 25 años.

(35) Con respecto a la selectividad de las medidas en cuestión, Confindustria opina que la Comisión incurriría en contradicciones en su motivación sobre la inaplicabilidad de las exenciones regionales. Si la Comisión considera que la ayuda consiste en el suplemento de beneficio concedido para los CFT celebrados por empresas situadas en regiones desfavorecidas, no podría negar a la medida la exención regional debido a su carácter general. Puesto que la ayuda consiste en la parte diferencial de carácter regional con relación a la medida general, la afirmación hecha por la Comisión(8) según la cual las ayudas no se limitan a las zonas seleccionables para la exención, porque se aplican en todo el territorio nacional, sería poco coherente. El examen de las exenciones previstas por el Tratado debería, pues, realizarse con respecto a esta parte del beneficio.

(36) Confindustria indica también que no se justificarán suficientemente las afirmaciones de la Comisión según las cuales las medidas son inadecuadas para hacer frente a las desventajas estructurales de las regiones menos desarrolladas. Si se considera que los beneficios deben examinarse en virtud de la exención prevista en el apartado 3 del artículo 87 y no en virtud de las Directrices sobre ayudas al empleo, Confindustria considera que no habría razones para que la ayuda, condicionada a un programa de formación profesional muy costoso y modulada en intensidad en función de la gravedad de los problemas estructurales que deben combatirse, no deba beneficiarse de una exención.

(37) El compromiso del empresario de efectuar una actividad de formación constituiría una contrapartida de la ayuda concedida(9). Se trata de una contribución que no está en relación con la inversión inicial, sino que se concreta en el esfuerzo presupuestario y organizativo para la realización del curso de formación. Las Directrices sobre ayudas al empleo prevén que la concesión de la ayuda se acompañe de una actividad de formación o cualificación del trabajador interesado.

(38) Insuficientemente justificadas serían, según Confindustria, las dudas expresadas por la Comisión cuando afirma que las "ayudas no pueden beneficiarse de las exenciones regionales de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87, al no tratarse de ayudas a la inversión". Dado que tal disposición se menciona como fundamento jurídico en el punto 20 de las Directrices sobre ayudas al empleo, Confindustria no incluye las razones según las cuales las medidas objeto de estudio no deberían beneficiarse de la exención con arreglo a esta disposición únicamente porque no se trata de ayudas a la inversión. En el caso analizado, la inversión inicial sería sustituida, de todas formas, por un compromiso presupuestario y organizativo del empresario.

III.2. Ayudas para la transformación de los CTF en contratos indefinidos

(39) Por lo que se refiere a las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos, Confindustria rebate el hecho de que puedan calificarse de ayudas al funcionamiento . En cuanto a las argumentaciones, remite a las mismas observaciones presentadas respecto a los CFT (véanse los considerandos 20 al 38).

IV. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS

IV.1. Contratos de formación y trabajo

(40) Según las autoridades italianas, los CFT constituyen uno de los más importantes instrumentos de acceso al mercado del empleo, un elemento esencial de la estragegia del Gobierno en la lucha contra el desempleo y el estímulo a la contratación de las personas con una edad incluida entre los 16 y los 32 años. Este instrumento sería, por otra parte, especialmente importante para las zonas del sur de Italia caracterizadas por graves problemas de desempleo. Las autoridades italianas precisan que los CFT tienen como objetivo favorecer la inserción o la reinserción en el mercado laboral de personas que, debido a su edad u otras circunstancias específicas, tienen dificultades de inserción.

(41) Por lo que se refiere al grupo de edades comprendidas entre los 16 y los 25 años, las autoridades italianas consideran que no hay problemas de incompatibilidad de la medida en cuestión con el Tratado, ya que este grupo de edades debe considerarse categoría desfavorecida. Por lo tanto, no se exige la condición de la creación neta de empleo con relación a un período de referencia.

(42) Las autoridades italianas justifican también la aplicación de las medidas bajo estudio al grupo de edades comprendidas entre los 26 y los 32 años, incluyéndolo en las categorías que presentan dificultades especiales: las personas que pertenecen a este grupo de edades o bien son parados de larga duración, o bien pueden asimilarse a los jóvenes menores de 26 años, en consideración a la situación del empleo consustancial al contexto italiano.

(43) Para apoyar esta argumentación, las autoridades italianas destacan que, según los datos estadísticos de los años 1994-1996, el grupo de edades de 25 a 32 años muestra, a nivel nacional, un porcentaje de personas inscritas en las oficinas de empleo (lista di collocamento) de un 34,3 % en 1995, un 33,1 % en 1995 y un 32,8 % en 1996. En cuanto al Mezzogiorno, el porcentaje es más elevado y las cifras son, respectivamente, del 39 %, 37 % y 36,4 %. Según estos datos estadísticos, los porcentajes de personas inscritas en las oficinas de empleo para el grupo de edades de 19 a 24 años son inferiores a los del grupo de 25 a 32 años y se establecen en un 31,7 %, un 31,1 % y un 30,8 % para los mismos años. Mediante el escrito de 5 de marzo de 1999, las autoridades italianas presentaron estos datos referentes al grupo de edades de 25 a 32 años (cuadro 7).

Cuadro 7

Porcentaje de inscritos en las oficinas de empleo (lista di collocamento): grupo de edades de 25 a 32 años

(datos proporcionados por las autoridades italianas)

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(44) Las autoridades italianas presentan también la situación de los jóvenes licenciados, para quienes la edad media de acceso al mundo del empleo es elevada (27 años) y se concentra en el grupo de edades incluidas entre 30 y 34 años. Mediante escrito de 5 de marzo de 1999, las autoridades italianas precisaron que la edad de acceso al trabajo indica el momento de la primera contratación (el tiempo de acceso al trabajo sería el período comprendido entre la obtención del título universitario y la primera contratación). Además, las autoridades italianas subrayan que la licenciatura universitaria no da la posibilidad de ejercer aquellas profesiones para las que se requiere un examen de Estado. Un 42,3 % de los licenciades universitarios tiene una edad situada entre los 27 y los 34 años, un 4,4 % tiene más de 35 años y un 15,8 % tiene entre 23 y 24 años. En el momento de la encuesta, un 33,3 % de los licenciados no trabajaba. En el Mezzogiorno este porcentaje era del 46,6 %.

