INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1996 (96/C 348/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUMEN I INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO GENERAL Y DE LOS 6° Y 7° FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

ÍNDICE

Página

Introducción general 6

Parte I Recursos propios

Capítulo 1 Recursos propios 12

Parte II Política agrícola común

Introducción 46

Capítulo 2 Gestión presupuestaria 49

Capítulo 3 Organizaciones de mercado. Productos vegetales 64

Capítulo 4 Organización común de mercados. Productos animales. Examen de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de una selección de medidas relacionadas con la EEB 99

Capítulo 5 Aspectos de procedimiento en materia de restituciones a la exportación de carne de vacuno 125

Parte III Acciones estructurales

Introducción 138

Capítulo 6 Fondo Europeo de Desarrollo Regional 143

Capítulo 7 Fondo Social Europeo 175

Capítulo 8 Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Orientación (FEOGA-Orientación) 198

Capítulo 9 Política común de la pesca y el mar 220

Página

Parte IV Políticas internas

Introducción 238

Capítulo 10 Investigación 239

Capítulo 11 Políticas industriales. MEDIA 255

Parte V Acciones exteriores

Introducción 269

Capítulo 12 Fondos Europeos de Desarrollo 271

Capítulo 13 Cooperación con países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 293

Capítulo 14 Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 317

Parte VI Gastos administrativos

Introducción 345

Capítulo 15 Comisión 349

15.1 Subvenciones de carácter general 351

15.2 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 353

15.3 Organismos comunitarios descentralizados 360

15.4 Régimen común de seguro médico 361

Capítulo 16 Tribunal de Cuentas 383

Capítulo 17 Comité Económico y Social y Comité de las Regiones 385

Parte VII Instrumentos financieros y actividades bancarias

Capítulo 18 Instrumentos financieros y actividades bancarias 391

Anexo I Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durantes los cinco últimos años 409

Nota: Los gráficos figuran reagrupados en el anexo II al final del presente informe (volumen II).

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I Recursos propios

Capítulo 1 Recursos propios 37

Parte II Política agrícola común

Introducción 48

Capítulo 2 Gestión presupuestaria 59

Capítulo 3 Organizaciones de mercado. Productos vegetales 91

Capítulo 4 Organización común de mercados. Productos animales. Examen de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de una selección de medidas relacionadas con la EEB 118

Capítulo 5 Aspectos de procedimiento en materia de restituciones a la exportación de carne de vacuno 135

Parte III Acciones estructurales

Introducción 142

Capítulo 6 Fondo Europeo de Desarrollo Regional 164

Capítulo 7 Fondo Social Europeo 189

Capítulo 8 Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Orientación (FEOGA-Orientación) 214

Capítulo 9 Política común de la pesca y el mar 233

Parte IV Políticas internas

Capítulo 10 Investigación 249

Capítulo 11 Políticas industriales. MEDIA 263

Parte V Acciones exteriores

Capítulo 12 Fondos Europeos de Desarrollo 287

Capítulo 13 Cooperación con países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 312

Capítulo 14 Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 337

Página

Parte VI Gastos administrativos

Capítulo 15 Comisión 373

15.1 Subvenciones de carácter general 373

15.2 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 374

15.3 Organismos comunitarios descentralizados 376

15.4 Régimen común de seguro médico 378

Capítulo 16

Capítulo 17 Comité Económico y Social y Comité de las Regiones 388

Parte VII Instrumentos financieros y actividades bancarias

Capítulo 18 Instrumentos financieros y actividades bancarias 406

INTRODUCCIÓN GENERAL

0.0. ÍNDICE Apartados

Estructura del informe 0. 1

Gestión presupuestaria 0. 2 - 0. 6

Administración y control 0. 7 - 0.27

Justificación del gasto 0. 7

Principales observaciones 0. 8 - 0.27

Ingresos comunitarios 0. 9 - 0.10

FEOGA-Garantía 0.11 - 0.13

Medidas estructurales 0.14 - 0.18

Programas gestionados por la Comisión 0.19 - 0.24

Otros gastos 0.25 - 0.27

Coordinación 0.28

Evaluación 0.29

Declaraciones de fiabilidad 0.30 - 0.33

Medidas correctoras emprendidas por la Comisión 0.34 - 0.36

El Reglamento Financiero 0.37

Importancia de la fiscalización 0.38

ESTRUCTURA DEL INFORME

0.1. La estructura de este informe anual sobre el ejercicio 1996 es distinta de la de años anteriores; su primer volumen refleja la estructura de las perspectivas financieras y un segundo volumen contiene las declaraciones de fiabilidad sobre el presupuesto general y el Fondo Europeo de Desarrollo, con sus correspondientes capítulos.

GESTIÓN PRESUPUESTARIA

0.2. Una dotación generosa de créditos presupuestarios puede presionar al gasto o, por lo menos, va en detrimento de una gestión financiera rigurosa. Los capítulos 2, 3 y 4 llaman la atención sobre cómo la manera en la que los reglamentos se desentienden de los precios del mercado mundial provoca gastos innecesarios de apoyo la agricultura. Los controles llevados a cabo durante la liquidación de anticipos concedidos a los Estados miembros sirven para detectar y corregir errores e irregularidades, pero no previenen la formación o el mantenimiento de niveles excesivos de ayuda que no pueden considerarse como un buen empleo de los fondos públicos. Las cantidades en juego son considerables: el capítulo 3 destaca la existencia de 3 000 millones de ecus de compensación excesiva para cereales, el capítulo 4, más de 800 millones de ecus para los productores de carne de vacuno. El Informe Especial n° 4/97 mostró que los pagos de compensación del FEOGA y las restituciones a la exportación relativas a las medidas alemanas de reunificación también implicaron una sobrecompensación importante y un gasto innecesario.

0.3. Los anticipos a los Estados miembros para el gasto estructural, son tratados como gastos definitivos en el nivel comunitario, sin que se apliquen procedimientos contables y de control adecuados y sin que exista un sistema de aprobación apropiado. Este sistema facilita el aumento máximo de las transferencias de fondos a los Estados miembros sin garantizar el uso puntual y riguroso de los fondos de un modo compatible con los objetivos comunitarios. El capítulo 6 llama la atención sobre los considerables retrasos en la realización de planes de inversión en el período de financiación de 1989 a 1993. Los capítulos 6, 7 y 8 ilustran la pobre definición de objetivos y contenidos de los programas, la falta de cofinanciación, y una falta continuada de información en cuanto al progreso de las acciones. Cantidades importantes de fondos permanecen durante largos períodos en manos de instancias intermedias en vez de transferirse a los beneficiarios finales. Se han descubierto numerosos errores y problemas de legalidad y de regularidad en programas oficialmente cerrados.

0.4. También en PHARE y TACIS los créditos excedieron el nivel de financiación que realmente podía utilizarse. El capítulo 14 analiza el continuo incremento que se ha producido en los compromisos pendientes entre 1990 y 1996, y las dificultades con las que se enfrenta la Comisión a la hora de aplicar y negociar contratos de programas aprobados para los que ya ha realizado compromisos presupuestarios. El Informe Especial n° 3/97 sobre el sistema de ejecución descentralizado PHARE señalaba que el hecho de que la Comisión se empeñara en el compromiso completo de los presupuestos anuales, junto con la escasa capacidad de absorción de los países beneficiarios y la gama excesivamente amplia de programas, provocó que 497 millones de ecus (el 38 %) de los anticipos del período 1990-1995 permanecieran en las cuentas bancarias de las administraciones nacionales beneficiarias al final de 1995. El Informe Especial n° 6/97 sobre subvenciones TACIS a Ucrania también llamó la atención sobre el uso lento de los créditos y la movilización innecesaria de fondos.

0.5. Generalmente, en un sistema financiero comunitario que hace uso intensivo de los anticipos, con una contabilidad central que los trata como gastos presupuestarios, el índice de empleo de los fondos en el nivel del beneficiario final no resulta claro. Un sistema así no puede considerarse como que cumple el requisito de buena gestión financiera y hace difícil determinar si las transferencias de recursos comunitarios son adecuadas.

0.6. La falta de créditos de compromiso también crea problemas. Por ejemplo, el capítulo 13 muestra cómo, debido al tope máximo impuesto en la parte correspondiente de las perspectivas financieras, la Comisión tuvo que posponer el compromiso de cantidades que eran necesarias para proyectos cuyas decisiones de financiación ya se habían tomado (incluyendo proyectos de MEDA y un gran proyecto en la India). Posponer de esta manera los compromisos es contrario al concepto básico de acción plurianual. El reciente Dictamen del Tribunal sobre el Reglamento Financiero (véase el apartado 0.37) se refiere a este extremo.

ADMINISTRACIÓN Y CONTROL

Justificación del gasto

0.7. Con los sistemas actuales de subvención muy a menudo se invierte la carga normal de la prueba, que haría que el beneficiario tuviera que justificar completamente el uso de fondos públicos. Las dificultades de la Comisión para comprobar la legalidad, la regularidad y los aspectos de buena gestión financiera de las finanzas de la Unión son de tal envergadura que es incapaz de asumir correctamente su papel central de gestora del presupuesto. Los problemas son particularmente evidentes en los fondos estructurales y significativos en la Política Agrícola Común. La Comisión avanza fondos comunitarios y solamente puede recuperarlos o reasignarlos si puede probar que se han utilizado indebidamente. Esto sería perfectamente aceptable si los beneficiarios y todas las organizaciones intermediarias tuvieran sistemas contables y de control capaces de justificar completamente el gasto con pruebas suficientes y pertinentes y estuvieran obligados a presentar o a poner a disposición de la Comisión las pruebas para que ésta ejerciera sobre ellas un nivel adecuado de comprobación. Desgraciadamente, la descentralización de la gestión de los fondos comunitarios no ha sido acompañada por la creación de la información de gestión apropiada y sistemas contables para permitir a las autoridades comunitarias ejercitar, en el interés general, su función de supervisión general. La determinación de errores y de irregularidades se ve por ello perjudicada y el uso apropiado de la financiación comunitaria es incierto. Las críticas y recomendaciones del Tribunal naturalmente reflejan esta debilidad estructural fundamental en la gestión de finanzas comunitarias.

Observaciones principales

0.8. Casi todos los capítulos de este informe (y cinco informes especiales que deben tomarse en consideración para la aprobación de la gestión de 1996) incluyen observaciones respecto a las debilidades de la administración y del control que demuestran hasta qué punto el desarrollo de sistemas apropiados de contabilidad y de gestión financiera, sobre todo los Estados miembros, ha sido incapaz de mantener el mismo ritmo que el desarrollo y naturaleza diversificada de las actividades comunitarias.

Ingresos comunitarios

0.9. El capítulo 1 destaca los riesgos para los recursos propios derivados del funcionamiento de zonas francas aduaneras y de los regímenes de perfeccionamiento activo. También menciona el uso frecuente de certificados de origen falsos para obtener aranceles preferenciales y cómo, a causa de la duración de las investigaciones, el incumplimiento de los plazos legales produce pérdidas para la Comunidad. Una resolución más rápida de los problemas pendientes referentes al cálculo de las contribuciones del IVA y del PNB es también importante para garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros.

0.10. El Informe Especial n° 5/97 sobre la gestión del comercio de cereales señala que se experimentaban dificultades continuadas en la recuperación de restituciones abonadas aun cuando los exportadores hubieran aceptado las reclamaciones de los compradores por las cantidades entregadas de menos.

FEOGA-Garantía

0.11. Los capítulos del FEOGA-Garantía describen problemas con la puesta en práctica de la reforma de 1992 de la Política Agrícola Común en cuanto a los cereales y la carne de vacuno. Los sistemas administrativos y de control integrados, que son esenciales para la gestión financiera adecuada, aún no se han creado completamente. Para los cereales, el sistema estabilizador es obstaculizado por reglamentos imprecisos, y la documentación del Estado miembro no puede proporcionar la pista de auditoría necesaria. Algunos Estados miembros incumplen requisitos reglamentarios referentes al análisis de riesgos, a las inspecciones de superficie y de cosecha y a la información consiguiente. En lo que respecta a la carne de vacuno, se produjeron retrasos en la adaptación de los mecanismos nacionales y es necesario mejorar el registro ganadero, el documento administrativo y las bases de datos.

0.12. Un programa de ayuda específico para las importaciones de carne de vacuno a las islas Canarias se controló insuficientemente y no se había aprobado la legislación nacional necesaria. También eran inadecuados los controles de aduanas y veterinarios sobre la reimportación de exportaciones de carne de vacuno rechazadas por las autoridades veterinarias egipcias.

0.13. En el mercado del vino, la reciente introducción de multas por el suministro de información incorrecta e incompleta por parte de los beneficiarios al sistema comunitario de tratamiento de información aún tiene que demostrar su eficacia. Aún no se han establecido correctamente los catastros vitivinícolas. Es también deplorable, a la vista de la complejidad del sistema de ayuda para el tabaco, que no se hayan creado en los Estados miembros los organismos de control previstos en la reforma de 1993.

Medidas estructurales

0.14. Todos los capítulos referentes a medidas estructurales contienen, como en los años anteriores, críticas severas de las declaraciones de gastos de los Estados miembros, que a menudo no son fiables o son inexactas. Los sistemas contables y de información deben mejorarse para lograr que exista una pista de auditoría adecuada desde los pagos de la Comisión hasta los gastos de los beneficiarios finales pasando por los múltiples niveles de recaudación y de certificación de la información.

0.15. El capítulo 6 recoge numerosos problemas de legalidad y regularidad en acciones de la parte de los programas de 1989-1993 oficialmente finalizada y cerrada. La Comisión y los Estados miembros necesitan crear sistemas que garanticen que el presupuesto comunitario no financie gastos no subvencionables.

0.16. En el capítulo 7 se señala que los Estados miembros necesitan una auditoría basada en los riesgos de los beneficiarios finales y que la Comisión debe prestar mayor atención al examen de las declaraciones finales para asegurarse del cumplimiento de las condiciones de concesión de la financiación del FSE, incluida la existencia de cofinanciación nacional.

0.17. El capítulo 8 hace referencia a casos en los que el gasto declarado no puede justificarse en los documentos contables o en los que las cantidades individuales abonadas difieren de las declaradas. Las autoridades nacionales han aprobado ayudas a empresas transformadoras de productos agrícolas carentes de perspectivas de mercado o de una viabilidad razonable; también se aceptaron declaraciones de gastos incorrectas.

0.18. La gestión descentralizada del instrumento financiero de orientación pesquera (capítulo 9) exige un control más completo por parte de la Comisión, particularmente a través de controles sobre el terreno de la legalidad, la regularidad y la realidad del gasto declarado. El seguimiento del Informe Especial n° 3/93 del Tribunal sobre la reestructuración de la flota pesquera de la Comunidad confirma que los sistemas de tratamiento de la información previstos para la supervisión y el control efectivos aún no sirven para realizar una asignación eficiente de la ayuda.

Programas gestionados por la Comisión

0.19. La manera en que la Comisión maneja el gasto que gestiona directamente también es insatisfactoria en muchos aspectos.

0.20. Por lo que se refiere a la participación de pequeñas y medianas empresas en la investigación, el desarrollo tecnológico y programas de demostración, el capítulo 10 concluye que las debilidades en los planes contables de las PYME y la complejidad de las normas traen consigo declaraciones de gastos incorrectas; son necesarias más auditorías de la Comisión para establecer la base de recuperación de pagos excesivos y para disuadir solicitudes de ayuda irregulares. De manera general, la Comunidad tiene que mejorar y simplificar sus procedimientos y desarrollar medidas específicas para hacer frente a las necesidades de las PYME.

0.21. El programa MEDIA I de ayuda a aspectos industriales de la política audiovisual comunitaria (capítulo 11) se vio afectada desfavorablemente por acuerdos contractuales confusos con organismos de apoyo, una auditoría inadecuada de estos organismos, y la falta de instrucciones para la administración del capital de riesgo y la recuperación de préstamos sin amortizar.

0.22. Los procedimientos de licitación de los contratos de trabajo financiados por el FED (capítulo 12) del periodo 1988-1993 muestran muchas debilidades en los reglamentos y su aplicación, que afectan tanto a la preparación como a la aprobación de los anuncios de licitación y a los procedimientos de determinación del cumplimiento de condiciones y clarificación de la licitación.

0.23. El capítulo 13 hace observaciones respecto a la gestión, por una institución financiera pública regional, de un fondo revolvente para préstamos a empresas orientadas a la exportación en Centroamérica. El fondo se creó en 1991, en un momento en el que el Tribunal acababa de informar a la Comisión de los fracasos importantes de la misma institución financiera regional en la gestión de otro proyecto importante. Aunque la Comisión incluyera condiciones más exigentes en el convenio de financiación del proyecto de fondo revolvente, la institución financiera no pudo observar muchas de ellas y la Comisión no tomó medidas efectivas para garantizar su cumplimiento.

0.24. En cuanto al apoyo a la reforma agrícola en los países PHARE y TACIS, el capítulo 14 hace referencia al fracaso de la Comisión, al considerar las propuestas de programa, para tener suficientemente en cuenta la organización administrativa de los países beneficiarios o su marco institucional y legislativo.

Otros gastos

0.25. El capítulo 15 pone de manifiesto la necesidad de mejorar la definición del uso de subvenciones a organizaciones que promueven el ideal europeo y de delimitar el tipo de gasto y de actividad que pueden acogerse a la financiación comunitaria. También llama la atención sobre problemas de presentación presupuestaria, planes contables y el control interno de los órganos comunitarios descentralizados. Deberían, preservando su autonomía, cooperar con la Comisión para mejorar su gestión financiera.

0.26. El capítulo 17 describe casos de inadecuación en el sistema de reembolso de gastos de viaje y dietas a los miembros y sus suplentes en el Comité Económico y Social, y en mucha menor medida, en el Comité de las Regiones.

0.27. El capítulo 18 -instrumentos financieros y actividades bancarias- llega a la conclusión de que la Comisión debe supervisar cualquier operación futura similar a los préstamos con bonificaciones de interés concedidos a Italia después del terremoto de 1980 para asegurarse de que la organización gestora toma medidas correctoras si los prestatarios no respetan sus compromisos.

COORDINACIÓN

0.28. La administración y el control a menudo se ven afectados desfavorablemente por la falta de coordinación. Los capítulos 6, 7, 10, 11 y 14 hacen referencia a casos significativos, al igual que el informe especial sobre la ayuda humanitaria (n° 2/97). Los capítulo 3 y 4 revelan que el desarrollo del sistema de administración y de control integrado de la agricultura se ha visto perjudicado por retrasos en el desarrollo de sistemas informáticos apropiados. En los propios servicios de la Comisión la auditoría reveló que, cinco años después de decidir la asignación de importantes recursos al desarrollo de un sistema de tratamiento de la información de cooperación al desarrollo, este proyecto importante se había manejado inadecuadamente.

EVALUACIÓN

0.29. La evaluación es un factor clave para garantizar el uso apropiado del dinero público. Las debilidades en la evaluación de los resultados de la financiación comunitaria se describen en los capítulos 6 (particularmente, ayuda a las PYME) y 14, y en los informes especiales sobre la ayuda humanitaria, sobre PHARE y sobre TACIS. Al no existir objetivos e indicadores de rendimiento claros, la evaluación de la eficiencia y eficacia del gasto estructural es muy difícil. La conclusión del Tribunal sobre el impacto de la ayuda a la reforma agrícola en Europa Central y Oriental (capítulo 14) es que sus efectos eran en el mejor de los casos limitados. El informe especial n° 2/97 concluyó que la ayuda humanitaria parecía alcanzar a los beneficiarios previstos, aunque a veces con un cierto retraso. Todas las propuestas legislativas o decisiones de financiación que impliquen gastos importantes deben incorporar procedimientos apropiados para determinar el éxito o el fracaso en relación con objetivos precisos y en relación con datos básicos firmes. Solamente de esta manera puede protegerse el interés del contribuyente contra el despilfarro. Finalmente, como señala el Informe Especial n° 2/97, es necesario que la función de evaluación sea independiente de los departamentos operativos de la Comisión, tanto para lograr una utilización eficaz de los recursos como para fomentar la objetividad.

DECLARACIONES DE FIABILIDAD (VOLUMEN II)

0.30. Los capítulos 19, 20 y 21 tratan de la declaración de fiabilidad relativa al presupuesto general, con la información de apoyo. En lo que respecta al presupuesto general, el Tribunal llega a la conclusión de que, de manera general y con la excepción señalada en la propia declaración, las cuentas de 1996 reflejan fiablemente los ingresos y gastos de la Unión durante el ejercicio y la situación financiera al final del mismo.

0.31. Debido a la magnitud de los problemas encontrados durante la fiscalización de las operaciones subyacentes a los pagos del presupuesto general, el Tribunal no puede proporcionar una declaración de fiabilidad positiva global en cuanto a la legalidad y regularidad de estas operaciones durante el ejercicio de 1996.

0.32. En el gasto del FEOGA-Garantía, las mejoras en la auditoría a posteriori deben ser acompañadas por la finalización de la instalación de controles de gestión efectivos en los mercados agrícolas. En los fondos estructurales, los altos niveles de errores sustantivos y formales confirman de nuevo la necesidad de una considerable mejora en los procedimientos contables y de control.

0.33. En el capítulo 22, que se refiere a la declaración de fiabilidad del FED, se llega a la conclusión de que, de manera general y con la excepción señalada en la declaración, las cuentas reflejan de manera fiable los ingresos y gastos del ejercicio y la situación financiera al final del mismo, y que las operaciones subyacentes son legales y regulares.

MEDIDAS CORRECTORAS EMPRENDIDAS POR LA COMISIÓN

0.34. La Comisión, en sus respuestas a los informes del Tribunal, ha reaccionado positivamente a muchas de las observaciones, a menudo reconociendo la necesidad de tomar medidas y, en algunos casos, indicando muy precisamente el modo en que iba a aportar mejoras. Por otra parte, está intentando resolver muchos de los problemas y de las debilidades denunciados por el Tribunal con su iniciativa de mejora de la gestión financiera SEM 2000, tanto en sus propios servicios como en colaboración con las autoridades nacionales que manejan y dan cuentas sobre los fondos comunitarios.

0.35. El éxito en la consolidación de los sistemas administrativos y de información que son la clave de una mejor gestión financiera se verá reflejado en una caída en el índice de errores y de irregularidades detectados por los auditores. Este informe anual y los informes especiales proporcionan muy escasas pruebas de que se hayan producido progresos significativos. En 1996 existía aún un índice elevado de errores y de irregularidades, particularmente en lo que se refiere a operaciones distintas de la garantía agrícola gestionadas en los Estados miembros. Sin embargo, en la garantía agrícola hay indicios de que los nuevos procedimientos financieros de liquidación de cuentas están teniendo cierto impacto beneficioso.

0.36. Se han producido otros progresos alentadores. Se ha clarificado considerablemente la definición de los criterios de concesión de la ayuda de los fondos estructurales (aunque el capítulo 7 llame la atención sobre algunas dificultades de interpretación que subsisten en las acciones del Fondo Social). Unas definiciones más claras deberían reducir los errores e irregularidades futuros, pero necesitan ser acompañadas por mejoras significativas en la información contable y de gestión y en la auditoría de las operaciones (véase el capítulo 7). La gestión financiera descentralizada y el grado en el que cualquier programa puede modificarse reemplazando un componente original por otro nuevo durante la aplicación del programa significan que no hay sanciones efectivas en el caso de que las administraciones nacionales presenten declaraciones incorrectas de gastos. Como ya se ha planteado en otras instituciones, sería apropiado que existiera una sanción real, en forma de corrección financiera neta aplicada por la Comisión, en los casos graves de declaración incorrecta.

EL REGLAMENTO FINANCIERO

0.37. El Dictamen n° 4/97 del Tribunal sobre una propuesta de modificación del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades concluye que es hora de que la Comisión emprenda una revisión general de los reglamentos financieros de las Comunidades, redefiniendo primero claramente los principios fundamentales en los cuales deben basarse. Necesitan clarificarse las numerosas expresiones vagas y las zonas oscuras desde el punto de vista legal, así como unificar escrupulosamente la terminología. Muchos procedimientos discrecionales, que son contrarios a un planteamiento disciplinado y complican enormemente la contabilidad y la gestión financiera no son imprescindibles; algunos son irregulares. El Dictamen enumera los principios y las disposiciones que debería contener un nuevo Reglamento Financiero con respecto al presupuesto, la elaboración de estados financieros, y el ejercicio de la función de control interno en la institución. El anexo al Dictamen del Tribunal establece con mayor detalle sus recomendaciones generales para un conjunto reformado de reglamentos financieros. El Tribunal ve con agrado las recientes noticias de que la Comisión tiene la intención de proponer una revisión general del Reglamento Financiero y de que su opinión será tenida en cuenta.

IMPORTANCIA DE LA FISCALIZACIÓN

0.38. En el estado actual de los procedimientos contables y de gestión financiera, la importancia financiera de la fiscalización es mucha a la hora de detectar gastos que no deberían haberse efectuado, importes potencialmente recuperables y posibles ahorros futuros. Este informe señala considerables cantidades de gastos innecesarios, aunque no irregulares (principalmente compensaciones excesivas a agricultores) y da numerosos ejemplos de ahorros potenciales, que no pueden cuantificarse fácilmente. Existe, además, el efecto, incuantificable pero significativo, de disuasión de la actividad de auditoría. La fiscalización de las finanzas de la Comunidad, llevada a cabo por la Comisión, por auditores del Estado miembro o por el Tribunal es hoy más que nunca necesaria para proteger los intereses del ciudadano europeo.

PARTE I Recursos propios

CAPÍTULO 1(1*) Recursos propios

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 1.1

Ejecución presupuestaria 1.2

Recursos propios tradicionales 1.3 - 1.119

Gestión financiera 1.3 - 1.17

Seguimiento por la Comisión de las observaciones del Tribunal 1.3 - 1.8

Gestión financiera en los Estados miembros 1.9 - 1.17

Zonas francas 1.18 - 1.43

Introducción 1.18 - 1.20

Homologación y demarcación de las zonas francas 1.21 - 1.24

Control del tránsito de mercancías y aprobación de las actividades de zona franca 1.25 - 1.33

Entrada de mercancías en las zonas francas 1.34 - 1.35

Uso de la nota informativa 1.36 - 1.37

Derechos de aduanas de mercancías ilocalizables en las zonas francas 1.38 - 1.40

Controles aduaneros 1.41 - 1.42

Conclusión 1.43

Perfeccionamiento activo 1.44 - 1.64

Introducción 1.44 - 1.46

Condiciones económicas de la concesión de autorizaciones 1.47 - 1.53

Presentación de justificantes, constatación y puesta a disposición 1.54 - 1.58

Coeficiente de rendimiento 1.59 - 1.61

Compensación equivalente y exportación previa 1.62 - 1.63

Conclusión 1.64

Constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales 1.65 - 1.119

Introducción 1.65 - 1.67

Observaciones generales relativas al marco reglamentario, a los procedimientos y a los sistemas 1.68 - 1.88

Observaciones relativas a la aplicación de las disposiciones vigentes 1.89 - 1.116

Conclusión 1.117 - 1.119

Recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB) 1.120 - 1.156

Introducción 1.120 - 1.121

Rectificaciones de las bases IVA Y PNB 1.122 - 1.152

Control por la Comisión y emisión de reservas 1.122 - 1.126

La situación en materia de reservas y su incidencia financiera 1.127 - 1.129

Inscripción de las reservas en las cuentas y su seguimiento contable 1.130 - 1.136

Seguimiento de los créditos vinculados a las reservas para su recaudación 1.137 - 1.149

No aplicación de intereses de demora en caso de puesta a disposición tardía de los recursos propios 1.150 - 1.152

Conclusión 1.153 - 1.156

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El Tribunal ha centrado su examen de los recursos propios tradicionales en la gestión financiera de la Comisión y de los Estados miembros en materia de constatación y recaudación de los títulos de crédito comunitarios, en la aplicación de la normativa comunitaria aduanera en el ámbito de las zonas francas, en la gestión financiera del régimen aduanero de perfeccionamiento activo (sistema de suspensión) así como en la constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales, concretamente en caso de existir fraudes o irregularidades. El Tribunal examinó también el seguimiento de las reservas emitidas por la Comisión sobre la gestión de los recursos procedentes de la aplicación de un tipo uniforme a la base del IVA y de un tipo fijado en el procedimiento presupuestario a la suma de los PNB de todos los Estados miembros.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. En el cuadro 1.1 se resumen los ingresos comunitarios del ejercicio 1996 y del gráfico 1.1 resulta que:

a) los ingresos efectivos del ejercicio 1996 fueron de 81 275,1 millones de ecus, o sea el 99 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo, siendo superiores en un 8,3 % a los del ejercicio 1995 (75 077,1 millones de ecus);

b) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de recaudación (1 509,3 millones de ecus), ascendieron a 13 583,6 millones de ecus, lo que representa el 16,7 % del total de los ingresos efectivos; estos recursos, inferiores en un 6 % a los del ejercicio 1995, se dividen en:

- derechos de aduana por un importe bruto de 13 069,1 millones de ecus, que equivalen al 86,6 % de los recursos propios tradicionales brutos (15 092,9 millones de ecus)(2),

- derechos agrícolas por un importe bruto de 810,2 millones de ecus, que equivalen al 5,4 % de los recursos propios tradicionales brutos,

- contribuciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 213,7 millones de ecus, que corresponden al 8 % de los recursos propios tradicionales brutos,

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), incluyendo los saldos y ajustes (858,2 millones de ecus), ascendió a 36 535 millones de ecus(3), es decir, el 45 % del total de los ingresos efectivos; la disminución de los ingresos efectivos en relación con el ejercicio 1995 (39 127,34 millones de ecus) fue de 6,6 %;

d) el recurso PNB, contabilizando los saldos y ajustes ( P27 millones de ecus), ascendió a 21 058 millones de ecus(4) (incluyendo reservas: 237,9 millones de ecus), o sea el 26 % del total de los ingresos efectivos; este recurso aumentó un 48,6 % con respecto al ejercicio anterior (14 172,6 millones de ecus).

e) el excedente disponible del ejercicio anterior (9 215,19 millones de ecus) y los ingresos diversos (915,93 millones de ecus) representan un 12,5 % del total de los ingresos efectivos, o sea un aumento del 40,4 % en relación con el ejercicio 1995.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión financiera

Seguimiento por la Comisión de las observaciones del Tribunal

1.3. En su informe anual relativo al ejercicio 1991(5), el Tribunal de Cuentas identificó, por una parte, recursos propios tradicionales no puestos a disposición de la Comisión por un importe de 2 millones de ecus y, por otra parte, derechos puestos a disposición tarde por un importe superior a 2 000 millones de ecus, con unos intereses de demora estimados por el Tribunal en 25,72 millones de ecus. Después del control efectuado en los Estados miembros, la Comisión fijó el importe de los derechos por recuperar en 6,5 millones de ecus, y el importe de los intereses de demora en 25,0 millones de ecus. Al 1 de mayo de 1997, sólo quedaba por recuperar un importe de 0,1 millones de ecus de intereses.

1.4. La Comisión recaudó 37 253 ecus de los casos concretos mencionados en los informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1992(6) y 1993(7). Las observaciones del Tribunal relativas a los ejercicios 1994(8) y 1995(9), permitieron recuperar 3,1 millones de ecus y de emitir órdenes de ingreso suplementarias para 2,5 millones de ecus.

1.5. A raíz de los controles del Tribunal de Cuentas y de la Comisión, se iniciaron 169 procedimientos de cobro, 143 de los cuales seguían abiertos al 1 de marzo de 1997 y de ellos, 117 sin haberse establecido aún el importe del crédito. En 21 órdenes de ingreso emitidas por la Comisión, por un importe de 25 millones de ecus, la fecha de vencimiento estaba superada el 1 de marzo de 1997. En 12 de estas 21 órdenes de ingreso la fecha de vencimiento de la orden de ingreso tenía más de un año de antigüedad.

1.6. En julio de 1995, el Tribunal de Cuentas detectó que las autoridades alemanas habían omitido poner a disposición de la Comisión recursos propios tradicionales correspondientes a los meses de diciembre de 1993 y de 1994 por un importe de 19,4 millones de ecus. En agosto de 1995 se informó a la Comisión. El Estado miembro, a iniciativa propia, puso el importe del principal a disposición de la Comisión sin intereses de demora. El 29 de noviembre de 1996, o sea casi 15 meses más tarde, el ordenador de pagos emitió una orden de ingreso por los intereses de demora.

1.7. En mayo de 1995, Dinamarca informó a la Comisión de que pondría a su disposición unos derechos antidumping por un importe de 0,8 millones de ecus con un retraso importante. Una parte de este importe (0,5 millones de ecus) se había liquidado antes de 1991. En octubre de 1995, la Comisión pidió la aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, aplicando intereses de demora a todo el retraso. Un mes más tarde, Dinamarca invoca, anticipándose, en relación con los importes relativos a los ejercicios anteriores a 1991, la modificación del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996, en trámite de aprobación por aquel entonces. La modificación invocada introduce la prescripción trienal de los derechos de la Comisión respecto a los Estados miembros si no tiene lugar una notificación previa. Al 31 de enero de 1997, el cobro de esta deuda danesa estaba aún pendiente.

Conclusión

1.8. La Comisión tiene dificultades para recaudar en el plazo fijado los créditos constatados a raíz de los controles comunitarios, especialmente los intereses de demora. Por otro lado, la modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 crea el riesgo de que numerosas recaudaciones pendientes a raíz de las observaciones del Tribunal se acojan a la prescripción trienal, si estas recaudaciones no se han notificado a los Estados miembros en los plazos previstos.

Gestión financiera en los Estados miembros

1.9. El Tribunal, durante las visitas de inspección del trabajo de auditoría relacionado con la declaración de fiabilidad (DAS) y con la auditoría de los ámbitos señalados a continuación, ha examinado la constatación de los derechos comunitarios, los procedimientos contables y algunos aspectos específicos de los métodos de recaudación en todos los Estados miembros.

Constatación tardía de los recursos propios

1.10. En todos los Estados miembros el Tribunal examinó en qué medida los procedimientos nacionales garantizan que, de conformidad con la legislación comunitaria(10), las deudas aduaneras se contabilicen en el momento adecuado. El Tribunal descubrió:

a) derechos de aduana calculados con posterioridad al levante(11) en casos de irregularidad que han dado lugar a procesos penales: en el Reino Unido, las deudas aduaneras no se constatan al darse las condiciones del artículo 2 del Reglamento (CEE Euratom) n° 1552/89 del Consejo. En muchos casos, dichas deudas se constatan antes del inicio del proceso penal. No obstante, la conclusión del proceso con una sanción efectiva tiene preferencia frente al cobro de los atrasos.

b) derechos de aduana calculados con posterioridad al levante en otros casos de irregularidades: en España, los procedimientos aplicados ocasionaron retrasos en el establecimiento, contabilización y puesta a disposición de los recursos propios, incumpliendo así la legislación comunitaria. Además, en Alemania e Italia, los derechos de aduana aplicados a raíz de los controles posteriores al levante se contabilizaron con retrasos de hasta 24 meses. En Bélgica y, hasta cierto punto en Alemania, los retrasos eran sistemáticos; y

c) derechos de aduana pendientes en declaraciones incompletas: en siete Estados miembros(12) los derechos de aduana de más del 10 % de las declaraciones incompletas no se incluían correctamente en las cuentas al final del período previsto en la legislación comunitaria(13) para permitir que los operadores presenten la información que falte en sus declaraciones. Los derechos de aduana pendientes de pago o constatados tarde de una muestra de declaraciones incompletas de Bélgica, España e Irlanda ascendían a unos 0,5 millones de ecus.

1.11. En el Reino Unido, el plan contable empleado para gestionar las garantías en efectivo constituidas para afianzar deudas fiscales potenciales no permite identificar por separado los depósitos relativos a los recursos propios comunitarios. En 1992, las autoridades británicas reconocieron este problema(14). En 1996 declararon que su sistema contable todavía no permitía desglosar las garantías, ni por tipo ni por motivo de constitución, y que debían investigar la posibilidad de encontrar una solución eficiente al problema(15).

1.12. En numerosos casos detectados en Alemania los derechos de aduana correspondientes a declaraciones periódicas de entrada(16) se contabilizaban entre tres y cuatro meses tarde.

Cuentas separadas o cuentas B

1.13. Los Estados miembros deben contabilizar las deudas aduaneras en las cuentas comunitarias. No obstante, las deudas aduaneras que se han comunicado al deudor pero no se han recaudado ni afianzado, o que estando afianzadas se han recurrido, se deben contabilizar en una cuenta comunitaria aparte(17). En Italia, en algunas oficinas estas cantidades sólo se contabilizan en el momento de la recaudación y no en el de la comunicación al deudor, que es lo que exige la legislación comunitaria. Estas prácticas son, pues, contrarias a ella.

Anulación de derechos liquidados

1.14. En Alemania, 0,2 millones de ecus no se pusieron a disposición de la Comisión en aplicación del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 que permite liberar a los Estados miembros de la obligación de poner a disposición los recursos propios en los casos concretos en los que la recaudación sea imposible sin que el motivo se pueda imputar al Estado miembro(18). Sin embargo, en este caso la no recaudación se debió a un error de las autoridades nacionales y la cantidad debida debió ponerse a disposición en junio de 1993.

Clasificación arancelaria

1.15. En el Reino Unido persistió durante 17 años un error en la aplicación del arancel. Las autoridades británicas liquidaron y pusieron a disposición (marzo de 1995) los derechos pagados de menos (3,36 millones de ecus) durante los tres años anteriores a la fecha en que se detectó el error (diciembre de 1991). No se pusieron a disposición los derechos (0,3 millones de ecus) adeudados correspondientes al período de investigación necesario para establecer y corregir el error. Deberían aplicarse intereses de demora al pago puesto a disposición con más de tres años de retraso.

Derechos del equipaje de viajeros

1.16. En algunos Estados miembros los derechos de aduana, los impuestos especiales y el IVA del equipaje de los viajeros se gravan aplicando un tipo fijo. Los ingresos procedentes de los viajeros se reparten posteriormente entre las categorías de derechos y de impuestos, empleando procedimientos nacionales. En el Reino Unido se utilizó un porcentaje incorrecto durante tres años para calcular la parte de recursos propios de los impuestos de los viajeros, lo que provocó un pago insuficiente de 3,9 millones de ecus de recursos propios tradicionales en los años 1993 a 1995. En marzo de 1996, esta cantidad se puso a disposición de la Comisión. En Bélgica, no se realiza ningún estudio periódico de los procedimientos nacionales aplicados para calcular el reparto. Es necesario modificar este porcentaje que ha permanecido invariable 17 años para tener en cuenta los cambios producidos en los aranceles o en el tráfico.

Conclusión

1.17. Los Estados miembros tienen la obligación de liquidar correctamente los recursos propios de la Comunidad, así como de contabilizarlos y de ponerlos a disposición de la Comisión, asegurándose también de la correcta aplicación de la legislación comunitaria. Además, tienen derecho a retener el 10 % de los recursos propios puestos a disposición en concepto de costes de recaudación. La Comisión debe supervisar el cumplimiento de esta obligación por parte de los Estados miembros realizando tanto inspecciones como verificaciones sobre el terreno. De una muestra de aproximadamente 3 000 declaraciones examinadas por el Tribunal, hay que recuperar por lo menos 3 millones de ecus de recursos propios.

Zonas francas

Introducción

1.18. Las zonas francas y los depósitos francos se definen en la legislación comunitaria(19) como partes del territorio aduanero de la Comunidad, separadas del resto del mismo, en las que:

a) la mercancía no comunitaria es considerada, para la aplicación de los derechos de importación y las medidas de política comercial de importación como no presente en el territorio aduanero de la Comunidad, siempre que no se despachen a libre práctica, ni se incluyan en otro régimen aduanero, ni se utilicen ni consuman en condiciones distintas a las establecidas en la normativa aduanera;

b) las mercancías comunitarias, recogidas en una normativa comunitaria específica que lo prevea, se beneficiarán, en razón de su inclusión en zona franca o en depósito franco, de las medidas normalmente relacionadas con la exportación de mercancías.

1.19. Los reglamentos comunitarios(20) enumeran actualmente, como homologadas y operativas, 33 zonas francas en diez Estados miembros. En Alemania, Grecia e Italia las zonas francas se sitúan en puertos nacionales importantes. Aunque no se dispone de estadísticas fiables relativas al volumen de mercancías que transitan por los puertos comunitarios con zonas francas, se calcula que dicho volumen no sobrepasa el 10 % del movimiento total de mercancías en todos los puertos de la Comunidad. El control del Tribunal se centró en seis Estados miembros(21), con visitas a 16 zonas francas.

1.20. El principio fundamental del concepto de zona franca es preservar la integridad del territorio aduanero con una combinación de perímetros seguros, con puntos de entrada y de salida que faciliten la supervisión por las autoridades aduaneras de la zona franca y para evitar el traslado irregular de la mercancía. Se requiere un registro riguroso de las existencias en documentos aprobados de todas las mercancías introducidas en la zona franca por operadores autorizados.

Homologación y demarcación de las zonas francas

1.21. Los sistemas de seguridad de las zonas francas en los Estados miembros visitados oscilan entre los casi inexistentes de Irlanda a los muy estrictos de Alemania.

1.22. Irlanda tiene homologadas dos zonas francas, Shannon y Ringaskiddy. En una de ellas (Ringaskiddy), formalmente homologada como zona franca en 1989, no ha tenido lugar ninguna actividad de zona franca. Aunque las dos zonas están claramente definidas, no tienen perímetros seguros ni puntos de entrada o de salida que faciliten el control aduanero. El cercado no se ha diseñado para evitar que las mercancías se retiren irregularmente de la zona. Para el control de las mercancías de las zonas francas, las autoridades irlandesas confían casi totalmente en controles documentales relacionados con los documentos aduaneros de entrada, en documentos de existencias mantenidos por los operadores de las zonas francas y en procedimientos de control estándar aplicados a los comerciantes.