Cuadro 8

Edad de obtención de un título universitario de ciclo largo (laurea) (1995)

(extracto de los datos proporcionados por las autoridades italianas)

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(45) Siempre según las autoridades italianas, en cuanto al grupo de 25 a 39 años, la tasa de desempleo de las personas que poseen un título universitario es del 12,4 %, es decir, superior a la tasa de desempleo de las personas de la misma edad que tienen solamente el título de graduado escolar (10,9 %) o de escuela secundaria (10,8 %) , y con más tiempo para abordar los problemas de la primera inserción en el mundo del trabajo. Según las autoridades italianas, la tasa de desempleo más elevada para las personas con un título universitario se debería fundamentalmente a las dificultades iniciales de inserción en el mercado laboral. En las regiones del sur, estas dificultades se verían acentuadas por menores perspectivas de empleo y por una transición más difícil de la escuela al trabajo. En estas regiones, la tasa de desempleo de las personas que han terminado los estudios universitarios es, no obstante, inferior a la de los jóvenes que tienen un título de escuela secundaria (17,4 %, frente a un 20,7 %).

Cuadro 9

Tasa de desempleo en el grupo de 25 a 39 años según el título académico

(extracto de los datos proporcionados por las autoridades italianas)

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(46) Las autoridades italianas observan que el período necesario para la búsqueda de un empleo es especialmente largo para las personas de 25 a 39 años, y estos datos muestran una tendencia en aumento sobre el período de 1995 a 1997.

Cuadro 10

Numero medio de meses de búsqueda de un empleo por persona (1997)

(extracto de los datos facilitados por las autoridades italianas)

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(47) Otros datos estadísticos presentados por las autoridades italianas ponen de manifiesto que, en el sur de Italia, el período necesario a efectos de búsqueda de empleo para los licenciados universitarios pasa de 36,3 meses en 1995 a 39 meses en 1996, y a 44,3 meses en 1997. A nivel este período fue de 26,8 meses en 1995, 27,9 meses en 1996 y 28,3 meses en 1997.

(48) El Secondo rapporto sulla condizione giovanile ("Segundo informe sobre la condición de los jóvenes") correspondiente al año 1997 [fuente: Instituto Nazionale di Statistica (ISTAT)] pone de manifiesto que, en el grupo de 15 a 24 años, un 65 % de los parados declara que el período necesario para la búsqueda de un empleo es superior a un año (desempleo de larga duración), mientras que el 14 % y el 19 % declara haber buscado durante un período de entre seis y once meses o inferior a seis meses. Según estos datos, el desempleo de larga duración afecta a un 46 % del total de los parados que perdieron su empleo y a un 74 % de las personas en busca del primer empleo. Para el grupo de 25 a 34 años, la tasa de desempleo de larga duración es del 78 %, mientras que un 15 % de los parados declara que la búsqueda de un empleo dura menos de seis meses y un 11 %, entre seis y once meses. En este caso el desempleo de larga duración afecta a un 55 % del total de los parados que perdieron su empleo y a un 86 % de las personas en busca del primer empleo.

(49) Las autoridades italianas presentaron también datos estadísticos sobre los solteros con el fin de deducir la permanencia en la familia y reforzar la tesis de una ampliación de los límites de edad de la categoría "jóvenes". Los resultados de las elaboraciones estadísticas ponen de manifiesto que, para el grupo de 15 a 24 años, los solteros son un 29,2 % de la problación para los años 1995, 1996 y 1997. Si se amplía la categoría "jóvenes" hasta 34 años, estos porcentajes pasan a ser respectivamente un 36,6 % (1995), un 37,1 % (1996) y un 37,4 % (1997).

(50) Según una investigación del Censis (32o Informe sobre la situación social del país, 1998), la familia es esencial para compensar las dificultades de sus componentes en la remuneración disponible y el empleo. En 1995, un 87 % de los jóvenes de 20 a 24 años vivía aún con los padres y para los de 25 a 29 años este porcentaje era del 56 %.

Cuadro 11

Porcentaje de solteros sobre la población total

(extracto de los datos proporcionados por las autoridades italianas)

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(51) Las autoridades italianas observan que la tasa de desempleo para el año 1995 es muy elevada en el caso de sur y de las islas. Para el grupo de 25 a 39 años, sobrepasa un 50 % y para los grupos siguientes los procentajes son obviamente superiores con relación al norte y al centro.

Cuadro 12

Tasa de desempleo por grupo de edades y por zona (norte, centro, Mezzogiorno e islas) (1995)

(extracto de los datos proporcionados por las autoridades italianas)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(52) Los años 1996 y 1997 presentan una situación similar, con tasas de desempleo más elevadas en el sur de Italia. Incluso la evolución temporal muestra una diferente situación entre el norte, el centro y el sur. En las regiones del norte, la reducción del desempleo es constante para los grupos de 15 a 19 años (24,2 % en 1995 y 22,7 % en 1997) y de 20 a 24 años (18,1 % en 1995 y 17,3 % en 1997). El centro de Italia se caracteriza por un aumento del desempleo en el grupo de 25 a 29 años, mientras que para las regiones del sur el porcentaje disminuye solamente para el grupo de 15 a 19 años. La tasa de desempleo para el grupo de 24 a 29 años, por ejemplo, pasa de un 34 % en 1995 a un 36,5 % en 1997.

(53) Las autoridades italianas precisan también que las investigaciones publicadas en el Secondo rapporto sulla condizione giovanile ponen de manifiesto que, sobre un total de 2805000 personas en busca de un empleo en 1997, un 37 % pertenece al grupo de 15 a 24 años y un 38 % al grupo de 25 a 34 años. En total, un 75 % de las personas en busca de un empleo tiene entre 15 y 34 años. La característica fundamental es que un 54 % de estos parados de 15 a 34 años está en busca del primer empleo.

(54) Las autoridades italianas también presentaron datos referentes a las tasas de desempleo distribuidas por clase de edad, por nivel de estudios y por zona. Han precisado que, en las regiones del norte y el centro, la tasa de desempleo, en función del nivel de estudios, no se diversifica perceptiblemente, mientras que, en las regiones del sur, es posible observar diferencias más sensibles: un 12,5 % para los que tienen un doctorado o una especialización y un 34 % para los bachilleres y estudiantes universitarios.

Cuadro 13

Tasa de desempleo distribuida por grupo de edades y por nivel de estudios en el sur de Italia (1995)

(datos proporcionados por las autoridades italianas)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(55) Las autoridades italianas destacan que la evolución temporal de las tasas de desempleo muestra una subida durante los años 1995, 1996 y 1997, con tendencias más acentuadas en el centro y en el sur. Esta última zona presenta también una mayor diferencia en las tasas de desempleo según el nivel de estudios.