1.23. El puerto franco de Tilbury (Reino Unido) ocupa el conjunto del puerto de Tilbury y, aunque adecuadamente definido, cercado y vigilado, se utiliza simultáneamente como zona franca y como puerto normal. El puerto está bajo control de las aduanas, pero la zona franca es un concepto más abstracto. Las mercancías se «depositan» en la zona franca como si de un régimen aduanero se tratara hasta 45 días después de la descarga de la mercancía que llega por mar sin que se separen de la otra mercancía del puerto que se encuentra bajo control aduanero o en libre práctica. La zona franca virtual supone un riesgo para los recursos propios de la Comunidad, al haberse retirado mercancías de la misma sin haberse abonado los derechos correspondientes. Si se descubre la ausencia, la mercancía se reemplaza con mercancías similares de fuera de la zona franca. Los reglamentos no prevén esta sustitución, por lo que se deberían haber recaudado derechos de aduana de conformidad con el artículo 201 del Código.

1.24. En Italia, una zona franca homologada (Venecia) no ha funcionado como zona franca desde abril de 1993. Una nueva zona, que no tiene ningún operador autorizado, no se ha publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas como exige la legislación comunitaria(22).

Control del tránsito de mercancías y aprobación de las actividades de zona franca

1.25. Antes de que un operador pueda desarrollar actividades en una zona franca, las autoridades aduaneras deben aprobar su contabilidad de existencias(23) en la que debe anotar todos los detalles de las mercancías introducidas en la zona franca, de modo que dichas autoridades aduaneras puedan comprobar la correcta aplicación de la legislación aduanera.

1.26. Las autoridades aduaneras responsables de la supervisión de las zonas francas pueden, al azar o cuando tengan dudas razonables sobre el cumplimiento de la legislación aplicable, controlar las mercancías que entran, salen o permanecen en una zona franca(24).

1.27. Ocho de las zonas francas operativas visitadas por el Tribunal tienen acceso directo al mar(25). Todas, a excepción de Cádiz, incluyen las principales instalaciones de estiba y descarga de los puertos. Por lo tanto, la mayor parte de las mercancías (incluidas las de los contenedores) que se descargan en estas zonas se transportan al territorio aduanero comunitario.

1.28. En las zonas francas de Alemania y de Italia, estas mercancías, al no destinarse a las mismas, no se registran ni en los documentos de existencias de la zona franca ni en los documentos de almacenamiento temporal como está previsto por el Código(26). Esto sucede aunque las mercancías permanezcan a veces en la zona franca durante muchas semanas. Se eluden así las disposiciones de control aduanero.

1.29. Los reglamentos no distinguen entre mercancías depositadas en zonas francas y mercancías que pasan por las zonas francas para su transporte posterior a otros destinos comunitarios. Este hecho y la disposición del Código(27), por la que se considera que el almacenamiento de corta duración inherente al transbordo forma parte del mismo, hacen que las mercancías para el transporte posterior a otros destinos comunitarios puedan considerarse como mercancías de transbordo y beneficiarse del sistema de zona franca sin estar sujetas a sus normas.

1.30. En Alemania (Bremen y Bremerhaven), la junta del puerto que proporciona instalaciones de movimiento y de almacenamiento de mercancías no está formalmente autorizada como operador de zona franca ni contabiliza las mercancías que entran, salen o permanecen en la zona franca en registros de existencias aprobados por las aduanas.

1.31. En Grecia, cuando las mercancías se transportan en contenedores, en los documentos de existencias, aprobados por las aduanas, de los operadores de las zonas francas (las respectivas juntas de los puertos) solamente se registran las marcas de identificación de los contenedores y una sucinta descripción de las mercancías. No se cumple el requisito reglamentario de que los documentos de existencias han de permitir a las autoridades aduaneras identificar las mercancías y sus movimientos(28).

1.32. En las zonas francas de Trieste (Italia), las autoridades aduaneras generalmente no hacen cumplir el requisito de que los operadores mantengan documentos de existencias ni, contrariamente a los reglamentos comunitarios(29), se aseguran de que los operadores que solamente se dedican a actividades de almacenamiento, soliciten la autorización para realizar actividades empresariales en las zonas, presentando solicitudes de aprobación de los documentos de existencias.

1.33. En la zona franca de Barcelona todos los operadores que llevan a cabo actividades de almacenamiento mantienen sus documentos de existencias empleando un sistema proporcionado por la autoridad de la zona franca, que es un consorcio de organismos públicos. Ninguna de las empresas ha recabado la autorización de las autoridades aduaneras para llevar a cabo actividades en la zona franca solicitando la aprobación de los documentos de existencias como exige la normativa. En tales circunstancias, el consorcio es la única entidad a la que las autoridades de aduanas pueden exigir deudas aduaneras devengadas de conformidad con el artículo 205 del Código.

Entrada de mercancías en las zonas francas

1.34. Los reglamentos(30) permiten la entrada de mercancías en una zona franca sin necesidad de presentarlas o de presentar una declaración a las autoridades aduaneras. Sin embargo, solamente los operadores que llevan a cabo actividades en zonas francas con el acceso marítimo directo pueden ejercer este derecho. En las otras zonas francas de la Comunidad, las mercancías no comunitarias deben pasar primero por parte del territorio aduanero, y por lo tanto deben estar asignadas a un régimen de tránsito válido. Los regímenes de tránsito desembocan invariablemente en la presentación de las mercancías y/o de los documentos ante las aduanas.

1.35. En Irlanda, la mercancía no comunitaria se «deposita» en la zona franca de Shannon entrando a la zona franca como «régimen aduanero» a su llegada al territorio nacional. Estas entradas se llevan a cabo sin estar cubiertas por la garantía que normalmente se exigiría para los movimientos de tránsito a través del territorio aduanero. No se utiliza procedimiento de tránsito alguno.

Uso de la nota informativa

1.36. La normativa comunitaria prevé una «nota informativa» que puede ser utilizada por los capitanes para facilitar la identificación de buques que puedan llevar mercancías comunitarias(31). El mismo reglamento, sin embargo, adopta disposiciones contradictorias(32) de uso obligatorio de la «nota informativa» cuando se transporten mercancías no comunitarias a otros puertos comunitarios y, sustituyendo los procedimientos exteriores de tránsito comunitario, cuando se transporta mercancía no comunitaria por mar a zonas francas en puertos comunitarios. La nota informativa contiene el nombre del buque, su puerto y fecha de salida, el puerto de destino y los puertos probables de escala. No recoge información de las mercancías transportadas. Tampoco se distingue cuándo su uso es obligatorio y cuándo optativo. Solamente se emite un ejemplar, que no se numera ni registra y, a diferencia de los procedimientos completos de tránsito, no necesita presentarse para su aprobación a su llegada al destino declarado. Su falta de coherencia y de claridad en su uso ha hecho que cuatro de los Estados miembros visitados (España, Alemania, Italia y Grecia) exijan pruebas documentales de la situación a las mercancías procedentes de cualquier puerto de carga de la Comunidad.

1.37. Por lo tanto, cuando se utiliza una nota informativa en lugar de los procedimientos de tránsito comunitario para «el transporte (de mercancías no comunitarias) a una zona franca situada en un puerto», hay un riesgo de que se presente en otro puerto comunitario o en la parte no de zona franca de un puerto homologado y se acepte como prueba de la condición comunitaria de la mercancía (no comunitaria) transportada, entendiendo que se había certificado para indicar que el buque había zarpado con su carga inicial de un puerto comunitario.

Derechos de aduanas de mercancías ilocalizables en las zonas francas

1.38. El artículo 205 del Código Aduanero Comunitario establece que una deuda aduanera se originará por el consumo o la utilización en una zona franca, en condiciones distintas de las previstas por la normativa vigente, de una mercancía sujeta a derechos de importación. Cuando las mercancías desaparecen de una zona franca y su desaparición no puede explicarse satisfactoriamente a las autoridades aduaneras, éstas pueden considerar las mercancías como consumidas o utilizadas en la zona franca.

1.39. En las zonas francas alemanas visitadas, las deudas aduaneras de las mercancías que faltan de los locales de los operadores de la zona franca se anulan. En Italia (Trieste), las mercancías obligadas a los derechos de aduana cuya localización no puede justificarse ante las autoridades aduaneras se consideraban reexportadas del territorio aduanero y que no existe ninguna deuda aduanera.

1.40. En Grecia (Pireo) el único operador de la zona franca (la junta del puerto) ha impugnado las deudas aduaneras devengadas a raíz de la desaparición de mercancías sujetas a derechos de importación de la zona franca.

Controles aduaneros

1.41. Generalmente, los controles aduaneros opcionales previstos en los reglamentos(33) son llevados a cabo por las autoridades de los Estados miembros visitados. A veces, sin embargo, se descubrió que la gestión y la eficacia de estos controles o auditorías eran insatisfactorias.

1.42. En Irlanda (Shannon) no se había redactado ningún informe de las auditorías llevadas a cabo ni había prueba de los resultados o de las medidas tomadas en respuesta a éstas. En Italia (Trieste), las autoridades aduaneras indicaron que los controles que llevaban a cabo se realizaron sin hacer referencia a documentos de existencias o a otra documentación. Los controles sobre los documentos de existencias de operadores en la zona franca de Hamburgo fueron llevados a cabo por aduanas alemanas sin intentar verificar la exhaustividad de los registros cotejándolos con los documentos de transporte de la mercancía que entraba y salía de la zona. En los documentos de existencias de un operador de la zona franca de Bremen salieron a la luz discrepancias importantes, pero solamente fueron detectadas por las autoridades nacionales después de un cambio en la titularidad de la empresa.

Conclusión

1.43. Los resultados de la fiscalización del Tribunal ponen de manifiesto que cada zona franca funciona de una manera casi completamente diferente a las demás. La Comisión debería asegurarse de que:

a) la información sobre la situación y definición de las zonas francas esté actualizada, y sea exacta y clara y se difunda entre las autoridades aduaneras responsables de controlar el movimiento de mercancías entre puertos comunitarios (véanse los apartados 1.22 a 1.24);

b) los reglamentos incluyan como requisito obligatorio la realización de controles, regulares y sistemáticos, basados en los riesgos, de las mercancías depositadas en las zonas francas y sobre los registros de existencias y los certificados que documentan su movimiento en las zonas francas (véanse los apartados 1.41 a 1.42);

c) se eliminen los riesgos planteados a los recursos propios comunitarios por la no aplicación en las zonas francas de aspectos importantes de las normas comunitarias (véanse los apartados 1.32 y 1.42);

d) se fijen normas claras que protejan los intereses financieros de la Comunidad para todas las mercancías no comunitarias que entren en las zonas francas (véanse los apartados 1.28 a 1.30 y 1.35);

e) se recauden los derechos correspondientes cuando las mercancías sujetas a derechos de aduana en las zonas francas desaparezcan o se empleen mal (véanse los apartados 1.39 y 1.40);

f) se modifiquen los reglamentos que fijan el tratamiento aduanero de las mercancías transportadas por mar, y en especial las mercancías no comunitarias transportadas de puertos comunitarios normales a puertos con zonas francas(34) para proteger los intereses financieros de la Comunidad, conservando su carácter ampliamente compatible con el mercado único (véanse los apartados 1.36 y 1.37).

Perfeccionamiento activo

Introducción

1.44. El perfeccionamiento activo es un procedimiento arancelario que permite la importación de mercancías no comunitarias, en lo sucesivo llamadas mercancías de importación, sin el pago de derechos, con el fin de elaborarlas y exportarlas una vez acabadas (productos compensadores) del mercado comunitario. Existen dos formas:

a) sistema de suspensión: cuando los derechos de las mercancías de importación, que está previsto reexportar en forma de productos compensadores, se suspenden en el momento de la importación. Sin embargo, si los productos acabados o la mercancía importada se colocan en el mercado comunitario, los derechos han de abonarse;

b) sistema de reintegro: los derechos aplicables a las mercancías de importación se abonan en el momento de la importación y se devuelven si los productos acabados o las mercancías de importación se reexportan del mercado comunitario.

Para actuar bajo el perfeccionamiento activo los comerciantes deben obtener una autorización previa emitida por las autoridades nacionales correspondientes.

1.45. En 1995 el Tribunal revisó un aspecto específico del sistema, centrándose en el interés compensatorio pagadero por las mercancías despachadas a libre práctica después de haber sido colocadas bajo el sistema de suspensión(35). En 1996, el Tribunal examinó la aplicación práctica del sistema de suspensión del perfeccionamiento activo en ocho Estados miembros(36). La fiscalización estudió la repercusión potencial del funcionamiento del sistema de suspensión en los recursos propios.

1.46. En los ocho Estados miembros que se visitaron, las autorizaciones concedidas a operadores en 1994 supusieron aproximadamente 26 296,9 millones de ecus de mercancías importadas(37). En el mismo año las autorizaciones concedidas en los doce Estados miembros dieron lugar a importaciones por valor de 36 997,8 millones de ecus. Existían unas 1 200 autorizaciones en el período 1995-1996 en las 24 oficinas visitadas; de éstas se ha revisado una muestra de 207, 94 de las cuales presentaban anomalías. El Tribunal constató pérdidas estimadas en 0,5 millones de ecus en 25 de las 207 autorizaciones.

Condiciones económicas de la concesión de autorizaciones

1.47. Antes de conceder una autorización para participar en el perfeccionamiento activo, los operadores deben demostrar a la administración que cumplen las condiciones económicas fijadas en la legislación comunitaria(38). El objetivo de estas condiciones es proteger los intereses de los productores comunitarios que podrían verse afectados desfavorablemente por las importaciones.

1.48. Las condiciones económicas se consideran cumplidas si el valor de cada tipo de mercancía importada por el operador por año civil se mantiene bajo un cierto umbral(39). Cuando el valor de las mercancías excede este umbral y la operación es más que una simple operación de gestión, los solicitantes deben probar que satisfacen las condiciones económicas.

1.49. Cuando la condición económica reivindicada es que el uso de mercancías comunitarias sería inadecuado por su precio, su calidad, etc., los detalles de la autorización deben ser notificados mensualmente por los Estados miembros a la Comisión, de modo que pueda informar a los otros Estados miembros. Tratándose de leche, de productos lácteos o de animales vivos, la Comisión debe ser informada en todos los casos(40).

1.50. En los Estados miembros visitados no se observó ningún caso en el que se hubiera rechazado una solicitud por no cumplir las condiciones económicas. Si una condición económica alegada no era válida, se cambiaba por otra. Tampoco se observó ningún caso en el que se rechazara retrospectivamente una condición económica a consecuencia de una queja por otro Estado miembro tras la notificación a través de la Comisión.

1.51. En Irlanda, cuando un operador presenta una solicitud de perfeccionamiento activo y reivindica una condición económica que no sea el umbral de valor (véase el apartado 1.48), las autoridades irlandesas aplican el umbral si el valor de las mercancías lo satisface. Sin embargo, en estos casos la autorización no muestra que se concedió la condición económica del umbral de valor. Así pues, la oficina de control de aduanas no tiene la posibilidad de supervisarla.

1.52. En Portugal, la oficina local de aduanas examina la condición económica de que el uso de mercancías comunitarias sería improductivo. En el caso de graves dudas, el asunto se remite al nivel central para la decisión. El examen de esta condición económica debe hacerse siempre en el nivel central, donde se tiene un conocimiento adecuado de las condiciones de mercado y de los precios.

1.53. Cuando el período de validez de una autorización sobrepasa los dos años, las condiciones económicas deben revisarse con intervalos que no excedan 24 meses(41). En Alemania las instrucciones nacionales no cumplen la legislación comunitaria al exigir solamente que este estudio tenga lugar cada tres años.

Presentación de justificantes, constatación y puesta a disposición

1.54. Cuando se autoriza a un operador a utilizar el perfeccionamiento activo, se le fija un plazo en el cual el producto final (producto compensador) debe ser reexportado(42). En el plazo de treinta días desde el período de reexportación, el operador debe suministrar a las aduanas un documento (estado de liquidación) que muestre el curso dado a las mercancías y la liberación de la responsabilidad por la exportación de los productos acabados, o la asignación a una utilización aprobada por las aduanas(43). Si las mercancías se introducen en el mercado comunitario deben pagarse los derechos de importación aplicables a las mismas(44), así como el interés compensatorio.

1.55. La fiscalización de 207 autorizaciones en los ocho Estados miembros visitados permite concluir que, en unos 20 casos, alrededor de 14 millones de ecus se han puesto a disposición de la Comisión hasta siete meses tarde, excepto en España, en donde los pagos pueden realizarse entre un año y siete años tarde, y en Alemania, donde pueden tardar entre 3 y 27 meses.

1.56. Se ha encontrado un perfil de presentación tardía de documentos en cuatro operadores en tres Estados miembros (Alemania, Irlanda, Italia), y en un distrito aduanero importante en los Países Bajos la presentación tardía de documentos era sistemática. Las autoridades aduaneras neerlandesas concedían a los operadores un plazo de 90 días para la presentación del estado de liquidación y el pago de los derechos, es decir, 60 días más de los previstos por la legislación comunitaria. En Alemania, se concedió un período de globalización de seis meses a un operador en vez del período mensual o trimestral de globalización(45) previsto en la legislación comunitaria. El uso de un período de seis meses ha traído consigo un retraso de tres meses en la constatación y puesta a disposición de los recursos propios.

1.57. En Alemania, los productos compensadores y los residuos de un operador importante no se incluyeron en los estados de liquidación y no se pagaron derechos por la desviación al mercado comunitario. Las mismas exportaciones se utilizaron para varios estados de liquidación. En el caso de otro operador importante no se llevó a cabo un control formal durante un período superior a tres años.

1.58. En Bélgica y en Alemania, los plazos de exportación se ampliaban regular y repetidamente sin que el operador justificase la necesidad de la ampliación. A veces, el nuevo plazo de reexportación no se respetaba. No se recaudaron los derechos de mercancías no reexportadas en el plazo autorizado.

Coeficiente de rendimiento

1.59. El coeficiente de rendimiento, que se define como la cantidad o el porcentaje de productos compensadores obtenidos en el perfeccionamiento de una cantidad determinada de mercancías de importación, debería estar sujeto a la verificación retrospectiva por las autoridades aduaneras(46).

1.60. En Bélgica, Francia y Portugal los coeficientes no eran verificados retrospectivamente por las autoridades aduaneras.

1.61. En Alemania, un operador importante presentó actas de descargo que se completaron con porcentajes de rendimiento anticuados sin ponerse posteriormente al día con los índices verdaderos. Las diferencias entre los índices anticuados y los índices reales oscilaban entre el 10 y el 150 %. La reexportación de mercancías de importación incorporadas a productos compensadores se exageró en 1995, lo que provocó una pérdida de recursos propios que aún debe ser calculada por las autoridades nacionales.

Compensación equivalente y exportación previa

1.62. Un operador puede ser autorizado para utilizar mercancías obtenidas en el mercado comunitario en lugar de mercancías de importación para producir productos compensadores (compensación equivalente). Puede también ser autorizado a exportar los productos compensadores comunitarios obtenidos de las mercancías equivalentes antes de la importación de las mercancías de sustitución. Esto se conoce como exportación previa. La autorización debe permitir el uso de la compensación equivalente y la exportación previa(47) y en el caso de esta última, debe especificar el período permitido para la importación de las mercancías de sustitución(48).

1.63. En España, hubo un caso en que se aceptó la compensación equivalente en el estado de liquidación sin la autorización previa. En los Países Bajos, no se aplicó la compensación equivalente conforme a lo previsto en la legislación comunitaria(49). En Alemania y España, se habían dado casos de exportación previa no autorizada. En todos estos casos, deben recaudarse los recursos propios.

Conclusión

1.64. La Comisión debería:

a) evaluar la eficacia de la puesta en práctica de las condiciones económicas, tomar medidas para limitar el número de condiciones económicas a las que sean necesarias para proteger los intereses de los productores comunitarios, y asegurarse de que se supervisen efectivamente (véanse los apartados 1.50 a 1.53);

b) asegurarse de que la legislación comunitaria se aplica correctamente introduciendo un sistema para supervisar activamente la puesta en práctica del sistema de suspensión del perfeccionamiento activo, en especial en lo que respecta al control de la presentación a su debido tiempo de los estados de liquidación y la puesta a disposición de los recursos propios (véanse los apartados 1.55 a 1.58), la comprobación retrospectiva de los coeficientes de rendimiento (véanse los apartados 1.60 a 1.61), la concesión de la compensación equivalente y la exportación previa únicamente con autorización (véase el apartado 1.63);

c) aplicar el artículo 11 del Reglamento del Consejo (CEE, Euratom) n° 1552/89 sobre el pago de intereses si se producen retrasos en la puesta a disposición de recursos propios, cuando la deuda aduanera sea consecuencia de la supervisión inadecuada por parte de las administraciones nacionales (véanse los apartados 1.55 a 1.58).

Constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales

Introducción

1.65. El Tribunal examinó en 1996, en ocho Estados miembros(50), los procedimientos de constatación y de recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales, en particular, en caso de fraude o de irregularidad tramitados por los Estados miembros, en concertación con la Comisión, en el marco de la asistencia mutua (AM)(51). La mayoría de los controles efectuados en este marco tienen por objeto comprobar la regularidad de los certificados de origen emitidos en países terceros que se benefician de regímenes arancelarios preferentes. Los beneficios financieros que se derivan de los regímenes preferenciales concedidos a los países terceros son considerables. Más de la mitad de las importaciones comunitarias gozan de un régimen preferencial. Bastante más de mitad de los casos de fraude e irregularidades tienen lugar en el marco de los regímenes preferenciales. El examen del Tribunal en los Estados miembros tenía por objeto completar los resultados del control efectuado anteriormente sobre el mismo tema en los servicios de la Comisión(52).

1.66. Desde el punto de vista de la protección de los recursos propios comunitarios, la prescripción es el punto débil de los procedimientos de constatación y de contracción a posteriori de los recursos propios tradicionales. A menudo, las investigaciones aduaneras son complejas y se prolongan durante varios años, en particular, cuando tratan de determinar la regularidad de los certificados de origen. En estos supuestos, exceptuando los casos de fraude a los que se aplican los plazos de prescripción nacionales, ésta se produce a los tres años(53).

1.67. El Tribunal señala a continuación las razones más frecuentes que provocan regularmente la pérdida de recursos propios tradicionales por prescripción. En los 23 expedientes AM de la muestra examinada por el Tribunal, la pérdida se puede valorar en 80 millones de ecus. En enero de 1996, el número total de expedientes relativos a casos de fraude o de irregularidad aduanera tramitados desde 1988 y aún pendientes era de unos 700, con un importe de derechos eludidos de 1 000 millones de ecus, según una estimación del Tribunal.

Observaciones generales relativas al marco reglamentario, a los procedimientos y a los sistemas

Disposiciones relativas a la protección de los intereses financieros de la Unión Europea

Ausencia de base jurídica que permita la notificación provisional de los derechos y la garantía a posteriori

1.68. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1994(54), el Tribunal recomendaba, en particular, incluir en el Código Aduanero Comunitario disposiciones que autorizara la toma de garantías posterior al levante, así como disposiciones que permitieran, desde el inicio de la investigación, interrumpir la prescripción y contabilizar el importe de los derechos eludidos. Los casos detectados por el Tribunal en los que los recursos propios ya habían prescrito en el momento de la conclusión definitiva de la investigación confirman lo fundado de estas recomendaciones (véase apartado 1.68).

1.69. En lo que respecta a la posibilidad de interrumpir la prescripción por una comunicación provisional, la Comisión compartió el punto de vista del Tribunal y ha presentado al Consejo una propuesta(55) encaminada a completar el artículo 220 del Código Aduanero Comunitario con el fin de permitir la notificación de un importe estimado de derechos. La concesión a las autoridades aduaneras de la facultad de exigir una garantía a posteriori también se discutió en el marco del Comité del Código Aduanero, pero esta opción fue posteriormente abandonada(56).

1.70. En mayo de 1996, el Consejo solicitó a la Comisión que presentara una propuesta que permitiera esencialmente renunciar a la recaudación de los derechos cuando, en el marco de los regímenes preferentes, las irregularidades constatadas tuvieran por origen actos de las autoridades de los países terceros que los operadores comunitarios no pudieran razonablemente detectar(57).

Posibilidad limitada de suspender la aplicación de los acuerdos en caso de insuficiente cooperación de los Estados terceros beneficiarios

1.71. El resultado de las investigaciones referentes a la aplicación irregular o fraudulenta de los regímenes preferentes exige la cooperación de las autoridades de los países terceros que emiten los certificados de origen. La posibilidad de la Comisión de incoar un procedimiento de retirada del beneficio del régimen en caso de fraude y de ausencia de cooperación administrativa se instauró recientemente en uno solo de estos regímenes, el sistema de preferencias generalizadas (SPG)(58).

1.72. En el marco del expediente «zumo de naranja de Israel», correspondiente a un régimen preferencial convencional, la Comisión tuvo que hacer frente a la negativa de las autoridades locales a cooperar en cuanto al fondo del asunto(59). Las autoridades israelíes aceptaron controlar la autenticidad de los sellos y de las firmas que figuran en los certificados de origen, pero, en aplicación de su legislación nacional, se negaron a controlar el origen real del zumo, a pesar de que la Comisión había observado desde 1993 que las cantidades de zumo de naranja israelí importadas en la Unión Europea eran aproximadamente el triple de la capacidad de producción de naranjas de Israel.

1.73. Una prolongación innecesaria de los procedimientos y los plazos de respuesta puede también asimilarse a un obstáculo administrativo a la recaudación de los derechos eludidos.

1.74. Por ejemplo, una inspección comunitaria efectuada a finales de 1991 en Costa de Marfil había descubierto el carácter no originario del atún exportado por este país a la Comunidad desde 1988. Los derechos pendientes ascendían a aproximadamente 17 millones de ecus. Las autoridades de Costa de Marfil, sin cuestionar las conclusiones de la misión comunitaria, insistieron en que los Estados miembros importadores debían pedir individualmente, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio de Lomé, el control a posteriori de los certificados de origen que les afectaran antes de iniciar los trámites de recaudación.

1.75. Los Estados miembros afectados pidieron durante el año 1992 a las autoridades de Costa de Marfil la anulación formal de los certificados controlados durante la misión. Algunas respuestas no llegaron a los Estados miembros hasta septiembre de 1995(60), contradiciendo además las conclusiones de la misión comunitaria. En Francia, principal Estado miembro importador, el expediente continuaba pendiente en junio de 1996, a pesar de que las aduanas habían levantado a partir de 1991 actas (véanse los apartados 1.107 y siguientes) por un total de 8,7 millones de ecus de derechos. El dictamen emitido en un recurso administrativo interpuesto por los importadores afectados concluyó que solamente alrededor de un tercio de los certificados incluidos en las actas sería irregular.

1.76. Por último, en algunos casos las informaciones transmitidas por los países terceros no permiten disipar las dudas sobre la regularidad de los certificados de origen.

1.77. Unos productos textiles declarados como originarios de Jamaica se importaron en Francia exentos de derechos (alrededor de 1,5 millones de ecus) entre febrero de 1989 y octubre de 1991 con 241 certificados de origen presuntamente falsos. El control de los sellos efectuado por las aduanas francesas puso de manifiesto que todos los sellos que figuraban en los certificados eran diferentes de las muestras transmitidas oficialmente por las autoridades jamaicanas(61); un sello contenía incluso un error ortográfico en el nombre de la capital de Jamaica. Las autoridades jamaicanas confirmaron, sin embargo, a las aduanas francesas, en noviembre de 1994, la validez de todos estos sellos.

Disposiciones inadecuadas con las que se facilita la evasión de los derechos antidumping

1.78. Determinados reglamentos comunitarios por los que se instauran derechos antidumping fijan un derecho variable basado en un precio mínimo franco frontera; la diferencia entre este precio mínimo y el precio facturado, si este último es inferior, constituye el derecho antidumping. Sin embargo, la normativa comunitaria(62) prevé, en caso de ventas sucesivas de una mercancía en el territorio aduanero de la Comunidad antes del despacho a libre práctica, fijar a efectos de la evaluación en aduana el precio de la última venta. Esta disposición ofrece a los operadores la posibilidad de evitar la aplicación de derechos antidumping presentando para la valoración aduanera facturas con precios apenas superiores a los mínimos.

1.79. El Tribunal examinó el expediente de las importaciones comunitarias de alpargatas procedentes de la República Popular China, sujetas a los derechos antidumping instaurados en diciembre de 1990(63).

1.80. En octubre de 1993, las autoridades aduaneras levantaron un acta por un importe de 0,2 millones de ecus a un importador comunitario que había despachado en aduana sus mercancías basándose en facturas expedidas por un intermediario comunitario de otro Estado miembro(64). Estas facturas tenían un precio casi el triple del precio facturado por el exportador chino. El precio franco frontera declarado por par de alpargatas era finalmente superior en solamente 0,0065 ecus al precio mínimo necesario para que no se apliquen los derechos antidumping provisionales entre las fechas de pedido y de despacho a libre práctica.

1.81. Las investigaciones aduaneras pusieron de manifiesto que el intermediario comunitario había emitido en favor del importador notas de crédito por un importe total que equivalía aproximadamente al 90 % de la diferencia entre su propia factura y la factura del exportador chino. Las investigaciones aduaneras no pudieron establecer una relación entre estas notas de crédito y la venta de las alpargatas, por lo que los derechos constatados se cancelaron en septiembre de 1994.

Aplicación no uniforme de las medidas de garantía

1.82. Cuando las autoridades aduaneras consideran, al efectuar el despacho de mercancías, que los controles emprendidos pueden conducir a la determinación por un importe de derechos superior al resultante de los datos de la declaración exigen la constitución de una garantía suficiente para afianzar la recaudación de los derechos que puedan corresponder finalmente a las mercancías(65). Este principio se transpuso sistemáticamente en los distintos acuerdos que instauraron medidas arancelarias preferenciales, así como en el sistema de preferencias generalizadas. Para evitar que una medida de este tipo produzca una modificación injustificada de las corrientes comerciales debe ser aplicada uniformemente en todos los Estados miembros importadores.

1.83. El Tribunal ha podido comprobar que incluso existiendo serias dudas sobre la validez de los certificados de origen presentados, y a pesar de los requerimientos de la Comisión, algunos Estados miembros no exigen la garantía de las importaciones en el momento del despacho aduanero.

1.84. En agosto de 1995, la Comisión pidió a los Estados miembros interesados que garantizaran los derechos y exacciones correspondientes a las importaciones de zumo de naranja concentrado con certificados de origen israelíes (véase el apartado 1.73), y que enviaran sistemáticamente estos certificados a Israel para su control a posteriori(66). Las medidas solicitadas se aplicaron inmediatamente en Bélgica, en Grecia y en Italia, y solamente a partir de enero de 1996 en Alemania y en España. Las autoridades danesas, francesas y británicas no tenían previsto exigir la garantía en el momento de la fiscalización porque consideraban que las pruebas eran insuficientes para justificar tal medida. La normativa comunitaria no permite a la Comisión adoptar las disposiciones necesarias para lograr una aplicación uniforme de la garantía.

1.85. Según los datos estadísticos comunitarios(67), el valor total de las importaciones de zumo de naranja de Israel a la Comunidad aumentó un 52 % entre febrero y junio de 1996. Durante el mismo período, las importaciones de los cinco Estados miembros que exigían la garantía permanecieron estables, lo que indica que las importaciones se desviaron hacia los otros Estados miembros.

Problema provocado por el carácter confidencial de los elementos de prueba recogidos

1.86. Según el artículo 15 del Código Aduanero Comunitario, «cualquier información de naturaleza confidencial, o suministrada con tal carácter, estará amparada por el secreto profesional y no podrá ser divulgada por las autoridades aduaneras sin la expresa autorización de la persona o de la autoridad que la haya suministrado; la transmisión de la información estará permitida en la medida en que dichas autoridades aduaneras puedan verse obligadas a hacerlo de conformidad con las disposiciones vigentes, concretamente (...) en el marco de un procedimiento judicial.»

1.87. El artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 1468/81 relativo a la asistencia mutua(68) consagra también el carácter confidencial de las informaciones intercambiadas. Este artículo prevé también en su apartado 2 la utilización de las informaciones obtenidas en el marco de acciones judiciales o de actuaciones iniciadas posteriormente por incumplimiento de las normativas aduaneras y agrícolas. La aplicación estricta de las disposiciones relativas al carácter confidencial de algunos datos puede hacer fracasar las medidas de recaudación a posteriori.

1.88. En Alemania, las autoridades aduaneras habían notificado a un importador de cintas de vídeo de Macao (véase el apartado 1.91) derechos de aduana por un importe de 0,1 millones de ecus, y derechos antidumping por un importe de 0,6 millones de ecus. A raíz del recurso interpuesto por el operador, las autoridades alemanas presentaron a los Tribunales todos los elementos de prueba. Los procedimientos judiciales nacionales exigen que los Tribunales sólo puedan tener en cuenta los justificantes que estén a disposición de las dos partes del litigio. Por ello, el Tribunal solicitó la autorización de la Comisión poner a disposición de la parte contraria los elementos de prueba. La Comisión dio una respuesta negativa citando el artículo 15 del Código Aduanero Comunitario relativo a la confidencialidad de las informaciones (véase el apartado 1.86). El tribunal devolvió más tarde los justificantes a las autoridades aduaneras informándoles de que en estas condiciones no podía pronunciarse sobre la imposición de derechos antidumping.

Observaciones relativas a la aplicación de las disposiciones vigentes

Retrasos en la evaluación jurídica de determinados expedientes por los servicios de la Comisión

1.89. La Comisión debe a veces pronunciarse sobre los aspectos jurídicos de un expediente antes de que puedan comenzar los trámites de recaudación. Si este examen sufre retrasos importantes puede provocar pérdidas de recursos propios.

1.90. Estos retrasos se observaron en la tramitación del expediente «Cintas de vídeo de Macao». Con el fin de eludir los derechos antidumping(69), el principal fabricante de cintas de vídeo investigado había efectuado transferencias sucesivas de operaciones, en primer lugar de Hong Kong a la República Popular de China, y a continuación a Macao.

1.91. Se consultó al Comité del Código Aduanero (Sección de Origen) el 31 de julio de 1992 con el fin de decidir si las cintas de vídeo de este productor importadas antes de abril de 1991 y declaradas como originarias de China, así como las importadas tras esta fecha y declaradas originarias de Macao, estaban sujetas a derechos antidumping, conforme al artículo 25 del Código, aplicable en caso de incumplimiento de las normas relativas al origen de las mercancías. Cuando el Comité concluyó, en febrero de 1994, su examen del problema de los derechos antidumping decidiendo que habían de aplicarse derechos a las importaciones procedentes de Macao, la respuesta relativa al gravamen de las importaciones procedentes de China carecía de interés al haber prescrito los derechos.

1.92. Si el Comité del Código Aduanero hubiera adoptado a su debido tiempo una decisión positiva en cuanto a la aplicación de los derechos antidumping a las cintas de vídeo declaradas como originarias de China, se habría podido recaudar un importe de recursos propios evaluado por el Tribunal en más de 4 millones de ecus.

1.93. Una segunda decisión del Comité, en mayo de 1994, precisaba por otro lado que las cintas declaradas como originarias de Macao no podían acogerse al SPG.

Retrasos en la puesta a disposición de los Estados miembros de los resultados de las investigaciones comunitarias

1.94. Las informaciones procedentes de países terceros investigados llegan generalmente a los Estados miembros por medio de la Comisión, que, en algunos casos, se ha demorado en la transmisión a los Estados miembros de documentos indispensables para iniciar los procedimientos de recaudación.

1.95. Por ejemplo, en unas importaciones a la Comunidad de pescado procedente de Noruega, la Comisión transmitió a los Estados miembros más de dos meses después de su recepción las listas de certificados de origen no válidos comunicadas por las autoridades noruegas.

Deficiencias en la aplicación de los resultados de las investigaciones por los Estados miembros

Aplicación no uniforme de las medidas de constatación a posteriori

1.96. En la investigación de autorradios de Indonesia, la visita de inspección comunitaria demostró que determinados autoradios importados en la Comunidad al amparo de certificados de origen no respondían a los criterios del SPG, y que además los autorradios de algunos fabricantes debían considerarse como originarios de Corea del Sur y por lo tanto sujetos a derechos antidumping. En marzo de 1994, las autoridades indonesias habían confirmado la invalidez de los certificados que habían emitido.

1.97. La mayoría de los Estados miembros visitados por el Tribunal decidieron constar a posteriori y notificar a los importadores tanto los derechos de aduana como los derechos antidumping. Algunos Estados miembros, sin embargo, consideraron que las pruebas recogidas por la Comisión eran jurídicamente insuficientes para recaudar los derechos antidumping.

1.98. En el Reino Unido los derechos antidumping se notificaron en junio de 1994 al principal importador por un importe de 1,5 millones de ecus. En junio de 1996, se había informado a las autoridades británicas de que los derechos antidumping no se habían recaudado en todos los Estados miembros. En agosto de 1996, dichas autoridades cancelaron los derechos notificados al principal importador británico, y en mayo de 1997, informaron al Tribunal de que tenían previsto reembolsar los derechos antidumping abonados por otros tres importadores.

1.99. En Alemania, solamente se notificaron los derechos de aduana sin que se tomara medida alguna de recaudación a posteriori de los derechos antidumping, al no considerar las autoridades alemanas suficientes las pruebas disponibles. El Tribunal estimó el correspondiente importe de recursos propios en 2,5 millones de ecus.

1.100. En España, las autoridades competentes declararon no haber tenido conocimiento hasta marzo de 1996 de la confirmación indonesia de marzo de 1994. Entre abril de 1993 y marzo de 1996 no tomaron ninguna medida de recaudación a posteriori, puesto que consideraron que el informe de misión y las listas de certificados no válidos eran insuficientes a tal efecto. En marzo de 1996, sin embargo, todas las declaraciones de importación correspondientes a los 36 certificados recogidos en la lista de noviembre de 1993 estaban prescritas. El Tribunal calcula que los derechos de aduana y los derechos antidumping prescritos son de más de 0,6 millones de ecus.

Otros ejemplos de retrasos y de faltas en la aplicación por los Estados miembros de las decisiones tomadas a escala comunitaria

1.101. En algunos casos, las acciones de recaudación no se iniciaron o sufrieron retrasos que han provocado la pérdida de recursos propios.

1.102. El cuadro 1.2 presenta, para tres Estados miembros, el importe estimado de derechos prescritos en el expediente de las cintas de vídeo declaradas como originarias de Macao. En el expediente «Pescado de Noruega», el Tribunal estima el importe de los derechos prescritos en tres Estados miembros en 0,6 millones de ecus y en el expediente «Autorradios de Indonesia» el importe en cuatro Estados miembros(70) es de 1,1 millones de ecus.

1.103. El Tribunal efectuó controles de confirmación en profundidad en un Estado miembro, basándose en una muestra de 285 declaraciones de importación de cintas de vídeo declaradas originarias de Macao y acompañadas de certificados de origen emitidos por las autoridades de dicho país. Las oficinas locales competentes no efectuaron ninguna notificación a posteriori respecto de 15 de estas declaraciones, y en 11 casos, la notificación se produjo una vez finalizado el plazo de prescripción. En otros 6 casos, la investigación, empezada a su debido tiempo por una oficina regional, se detuvo sin más en la dirección central de aduanas.

Insuficiencia del seguimiento contable de las constataciones y de las recaudaciones

1.104. En Alemania y en Grecia, la Administración central no efectúa ningún control sistemático de la aplicación por los niveles locales de sus consignas de recaudación. En Alemania, el grado de informatización de las operaciones de despacho de aduana sigue siendo insuficiente y no permite aún ;garantizar la definición exhaustiva de las declaraciones de importación susceptibles de ser objeto de una constatación a posteriori. En Italia, la Administración central declaró realizar un seguimiento constante del desarrollo de las investigaciones, pero no pudo presentar, durante la inspección sobre el terreno llevada a cabo por el Tribunal, ningún estado recapitulativo de las constataciones y recaudaciones efectuadas por las oficinas locales.

Concesión de plazos de pago no conformes al Código Aduanero

1.105. En aplicación del Código Aduanero Comunitario, el importe de la deuda aduanera debe comunicarse al deudor desde el momento de su contracción (artículo 221), y los importes comunicados deben pagarse en el plazo fijado, que es normalmente de 10 días (artículo 222).

1.106. Cuando el importe de derechos no se haya abonado en el plazo establecido, las autoridades aduaneras han de hacer uso de todas las posibilidades que les conceden las disposiciones vigentes, incluida la ejecución forzosa (artículo 232). La interposición de un recurso no es suspensiva de la ejecución de la decisión impugnada; la suspensión de la ejecución, excepto en circunstancias excepcionales, se supedita a la constitución de una garantía (artículo 244).

1.107. En Bélgica y en Francia, el levantar un acta equivale a la comunicación del importe de la deuda aduanera e interrumpe el plazo de prescripción.

1.108. En Francia, las actas levantadas por las autoridades aduaneras mencionan el deudor y el importe de la deuda. Mientras la deuda aduanera no sea reconocida por el deudor o decidida por los tribunales no se inicia ninguna medida de recaudación.

1.109. De este modo, las aduanas francesas suspenden de facto el procedimiento de recaudación, sin que se reúnan las condiciones de suspensión de la ejecución previstas en el artículo 244 del Código. De una muestra de 26 actas examinada por el Tribunal durante su control, un importe de cerca de 21 millones de ecus tenía su ejecución suspendida. Las autoridades francesas han comunicado al Tribunal que se darán instrucciones a los servicios correspondientes para que la invitación a pagar la deuda en un plazo de 10 días se haga constar en el acta.

1.110. También en Bélgica se producen retrasos a veces importantes entre las actas y las órdenes de ingreso. La muestra de 15 actas seleccionada por el Tribunal se refería a un importe total de cerca de 1 millón de ecus; los destinatarios de estas actas se habían beneficiado de una suspensión de la ejecución que podía llegar hasta cuatro años, o se beneficiaban aún de la misma en el momento de la visita del Tribunal.

1.111. En el Reino Unido, las notificaciones de recaudación fijan sistemáticamente un plazo de pago de diez días. Sin embargo, el Tribunal constató que las autoridades británicas normalmente suspenden la ejecución de las medidas de recaudación por vía ejecutiva sin exigir la constitución de una garantía mientras el recurso ante las autoridades aduaneras esté pendiente(71).

Discusiones entre Estados miembros con respecto a la aplicación de las disposiciones previstas en caso de no constatación de un tránsito comunitario externo

1.112. El Tribunal controló el estado actual de la investigación de asistencia mutua referente a la tramitación con sellos falsos, en España (Irún), de 229 documentos de tránsito T1 emitidos entre junio de 1991 y octubre de 1992 por la aduana de Amberes para partidas de leche en polvo procedente de Europa del Este con destino a España. El importe total de los derechos agrícolas eludidos se valora en más de 9 millones de ecus.

1.113. Según el apartado 1 del artículo 215 del Código Aduanero Comunitario, y de los artículos 378 y 379 de sus disposiciones de aplicación, las acciones de recaudación deben ser iniciadas por las autoridades aduaneras competentes del lugar donde se origine la deuda aduanera. En caso de no liquidación de un tránsito, la deuda se considerará originada en el lugar donde las mercancías dejen de estar bajo vigilancia aduanera; de no conocerse el lugar, se considerará que la mercancía ha dejado de estar bajo vigilancia aduanera en el Estado miembro de partida.

1.114. Las autoridades belgas, que notificaron la fianza en marzo de 1993, y levantaron acta en enero de 1994, a los tres obligados principales interesados, no emitieron, sin embargo, una orden de ingreso. Se basan en las conclusiones de las investigaciones llevadas a cabo desde 1993 en Bélgica, y también en Francia, según las cuales el levante de las mercancías se produjo en territorio español.

1.115. En el momento del control del Tribunal, las autoridades españolas tampoco habían iniciado procedimientos de recaudación contra los presuntos autores del fraude en España, puesto que en virtud del Derecho nacional el procedimiento administrativo de recaudación no puede ser iniciado hasta que se haya dictado una sentencia judicial que establezca la culpabilidad de los autores. Las autoridades españolas tampoco se consideran competentes para emprender una acción de recaudación contra los obligados principales belgas, puesto que según ellas no está suficientemente probado que la elusión haya tenido lugar en España.

1.116. La Comisión comparte las conclusiones de las autoridades belgas y francesas(72). En el momento del control del Tribunal, sin embargo, aún no había tomado ninguna iniciativa para poner fin a la discusión entre los Estados miembros, y para procurar que los procedimientos administrativos de recaudación previstos por la normativa aduanera comunitaria sigan su curso normal, sin perjuicio de la continuación de las acciones penales en los Estados miembros.

Conclusión

1.117. Frente a los países terceros que se benefician de acuerdos comerciales preferenciales, la protección de los intereses financieros de la Comunidad requiere la aplicación de medidas de suspensión de las ventajas concedidas en todos los casos en los que el presupuesto comunitario sea perjudicado por el incumplimiento de los compromisos asumidos por la otra Parte Contratante. La posibilidad de suspender el beneficio de estas ventajas debería extenderse a la totalidad de los acuerdos preferenciales (véanse los apartados 1.71 a 1.77).

1.118. Dentro de la Unión Aduanera, la Comisión y los Estados miembros deben procurar que se respete la finalidad de la normativa comunitaria en materia de recursos propios tradicionales (véanse los apartados 1.86 a 1.88 y 1.111) y sea objeto de una aplicación rápida y uniforme (véanse los apartados 1.89 a 1.95). La Comisión debería:

a) hacer que los Estados miembros, si es preciso proponiendo el refuerzo de sus propias prerrogativas, adopten prácticas idénticas en materia de garantía preventiva (véanse los apartados 1.82 a 1.85), de constatación (véanse los apartados 1.96 a 1.103) y de recaudación (véanse los apartados 1.105 a 1.111);

b) velar por que los Reglamentos por los que se instauran medidas de protección particulares, especialmente derechos antidumping, no puedan ser evitados fácilmente por los operadores en detrimento del presupuesto comunitario (véanse los apartados 1.78 a 1.81);

c) instaurar procedimientos de conciliación rápida y eficaz para solucionar los casos de conflicto de competencias entre Estados miembros que paralizan la recaudación de recursos propios (véanse los apartados 1.112 a 1.116);

d) proponer medidas adecuadas para armonizar los plazos de prescripción en materia de recaudación (véanse los apartados 1.68 a 1.70) previstos en el Código Aduanero Comunitario con los plazos más amplios referentes a las sanciones administrativas comunitarias que se contemplan en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas(73);

e) proponer un marco normativo adecuado para asegurar la aplicación uniforme de las medidas de garantía (véanse los apartados 1.82 a 1.85) en todos los Estados miembros.

1.119. La Comisión debe explotar lo mejor posible el seguimiento contable de las investigaciones sobre los casos de fraudes e irregularidades (véase el apartado 1.104). Si es preciso, le corresponde iniciar un procedimiento de infracción en caso de negligencia probada en la constatación y recaudación a posteriori que incumben a los Estados miembros.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (IVA) Y DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO (PNB)

Introducción

1.120. Las modalidades de cálculo de las bases de los recursos propios IVA y PNB, que representan globalmente alrededor del 80 % de los recursos propios, se fijan en una normativa comunitaria específica(74). Los datos estadísticos desempeñan un papel preponderante. En lo que respecta al recurso IVA, las numerosas excepciones del sistema común IVA de los Estados miembros hacen necesario realizar correcciones y compensaciones posteriores con el fin de reconstituir la base teórica que resultaría de una aplicación armonizada en los Estados miembros de la legislación en materia de IVA.

1.121. La normativa comunitaria relativa a la puesta a disposición de la Unión Europea de los recursos propios(75) prevé que los retrasos en la contabilización den lugar al pago por el Estado miembro de intereses de demora. Lo mismo sucede cuando la Comisión decide solicitar fondos suplementarios de los Estados miembros(76).

Rectificaciones de las bases IVA y PNB

Control de la Comisión y emisión de reservas

1.122. Cada ejercicio, los Estados miembros transmiten a la Comisión, en la segunda mitad del año siguiente al ejercicio de referencia, los datos relativos a las bases de los recursos propios IVA y PNB. Estos datos son objeto de controles por parte de la Comisión, la cual está obligada a garantizar que todos los Estados miembros respetan de manera uniforme las disposiciones aplicables en materia de cálculo de las bases imponibles.

1.123. Cuando la Comisión considera que un elemento del cálculo de la base no es correcto, emite una reserva que obliga, cuando proceda, a los ajustes necesarios en el ejercicio en curso, así como en los ejercicios presupuestarios anteriores. Por otra parte, los Estados miembros tienen también la posibilidad de notificar reservas.

1.124. Generalmente las reservas se originan por problemas relativos a los datos estadísticos utilizados en el cálculo de las bases, o incluso por casos de infracción de la normativa, en particular la aplicación de la sexta Directiva sobre el régimen común de IVA(77). Entre los aspectos pendientes actualmente en el conjunto de Estados miembros figura la cuestión de la exhaustividad del PNB, es decir el problema de la consideración de la economía sumergida.

1.125. Anteriormente, el Tribunal de Cuentas ya tuvo que tratar de la gestión de las reservas(78) y sobre este tema el Parlamento Europeo se ha pronunciado en el marco de varios procedimientos de aprobación de la gestión(79). El Tribunal ha decidido examinar más de cerca este año la inscripción en las cuentas, el seguimiento de los títulos de crédito derivados de las reservas y la aplicación de intereses de demora en caso de puesta a disposición tardía de los recursos propios.

1.126. Se cuestionan en estos procedimientos, por una parte, el pleno ejercicio por la Comisión de sus prerrogativas en cuanto a la determinación y puesta a disposición de los principales recursos propios de la Unión y, por otra parte, el respeto por los Estados miembros de sus obligaciones en este ámbito.

La situación en materia de reservas y su incidencia financiera

1.127. Al 31 de diciembre de 1996, había 114 reservas pendientes relativas al recurso IVA (incluyendo 8 relativas a procedimientos de infracción en curso) y 115 reservas relativas al PNB. La mitad de estas reservas, emitidas fundamentalmente por la Comisión, se notificaron entre los años 1985 y 1992.

1.128. No está disponible información alguna sobre los importes en juego en los casos actualmente pendientes. Según la Comisión, cualquier indicación válida a este respecto depende de los Estados miembros, de forma que la incidencia financiera exacta de una reserva sólo se puede conocer en el momento de la liquidación.

1.129. El efecto, tanto positivo como negativo, de la liquidación de las reservas en la base de los recursos IVA se tradujo, de forma global, en pagos adicionales de unos 14 millones de ecus en 1996. Los importes más significativos se refieren a tres reservas cuyo ajuste asciende respectivamente a +16,4 millones de ecus, +3,1 millones de ecus y +1,7 millones de ecus. Hay que señalar, por otra parte, que la incidencia que la liberación de una reserva PNB tuvo sobre la base imponible IVA (limitada al 55 % del PNB) supuso para un Estado miembro el pago de 39 millones de ecus adicionales en concepto de recursos IVA.

Inscripción de las reservas en las cuentas y su seguimiento contable

1.130. Con el fin de garantizar un seguimiento exhaustivo y eficaz, el Reglamento Financiero dispone que cualquier medida o situación que pueda generar o modificar un crédito, por lo tanto cualquier reserva, deben ser objeto de una previsión de crédito, registrada en las cuentas tras visado del interventor. Se trata aquí de una fase preliminar en la que el crédito no es aún «cierto, líquido y exigible» y procede pues adoptar medidas apropiadas con el fin de determinar los elementos que permitan llevar a cabo, cuando proceda, la recaudación.

1.131. Las comprobaciones del Tribunal pusieron de manifiesto que no siempre hay un vínculo de correspondencia entre las reservas notificadas y el registro contable de las previsiones de crédito. Puede ser que haya reservas sin registrar en las cuentas. No se cumple el objetivo principal del registro contable, que es evitar olvidos.

1.132. Los estados financieros no proporcionan una imagen fiel de las reservas existentes. En efecto, la contabilidad no registra sistemáticamente, pro memoria, el impacto de las reservas sobre el ejercicio en curso. Por otro lado, en varios casos, el registro contable no es tampoco exhaustivo en cuanto a la consideración de todos los ejercicios anteriores.

1.133. Contrariamente a las modalidades de ejecución del Reglamento Financiero, los expedientes de la contabilidad no mencionan los trámites efectuados para llevar a cabo la recaudación. Sólo el recurso sistemático a los expedientes de la unidad de la Comisión encargada de los controles, permite conocer la situación real de cada reserva.

1.134. El sistema contable está concebido de tal manera que cuando se levantan las reservas y el Estado miembro procede al pago de los recursos propios pendientes, la orden de ingreso se establece globalmente, incluyendo otras posibles correcciones. De este modo, para establecer el importe pagado por el Estado miembro por cada una de las reservas expresadas, es necesario efectuar una investigación considerable que obstaculiza los procedimientos comunitarios de seguimiento y de control.

1.135. En estas condiciones, la inscripción en las cuentas de las reservas constituye más bien una aplicación formal de la normativa. El sistema actual, por su falta de fiabilidad, no permite garantizar, en todo momento, la exactitud de los asientos contables relativos a las reservas y que todos los derechos y obligaciones de la Unión Europea en este ámbito se tengan en cuenta.

1.136. Los servicios afectados, incluido el Control Financiero, han establecido sus propios sistemas de seguimiento. Estos sistemas de seguimiento, no coordinados entre sí, y que responden a finalidades en parte diferentes, no pueden reemplazar a un sistema contable centralizado y organizado de tal modo que garantice la exhaustividad de los registros. Para establecer una situación completa de las reservas existentes, es necesario proceder al cotejo por punteo manual de las listas de diferentes servicios de la Comisión y a la consulta de los expedientes básicos.

Seguimiento de los créditos vinculados a las reservas para su recaudación

1.137. La normativa aplicable al recurso IVA(80) prevé que, no habiendo acuerdo con un Estado miembro sobre una rectificación de la base, la Comisión puede adoptar las medidas que considere necesarias para la aplicación correcta de la normativa. La Comisión dispone de poderes similares con respecto al PNB(81).

1.138. Cuando se detecta un problema en el cálculo de la base de un Estado miembro y se emite una reserva, los servicios de la Comisión inician conversaciones con las Administraciones nacionales con el fin de llegar a una solución. El procedimiento actual no prevé la fijación de plazos. Sin embargo, en los casos de infracción a la Sexta Directiva denunciados ante el Tribunal de Justicia, susceptibles de afectar a los recursos propios, la Comisión fijó un plazo para que el Estado miembro abonara las cantidades pendientes.

1.139. En 1991, la Comisión se fijó un plazo máximo de dos años a partir de los controles para poner fin a las reservas. En la misma ocasión se comprometió a solucionar rápidamente las relativas a los controles del año 1989 o de los años anteriores(82). Estos objetivos aún no se han alcanzado.

1.140. Los casos siguientes ilustran la aplicación concreta del sistema de seguimiento establecido por la Comisión.

IVA de los peajes de carreteras

1.141. La Comisión considera que la exención de los peajes percibidos por las sociedades concesionarias por la utilización de las infraestructuras de carreteras es contraria a la Sexta Directiva y puede tener consecuencias negativas para el recurso propio IVA. En 1985 emitió reservas respecto a un Estado miembro y en 1987 respecto a otros cuatro. Hasta julio de 1996, pasados más de 10 años, la Comisión no decidió recurrir ante el Tribunal de Justicia por infracción a la sexta Directiva.

Subvenciones: base imponible

1.142. Según la Comisión, en aplicación de la Sexta Directiva IVA, la base de imposición debe incluir las subvenciones directamente vinculadas al precio de las operaciones gravadas. Considerando que no se hacía así y que esto afectaba al recurso propio IVA, la Comisión emitió una reserva en 1993 para todos los Estados miembros y examinó con éstos las implicaciones del asunto. Aunque los hechos estén establecidos desde hace algún tiempo, no se ha tomado aún ninguna decisión que facilite la liquidación de esta reserva.

Compensación por la compra de coches

1.143. Tras un control efectuado en un Estado miembro, la Comisión emitió en 1991 una reserva sobre el cálculo de la compensación relativa al uso privado de coches de empresa y pidió una actualización de los datos relativos a esta compensación. A finales de 1996, pareció llegarse a un acuerdo de principio para corregir las bases correspondientes a los ejercicios 1988 a 1995.

1.144. Con respecto a otro Estado miembro, la Comisión había emitido, en 1989, una reserva relativa al cálculo de esta compensación. En un control de 1995, consideró que las autoridades nacionales deberían reexaminar sus estadísticas sobre este punto. A principios de 1997 pareció llegarse a un acuerdo de principio.

Método de cálculo de la compensación relativa a las pequeñas empresas

1.145. El método tradicional de cálculo, basado en el volumen de negocios, los beneficios y las operaciones soportadas, fue puesto en entredicho por las autoridades nacionales durante la visita de control efectuada por la Comisión en 1988. Las visitas de control subsiguientes no permitieron alcanzar una solución. Con motivo del control realizado en 1994, los inspectores de la Comisión desearon obtener informaciones complementarias. Estas informaciones se facilitaron a principios de 1997, y la Comisión pudo retirar la reserva tras una verificación.

Operaciones relativas al oro

1.146. Tras el control efectuado en 1991 en un Estado miembro, la Comisión formuló una reserva sobre el cálculo de la compensación relativa a las compras de monedas y medallas que no se utilizan normalmente como medio de pago. En las visitas de control que tuvieron lugar en 1993 y en 1995, la Comisión puso en duda el carácter adecuado de los datos utilizados para los años anteriores a 1992 y 1993. El Estado miembro corrigió posteriormente la compensación del ejercicio 1991, pero la rectificación de los años 1989 y 1990 está aún pendiente. En febrero de 1997 se alcanzó un acuerdo de principio.

1.147. Estos ejemplos ilustran que es necesario crear un procedimiento preciso, con plazos fijados de común acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro (en función de la dificultad de los problemas que han de superarse), para garantizar un tratamiento uniforme de los temas pendientes. Pasan varios años (entre 3 y 5, por lo general) antes de que se llegue a una solución aceptable y se produzca el pago de los recursos propios pendientes.

1.148. Los Estados miembros y la Comisión tienen una responsabilidad común de efectuar a su debido tiempo la determinación completa y armonizada de las bases imponibles de los recursos propios IVA y PNB. Les corresponde por lo tanto adoptar, desde la emisión de la reserva, las medidas precisas para encontrar una solución y proceder sin demora a los trabajos complementarios necesarios.

1.149. Tras un dictamen favorable del comité PNB, la Comisión estudió, en marzo de 1996, la posibilidad de pedir a los Estados miembros que efectuaran trabajos complementarios para solucionar algunas reservas sobre el PNB. El plazo previsto para algunos Estados miembros era septiembre de 1997; para otros septiembre de 1998. En marzo de 1997 la Comisión aún no había tomado decisión alguna a este respecto.

No aplicación de intereses de demora en caso de puesta a disposición tardía de los recursos propios

1.150. Los plazos necesarios para la resolución de las reservas son al menos en parte imputables a la negativa de la Comisión a crear un marco preciso y aplicar sistemáticamente las disposiciones comunitarias en materia de intereses de demora. En realidad se trata más de una posición pragmática que la consecuencia de una limitación de poderes que, de existir, no ha conducido a la Comisión a proponer una modificación de los textos vigentes.

1.151. La reglamentación en materia de recursos propios IVA y PNB(83) deja a la Comisión libertad absoluta en caso de desacuerdo persistente sobre las rectificaciones. El Reglamento Financiero prevé específicamente que todos los pagos suplementarios de los Estados Miembros deben abonarse antes de treinta días contados desde la fecha de la orden de ingreso. En caso contrario se han de aplicar intereses de demora.

1.152. Durante el ejercicio 1996, el ordenador de pagos, aún considerando que no había habido consecuencias financieras, impuso a un Estado miembro intereses de demora que ascendían a 5 millones de ecus a raíz de un error técnico en la inscripción de un importe mensual de recursos propios. El Tribunal constata aquí una contradicción con la práctica que se sigue en materia de reservas, en las que los importes en juego pueden ser importantes y donde la aplicación de intereses de demora tendría claramente un efecto disuasivo.

Conclusión

1.153. La existencia de registros contables que reflejen, exactamente y con transparencia la realidad de los derechos y de las obligaciones de la Unión Europea es una condición esencial del ejercicio de las responsabilidades de seguimiento y de control del ordenador de pagos, del interventor y del contable, así como del control externo.

1.154. El procedimiento actual aplicado por la Comisión para el seguimiento de las reservas puede conducir a los Estados miembros, debido a los retrasos observados, a no cumplir todas sus obligaciones en materia de protección de los intereses financieros de la Unión Europea. En este contexto, la Comisión debería garantizar el pleno ejercicio de sus prerrogativas en cuanto a la fijación, en los plazos requeridos, de los principales recursos de la Unión Europea.

1.155. La recaudación de los créditos correspondientes a las reservas notificadas respecto al cálculo de las bases imponibles debería conducir a la Comisión a establecer un marco uniforme. En función de las dificultades a solucionar, cada reserva tendría un calendario con las posibilidades de solución, el plazo de puesta a disposición de los recursos propios pendientes y los intereses de demora, de haberlos. La Comisión tendría también la posibilidad de presentar propuestas legislativas si considerara que sus poderes actuales no le permiten llegar a una fijación uniforme, completa y en los plazos requeridos de los recursos propios.

1.156. Las reservas a menudo surgen por aplicaciones incorrectas del régimen IVA, por métodos estadísticos no adecuados o incluso por una falta de exhaustividad de la base, como sucede en el PNB a causa de la no consideración de la economía sumergida. Por lo tanto, una aceleración de la resolución de los casos pendientes en materia de IVA y PNB va bastante más allá de una puesta a disposición más rápida de recursos propios. Garantizaría mejor la igualdad de trato entre Estados miembros en la financiación del presupuesto y, en definitiva, favorecería una mayor armonización de los sistemas nacionales.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión financiera

Seguimiento por la Comisión de las observaciones del Tribunal

1.5. En sus observaciones el Tribunal concede especial importancia a las dificultades de la Comisión para recaudar los importes que adeudan los Estados miembros. Efectivamente, con frecuencia hay que reclamar repetidamente importes cuyo pago sigue pendiente después de la fecha de vencimiento. Además, la complejidad jurídica de muchos expedientes da lugar a largos y complicados contenciosos. Incluso, en determinadas ocasiones, es necesario entablar procedimientos de infracción. La Comisión recuerda que cualquier retraso en la puesta a disposición del importe principal da lugar a la aplicación de intereses de demora.

1.6. La Comisión lamenta el retraso a que se refiere la observación del Tribunal. Desde entonces se han tomado las medidas adecuadas para reforzar los procedimientos internos de seguimiento de las observaciones del Tribunal.

1.7. La Comisión considera que la posición de la administración danesa carece de fundamento. Efectivamente, la prescripción trienal que establece el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96(84) no se aplicó sino a partir del 14 de julio de 1996 y no es posible aplicarla con efecto retroactivo. Si la administración danesa persiste en no abonar los intereses de demora, la Comisión se plantea la posibilidad de iniciar un procedimiento de infracción.

Conclusión

1.8. La Comisión observa que la lentitud del cobro de las deudas establecidas tras sus controles se debe con frecuencia al carácter laborioso de los procedimientos nacionales de entrega a la Comisión de los elementos contables necesarios. Se espera una mejora de esta situación tras los trabajos realizados en el marco de la iniciativa «Sound and Efficient Management» (SEM 2000), fase III, cuyo objetivo es mejorar la colaboración entre la Comisión y los Estados miembros.En cuanto a la prescripción trienal, la Comisión es perfectamente consciente de su existencia y, por ello, permanece atenta a que las reservas relativas a las anomalías financieras se notifiquen a los Estados miembros en el plazo más breve posible.

Gestión financiera en los Estados miembros

Constatación tardía de los recursos propios

1.10. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal en cuanto a determinados casos y se ha puesto en contacto con los Estados miembros afectados para enderezar la situación. Cuando se descubren retrasos de puesta a disposición, se exigen intereses de demora.

1.11. La Comisión considera también conveniente que el importe de los derechos de importación se pueda desglosar de la garantía. Se propone para ello pedir a las autoridades británicas que estudien esta situación con miras a localizar qué medidas sería necesario aplicar para garantizar el grado adecuado de transparencia contable.

1.12. La Comisión estudiará los casos indicados y se pondrá en contacto con las autoridades alemanas para enderezar la situación, incluso en términos de intereses de demora si fuere necesario.

Cuentas separadas o cuentas B

1.13. La Comisión considera que el procedimiento que se aplica en Italia no se ajusta a la normativa comunitaria correspondiente. Ya se ha puesto en contacto con las autoridades italianas en el marco de los controles con objeto de que se mejore la teneduría de las cuentas B.

Anulación de derechos liquidados

1.14. La Comisión se puso en contacto con el Estado miembro en cuestión. En abril de 1997, tras esta gestión, la administración alemana informó a la Comisión de que se atendría al procedimiento de admisión en pérdida de conformidad con el apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89(85). Alemania comunicará la totalidad de los casos posteriores al 1 de enero de 1989, siempre y cuando elimporte supere el límite legal de 10 000 ecus. La Comisión se propone estudiar dichos casos y comunicar sus observaciones al Estado miembro en cuestión cuando considere que no se justifica la admisión en pérdida.

Clasificación arancelaria

1.15. La Comisión requerirá del Estado miembro en cuestión el pago del capital de 0,3 millones de ecus, así como el importe adeudado en concepto de intereses de demora desde el mes de diciembre de 1991.

Derechos del equipaje de viajeros

1.16. En cuanto a los hechos ocurridos en el Reino Unido, la Comisión informó a dicho Estado miembro de que deberá abonar por este concepto intereses de demora. En cuanto al procedimiento que se aplica en Bélgica, la Comisión se pondrá en contacto con dicho Estado miembro para que proceda a revisar el tanto por ciento aplicado.

Conclusión

1.17. La normativa comunitaria establece claramente, en efecto, qué responsabilidades corresponden a los Estados miembros y a la Comisión respectivamente. Esta última considera que es posible mejorar considerablemente la situación actual mediante, por una parte, un procedimiento de revisión periódica de las disposiciones reglamentarias y, por otra, mediante el incremento de su cooperación con los Estados miembros. La Comisión ha decidido actuar en ambas direcciones.

Zonas francas

Homologación y demarcación de las zonas francas

1.21 1.24. La Comisión se está planteando ciertas iniciativas legislativas que permitan abarcar mejor determinadas zonas francas mediante mecanismos de control similares a los del régimen de depósito aduanero. También se plantea publicar anualmente una relación actualizada de las zonas francas existentes. De un modo más puntual, está estudiando actualmente la aplicación por las autoridades británicas de las disposiciones que rigen la zona franca de Tilbury y el fundamento jurídico de las zonas francas de Trieste y de Venecia.

Control del tránsito de mercancías y aprobación de las actividades de zona franca

1.25 1.42. La Comisión se encargará de recordar a los Estados miembros que, por regla general,la normativa aduanera comunitaria, incluidas las normas que regulan la deuda aduanera, se aplica también dentro de las zonas francas. La Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros afectados con objeto de estudiar los casos a que se refiere el Tribunal. En su caso, se pedirá a dichos Estados miembros que se atengan estrictamente a las disposiciones comunitarias.

1.29. La Comisión es consciente de los problemas que plantea la no distinción entre los dos tipos de mercancías que pueden hallarse depositadas en las zonas francas. La iniciativa legislativa a que se refiere la respuesta a los apartados 1.21 y 1.24 deberá reforzar las modalidades de control aplicables a las zonas francas que utilicen los mecanismos del régimen de depósito aduanero.

Entrada de mercancías en las zonas francas

1.35. La normativa comunitaria no establece, en efecto, la dispensa de garantía para los traslados a la zona franca en aplicación de los procedimientos simplificados. La Comisión se pondrá en contacto con las autoridades irlandesas para que dicho procedimiento se modifique cuanto antes y procederá a las gestiones necesarias para asegurarse de que no habido perjuicio para los intereses financieros de la Unión.

Uso de la nota informativa

1.36 1.37. Se plantea resolver el problema a que se refiere el Tribunal mediante una modificación de la normativa comunitaria, actualmente en estudio, de modo que se garantice la seguridad de los movimientos de mercancías mediante el incremento del control del estatuto aduanero de éstas.

Derechos de aduanas de mercancías ilocalizables en las zonas francas

1.38 1.40. Igual que el Tribunal, la Comisión considera que cualquier falta no justificada de mercancías almacenadas en una zona franca da lugar a una deuda aduanera. Se pedirá a los Estados miembros que rectifiquen esta situación.

Controles aduaneros

1.42. La Comisión se pondrá en contacto con las autoridades en cuestión para que los controles aduaneros en las zonas francas se lleven a cabo de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables en este ámbito

Conclusión

La Comisión comparte la preocupación del Tribunal relativa al funcionamiento de las zonas francas controladas.

a) La Comisión está recapitulando actualmente el estatuto y definición de las zonas francas, tras lo cual procederá a informar a las autoridades competentes de los Estados miembros.

b) y d) Se están elaborando determinadas iniciativas legislativas destinadas a mejorar el control de ciertas zonas francas mediante mecanismos de control similares a los del régimen de depósito aduanero.

c) Se recordará a los Estados miembros afectados cuales son sus responsabilidades en cuanto a las medidas de control dentro de las zonas francas, incluida la contabilidad de existencias de los operadores económicos. A este respecto, la Comisión piensa sugerir a los Estados miembros que recurran sistemáticamente a los métodos de análisis de riesgos.

e) En cuanto a los casos mencionados por el Tribunal, la Comisión se propone proceder a un seguimiento apropiado, especialmente en caso de que se compruebe la existencia de déficits injustificados.

f) La Comisión está elaborando iniciativas legislativas para garantizar la seguridad de los movimientos de mercancías mediante el incremento del control del estatuto aduanero de éstas.

Perfeccionamiento activo

Condiciones económicas de la concesión de autorizaciones

1.50. La Comisión está elaborando propuestas con miras a la reforma del régimen de perfeccionamiento activo que abarcará también las condiciones económicas.

1.51. Tras las observaciones emitidas por el Tribunal, las autoridades irlandesas anunciaron la modificación de su procedimiento con objeto de que sea posible controlar el valor máximo para las concesión de condiciones económicas.

1.52. La Comisión comparte la apreciación del Tribunal y recordará a las autoridades portuguesas que el control de las condiciones económicas a escala comunitaria debe efectuarse a nivel nacional.

1.53. La Comisión se pondrá en contacto con las autoridades alemanas para remediar tal situación

Presentación de justificantes, constatación y puesta a disposición

1.54 1.58. Con ocasión de los controles, la Comisión observó también retrasos en la reexportación de los productos compensadores. No obstante, en la mayoría de los casos, se trata de retrasos sin consecuencias financieras ya que, caso de solicitarse, hubiera sido posible prorrogar el plazo de reexportación. Los pocos casos descubiertos por la Comisión que sí tuvieron consecuencias financieras dieron lugar al cobro de intereses de demora por importe de 22 883 ecus. De todos modos la Comisión procederá al estudio de los casos que menciona el Tribunal.

Coeficiente de rendimiento

1.59 1.61. Al término de los controles, la Comisión emitió observaciones relativas al procedimiento aplicado para definir el coeficiente de rendimiento. Los Estados miembros deberán mostrarse más estrictos en este ámbito. La Comisión tomará las medidas adecuadas cuando se demuestren diferencias consecuentes y no justificadas entre coeficientes de rendimiento que supongan pérdidas de recursos propios.

Compensación equivalente y exportación previa

1.63. Con ocasión de sus controles, la Comisión pudo observar ciertas anomalías en materia de exportación previa. Los casos a que se refiere el Tribunal se estudiarán en colaboración con los Estados miembros afectados. Tras dicho estudio, la Comisión pedirá, en su caso, que se apliquen intereses de demora.

Conclusión

1.64. a) En cuanto al régimen de perfeccionamiento activo y con objeto de facilitar la finalidad económica de dicho régimen, sin que ello afecte los intereses financieros de la Unión, la Comisión está estudiando la posibilidad de remodelar el régimen para que resulte más sencillo y operativo. En 1996 la Comisión publicó un Libro verde sobre el funcionamiento y futuro del régimen de perfeccionamiento activo. En la remodelación se incluirán, asimismo, las condiciones económicas.

b) La Comisión ya realizó controles específicos del funcionamiento del régimen deperfeccionamiento activo. Dichos controles dieron lugar a observaciones comparables a las del Tribunal y, en adelante, la Comisión se encarga del seguimiento.

c) La Comisión indica que cualquier demora de constatación que ocasione retrasos en la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales da lugar a la aplicación de intereses de demora, de acuerdo con el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) no 1552/89.

Constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales

Introducción

1.66 1.67. La Comisión es consciente de que la prescripción trienal puede suponer la pérdida de recursos propios. No obstante y como principio general, se puede considerar que un plazo de prescripción de tres años representa un equilibrio correcto entre el legítimo interés del importador por disponer de un grado de seguridad jurídica razonable y la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

Por otra parte, la Comisión está estudiando hasta qué punto resultaría oportuno proponer una modificación del artículo 221 del Código aduanero comunitario en el sentido de que, caso de existir sospechas fundadas de irregularidades, pueda ampliarse un año más el plazo de prescripción. Esta propuesta podría substituir a la que se presentó en 1995 en virtud del artículo 220 del Código aduanero comunitario, propuesta ésta que el Consejo no aprobó y a la que el Tribunal se refiere en el apartado 1.69.

Observaciones generales relativas al marco reglamentario, a los procedimientos y a los sistemas

Disposiciones relativas a la protección de los intereses financieros de la Unión Europea

Ausencia de base jurídica que permita la notificación provisional de los derechos y la garantía a posteriori

1.68 1.69. La ampliación del plazo de prescripción a que se refiere la respuesta a los apartados 1.66 y 1.67 puede considerarse, hasta cierto punto, como equivalente a una «interrupción» de la prescripción.

El Comité del Código aduanero comunitario estudió efectivamente la posibilidad de una fianza obligatoriaque garantice las deudas constatadas con posterioridad al levante. No obstante, la aplicación de dicha medida se consideró impracticable.

1.70. La Comisión está preparando una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de los regímenes de preferencias arancelarias. Dicha comunicación trata asimismo de las cuestiones a que se refiere el Tribunal.

Posibilidad limitada de suspender la aplicación de los acuerdos en caso de insuficiente cooperación de los Estados terceros beneficiarios

1.71. En la comunicación a que se refiere la respuesta al apartado 1.70, se presentarán las acciones que la Comisión piensa emprender, incluso en cuanto a los acuerdos relativos a convenios.

1.72. El caso a que se refiere el Tribunal trata de las importaciones realizadas en el marco del antiguo acuerdo de cooperación CE/Israel, que estuvo en vigor hasta finales de 1995. La Comisión ha pedido reiteradas veces a las autoridades de Israel que respondan al conjunto de peticiones de control a posteriori que ha recibido.

1.73 1.75. La Comisión se propone examinar la información relativa a la recaudación con los Estados miembros afectados.

1.76 1.77. La situación que describe el Tribunal demuestra algunos de los defectos de los regímenes preferenciales. La comunicación a que se refiere la respuesta al apartado 1.70 incluirá medidas apropiadas para solucionarlos.

Disposiciones inadecuadas con las que se facilita la evasión de los derechos antidumping

1.78 1.81. La Comisión es consciente de las cuestiones relativas a la aplicación de las medidas antidumping a que se refiere el Tribunal. No obstante, hace hincapié en el hecho de que dichas cuestiones no pueden plantearse más que en parte de los casos en que se aplican derechos variables, derechos que se aplican al 25 % de los procedimientos antidumping aproximadamente. Además, la cuestión relativa a las ventas sucesivas se están estudiando en la actualidad con objeto de dilucidar qué medidas convendría adoptar.

Aplicación no uniforme de las medidas de garantía

1.82 1.85. Hasta la fecha, la normativa comunitaria deja a la libre apreciación de las autoridades nacionales la conveniencia de exigir una garantía al levante de mercancías en el marco de los regímenespreferenciales. No obstante, la Comisión es consciente de que la variabilidad de las prácticas puede acarrear desviaciones de las corrientes comerciales. La cuestión relativa al establecimiento de la garantía en el marco de los regímenes arancelarios preferenciales se tratará en la comunicación a que se refiere el apartado 1.70.

Problema provocado por el carácter confidencial de los elementos de prueba recogidos

1.87 1.88. La cuestión a que se refiere el Tribunal trata del equilibrio entre el acceso a la información de la autoridad judicial, por una parte, y la protección del secreto profesional, por otra. En el caso de que se trata, la Comisión se vio obligada a dar una respuesta negativa a la petición del tribunal alemán, por considerar que no sólo el tribunal hubiera tenido acceso a dichos documentos que incluyen información confidencial, sino que otras partes hubieran podido también acceder a ellos.

En previsión de otros casos similares que pudieran presentarse en un futuro, la Comisión está buscando soluciones que permitan acceder a la petición de las autoridades judiciales, a la par que se protege la confidencialidad en los términos de la respuesta.

Observaciones relativas a la aplicación de las disposiciones vigentes

Retrasos en la evaluación jurídica de determinados expedientes por los servicios de la Comisión

1.89. El hecho de que la Comisión comunique su opinión sobre los expedientes de recaudación no exime en absoluto a los Estados miembros sus obligaciones en cuanto a la recaudación de los ingresos comunitarios. En efecto, los Estados miembros están obligados a proceder a la constatación y recaudación en cuanto se cumplen las condiciones requeridas.

1.90 1.93. El Tribunal se refiere a un problema real. Dada la complejidad de algunos expedientes, el examen de éstos puede prolongarse algún tiempo antes de que se dirima la cuestión del origen lo que, en determinados casos, puede dar lugar a la situación a que se refiere el Tribunal.

En el caso que nos ocupa, el dictamen de la sección de orígenes del Comité del código aduanero, relativo a la definición del origen en el caso de las cintas de vídeo de Macao, no se emitió hasta febrero de 1994, tras un examen en profundidad para el que fue necesario incluso un análisis técnico detallado del proceso de fabricación.

Retrasos en la puesta a disposición de los Estados miembros de los resultados de las investigaciones comunitarias

1.94 1.95. La Comisión lamenta el retraso a que se refiere el Tribunal que, no obstante, constituye una excepción. En adelante, cuidará de que cualquier información de utilidad para los Estados miembros les sea comunicada a la mayor brevedad.

Deficiencias en la aplicación de los resultados de las investigaciones por los Estados miembros

Aplicación no uniforme de las medidas de constatación a posteriori

1.98 1.100. La Comisión observa que en los casos a que se refiere el Tribunal, se está procediendo a la recaudación. Se procederá a un estudio específico de la situación del Reino Unido, Alemania y España.

Otros ejemplos de retrasos y faltas en la aplicación por los Estados miembros de las decisiones tomadas a escala comunitaria

1.103. En cuanto a estos expedientes, Italia comunicó que nueve de ellos han dado lugar a procedimientos judiciales por delito de contrabando. La instrucción de los demás expedientes está en curso.

Insuficiencia del seguimiento contable de las constataciones y de las recaudaciones

1.104. La Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros afectados para recordarles sus obligaciones en este ámbito.

Concesión de plazos de pago no conformes al Código aduanero comunitario

1.107 1.110. Con ocasión de los controles realizados en Francia y en Bélgica, la Comisión pudo observar las mismas anomalías. Comparte la preocupación del Tribunal y permanece en contacto con los Estados miembros afectados con objeto de resolver este problema.

1.111. La Comisión se pondrá en contacto con el Estado miembro afectado con objeto de que el procedimiento que describe el Tribunal se ajuste a la normativa comunitaria.

Discusiones entre Estados miembros con respecto a la aplicación de las disposiciones previstas en caso de no constatación de un tránsito comunitario externo.

1.112 1.116. La Comisión considera el caso a que se refiere el Tribunal como un ejemplo característico de los fallos observados en el sector del tránsito. Reúne, en efecto, los problemas relacionados con una garantía insuficiente, la falta de cooperación entre autoridades aduaneras, los defectos de la normativa aduanera en cuanto a las pruebas de constatación y las dificultades para identificar a los deudores. La Comisión se encargó del seguimiento de este expediente desde el principio y puede confirmar las dificultades de recaudación ocasionadas por estos problemas. Seguirá insistiendo ante las autoridades españolas, francesas y belgas para que dichos Estados miembros hagan lo necesario para contabilizar a posteriori los importes evadidos.

En cuanto a la necesidad de mejorar los procedimientos a que se refiere el Tribunal, el «Plan de acción para el tránsito» incluye un apartado sobre la racionalización de los procedimientos de recaudación de deudas.

Conclusión

1.117. En la comunicación sobre los regímenes arancelarios preferenciales, la Comisión plantea la modificación del dispositivo vigente de acuerdos y convenios en el sentido que pide el Tribunal.

1.118. de a) hasta c) La Comisión se encargará de aplicar las propuestas de solución que se mencionan en sus respuestas a los aspectos a que se refiere el Tribunal.

d) Como se indica en la respuesta a los apartados 1.66 y 1.67, la Comisión estudia la posibilidad de proponer la ampliación del plazo de prescripción.

1.119. Tras la entrada en vigor del Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96, los Estados miembros deben transmitir a la Comisión, junto con cada transmisión trimestral de las fichas de fraude, una actualización de las fichas comunicadas con anterioridad. En los casos a que se refiere el Tribunal, el seguimiento se lleva a cabo sobre la base de una muestra que se ajusta a determinados criterios objetivos y cuyo resultado se describe en una comunicación destinada a la autoridad presupuestaria. En cualquier caso, la Comisión efectúa el seguimiento del proceso de recaudación y del papel de los Estadosmiembros en este ámbito y, llegado el caso, no tiene reparo alguno en aplicar las medidas que considera necesarias, incluidos los procedimientos de infracción.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (IVA) Y DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO (PNB)

Rectificaciones de las bases IVA y PNB

La situación en materia de reservas y su incidencia financiera

1.127. Las reservas relativas al PNB se notificaron en 1992 (106) y en 1994 (9). De las reservas relativas al recurso propio IVA que todavía están pendientes, 45 se notificaron antes de 1992 y las demás a partir de 1992.

1.128. Como sólo los Estados miembros disponen de los datos necesarios para establecer las bases del IVA, sólo ellos tienen capacidad para rectificar los elementos de las bases que sean objeto de reservas. La Comisión por su parte controla no sólo las bases impositivas sino también que las rectificaciones introducidas por los Estados miembros sean fundadas, de modo que las reservas no pueden liquidarse sin el acuerdo de la Comisión.

Por ello no es posible definir exactamente la incidencia financiera de una reserva antes de su liquidación, motivo éste por el que las reservas se inscriben pro memoria.

Inscripción de las reservas en las cuentas y su seguimiento contable

1.130 1.136. El sistema de gestión de las reservas mediante previsiones de créditos que la Comisión decidió introducir como consecuencia, entre otras cosas, de las observaciones del Tribunal, impone unas tareas administrativas cuya carga resulta tanto más desproporcionada cuanto que carecen de alcance financiero inmediato.

En efecto, una reserva no constituye en sí misma nada más que una indicación de que existe un problema cuya solución pudiera traducirse, según los casos, por una rectificación positiva o negativa de las bases del recurso propio IVA o de los PNB nacionales. Por lo tanto las previsiones de créditos relativas a reservas se inscriben pro memoria y no se procede a convertirlas en órdenes de recaudación hasta que la liquidación de una reserva da lugar a un crédito cierto, líquido y exigible.

Dado que tanto las reservas como las consecuencias financieras de su liquidación se indican de modo específico en los documentos de control de la Comisión, los retrasos que puedan producirse a la hora de cumplimentar los formularios de previsiones de créditos no acarrean retraso alguno ni en la gestión de las reservas ni en la inscripción en las cuentas de los créditos reales a que da lugar su liquidación. No obstante y habida cuenta de sus prioridades, la Comisión procurará eliminar los retrasos en la cumplimentación de los formularios de previsiones de créditos.