(56) Las autoridades italianas observan también que la actividad de formación, obligatoria en el marco de los CFT, debe evaluarse como contrapartida solicitada a las empresas. Esta actividad no se limitaría al mínimo de horas previstas por la Ley, sino que se ampliaría a las prácticas en el puesto de trabajo. Las autoridades italianas observan que, en varios casos, las ayudas a la formación o recalificación profesional no corresponden al ámbito de aplicación de los artículos 87 y 88. Cuando, por el contrario, estas medidas están reguladas en el apartado 1 del artículo 87, se benefician de una valoración favorable por parte de la Comisión.

(57) A este respecto, las autoridades italianas presentaron datos sobre el cálculo del coste de formación y su incidencia en los beneficios concedidos a los empresarios: sobre un beneficio máximo (calculado sobre la base de una reducción del 100 % de las cargas sociales) al año y por trabajador de 11282256 liras italianas (5826,80 euros), el coste de formación calculado es de 1575000 liras italianas (813,42 euros). A esta cifra, habría que añadir, además, el coste vinculado a la formación realizada durante la actividad laboral.

(58) Por lo que se refiere a la amplicación de la edad más allá de los 32 años por las autoridades regionales, las autoridades italianas indican que la situación es la siguiente: 35 años para la región del Lazio, 38 años para Calabria, 40 años para la Campania, los Abruzos y Cerdeña, y 45 años para Basilicata, Molise, Apulia y Sicilia.

(59) Por último, las autoridades italianas destacan el carácter temporal de la ayuda, que tiene una duración máxima de dos años.

IV.2 Ayuda para la transformación de los contratos de formación y trabajo en contratos indefinidos

(60) Las autoridades italianas observan que el régimen de ayudas es coherente con las Directrices comunitarias favorables al mantenimiento de los puestos de trabajo creados. La estabilización de los CFT equivale a la creación neta de empleo en la medida en que esta transformación convierta en estables los puestos de trabajo precarios. Los trabajadores contratados mediante una fórmula de formación y trabajo no deberían ser incluidos en la plantilla de la empresa en cuestión con el fin de verificar la creación real de nuevos puestos de trabajo. Además, las autoridades italianas observan que, en ausencia de estas medidas, los empresarios recurrirían a otras formas de contratos temporales.

(61) Las autoridades italianas opinan, por otra parte, que la Comisión habría avalado esta interpretación al aprobar el régimen de ayudas instaurado por la Ley regional (Sicilia) no 30 de 7 de agosto de 1997(10).

V. VALORACIÓN

V.1. Contratos de formación y trabajo

V.1.a) Carácter de ayuda de las medidas previstas por los CFT

(62) Los CFT, tal como aparecían regulados por la Ley no 863/84, no constituían una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado, sino una medida general. Los beneficios previstos eran, en efecto, aplicables de manera uniforme, automática, no discrecional y sobre la base de criterios objetivos a todas las empresas.

(63) Las modificaciones introducidas en esta disposición en 1990 por la Ley no 407/90 cambiaron la naturaleza de estas medidas. Las nuevas disposiciones modularon las reducciones concedidas en función del lugar de implantación de la empresa beneficiaria, así como en función del sector al cual la empresa beneficiaria pertenece. Por lo tanto, algunas empresas se benefician de reducciones más importantes que las que se conceden a las empresas competidoras.

(64) Las reducciones selectivas que favorecen a algunas empresas con relación a otras del mismo Estado miembro, independientemente de que esta selección se realice a escala individual, regional o sectorial, constituyen, para la parte diferencial de reducción, ayudas estatales, según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, que falsean la competencia y pueden afectar a los intercambios entre los Estados miembros.

En efecto, dicho diferencial beneficia a empresas que operan en algunas zonas del territorio de Italia. Favorece a estas empresas en la medida en que no se concede a empresas implantadas en otras zonas.

(65) Esta ayuda falsea la competencia, dado que refuerza la posición financiera y las posibilidades de acción de las empresas beneficiarias con relación a sus competidores que no se benefician de la misma. En la medida en que dicho efecto se produzca en el marco de los intercambios intracomunitarios, éstos se verán perjudicados por la ayuda.

(66) En particular, estas ayudas falsean la competencia y afectan a los intercambios entre Estados miembros en el caso de que las empresas beneficiarias exporten una parte de su producción a los demás Estados miembros. Del mismo modo, aun cuando estas empresas no exporten, la producción nacional se verá favorecida debido a que se disminuyen las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos al mercado italiano(11).

(67) Por las razones anteriormente citadas, las medidas bajo examen están prohibidas, en principio, por el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y por el apartado 1 del artículo 62 del Acuerdo EEE y sólo pueden ser consideradas compatibles con el mercado común si pueden beneficiarse de una de las excepciones previstas por dichos Tratados.

(68) En cuanto a la forma, este régimen habría debido notificarse a la Comisión en su fase de proyecto, tal como lo prevé el apartado 3 del artículo 88. A falta de dicha notificación, las ayudas son ilegales con arreglo al Derecho comunitario debido a la inobservancia de las disposiciones del apartado 3 del artículo 88 del Tratado, y sólo pueden considerarse compatibles con el mercado común en tanto que beneficiarias de una de las excepciones previstas por el Tratado.

V.1.b) Evaluación de la compatibilidad de los CTF

(69) Tras haber determinado la condición de ayuda estatal de las medidas analizadas, según el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, la Comisión deberá examinar si pueden declararse compatibles con el mercado común, según lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado.

(70) En cuanto a la pertinencia de las excepciones previstas por el Tratado, la Comisión considera que estas ayudas no pueden beneficiarse de las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del Tratado dado que no se trata de ayudas de carácter social, según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 87, ni de ayudas destinadas a remediar los daños causados por una catástrofe natural o por otros acontecimientos extraordinarios según lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87, y que no se ajustan a las disposiciones de la letra c) del apartado 2 del artículo 87. Además, no pueden beneficiarse de las excepciones regionales de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87, al no tratarse de ayudas a la inversión. Las excepciones de las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 87 tampoco son, por razones evidentes, aplicables.

(71) Las Directrices sobre ayudas al empleo(12) precisan que la Comisión está, en general, a favor de las ayudas siguientes:

- ayudas a los parados,

- ayudas destinadas a la creación de nuevos puestos de trabajo (creación neta) en las pequeñas y medianas empresas y en las regiones aptas para las ayudas con finalidad regional,

- ayudas destinadas a fomentar la contratación de algunas categorías de trabajadores que encuentran dificultades de inserción o reintegración en el mercado laboral en todo el territorio. En este caso, es suficiente que el puesto por cubrir se libere a raíz de una baja espontánea y no de un despido.