Además y con objeto de facilitar la gestión administrativa de las reservas, la Comisión se propone introducir en el anteproyecto de presupuesto de 1998 partidas presupuestarias que permitan consignar las reservas IVA y PNB del año en curso, de modo que gracias a la creación de las partidas 3198 y 3298 sea posible registrar en contabilidad previsiones de crédito hasta 1998.

En cuanto al seguimiento y la colaboración entre servicios, los listados actuales se someten periódicamente a un control mutuo de los servicios interesados. No obstante, en la actualidad la Comisión introduce una nueva base de datos multiusuario en la que se incluirán todos los casos contenciosos y que debiera facilitar el seguimiento administrativo de éstos por los servicios interesados.

Seguimiento de los créditos vinculados a las reservas para su recaudación

1.137 1.138. Con objeto de solucionar cualquier problema relativo a la definición de la base de un Estado miembro, la Comisión, en el marco de la normativa vigente [artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89] puede iniciar conversaciones con la administración nacional con el fin de alcanzar una solución concertada de común acuerdo o, si se dan las condiciones jurídicas requeridas, iniciar un procedimiento de infracción que pudiera dar lugar a una sentencia del Tribunal de Justicia.

Si se trata de una cuestión de orden jurídico vinculada con la correcta aplicación de las disposiciones establecidas en las directivas IVA o en la normativa sobre recursos propios, la Comisión inicia un procedimiento de infracción cuya primera diligencia consiste en el envío al Estado miembro de un «correo de petición de fondos» en el que se indica el plazo máximo a partir del cual empezarán a correr los intereses de demora. En cuanto a los problemas de carácter técnico, no será posible fijar plazos imperativos hasta la conclusión de las conversaciones en curso.

Como ya explicó(86), la Comisión no se plantea recurrir al Tribunal de Justicia cada vez que se produzca un desacuerdo de orden técnico relativo a la definición de elementos específicos de las bases. En efecto, tal actitud daría lugar a un contencioso enorme con el resultado de que el Tribunal tendría que dictar sentencias sobre cuestiones relacionadas con métodos de cálculo o con determinadas opciones relativas a la utilización de unos datos en lugar de otros, por ejemplo, cuyo carácter jurídico no es evidente. Además, el hecho de formalizar el desacuerdo podría retrasar la solución de los aspectos a que se refieren las reservas de carácter técnico.

1.139. La experiencia ha demostrado que las previsiones de la Comisión de 1991 relativas a la liquidación rápida de las reservas eran poco realistas.

Subvenciones: base imponible

1.142. El estudio de las normativas nacionales ha demostrado que la cuestión de la gestión del IVA de las subvenciones no constituye un problema de no incorporación o de incorporación incorrecta en las normativas nacionales de dichas disposiciones de la sexta Directiva IVA. Es posible, en cambio, que se trate de una cuestión relacionada con la aplicación a cada caso de estas disposiciones. La Comisión retirará, por consiguiente, las reservas de carácter general que había emitido.

Compensación por la compra de coches

1.143. Los problemas a que se refiere el Tribunal están a punto de solucionarse ya que la Comisión y el Estado miembro han alcanzado un acuerdo en cuanto al método de cálculo.

1.144. La reserva que menciona el Tribunal se refiere a un aspecto de un problema de mayor alcance relacionado con el cálculo de la compensación relativa a la compra y leasing de vehículos de uso profesional.

Por haberse modificado el régimen nacional de estas operaciones una vez en 1992 y otra en 1995, se procedió a un nuevo estudio global del problema con ocasión del ultimo control de noviembre de 1996 y, en la actualidad, esta cuestión está en vías de resolverse.

Operaciones relativas al oro

1.146. El acuerdo de principio a que se refiere el Tribunal se está concretando actualmente para el cálculo de la base del IVA.

1.147. Los ejemplos que menciona el Tribunal demuestran que la opción pragmática de la Comisión también permite alcanzar soluciones satisfactorias aceptadas de común acuerdo, aunque en ciertos casos supone entablar largos debates técnicos. Sin embargo, no parece que dichos debates pudieran abreviarse recurriendo al establecimiento de plazos acordados con los Estados miembros como sugiere el Tribunal. En tal caso los Estados miembros interesados sólo estarían dispuestos a aceptar unos plazos tan dilatados como fuere menester para resolver los problemas técnicos planteados.

1.148. La Comisión adopta siempre las medidas necesarias para acelerar la liquidación de las reservas. En cuanto a las reservas relativas al IVA, la Comisión propone a los Estados miembros las soluciones que considera adecuadas y les sugiere que recurran a los datos más apropiados. En lo referente al PNB, la Comisión adoptó varias decisiones indispensables en el ámbito de la metodología estadística y controla cuidadosamente los trabajos de los institutos de estadísticas destinados a resolver las cuestiones que dan lugar a reservas.

1.149. La Comisión presentó recientemente al Comité del PNB un nuevo proyecto de decisión por la que se establecen los plazos máximos para transmitir eventuales modificaciones de las estimaciones del PNB relativas a los aspectos notificados.

No aplicación de intereses de demora en caso de puesta a disposición tardía de los recursos propios

1.150. Los plazos necesarios para la liquidación de reservas se deben a imperativos técnicos de los Estados miembros, distintos según los casos, de modo que resulta imposible prever el «marco estricto» a que se refiere el Tribunal a partir de la notificación de una reserva: la Comisión está obligada a respetar el marco reglamentario derivado del artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo.

Se exigen intereses de demora cada vez que se envía a los distintos Estados miembros un correo de petición de fondos como acto previo de un procedimiento de infracción con incidencias financieras.

Por otra parte no se puede exigir interés alguno en concepto de cuestiones relacionadas con la base del IVA a los Estados miembros cuya base imponible se ha nivelado.

Los motivos por los que la Comisión sólo inicia procedimientos de infracción encaso de vulneración manifiesta de la aplicación correcta de las disposiciones de las directivas y de la normativa de recursos propios, se indican en la respuesta a los apartados 1.137 y 1.138.

En cuanto a las reservas del PNB, la Comisión es consciente de que las revisiones de las cuentas nacionales realizadas con objeto de garantizar su fiabilidad, exhaustividad y comparabilidad a escala comunitaria suponen tareas complicadas y de larga duración tanto para los institutos nacionales de estadísticas como para Eurostat. Hasta la fecha, la Comisión considera por consiguiente como una necesidad y una prioridad establecer las directrices metodológicas de tales tareas y vigilar su evolución a escala nacional.

La Comisión ejerce escrupulosamente las competencias de control que le atribuye la normativa vigente: ésta puede perfeccionarse, por supuesto, pero la experiencia demuestra que la mayoría de los Estados miembros no está dispuesta, de momento, a modificar el Reglamento n° 1553/89 que representa un equilibrio entre exigencias diversas.

1.151. En los comentarios relativos a los apartados 1.137 y 1.138 ya se especifica el alcance real del artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89. La Comisión aduce, además, que según demuestran los hechos la mayoría de las reservas se resuelven en la práctica de común acuerdo con los Estados miembros y en el plazo más breve posible.

1.152. En cuanto al caso a que se refiere el Tribunal, no presenta contradicción ninguna con la práctica habitual ya que, tanto en lo referente a reservas como a pagos tardíos, la Comisión aplica intereses de demora cuando se cumplen las condiciones del artículo 28, apartado 2, del Reglamento Financiero.

Conclusión

1.154. La Comisión considera que los retrasos que se produjeron en el registro contable de las previsiones de créditos, aunque son de lamentar no ocasionaron perjuicio alguno a las finanzas comunitarias, ya que la actividad de control y rectificación de las bases es cronológicamente anterior a los registros.

En cuanto al fondo, dada la incidencia generalmente limitada de las rectificaciones de las bases del IVA debidas a la liquidación necesariamente tardía de determinadas reservas (véase el apartado 1.133. del Informe del Tribunal) la Comisión considera que esto no afecta el establecimiento en tiempo y hora del recurso propio IVA.

1.155. La Comisión considera que las propuestas del Tribunal no pueden aplicarse en el actual marco reglamentario del recurso propio IVA. En efecto, la Comisión no es competente para imponer plazos a los Estados miembros, excepto cuando se hallan reunidas las condiciones para iniciar un procedimiento de infracción. No obstante, toma nota de estas proposiciones y se reserva la posibilidad de examinarlas en el marco del futuro sistema de financiación de la Unión.

1.156. La Comisión considera que su pragmatismo constituye una opción adecuada para alcanzar los objetivos indicados por el Tribunal, que comparte plenamente, a la par que para evitar, en la medida de lo posible, una proliferación de situaciones conflictivas que no servirían para nada.

Gráfico 1.1. Financiación del presupuesto comunitario

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>FIN DE GRÁFICO>

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PARTE II Política agrícola común

INTRODUCCIÓN

II.1. La parte II, dedicada a la política agrícola común, trata de la gestión presupuestaria, la reforma de la ayuda de superficie para cultivos herbáceos llevada a cabo con la PAC de 1992, las primas a la carne de vacuno y el sistema integrado de gestión y control (SIGC). Los capítulos 3 y 5 presentan el estudio de seguimiento del tabaco y del vino, así como los resultados de la fiscalización de las restituciones a la exportación.

Gestión presupuestaria

II.2. El capítulo 2 trata de la gestión presupuestaria y describe la utilización de los créditos de 1996 del FEOGA-Garantía. Además, pone de manifiesto la divergencia entre el gasto real y los créditos iniciales, y pone de relieve la importancia de respetar el principio de anualidad. También examina la ejecución del presupuesto FEOGA durante el período 1992-1996 y hace algunos comentarios sobre el aumento de sus créditos.

La reforma de la PAC de 1992

II.3. Los capítulos 3 y 4 presentan algunas observaciones sobre ciertos aspectos de la reforma Mac Sharry, como la ayuda de superficie para cultivos herbáceos y las primas a la carne de vacuno. También hacen referencia al SIGC. Como se ilustra en estos capítulos, el cambio de precios garantizados a subvenciones directas ha aumentado el gasto presupuestario comunitario.

Ayuda de superficie para cultivos herbáceos

II.4. La primera sección del capítulo 3 trata de la parte de la reforma Mac Sharry de 1992 dedicada a los cultivos herbáceos. Aunque el aumento del gasto presupuestario pueda considerarse normal cuando se está pasando de un «sistema de apoyo de precios pagado por el consumidor» a un «sistema pagado por el contribuyente», se han perdido oportunidades de ahorrar y salvaguardar los fondos comunitarios. La ayuda a los cereales, uno de los principales parámetros, se ha desconectado de la realidad del mercado mundial, lo que ha producido un exceso de compensación estimado de 3 000 millones de ecus en 1995/1996. Las estadísticas utilizadas para los planes de regionalización y las superficies básicas no son suficientemente fiables. Además, la imprecisión de los reglamentos y su incorrecta aplicación han ocasionado un aumento del gasto.

La prima a la carne de vacuno

II.5. El capítulo 4, que trata de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de algunas medidas adoptadas en relación con la EEB, describe los sistemas diseñados para compensar la caída de las rentas de los agricultores, tanto resultado de la reforma Mac Sharry como de las medidas especiales adoptadas respecto a la crisis de la EEB de 1996. El capítulo 4 concluye entre otras cosas señalando que la compensación concedida a este sector era demasiado elevada y que la Comisión no tuvo en cuenta debidamente la fase de decrecimiento del ciclo productivo de 1992 a 1995. También presenta observaciones sobre la gestión de las medidas adoptadas en relación con la EEB.

Sistema integrado de gestión y control (SIGC)

II.6. La evaluación de la ejecución del SIGC de los cultivos herbáceos está incluida en el capítulo 3 y, para las primas a la carne de vacuno, en el capítulo 4. Ésta revela que el plazo inicial del 1 de enero de 1996 para la ejecución del SIGC en toda la Comunidad no pudo cumplirse. Asimismo, la evaluación pone de manifiesto la necesidad de realizar nuevas mejoras en los controles de los regímenes de primas a la carne de vacuno y a la tierra utilizada para los cultivos herbáceos.

El seguimiento del tabaco y del vino

II.7. El capítulo 3 también trata del seguimiento de los Informes Especiales de 1993 del Tribunal sobre las organizaciones de los mercados comunitarios del tabaco crudo y del vino. La mayoría del tabaco producido en la Comunidad seguía siendo de baja calidad, lo que exige un elevado nivel de subvenciones en relación al mercado. En cuanto al vino, las políticas de arranque y destilación no han conseguido hacer frente de manera adecuada al superávit estructural existente.

Restituciones a la exportación de carne de vacuno

II.8. El capítulo 5 presenta los resultados de una serie de fiscalizaciones sobre las restituciones a la exportación de la carne de vacuno. Examina los procedimientos de fiscalización de la importación de carne de vacuno dentro del programa Poseican. También se centra en los certificados veterinarios de origen para carne de vacuno macho adulto importado de Bélgica, y trata los procedimientos aplicados en Francia y en los Países Bajos para controlar la reimportación a la Unión Europea de las exportaciones comunitarias de carne de vacuno rechazadas por Egipto.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Gestión presupuestaria

II.2. En sus respuestas, la Comisión explica que en el presupuesto se consignan los créditos que se prevé que se van a utilizar, y que el hecho de que no se ejecute la totalidad de los mismos no significa necesariamente que no se vaya a alcanzar el objetivo político de la medida de que se trate. La Comisión es consciente de la importancia del principio de la anualidad y, con objeto de cerciorarse de que éste se respeta, procura fijar plazos de pago. El aumento de los créditos durante el periodo de 1992-1993 coincide, entre otras cosas, con la aplicación progresiva de la reforma de la PAC, con la aplicación del Acuerdo GATT y con la ampliación de la Unión a tres nuevos Estados miembros.

Ayuda de superficie para cultivos herbáceos

II.4. Con respecto a la ayuda a los cereales, los cálculos de la Comisión presentan un exceso de compensación. Ésta se debe a que la realidad ha resultado ser más favorable que las hipótesis en las que se basaba el Reglamento de base del Consejo. La Comisión estudia la posibilidad de replantearse esta cuestión al estudiar la reforma del sector de los cultivos herbáceos en el contexto de la Agenda 2000. Con respecto a las estadísticas utilizadas para los planes de regionalización, la Comisión considera que son suficientemente fiables, teniendo en cuenta que es difícil lograr resultados fiables al 100 % en la materia. La Comisión explica en sus respuestas por qué considera que sus reglamentos de aplicación siguen fielmente las disposiciones del Reglamento de base del Consejo.

La prima a la carne de vacuno

II.5. La Comisión ha incluido en la Agenda 2000 los temas señalados en las observaciones del Tribunal sobre la OCM en el sector de la carne de vacuno. En el periodo previo a la futura reforma del sector se tendrán muy en cuenta los comentarios y observaciones del Tribunal.

El seguimiento del tabaco y del vino

II.7. En sus respuestas, la Comisión reconoce que la ayuda específica para fomentar la calidad del tabaco, en su concepción actual, no ha tenido repercusiones significativas, porque tiene algunos fallos que la futura reforma del sector permitirá paliar. La Comisión destaca que el sistema de abandono de viñedos ha reducido el potencial productivo del sector vitícola, pero precisa asimismo que deberá sufrir ciertas modificaciones en la próxima reforma para que sea más eficaz.

CAPÍTULO 2(87*) Gestión presupuestaria

2.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 2.1

Créditos iniciales 2.2

Modificaciones a los créditos iniciales 2.3 - 2.5

Ejecución presupuestaria 2.6 - 2.10

Principio de anualidad 2.11 - 2.13

Tendencias 1992-1996 2.14 - 2.15

Conclusión 2.16 - 2.18

INTRODUCCIÓN

2.1. El presente capítulo trata, por una parte, de los créditos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección de Garantía; por otra, de los créditos del capítulo B2-51, «Realización del mercado interior, controles y otras medidas del sector agrario», y, finalmente, de los créditos provisionales correspondientes, inscritos en capítulo B0-40. El reparto de estos créditos puede verse en el cuadro 2.1. El presente capítulo incluye un examen de los créditos iniciales, de las modificaciones hechas a estos créditos (por un lado, por el Presupuesto Rectificativo y Suplementario, y por otro, por las transferencias), de la ejecución presupuestaria, del principio de anualidad y de la evolución durante el período 1992-1996.

CRÉDITOS INICIALES

2.2. Los créditos asignados al FEOGA-Garantía, en el Presupuesto General para el ejercicio 1996 que adoptó el Parlamento Europeo el 21 de diciembre de 1995(88), ascendieron a 41 258,5 millones de ecus, de los cuales 500 millones de ecus eran para la reserva monetaria. El total de los títulos 1 a 5 de la subsección B1 era de 40 758,5 millones de ecus, es decir, inferior al importe previsto en la línea directriz agrícola (40 828 millones de ecus) que establecía la decisión del Consejo, de 31 de octubre de 1994, relativa a la disciplina presupuestaria(89).

MODIFICACIONES A LOS CRÉDITOS INICIALES

2.3. El Presupuesto Rectificativo y Suplementario n° 1/96 permitió un reajuste importante de los créditos iniciales y la utilización de los 54,5 millones de ecus de créditos provisionales (véase el cuadro 2.1). Es más, se realizó una serie de transferencias entre partidas (727,5 millones de ecus), entre artículos (815,7 millones de ecus) y entre capítulos (523,5 millones de ecus) durante el ejercicio (véase el cuadro 2.2), de forma que la distribución de los créditos definitivos quedó como aparece en el cuadro 2.1.

2.4. La nueva distribución de los créditos entre los títulos de la subsección B1 siguió siendo inferior a la cifra que marcaba la línea directriz agrícola (véase el apartado 2.2). En valor absoluto, estas modificaciones del presupuesto inicial ascendieron a 5 306 millones de ecus, un 12,8 % del presupuesto inicial (véase el cuadro 2.2).

2.5. Las principales modificaciones (véase el cuadro 2.2), en relación con el presupuesto inicial, afectaron a los capítulos siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.6. Los gastos de la subsección B1 en el ejercicio 1996 ascendieron a 39 107 millones de ecus (véase el cuadro 2.3), cifra inferior a los créditos definitivos ( P4,1 %, sin contar la reserva monetaria), a pesar del aumento de los gastos ocasionado por la EEB (1 229 millones de ecus, es decir, un 3 % del presupuesto inicial). La reserva monetaria (90) no se utilizó, ya que el importe de las variaciones en el tipo de cambio de mercado dólar estadounidense/ecu no sobrepasó el margen neutro de 200 millones de ecus.

2.7. En el cuadro 2.1 se presentan los gastos por capítulo, así como la divergencia entre dichos gastos y los créditos iniciales por una parte, y entre dichos gastos y los créditos definitivos por otra. La ejecución fue inferior a los créditos definitivos en todos los capítulos, y a los créditos iniciales en todos los capítulos excepto «Aceite de oliva», «Carne de vacuno», y «Otras medidas». Las divergencias más destacadas (en millones de ecus y porcentajes) en relación con los créditos iniciales y definitivos se dan en los siguientes capítulos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.8. En determinados casos, la infraejecución, que supone divergencias importantes en relación con los objetivos de las políticas correspondientes, se ha producido en el nivel de las partidas presupuestarias:

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.9. Los gastos de 1996, desglosados por su naturaleza y por Estado miembro, aparecen en el cuadro 2.4. Un resumen de las cuentas del FEOGA-Garantía, se muestra en el cuadro 2.5.

2.10. Debido a la falta de créditos disponibles en la partida B1-1890, correspondiente a la ayuda al Cáucaso y Asia Central, se imputaron 17,9 millones de ecus, en costes de transporte para ayuda alimentaria, a la partida B1-1011, «Gastos técnicos relativos al almacenamiento público». Cuando el importe de los créditos necesarios fue más tarde asignado a la partida B1-1890, el gasto que inicialmente se había imputado a la partida B1-1011 se transfirió a la partida B1-1890. El compromiso inicial no era conforme a los principios del Reglamento Financiero, ya que fue imputado a una línea presupuestaria distinta de la prevista por el presupuesto.

PRINCIPIO DE ANUALIDAD

2.11. Según este principio, los gastos sólo se autorizan para un ejercicio, y todos los gastos de un ejercicio deben imputarse al presupuesto correspondiente. Los gastos del FEOGA-Garantía, están cubiertos por créditos no disociados que, teóricamente, se autorizan para un período no superior al ejercicio. Los créditos de este tipo respetan por su naturaleza el principio de anualidad, pero la imprecisión de la normativa agrícola sólo puede causar falta de rigor en la aplicación de dicho principio.

2.12. Así, las cuentas de 1996 incluyen:

a) gastos relativos a ejercicios anteriores:

- 14 millones de ecus correspondientes a la prima por oveja de la campaña de comercialización de 1994, pagada por Grecia, España, Irlanda, Italia y el Reino Unido,

- 11,7 millones de ecus referentes a la ayuda para lúpulo de la campaña de comercialización de 1994, pagada por Bélgica, Portugal y el Reino Unido,

- 26,3 millones de ecus pertenecientes a la prima de conversión para el tabaco relativa a 1993, pagada por Grecia;

b) gastos relativos al ejecicio 1997:

- 223,7 millones de ecus correspondientes a primas de carne de vacuno (véase el apartado 3.64 del capítulo 3),

- 81 millones de ecus referentes a gastos de medidas complementarias para Austria,

- 25,8 millones de ecus relativos al segundo plazo de la ayuda agromonetaria para Holanda;

c) algunos gastos fuera de plazo, de los cuales, los más antiguos se remontan al ejercicio 1989;

d) y, a la inversa, el ejercicio 1996 no incluye:

- 110,2 millones de ecus pertenecientes al primer plazo de la prima por oveja de la campaña de comercialización de 1996, pagada por España e Italia, los cuales aparecerán en el ejercicio 1997,

- 64,5 millones de ecus, correspondientes a gastos realizados por Italia en medidas complementarias durante el ejercicio 1996, que se imputarán a 1997.

2.13. Esta situación está relacionada con varios factores, como son:

a) muchos reglamentos no establecen condiciones de pago ni plazos: el 84 % de las subpartidas de la Comisión (subdivisiones contables de las partidas presupuestarias) no los tienen;

b) se pueden establecer condiciones de pago o plazos que sobrepasen la duración del ejercicio, como es el caso de las medidas complementarias;

c) el Reglamento (CE) n° 296/96 de la Comisión(91), que:

- exime de toda sanción a los pagos realizados con retraso si éstos no representan más de un 4 % de los importes abonados dentro del plazo, como por ejemplo, los gastos mencionados en el apartado 2.12 (a); y que

- dispone que la Comisión puede remitir cualquier sanción en su totalidad o en parte.

TENDENCIAS 1992-1996

2.14. El análisis del modo en que el presupuesto definitivo y su ejecución han evolucionado durante el período 1992-1996 (véase el cuadro 2.6) reveló que:

a) a lo largo de los cinco años, la ejecución aumentó en 7 793 millones de ecus (un 24,9 %), frente a un incremento del 30,1 % en los créditos de pago (y del 33,5 % en los créditos de compromiso), en el total del presupuesto;

b) la mayor parte de este aumento fue absorbido por:

- B1-10 «Cultivos herbáceos», incluyendo la «Retirada de tierras», (6 016 millones de ecus: +58,1 %), a pesar de que las previsiones de la Comisión(92) habían calculado un incremento de sólo la mitad para el mismo período (3 162 millones de ecus),

- B1-21 «Carne de vacuno» (2 273 millones de ecus: +52 %),

- B1-50 «Medidas complementarias» (1 852 millones de ecus), que comenzaron en 1992;

y, en menor grado, por:

- B1-15 «Frutas y hortalizas» (335 millones de ecus, +27 %),

- B1-39 «Otras medidas» (225 millones de ecus), que no existían en 1992,

- B1-38 «Medidas de desarrollo rural» (194,4 millones de ecus, +64 %),

- B1-25 «Otras medidas en favor de los productos animales» (110 millones de ecus), y en particular, el programa de opciones concebido especialmente para determinadas zonas remotas e insulares (Poseidom, Poseima, Poseican, Islas menores del Mar Egeo), que prácticamente no existía en 1992;

c) a la inversa, los gastos descendieron en los siguientes capítulos:

- B1-22 «Carne de ovino y caprino» ( P428 millones de ecus, P24 %),

- B1-16 «Productos del sector vitivinícola» ( P305 millones de ecus, P28 %),

- B1-30 «Restituciones por determinadas mercancías resultantes de la transformación de productos agrarios» ( P208,5 millones de ecus, P30 %), B1-33 «Restituciones por ayuda alimentaria de la Comunidad» ( P192,9 millones de ecus, P87 %), y B1-24 «Huevos y aves de corral» ( P54,4 millones de ecus, P28 %), la mayor parte de lo cual son restituciones.

2.15. Hay que admitir que la previsión resulta una tarea difícil, especialmente en agricultura. No obstante, si se hace una comparación entre el presupuesto inicial y su ejecución, relativa al mismo período 1992-1996 (véase el cuadro 2.6), se encuentra que:

a) el presupuesto se ha sobreestimado de manera continua desde 1992, aunque en medida decreciente de 1994 (+ 9,3) a 1996 (+ 4,0 %);

b) cinco capítulos han presentado un superávit constante:

- B1-16 «Productos del sector vitivinícola»: en una proporción del 2 % al 77 %,

- B1-17 «Tabaco»: en una proporción del 6 % al 17 %,

- B1-25 «Otras medidas en favor de los productos animales»: en una proporción del 11 % al 33 %,

- B1-33 «Restituciones por ayuda alimentaria de la Comunidad»: en una proporción del 23 % al 188 %,

- B1-35 «Distribución de productos agrarios a las personas desfavorecidas de la Comunidad»: en una proporción del 15 % al 96 %;

c) otros dos capítulos han tenido superávit durante los últimos dos o tres años:

- B1-50 «Medidas complementarias»: en una proporción del 11 % al 65 %,

- B1-11 «Azúcar»: en un 6 % y un 13 %;

d) la divergencia media por capítulo en porcentaje de créditos iniciales permaneció prácticamente estable de 1992 a 1996 (véase el cuadro 2.6), lo que prueba que la calidad de las previsiones no mejoró.

CONCLUSIÓN

2.16. Los créditos iniciales previstos en 1996 para el FEOGA-Garantía, ascendieron a 41 258,5 millones de ecus, respetando así el límite máximo de la línea directriz agrícola (véase el apartado 2.2). Las modificaciones hechas a los créditos iniciales fueron bastante importantes (véanse los apartados 2.3 a 2.5). La ejecución permaneció por debajo de los créditos definitivos ( P4,1 %) sin recurrir a la reserva monetaria (véase el apartado 2.6), pero con divergencias importantes en determinados capítulos (véanse los apartados 2.6 a 2.10). La ejecución únicamente fue superior a los créditos iniciales en tres capítulos: «Aceite de oliva», «Carne de vacuno» y «Otras medidas» (véase el apartado 2.7).

2.17. Sin embargo, se imputaron a 1996 ciertos gastos relativos a un ejercicio distinto, mientras que otros, pertenecientes a 1996, no aparecen en dicho ejercicio (véanse los apartados 2.11 a 2.13). El Tribunal recomienda que la Comisión vuelva a examinar la anualidad y garantice la precisión de los plazos de pago en la normativa.

2.18. El análisis de la gestión presupuestaria relativa al período 1992-1996 muestra un continuo aumento del Presupuesto del FEOGA y una sobreestimación permanente de los créditos en determinados capítulos (véanse los apartados 2.14 a 2.18). Por último, la evolución durante el período 1992-1996 de las divergencias por capítulo, o de la divergencia media entre los créditos iniciales y la ejecución (véase el cuadro 2.6) prueba que sigue siendo necesario mejorar la calidad de las previsiones.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

MODIFICACIONES A LOS CRÉDITOS INICIALES

2.3. La importante reorganización de los créditos recogida en el PRS n° 1/96 se debió a la urgente necesidad de hacer frente a la crisis de la EEB. Los costes derivados de esta situación, cercanos a 1 300 millones de ecus, pudieron sufragarse sin necesidad de incrementar la asignación presupuestaria, gracias a la infraejecución registrada en otros sectores cuyos mercados se mantuvieron estables.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.8. Dado el carácter provisional de los créditos consignados, su infraejecución no implica necesariamente la no consecución del objetivo político de la medida. Además, los ejemplos citados tienen por objeto medidas que aún no habían alcanzado su plena aplicación, especialmente las de «jubilación anticipada» y «reforestación», cuyos programas no han sido ejecutados por los Estados miembros. En el caso concreto de la «reforestación», los factores climáticos retrasaron la aplicación de los mencionados programas, sobre todo en España, país particularmente afectado por la sequía en 1995 y 1996.

2.10. El 27 de julio de 1994, el Consejo destinó, mediante su Reglamento (CE) n° 1999/94, un importe de 165 millones de ecus al suministro gratuito de productos en régimen de intervención a determinados países del Cáucaso y de Asia central. Estos suministros se efectuaron mayoritariamente en el invierno de 1995-1996. No obstante, una parte de los créditos no pudo comprometerse antes del final de 1995, quedando un importe de 55 millones de ecus por comprometer con cargo a los créditos del ejercicio de 1996.

El presupuesto inicial no tenía previstos gastos para 1996, motivo por el que la línea correspondiente no disponía de los créditos necesarios para cubrir la parte que debía ejecutarse en el ejercicio de 1996. Las operaciones de movilización y transporte de los productos no podían interrumpirse en espera de una transferencia presupuestaria, pues se corría el riesgo de no alcanzar el objetivo fijado por el Reglamento del Consejo. Por lo tanto, los gastos se imputaron a la línea B1-1011, «Costes técnicos del almacenamiento público».

PRINCIPIO DE ANUALIDAD

2.11. La Comisión opina que se han cumplido las normas presupuestarias.

Además, las asignaciones de créditos de cada partida presupuestaria no se refieren a una campaña determinada sino a los pagos que pueden efectuarse por una medida concreta, habida cuenta del ritmo previsible de los pagos efectivos (las hipótesis presupuestarias en las que se basa el presupuesto).

Cuando la normativa no fija plazo de pago alguno, la Comisión no puede denegar un gasto comunicado en el transcurso del ejercicio, por la simple razón de que el hecho generador puede remontarse a diversos años.

No obstante, es evidente que la Comisión no tiene interés en que se acumulen deudas del pasado, motivo por el que, desde hace algunos años, ha venido aumentando el número de plazos de pago y adoptando una normativa que permite reducir progresivamente los pagos en caso de rebasamiento.

2.12. a) - Los 14 millones de ecus mencionados por el Tribunal entraban en el margen de tolerancia del 4 % contemplado en el Reglamento (CE) n° 296/96.

- La ayuda a la producción de lúpulo para la cosecha de 1994 debía pagarse a partir del 15 de octubre de 1995, aunque la normativa no señala plazo alguno [Reglamento (CEE) n° 1696/71, artículo 12].

- El artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3616/92 permite escalonar en los ejercicios de 1994, 1995 y 1996 los pagos de la prima por reconversión correspondiente al tabaco de la cosecha de 1993.

b) - Para aliviar a los productores de carne de vacuno afectados por la confusión provocada en el sector por la crisis de la EEB, la Comisión, conforme a los deseos del Consejo, había adelantado la fecha inicial de pago de los anticipos de las primas del sector del vacuno. La existencia de fondos disponibles no utilizados durante el ejercicio de 1996 posibilitó esta operación de reprogramación de los gastos de 1997 a 1996.

- La Comisión había aprobado una solicitud austriaca de aumento del límite máximo aplicable a los tramos de 1995 y 1996.

- Este pago se ajustaba a la normativa, en virtud de la cual el segundo tramo puede abonarse a partir del mes de agosto de 1996.

c) El Reglamento (CE) n° 296/96 sobre la disciplina presupuestaria no podía aplicarse a los casos sobrevenidos en campañas anteriores a la entrada en vigor del citado Reglamento.

d) Los pagos del primer anticipo de la prima por oveja y cabra correspondiente a la campaña de 1996 se efectuaron a caballo entre los ejercicios de 1996 (390,3 millones de ecus) y 1997 (110,2 millones de ecus), de conformidad con los plazos de pago establecidos en la normativa.

La observación formulada en el informe del sistema de alerta tiene por objeto la ralentización detectada en el ritmo de pagos de España e Italia en relación con los ejercicios anteriores y no la ejecución de pagos fuera de los plazos correspondientes.

2.13. La Comisión mantiene sus esfuerzos en lo que respecta a los plazos de pago en todos los sectores que así lo permiten.

a) y b) La normativa por la que se rigen las distintas OCM se remonta en gran parte a los años anteriores a 1988, por lo que aún no contiene disposiciones de pagos dentro del ejercicio presupuestario (del 16 de octubre al 15 de octubre del año siguiente). No obstante, en la reforma de 1992, la Comisión se ocupó de fijar plazos perentorios para las ayudas directas de los sectores de cultivos herbáceos y carne de vacuno, y más tarde, para las ayudas a la producción de aceite de oliva, algodón, tabaco y forrajes desecados.

El proyecto de reforma de la OCM del lúpulo contiene asimismo disposiciones que vinculan los pagos de una campaña a un ejercicio presupuestario.

c) El objetivo del Reglamento (CE) n° 296/96 es reforzar la disciplina presupuestaria en los organismos pagadores de los Estados miembros.

El margen del 4 % se destina a cubrir los gastos de subvencionabilidad indudable que no han podido liquidarse en los plazos preceptivos por plantear problemas.

No obstante, si la Comisión ha exigido controles suplementarios para garantizar el carácter fundado de los gastos o si factores de fuerza mayor han impedido el cumplimiento de los plazos, resultaría inadmisible que los presupuestos nacionales se vieran obligados a asumir estos gastos cuyo retraso es independiente de los Estados miembros, motivo por el cual el Reglamento contempla la posibilidad de levantar las posibles sanciones.

TENDENCIAS 1992-1996

2.14. Por lo que respecta a las variaciones experimentadas por los gastos entre 1990 y 1996, la Comisión desea aportar los comentarios necesarios para la correcta comprensión de su evolución.

a) b) El aumento de los gastos registrado entre 1992 y 1996 para los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y las medidas complementarias (que no existían en 1992) son resultado de la reforma de la PAC de 1992, basada en el principio de una reducción de los precios compensada mediante ayudas directas. Esta reforma plasmó la voluntad del Consejo de reducir la ayuda prestada a través de los precios, sustituyéndola por ayudas por hectárea o primas por cabeza de ganado disociadas de la producción. Estas medidas tuvieron por efecto una estabilización de los mercados afectados y de los gastos correspondientes. La transición a un sistema de ayudas directas, como es obvio, alivia la carga de los consumidores en detrimento de la de los contribuyentes comunitarios.

- El aumento de los gastos en el sector de la carne de vacuno se debe también a los costes de las medidas relacionadas con la EEB (1 300 millones de ecus) en 1996.

- El aumento de los gastos para el sector de frutas y hortalizas procede de la implantación después de 1992 de una OCM de los plátanos y de las medidas de reestructuración de los campos de frutos de cáscara.

- El capítulo B1-39: otras medidas estaba dotado, en 1996, de créditos para la financiación de las ayudas agromonetarias decididas en 1995 por el Consejo.

- El incremento de los gastos correspondientes al capítulo B1-38: medidas de desarrollo del medio rural es consecuencia de la revalorización de las primas del sector del vacuno en las zonas desfavorecidas como consecuencia de la reforma de 1992.

- Por último, se han imputado al capítulo B1-25: otras medidas para los productos animales los nuevos gastos para el sector de productos animales correspondientes a los programas destinados a las regiones ultraperiféricas de la Unión.

c) - Los gastos del capítulo B1-22: carne de ovino y de caprino se redujeron en 1996, sobre todo tras el pago de una parte importante del segundo anticipo para 1995 con cargo al ejercicio de 1995.

- El sector vitivinícola ha atravesado una serie de años en los que la producción de vino de mesa fue escasa, lo que exigió un menor recurso a los mecanismos comunitarios de destilación. La reducción de la producción se debe en gran parte a factores climáticos, pero también a la política de arranque de viñas practicada en los últimos años.

- Los gastos de los capítulos B1-30, B1-33 y B1-24 se componen únicamente de restituciones. Éstas se encuentran en proceso de disminución, debido sobre todo a la reducción del precio de los cereales decidida en la reforma de 1992, pero también (capítulo B1-24) a la voluntad de respetar los límites presupuestarios resultantes del acuerdo sobre las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay.

2.15. El Tribunal conviene en que las previsiones agrarias constituyen un ejercicio difícil. La Comisión comparte tal opinión, especialmente en un periodo caracterizado por una profunda mutación de los mecanismos de la política agrícola.

a) La Comisión recuerda que los ejercicios comprendidos entre 1992 y 1996 abarcaron la progresiva implantación de la reforma de la PAC de 1992 (ejercicios de 1994, 1995 y 1996), la aplicación del GATT y la ampliación a tres nuevos Estados miembros en 1995. Otras características de este periodo fueron asimismo la adopción de un número considerable de medidas nuevas, la reducción general de las existencias de intervención y la gestión de la crisis de la EEB en el sector de la carne de vacuno. A todo ello se añadieron los acontecimientos agromonetarios y la reorganización del sistema. Por último, los factores climáticos, sobre todo los continuos años de sequía sufridos por algunos Estados miembros, y una coyuntura mundial favorable agravaron la dificultad de realizar previsiones presupuestarias. En la mayor parte de los casos, los factores mencionados se potenciaron hasta llegar a una infrautilización de los créditos.

Estos casos de infrautilización se vieron complicados por la actuación de los organismos pagadores en la tramitación de los expedientes, que provocó una acumulación de retrasos especialmente notoria al final del ejercicio. Dadas estas circunstancias, la Comisión considera muy difícil mejorar la calidad de las previsiones presupuestarias si no se logra un mejor control de los factores mencionados.

Haciendo abstracción del título B1-6, puede observarse que la dotación inicial de 1993 es inferior a los gastos efectuados a lo largo de ese ejercicio. Por lo tanto, deberían revisarse los porcentajes globales de la letra a).

b) - El capítulo B1-16 corresponde al sector vitivinícola, cuyos principales gastos se derivan de las medidas de destilación y almacenamiento de alcohol, destinadas a eliminar los excedentes de vino de mesa producidos en una campaña determinada. La vendimia, que se hace en otoño, depende en alto grado de los caprichos de la climatología. El anteproyecto de presupuesto se elabora a lo largo de los primeros meses del año y se basa en tendencias de rendimientos. Dadas estas circunstancias, la Comisión considera difícil ofrecer previsiones, máxime si se tienen en cuenta los plazos perentorios del procedimiento presupuestario. Sería posible cierta mejora si la Comisión presentase sistemáticamente una carta rectificativa en septiembre, tras la primera lectura del presupuesto por el Consejo, o un presupuesto rectificativo y suplementario en los primeros meses del ejercicio.

- El capítulo B1-17 recoge los gastos del sector del tabaco, consistentes esencialmente en primas por producción. Las reglas de funcionamiento de la OCM experimentaron en 1992 una revisión radical destinada a eliminar las graves disfunciones detectadas en los años anteriores. Actualmente, la OCM se articula en torno a una dotación presupuestaria materializada en cuotas de producción nacionales que dan derecho a las primas. La producción de una campaña subvencionable no se conoce hasta el principio del verano siguiente, es decir, más de un año después de la elaboración del presupuesto. Considerando que la experiencia de aplicación del nuevo sistema es por el momento insuficiente, la Comisión sigue partiendo al elaborar el AP de una hipótesis de utilización total de las cuotas, incluso si resulta que los gastos de 1996 supusieron una infrautilización de las cuotas del orden del 5 %.

- El capítulo B1-25 incluye entre otros gastos los correspondientes al programa Poseican, cuyas necesidades reales resultaron difíciles de evaluar en la fase de aplicación.

- Los gastos del capítulo B1-33 dependen de dos factores: las decisiones adoptadas por la Comisión a lo largo del ejercicio para ejecutar la parte comunitaria del programa de ayuda alimentaria mundial y el nivel de las restituciones abonadas. De esta forma, el aumento del precio mundial de los cereales registrado a partir del verano de 1995 condujo tanto a una reorientación del programa como a una disminución del nivel de las restituciones.

- La rápida disminución de las existencias de todos los productos en régimen de intervención exigió también una modificación de las normas de aplicación para permitir la adquisición de productos en el mercado. Esta reorientación de los programas nacionales produjo en 1996 demoras de ejecución que justificaron la solicitud de prórroga de créditos del ejercicio de 1996 al de 1997. La Comisión recuerda asimismo que la asignación presupuestaria de este capítulo había sido fijada en 200 millones de ecus por el Parlamento Europeo y no se deriva por lo tanto de ningún tipo de previsión.

c) - Las previsiones para las medidas complementarias tenían por objeto programas que en gran parte estaban aún en proceso de negociación o de aprobación. Estas circunstancias, unidas a la ejecución y a la mayor importancia de los programas, hacen difícil predecir con precisión la cuantía de los gastos futuros, aunque se ha elaborado un plan de financiación que fija un límite a los gastos del periodo de 1993-1997.

- Los gastos correspondientes al capítulo B1-11: azúcar rebasaron los créditos iniciales en el ejercicio de 1993. La coyuntura favorable debida a la disminución de la oferta en relación con la demanda en el mercado mundial por primera vez desde varios años y el aumento de la producción comunitaria estimularon las exportaciones y produjeron gastos de restituciones superiores a las previsiones.

d) El Tribunal indica que no ha mejorado la calidad de las previsiones agrarias. La Comisión considera que la apreciación global de las previsiones es un ejercicio que simplifica en demasiada medida la compleja realidad que suponen las previsiones agrarias.

La Comisión considera que procede distinguir las previsiones referentes a las ayudas directas en sentido amplio de las correspondientes a las medidas de intervención en el mercado (restituciones y almacenamiento).