(72) Las Directrices establecen también que la Comisión debe garantizar que "el nivel de la ayuda no sobrepase lo que es necesario para incitar a la creación de empleos" y que se garantice una cierta estabilidad del empleo creado.

(73) Estas mismas Directrices precisan, además, que la Comisión puede aprobar ayudas al mantenimiento del empleo, a condición de que se limiten a las zonas seleccionables para la exención de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, y de que se respeten las condiciones previstas para las ayudas al funcionamiento. Estas normas precisan que este tipo de ayuda debe limitarse en el tiempo, ha de ser regresivo, debe ir destinado a superar las desventajas estructurales y tiene que promover un desarrollo sostenible, respetando las normas aplicables a los sectores sensibles.

(74) Sobre la base de la información verificada en el marco del presente procedimiento, la Comisión considera que las ayudas para la contratación mediante CFT presentan las características siguientes:

- no se refieren necesariamente a la contratación de trabajadores que aún no hayan obtenido un empleo o hayan perdido un empleo anterior, ya que tal requisito no está previsto por la legislación italiana,

- no se destinan a la creación neta de empleos en el sentido indicado por las Directrices sobre ayudas al empleo(13) a pesar de la prohibición de despido durante el período anterior,

- no se destinan a la contratación de algunas categorías de trabajadores con dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. Habida cuenta del elevado límite de edad (32 años) previsto, es necesario evaluar si las observaciones presentadas por las autoridades italianas y los terceros interesados sobre la definición de las "categorías desfavorecidas" pueden ponerse en relación con las disposiciones de las Directrices sobre ayudas al empleo. La delimitación de la clase de "jóvenes" se convierte, entre otras cosas, en un elemento esencial por lo que se refiere a la compatibilidad del régimen con el mercado común.

(75) El régimen de ayudas en cuestión interviene en favor de trabajadores que pertenecen al grupo de edades incluidas entre los 16 y los 32 años, que, según las autoridades italianas, incluye categorías desfavorecidas con dificultades de inserción o de reintegración en el mercado laboral, al formar parte de la categoría "jóvenes" o al tratarse de parados de larga duración.

(76) La Comisión observa que en las Directrices no figura ningún límite de edad para la definición de la categoría "jóvenes". No obstante, como ya se indicó en la apertura del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado respecto a las medidas de referencia(14), la Comisión observa que tanto las medidas aplicadas a escala comunitaria en favor de los jóvenes como las establecidas por la generalidad de los Estados miembros se refieren a los jóvenes menores de 25 años(15). La Oficina Internacional del Trabajo, que en su Informe sobre el empleo y los jóvenes define "juventud" como "el grupo de edad que va de 15 a 24 años inclusive", apoya también esta orientación(16). El Informe precisa que "la definición operativa de la juventud varía mucho de un país a otro, en función de factores culturales e institucionales. En los países industrializados y en la Europa del Este con economías en transición, el límite inferior se corresponde generalmente con el final de la escolaridad obligatoria. El límite superior es más variable"(17).

(77) Los datos estadísticos presentados por las autoridades italianas y por Confindustria ponen de manifiesto que el contexto del mercado laboral italiano se caracteriza por tasas de desempleo que siguen siendo elevadas incluso más allá del grupo de edades de 20 a 24 años.

(78) Aunque en el sur de Italia la situación del desempleo sea más grave, no es posible afirmar que el porcentaje de personas en busca de empleo es más elevado en el grupo de edades de 25 a 34 años que en el de 15 a 24 años. A este respecto, la Comisión observa también que los porcentajes mencionados por Confindustria para estos dos grupos de edad no corresponden a los datos presentados (cuadro 2). Del cuadro 2, pero también del cuadro 12, se desprende por el contrario, que el porcentaje de las personas en busca de un empleo sufre una reducción importante en el grupo de edades de 25 a 29 años con relación al de 20 a 24. Se trata de un fenómeno generalizado en todo el territorio italiano y que se ve confirmado por otros datos estadísticos (cuadro 1) que comparan las tasas de desempleo en Italia con la media europea.

(79) Los datos proporcionados por las autoridades italianas (cuadro 7) muestran un porcentaje de inscritos en las listas de desempleo (liste di collocamento) pertenecientes al grupo de edad de 25 a 32 años más elevado que el correspondiente al grupo de 19 a 24. Estos datos muestran, por otra parte, porcentajes de inscritos más elevados que las tasas de desempleo calculadas por Eurostat (cuadro 1). Esta diferencia se debe al hecho de que los datos estadísticos de Eurostat se basan en la definición de desempleo de la Oficina Internacional del Trabajo, que utiliza tres criterios: estar sin empleo, buscar activamente un empleo y estar dispuesto a comenzar a trabajar en dos semanes. Estos criterios, por el contrario, no se utilizan para la inscripción en las listas de desempleo, en las cuales aparecen a menudo personas que no buscan activamente un empleo (por ejemplo, los estudiantes que aún no han terminado los estudios).

(80) Según la Comisión, los datos sobre las tasas de desempleo, incluso por lo que se refiere a su evolución temporal, deben ponerse en relación con otros datos, es decir, el período medio durante el cual los parados buscan un empleo y la edad media de obtención del título universitario (laurea).

(81) En cuanto al primer elemento, el período medio de búsqueda de empleo, es necesario observar que aumenta con la edad para establecerse en treinta y siete meses en el grupo de edad de 30 a 39 años (cuadro 6). Estos datos pueden en parte explicar la naturaleza estructrual del desempleo. Las autoridades italianas destacaron esta característica del mercado laboral nacional, que resulta, por otra parte, marcada en el sur, donde las tasas de desempleo son más elevadas (cuadro 11). Con relación a los distintos grupos de edad, las autoridades italianas indicaron los resultados del "Secondo Rapporto sulla condizione giovanile" para el año 1997 (véase el considerando 48). Este Informe pone de manifíesto, en particular, que en el grupo de 15 a 24 años, un 65 % de los parados declara buscar un empleo desde hace más de un año (desempleo de larga duración); este porcentaje pasa al 68 % para el grupo de 25 a 34 años. Sobre la base de estos datos, la Comisión opina que este fenómeno debe examinarse como desempleo estructural y no por medio de una ampliación del límite de edad para la definición de la categoría "jóvenes".

(82) El desempleo de larga duración (más de un año de desempleo) representa una de las características más importantes del desempleo estructural y se ha tenido en cuenta en las Directrices sobre ayudas al empleo. Junto con los jóvenes, los parados de larga duración constituyen, en efecto, una de las categorías desfavorecidas mencionadas en tales Directrices. La abundancia de mano de obra joven y en algunos casos dotada de un elevado nivel de instrucción (licenciados universitarios) dificulta aún la situación del parado de larga duración. Éste, en efecto, está a menudo menos cualificado o posee competencias cada vez más obsoletas que lo colocan, dentro del mercado laboral, en una situación de competencia desfavorable frente a los jóvenes que buscan empleo, con frecuencia mejor cualificados.

(83) En cuanto a los jóvenes con un título universitario, los elementos y los datos presentados por las autoridades italianas y por Confindustria arrojan una edad relativamente elevada para la obtención de los títulos. Los datos estadísticos sobre la edad de obtención de las licenciaturas ponen de manifiesto que el porcentaje de las personas que obtienen un título universitario aumenta hasta la edad de 25 años y disminuye después de los 26 años (cuadro 8). La mayoría de las personas obtienen su título en una franja de edades correspondiente a los 24 años (11,8 %), 25 años (18,8 %), 26 años (18,7 %) o 27 años (14,3 %). La edad relativamente elevada de obtención del título implica una inserción tardía del licenciado universitario en el mercado laboral. Si se compara la situación italiana con la de otros Estados miembros, se observa que la edad media es de 26,8 años en Italia, frente a una media europea de 25,7 años.

(84) Si se considera que el límite de edad para la categoría de los jóvenes es de 24 años, vemos que un gran porcentaje de los licenciados universitarios no pueden beneficiarse de las medidas de inserción en el mercado laboral que les están destinadas. Solamente los que obtienen su licenciatura a la edad de 23 años o antes, es decir, el 4 %, podrían beneficiarse de medidas limitades a las personas de hasta 24 años. Por su parte, los que obtienen su licenciatura a la edad de 24 años, es decir, el 11,8 %, tendrán muy poco tiempo para poder beneficiarse de estas medidas. En este sentido, conviene recordar las consideraciones de las autoridades italianas que apuntan al hecho de que, para las personas licenciadas, la edad media de acceso al mundo del trabajo es de 27 años. Ésta es la edad que marca la primera contratación, por cuanto el momento de acceso al trabajo es el período incluido entre la obtención del título universitario y el primer empleo. Tenemos, pues, un período de búsqueda de empleo superior a un año para los que obtienen su título a una edad inferior a los 23, 24, 25 y 26 años. Este fenómeno tiene graves consecuencias para la vida profesional de un joven licenciado en la medida en que, como ha destacado la Oficina Internacional del Trabajo, un período de desempleo prolongado al principio de la vida profesional puede afectar de manera permanente a las perspectivas de trabajo. La evaluación realizada por la Oficina Internacional del Trabajo se refiere a la inserción, en el mercado laboral, de los "jóvenes" de hasta 24 años y se basa en el hecho de que el desempleo que se produce al principio de la carrera de una persona puede dañar el potencial productivo de una forma permanente(18). Teniendo en cuenta la edad de obtención del título, esta edad "crítica" puede considerarse desplazada en el caso de los licenciados y ya no se corresponde con el grupo de edades de 20 a 24 años.

(85) Sobre la base de cuanto se ha dicho, y solamente para las personas que disponen de un título universitario, la Comisión considera que los datos estadísticos y los elementos institucionales vinculados a la longitud de los estudios pueden justificar una ampliación de la categoría de jóvenes al grupo de edades de 25 a 29 años.

(86) La Comisión constata que las ayudas a la contratación mediante CFT implican dos elementos positivos para el mercado laboral italiano, caracterizado por la presencia de una grave situación de desempleo estructural y por dificultades de inserción de la categoría "jóvenes" en dicho mercado. El primero consiste en la actividad de formación prevista por los CFT. El segundo está constituido por la condición del régimen según la cual la contratación mediante un CFT sólo se autoriza en el caso de que la empresa mantenga en servicio a, al menos, un 50 % de los trabajadores cuyo CFT haya vencido en los veinticuatro meses anteriores. Esta condición sirve de ulterior estímulo a las empresas para garantizar el mantenimiento de los puestos de trabajo durante un período de tiempo más largo.

(87) Por otra parte, la contrapartida que supone la actividad de formación llevada a cabo por el empresario debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la intensidad de la ayuda concedida al mismo. Se trata, en efecto, de un esfuerzo presupuestario y organizativo que, no obstante, no se debe confundir con una inversión inicial. En las Directrices sobre ayudas estatales con finalidad regional, la inversión inicial se define como "una inversión en capital fijo relativa a la creación de un nuevo establecimiento, a la ampliación de un establecimiento existente o al comienzo de una actividad que implica un cambio radical del producto o del método de producción de un establecimiento existente"(19). La ayuda a la creación de puestos de trabajo vinculados a la realización de una inversión inicial representa una de las formas de concesión de las ayudas a la inversión contempladas en las Directrices sobre ayudas estatales con finalidad regional.

(88) Además, la condición impuesta por las Directrices sobre ayuda para el empleo -que exige que el puesto ocupado haya quedado vacante como consecuencia de una baja espontánea y no de un despido-(20) se cumple en la medida en que la legislación italiana establece expresamente como condición el que no se haya procedido a ningún despido. Por lo tanto, tal y como se precisa en las Directrices, para las categorías desfavorecidas no hay por qué exigir una creación neta de puestos de trabajo.

(89) Por lo que se refiere al carácter selectivo de la ayuda, la Comisión observa que las autoridades italianas sólo conceden a determinadas categorías de empresas la parte diferencial de las ayudas que supera el 25 % de reducción de las cargas sociales adeudadas. Estas empresas se diferencian de las demás en función del sector interesado y de su dimensión. La intensidad de la ayuda varía asimismo en función de la ubicación dentro del territorio nacional. En efecto, las ayudas se conceden, con intensidades variables en función de la ubicación, a las empresas del sector comercial y turístico con menos de quince empleados, a las empresas artesanales y a todas las empresas instaladas en zonas que presentan una tasa de desempleo superior a la media nacional. Estas medidas no pueden calificarse de medidas generales por cuanto no se aplican uniformemente al conjunto de la economía y favorecen a algunas empresas y a determinados sectores(21).