Por lo que respecta a las ayudas directas, que suponen una gran parte de los gastos (más del 60 %), la reforma de la PAC adoptada en 1992 introdujo una serie de mecanismos (ayudas directas por unidad de superficie o cabezas de ganado, medidas complementarias, ayudas limitadas a una cantidad máxima, etc.) que deben permitir una mejor previsión de los gastos, como así ha comprobado la Comisión. De esta forma, por ejemplo en el caso de los cereales, la diferencia entre las previsiones y los datos reales sobre las superficies beneficiarias del pago de las ayudas por hectárea ha disminuido, pasando de 2,8 millones de hectáreas para la cosecha de 1993 a 0,9 millones de hectáreas para la de 1995. Bien es verdad que han sido precisos diversos ejercicios para permitir a los agricultores adaptarse a los nuevos mecanismos y, por consiguiente, para poder observar una mejora de las previsiones.

En cambio, la Comisión reconoce que la situación de las medidas de intervención en el mercado (restituciones, almacenamiento, retiradas del mercado) apenas admite mejoras.

Determinados aspectos de las previsiones no son necesariamente susceptibles de mejora, ya que los parámetros de los que dependen son sumamente aleatorios (producción, precios mundiales, etc.). Paradójicamente, la reforma ha aumentado el grado de aleatoriedad de las previsiones en el sector de los cereales, en la medida en que las existencias públicas se han visto considerablemente reducidas y que ya no es por lo tanto posible modificar significativamente los precios mediante la gestión de las mismas.

En el momento de la presentación del AP para un ejercicio determinado, la Comisión se basa en el conocimiento más preciso posible de los mercados. Una forma de mejorar las previsiones de este sector puede ser la presentación, lo más tarde posible, de una carta rectificativa del AP. Pero los plazos impuestos por el Reglamento financiero son tales que, para la Sección de Garantía del FEOGA, la carta rectificativa, que se limita a reflejar las modificaciones reglamentarias, apenas mejora la situación. Conscientes de esta situación, el Parlamento y el Consejo han aceptado que la Comisión pueda presentar una carta rectificativa hasta el 31 de octubre para recoger la evolución más reciente de los mercados agrarios.

CONCLUSIÓN

2.16. La importante reorganización de los créditos recogida en el PRS n° 1/96 se debió a la urgente necesidad de hacer frente a la crisis de la EEB. Los costes de ella derivados, cercanos a 1 300 millones de ecus, pudieron ser sufragados sin aumentar la asignación presupuestaria gracias a la infrautilización registrada en otros sectores que se mantuvieron más estables.

2.17. En la medida de lo posible, la Comisión se esfuerza por fijar plazos de pago que permitan cumplir los principios presupuestarios en lo que respecta a los gastos de la Sección de Garantía del FEOGA (véanse las respuestas a los apartados 2.11 a 2.13).

2.18. Los ejercicios comprendidos entre 1992 y 1996 abarcaron la progresiva implantación de la reforma de 1992 de la PAC (ejercicios de 1994, 1995 y 1996), la aplicación del GATT y la ampliación a tres nuevos Estados miembros de la PAC en 1995. En este periodo se produjo asimismo la aplicación de un importante número de medidas nuevas, la reducción general de los productos en régimen de intervención y la gestión de la crisis de la EEB en el sector de la carne de vacuno. A todo esto deben añadirse los factores agromonetarios. Además, los factores climáticos, especialmente los años consecutivos de sequía sufridos por algunos Estados miembros, y la favorable coyuntura mundial contribuyeron a la dificultad de realizar previsiones presupuestarias acordes con los gastos reales. En la mayor parte de los casos, los factores mencionados se potenciaron hasta producir un ahorro presupuestario.

Los casos de infrautilización se ven además agravados por las dificultades con que toparon los organismos pagadores en la tramitación de los expedientes, que provocaron una acumulación de retrasos especialmente acusada al final del ejercicio. La Comisión y los Estados miembros han aunado sus esfuerzos para tratar de controlar los diferentes factores que impiden la mejora de la calidad de las previsiones presupuestarias.

Las previsiones de una gran parte de los gastos mejoraron entre 1992 y 1996; las demás dependen de parámetros tan aleatorios que sería arriesgado pretender que determinados métodos pueden contribuir a su mejora.

Además, en un informe recientemente presentado por un experto independiente de la Comisión, se demuestra que la infrautilización global tendió a aumentar levemente (entre + 6,1 % y + 7,6 %) durante el periodo comprendido entre 1990 y 1996, fenómeno que no se debe en absoluto al deterioro de la calidad de las previsiones. Al contrario, la calidad de las previsiones por capítulos presupuestarios ha mejorado; lo que sucede es que, los errores, que antes de la reforma eran bien de signo negativo, bien positivo y, por lo tanto, se compensaban, desde la reforma y debido a los mecanismos introducidos (CMG, superficies de base y cuotas de animales), son casi siempre de signo positivo.

La Comisión tendrá en cuenta estos datos para los próximos ejercicios y sobre todo en relación con el programa SEM 2000.

Por último, hay que subrayar que las previsiones agrarias no constituyen un acto unilateral de la Comisión; en efecto, el procedimiento especial de concertación establecido por el acuerdo interinstitucional contempla la participación del Parlamento y del Consejo en este difícil ejercicio.

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CAPÍTULO 3(93*) Organizaciones de mercado. Productos vegetales

3.0. ÍNDICE Apartados

Ayuda «superficies» a cultivos herbáceos 3.1 - 3.79

Examen de los gastos presupuestarios 3.5 - 3.8

Parámetros básicos del régimen de ayuda 3.9 - 3.31

Pago de la ayuda «superficies» 3.9 - 3.12

Superficies básicas y su superación 3.13 - 3.19

Planes de regionalización 3.20 - 3.23

Igualación de rendimientos y límites máximos de regadío 3.24 - 3.26

Estabilizador del rendimiento 3.27 - 3.28

Fiabilidad de las estadísticas 3.29

Renta agraria 3.30 - 3.31

Sistema integrado de gestión y control 3.32 - 3.69

Creación 3.32

Coste total del sistema integrado de gestión y control 3.33

Solicitudes de ayuda 3.34 - 3.37

Base de datos informática 3.38 - 3.40

Sistema alfanumérico de identificación de parcelas 3.41 - 3.42

Sistema integrado de control 3.43 - 3.69

Conclusiones 3.70 - 3.79

Seguimiento de las observaciones incluidas en los informes del Tribunal 3.80 - 3.117

La OCM del tabaco crudo 3.81 - 3.99

Reforma de 1992 3.81 - 3.82

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria 3.83 - 3.86

Complejidad del nuevo régimen 3.87 - 3.91

Seguimiento de las irregularidades concretas detectadas en los informes del Tribunal correspondientes a las campañas de 1988 a 1992 3.92 - 3.94

Apoyo directo a las rentas 3.95

Conclusiones 3.96 - 3.99

La OCM de los productos del sector vitivinícola 3.100 - 3.117

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria 3.102 - 3.103

Control del volumen de vino en el mercado 3.104 - 3.106

Sistema de información sobre la gestión 3.107 - 3.108

Registros vitícolas 3.109 - 3.112

El cuerpo específico de control de la Comisión 3.113

Conclusiones 3.114 - 3.117

AYUDA «SUPERFICIES» A CULTIVOS HERBÁCEOS

3.1. Los apartados siguientes se refieren a la parte de la reforma MacSharry de 1992 que trata sobre cultivos herbáceos. En los dos sectores principales de dichos cultivos, cereales y semillas oleaginosas, la década de los 80 se caracterizó por unos excedentes de producción cada vez mayores. Parte de la producción de cereales no se pudo vender debido al elevado nivel de los precios garantizados internos, lo que incrementó la carga presupuestaria para la comercialización de cereales en el mercado mundial (restituciones a la exportación), para su almacenamiento público (costes de intervención), o ambos. En cuanto a las semillas oleaginosas, el GATT excluyó la protección frente a las importaciones baratas, y la diferencia entre los precios del mercado mundial y los precios garantizados internos, más elevados, se vio compensada por una ayuda en constante aumento concedida a los molinos de aceite para el proceso de transformación.

3.2. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1989(94) y en su Informe Especial 1/92(95), el Tribunal puso de relieve el hecho de que las medidas tomadas hasta la fecha para contener la producción y estabilizar los gastos presupuestarios (cantidades máximas garantizadas, reducciones de precios limitadas, tasas de corresponsabilidad) aún no eran lo bastante efectivas. En 1991, La Comisión llegó a la conclusión, entre otras, de que «las garantías de los precios actuales, debido a su vinculación directa con la producción, provocan el incremento de ésta» y «el vertiginoso incremento de los gastos presupuestarios» (96).

3.3. En este contexto, y teniendo en cuenta las negociaciones del GATT celebradas durante la Ronda Uruguay, la Comisión sugirió la adopción de una política agrícola más competitiva mediante el ejercicio continuo de una acción sobre los precios, compensando a la vez directamente a los agricultores por los precios reducidos. En mayo de 1992, el Consejo aprobó las propuestas de la Comisión para establecer una nueva organización del mercado de los cultivos herbáceos: cereales, semillas oleaginosas (colza y nabina, girasol y soja, añadiéndose posteriormente el lino) y plantas proteaginosas (guisantes, habas y altramuces dulces). En junio de 1992, se adoptaron los reglamentos correspondientes (97). Dichos reglamentos establecían un régimen común para los cultivos herbáceos, cuya puesta en práctica se llevaría a cabo durante un período de transición de tres años a partir de la campaña de comercialización 1993/94, y que se basaba en:

a) un régimen de ayuda «superficies» que contemplaba cuotas de ayuda distintas para cereales, semillas oleaginosas y plantas proteaginosas, destinado a compensar a los agricultores por las pérdidas de ingresos causadas por la abolición (oleaginosas, proteaginosas) o la reducción (cereales) de los precios institucionales;

b) la introducción del sistema integrado de gestión y control, un sistema común para gestionar y controlar toda la ayuda basada en la superficie, aplicable también al sector de la producción animal (véase el capítulo 4).

3.4. La labor fiscalizadora se centró en la ejecución de los elementos principales de la reforma, en el nivel de la Comisión y en los cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido) que en conjunto reciben alrededor del 90 % de toda la ayuda «superficies». Los resultados de la fiscalización se presentan en dos partes. Los apartados 3.9 a 3.31 se refieren a los elementos principales del nuevo régimen de pagos. Los apartados 3.32 a 3.69 tratan de la ejecución del sistema integrado de gestión y control, que se esperaba introducir paralelamente a la nueva base de pago.

Examen de los gastos presupuestarios

3.5. Durante el período de cuatro años 1990-1993, es decir, con anterioridad a la reforma de la política agrícola común (PAC), los gastos del FEOGA Garantía en cultivos herbáceos aumentaron de 7 835 millones de ecus en 1990 a 10 611 millones de ecus en 1993, siendo el incremento medio anual de un 10,6 % (véase el cuadro 3.1A).

3.6. En el mismo cuadro se puede ver que, durante el período de tres años 1994-1996 siguiente a la nueva PAC, los gastos del FEOGA Garantía en cultivos herbáceos aumentaron de 12 652 millones de ecus en 1994 a 15 018 millones de ecus en 1995 (es decir, un 18,7 % más que el año anterior), y a 16 362 millones de ecus en 1996 (un 8,9 % más). Estas cifras se pueden comparar con las expectativas de la Comisión en 1991 sobre la evolución del presupuesto (98). Las previsiones de la Comisión acerca del gasto total para los años 1994 a 1996 eran, de promedio, un 9,0 % inferiores al gasto real (véase el cuadro 3.1B). La diferencia se debe principalemente a la posterior inclusión de ayuda para el forraje distinto del maíz, al incremento de la prima para la retirada de tierras, al incremento de las superficies básicas y los ajustes agromonetarios y a la ampliación de la Comunidad. La Comisión también predijo una disminución del total de gastos en cultivos herbáceos para 1997. Queda por ver si ésta se produce o no.

3.7. Dado que los subsidios directos concedidos a los productores de cereales iban acompañados de un descenso del precio indicativo, se esperaba que la reforma transfiriese del consumidor al presupuesto una parte del coste de la producción de cereales. También se preveía un aumento a corto plazo del gasto agrícola del sector, pero contrarrestado en parte por el esperado efecto de reducir la intervención y las restituciones por exportación. Esto fue lo que ocurrió, como puede verse en el cuadro 3.1A. Mientras que en 1993 las restituciones por exportación constituyeron un 26,3 % del gasto total en cultivos herbáceos, en 1996 sólo fueron del 2 %. El coste de intervención de almacenamiento, que en 1993 supuso el 25,7 % del gasto total de cultivos herbáceos, ha resultado negativo en 1996, debido al producto de la venta de existencias.

3.8. El incremento medio del 13,7 % anual registrado tras el comienzo de la nueva PAC se puede explicar en gran parte por el aumento planificado del importe básico de los cereales, pensado para compensar el descenso de los precios institucionales.

Parámetros básicos del régimen de ayuda

Pago de la ayuda «superficies»

3.9. En el sector de cereales, los precios institucionales (99) se redujeron con el propósito de aproximar los precios del mercado de la CE a los del mercado mundial. Esto se llevó a cabo de forma gradual durante los primeros tres años de la reforma. Así, el precio indicativo se rebajó, en dos fases, de 130 ecus/tonelada en 1993 a 110 ecus/tonelada en 1995. Con el fin de resarcir a los agricultores por esta pérdida de ingresos, se concedió una compensación (un importe básico) calculada como la diferencia entre el precio indicativo establecido antes de la reforma (155 ecus/tonelada en 1992) y los nuevos precios indicativos. En consecuencia, el importe básico aumentó de 25 ecus/tonelada en 1993 a 45 ecus/tonelada en 1995 (54,34 ecus/tonelada tras la adaptación del tipo verde). De 1995 en adelante, el importe básico debe permanecer fijo. Multiplicando el importe básico por el rendimiento regional correspondiente y el número de hectáreas que el titular de una explotación ha sembrado de cereales, se obtiene la cantidad individual que se paga de ayuda «superficies».

3.10. El sistema del precio institucional se mantuvo en el sector de cereales, pero se abolió en los sectores de oleaginosas y proteaginosas. La antigua ayuda a la producción, que servía para compensar la diferencia entre los precios del mercado mundial, más bajos, y los precios institucionales, más altos, fue sustituida por un régimen de ayuda «superficies» similar al del sector de cereales.

3.11. El importe compensatorio concedido para las plantas proteaginosas se fijó en 1,44 veces el de los cereales, alcanzando así los 78,49 ecus/tonelada a partir de 1995. El importe compensatorio de las semillas oleaginosas se basó en:

a) el precio de referencia para el mercado mundial, correspondiente al precio de equilibrio a medio plazo previsible en un mercado mundial estabilizado;

b) el cálculo de cuál sería la relación de equilibrio entre los precios de las semillas oleaginosas y de los cereales, que no constituiría un incentivo para optar por un cultivo en lugar de otro.

El importe de referencia definitivo fue de 193,1 ecus en 1993, 183,3 ecus en 1994 y 222,3 ecus en 1995. La Comisión calcula la cuota anual de ayuda para cada región.

3.12. La ayuda a las oleaginosas se abona en dos partes. La primera se paga como anticipo por superficie cultivada. La segunda se paga como complemento al final de la campaña, y tiene en cuenta la evolución de los precios del mercado mundial en comparación con el precio de referencia.

Superficies básicas y su superación

3.13. El criterio de la superficie básica es un mecanismo de estabilización del gasto. Los Estados miembros establecen las superficies básicas en función de la media del número de hectáreas que se sembraron de cereales, oleaginosas y proteaginosas, o quedaron en barbecho de conformidad con un programa financiado con fondos públicos durante 1989, 1990 y 1991. Los Estados miembros también tienen la posibilidad de aplicar un sistema individual de superficie básica a cada productor, pero esto no se ha realizado hasta la fecha. Corresponde a los Estados miembros decidir si una superficie básica abarca todo su territorio o si se divide por regiones. Los Estados miembros también pueden fijar superficies básicas distintas para el maíz. La ayuda «superficies» sólo se concede en su totalidad si la superficie total declarada por Estado o región no supera la superficie básica establecida. Si la supera, el pago compensatorio se reduce proporcionalmente para cada productor y, en la siguiente campaña, se aplica una retirada de tierras extraordinaria sin compensación alguna.

3.14. El 18 de octubre de 1993, la Comisión dictó un Reglamento para aplicar el Reglamento de base del Consejo relativo a la gestión de las superficies básicas regionales (100). Dicho Reglamento de la Comisión dispone que los cálculos del porcentaje de superación de las superficies básicas se realizarán, como muy tarde, el 15 de septiembre de cada año, en un momento en que las cifras son sólo provisionales. El Estado miembro informará sin demora a la Comisión, y a más tardar, el 30 de septiembre. El Reglamento no prevé una verificación con las cifras definitivas.

3.15. Durante los tres primeros años de la reforma, Alemania, España, Francia y el Reino Unido notificaron superaciones cuyo análisis ha puesto en evidencia ciertos problemas.

3.16. En primer lugar, se subestimaron superficies básicas en algunas regiones:

a) en el primer año, éste fue el caso de los nuevos Länder alemanes y de Escocia; posteriormente, la Comisión modificó el Reglamento y aumentó las superficies básicas, en parte de forma permanente y en parte de forma temporal; ello dio lugar a que disminuyeran las superficies en dichas regiones y a que los Estados miembros quedaran eximidos total o parcialmente respecto a las sanciones derivadas de la superación. La incidencia financiera de estas modificaciones se puede estimar en 469,7 millones de ecus en los tres primeros años de la nueva PAC (véase la columna C del cuadro 3.2);

b) para establecer su superficie básica, España ha utilizado, entre otros elementos, su catastro. Como los agricultores pagan impuestos más elevados por las tierras de regadío, aparentemente no tuvieron interés en la puesta al día del catastro con anterioridad a 1992. Esta puede ser la razón de que, en España, la superficie básica de regadío se supere todos los años en un porcentaje considerable (34 % en 1996). Los agricultores ya han actualizado el catastro debido a la ayuda «superficies», pero el Reglamento sobre la superficie básica no permite un nuevo cálculo de la base de regadío. En consecuencia, continuarán las superaciones.

3.17. En segundo lugar, el Reglamento de aplicación era impreciso, lo que ocasionaba diferencias en la forma de calcular la superación:

a) España, el Reino Unido y la mayoría de los Länder alemanes utilizan las cifras provisionales de que disponen el 15 de septiembre; Francia y Baviera basan sus cálculos en extrapolaciones teniendo en cuenta solicitudes aún no informatizadas, o los resultados previsibles de inspecciones sobre el terreno;

b) en Francia, el cálculo de la superación de la base del maíz, en su caso, debe diferenciar las superficies de forraje que son de maíz y las que son de otros cultivos. El formulario de solicitud de 1993 y 1994 para los pequeños productores no hacía esta distinción, dando así lugar a una subestimación de las superaciones;

c) algunas regiones de España, así como en Francia, Inglaterra y Baden-Würtemberg (en 1995) utilizaron sólo la retirada de tierras rotativa (101) (la cifra más baja) para el cálculo de la superación de la base del maíz, por lo que no se tuvieron debidamente en cuenta otras formas de retirada, y la superación se subestimó;

d) la retirada de cinco años sólo se consideró parcialmente en Alemania, ya que algunos Länder no incluyeron hectáreas declaradas mediante el antiguo sistema de retirada;

e) según el Reglamento (CE) n° 2836/93, el porcentaje de superación se expresará con una cifra decimal; España, Francia y el Reino Unido han llegado a este resultado mediante el sistema de ignorar el segundo decimal, mientras que Alemania utiliza el redondeo matemático; el peculiar sistema de redondeo que se usa en España, Francia y el Reino Unido ha dado lugar a la aplicación de menores sanciones;

f) la incorrecta aplicación de los reglamentos en España en 1993, Reino Unido en 1994 y Francia en 1995 penalizó a los agricultores más de lo necesario, como se muestra en la columna D del cuadro 3.2.

En las campañas 1993/94 a 1995/96, la incidencia financiera global de las superaciones derivadas de la falta de precisión del Reglamento de aplicación se calcula en 57,6 millones de ecus (véase el total de la columna D del cuadro 3.2).

3.18. En tercer lugar, dos principios que el Reglamento de base enuncia no se han reflejado en el Reglamento de aplicación. Según el Reglamento de base:

a) las superficies a las que se conceden pagos compensatorios no deberían superar la superficie básica regional, pero, al no imponerse sanciones a los pequeños productores, los pagos se realizan por más volumen de tierra que el permitido por la superficie básica;

b) las superficies de forraje se deducirán de la superficie básica regional al calcular la superación: esta norma se ha modificado en el Reglamento de aplicación, que dispone que la superficie de forraje tiene que sumarse a la superficie total declarada, y no deducirse de la superficie básica regional, lo que da lugar a una reducción injustificada de las superaciones en todos los Estados miembros.

La incidencia financiera de las superaciones relacionadas con este problema se estima en 17,7 millones de ecus, y se recoge en la columna E del cuadro 3.2.

3.19. La documentación de los Estados miembros que justifica los cálculos en materia de superación a menudo resulta incompleta. No se conserva copia de la base de datos de la fecha en que se realizó el cálculo, excepto en Francia a partir de 1995. En Alemania, España y el Reino Unido existen diversas bases de datos. En estos países, el cálculo de la superación requiere un intercambio manual de datos entre las administraciones regionales, lo que acrecienta el riesgo de errores dada la falta de verificaciones generales en el nivel nacional.

Planes de regionalización

3.20. A fin de tener en cuenta la diversidad de estructuras agrarias de la Comunidad, los pagos compensatorios se diferencian por regiones según los distintos rendimientos que se han ido produciendo. Los Estados miembros han tenido que establecer planes de regionalización basándose en criterios pertinentes y objetivos, como la fertilidad de la tierra, riego, etc., partiendo de la información detallada que se ha podido obtener sobre la región a lo largo del período de cinco años 1986/87-1990/91, y prescindiendo de los años de mayor y menor rendimiento. Ha sido necesario calcular un rendimiento medio de cereales (y, cuando ha sido posible, de oleaginosas) para cada región de producción.

3.21. Los planes de regionalización se han establecido bajo la autoridad de los Ministerios de Agricultura de los Estados miembros, y se han basado en fuentes que, en la práctica, la Comisión no podía verificar directamente. Para contrastar los rendimientos regionales utilizados en los planes de regionalización de los Estados miembros con datos objetivos, la Comisión comparó de forma general los rendimientos medios nacionales que se han obtenido a través de los planes de regionalización con las cifras de Eurostat.

3.22. La comparación muestra que, de los cinco Estados miembros a los que concierne el presente capítulo, únicamente el plan de regionalización del Reino Unido se ajustaba a los promedios del Eurostat. En los otros cuatro Estados miembros, los rendimientos medios resultantes de los planes de regionalización siempre sobrepasaban las cifras de Eurostat en alrededor de un 1 % como media. Como estas diferencias son pequeñas en términos relativos, la Comisión las aceptó. Sin embargo, no se deben a errores estadísticos normales y aceptables en general, sino a la incorrecta aplicación de los Reglamentos en los Estados miembros. Por ejemplo:

a) según el Reglamento, los nuevos Länder alemanes tendrían que haber aplicado los rendimientos medios de los antiguos Länder para los cereales, pero no observaron esta disposición y aplicaron un rendimiento más elevado;

b) según los Reglamentos, los Estados miembros deben dar información concreta sobre las superficies y rendimientos de cada región de producción; el plan de regionalización italiano consta de 255 regiones de rendimiento distintas; no se pudo precisar si el método de cálculo utilizado se ajustaba al Reglamento de base, debido a una serie de contradicciones como la transferencia de superficies y producción de unas regiones a otras, enormes fluctuaciones en los rendimientos durante el período de referencia, y la inexistencia de datos fiables relativos a la totalidad del período de referencia para determinadas regiones. Lo mismo se observó en todas las regiones de España y en un Land alemán (Baja Sajonia).

Aunque los márgenes son estrechos en términos relativos, son bastante apreciables en cuanto a valor absoluto (véase el cuadro 3.3). La repercusión financiera total de todas estas diferencias se calcula que alcanza los 152,1 millones de ecus en las campañas 1993/94 a 1995/96.

3.23. Además, se observó lo siguiente:

a) en los Länder de Alemania Occidental, el rendimiento medio de oleaginosas se calculó teniendo en cuenta únicamente la colza de invierno; a pesar de que este cultivo abarca más del 90 % de la producción de oleaginosas en Alemania, el Reglamento no permite excluir la colza de verano; como la colza de invierno rinde más que la de verano, el rendimiento de oleaginosas en Alemania se sobreestimó; la repercusión financiera se calcula en un exceso de pago de 4 millones de ecus en las cosechas de 1993 a 1995;

b) en 1994 y 1995, Francia modificó dos veces su plan de regionalización; en cada ocasión, el rendimiento medio se incrementó en determinados departamentos, lo que produjo aumentos de los rendimientos medios nacionales que no estaban en conformidad con el Reglamento. La repercusión financiera de estos cambios se calcula que fue de 1 millón de ecus en 1994/95 y de 1,3 millones de ecus en 1995/1996.

Igualación de rendimientos y límites máximos de regadío

3.24. En agosto de 1992, Francia presentó un proyecto de plan de regionalización que definía las principales opciones. Este proyecto de plan utilizaba dos conceptos que no existían en el Reglamento de base: igualación de rendimientos (102) y límites máximos de regadío. Mientras que la igualación de rendimientos debería ser neutral en términos presupuestarios, va en contra del Reglamento de base que los rendimientos regionales se basen en las cifras estadísticas detalladas. Los límites máximos de regadío, por el contrario, no son neutrales en términos presupuestarios, ya que afectan a parámetros básicos. Si bien dichos límites máximos implican sanciones individuales en caso de superación, al incluir superficies de proyectos planificados de regadío no comprendidas en el período inicial de referencia, han aumentado la superficie de regadío subvencionable.

3.25. La Comisión aceptó que Francia utilizase este plan, de forma temporal, durante las campañas de 1993/94 y 1994/95, con la condición de presentar un plan revisado para la campaña 1995/96, antes del 30 de abril de 1993. Sin embargo, el plan definitivo de regionalización que Francia presentó en marzo de 1993 se había establecido de acuerdo con el proyecto, y no se presentó revisión alguna. Por el contrario, en mayo de 1993, la Comisión introdujo límites máximos para tierras de regadío en Grecia y Francia mediante un Reglamento de aplicación (103). El 24 de enero de 1994 (104), ambos conceptos, límites máximos de regadío e igualación de rendimientos, se introdujeron en el Reglamento de base del Consejo. La modificación ofrecía también la posibilidad de convertir los límites máximos en una superficie básica de regadío, incluyendo las superficies de regadío planificadas. No obstante, la ayuda compensatoria se reduciría en caso de que el rendimiento medio resultante de la modificación fuese superior al utilizado en los planes de regionalización de 1993 (véase el apartado 3.28).

3.26. Estos cambios trajeron como consecuencia para Francia y para Grecia el beneficio de aumentar las superficies de regadío y los rendimientos desde el inicio de la reforma. A pesar de este aumento de la superficie de regadío, el análisis muestra que se han producido superaciones. En Francia, sin embargo, éstas no se declararon. La repercusión financiera se calcula en 18,1 millones de ecus en 1994/95.

Estabilizador del rendimiento

3.27. Se introdujo además otro estabilizador del rendimiento. Dicho estabilizador prevé el ajuste de los pagos compensatorios al año siguiente si el rendimiento medio real sobrepasa el estabilizador, calculado como el rendimiento medio resultante del plan de regionalización que se aplicó en 1993. Este mecanismo se estableció con el propósito de que los Estados miembros que adoptasen planes de regionalización complicados, como España y Francia, no recibieran más ayuda compensatoria que aquellos que adoptasen planes más sencillos (105).

3.28. La Comisión calculó que, en el caso de Francia, el estabilizador de rendimiento sería 6,02 toneladas por hectárea. Esta cifra comprende el efecto de los límites máximos de regadío. Así, Francia se beneficia del incremento de los rendimientos tras el período de referencia, lo que no es posible para otros Estados miembros. La ventaja comparativa que Francia obtuvo de la modificación reglamentaria se calcula en 16,5 millones de ecus a partir de la campaña 1995/96.

Fiabilidad de las estadísticas

3.29. La base estadística del cálculo original de las superficies básicas y los rendimientos no es del todo satisfactoria. El Reglamento (CEE) n° 837/90 del Consejo (106) relativo a la información estadística que deberán suministrar los Estados miembros sobre la producción de cereales exigía que, para 1994, el error estándar no excediese el 1 % en superficie y el 2 % en producción. El informe que Eurostat dirigió al Parlamento Europeo en noviembre de 1994 sobre sistemas estadísticos para la medición de superficie, producción y rendimiento en los doce Estados miembros(107) indicaba que, en aquel momento, sólo Dinamarca, Alemania, Francia y el Reino Unido estaban en condiciones de suministrar información estadística con la exactitud requerida. Dado que los períodos de referencia para el cálculo de superficies básicas y rendimientos eran anteriores a la aplicación efectiva del Reglamento (CEE) n° 837/90, los pagos de ayuda se basan inevitablemente en estadísticas imprecisas en la mayoría de los Estados miembros. Como la incertidumbre estadística no se especifica en el mencionado informe, el riesgo de sobreestimar o subestimar las superficies básicas y los rendimientos no puede cuantificarse. Las continuas superaciones de algunas superficies básicas que se han observado en el Reino Unido, Francia, España y Alemania, así como el hecho de que otros Estados miembros nunca alcancen dichas superficies básicas, pueden ser consecuencia de estimaciones erróneas o de modificaciones de las superficies sembradas de cultivos herbáceos. En cualquier caso, el hecho de no alcanzar nunca la superficie básica es el que puede tener unas repercusiones presupuestarias más importantes y persistentes, debido a la sobreestimación inicial de la superficie básica, que oculta las superaciones reales, librando así a los Estados miembros de las sanciones (véase el cuadro 3.4).

Renta agraria

3.30. La Comisión reconoció en su Comunicación al Consejo (108) que el sistema de subvención agraria anterior a la nueva PAC se destinaba, en gran parte, a una pequeña minoría de explotaciones y no solucionaba el problema de la renta agraria en general, que tampoco ha sido aún resuelto por la reforma. No existe límite máximo individual para la ayuda «superficies», a diferencia, por ejemplo, del sector de carne de vacuno. Se pagan cuantiosas sumas a los productores muy importantes además, por supuesto, de los ingresos derivados de las ventas normales, que representan, como media, el doble del importe de ayuda abonado. Los tres mayores pagos realizados en los Estados miembros que se han visitado constituyen un ejemplo de lo anterior (véase el cuadro 3.5).

3.31. Mientras que los índices de las oleaginosas y proteaginosas se han podido mantener en gran medida dentro de los márgenes de la evolución de los precios del mercado mundial, no ha sido así en el caso de los cereales. El alza de los precios del mercado mundial ha llevado a los precios internos de la CE a sobrepasar los precios institucionales en 1995 y 1996. Dado que se efectúan pagos compensatorios sobre la diferencia existente entre los precios institucionales antiguos y los nuevos, la combinación del incremento de los precios de mercado y la ayuda «superficies» ha supuesto para los agricultores un exceso de compensación de más del 20 % en 1995 y 1996. Este cálculo ha sido confirmado por la OCDE (109), que informa de que el exceso de compensación en la cosecha de 1995 se puede estimar en unos 3 000 millones de ecus, lo que equivale a más del 30 % de los gastos de cereales del ejercicio presupuestario 1996 (véase el cuadro 3.1A).

Sistema integrado de gestión y control

Creación

3.32. El Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (110), introdujo un sistema integrado de gestión y control para la tramitación y control de solicitudes de ayuda correspondientes a unos 3 millones de hectáreas cada año. Los principales elementos del sistema son:

a) solicitudes de ayuda; para poder acogerse a la ayuda «superficies», cada titular de explotación presentará, por cada año, una solicitud que indique todas las parcelas agrícolas, incluidas las superficies forrajeras, las parcelas retiradas de la producción y las que se hayan dejado en barbecho;

b) una base de datos informática que registre, por cada explotación agraria, los datos incluidos en las solicitudes de ayuda;

c) un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas, es decir, un sistema que permita la localización de las parcelas declaradas para que puedan ser objeto de un seguimiento en el tiempo mediante la organización de comprobaciones cruzadas informáticas y la realización de inspecciones sobre el terreno;

d) un sistema integrado de control, para llevar a cabo los controles administrativos y las inspecciones sobre el terreno.

Coste total del sistema integrado de gestión y control

3.33. El cuadro 3.6 muestra los gastos de ejecución del sistema integrado de gestión y control, y la parte que financia la Comisión. No obstante, según una carta de la Comisión fechada el 12 de enero de 1993 (VI/7016/93), sólo eran susceptibles de cofinanciación comunitaria los gastos relativos a estructuras informáticas y de control así como a expertos(111). Los demás gastos de ejecución y los de funcionamiento del sistema son sufragados por los Estados miembros(112). Por ejemplo, según datos facilitados por Alemania, la Comunidad reembolsó únicamente el 14 % de los gastos totales de ejecución. Dado que parte del gasto se cubre con fondos nacionales, no ha sido posible recopilar suficiente información en todos los Estados miembros para determinar los gastos totales del sistema. No obstante, se ha informado al Tribunal de que, en algunos Estados miembros, los organismos nacionales de fiscalización continuarán examinando este asunto.

Solicitudes de ayuda

3.34. Todo el sistema de pagos compensatorios se basa en las solicitudes de ayuda, a través de las cuales el titular de una explotación declara las parcelas para las que solicita dicha ayuda, incluyendo las que se hallan retiradas de la producción. La introducción de las solicitudes ha supuesto una considerable carga burocrática para unos sectores que anteriormente percibían ingresos a través del sistema de apoyo a los precios, en lugar de recibirlos mediante la ayuda pública directa. También ha significado un importante volumen de trabajo para las administraciones nacionales, que se han tenido que ocupar de un número bastante elevado de solicitudes erróneas. Esta situación, hasta cierto punto, era de esperar con la introducción a gran escala de un sistema totalmente nuevo.

3.35. En el segundo año de ejecución, la mayoría de los Estados miembros imprimieron los datos de las parcelas de la solicitud anterior en el formulario de la nueva, incluyendo las correcciones finales, y los enviaron a los titulares de explotación. Éstos sólo tenían que indicar los cambios producidos de un año a otro, sin necesidad de repetir anualmente todo el registro de las parcelas.

3.36. En algunos Länder alemanes, así como en Francia, los formularios no permiten relacionar los campos que están divididos en dos o más cultivos distintos con la localización catastral de las parcelas en cuestión.

3.37. En 1993 y 1994, Francia no requirió que las solicitudes de ayuda fuesen acompañadas de documentos que permitieran la identificación de las tierras declaradas (113). La falta de dicha documentación hace poner en duda la conformidad de los pagos efectuados con las disposiciones legales.

Base de datos informática

3.38. Las bases de datos informáticas harán posible la consulta directa e inmediata de información relativa como mínimo a los tres años naturales consecutivos anteriores. Los Estados miembros podrán crear una base de datos centralizada o varias descentralizadas. En este último supuesto, las bases tendrán que ser compatibles, y los procedimientos administrativos de registro e introducción de datos estarán concebidos de forma homogénea en todo el territorio del Estado miembro de que se trate (114).

3.39. Francia e Italia crearon una única base de datos. Alemania, España y el Reino Unido crearon respectivamente 16, 17 y 4 bases de datos regionales. La mayoría de ellas se han desarrollado sin cumplir los requisitos mencionados.

3.40. Se realizaron controles informáticos en España (Andalucía, Castilla-La Mancha y administración central), Francia, Italia y el Reino Unido (Inglaterra). La inspección se centró en la gestión de proyectos, las medidas de seguridad físicas y lógicas y el diseño y ejecución de sistemas. Se hallaron deficiencias relativas a la separación de funciones en España y Francia, y a las pruebas de aceptación y de planes de recuperación en caso de catástrofe informática en España, Francia e Italia. Se observó que sólo el Reino Unido (Inglaterra) aplicaba las normas adecuadas en materia de avances informáticos.

Sistema alfanumérico de identificación de parcelas

3.41. El sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas es un elemento clave para la correcta aplicación de regímenes basados en la superficie. Este sistema debe establecerse a partir de mapas y documentos catastrales, otras referencias cartográficas, y fotografías aéreas o imágenes vía satélite, o a partir de más de uno de estos elementos.

3.42. En Alemania, España, Francia, Italia, Luxemburgo y Austria, el sistema alfanumérico se basa en el registro oficial de las tierras (catastro). En el Reino Unido se utilizan generalmente los mapas del organismo cartográfico oficial («Ordinance Survey»). En otros Estados miembros el catastro no se ha podido usar directamente, o sólo podía cumplir en parte los requisitos de un sistema alfanumérico. Por eso, en Bélgica, Dinamarca, Grecia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Finlandia, Suecia y Escocia (superficie forrajera) se han tenido que crear otros sistemas para cumplir los requisitos que establece el Reglamento. En Francia, aunque el comienzo había sido bastante favorable, la elaboración definitiva del registro de parcelas agrícolas no se terminó hasta mediados de 1995, demasiado tarde para su utilización en 1996.

Sistema integrado de control

3.43. El sistema integrado de control debe comprender todas las solicitudes de ayuda presentadas, especialmente en lo referente a los controles administrativos y a las inspecciones sobre el terreno, que pueden ser sustituidas total o parcialmente por la teledetección mediante fotografías aéreas o imágenes de satélite.

Controles administrativos

3.44. Los controles administrativos se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas. Deben incluir comprobaciones cruzadas, que constituyen un elemento clave de los controles administrativos, ya que su finalidad es la detección de las declaraciones dobles de parcelas.

3.45. La eficacia de los controles administrativos está estrechamente relacionada con la existencia del sistema alfanumérico de identificación y de la base de datos informática. Ninguno de estos elementos estaba lo suficientemente desarrollado en ninguno de los Estados miembros durante los primeros años de la reforma. En la medida en que algunos elementos del sistema integrado no eran aún de aplicación, los Estados miembros tenían que tomar las medidas de gestión y de control necesarias para garantizar el cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas (115). Por consiguiente, fue necesario adoptar procedimientos específicos de comprobación manual para situaciones concretas.

3.46. La velocidad con que se va desarrollando el sistema de comprobaciones cruzadas es diferente en los distintos Estados miembros visitados. Italia es el único Estado miembro donde estas comprobaciones se han realizado desde 1993. En Inglaterra, las comprobaciones cruzadas informatizadas existen desde 1993, pero el programa necesario para la comprobación exhaustiva de la superficie resultó precisar ciertas mejoras. A finales de 1996, las regiones de Alemania y de España que se visitaron estaban preparadas en 1996, a excepción del intercambio de datos en el nivel nacional. La base de datos y el sistema alfanumérico aún no estaban suficientemente desarrollados en Grecia, Irlanda y Portugal, lo que imposibilita que los controles administrativos, como las comprobaciones cruzadas, resulten eficaces.

3.47. Alemania, España y el Reino Unido utilizan diversas bases de datos que no están en conexión directa unas con otras, y ello hace que el control administrativo sea más complicado. Ha sido necesario desarrollar procedimientos manuales para realizar comprobaciones de parcelas, en el nivel regional, entre distintas bases de datos. Esto se llevó a cabo de forma satisfactoria en el Reino Unido. En Alemania y España estas comprobaciones se realizaron en parte con anterioridad a 1996. En Francia, los controles administrativos efectuados durante el período de 1993 a 1995 no se basaron en el catastro, sino en los registros de la MSA (mutualidad social agrícola), que los agricultores completaban manualmente sin contar con la justificación de documentos independientes en el 20 % de los casos. En Francia, por lo tanto, no se pudieron realizar comprobaciones cruzadas antes de 1996. A principios de dicho año, cuando por primera vez se realizaron comprobaciones cruzadas informatizadas, una parcela se declaró cuatro veces sin que el sistema lo detectase. Dado que las comprobaciones cruzadas de parcelas forman parte del sistema informático, este error lo pone en tela de juicio en su totalidad.

3.48. En España (Andalucía), Francia e Italia, se permiten unos márgenes de hasta 5 000 m2 en la comparación de las superficies declaradas con el catastro. Esto resultaba aceptable durante el período de ejecución, pero de ahora en adelante, estos márgenes deben reducirse a la unidad mínima de pago de ayuda, es decir, el área (100 m2).

3.49. El Reglamento de base (CEE) n° 1765/92 (116) establece que los Estados miembros pueden pagar a los agricultores entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre. A algunos Estados miembros les resulta difícil respetar este plazo, puesto que llevan a cabo todos los controles administrativos que se requieren antes de realizar el pago de la ayuda «superficies». En los primeros años de la reforma, las comprobaciones cruzadas informatizadas se efectuaban en Alemania con posterioridad a los pagos, y sólo se llevaban a cabo parcialmente. En Francia, sólo se realizaban con anterioridad al pago unas comprobaciones administrativas básicas, lo que explica por qué dichos Estados miembros se hallaban todos los años en condiciones de pagar antes del 31 de diciembre, fecha en que se cumple el plazo legal (Francia, incluso, pagaba el 16 de octubre casi el 100 % de la ayuda «superficies»).

Controles sobre el terreno

3.50. De acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 3887/92 (117), el 5 % de las solicitudes deben comprobarse mediante visitas sobre el terreno o teledetección. Con estas comprobaciones se determina el tamaño de la superficie cultivada que se ha declarado, y se verifican los cultivos y su estado. La selección de las explotaciones que se han de comprobar debe basarse en un análisis de riesgos.

Selección de los productores objeto de controles

3.51. Con anterioridad a 1995, en algunos Länder alemanes los análisis de riesgos no se basaban en los criterios establecidos por el Reglamento, es decir, el importe de la ayuda en cuestión, el número de parcelas y superficies para las que se solicita ayuda, los resultados de las comprobaciones de años anteriores y otros factores definidos por los Estados miembros. En contra de lo dispuesto en el Reglamento, la muestra objeto de comprobaciones sobre el terreno se obtenía tomando, por ejemplo, una solicitud de cada veinte. Esto dio lugar a que algunas de las más grandes explotaciones de Alemania Oriental (de 3 000 a 8 000 hectáreas) no se controlaran.