(90) Por último, el nivel total de la ayuda por empresa depende directamente del número de trabajadores contratados. Las autoridades italianas han cifrado al efecto el importe máximo de la ayuda (reducción global del 100 % de las cargas sociales, es decir: 25 % como medida generalizada aplicable a todo el territorio y un máximo del 75 % como ulterior reducción) anual por trabajador contratado, deducidos los costes de formación, en 9707256 liras italianas (5013,38 euros). Este importe se cifraría en 7280442 liras italianas (3760,03 euros) para las empresas que se benefician de la ulterior reducción del 75 %, y en 2426814 liras italianas (1253,34 euros) para las empresas que se benefician de la ulterior reducción del 15 %, es decir, de un 40 % total de reducción (véase el considerando 12).

(91) La Comisión considera que tan sólo en el caso de las ayudas en favor de la contratación, mediante contratos de formación y trabajo, de trabajadores con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral -a saber, los jóvenes menores de 25 años, los jóvenes licenciados de hasta 29 años y los parados de larga duración (más de un año de desempleo)-, o que se destinan a la creación de nuevos puestos de trabajo, el importe de la ayuda no sobrepasa lo necesario para estimular la creación de empleo, habida cuenta de la actividad de formación -obligatoria en el marco de los CFT- y de la situación de desempleo, especialmente grave en el territorio italiano. Los elementos que permiten a la Comisión concluir que el importe de la ayuda no sobrepasa lo necesario para estimular la creación de empleo también se basan en la proporcionalidad existente entre las cargas sociales objeto de reducción y las retribuciones de los trabajadores y en la gradación de la medida en función de las especificidades de las regiones interesadas.

(92) Sobre la base de este análisis, la Comisión considera que solamente los casos de ayuda para la creación de nuevos puestos de trabajo y los mencionados en el considerando precedente se ajustan a las disposiciones de las Directrices en la materia y pueden, por lo tanto, beneficiarse de las excepciones previstas en favor de este tipo de ayuda.

(93) Frente a esto, la Comisión considera que las ayudas para la contratación mediante CFT, cuando no se refieren a la contratación de trabajadores con especiales dificultades de inserción o reinserción en el mercado laboral, es decir, los jóvenes menores de 25 años, los jóvenes licenciados de hasta 29 años y los parados de larga duración (con más de un año de desempleo), o cuando no se destinan a la creación de nuevos puestos de trabajo, constituyen ayudas al mantenimiento del empleo.

(94) Dado que, sobre la base de las Directrices sobre ayudas al empleo, una ayuda al mantenimiento del empleo es "el apoyo otorgado a una empresa con el fin de incitarla a no despedir a sus empleados"(22), en el caso que nos ocupa no se trata propiamente de ayudas pagadas a las empresas con el fin de incitarlas a no despedir a los trabajadores empleados, por cuanto las ayudas se conceden para la contratación mediante un CFT. Dado que no se exige como condición la creación de nuevos puestos de trabajo, sino que por el contrario el régimen establece expresamente la condición de que no se haya procedido a despidos, estas ayudas pueden incitar a las empresas a sustituir a los trabajadores a raíz de una baja espontánea. Así pues, fomentan el mantenimiento del número de empleados, sin que ello implique la creación de nuevos puestos de trabajo. En este sentido, estas ayudas pueden considerarse ayudas al mantenimiento del empleo, que a su vez, sobre la base de las Directrices sobre ayudas al empleo, se asimilan a las ayudas al funcionamiento.

(95) Tales ayudas sólo pueden autorizarse cuando, de acuerdo con las disposiciones de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, están destinadas a paliar los daños causados por las catástrofes naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. En determinadas condiciones, las ayudas al mantenimiento del empleo también pueden autorizarse en las regiones con derecho a beneficiarse de las excepciones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87, es decir, cuando se trata de favorecer el desarrollo económico de las regiones con un nivel de vida anormalmente bajo o con graves problemas de subempleo.

(96) La Comisión observa en primer lugar que estas ayudas al mantenimiento del empleo no se limitan a las zonas a que se refieren las excepciones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, dado que se aplican en todo el territorio nacional. Además, no son regresivas ni están limitadas temporalmente. En cuanto a su capacidad para ayudar a las empresas a superar las desventajas estructurales y a promover un desarrollo sostenible, la Comisión ya ha hecho más de una advertencia al Gobierno italiano sobre los peligros de unas medidas tan generalizadas; esta actitud negativa se basa en la convicción de que este tipo de medidas tiene efectos muy nocivos sobre la competencia y los intercambios, sin entrañar una verdadera contrapartida para el interés comunitario en términos de desarrollo sostenible y de eliminación de las desventajes estructurales.

V.2. Ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos

V.2.a) Carácter de ayuda de las medidas previstas por la transformación de CFT en contratos indefinidos

(97) Por lo que respecta a la prórroga de un año de estas mismas ayudas previstas por los CFT, y dado que estas ayudas tienen un carácter selectivo todavía más acentuado, ya que se destinan exclusivamente a las regiones del objetivo no 1, el análisis sobre el carácter de ayuda desarrollado en el punto V.1.a) es aún más pertinente en relación con estas intervenciones.

(98) De las consideraciones anteriores se desprende, por consiguiente, que las medidas en cuestión pueden incidir en los intercambios comunitarios. Habida cuenta de los elementos de ayuda incluidos en dichas medidas, debemos concluir que las intervenciones en cuestión entran dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y del apartado 1 del artículo 62 del Acuerdo EEE, por cuanto constituyen ayudas estatales que falsean la competencia lo suficiente como para incidir en los intercambios intracomunitarios, y sólo pueden considerarse compatibles con el mercado común en la medida en que les sea aplicable alguna de las disposiciones de excepción existentes.

V.2.b) Compatibilidad con el mercado común

(99) Una vez determinada la naturaleza de ayudas estatales de las medidas examinadas, en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, la Comisión deberá examinar si pueden declararse compatibles con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 87.

(100) En cuanto a la aplicabilidad de las excepciones contempladas en el Tratado, las observaciones formuladas en el punto V.1.b) (veánse los considerados 69 a 96) de la presente Decisión son también válidas para estas ayudas, por cuanto se trata del mismo tipo de intervención.

(101) Las Directrices sobre ayudas al empleo precisan que las ayudas a la creación de empleo tienen por objeto ofrecer un empleo a los trabajadores que todavía no hayan conseguido un trabajo o que hayan perdido su empleo anterior, y que por "creación de empleo" debe entenderse la creación neta de empleo, es decir, la que implique como mínimo un puesto de trabajo suplementario con relación a la plantilla (calculada en media con relación a un determinado período) de la empresa en cuestión.

(102) Estas mismas Directrices indican asimismo que la Comisión debe prestar atención a las modalidades de los contratos de trabajo, y en particular a la obligación de realizar la contratación en el marco de un contrato de duración indefinida o suficientemente larga.

(103) La transformación de CFT temporales en contratos indefinidos no crea puestos suplementarios en la medida en que se trata de puestos que ya han sido creados, aunque no tengan un carácter estable.

(104) Como ya ha observado la Comisión(23), las medidas relativas a la transformación de contratos temporales y de CFT en contratos indefinidos no pueden asimilarse ni a la categoría de creación de nuevos puestos de trabajo ni a la de mantenimiento del empleo. Presentan, en efecto, características específicas vinculadas a la estabilización de empleos precarios. El valor añadido radica, por lo tanto, en la "creación neta de empleos estables" que no existían anteriormente.

(105) La Comisión considera que las Directrices sobre ayudas al empleo, aunque no contemplan este tipo de intervención, se refieren al concepto de estabilidad del empleo como un valor positivo. Las modalidades del contrato de trabajo son, pues, objeto de una evaluación por parte de la Comisión, que las evalúa favorablemente tan sólo en la medida en que están en condiciones de garantizar una cierta estabilidad del empleo.

(106) Así pues, en algunos casos la Comisión se muestra favorable a determinadas ayudas para la transformación de empleos temporales en empleos con contrato indefinido. No obstante, tal y como precisan las Directrices, esta actitud favorable está supeditada a:

- la obligación de no haber despedido a ningún miembro del personal en los doce meses anteriores a la transformación,

- la obligación de aumentar el número de puestos de trabajo con relación al número de puestos existentes en la empresa durante los seis meses que preceden a la transformación, al margen de los puestos que son objeto de la propia transformación.

(107) Esto permite a la Comisión garantizar que esta ayuda, además de contribuir a la estabilización de empleos precarios, entraña un valor añadido constituido por la creación neta de empleos estables anteriormente inexistentes, y cerciorarse, en consecuencia, de que no se trata de una mera substitución de un empleado despedido o jubilado.

(108) A la luz de cuanto precede, la Comisión considera que, en el caso examinado, la obligada creación neta de empleos sólo puede confirmarse en la medida en que el número de empleados se calcule al margen de los empleos creados mediante contratos temporales o que no garanticen una cierta estabilidad del empleo.

(109) Así pues, sobre la base de las consideraciones anteriores, la Comisión constata que únicamente las ayudas para la transformación de CFT en contratos indefinidos que respeten la obligación de implicar un aumento de los puestos con relación a los puestos existentes en la empresa (sobre la base de la media correspondiente al período que precede a la transformación) se ajustan a las disposiciones de las Directrices sobre ayudas al empleo y pueden, por lo tanto, beneficiarse de la excepción prevista en favor de este tipo de ayudas. El número de empleados debe calcularse al margen de los trabajadores contratados mediante contratos temporales o que no garanticen una cierta estabilidad del empleo.

(110) En cuanto a la intensidad de la ayuda, la Comisión opina que debe calcularse teniendo en cuenta la concesión de la misma durante el período que precede a la transformación. Durante dicho período, en efecto, los empresarios se han beneficiado de una ayuda concendida por el mismo trabajador cuyo contrato de trabajo se ha transformado posteriormente. Se trata, pues, de un período total de ayuda de tres años para cada puesto de trabajo creado. La Comisión piensa que solamente en los casos anteriormente mencionados esta intensidad guarda proporción con el objetivo perseguido, teniendo en cuenta que los empleos creados tienen una duración indefinida y que la situación del paro en las zonas interesadas es especialmente grave. Por las razones ya expresadas en relación con las ayudas para los CFT, la Comisión considera que el importe de la ayuda no sobrepasa lo que es necesario para incitar a la creación de empleo.

(111) En este contexto, la Comisión estima que en los demás casos de ayudas a la transformación de CFT en contratos indefinidos, que no respetan la obligación de implicar un aumento de los puestos con relación a los puestos existentes en la empresa, se trata de ayudas al mantenimiento del empleo. Tal y como precisan las Directrices sobre ayudas al empleo, estas ayudas constituyen ayudas al funcionamiento. Por las razones ya expresadas en relación con las ayudas para los CFT, la Comisión opina que estas ayudas no cumplen las condiciones previstas para la concesión de las ayudas al funcionamiento.

VI. CONCLUSIONES

(112) La Comisión constata que las autoridades italianas han infringido el apartado 3 del artículo 88 al ejecutar las ayudas no notificadas para la contratación mediante CFT, contempladas por las Leyes no 863/84, n° 407/90, no 169/91 y n° 451/94 y concedidas desde noviembre de 1995.

(113) Sobre la base del análisis desarrollado en los puntos V.1.a) y V.1.b) de la presente Decisión, la Comisión constata que únicamente las ayudas concedidas para la contratación de trabajadores que, en el momento de la contratación, aún no habían obtenido un empleo, o que lo habían perdido y cuya contratación ha contribuido a la creación neta de nuevos puestos de trabajo en las empresas interesadas, son compatibles con el mercado común.

(114) Las ayudas concedidas a los trabajadores con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral, es decir, tras haberse quedado sin empleo, son asimismo compatibles con el mercado común. Se trata de personas que, por sus propias características, se encuentran en una situación de inferioridad frente al sistema de selección impuesto por el mercado laboral. Es el caso, en concreto, de los jóvenes menores de 25 años, de los licenciados de hasta 29 años y de los parados de larga duración (con más de un año de desempleo). No obstante, para poder beneficiarse de estos apoyos, los empresarios tienen que no haber procedido a reducciones de plantilla en los doce meses anteriores, y deben asimismo haber mantenido en servicio (mediante contratos indefinidos) a al menos un 60 % de los trabajadores cuyo CFT haya expirado en los veinticuatro meses anteriores.

(115) Las medidas que respetan la norma de minimis(24) no entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 87. En aplicación de dicha norma, el importe total de todas las intervenciones realizadas en favor de las empresas que hayan contratado trabajadores mediante un CFT no debe superar el límite de 100000 euros sobre un período de tres años. Tal y como se precisa en la Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis, la citada norma no es aplicable a los sectores cubiertos por el Tratado CECA, a la construcción naval o al sector de los transportes, como tampoco a las ayudas concedidas para gastos relativos a actividades de la agricultura o la pesca.

(116) Todas las ayudas para la contratación mediante CFT que no respetan las condiciones indicadas en los considerandos 113 a 115 son incompatibles con el mercado común y deben, por lo tanto, recuperarse.

(117) La Comisión constata que las autoridades italianas han infringido el apartado 3 del artículo 88 al ejecutar las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos a que se refiere el artículo 15 de la Ley no 196/97.