En el Reino Unido el método de cálculo de riesgos utilizado no alcanzaba un nivel de perfección suficiente para garantizar que las explotaciones muy grandes se comprobasen de acuerdo con su importancia dentro del sistema de ayuda «superficies».

3.52. Francia no incluye todas las solicitudes en la población de la que se obtiene la muestra. En los Departamentos de Gers y de Chers, unas 1 000 solicitudes de 13 000 no se incluyeron en 1996, lo que hace poner en duda la fiabilidad de la selección.

3.53. Un criterio alemán de selección ha sido la proporción entre las solicitudes simplificadas y las que se acogían al sistema ordinario (explotaciones pequeñas y grandes). Se determinó que la proporción era de 60 y 40, pero en conjunto esto no era correcto. En algunos Länder alemanes, la proporción real se invertía. En Sajonia Anhalt era de 28 % y 72 %. En Meckleburgo-Pomerania Occidental, era de 24 % y 76 %. Deberían utilizarse las cifras reales de cada Land en el análisis de riesgos.

3.54. En España, el análisis de riesgos no siempre tiene en cuenta los resultados del año en curso ni los del año anterior pertenecientes a cada zona de control. Por ejemplo, la Comunidad Autónoma Balear tramitó 3 601 solicitudes de ayuda para la campaña 1995/96, y encontró anomalías en el 32 % de ellas. Sin embargo, la muestra de la campaña 1996/97 se ha reducido en lugar de aumentarse, como hubiera correspondido de acuerdo con el Reglamento. Se observó una situación similar en La Rioja.

3.55. Además, España incluyó las leguminosas de grano en la solicitud de ayuda para cultivos herbáceos [Reglamento (CEE) n° 762/89 del Consejo (118)]. A la hora de seleccionar solicitudes para llevar a cabo los controles sobre el terreno relativos a las leguminosas de grano y demás cultivos herbáceos, todas las superficies de más de 30 hectáreas de leguminosas de grano y al menos el 5 % de todas las parcelas de este cultivo deben estar comprendidas en la muestra, según dispone el Reglamento. Esto da lugar a que dicha muestra de cultivos herbáceos no sea objetiva, ya que las leguminosas de grano constituyen un cultivo importante en determinadas regiones, acaparando así la muestra del 5 % seleccionada para el total de los controles sobre el terreno en estas regiones.

Aviso previo de los controles sobre el terreno

3.56. En Italia y en algunos departamentos franceses, no se respeta el límite de 48 horas para el aviso previo, lo que aumenta el riesgo de abuso de la ayuda «superficie» (véase el apartado 3.62). En Italia, a los agricultores se les suele dar un aviso previo de diez días, y en algunos de los departamentos fiscalizados en Francia, se observó que algunos productores habían solicitado un aplazamiento más allá de las 48 horas, y que las autoridades aceptaban esto normalmente.

Eficacia de los controles sobre el terreno

3.57. En Francia, el personal superior que tiene a su cargo los controles sobre el terreno (119) en cada región a menudo está constituido por expertos o ingenieros agrónomos, pero la mayoría de los inspectores son estudiantes de escuelas superiores de agronomía contratados temporalmente. Estos agentes reciben una formación teórica durante unos días y comienzan a realizar la labor de control junto a un inspector con experiencia, pero al cabo de un par de días ya trabajan por su cuenta. En las auditorías financieras de 1995 en los Departamentos de las Ardenas y los Vosgos, se hallaron casos en que los estudiantes presentaron informes de controles que en realidad no se habían llevado a cabo. Los controles se pagan por explotación inspeccionada, lo que aumenta los riesgos de que esta práctica tenga lugar.

3.58. En Hessen, una oficina regional agraria había organizado, en 1995, 114 controles sobre el terreno, y no se habían encontrado errores. Al efectuarse una verificación al azar de 23 informes de dichos controles, se descubrió que no se habían realizado mediciones, sino que el inspector sólo había comprobado la extensión de las parcelas «a la vista».

3.59. Según el Reglamento (CEE) n° 3887/92 (120), la autoridad nacional competente fijará un margen de tolerancia aplicable a las mediciones realizadas sobre el terreno de la superficie declarada por los productores. Dicho margen tendrá en cuenta principalmente la técnica de medición utilizada [por ejemplo, cinta, rueda, topofil (121)]. La Comisión ha elaborado un documento de trabajo con recomendaciones para la medición de superficies (122). Los márgenes de tolerancia que se han establecido en España no se basan en este documento, sino que dependen del tamaño de las parcelas y son más amplios. En Turingia, Alemania, también se han utilizado unos márgenes mayores que los recomendados.

3.60. Para poder verificar los cultivos al realizar los controles sobre el terreno, éstos deben llevarse a cabo durante la época de vegetación (123). A todos los Estados miembros fiscalizados les ha resultado difícil ceñirse a este límite temporal. Se llegaron a efectuar controles sobre el terreno incluso después de haberse sembrado la cosecha del año siguiente. La decisión de la Comisión de ampliar el plazo de presentación de solicitudes de ayuda a la primera quincena de mayo, aunque el Reglamento de base indicaba los tres primeros meses del año, no ayudó a resolver este problema.

3.61. Según el Reglamento (CEE) n° 1765/92 (124) y los Reglamentos de aplicación (125), el propósito de la retirada de tierras es contribuir a la estabilización de los mercados. La retirada significa dejar en barbecho una superficie que se ha cultivado, con el propósito de cosechar, en años anteriores. La superficie que se retira debe haber sido cultivada por el solicitante al menos durante las dos campañas anteriores (126).

3.62. En la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (España), y en Francia, estos requisitos no eran objeto de comprobación administrativa, ni siquiera durante los controles sobre el terreno. En las normas nacionales francesas estos dos requisitos se han suavizado. En Italia, ni siquiera se han incorporado a las instrucciones nacionales relativas a las inspecciones sobre el terreno. La fiscalización de estos controles en dicho país reveló en dos casos que los agricultores habían declarado una parcela como retirada, pero la tierra «retirada» había estado recibiendo tratamiento agrícola poco antes de la inspección. En uno de los casos, se acababan de cosechar y de retirar plantas forrajeras, y en el otro, se hallaron restos de plantas de soja.

Informes de los controles

3.63. Los informes de los controles deben indicar, entre otras cosas, qué parcelas se han medido (127). Un examen de varios de estos informes en España relativos a las campañas 1995/96 y 1996/97 reveló que, en la mayoría de los casos, no se especificaban las parcelas agrícolas medidas. Se encontró el mismo problema en los informes franceses y del Reino Unido. En estos supuestos no es posible revisar los controles efectuados.

Teledetección

3.64. La teledetección se usa en todos los Estados miembros excepto Luxemburgo y Austria. La metodología utilizada ha sido desarrollada por la Comisión [Centro Común de Investigación de Ispra (Italia) y DG VI]. Consiste en el análisis de imágenes de satélite o fotografías aéreas. Unas y otras se comparan, parcela por parcela, con la información contenida en las solicitudes de ayuda de los agricultores. Las fotografías aéreas se pueden utilizar solas o en combinación con imágenes de satélite.

3.65. En Italia, las comprobaciones obligatorias del 5 % se realizan básicamente por teledetección. El control de los cultivos se lleva a cabo por satélite, pero el de la superficie se basa en fotografías aéreas. Los resultados de este método combinado parecen ser bastante eficaces. En 1994/95, el 56 % de las solicitudes controladas mediante fotografía aérea y satélite fueron sancionadas, y el 63 % en 1995/96. En los Estados miembros que utilizaron imágenes de satélite para los controles tanto de superficies como de cultivos, sólo se sancionó el 8 % de las solicitudes inspeccionadas en 1994/95, y únicamente el 3 % en 1995/96 (véase el cuadro 3.7 que se basa en datos procedentes de la Comisión). Estos resultados son pobres en comparación con los controles físicos tradicionales, cuyo porcentaje de corrección fue del 30 % en 1994/95 y del 36 % en 1995/96.

3.66. Las imágenes de satélite con las que se mide la extensión de la superficie declarada aún no son lo bastante precisas para ser utilizadas solas en la medición. Un estudio realizado por el Centro Común de Investigación en 1994 (128) afirma que la exactitud de la medición de superficies mediante el uso de imágenes de satélite se sitúa entre P20 % y +20 % en parcelas inferiores a 1 hectárea, y entre P12 % y +12 % en parcelas superiores a 1 hectárea. El estudio concluye que, por el momento, no se deben utilizar las imágenes de satélite solas para controlar superficies, sino que deben complementarse con el catastro y ortofotografías. Se puede recurrir a las imágenes de satélite para determinar los cultivos, aunque esto también presenta problemas. La Comisión (129) reconoció que al menos un 17 % de las parcelas controladas por satélite tenían que inspeccionarse de nuevo sobre el terreno.

3.67. En su carta de 3 de junio de 1996, la Comisión solicitó a los Estados miembros que cumplimentasen un cuestionario con el propósito de comparar el coste de los controles sobre el terreno con el de la teledetección. Se llegó al resultado de que el coste medio por solicitud controlada mediante teledetección era un 19 % más elevado en comparación con los controles sobre el terreno tradicionales. Esto contrastaba acusadamente con los datos recopilados en el Reino Unido, donde se estimó que la teledetección era cinco veces más cara que los controles sobre el terreno tradicionales. Se requiere más información para confirmar definitivamente el coste relativo de ambos métodos.

Resultados de los controles sobre el terreno

3.68. Según las estadísticas de seguimiento de la Comisión, el 7 % del total de solicitudes de ayuda «superficies» fue objeto de controles sobre el terreno en los Estados miembros en 1993-1995 (véase el cuadro 3.7). El resultado de dichos controles reveló que, como media, el 20 % de las solicitudes inspeccionadas sobre el terreno eran incorrectas por lo que respecta a este período. Las estadísticas de seguimiento no reflejan por qué importes fueron corregidas o sancionadas estas solicitudes, y otras cifras facilitadas por la Comisión no permiten llegar a una cuantificación razonable de las irregularidades. La Comisión debería proporcionar estadísticas más precisas en cuanto a la repercusión económica de los controles sobre el terreno y en cuanto al efecto total del sistema integrado de control (comprobaciones tanto sobre el terreno como administrativas).

Evolución

3.69. Los estudios de viabilidad previos a la nueva PAC mostraron que el sistema integrado de gestión y control se podía desarrollar desde febrero de 1993 al 1 de enero de 1996 (130). La Comisión, en un informe (131) de abril de 1996, declaró que ninguno de los Estados miembros había desarrollado completamente el sistema integrado a finales de 1995. En consecuencia, la Comisión propuso que se prorrogaran un año determinadas partes del Reglamento (CEE) n° 3508/92, prórroga que el Consejo aprobó con carácter retroactivo el 17 de diciembre de 1996. No solamente la Comisión tendría que haber propuesto la prórroga antes de finales de 1995 sino que, a finales de 1996, ya era evidente que tres Estados miembros (Grecia, Irlanda y Portugal) no iban a poder cumplir el nuevo plazo de enero de 1997 (véase el apartado 3.47).

Conclusiones

3.70. El capítulo se ha centrado en la determinación de los elementos básicos para calcular la ayuda y en la ejecución del sistema integrado. El total de gastos en cultivos herbáceos aumentó a partir de la introducción de la reforma, pero dicho aumento, así como la diferente distribución de los gastos, pueden considerarse dentro de los límites previsibles al pasar de un «sistema de apoyo a los precios sufragado por el consumidor» a un «sistema sufragado por el contribuyente». Sin embargo, se han perdido oportunidades de ahorrar y de salvaguardar fondos comunitarios. Dado que el sistema de ayuda «superficies» representa alrededor del 60 % del total de gastos del FEOGA-Garantía, los parámetros que determinan los pagos compensatorios deberían ser realistas y adecuados. Los importes compensatorios básicos para los cereales, uno de los principales parámetros, que el Consejo estableció en 1992, no guardan proporción con los precios del mercado mundial, lo que ha dado lugar a un exceso de compensación de 3 000 millones de ecus en 1995/1996 (véase el apartado 3.31).

3.71. Los problemas de gestión del sistema de ayuda «superficies» del sector de los cereales se podrían resolver estableciendo un sistema regulatorio como el de las oleaginosas, con un anticipo y un pago final. De esa forma, el pago final de la ayuda podría tener en cuenta la superación real de las superficies básicas y la superación de los rendimientos que se han ido produciendo. Además, el importe básico se podría ajustar a los precios de mercado para evitar el exceso de compensación a los agricultores en los casos en que el precio de mercado sea superior al precio indicativo (véanse los apartados 3.9 a 3.12 y 3.30 a 3.31).

3.72. La Comisión debería abordar el problema del pago de importes compensatorios muy elevados a agricultores individuales debido a la falta de un límite máximo individual como el que existe en el sector de la carne de vacuno. Se debería examinar más atentamente el aspecto referente a los ingresos de la nueva PAC (véase el apartado 3.30).

3.73. Los Reglamentos no dan instrucciones lo bastante precisas para calcular la superación de la superficie básica de manera uniforme y coherente, lo que hace que el sistema del estabilizador superficie básica sea menos eficaz (superficie máxima subvencionable por región, véase el apartado 3.17). Además, la documentación de los Estados miembros no permite un control adecuado de los cálculos de la superación, por lo cual no proporciona la pista de auditoría necesaria (véase el apartado 3.19). Como se ha señalado, un cálculo excesivo de la superficie básica debido a datos no fiables del período de referencia podría también dar lugar a unos sobrepagos no cuantificables (véase el apartado 3.29). Por añadidura, el Reglamento de aplicación no reflejaba debidamente algunas de las disposiciones establecidas en los Reglamentos del Consejo (véase el apartado 3.18). Además, la Comisión, al modificar también el sistema de ayuda «superficie» redujo las sanciones, incrementando así el total de pagos en 469,7 millones de ecus (véase el apartado 3.16 y el cuadro 3.2).

3.74. El Tribunal solicita a la Comisión que examine de nuevo las superficies básicas y los rendimientos, que actualmente están determinados sobre la base de estadísticas incorrectas, y que estudie la posibilidad de hallar una base alternativa para determinar nuevamente ambos parámetros, teniendo en cuenta, cuando proceda, la repercusión de las recientes medidas para mejorar la calidad de las estadísticas pertinentes. La determinación de nuevas superficies básicas y rendimientos tendrá en todo caso que garantizar un trato igualitario de los Estados miembros, a la vez que contribuir a la ejecución eficaz de las medidas comunitarias, y se situará en el contexto de otras medidas encaminadas a reducir los gastos (véase el apartado 3.29).

3.75. En cuanto al sistema integrado de control de la nueva PAC, el Tribunal critica la forma en que se llevó a cabo la prórroga del período de ejecución del sistema. Al decidir ampliar por un año con carácter retroactivo parte del Reglamento (CEE) n° 3508/92, los Estados miembros, que inicialmente no habían cumplido su obligación legal, actuaban de nuevo repentinamente dentro de la ley (véase el apartado 3.69).

3.76. Aunque se mantenía informada de la evolución, la Comisión no tomó medidas oficiales durante el desarrollo del sistema integrado para garantizar el buen uso de la informática. Esto podía haberse realizado mediante la referencia a patrones de la industria de forma general, o bien mediante el establecimiento de unas directrices por parte de la propia Dirección de Informática de la Comisión (véase el apartado 3.40).

3.77. Algunos Estados miembros no cumplen los requisitos reglamentarios de las inspecciones tradicionales sobre el terreno relativos al análisis de riesgos, al aviso previo, a los controles de superficies y cultivos, y a la redacción de informes. La Comisión debería tratar de garantizar que en adelante se sigan procedimientos correctos (véanse los apartados 3.50 a 3.63).

3.78. La teledetección por satélite ha resultado hasta la fecha demasiado imprecisa para medir con fiabilidad las superficies, aunque en muchos casos parece ser eficaz para comprobar la naturaleza de los cultivos. Se deben seguir utilizando las fotografías aéreas o los controles sobre el terreno tradicionales con técnicas precisas de medición para determinar las superficies hasta que se demuestre que la teledetección por satélite ha alcanzado el grado de exactitud necesario (véanse los apartados 3.64 a 3.66).

3.79. Sin un régimen de pagos de ayuda «superficies» y «animales» que sea del todo operativo (véase el capítulo 4), el sistema no se puede gestionar y controlar de manera plenamente eficaz. Por consiguiente, la Comisión debería tomar medidas adecuadas mediante el sistema de liquidaciones contra los Estados miembros que no han cumplido esta obligación.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES INCLUIDAS EN LOS INFORMES DEL TRIBUNAL

3.80. En 1994 el Tribunal publicó su Informe Especial n° 8/93 (132) sobre la organización común del mercado (OCM) del tabaco crudo y otro informe sobre la organización común del mercado de los productos vitivinícolas. Este último se incluía en su Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (133). Ambos informes se referían a la ejecución y eficacia de las medidas de apoyo a los mercados y a los procedimientos de control establecidos por los Estados miembros y la Comisión Europea para salvaguardar los fondos del FEOGA-Garantía. Para poder determinar si se han emprendido acciones para mejorar la gestión del mercado y los procedimientos de control, de acuerdo con sus observaciones y recomendaciones, el Tribunal ha revisado las medidas tomadas por la Comisión en respuesta a los informes mencionados.

La OCM del tabaco crudo

Reforma de 1992

3.81. El Informe Especial del Tribunal se centraba en las campañas de 1988 a 1992 y en los gastos efectuados hasta 1993. Por lo tanto, el informe se refería al sistema vigente durante la fiscalización. Sin embargo, el Consejo introdujo varias reformas en la OCM (134), que entraron en vigor a partir de la cosecha de 1993. En su informe especial, el Tribunal comentaba varios aspectos de la reforma:

a) la supresión de los precios institucionales, las restituciones a la exportación y el almacenamiento de intervención eliminaron varios de los problemas detectados en el Informe Especial;

b) el pago de la prima completa directamente a los cultivadores, y la reducción del tipo de primas, que pasa de 34 variedades a cinco grupos de variedades (definidos en función del método de curado), y otros tres grupos de tabacos orientales griegos, simplificaron y volvieron más transparente el sistema de primas;

c) la introducción de cuotas intransferibles (fijadas por el Estado miembro para cada productor o empresa transformadora y para cada variedad de tabaco) como medida provisional hasta la cosecha de 1997 inclusive, garantizaba que la producción no sobrepasara un límite máximo global;

d) el requisito de que se establecieran en Grecia y en Italia organismos de control del tabaco (según la importancia de su producción): estos organismos debían realizar un número mínimo de controles;

e) la creación de un programa de reconversión especial que permitiera el abandono de la producción de tabaco y fomentara la reconversión de la producción existente hacia variedades de tabaco con mayor demanda;

f) la prestación de ayuda a las agrupaciones de productores (el 10 % de la prima pagada a sus miembros) encargadas de mejorar la calidad;

g) la creación de un fondo de investigación e información con objeto de desarrollar y fomentar la utilización de variedades de tabaco menos nocivas para la salud humana.

3.82. La recomendación del Consejo de aprobación de la gestión del ejercicio 1993 (135) solicitaba que la Comisión informara sobre el funcionamiento de la nueva OCM, y combatiera el fraude y las irregularidades detectadas en la antigua OCM. El Parlamento Europeo (PE)(136) pidió a la Comisión que:

a) recuperara los importes pagados indebidamente;

b) garantizara que los Estados miembros beneficiarios de subvenciones del FEOGA-Garantía tuvieran la infraestructura necesaria para todos los productos, como catastros, bases de datos y sistemas de control;

c) controlara los fondos comunitarios de forma coherente y correcta.

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria

3.83. En términos globales, el gasto presupuestario descendió pasando de 1 233 milllones de ecus en 1992 a 993 millones de ecus en 1995, volviendo a aumentar en 1996 a 1 026 millones de ecus (véase el cuadro 3.8). Estas cifras deben compararse con los 7 millones de ecus previstos para la campaña antitabaco de 1996.

3.84. Aunque el gasto se ha reducido en aproximadamente un 20 % desde la reforma, la producción en el mismo período también bajó hasta situarse en 333 millones de toneladas en 1995. El tabaco cultivado en la Unión Europea sigue siendo un producto fuertemente subvencionado: la ayuda global pagada representaba más del quíntuple del valor del producto en el mercado; el tipo de ayuda por hectárea era de 6 837 ecus (basado en las 150 000 hectáreas de tabaco que se cultivan actualmente en la Comunidad); y la ayuda correspondía a 5 390 ecus por puesto de trabajo subvencionado (basado en los 190 000 puestos de las zonas de cultivo de tabaco que dependen directamente de este producto).

3.85. A pesar de que actualmente la OCM equilibra algo mejor la oferta y la demanda (sobre todo en las variedades curadas con aire caliente), la producción comunitaria sólo puede cubrir aún el 23 % del total de la demanda interna. Con un consumo global de tabaco que permanece bastante estable, y el aumento que actualmente se observa en algunos grupos de población de ciertos Estados miembros, las importaciones continúan siendo elevadas (unos 500 millones de toneladas). La Comisión, en su informe al Consejo (137) sobre el futuro de la organización común del mercado del tabaco crudo a partir de la cosecha de 1998, considera que: «...para atender sus necesidades de consumo, la Comunidad siempre tendrá que importar determinados tipos de tabaco que no puede producir de manera rentable en su suelo...» (138).

3.86. Por otro lado, aproximadamente la mitad de la producción comunitaria para la que no existe demanda interna sigue teniendo que exportarse. Exceptuando ciertas variedades orientales curadas al sol, el tabaco exportado es de baja calidad, la cual se refleja en los reducidos precios de mercado. La Comisión señala: «la mejora de la calidad de la producción comunitaria es una condición para su supervivencia a medio plazo»(139). A pesar de la importancia de la calidad para el futuro del sector, la ayuda para mejorar dicha calidad no ha tenido un impacto significativo en los últimos cuatro años.

Complejidad del nuevo régimen

3.87. La Comisión reconoce en su mencionado informe la «relativa complejidad del régimen»; este comentario se refiere al cálculo, distribución y comprobación de las cuotas individuales, y al registro de los contratos de cultivo (140). Estos factores aumentan la dificultad de gestión de todo el sistema.

3.88. Además, la Comisión reconoce que el sistema de cuotas introduce rigidez en el mercado, lo que obstaculiza la adaptación de la oferta a la demanda. Desde 1996 la Comisión ha permitido la cesión temporal de cuotas entre empresas transformadoras y la cesión de cuotas de una variedad de tabaco a otra. Estos cambios constituían pasos en la dirección sugerida por el Tribunal: «se debería estudiar si el mercado del tabaco ganaría en eficacia en el caso de que las cuotas pudieran arrendarse y venderse» (141).

3.89. Por último, la Comisión ha informado de que se han producido graves abusos en algunos Estados miembros al introducir la reforma:

a) al final de 1993 la reforma se había aplicado de forma irregular en Grecia: se habían asignado cuotas a 4 571 agricultores sin justificantes de producción en el período de referencia fijado; los controles establecidos no correspondían a las condiciones del nuevo régimen; no se respetaron los plazos de ejecución; no se supervisó el programa de reconversión y las inspecciones de las superficies cultivadas por parte de las autoridades griegas no fueron correctas, debido sobre todo a la ausencia de catastros;

b) en Italia no se comprobaba la documentación básica; se asignaban cuotas de tabaco a productores ficticios; y se declaraban incorrectamente las zonas cultivadas;

c) en España el procedimiento legal de la penalización de las falsas declaraciones de superficie tardó tanto tiempo en ultimarse que, en realidad, no se impusieron sanciones a los autores de tales declaraciones;

d) en Alemania la Comisión detectó en 1995 que las autoridades habían vuelto a hacer caso omiso de las condiciones de control establecidas en el nuevo reglamento.

3.90. La contabilidad comunitaria de estos años es actualmente objeto de procedimientos de liquidación; la Comisión debería intentar cuantificar la repercusión financiera de las irregularidades detectadas, y recuperar los importes pagados indebidamente.

3.91. A pesar de que la reforma ha contribuido a reducir el margen de abuso generado por la antigua OCM, preocupa que el sistema siga siendo demasiado complejo. Por ejemplo, la calidad del tabaco sigue teniendo que controlarse, deben comprobarse aspectos como el grado de humedad y el tabaco debe mantenerse bajo supervisión estatal, desde la entrega a las empresas transformadoras hasta su salida al mercado, muchos meses después. Por ello es lamentable que los Estados miembros afectados no hayan creado los organismos de control que la reforma exige.

Seguimiento de las irregularidades concretas detectadas en los informes del Tribunal correspondientes a las campañas de 1988 a 1992

3.92. Una empresa transformadora española que había transformado tabaco de la variedad «Burley F», pero que declaró que era de la variedad «Burley E», a la que corresponde una prima más elevada, ha tenido que devolver 375 millones de ESP (2,8 millones de ecus). Este importe aún no se ha ingresado en el presupuesto comunitario. Otro problema detectado en el informe del Tribunal, como es el de la primas pagadas por tabaco procedente de zonas sin derecho a dicha ayuda, fue atendido por la Comisión durante el proceso de liquidación del gasto de 1991 en 1994/95.

3.93. Se observó que al liquidar los pagos anticipados de primas, las autoridades francesas habían calculado de nuevo el pago de primas por lotes individuales de todo un cargamento vendido durante cierto período; para este nuevo cálculo aplicaron el «tipo verde» vigente en la fecha en que se vendió el último lote, en vez de utilizar los tipos reales aplicables a cada parte del cargamento. En un caso concreto, este método provocó un incremento de 0,45 millones de ecus en los pagos. Este problema queda resuelto ya que el nuevo Reglamento establece ahora que el tipo verde para el pago de primas será el tipo aplicable el 1 de agosto del año de la cosecha por lo que respecta a las entregas realizadas hasta el 31 de diciembre. En cuanto a las entregas posteriores a esta fecha, será el tipo aplicable el 1 de enero del año siguiente.

3.94. El informe de 1993 del Tribunal criticaba los controles de las restituciones a las exportaciones de Grecia e Italia a Bulgaria y Albania. La investigación especial llevada a cabo por la Comisión en Grecia en julio de 1994 reveló más claramente la existencia de un presunto fraude organizado en las restituciones a la exportación de Albania y Bulgaria. La Comisión concluyó que el organismo griego competente en materia de tabaco no realizaba controles y que las autoridades tenían conocimiento del fraude organizado. Las correcciones definitivas hechas por la Comisión, en sus procedimientos de liquidación, de los gastos declarados por Grecia fueron de 4 491 millones de GRD (23,43 millones de ecus) correspondientes a 1990, y de 3 531 millones de GRD (16,37 millones de ecus) correspondientes a 1991. En cuanto al período 1986 a 1989, se notificó a las autoridades griegas una corrección suplementaria de 7 305 GRD (aproximadamente 41,94 millones de ecus). Las autoridades de Italia alcanzaron la cifra de 15 697 millones de ITL (10,39 millones de ecus) para 1990 y de 12 156 millones de ITL (7,91 millones de ecus) para 1991.

Apoyo directo a las rentas

3.95. El Informe Especial de 1993 sugirió que, en vez de financiar directamente la producción de tabaco, la Comisión debería estudiar si concede a los cultivadores de este producto algún tipo de apoyo directo a las rentas y los integra en el sistema de ayudas estructurales. Este sistema podría ser más fácil de gestionar y controlar, resultando menos vulnerable al fraude y a las irregularidades que el actual régimen, con un menor costo global para el presupuesto de la UE. A pesar de que no se puede calcular con precisión la diferencia entre el coste del régimen existente y un sistema de ayuda a las rentas, lo cierto es que gran parte de la producción de tabaco comunitario es de baja calidad, por lo que sus posibilidades de venta son muy reducidas, y que este problema aún no se ha subsanado con la reforma de la OCM. El Tribunal sigue opinando que sería conveniente investigar la posibilidad de un sistema de ayuda a las rentas, que evitaría algunos costes presupuestarios del cultivo de tabaco de escaso valor y ayudaría a que los agricultores encontraran otras actividades remuneradoras.

Conclusiones

3.96. A pesar de que la reforma ha limitado el gasto presupuestario de ayuda a la producción de tabaco, no ha afectado al elevado nivel de subvenciones que existe en comparación con el valor de mercado, a las hectáreas de superficie ni al número de puestos de trabajo creados. Tampoco se ha mejorado de forma importante la situación del tabaco comunitario, que en su mayor parte sigue siendo de baja calidad, lo que parece indicar que la ayuda para la mejora de la calidad y los programas de reconversión no han tenido un efecto apreciable hasta la fecha (véanse los apartados 3.83 a 3.86). La Comisión debería investigar el motivo por el que estos programas no han tenido más éxito.

3.97. Con la supresión de los precios institucionales, las restituciones a la exportación y la reducción del número de tipos de primas, la reforma simplicó en cierta medida la OCM, eliminando el margen de algunas deficiencias de gestión e irregularidades que existían en el antiguo régimen. Sin embargo, la Comisión ha detectado graves deficiencias en la ejecución de la reforma por parte de los Estados miembros; por ejemplo, no se han creado organismos de control, y el nuevo régimen de cuotas ha demostrado ser rígido y de difícil gestión (véanse los apartados 3.87 a 3.91).

3.98. En general, el seguimiento que la Comisión ha llevado a cabo de las irregularidades incluidas en su Informe Especial es satisfactorio. No obstante, deben recuperarse los importes desautorizados a raíz de las investigaciones de la Comisión (véanse los apartados 3.92 a 3.94).

3.99. El Tribunal sigue cuestionando si las subvenciones directas (que superan el quíntuplo del valor de mercado de la producción) contituyen la mejor manera de ayudar a los cultivadores de tabaco. La posibilidad de algún tipo de ayuda directa a las rentas debe considerarse como alternativa.

La OCM de los productos del sector vitivinícola

3.100. En su Informe Anual de 1993 sobre la OCM de los productos vitivinícolas(142), el Tribunal concluyó que:

a) existía un grave desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado del vino, y las medidas comunitarias no consiguieron solucionarlo;

b) el abandono definitivo («grubbing-up») no contribuyó a estabilizar el mercado;

c) los precios institucionales no reflejaban la situación del mercado, lo cual incentivó la producción para la destilación;

d) la destilación de intervención no consiguió reducir de forma significativa los excedentes estructurales;

e) la información sobre la gestión del mercado no era suficientemente fiable;

f) la creación de registros vitícolas no avanzaba;

g) el cuerpo de agentes específicos de la Comisión encargados de la OCM no contaba con suficiente personal.

3.101. En su resolución de aprobación de la gestión de 1993 (143), el Parlamento Europeo y el Consejo apoyaron las conclusiones del Tribunal.

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria

3.102. A raíz del incremento de los gastos causado por los continuos y graves desequilibrios del mercado, la Comisión propuso el 11 de mayo de 1994 la reforma de la OCM(144). El Consejo aún no ha aprobado esta propuesta porque los Estados miembros no han llegado a un acuerdo sobre parámetros tan básicos como las cantidades de referencia, las cuotas, el enriquecimiento(145), el tratamiento de los vinos de calidad o los porcentajes de imposición.

3.103. Aunque la reforma no se aprobó, la producción de vino de mesa descendió durante las campañas de 1993/94 y 1994/95, pero volvió a aumentar en 1996/97 (cuadro 3.9). A consecuencia de la reducida producción de 1994/95 y 1995/96, el gasto presupuestario descendió, pero es probable que vuelva a aumentar a medida que se incrementa la producción (cuadro 3.10). Considerados de forma conjunta, Italia, Francia y España recibieron aproximadamente el 92 % del presupuesto de la OCM entre 1993 y 1996.

Control del volumen de vino en el mercado

3.104. La Comisión cuenta con dos instrumentos para controlar el volumen de vino en el mercado. El primero, la destilación, tiene por objeto equilibrar el mercado a corto plazo. La destilación debe compensar la repercusión de las abundantes cosechas que se producen en condiciones meteorológicas excepcionalmente favorables, mediante la eliminación del excedente de vino del mercado. El segundo instrumento, el abandono definitivo, tiene un objetivo a más largo plazo. Se destina a reducir de forma permanente la capacidad de producción de la Comunidad.

3.105. Aunque la destilación podía equilibrar los mercados a corto plazo, provocaba excedentes estructurales a largo plazo, porque ofrecía un mercado garantizado de forma permanente a un precio que incitaba al aumento de la producción. Las propuestas de la Comisión para reformar el mercado del vino contemplan una reducción importante del precio de compra en la destilación obligatoria. La reforma propuesta plasmaría en la práctica, por lo tanto, la voluntad política de los jefes de gobierno que, en su acuerdo de Dublín de 1984, se proponían «imponer la destilación obligatoria a un precio disuasorio para todos los excedentes de vino de mesa, sin dejar espacio alguno para la salida de una parte de los excedentes a través de las destilaciones facultativas más costosas» (146).

3.106. El informe de 1993 mostraba que el abandono definitivo no había tenido un efecto importante en la producción de vino. En su evaluación(147) la Comisión confirmó que los programas de abandono definitivo no eran muy eficaces, tanto en términos de coste como de capacidad para reducir la superproducción. Efectivamente, los incentivos de otras medidas de apoyo como la destilación facultativa, así como la cuestión del destino que se había de dar a los viñedos abandonados definitivamente, disuadieron a los agricultores de optar por este programa. Además, el abandono de los viñedos de bajo rendimiento y el aumento del rendimiento de las restantes zonas compensaban parcialmente el efecto del abandono definitivo, en los lugares donde se aplicaba. Ante estas circunstancias, los 1 682 millones de ecus gastados en abandono definitivo desde 1992 no parecen haber sido rentables. En sus notas de trabajo de 1995 sobre la PAC(148), la Comisión señaló que las recientes malas cosechas se debían principalmente a las condiciones climáticas adversas.

Sistema de información sobre la gestión

3.107. En el Informe Anual de 1993 se detectaron deficiencias en el sistema de información sobre la gestión del mercado. El Reglamento (CE) n° 1294/96 del Consejo, de 4 de julio de 1996 (149), modificaba el Reglamento de base (CEE) n° 822/87 (150), penalizando el suministro de información inexacta sobre la cosecha, la producción y las existencias. Según sea el porcentaje de error de la información presentada, y el retraso en aportar la información solicitada, los beneficiarios pueden perder parte o el total de las subvenciones para el ejercicio en curso y el siguiente.

3.108. Se detectó también una deficiencia en el modo de recabar las estadísticas sobre el «precio medio representativo» que constituyen la base de los precios institucionales de apoyo. Los Estados miembros deben notificar a la Comisión los precios medios cada semana respecto a seis tipos de vinos representativos en diferentes zonas de producción. El Informe de 1993 señaló las incoherencias de los precios institucionales debido a la información incompleta sobre el «precio medio representativo» presentado por los Estados miembros a la Comisión. Esta situación no ha mejorado.

Registros vitícolas

3.109. El Reglamento (CEE) n° 2392/86 del Consejo, de 24 de julio de 1986 (151), exigía que los Estados miembros establecieran registros vitícolas en un plazo de 6 años, considerando que tales registros eran indispensables para la gestión del mercado, y sobre todo para controlar las medidas de apoyo y las normas de plantación. En virtud del Reglamento de aplicación (CEE) n° 649/87, de 3 de marzo de 1987 (152), la Comunidad cofinancia el 50 % del gasto subvencionable y su contribución presupuestaria se evaluaba en un total de 59 millones de ecus.

3.110. El Tribunal llamó la atención de la autoridad presupuestaria respecto al considerable retraso observado en la creación de los registros, tarea que debía haberse terminado al final de 1992. El reembolso comunitario de gasto declarado en dicha fecha por los Estados miembros para su devolución ascendía a 64,5 millones de ecus. Entre 1993 y 1995 se pagaron otros 14 millones de ecus en concepto de anticipo a los Estados miembros.

3.111. En su resolución de aprobación de la gestión de 1993, el Parlamento Europeo solicitó a la Comisión que no pagara ninguna ayuda a los Estados miembros que al 1 de enero de 1998 no hubieran establecido el registro vitícola de forma satisfactoria. No obstante, el Reglamento (CEE) n° 1549/95 del Consejo, de 29 de junio de 1995 (153), prorrogó la fecha límite para establecer dichos registros hasta el final de 1998. Este reglamento también disponía que en vez del registro que exigía el Reglamento de 1986, podía utilizarse un registro vitícola «simplificado» que sería cofinanciado. Sin embargo, el Reglamento de junio de 1996 de la Comisión, con las modalidades de aplicación que debían definir en qué consistía el registro «simplificado», aún no ha sido aprobado.

3.112. El aplazamiento de la fecha límite, así como los retrasos y fallos aparecidos en el establecimiento de los registros, son síntomas de una gestión deficiente de los fondos comunitarios en este caso, tanto por parte de los Estados miembros como de la Comisión.

El cuerpo específico de control de la Comisión

3.113. El PE y el Consejo han mencionado constantemente, en sus resoluciones de aprobación de la gestión, la necesidad de reforzar el cuerpo de agentes específicos de control creado en virtud del Reglamento (CE) n° 2048/89 del Consejo, de 19 de junio de 1989 (154). Su tarea consiste en combatir el fraude en el sector vitivinícola. El informe de la Comisión al Consejo sobre la actividad del cuerpo de control(155) contó con el visto bueno del PE, pero, en opinión de dicha institución, a este cuerpo nunca se le han asignado suficientes recursos para poder llevar a cabo su trabajo. Efectivamente, el personal del cuerpo de control en ningún momento llegó a contar con el número de 32 agentes que recomendaba el PE. En agosto de 1996 sólo quedaba una persona y en dicho año el cuerpo de control únicamente realizó una inspección. Ddesde entonces, el inspector que quedaba se había integrado en el servicio de liquidación de cuentas de la Comisión. Como este cuerpo es reglamentario, su eliminación de hecho plantea la cuestión de si la Comisión considera que las tareas para las que se creó son innecesarias. Si este trabajo aún es necesario, habría que determinar qué servicio ha de encargarse de realizarlo.

Conclusiones

3.114. La producción relativamente reducida de vino de mesa en los últimos tres años se ha debido más a las condiciones climáticas que al abandono definitivo de viñedos. El potencial de producción no ha disminuido de forma significativa. Las previsiones para 1996/1997 son de un aumento de la producción.

3.115. Las deficiencias del sistema comunitario de información sobre la gestión provocan que los precios institucionales no tengan ninguna relación con el mercado, enviando así señales erróneas a los productores. La reciente introducción de penalizaciones por el suministro de información incorrecta e incompleta por los beneficiarios aún debe demostrar su eficacia.

3.116. El registro vitícola parece correr la misma suerte que el del aceite de oliva. Como el plazo inicial finalizó sin que se hubieran establecido los registros, ahora se exige un registro vitícola simplificado a los Estados miembros que no completaron el inicial. Sin embargo, hasta la fecha la Comisión no ha aprobado las características concretas del registro simplificado, a pesar de que sigue cofinanciándolo. Por lo tanto, la Comisión debería explicar inmediatamente dichas características.

3.117. El cuerpo específico de control de la Comisión, encargado de combatir el fraude en el sector vitivinícola, no alcanzó el número solicitado por el Parlamento y actualmente ha sido absorbido por el servicio de liquidación de cuentas de la Comisión. Aunque al Tribunal le parece bien cualquier intento de reforzar dicho servicio, la eliminación de hecho del cuerpo específico cuestiona la realización de los controles concretos de los que debía encargarse.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

AYUDA «SUPERFICIES» A CULTIVOS HERBÁCEOS

Parámetros básicos del régimen de ayuda

Superficies básicas y su superación

3.15. La Comisión ha realizado un esfuerzo notable para examinar estos asuntos dentro del procedimiento de liquidación de cuentas. También ha desarrollado una importante actividad al respecto en España, Francia y Alemania, y ha extraído conclusiones que coinciden fundamentalmente con las del Tribunal. En la actualidad se está estudiando la imposición de correcciones en la liquidación de cuentas de 1995.

3.16. a) La Comisión adoptó los Reglamentos en cuestión tras la Decisión del Consejo de noviembre de 1994 en la que se decidió incrementar las superficies básicas de Alemania y Escocia.

b) En virtud del Reglamento (CE) n° 794/97, de 30 de abril de 1997, la Comisión aceptó efectuar un ajuste de la distribución de la superficie básica de regadío y de secano. Este ajuste habría podido realizarse con anterioridad si España hubiese aceptado las consecuencias de este cambio, es decir, la disminución de los rendimientos previstos en el plan de regionalización.

3.17. a) El cálculo de los rebasamientos y las estadísticas comunicadas a la Comisión se basan en los mismos datos. No obstante, puede darse una ligera diferencia debido a que algunos Estados miembros comunican estadísticas basadas en la situación de los controles algunas semanas antes de la fijación del porcentaje de rebasamiento de la superficie básica. Si los controles no van a estar finalizados en un plazo breve, los Estados miembros fijan posteriormente el porcentaje de rebasamiento a fin de evitar efectuar una fijación errónea.

No se puede descartar que existan ligeras diferencias entre la base de datos comunicados a la Comisión y la base de datos utilizada para el cálculo de la superficie básica como consecuencia de la realización de controles suplementarios.

El hecho de que el 15 de septiembre sea la fecha establecida para efectuar la fijación del rebasamiento de la superficie básica permite tener en cuenta la necesidad de informar a los productores con la suficiente antelación de la posible obligación de aplicar un barbecho extraordinario en el momento de las siembras de otoño.

b) La Comisión ha llamado anteriormente la atención de las autoridades francesas sobre la necesidad de poder distinguir las superficies de forraje. En las correcciones financieras que están estudiándose en la actualidad también se tiene en cuenta esta anomalía.

c) La mayor parte de estas anomalías quedaron de manifiesto en el transcurso de las verificaciones del procedimiento de liquidación y serán objeto de correcciones financieras.

e) La Comisión ha facilitado instrucciones a los Estados miembros sobre el modo de redondear las cifras. De acuerdo con esas instrucciones, las cifras no deben redondearse, ya que ello incrementaría indebidamente las sanciones. Por consiguiente, es correcto no tener en cuenta el segundo decimal.