(118) Sobre la base del análisis desarrollado en los puntos V.2.A) y V.2.b) (considerandos 97 a 111 de la presente Decisión), la Comisión constata que únicamente las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos que respetan la obligación de implicar un aumento de los puestos con relación a la media de los puestos existentes en la empresa durante el período que precede a la transformación son compatibles con el mercado común. El número de empleados debe calcularse al margen de los trabajadores contratados mediante contratos temporales o que no garantizan una cierta estabilidad del empleo (véase el considerando 106).

(119) Las medidas que respetan la norma de minimis(25) no entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 87. A estas medidas pueden aplicárseles las mismas consideraciones formuladas para los CFT (véase el considerando 115).

(120) Todas las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos que no respeten las condiciones anteriormente mencionadas son incompatibles con el mercado común y deben, por lo tanto, recuperarse.

(121) En los casos de concesión ilegal de ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión exigirá del Estado miembro de que se trate que reclame a su vez la devolución de las mismas a los beneficiarios(26), con el fin de restablecer el statu quo. Éste es el caso de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común en la presente Decisión, cuyo importe deberán reembolsar los beneficiarios.

(122) La restitución deberá efectuarse conforme a los procedimientos del Derecho nacional. Las sumas recuperables deberán producir intereses desde la fecha en que se hayan puesto a disposición de los beneficiarios hasta la fecha de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo de la subvención equivalente en el marco de las ayudas con finalidad regional,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

1. Las ayudas ilegalmente concedidas por Italia a partir del mes de noviembre de 1995 para la contratación de trabajadores mediante contratos de formación y trabajo (CFT) contemplados por las Leyes no 863/84, n° 407/90, no 169/91 y n° 451/94 son compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE siempre que se refieran a:

- la creación de nuevos puestos de trabajo en la empresa beneficiaria en favor de trabajadores que aún no hayan obtenido un empleo o hayan perdido su empleo anterior, en el sentido definido por las Directrices sobre ayudas al empleo,

- la contratación de trabajadores con especiales dificultades para integrase o reintegrarse en el mercado laboral. A efectos de la presente Decisión, por "trabajadores con especiales dificultades para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral" se entenderán los jóvenes con menos de 25 años, los licenciados de hasta 29 años de edad y los parados de larga duración, es decir, las personas que se encuentren en paro durante al menos un año.

2. Las ayudas concedidas mediante contratos de formación y trabajo que no cumplan las condiciones mencionadas en el apartado 1 son incompatibles con el mercado común.

Artículo 2

1. Las ayudas concedidas por Italia en virtud del artículo 15 de la Ley no 196/97 para la transformación de CFT en contratos indefinidos son compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE en la medida en que respeten la condición de la creación neta de puestos de trabajo tal y como aparece definida en las Directrices sobre ayudas al empleo.

El número de empleados de la empresas se calculará al margen de los puestos objeto de la transformación y de los puestos creados mediante contratos temporales o que no garantizan una cierta estabilidad del empleo.

2. Las ayudas para la transformación de los CFT en contratos indefinidos que no cumplan la condición mencionada en el apartado 1 son incompatibles con el mercado común.

Artículo 3

Italia adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas que no cumplan las condiciones a que se refieren los artículos 1 y 2 y ya ilegalmente concedidas.

La recuperación se efectuará conforme a los procedimiento del Derecho nacional. Las sumas recuperables producirán intereses desde la fecha en la que se hayan puesto a disposición de los beneficiarios hasta la fecha de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo de la subvención equivalente en el marco de las ayudas con finalidad regional.

Artículo 4

Italia informará a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas para ajustarse a la misma.

Artículo 5

El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.

Hecho en Bruselas, el 11 de mayo de 1999.

Por la Comisión

Karel VAN MIERT

Miembro de la Comisión

(1) DO C 384 de 10.12.1998, p. 11.

(2) Diario Oficial de la República Italiana no 154 de 4.7.1997.

(3) Véase la nota 1.

(4) Esta información consiste exclusivamente en la transmisión de datos estadísticos oficiales publidados por el Instituto Nacional de Estadística italiano (ISTAT: Forze di lavoro media 1997 y Formazione universitaria e mercato del lavoro) y por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE: Uno sguardo sull'educazione, edición de 1997). Los datos de Confindustria se refieren exclusivamente a las representaciones gráficas de tales datos.

(5) DO C 334 de 12.12.1995, p. 4.

(6) DO C 213 de 23.7.1996, p. 4.

(7) Véase la nota 1.

(8) Punto 12.6 del escrito de la Comisión de 17 de agosto de 1998 (véase la nota 1).

(9) En apoyo de esta tesis Confindustria menciona la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980 en el asunto 730/79: Philip Morris contra Comisión (Recopilación 1980, p. 2671).

(10) Ayuda estatal N 692/97.

(11) Sentencia de 13 de julio en el asunto 102/87 (Recopilación 1988, p. 4067).

(12) Véase la nota 5.

(13) Véase la nota 5.

(14) Véase la nota 1.

(15) Punto 12.3 del escrito de la Comisión de 17 de agosto de 1998 (véase la nota 1).

(16) Oficina Internacional del Trabajo: Empleo de los jóvenes, punto 1.1; informe preparado por la Oficina Internacional del Trabajo para la Conferencia de Ministros de la Juventud que tuvo lugar del 8 al 12 de agosto de 1998 en Lisboa.

(17) Ibidem.

(18) Informe preparado por la Oficina Internacional del Trabajo para la Conferencia de Ministros de la Juventud, Lisboa, 8-12 de agosto 1998, punto 1.5 (véase la nota 16).

(19) DO C 74 de 10.3.1998, p. 9.

(20) Véase la nota 5.

(21) Según el primer Informe sobre las ayudas estatales en la Comunidad Europea (1989), son medidas generales "todas las intervenciones del Estado que se aplican uniformemente al conjunto de la economía y que no favorecen algunas empresas o algunos sectores" [COM (88) 945].

(22) Véase la nota 5.

(23) Véase la ayuda estatal N 692/97.

(24) Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO C 68 de 6.3.1996).

(25) Véase la nota 24.

(26) Comunicación de la Comisión de 24 de noviembre de 1983 (DO C 318 de 24.11.1983, p. 3). Véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973 en el asunto 70-72: Comisión contra Alemania (Recopilación 1973, p. 813), y de 24 de febrero de 1987 en el asunto 310/85: Deufil contra Comisión (Recopilación 1987, p. 901).