3.18. La Comisión considera que sus reglamentos de aplicación reflejan correctamente las disposiciones del Reglamento de base del Consejo y estima que se ha ajustado fielmente al espíritu de dicho Reglamento. En efecto:

a) Los pequeños productores de maíz no se benefician del rendimiento más elevado dentro de una superficie básica de maíz. Por lo tanto, la razón para que se establezca una superficie específica no es válida en lo que a ellos respecta. Dado que los pagos compensatorios que reciben los pequeños productores de maíz se calculan sobre la base de la media de todos los tipos de cereales sin distinción, únicamente está justificado utilizar como punto de referencia la superficie básica de todos los cultivos herbáceos, antes de establecer la separación entre el maíz y los otros cultivos.

b) La finalidad del principio de proporcionalidad aplicado en este caso era conseguir que los productores de cultivos herbáceos no soportasen, además, la parte del rebasamiento de la superficie básica correspondiente a la participación de los ganaderos en las solicitudes de ayudas.

3.19. Ya se ha insistido ante algunos Estados miembros en la necesidad de conservar documentación y copias de seguridad adecuadas en lo que se refiere al tratamiento electrónico de datos. En una carta enviada a todos los Estados miembros se ha destacado nuevamente la importancia de este hecho.

Planes de regionalización

3.22 3.23. Las estadísticas de rendimientos de los Estados miembros se basan en las campañas de 1986 a 1990. De acuerdo con el principio de eliminación de los valores extremos, los años que presentan diferencias quedan excluidos en función de las regiones de rendimiento previstas en el plan de regionalización, lo que provoca ligeras discrepancias a nivel nacional.

Igualación de rendimientos y límites máximos de regadío

3.24 3.26. Estas cuestiones son el resultado de un compromiso político necesario para alcanzar un acuerdo general en lo concerniente a la modificación del régimen de cultivos herbáceos y, en particular, para poner en práctica los compromisos internacionales de la Comunidad.

El incremento de la superficie básica de regadío francesa en 1995 se basa en las disposiciones del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, modificado en enero de 1994, que permiten la incorporación a la superficie básica de regadío de nuevas superficies de regadío en el caso de que las inversiones relacionadas con ellas se hubiesen iniciado antes del 1 de agosto de 1992.

La supresión de los límites máximos de regadío y el establecimiento de una verdadera superficie básica son el resultado de una negociación política que quedó plasmada en el Reglamento (CE) n° 2391/95 de la Comisión, adoptado con el dictamen favorable del Comité de Gestión de cereales.

En la liquidación de cuentas del ejercicio de 1995 está previsto aplicar una corrección financiera a Francia.

Estabilizador del rendimiento

3.28. Cuando se introdujo el estabilizador del rendimiento, el Consejo decidió, en el apartado 6 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1765/92, que dicho estabilizador se refiere al rendimiento por hectárea del plan de regionalización aplicado en 1993.

Fiabilidad de las estadísticas

3.29. El Reglamento (CEE) n° 837/90 del Consejo, de 26 de marzo de 1990, establece los intervalos de confianza que deben observarse a efectos del cálculo de las superficies y de la producción cerealista, con objeto de garantizar la fiabilidad de las estadísticas del sector. En lo que se refiere a las superficies, el criterio establecido corresponde a un error inferior al 1 % de las superficies totales de cereales (o 5 000 hectáreas, a elección del Estado miembro). En lo que concierne a la producción, que depende de las superficies sembradas y de los rendimientos, el error de cálculo a nivel nacional debe ser inferior al 2 % (o 50 000 toneladas, a elección del Estado miembro). Además, la previsión de la producción nacional no debe superar el 5 % (o 20 000 toneladas) de cada tipo de cereales.

No se exige ninguna indicación concreta de fiabilidad en lo que respecta a los datos regionales sobre el total de las superficies de cereales. El Estado miembro interesado debe señalar simplemente aquellas regiones cuyas cifras son poco fiables y deben utilizarse con prudencia si se emplean para determinados fines.

Lo más importante es que, al efectuar a nivel nacional la adición de los datos obtenidos a nivel regional a partir de fuentes que se consideran suficientemente fiables, se obtengan resultados que correspondan a las superficies y a la producción registradas para cada país. Las cifras nacionales se conocen mucho mejor y, por lo general, su coherencia puede comprobarse con facilidad mediante el cotejo de varias fuentes, por un lado, y mediante la realización de balances de producción y utilización, por otro. Estos controles de la coherencia de los datos son un dispositivo de seguridad que, en la práctica, resulta mucho más eficaz que los cálculos teóricos de errores aleatorios.

El hecho de que, en lugares dispersos, se observe que en las declaraciones se producen rebasamientos sistemáticos no significa que en las demás zonas el cumplimiento de los límites máximos de referencia se deba a una sobreestimación inicial de las superficies. Aun en los casos en que los datos regionales hayan sido correctamente delimitados a nivel nacional, no se puede afirmar que las subestimaciones iniciales que hayan podido producirse en unos casos sean contrarrestadas por la sobreestimación inicial realizada en otros. En efecto, la subestimación inicial de las superficies a nivel nacional (inferior a la norma estadística fijada) podría proceder solamente de una o varias zonas en que las superficies iniciales no hubieran sido calculadas correctamente. Un error de apreciación, aun de escasa relevancia a nivel nacional, puede tener su origen en un error de apreciación mucho más grave que se haya producido en algunas regiones. Los conocimientos estadísticos actuales, y, probablemente, también los futuros, no nos ponen a salvo de ese tipo de fenómenos, que, en cualquier caso, son lamentables.

La fijación de las superficies básicas y de los rendimientos fue realizada por el Consejo.

Renta agraria

3.30. La Comisión, en su propuesta relativa a la reforma de 1992, que el Consejo no tuvo en cuenta, sugirió que se efectuara una gradación de las ayudas en función del número de hectáreas de cada productor. La Comisión tomará en consideración las observaciones del Tribunal en la preparación de la próxima reforma del sector.

3.31. Los cálculos realizados por la Comisión están en consonancia con las afirmaciones del Tribunal. De acuerdo con ellos, la sobrecompensación se calcula que ascendió a 510 millones de ecus en la campaña de 1993-1994, 2 013 millones en la campaña de 1994-1995, 3 936 millones en la campaña de 1995-1996 y 2001 millones en la campaña de 1996-1997; el total de las cuatro campañas es de 8 460 millones de ecus.

Por otro lado, este asunto fue debatido en el Consejo en relación con la propuesta de disminución de las ayudas a los productores de cereales para financiar las medidas especiales relacionadas con la EEB.

Sistema integrado de gestión y control

Globalmente, el informe facilita una descripción clara y objetiva de la aplicación del sistema integrado en lo que respecta a las ayudas por hectárea. En términos generales, las observaciones que hace el Tribunal son muy similares a las formuladas por la Comisión en el procedimiento de liquidación de cuentas. Aquellas cuestiones a las que hace referencia el Tribunal y que no se contemplan en la liquidación se tendrán en cuenta en futuras verificaciones.

La Comisión desea subrayar que la mayor parte de las observaciones realizadas por el Tribunal están relacionadas con deficiencias de funcionamiento de los sistemas de los Estados miembros.

Solicitudes de ayuda

3.37. En la actualidad, se está considerando la posibilidad de imponer una corrección financiera debido, además, a que Francia no solicitó que se remitieran los registros de las MSA, lo que retrasó el cotejo de la información hasta la cosecha de 1996.

Base de datos informática

3.39. Con objeto de lograr hacer compatibles las bases de datos, se celebraron reuniones en el Reino Unido, Alemania y España y se redactaron documentos nacionales. Además, cinco Estados federados alemanes utilizan el mismo programa PROFIL para la gestión de las ayudas.

Sistema integrado de control

Controles administrativos

3.46. A petición de la Comisión, España, Alemania y el Reino Unido evaluaron las necesidades de transferencia de datos entre regiones. Esas transferencias ya están realizándose en la actualidad, aunque todavía podría mejorarse el calendario de trabajo.

En lo que concierne a la identificación de las parcelas, deben hacerse las siguientes puntualizaciones:

- el sistema está en funcionamiento en Irlanda desde 1996; únicamente han surgido problemas en relación con los controles administrativos, debido a la validación de las superficies después de la fecha de declaración;

- el sistema fue utilizado en Portugal en 1996 en los 49 «concelhos» prioritarios; se utilizará de forma plena en 1997;

- en el caso de Grecia, el sistema no será operativo en 1997; en el momento actual, se han realizado todas las fotografías, se han firmado los contratos de ortorrectificación y parcelación y las obras están en curso de realización; todo parece indicar que la declaración de 1998 estará basada en el nuevo sistema.

3.48. La tolerancia de 50 áreas es normal incluso fuera del período de ejecución:

- el catastro no supone en absoluto en ningún país una garantía respecto de las superficies;

- el objetivo de los controles cruzados realizados en el 100 % de los casos es descubrir los problemas en los propios expedientes; el establecimiento de una tolerancia de un área supondría que las administraciones deberían hacer frente a un cúmulo de declaraciones problemáticas imposibles de tramitar; con las normas actuales, los controles cruzados, que son muy numerosos, permiten rechazar más del 20 % de las declaraciones;

- podría considerase la posibilidad de escoger una cifra menos elevada (de 10 a 20 áreas), aunque debería basarse en una simulación de los resultados obtenidos a partir de los datos de un año anterior.

Controles sobre el terreno

Selección de los productores objeto de controles

3.51 3.63. Véase la respuesta a los apartados 3.77 y 3.79.

Teledetección

3.65. Únicamente tres Estados miembros, a saber, Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido, han utilizado imágenes de satélite y no han recurrido en ningún caso a las fotografías aéreas. En todos los demás casos, las fotografías aéreas se han utilizado solas o como elemento complementario a mayor o menor escala. La teledetección proporciona una mejor visión de conjunto de las declaraciones que los controles sobre el terreno.

El Tribunal afirma que, en lo que concierne a la imposición de sanciones a los expedientes, los resultados de la teledetección «son pobres» en comparación con los de los controles tradicionales. Esta afirmación, aunque cierta en lo que se refiere al número de anomalías detectadas, tendría que ser ponderada, a pesar de que no se dispone de datos suficientemente precisos, con el hecho de que las zonas donde se efectúan controles mediante teledetección corresponden en general a grandes explotaciones y a parcelas de gran extensión (muestras representativas), de modo que se detectan probablemente las anomalías más importantes. Además, el análisis de riesgo que se aplica es totalmente diferente. Algunos miembros atribuyen la disparidad de resultados a la aplicación de estrategias complementarias en función de los objetivos de la normativa [artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92]: un análisis de riesgo menos estricto (y con una buena representatividad) en el caso de las zonas controladas mediante teledetección y un análisis de riesgo muy riguroso en el caso de los controles realizados sobre el terreno sin utilizar la teledetección (20 %). El objetivo de la teledetección es principalmente seleccionar muestras representativas en lugar de expedientes en los que previamente se sospecha la existencia de irregularidades; por consiguiente, parece normal que, en el primer caso, el porcentaje de errores descubiertos sea menor.

3.66. En la nota técnica I.94.105 (Avrain et al.), así como en otra similar realizada por la Comisión en junio de 1993 (Informe Da Vinci), se comparan las mediciones procedentes de imágenes de satélite con los datos registrados en los catastros, supuestamente correctos y utilizados como referencia (desde entonces, la experiencia ha demostrado que no es así en todos los casos). Por esta y otras razones, esos estudios han quedado superados en la actualidad por los avances metodológicos. Además, en el estudio Da Vinci y en lo que respecta a la fotografía aérea (pixel de 1 a 2 metros), utilizada en el 70 % de los casos en 1996 (véase el apartado 3.78), las diferencias oscilan entre el 3 % y el 7 %. En 1997, la Comisión ha tenido acceso a un satélite que proporciona un pixel de 5,8 metros y se espera poder disponer próximamente de otros pixel de 2 metros o de 1 metro (prácticamente equivalentes a fotografías aéreas).

De acuerdo con el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3887/92, deben efectuarse comprobaciones en las parcelas cuando la interpretación de las fotografías no permita afirmar que las declaraciones son correctas. Cualquier duda que surja, aun pequeña, da lugar a que se realice una visita sobre el terreno. La teledetección no ha pretendido nunca sustituir completamente a las inspecciones físicas. Además, la actual metodología establece que, incluso cuando no se detecta ninguna anomalía, después de haber realizado la teledetección deben efectuarse al menos un 10 % de inspecciones sobre el terreno, con la finalidad de mantener una presencia mínima de inspectores entre los agricultores.

Resultados de los controles sobre el terreno

3.68. La Comisión solicita todos los años a los Estados miembros las estadísticas sobre las reducciones y sanciones impuestas a raíz de los controles administrativos y las inspecciones sobre el terreno.

Ya se ha recibido gran parte de la información correspondiente al año 1996. La Comisión hará lo necesario para obtener toda la información de los Estados miembros con objeto de poder responder a las peticiones del Tribunal.

Evolución

3.69. Véase la respuesta al punto 3.75.

Conclusiones

3.70. Los cálculos realizados por la Comisión coinciden con las afirmaciones del Tribunal. La Comisión cifra la sobrecompensación en 8 460 millones de ecus para las campañas de 1993-1994 a 1996-1997. La sobrecompensación es también uno de los elementos tenidos en cuenta en la propuesta de disminución de las ayudas a los productores de cereales con vistas a la financiación de las medidas especiales relacionadas con la EEB. Este asunto podría ser abordado nuevamente por la Comisión en el contexto de la preparación de la reforma del sector de los cultivos herbáceos.

3.71. La Comisión quiere destacar las dificultades de orden técnico que generaría la sustitución del actual sistema aplicado en el caso de los cereales por un régimen similar al de las oleaginosas. Los dos sectores presentan diferencias fundamentales en lo que respecta tanto a su importancia económica como a la estructura de sus respectivos mercados. La producción de oleaginosas tiene como única destinataria la industria de transformación en aceite. A este respecto, el único parámetro que debe tenerse en cuenta es el mercado mundial, lo que permite fijar un precio de referencia relativamente representativo. Por el contrario, la producción de cereales se destina tanto al consumo en la explotación como a la molinería, la fabricación de piensos compuestos, la industria (fábricas de almidón, de malta, producción de energía, etc.) y se comercializa en multitud de mercados locales con características propias, lo que no permite fijar un precio de referencia suficientemente representativo.

Además, la necesidad de exportar de forma regular al mercado mundial, en forma de semillas o de productos transformados, una parte de la producción comunitaria de cereales, que siguen estando sometidos a una organización común de mercado, introduce una variable suplementaria. Finalmente, dadas las cantidades que están en juego, no es conveniente que una decisión de este tipo se adopte exclusivamente con criterios «técnicos».

3.72. La gradación de las ayudas en función del número de hectáreas de los productores fue incluida en la propuesta de la Comisión para la reforma de 1992; no obstante, en ese momento el Consejo decidió no tener en cuenta esa proposición. La Comisión tomará en consideración las observaciones del Tribunal en el contexto de la preparación de la próxima reforma del sector.

3.73. La Comisión es consciente de las dificultades planteadas por la complejidad de la normativa sobre el cálculo del rebasamiento de las superficies básicas (véase la respuesta al apartado 3.17). En lo que concierne a los controles de los rebasamientos, la Comisión adoptará las medidas necesarias en próximos procedimientos de liquidación de cuentas (véase la respuesta al apartado 3.19). Con respecto a los reglamentos de aplicación del Reglamento de base del Consejo, la Comisión considera que ha aplicado correctamente las disposiciones de este último (véase la respuesta al apartado 3.18). En relación con el ajuste de las superficies, véase la respuesta al apartado 3.16 a).

3.74. En lo que se refiere a la revisión de las superficies básicas y de los rendimientos, la Comisión desea subrayar que uno de los principios fundamentales de la reforma es que esos parámetros deben mantenerse fijos. Su revisión no sólo podría provocar un incremento de los gastos, sino que, además, iría en contra de los compromisos adquiridos por la Unión Europea dentro del GATT.

3.75. La Comisión finalizó su informe [COM(96) 174 final] sobre la aplicación del sistema integrado a fines de 1995. Hubiera sido prematuro llevarlo a cabo antes de que finalizase el período de aplicación (diciembre de 1995) ya que ello habría dificultado la ejecución de una evaluación completa y adecuada de los avances realizados. El informe se presentó al Consejo en la Pascua de 1996, que, a su vez, lo sometió a consulta en el Parlamento. En los meses de julio y septiembre, las Comisiones de Control Presupuestario y de Agricultura del Parlamento estudiaron tanto el informe como la propuesta de reglamento por la que se ampliaba el período de aplicación. Este asunto fue incluido finalmente en el orden del día de la sesión plenaria del mes de diciembre de 1996. El Consejo adoptó el reglamento inmediatamente después de que el Parlamento hubiese emitido su dictamen.

3.76. Para resolver ese problema la Comisión ha ofrecido, principalmente, asesoramiento en el transcurso de las numerosas visitas de seguimiento y liquidación de cuentas efectuadas desde que se introdujo el sistema integrado de gestión y control. A raíz de la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas, se han facilitado directrices a los Estados miembros del modo que se indica en el Anexo del Reglamento (CE) n° 1287/95.

3.77. y 3.79 Los asuntos a los que se hace referencia están siendo tratados dentro del procedimiento de liquidación de cuentas, sobre la base de las comprobaciones realizadas por la Comisión. En la actualidad se está estudiando la imposición de correcciones a Francia, Alemania, España, los Países Bajos, Portugal y Grecia en relación con la cosecha de 1994.

3.78. En 1996, se llevó a cabo la comprobación, bien mediante fotografía aérea exclusivamente, bien mediante una combinación de fotografías y de imágenes de satélite, del 70 % de los expedientes. Además, las situaciones en los distintos Estados miembros no son comparables entre sí. Como se indica en el apartado 66, la resolución de las imágenes de satélite progresa con rapidez: la precisión de las imágenes utilizadas en 1997 es claramente mayor que la de las utilizadas en 1993.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES INCLUIDAS EN LOS INFORMES DEL TRIBUNAL

La OCM del tabaco crudo

Reforma de 1992

3.82. Como se muestra más abajo, en aquellos casos en que se efectuó un desembolso de fondos contrario a lo establecido en la normativa comunitaria, la Comisión los ha recuperado mediante la corrección del gasto declarado o ha comprobado que han sido recuperados o no han sido abonados por los Estados miembros. En 1995 y 1996, la Comisión realizó controles sobre el terreno en todos los Estados miembros para comprobar si disponían de la base de datos, los sistemas de control y los mapas catastrales que se exigen para garantizar el desembolso correcto de los fondos.

Si se exceptúan la ausencia de mapas catastrales en Grecia y la existencia de un sistema de control inadecuado en Alemania, las comprobaciones realizadas no pusieron de relieve la existencia de deficiencias graves en las estructuras de control del mercado del tabaco crudo.

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria

3.86. Debe reconocerse que la ayuda específica para fomentar la calidad, tal como está concebida en la actualidad, no ha tenido una repercusión importante. En efecto, sus deficiencias son dos: el importe que se concede para fomentar realmente una producción de mayor valor es excesivamente bajo y los criterios de valorización de la calidad son demasiado laxos, lo que da lugar que se paguen a buen precio calidades muy bajas. La reforma propuesta, que modifica ambos elementos a la vez, permitirá paliar las deficiencias del sistema actual.

Complejidad del nuevo régimen

3.89. a) La asignación de cuotas durante el primer año de aplicación de la nueva OCM ha ocasionado muchos problemas en casi todos los Estados miembros interesados. La Comisión ha verificado la asignación de cuotas, y, especialmente, el total al que ascienden tanto en los Estados miembros como a nivel comunitario. Su interés se ha centrado especialmente en el tratamiento equitativo de todos los productores afectados.

La complejidad de los nuevos procedimientos y el gran número de productores que tuvo que aplicarlos provocaron el incumplimiento de los plazos. La Comisión procedió, por consiguiente, a ampliar dichos plazos y ha adoptado al respecto una actitud comprensiva a lo largo del primer año de aplicación del reglamento.

La Comisión es consciente de que la inexistencia de catastros es la principal dificultad para la realización de controles válidos de las superficies cultivadas. De ahí que, en colaboración con las autoridades griegas, intentase obtener información suplementaria para suplir, en la medida de lo posible, la falta de catastros en algunas zonas de Grecia. En la actualidad, las declaraciones de cultivo se efectúan de manera que puede determinarse con mayor precisión la localización de la parcela. A este respecto, debe subrayarse que se dispone de catastros para amplias zonas del norte de Grecia, la región más importante desde el punto de vista del cultivo del tabaco.

b) En lo que concierne a las declaraciones incorrectas de zonas cultivadas, las autoridades italianas, siguiendo instrucciones de la Comisión y tras una serie de controles preliminares efectuados por ésta, han efectuado una minuciosa comprobación de las superficies cultivadas. Como resultado, se redujo el pago de la prima de 1995 correspondiente a una cantidad de 674 709 kg y, en la campaña de 1996, se redujo la cuota de los productores afectados. Cabe señalar, además, que durante los controles sobre el terreno efectuados en la campaña de 1996 se descubrió un número muy inferior de declaraciones incorrectas.

c) Las autoridades españolas han comunicado a la Comisión que la reducción de la cuota y del pago de la prima aplicable a los productores que realizaron declaraciones de cultivo ficticias en la campaña de 1995 se hará efectiva en la campaña de 1997.

d) En relación con la campaña de 1993, se ha aplicado a Alemania una corrección global del 5 % por el inadecuado cumplimiento de las condiciones de control. Se está estudiando la imposición de una corrección para las campañas de 1994 y 1995.

3.91. En su informe sobre el funcionamiento de la OCM del tabaco, la Comisión propone que se efectúen las siguientes reformas para simplificar la gestión del sistema:

Efectuar la gestión de las cuotas por agrupaciones de productores en lugar de por productores individuales. Con ello la tramitación administrativa se reduciría de decenas de miles de operaciones a solamente algunas decenas, incluso en los mayores países productores.

Realizar el cálculo y atribución de cuotas cada tres años, en lugar de cada año.

Suprimir la segunda atribución de cuotas no utilizadas, que ya no se justifica al haberse introducido la posibilidad de efectuar una cesión de cuotas entre productores.

Suprimir la medición sistemática del grado de humedad de cada lote de tabaco.

En lo que concierne a los organismos de control, véase la respuesta al apartado 3.97.

Seguimiento de las irregularidades concretas detectadas en los informes del Tribunal correspondiente a las campañas de 1988 a 1992

3.92. A la vista de la información complementaria facilitada por las autoridades españolas, no se consideró necesaria la recuperación de 375 millones de ESP.

Se ha efectuado una corrección de 29 073 478 ESP correspondiente al ejercicio financiero de 1991 para la prima pagada por tabaco procedente de zonas sin derecho a ella.

Apoyo directo a las rentas

3.95. En su informe sobre el funcionamiento de la OCM del tabaco [COM(96) 554 final, de 18.12.1996], la Comisión estudiaba la aplicación de un sistema de ayuda directa a las rentas de los cultivadores de tabaco. Esa posibilidad ha sido descartada por la Comisión por las razones siguientes:

su coste es comparable a los gastos actuales;

no aporta ninguna solución para fomentar la calidad de la producción comunitaria;

no tendría repercusión alguna sobre el nivel de consumo comunitario de tabaco; el descenso de la producción comunitaria quedaría compensado por el incremento de las importaciones.

Conclusiones

3.96. En su informe sobre el funcionamiento de la OCM del tabaco [COM(96) 554 final, de 18.12.1996], la Comisión realizó un estudio detallado de la ayuda específica y de los programas de reconversión.

La ayuda específica, en su actual configuración, no ha logrado convertirse en un instrumento para fomentar la calidad de la producción. En efecto, sus deficiencias son dos: el importe que se concede para fomentar realmente una producción de mayor valor es excesivamente bajo y los criterios de valorización de la calidad son demasiado laxos, lo que da lugar que se paguen a buen precio calidades muy bajas. La reforma propuesta, que modifica ambos elementos a la vez, permitirá paliar las deficiencias del sistema actual.

Aunque la participación en los programas de reconversión establecidos por la reforma de 1992 ha sido elevada en el caso de Grecia, la Comisión propone que este dispositivo se complete con medidas adecuadas. En esta perspectiva, el informe prevé, por un lado, facilitar el abandono del sector con carácter voluntario a través del establecimiento de un programa de recompra de cuotas y, por otro, poner en marcha planes estratégicos de desarrollo local que orienten a los productores hacia otras actividades.

3.97. Desde 1996 se han introducido en el sistema de cuotas algunos mecanismos de flexibilidad, como el propio Tribunal indica en el apartado 3.88.

El artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 85/93 establece lo siguiente: «Los Estados miembros interesados se encargarán de la ejecución de los controles previstos por la normativa comunitaria, por medio de los instrumentos existentes actualmente, hasta el momento en que la agencia se halle en condiciones de llevar a cabo todas las actividades y controles de los que esté encargada.».

La Comisión recordó a Italia y Grecia, en 10 cartas sucesivas, lo exigido en el Reglamento. Además, ha invitado al mismo tiempo a las autoridades interesadas a reforzar los controles que realizan.

Los esfuerzos realizados por ambos Estados miembros deben valorarse positivamente. En efecto, Grecia cuenta con 24 empresas de transformación para 63 000 productores. Los controles corren a cargo de 340 inspectores permanentes y temporales del EOK, distribuidos por todo el territorio griego. Por su parte, Italia cuenta con 80 empresas de transformación para 45 000 productores. Los controles corren a cargo de 35 inspectores del AIMA y de 156 inspectores de la SGC, empresa internacional de vigilancia.

A pesar de que no se han creado las agencias nacionales del tabaco, los instrumentos de control existentes se ajustan a los requisitos de control establecidos en la normativa.

3.98. Véase la respuesta al apartado 3.92. La Comisión ha examinado los asuntos a que hace referencia el Tribunal; no se ha considerado necesario efectuar correcciones en todos los casos.

3.99. La Comisión no está a favor de la adopción del sistema que propone el Tribunal por las razones que se exponen en su respuesta al apartado 3.95.

La OCM de los productos del sector vitivinícola

Equilibrio del mercado y situación presupuestaria

3.103. Los futuros incrementos de la producción tendrán escasa repercusión presupuestaria, dado que las restituciones por exportación quedarán en lo sucesivo reducidas como consecuencia del acuerdo del GATT; los gastos de intervención podrían controlarse si se regulasen con mayor rigor las cantidades de vino que son objeto de destilaciones facultativas.

Control del volumen de vino en el mercado

3.106. El sistema de abandono de superficies vitícolas, acompañado de la concesión de una prima comunitaria, se basa en la actualidad en el Reglamento (CEE) n° 1442/88 y prevé la concesión de primas a los viticultores de forma individual, lo que puede reducir su eficacia. Con objeto de modificar esta situación, en la propuesta para la reforma de la OCM del vino se prevé la concesión de esas primas dentro de programas regionales para la adaptación de la viticultura. No obstante, de no haberse producido el arranque de superficies vitícolas (aproximadamente 500 000 hectáreas), en la actualidad habría una superproducción de al menos 15 o 20 millones de hectolitros.

Sistema de información sobre la gestión

3.107. La Comisión elabora semanalmente estadísticas sobre los precios del vino a partir de la información remitida por los Estados miembros. El funcionamiento del sistema actual no es satisfactorio por diversas razones, entre ellas el hecho de no disponer de los precios de numerosas zonas.

Aunque el sistema previsto actualmente por la normativa no es muy eficaz en lo que respecta a la recogida de datos sobre la evolución de los precios de los vinos, dicha evolución puede seguirse con relativa facilidad a través de numerosas publicaciones especializadas. La prórroga de los precios de orientación obedece a consideraciones de política general de la PAC.

La propuesta de la Comisión de 1994 sobre la reforma del sector vitivinícola contemplaba la supresión de la fijación de los precios de orientación y del sistema de precios derivados de éstos. En ella se presentaba un nuevo mecanismo de evaluación del mercado que permitía a la Comisión dirigirse a organismos y empresas especializadas con el fin de obtener la información necesaria para la gestión del mercado.

Registros vitícolas

3.111. Debe reconocerse que la Comisión, debido a una insuficiencia de recursos, no ha adoptado el reglamento de aplicación sobre el registro simplificado, aunque en abril de 1996 se distribuyó un documento de trabajo al respecto.

3.112. La Comisión disiente de las acusaciones de mala gestión de los fondos comunitarios.

Durante el periodo de 1989-1993, la Comisión dedicó los recursos humanos necesarios para llevar a buen término la realización de los registros. Se efectuaron incontables visitas de seguimiento y una evaluación técnica de la calidad de los registros vitícolas italiano, francés, español y alemán.

Debe recordarse que la decisión de prolongar el período para la realización del registro vitícola fue adoptada por el Consejo cuando se aprobó el paquete de precios para la campaña de 1995-1996.

Por otro lado, es necesario matizar las afirmaciones en función de los distintos Estados miembros afectados, ya que el grado de realización del registro varía considerablemente de uno a otro.

El cuerpo específico de control de la Comisión

3.113. La Comisión se reafirma en la utilidad y necesidad de las tareas de coordinación y mejora de los controles en el sector vitivinícola que se definen en el Reglamento (CEE) n° 2048/89, así como en su intención de desempeñar de manera plena la función que dicho Reglamento le asigna. Por consiguiente, comparte el punto de vista del Tribunal acerca de la necesidad de reforzar el cuerpo de agentes de control del sector vitivinícola. La integración de éste en la Unidad de Liquidación de Cuentas no supone su abolición de facto, sino que obedece a la necesidad de reagrupar las tareas de control dentro de la DG VI. El cuerpo de control no ha podido ser reforzado hasta el momento debido, por una parte, a que los nuevos efectivos disponibles han tenido que ser destinados a otros sectores de mayor prioridad y, por otra, a la dificultad que supone encontrar candidatos a esos puestos que posean los conocimientos y la experiencia exigidos en el Reglamento (CEE) n° 2048/89.

Conclusiones

3.114. La Comisión considera que el arranque de superficies vitícolas ha reducido la capacidad de producción (véase la respuesta al apartado 3.106).

3.115. La Comisión conoce las dificultades a las que se enfrentan los Estados miembros para obtener la información que se utiliza para fijar los precios de orientación (véase la respuesta al apartado 3.107).

3.116. Debido a la falta de personal, los principios aplicables al registro vitícola simplificado -desarrollados en los documentos de trabajo distribuidos a los Estados miembros en abril de 1996- no han podido trasladarse a un reglamento de aplicación. Los elementos esenciales del registro simplificado ya están expuestos en la propuesta de reforma del sector, en poder del Consejo desde 1994.

La Comisión tiene que limitarse en su actuación a los recursos de que dispone, que, desde hace algún tiempo, se han dedicado a otras prioridades, en particular, la creación del sistema integrado de gestión y control y del sistema de identificación de animales y la teledetección.

3.117. La Comisión coincide con la opinión del Tribunal acerca de la necesidad de reforzar el cuerpo de agentes de control del sector vitivinícola (véase la respuesta al apartado 3.113).

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CAPÍTULO 4(156*) Organización común de mercados. Productos animales. Examen de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de una selección de medidas relacionadas con la EEB

4.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 4.1 - 4.3

Principales características del mercado 4.4 - 4.10

La reforma 4.11 - 4.18

Antecedentes 4.11 - 4.12

Aumento del nivel de primas existente 4.13 - 4.14

Nuevas primas 4.15

Restricciones aplicadas a los regímenes de primas 4.16 - 4.17

Sistema integrado de gestión y control 4.18

Incidencia de los nuevos regímenes de primas a la carne de vacuno 4.19 - 4.44

Compensación de los ingresos 4.19 - 4.26

Control de producción 4.27 - 4.35

Desestacionalización del sacrificio 4.36 - 4.39

Extensificación de la producción 4.40 - 4.44

Gestión y control de las primas 4.45 - 4.60

Identificación y registro de las cabezas de ganado 4.46 - 4.49

Documento administrativo 4.50 - 4.52

Controles 4.53 - 4.55

Factor de densidad de animales por explotación 4.56 - 4.58

Conclusión sobre la gestión y control de las primas 4.59 - 4.60

Medidas adoptadas en relación con la crisis de la EEB 4.61 - 4.75

Anticipos de las primas de 1996 4.64

El programa para los animales de más de 30 meses de edad 4.65 - 4.66

Pagos suplementarios 4.67 - 4.70

Reactivación de la prima de transformación de terneros 4.71 - 4.74

Idoneidad de los controles de las medidas adoptadas en relación con la EEB 4.75

Conclusión 4.76 - 4.83

Primas 4.76 - 4.82

Medidas adoptadas en relación con la EEB 4.83

INTRODUCCIÓN

4.1. La reforma de la política agrícola común (PAC) de 1992 tuvo una gran repercusión en el volumen y en la estructura de los gastos comunitarios de la organización común de mercados (OCM) del sector de la carne de bovino, puesto que la intervención comunitaria pasó a ser un sistema de apoyo a los ingresos en lugar de un sistema de apoyo a los precios. Debido al considerable aumento de la importancia concedida a las primas al ganado, los gastos totales correspondientes pasaron de 902 millones de ecus en 1992 a 3 376 millones de ecus en 1996 (EUR 12). Estas primas, que representaban hasta un 25 % del gasto comunitario total de la OCM antes de la reforma, han ascendido (excluyendo los gastos relacionados con la encefalopatía spongiforme bovina [EEB]) a una media del 60 % desde 1994 (véase el cuadro 4.1).

4.2. Durante 1996 el Tribunal examinó los regímenes de primas vigentes a partir de la reforma de 1992 desde el punto de vista de la legalidad, regularidad y buena gestión financiera. Se efectuaron controles en la Comisión, así como en siete Estados miembros que representan prácticamente el 90 % de los gastos: Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido. Los resultados de esta fiscalización se exponen en los apartados 4.11 a 4.60.

4.3. En 1996 el Tribunal también examinó determinadas medidas adoptadas a raíz de la crisis de la EEB. Los gastos efectuados en dichas medidas ascendieron a un total de 1 022 millones de ecus (EUR 15). Los resultados de esta fiscalización se exponen en los apartados 4.61 a 4.75.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO

4.4. La OCM del sector de la carne de bovino fue creada por el Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968(157). En 1994, la UE era el segundo productor mundial después de Estados Unidos, con una producción de 7,5 millones de toneladas de carne de vacuno.

4.5. El mercado comunitario sufre un desequilibrio desde los años ochenta, con una producción que supera considerablemente el consumo interno, incluso en los puntos más bajos del ciclo productivo(158). El problema se ve agravado por el descenso del consumo, que se debe, entre otros factores, a cuestiones sanitarias relacionadas con el uso de hormonas, a la EEB y a la preocupación por el trato dado a los animales. El índice de autosuficiencia para el período 1990-1995 oscilaba entre el 103,1 y el 115,2 %, lo que corresponde a un excedente neto de 219 000 a 1 152 000 toneladas (véase el cuadro 4.2).

4.6. Debido a su naturaleza cíclica, la producción descendió en un 7 % en 1993 y en un 4 % en 1994. Este cambio en la situación del mercado detuvo las compras de intervención. Al mismo tiempo, las exportaciones se mantuvieron estables alrededor de los 1,1 millones de toneladas (por las que la UE pagó anualmente 1 700 millones de ecus de restituciones a la exportación), lo que permitió absorber los excedentes comunitarios y reducir considerablemente las existencias de intervención.

4.7. Las existencias de intervención, por consiguiente, descendieron de 1,1 millones de toneladas al inicio de 1993 a 0,12 millones de toneladas al final de 1994. En 1995 se produjeron nuevas reducciones y las existencias se mantuvieron escasas hasta el primer trimestre de 1996. No obstante, en 1995 la producción volvió a aumentar en un 2 %, lo que presionó a la baja los precios de mercado.

4.8. La crisis de la EEB que se produjo en marzo de 1996, a raíz del reconocimiento oficial por parte del Gobierno británico de que podría existir una relación entre la EEB y un nuevo brote de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob, ha tenido una repercusión importante en el mercado. En un principio el consumo descendió drásticamente, pero fue recuperándose de manera progresiva hasta alcanzar hacia el final de 1996 entre el 85 % y el 90 % del nivel de 1995(159). El precio medio de las canales descendió a 2,49 ecus/kg en julio de 1996, frente a los 2,93 ecus/kg de enero de 1996, recuperándose hasta 2,67 ecus/kg en diciembre de 1996. La producción de 1996 fue un 4,4 % inferior a la de 1995, debido en parte a la aplicación de las medidas urgentes financiadas por la Comunidad (el programa de sacrificio de animales bovinos de más de 30 meses de edad del Reino Unido y la prima de transformación de terneros, que en 1996 dieron lugar a la retirada de la cadena alimenticia de 1,1 millones de vacas y 522 000 terneros, aproximadamente el 2 % de la cabaña de la Unión Europea) (véanse los apartados 4.65 a 4.66 y 4.71 a 4.74).

4.9. Por otra parte, las existencias de intervención habían ascendido a 418 000 toneladas en diciembre de 1996, lo que refleja ampliamente el desequilibrio neto global entre producción y consumo (véase el cuadro 4.2).

4.10. El acuerdo de 1994 de la Organización Mundial de Comercio (OMC) tiene una incidencia directa en la OCM de la carne de bovino, teniendo en cuenta el desequilibrio persistente del mercado comunitario. Dicho acuerdo prevé una reducción del valor máximo de las restituciones a la exportación, que pasaría de 1 923 millones de ecus en 1995 a 1 254 millones de ecus en el año 2000, así como del volumen de las exportaciones subvencionadas, de 1,137 millones de toneladas en 1995 a 0,822 millones en el año 2000.

LA REFORMA

Antecedentes

4.11. En el contexto de la reforma de la PAC de 1992, se decidió reducir los precios institucionales de los cereales para incrementar su competitividad como alimento para el ganado frente a otros productos sustitutorios que con frecuencia eran importados. Puesto que los sectores de la carne de aves de corral y de porcino iban a resultar particularmente beneficiados de la reducción, el desequilibrio estructural entre la oferta y la demanda existente en el mercado comunitario de carne de vacuno hacía necesario adoptar medidas para mantener la competitividad de la carne de vaca. El Consejo, por lo tanto, decidió reducir el precio de intervención de este producto en un 15 % a lo largo de tres años e imponer límites anuales decrecientes a las compras de intervención. Al mismo tiempo se decidió contrarrestar los efectos de esta decisión en los ingresos de los productores mediante el aumento progresivo de las primas existentes y la introducción de nuevas primas, con determinadas restricciones(160). Además, se introdujo un sistema para reforzar la gestión y el control.

4.12. Los principales objetivos de la reforma en el contexto del mercado de la carne de vacuno eran, pues:

a) compensar a los productores por la pérdida de ingresos;

b) mejorar el control de la producción;

c) fomentar la extensificación.

Aumento del nivel de las primas existentes

4.13. La prima especial (gasto total de 1996: 1 407,4 millones de ecus) pasó progresivamente de 48,3 ecus (1992) a 108,7 ecus (1995)(161) por los animales machos mantenidos en la explotación y, además del primer pago por los animales de al menos 10 meses de edad, se introdujo un segundo pago para el tramo iniciado a partir de 22 meses.

4.14. La prima por vaca nodriza (gasto total de 1996: 1 632,4 millones de ecus) aumentó en más del doble, pasando de 60,4 ecus (1992) a 144,9 ecus (1995)(162). Para poder beneficiarse de esta prima pagada anualmente, la vaca debe pertenecer a una raza cárnica reconocida o bien proceder del cruce con alguna de estas razas, y formar parte de un rebaño destinado a la cría de terneros para la producción de carne. Mientras que las vacas lecheras cubiertas por toros destinados a la producción de carne dejaban a partir de entonces de cumplir los requisitos de acceso a la prima, la cantidad de referencia máxima de leche, por debajo de la cual los productores podían beneficiarse de la prima, aumentó de 60 000 a 120 000 kg (véase el apartado 4.32).

Nuevas primas

4.15. Se introdujeron varias primas con objetivos específicos:

a) una prima por desestacionalización de 72,45 ecus por cabeza de ganado (gasto total de 1996: 23 millones de ecus) pagada además de la prima especial a los bovinos machos castrados sacrificados entre el 1 de enero y el 30 de abril; el objeto de esta prima es retrasar el sacrificio para evitar, durante el período anual de retirada de los pastos (1 de septiembre a 30 de noviembre), una presión en los precios que pudiera originar compras excesivas en régimen de intervención. Está destinada, por lo tanto, a contrarrestar el actual carácter estacional del sacrificio de vacuno en la UE;

b) un complemento de extensificación de 36,23 ecus por cabeza de ganado (gasto total de 1996: 507,3 millones de ecus); este complemento se pagará al ganado que cumpla los requisitos para acceder a las primas especial y por vaca nodriza cuando el factor de densidad de animales por explotación sea inferior a 1,4 por hectárea de superficie forrajera(163) y está destinada a invertir la tendencia actual hacia una ganadería más intensiva;

c) una prima facultativa de transformación de 120,8 ecus por animal (gasto total de 1996: 24,4 millones de ecus) pagada a los productores por los terneros jóvenes de raza lechera sacrificados antes de cumplir 10 días; el objetivo de esta prima es reducir el número de terneros destinados al engorde, limitando de ese modo la oferta del mercado.

Restricciones aplicadas a los regímenes de primas

4.16. Para restringir el aumento general de la producción se introdujo un sistema de cuotas, que limitaba el número de animales que podían acceder a la prima, a través de límites máximos regionales para la prima especial y de límites individuales (expresados en términos de «derechos») para la prima por vaca nodriza(164). Estos límites debían determinarse en relación con un año de referencia que cada Estado miembro podía seleccionar entre los años 1990, 1991 o 1992. Otra restricción consistía en limitar el número de animales con derecho a la prima especial a 90 por explotación, no sólo para el primer tramo de edad (10 meses), sino también el segundo (22 meses).

4.17. Por otra parte, en las explotaciones individuales el número de animales que podían acceder a las primas especial y por vaca nodriza se limitó por un factor de densidad (reducido progresivamente de 3,5 UGM por hectárea en 1993 a 2 UGM en 1996).

Sistema integrado de gestión y control

4.18. Al mismo tiempo que se aumentó el número y los importes de las ayudas directas a los productores, se decidió establecer un sistema integrado de gestión y control (SIGC)(165) destinado, entre otras finalidades, a la identificación y el registro de animales(166). Este sistema, cuya instauración se había dividido en varias fases, debía entrar en funcionamiento antes del 1 de enero de 1996. Esta fecha se prorrogó retroactivamente al 1 de enero de 1997(167). Véanse también los apartados 3.32 a 3.69 sobre los cultivos herbáceos.

INCIDENCIA DE LOS NUEVOS REGÍMENES DE PRIMAS A LA CARNE DE VACUNO

Compensación de los ingresos

4.19. Durante una fiscalización efectuada con anterioridad a la reforma de 1992, el Tribunal observó que la prima especial podría representar hasta el 5 % del precio de venta del animal subvencionable(168). En 1995, dicha prima representó entre el 12 % y el 37 % del precio de venta, según el pago se hubiese efectuado por los dos tramos de edad, junto con el complemento de extensificación y la prima de desestacionalización. Además los productores pueden recibir, por una parte, la prima por vaca nodriza y, por otra, la indemnización compensatoria pagada por el FEOGA-sección Orientación en las regiones desfavorecidas.

4.20. La Comisión, en un documento de 2 de mayo de 1991 relativo a la incidencia de la reducción de los precios de los cereales sobre los precios de la carne, estimó que conseguir una reducción del 15 % supondría, en cuanto a la carne de vaca, una pérdida de ingresos de unos 30 ecus/100 kg o 90 ecus/cabeza. Sin embargo, no se calculó el incremento de las primas necesario para compensar esta disminución de los ingresos, y los aumentos que efectivamente se produjeron fueron considerablemente más elevados que los propuestos. El Tribunal considera que el nivel de los importes fijados para determinadas primas es demasiado alto.

4.21. En el caso de la prima especial, la pérdida de ingresos podría estimarse en 145 ecus por animal en 1996. Sin embargo, los productores que se beneficiaban del pago de la prima especial por los dos tramos de edad recibieron en compensación un importe complementario de 169 ecus por animal. Teniendo en cuenta el número de animales por los que se abonaba la prima especial en relación con ambos tramos de edad (una media anual de 2,9 millones de cabezas), el Tribunal estima en 70 millones de ecus el coste adicional para el presupuesto comunitario en 1996. Dicho coste adicional se puede calcular en 387 millones de ecus en el período 1993-1996(169).

4.22. Con respecto a los beneficiarios de primas por vaca nodriza, el análisis resulta más complejo, puesto que el animal objeto de la prima no ha de ser sacrificado. En este caso particular, las estimaciones sobre las compensaciones excesivas o insuficientes dependen de las condiciones establecidas y del tipo de explotación practicado por los productores. No obstante, el Tribunal observa que, en el contexto de la reforma de 1992, la Comisión propuso inicialmente una prima por vaca nodriza de 90,56 ecus por cabeza, pero el importe aprobado por el Consejo fue de 144,90 ecus.

4.23. Este análisis indica que los productores se han visto compensados en exceso por el descenso de los precios institucionales respecto a determinadas categorías de animales. Sin embargo, este análisis no tiene en cuenta el ahorro que supone para los productores la baja de los precios de los alimentos para el ganado(170) ni los efectos acumulados de las nuevas primas en los ingresos de los productores. No se han podido efectuar los cálculos necesarios por falta de cifras fiables y actualizadas.

4.24. En 1995 la producción de carne de vacuno había pasado por el punto más bajo de su ciclo (véase el apartado 4.7). Aunque la baja de los precios de mercado no fue tan importante como se esperaba, las primas se pagaron de acuerdo con las previsiones. Al final de 1995, en lugar del 15 % previsto, la caída de los precios de mercado fue sólo del 8,8 % aproximadamente, de la cual las tres cuartas partes se produjeron en el mismo 1995. Los productores, pues, obtuvieron ventajas financieras muy superiores a las previstas en el momento de la reforma (véase el cuadro 4.3).

4.25. El cuadro 4.4 muestra la evolución de los ingresos agrícolas brutos, antes y después de las subvenciones, en todos los tipos de explotación y tanto para los productores lecheros como para los especializados en la cría de ganado no lechero. Puesto que los últimos datos disponibles sólo llegan a 1994, y que existe un desfase entre el aumento de las primas y su incidencia en la renta de los productores, el cuadro no ofrece una visión completa de la evolución de estos ingresos después de la reforma. Está claro, sin embargo, que los productores especializados en la cría de ganado vieron aumentar sus ingresos en 1993 y 1994, aunque éstos fueran inferiores a la media comunitaria. Este hecho, no obstante, pone de manifiesto que se concede una compensación excesiva a los productores de cereales [véanse los apartados 3.30 a 3.31 (FEOGA 2)].

4.26. En conclusión, el Tribunal opina que, en relación con determinadas categorías de animales, los importes de las primas revisados dieron lugar a una compensación excesiva por el descenso previsto de los ingresos de las explotaciones. Además, puesto que en 1993 y 1994 los precios fueron claramente superiores a los previstos en el momento de la reforma, el aumento de las primas supuso un aumento en los ingresos de los productores del 10 % aproximadamente con relación a 1992, lo que representa un incentivo para el aumento de la producción, y contradice uno de los principales objetivos de la reforma.

Control de la producción

4.27. En los Informes especiales nos 4/91 y 4/93, el Tribunal señalaba los inconvenientes, desde el punto de vista de la eficacia económica, de los sistemas de cuotas(171) y subrayaba la necesidad de garantizar una aplicación estricta de las cuotas, teniendo en cuenta la dificultad que inevitablemente encuentran los Estados miembros en la aplicación de los procedimientos de gestión.

4.28. En el sector de la carne de vacuno, los límites regionales e individuales (véase el apartado 4.16) se fijaron en un nivel demasiado elevado, sin tener suficientemente en cuenta el número de animales subvencionables antes y después de la reforma, como se muestra en los cuadros 4.5 y 4.6. Aunque la reforma se decidió en junio de 1992 a raíz de discusiones que comenzaron en julio de 1991, se aceptó 1992 como año de referencia para la determinación de los límites máximos, lo que permitió a los productores aumentar sus rebaños y así ampliar su derecho a acogerse a las primas.

4.29. En 1994 dejó de aplicarse un año de referencia como base para la prima especial y los límites regionales para las primas se adaptaron más a la situación existente antes de la reforma(172). Pese a una reducción del 11 %, el nivel de los límites seguía siendo aproximadamente un 20 % superior con respecto al número de animales que obtuvieron primas en 1990 y 1991 (EUR 12). En 1996, los límites volvieron a reducirse en un 19,4 % para los años 1997 y 1998 (173).

4.30. Con respecto a la prima por vaca nodriza, la Comisión, entretanto, ha reconocido el fracaso del sistema del límite individual(174). En 1995, se abonó la prima por 9,9 millones de animales, cuando el total de los derechos a prima existentes se había fijado en 10,8 millones (EUR 12), dejando un amplio margen de expansión a la cabaña, que ya se hallaba en aumento desde los años ochenta. El número de derechos asignados basados en el año de referencia -todos los Estados miembros salvo Grecia eligieron 1992- sobrepasaba en 1,6 millones, un 20 %, la media de primas abonadas en 1990 y 1991.

4.31. La prima por vaca nodriza se creó en 1980 para fomentar la producción de carne de vacuno de calidad en un momento en que el mercado comunitario todavía no sufría un desequilibrio estructural. Desde entonces, el número de vacas nodrizas ha ido en constante aumento, en particular tras la introducción de las cuotas lecheras en 1984. Pese a la reforma, el crecimiento era aún del 8,7 % entre 1992 y 1995 (véase el cuadro 4.7). Frente a los ajustes efectuados en el caso de la prima especial, no se llevó a cabo ninguna acción encaminada a corregir el excesivo número de derechos a prima existentes para la vaca nodriza hasta 1996, año en que se introdujo una medida por la cual se retiraban los derechos a prima por vaca nodriza que no hubiesen sido ejercitados.

4.32. La creación de 888 829 derechos suplementarios de prima por vaca nodriza -el 9,2 % de los derechos asignados sobre la base del año de referencia- obstaculizaron el control de la producción. El aumento de 60 000 a 120 000 kg de la cantidad máxima de referencia de leche, por debajo de la cual los productores podrían acceder a la prima, creó simultáneamente derechos a prima adicionales (véase el apartado 4.14). No obstante, en el momento de la creación de esta prima, en 1980, los productores de leche no podían beneficiarse de ella(175). También se asignaron derechos adicionales a los productores de zonas más desfavorecidas.

4.33. Otro factor que afectó a la producción fue el pago de la prima especial para el segundo tramo de edad (véase el apartado 4.13) en el caso de toros que, en condiciones normales, habrían sido sacrificados entre los 15 y 20 meses. Ello incitó a los productores a mantener estos animales unos cuantos meses más para obtener el pago por el segundo tramo a partir de los 22 meses. No obstante, esta situación ocasionó un aumento de la producción debido al aumento del peso de las canales. La Comisión, que había observado este efecto no deseado, estimó el número de animales afectados en 870 000 por año(176), pero no pudo facilitar estimaciones de las repercusiones en la producción. No obstante, presumiendo un 10 % de incremento de peso, el aumento de producción sería de 30 000 toneladas anuales. Los gastos en esta categoría calculados por el Tribunal para el período 1993-1996 son de 350 millones de ecus aproximadamente. Pese a que la Comisión era consciente de los citados efectos no deseados de las primas, estos pagos no se interrumpieron hasta diciembre de 1996 (177).

4.34. El Tribunal ya ha señalado, en el contexto de los excedentes estructurales de producción(178), la falta de selectividad en la concesión de la prima especial. Aunque dicha prima se paga sólo por un máximo de 90 animales, se concede a todos los productores, con independencia de sus métodos de explotación, de su nivel de ingresos o de la repercusión en el mercado del aumento de producción. Puesto que la prima por vaca nodriza, junto con el complemento de extensificación, podría constituir un incentivo para el mantenimiento de una población rural en zonas más desfavorecidas(179), la Comisión debería considerar conferir a esta prima un carácter más selectivo.

4.35. Como conclusión, los límites de las primas se fijaron en un nivel demasiado elevado, sin tener en cuenta el número de primas pagadas antes de 1992. De hecho, los límites fijados han resultado ineficaces para controlar los excedentes estructurales de producción que han caracterizado el mercado desde el comienzo de los años ochenta y a los que estaba dirigida la reforma. Además, aunque se han tomado medidas correctoras para reducir los límites en el caso del sistema de prima especial, aún no se ha emprendido acción alguna para reducir los derechos a la prima por vaca nodriza a un nivel más adecuado.

Desestacionalización del sacrificio

4.36. La prima por desestacionalización es aplicable a los Estados miembros en los que el sacrificio de bovinos machos castrados en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 30 de noviembre represente el 40 % del total de sacrificios anuales, porcentaje que posteriormente pasó al 35 %(180) (véase el apartado 4.15). Desde su creación, el gasto total en esta prima fue de 85,1 millones de ecus y afectaba a Dinamarca (0,3 %), Alemania (3,8 %), Irlanda (81,1 %) e Irlanda del Norte (14,8 %).

4.37. Es difícil justificar la introducción de esta prima en un período de descenso de la producción en que, debido a la estabilidad de los precios de mercado, no había necesidad de intervención en toda la Comunidad. Por lo tanto, carecía de fundamento, dado su objetivo regularizador (véase el apartado 4.15).

4.38. Aunque la introducción de la prima regularizó los ciclos de sacrificio hasta el punto en que dejó de ser aplicable en Irlanda del Norte a partir de 1995 y en Irlanda en 1997 (véase el cuadro 4.8), su incidencia en los precios de mercado no es concluyente. Aunque podrían preverse aumentos en los precios entre septiembre y noviembre, y descensos entre enero y abril, la comparación de estos períodos en Irlanda e Irlanda del Norte (véase el cuadro 4.9) muestra que no se produjeron estas fluctuaciones de precios. En Dinamarca y Alemania la prima afecta a un número de animales tan escaso que no puede incidir de modo significativo en los precios del mercado.

4.39. En conclusión, puesto que la compra de intervención no era necesaria en toda la Comunidad, la prima por desestacionalización se justifica difícilmente.

Extensificación de la producción

4.40. Para calcular el factor de densidad de los animales por explotación, se tienen en cuenta todas las superficies forrajeras que el productor declara emplear para la alimentación del ganado. Algunos productores mantienen permanentemente el ganado en establos y lo engordan empleando métodos de cría intensiva, mientras que su explotación, que cuenta con zonas dedicadas a la producción de forraje para alimentación animal, cumple los requisitos para acceder a la prima especial. La única diferencia existente entre la idea de extensificación y el concepto habitual de cría intensiva reside en que, en este último caso, el productor tiene que comprar el forraje destinado a la alimentación del ganado.

4.41. La Comisión no ha efectuado evaluación alguna de la incidencia del complemento de extensificación en los métodos de producción bovina en la UE. El cuadro 4.10 muestra una ligera reducción en la densidad de animales en las explotaciones de orientación lechera y un aumento en las dedicadas a la cría de ganado no lechero.

4.42. Según la definición reglamentaria, para el cálculo del factor de densidad de animales por explotación, sólo se toman en consideración los animales objeto de solicitudes de prima para el ganado bovino u ovino, y no todos los existentes en la explotación. Se incita, pues, a los productores a presentar sus solicitudes de manera selectiva para elevar al máximo los importes que perciben. Con frecuencia las solicitudes se preparan con la ayuda de asociaciones profesionales y servicios de gestión de primas. Como se ha observado en algunos Estados miembros, puede resultar beneficioso no solicitar primas para determinados animales y así mantener el factor de densidad por debajo de 1,4 UGM por hectárea y obtener el complemento de extensificación por todos los animales solicitados (véase el apartado 4.15). Las solicitudes selectivas pueden incrementar el importe de la prima abonada al productor en un 23 %(181).

4.43. Por otra parte, los animales que cumplen los requisitos para la indemnización compensatoria, abonada por el FEOGA-Orientación a los productores de zonas desfavorecidas, no se tienen en cuenta para establecer el factor de densidad(182). Además, de conformidad con el Reglamento(183), los Estados miembros, con excepción de Italia, deberán limitar el número de animales tomados en consideración para el cálculo de la densidad de animales por explotación a la cuota individual del productor en materia de primas a ovinos o por vaca nodriza. En Francia y en Italia tampoco se tienen en cuenta los animales considerados no subvencionables a raíz de controles administrativos. Por último, debido al límite de 15 UGM, que se creó para que los pequeños productores no se vieran limitados por el factor de densidad máximo, los productores especializados en la cría intensiva pueden paradójicamente percibir primas por un valor correspondiente de hasta 15 UGM(184).

4.44. Resulta necesario reexaminar y mejorar el mecanismo introducido con el fin de fomentar la producción extensiva, teniendo particularmente en cuenta a todos los animales existentes en la explotación. La consolidación del sistema integrado de control, que incluye la instauración de bases de datos fiables creadas a partir de los números de identificación de los animales (véase el apartado 4.54) debería permitir a la Comisión proponer un factor de densidad más adecuado.

GESTIÓN Y CONTROL DE LAS PRIMAS

4.45. Desde la reforma de 1992 las primas a la carne de vacuno dependen del SIGC en los Estados miembros (véase el apartado 4.18). El SIGC abarca la creación de una base de datos informática para las solicitudes de ayuda, un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas, un sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado, solicitudes de ayuda y un sistema integrado de control(185). Los tres últimos elementos deberían haber comenzado a funcionar antes del 1 de febrero de 1993 y los dos primeros, antes del 1 de enero de 1996. Pese a las numerosas visitas de inspección y recomendaciones de la Comisión, ninguno de los Estados miembros visitados ha respetado estas fechas límite.

Identificación y registro de las cabezas de ganado

4.46. La experiencia ha demostrado que la aplicación de la Directiva 92/102/CEE no ha sido, en conjunto, plenamente satisfactoria. Los principales puntos débiles que se han detectado son la imposibilidad de localizar a los animales debido a la falta de registro de los movimientos en una base de datos centralizada, y ciertas deficiencias en los documentos complementarios. El Reglamento (CE) n° 820/97(186) del Consejo sobre la identificación y registro de los animales de la especie bovina tiene como objetivo mejorar esta situación.

4.47. Desde octubre de 1993 cada animal deberá ser identificado por medio de una marca auricular que llevará un código alfanumérico en un plazo de treinta días a partir de su nacimiento, o de seis meses si antes de los treinta días ha sido identificado provisionalmente(187). El código debe inscribirse en un registro que indique el número de animales mantenidos en la explotación y el productor deberá indicarlo en cualquier solicitud de ayuda, por lo que constituye el elemento de control fundamental a efectos de gestión y de control. El registro, que deberá reflejar todos los cambios producidos en la composición del rebaño y mantenerse actualizado y disponible en la explotación para cualquier inspección(188), no sólo debe constituir un instrumento para seguir los movimientos de los animales por razones sanitarias, sino también para comprobar el respeto de los períodos de retención obligatorios para la obtención de primas(189).

4.48. Las visitas de los auditores del Tribunal a los Estados miembros en 1996 han revelado que éstos han aplicado el sistema comunitario de identificación con retraso, o no lo han aplicado aún. Los Estados miembros ya disponían de sus propios sistemas nacionales, algunos de los cuales, no obstante, eran facultativos o, si se aplicaban, heterogéneos. En España, la legislación nacional no se aprobó hasta febrero de 1994, pero las comunidades autónomas todavía tenían que aprobar definitivamente determinados aspectos clave de las disposiciones. En Francia, el sistema comunitario se adoptó en marzo de 1995 y consiste en una identificación inicial del animal efectuada por el productor, seguida de una identificación oficial antes de los 4 meses de edad. En Alemania se introdujo el sistema en abril de 1995, pero sólo se aplica a los animales nacidos después de octubre de 1995; antes de esta fecha funcionaban más de 60 sistemas distintos. En Irlanda, hasta abril de 1996 no se introdujo la legislación nacional exigida. Italia no incorporó las disposiciones de la Directiva a la legislación nacional hasta agosto de 1996; en el momento de la fiscalización sólo estaban identificados los animales por los que se había solicitado ayuda; los empleados de las organizaciones de productores se encargaron de hacerlo en nombre del organismo pagador pero en el plazo fijado de 30 días.

4.49. Hasta 1996, en Irlanda sólo se empleaba un registro provisional. En España (País Vasco) los productores no mantienen el registro exigido, aunque la información se halla en una base de datos centralizada, lo que dificulta su actualización. En Portugal y el Reino Unido, aunque los grandes productores normalmente disponen de los registros exigidos, los pequeños aún encuentran dificultades en este ámbito. En Italia el registro contiene datos individuales de los animales por los que se solicita la prima, junto con la mención del número total de cabezas de ganado de la explotación, pero no registra todos los movimientos individuales.

Documento administrativo

4.50. Debe existir un documento administrativo por cada animal por el que se solicita la prima especial a la carne de vacuno(190). Dicho documento ha de expedirse, a más tardar, en el momento de la presentación de la solicitud del primer pago, y debe ser un medio para garantizar que sólo se presenta una solicitud por animal y por grupo de edad. A los Estados miembros corresponde decidir el formato y contenido del documento administrativo.

4.51. Puesto que los Estados miembros están mejorando las bases de datos correspondientes a las solicitudes de prima, que les permiten efectuar controles cruzados, en el futuro el documento administrativo será menos importante para la consecución del objetivo de control de evitar dobles pagos de primas. No obstante, los servicios administrativos de determinados Estados miembros que se han visitado (Francia, Irlanda y el Reino Unido) conservan, durante el período de retención, los documentos administrativos que también son importantes para el control sanitario de los animales. Estos procedimientos permiten garantizar el respeto del período de retención, puesto que para poder vender los animales se exige el documento administrativo. En estos países, se marca el documento para mostrar que ha pagado la prima por el animal y así el comprador potencial queda informado de la situación de éste en lo que a la prima especial se refiere. Además, en Francia y en el Reino Unido se incorpora un código de barras al documento, lo que facilita y confiere fiabilidad al registro de los datos esenciales.

4.52. A la luz de los procedimientos mencionados, la Comisión debería reexaminar el papel asignado al documento administrativo, cuya eficacia sólo ha resultado limitada en determinados Estados miembros (Italia y Portugal). Ante todo es necesaria una mayor armonización de los procedimientos administrativos y de control aplicados en los Estados miembros.

Controles

4.53. Los controles administrativos tienen la finalidad de comprobar que el animal cumple los requisitos para acceder a la prima e impedir el doble pago por el mismo animal. El SIGC exige que se registre en una base de datos la información incluida en las solicitudes de ayuda(191). Un control cruzado de los números de identificación introducidos permite detectar cualquier solicitud repetida. La creación de estas bases de datos en los Estados miembros supondrá, cuando funcionen plenamente, una mejora considerable de una situación ya criticada por el Tribunal(192).

4.54. No obstante, para llevar a cabo controles adecuados de la existencia y cumplimiento de los requisitos de un animal determinado, es necesaria una base de datos que contenga información sobre todo el ganado existente en la explotación. Este sistema no se hallaba en pleno funcionamiento en ninguno de los Estados miembros visitados y no está previsto por la legislación del SIGC. Reconociendo la necesidad de una base de datos de estas características, muchos Estados miembros han realizado progresos significativos para su creación. Además, el Consejo ha aprobado recientemente un reglamento cuyo objeto es establecer una base de datos de este tipo (193).

4.55. Al menos un 10 % de las solicitudes de ayuda «animales», seleccionadas a partir de un análisis de riesgos, deben ser objeto de comprobaciones sobre el terreno, que se ejercerán sobre el conjunto de los animales comprendidos en la solicitud de prima(194). No obstante, tras la selección de las solicitudes «vaca nodriza», algunos Estados miembros [Alemania, Francia y Reino Unido(195)] examinan sólo una muestra de los animales de la explotación, basándose en el tamaño del rebaño o en el número de animales por los que se ha solicitado la prima.

Factor de densidad de animales por explotación

4.56. Para calcular la densidad de animales por explotación es necesario tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos:

a) la cantidad de referencia (cuota lechera) asignada al productor (convertida a número de vacas lecheras según la producción fijada por el Reglamento);

b) el número de animales (bovinos, ovinos o caprinos) por los que se han solitado primas;

c) la superficie forrajera declarada.

4.57. Sin embargo, la información contenida en las bases de datos correspondientes a veces no es fiable. Por ejemplo, en España (Galicia), de 17 pagos comprobados, cuatro resultaron erróneos. En dos de los casos no se tuvo en cuenta la declaración de superficie, limitando el pago de la prima al equivalente a 15 UGM(196). En otro caso, se tomó en consideración una cuota lechera, pese a que el productor no tenía asignada ninguna, por lo que, por una parte, se sobreestimó la densidad de animales por explotación y, por otra, no se pagó el complemento de extensificación. Otro productor, cuya densidad de animales por explotación no pudo calcularse por no haber presentado una declaración de superficie, sí percibió el complemento de extensificación.

4.58. Otro problema consiste en que, en determinados casos, se han cometido errores en el cálculo del número de unidades de ganado mayor. En Portugal, los animales de más de dos años de edad se han contabilizado como 0,6 UGM en lugar de 1 UGM, como establece el Reglamento(197). En Italia, cuando el productor está exento del límite máximo de densidad de animales por explotación de 2 UGM por hectárea, se beneficia de primas que pueden corresponder hasta a 15 UGM, sin deducir el número de ovinos y caprinos que perciben primas y las vacas lecheras necesarias para la producción de la cuota lechera, lo que constituye una infracción del Reglamento (198).

Conclusión sobre la gestión y control de las primas

4.59. Se observó que se producían retrasos importantes en la adaptación de los mecanismos nacionales de gestión y control relativos a las primas y en el desarrollo de los sistemas informáticos necesarios. Puesto que la eficacia de los sistemas de gestión y control establecidos por los Estados miembros es variable, la Comisión debería especificar más claramente las exigencias del registro de ganado, del documento administrativo y de las bases de datos.

4.60. La Comisión también debe asegurarse de que los Estados miembros registran en las bases de datos a todos los animales existentes en una explotación partiendo de su identificación. Entonces será posible suprimir la repetición innecesaria de controles y simplificar el proceso de solicitud de primas, evitando así el registro de la misma información en varias ocasiones.

MEDIDAS ADOPTADAS EN RELACIÓN CON LA CRISIS DE LA EEB

4.61. En marzo de 1996 el Gobierno británico admitió la existencia de una posible conexión entre la EEB y la enfermedad de Creutzfeld-Jacob (véase el apartado 4.8). La demanda de carne de vacuno descendió drásticamente, con la consiguiente caída de los precios. Era necesaria la adopción de medidas urgentes y el 19 de abril se introdujeron tres reglamentos de la Comisión: el primero, sobre las acciones de promoción y comercialización en favor de la carne de vacuno de calidad(199), mientras que el segundo y el tercero aprobaban medidas excepcionales de apoyo al mercado de la carne de vacuno del Reino Unido(200) por una parte (el «programa para los animales de más de 30 meses de edad»), y de Bélgica, Francia y los Países Bajos por otra(201) (sacrificio de terneros importados del Reino Unido). Al mismo tiempo, la prima de transformación de terneros(202) entraba en vigor en el Reino Unido y un mes después en Portugal. En julio se aprobaron los planes de sacrificio de los animales enfermos en el Reino Unido y Portugal(203) y se concedieron pagos suplementarios para 1996 a todos los beneficiarios de la prima especial y por vaca nodriza de la UE(204).

4.62. En septiembre la Comisión decidió que podía pagarse un anticipo sobre las primas de 1996(205). Al final de 1996 el Consejo introdujo una serie de cambios en la OCM que surtirán efecto en 1997 y 1998(206) y se pusieron a disposición créditos de pago adicionales por un importe de 500 millones de ecus con cargo al presupuesto de 1997(207).

4.63. En términos de gastos en relación con el presupuesto de 1996, las partidas considerablemente más significativas, aparte de los anticipos de las primas de 1996, fueron el programa para animales de más de 30 meses de edad, los pagos suplementarios y la prima de transformación de terneros (véase el cuadro 4.1) El Tribunal llevó a cabo un examen preliminar de estos aspectos durante 1996.

Anticipos de las primas de 1996

4.64. De conformidad con las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1871/96, de la Comisión, 223,7 millones de ecus se imputaron al presupuesto de 1996 en concepto de primas de este mismo año que, de haber sido abonadas según el calendario previsto (después del 1 de noviembre) se habrían imputado al presupuesto de 1997. Sólo Dinamarca, Alemania y Francia pudieron efectuar los pagos antes de la fecha límite del 15 de octubre de 1996.

El programa para los animales de más de 30 meses de edad

4.65. El Reglamento (CE) n° 716/96 de la Comisión de 19 de abril de 1996 aprobó medidas excepcionales para el mercado de carne de vacuno en el Reino Unido. De hecho, representa una contribución clave al programa de erradicación de la EEB aplicado en el Reino Unido. En particular, la prohibición de vender para el consumo humano la carne de vacuno de más de 30 meses de edad (la EEB raramente se manifiesta en animales más jóvenes) hizo necesario sacrificar, desollar e incinerar estos animales. La Comunidad paga al Reino Unido 392 ecus por cabeza de ganado una vez eliminada, es decir, incinerada.

4.66. Debido al número de cabezas de ganado por las que se solicitó la aplicación de este régimen (más de 1 millón en 1996), el Reino Unido se ha enfrentado a graves problemas de capacidad de incineración. Al final de octubre de 1996 sólo se habían incinerado 27 000 animales enfermos. Éstos eran los únicos por los que el Reino Unido podía presentar una solicitud de ayuda, de acuerdo con la legislación original. No obstante, reconociendo estas dificultades, la Comisión autorizó al Reino Unido, con efecto a partir del 26 de septiembre de 1996(208), a solicitar un anticipo del 80 % de la contribución comunitaria una vez que el animal en cuestión hubiera sido desollado. El 27 de noviembre de 1996 el Reino Unido presentó una solicitud correspondiente a 428 928 animales (134,5 millones de ecus) no incluidos en su declaración de 15 de octubre (fin del ejercicio FEOGA). No obstante, estos gastos se imputaron al presupuesto de 1996. Las canales aún no desolladas se almacenaron en depósitos frigoríficos autorizados para este uso.

Pagos suplementarios

4.67. El Reglamento (CE) n° 1357/96 del Consejo preveía pagos suplementarios de primas especiales y por vaca nodriza, así como importes específicos a los Estados miembros (261 millones de ecus en total) para efectuar pagos a los productores del sector de la carne de vacuno «que se enfrenten a dificultades como resultado de la situación del mercado...». Los Estados miembros podían conceder un suplemento de 23 ecus por animal en el caso de la prima especial y de 27 ecus en el de la prima por vaca nodriza, o distribuir los importes específicos basándose en otros criterios.

4.68. Para poder beneficiarse de la financiación comunitaria, los Estados miembros debían efectuar todos los pagos antes del 15 de octubre de 1996. La mayoría de ellos optó por efectuar pagos suplementarios por animal. De los 814,7 millones de ecus de pagos suplementarios imputados al presupuesto, 192,9 millones de ecus correspondieron a la prima especial y 250,5 millones de ecus a la prima por vaca nodriza (véase el cuadro 4.1).

4.69. Como la infectividad rara vez se detecta en animales de menos de 30 meses de edad, el programa de erradicación del Reino Unido, aprobado por el Consejo(209), se concibió para evitar que los animales de edad superior a la mencionada entrasen en las cadenas alimentarias humana y animal. El Reino Unido también recibió una asignación de 34 millones de ecus, que empleó para financiar un programa de pagos en favor de la comercialización de carne de vacuno denominado «Beef Marketing Payment Scheme» (BMPS), con el objetivo de ayudar, entre el 20 de marzo y el 30 de junio de 1996, a los productores que vendían ganado destinado al sacrificio para el consumo humano. Las disposiciones del régimen establecían, en principio, que el ganado de edad superior a 30 meses vendido para ser sacrificado después del 28 de marzo no podía acogerse al programa. Sin embargo, 1 695 animales (en Inglaterra solamente) cuya edad se probó a través de la dentición que era superior a 30 meses cuando fueron aceptados en el programa, no deberían haberse beneficiado de la ayuda comunitaria. Además, el Reino Unido ha ampliado dicho programa para incluir al ganado vendido entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 1996, financiándolo con 29 millones de UKL de los fondos nacionales; el ganado de edad superior a 30 meses vendido en este período no está necesariamente excluido.

4.70. El Reino Unido ha establecido, además, un régimen nacional de seguros para los productores de carne de vacuno -«Beef Assurance Scheme» (BAS)- que prevé que los animales nacidos en rebaños registrados puedan venderse al consumo humano hasta la edad de 42 meses incluidos. En junio de 1997 ya se habían sacrificado para el consumo humano 59 animales de más de 30 meses de edad según este régimen. Aunque uno de los criterios para poder acogerse al régimen era que, según el conocimiento y buena fe del propietario, y tras una verificación con el proveedor de alimentos, los animales del rebaño no hubieran recibido alimento alguno que contuviera carne o harina de huesos durante los últimos siete años, resulta muy difícil, a primera vista, comprobar el respeto de esta condición.

Reactivación de la prima de transformación de terneros

4.71. La ayuda (véase el apartado 4.15) se concede a «agentes económicos», definidos como «el productor o cualquier otra persona física o jurídica que ejerza actividades comerciales en el sector de los bovinos vivos». El presupuesto inicial para 1996 era de 1 millón de ecus, pero tras la reactivación de la prima en Portugal y en el Reino Unido, los gastos reales del ejercicio ascendieron a 24,4 millones de ecus.

4.72. El Reino Unido ha considerado «agentes económicos» a los transformadores (mataderos). Por lo tanto, esta prima se paga a los mataderos inscritos para funcionar dentro de este régimen. Los contratos son establecidos entre los propios productores y transformadores. Uno de los principales productores visitados recibía una media del 75 % de la ayuda, mientras que en Portugal, donde la ayuda pagada al productor corresponde a un importe neto, deducidos gastos de transporte y otros gastos efectuados por el matadero, reciben entre el 80 % y el 85 %.

4.73. Desde el 1 de julio de 1996, en el Reino Unido se exige para todo el ganado vacuno nacido a partir de esta fecha un documento de identificación que contenga la fecha de nacimiento del animal, pero 46 000 terneros fueron transformados antes de la introducción de dichos documentos, cuando no era posible confirmar su edad. Portugal, en cambio, ha abandonado el sistema que empleó durante las tres primeras semanas de aplicación del programa. En virtud de dicho sistema, 350 terneros fueron marcados en la explotación por funcionarios públicos y se les expidió un documento veterinario, pero desde entonces no existen pruebas documentales de la edad del animal.

4.74. En el matadero visitado en el Reino Unido no se efectuaba ningún control para garantizar que los animales que salían del matadero llegaban al desolladero. En Portugal los controles efectuados en los dos desolladeros visitados no se desarrollaban de manera eficaz. En estas circunstancias, no existe ninguna certeza de que los terneros sacrificados fueran destruidos adecuadamente.

Idoneidad de los controles de las medidas adoptadas en relación con la EEB

4.75. El examen del régimen para los animales de más de treinta meses, de la prima de transformación de terneros y del BMPS ha puesto en evidencia importantes debilidades de los sistemas en los controles aplicados por los Estados miembros afectados. Teniendo en cuenta la naturaleza específica e innovadora de las medidas introducidas en la OCM y los importes en juego, es urgente que la Comisión perfeccione y amplíe su seguimiento de la aplicación de dichas medidas, que hasta abril de 1997 se han centrado en el programa para los animales de más de treinta meses; esta prioridad se estableció como consecuencia del gasto que supone este régimen en comparación con los otros.

CONCLUSIÓN

Primas

4.76. Teniendo en cuenta la baja de los precios institucionales resultante de la reforma de la PAC de 1992, se consideró necesario un aumento correspondiente de las primas a la carne de vacuno para compensar a los productores. Este ajuste de la ayuda comunitaria ha incidido de manera significativa en los gastos presupuestarios de la Comunidad en lo que respecta a las primas, cuyo importe ha sobrepasado el triple.

4.77. La documentación de la Comisión que justificaba los niveles de primas establecidos no era lo suficientemente detallada. La compensación concedida a los productores por determinadas categorías a través del aumento de las primas resultó excesiva. En el caso de los beneficiarios de la prima especial, el Tribunal ha calculado que el exceso de compensación supuso una carga suplementaria de 387 millones de ecus para el presupuesto comunitario en el período 1993-1996. En el caso de los beneficiarios de las primas por vaca nodriza, la estimación del exceso de compensación es más compleja, ya que depende de la situación y los métodos de explotación de los productores. El Tribunal observa, sin embargo, que el importe real fijado era un 60 % más elevado que el propuesto inicialmente. Además, debido a que 1993 y 1994 correspondían a la fase descendente del ciclo de producción, los precios de mercado se mantuvieron muy superiores a los estimados en el momento de la reforma. Globalmente, los ingresos de los productores aumentaron en un 10 % de 1992 a 1994, última fecha de la que se dispone de cifras. También debe tenerse en cuenta el plazo necesario para que las ventajas suplementarias concedidas se reflejen en los ingresos. En vista de su considerable repercusión en el presupuesto comunitario, cualquier futura reforma del sector de carne de vacuno deberá estar precedida de un análisis detallado de su incidencia en los ingresos de los productores (véanse los apartados 4.19 a 4.26).

4.78. Los límites máximos a las primas se fijaron en un nivel demasiado elevado, sin tener suficientemente en cuenta el número de animales por los que se pagaron primas antes de 1992, y, por lo tanto, resultaron ineficaces para limitar los excedentes de producción. Aunque los límites máximos a las primas especiales se redujeron posteriormente, aún no se ha efectuado una corrección en el mismo sentido en el caso de las primas por vaca nodriza (véanse los apartados 4.27 a 4.32).

4.79. Además, la estructuración de algunas de las nuevas medidas (el segundo pago de la prima especial para los animales no castrados y la prima por desestacionalización) incita a los productores a mantener animales durante períodos más largos, favoreciendo así el aumento de la producción, lo que es contrario a uno de los principales objetivos de la reforma. Por otra parte, la prima de transformación está destinada a limitar la capacidad de producción. Existe, pues, una contradicción inherente al sistema de primas, puesto que la prima de transformación sirve fundamentalmente para atenuar los efectos de las demás primas comunitarias. El Tribunal ha estimado en 350 millones de ecus los costes adicionales para el presupuesto comunitario en el período 1992-1996. Dichos costes se derivan de las medidas que incitan a los productores a mantener innecesariamente a una determinada categoría de ganado durante períodos más largos (véase el apartado 4.33).

4.80. Las circunstancias aducidas para justificar la introducción de la prima de desestacionalización, en particular la necesidad de las compras de intervención, no se produjeron en el período 1992-1995, ya que la prima se aplicó en la fase descendente del ciclo de producción. Por lo tanto, el gasto presupuestario en la prima, que alcanzó un total de 85,1 millones de ecus, no estaba justificado. La Comisión debía haber tenido en cuenta las condiciones que predominaban en el mercado (véanse los apartados 4.36 a 4.39).

4.81. También ha de reexaminarse el mecanismo introducido para fomentar la producción extensiva, con el fin particular de incluir una definición más adaptada del factor de densidad de animales por explotación que tenga en cuenta, entre otros factores, a todos los animales existentes en la explotación, en lugar de sólo a los que son objeto de solicitud de ayuda (véanse los apartados 4.40 a 4.44).

4.82. En lo que se refiere al control de las primas, la creación del SIGC constituirá, cuando se halle en pleno funcionamiento, una base razonable para la identificación de animales y el control de su subvencionabilidad. No obstante, la eficacia del sistema se ha visto reducida por los retrasos en la adaptación de los mecanismos nacionales y en el desarrollo de los sistemas informáticos necesarios. Es necesario introducir mejoras en el registro del ganado, en el documento administrativo y en sus bases de datos para que sean eficaces (véanse los apartados 4.45 a 4.60).

Medidas adoptadas en relación con la EEB

4.83. Las medidas en favor de los productores adoptadas a raíz de la crisis de la EEB en 1996 tienen y tendrán un peso considerable en el presupuesto comunitario. La fiscalización efectuada por el Tribunal en 1996 de las principales medidas introducidas ha puesto de manifiesto debilidades en la gestión de los regímenes en los Estados miembros, el incumplimiento por parte de la Comisión de los principios presupuestarios y una contradicción entre las disposiciones del régimen para los animales de más de 30 meses y el programa BMPS en el Reino Unido. El minucioso examen del primero de ellos que ha llevado a cabo la Comisión debería hacerse extensivo a otras medidas (véanse los apartados 4.61 a 4.75).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

LA REFORMA

Antecedentes

4.11. La reducción del precio de los cereales incide también en la producción intensiva de bovinos, por lo que el aumento de las primas estaba destinado concretamente a la cría extensiva que no podía beneficiarse de la reducción del precio de los cereales en la misma medida.

INCIDENCIA DE LOS NUEVOS REGÍMENES DE PRIMAS A LA CARNE DE VACUNO

Compensación de los ingresos

4.19. Cabe señalar que cada una de las primas a que se refiere el Tribunal persigue su propio objetivo. Por consiguiente, si el objetivo consiste en comparar la evolución de los ingresos de los productores, la suma de las distintas primas da una imagen errónea de la situación.

4.20. Para poder efectuar comparaciones correctas, el importe de 90 ecus indicado en los mencionados cálculos debe multiplicarse por el coeficiente monetario, convirtiéndose de este modo en 108,7 ecus/cabeza.

El cuadro que figura en el anexo permite comparar el aumento del importe de la prima con la disminución del precio de intervención.

4.21. El aumento de las primas por bovino macho se cifra en 60,4 ecus para la gran mayoría de animales que sólo se benefician de una prima, y en 169,1 ecus para los animales que reciben dos primas. Al efectuarse la media ponderada con el número de animales de cada una de esas categorías (aproximadamente dos tercios y un tercio en 1995), se obtiene un importe de 96,6 ecus, inferior al importe de la pérdida teórica de ingresos de 108,7 ecus/cabeza, antes citada.

Por otro lado, a raíz de la decisión de dejar de conceder la segunda prima por los animales no castrados, adoptada en 1996, sólo el 23 % de los animales, aproximadamente, se benefician aún de dos primas.

Globalmente, la Comisión no puede aceptar el cálculo relativo al coste adicional mencionado por el Tribunal.

4.22. Véase la respuesta al apartado 4.20.

4.23. A partir de los datos reales, puede afirmarse que no ha habido ningún ahorro en materia de alimentación de los bovinos, ya que los precios de los cereales a escala de productor no han disminuido durante el periodo considerado.

En cuanto a los efectos acumulados, conviene recordar que las demás primas mencionadas en el informe del Tribunal tienen objetivos concretos tales como la extensificación, la desestacionalización de la producción o el fomento de las regiones menos desarrolladas, por lo que no pueden considerarse como ayudas suplementarias a los ingresos.

4.24. El régimen de apoyo a los precios en el sector vacuno es de tipo global (al contrario del régimen de los ovinos y caprinos, basado en compensaciones calculadas a partir de los precios anuales), por lo que, para poder establecer comparaciones relativas a la compensación real, es conveniente tener en cuenta un ciclo completo (6 años). Ello significa que, en la fase decreciente del ciclo de producción (1992-1995), la reducción de la oferta da lugar a precios satisfactorios, mientras que, en la fase de crecimiento (1995-1998), el exceso de oferta debe tener como consecuencia en principio la reducción de los precios de mercado.

Es más correcta la comparación del precio de mercado válido al principio de las campañas de comercialización en cuestión que la comparación basada en los años civiles. Entre el 1 de julio de 1992 y el 1 de julio de 1995, el precio de mercado descendió un 11,6 %, frente al 15 % previsto.

4.25. Tal como refleja el cuadro 4.4, la situación relativa de los productores especializados en carne de vacuno se ha agravado con respecto a la media agrícola (descendiendo de un 90 % en 1992 a aproximadamente un 80 % en 1994).

4.26. Basándose en las respuestas a los apartados 4.21 y 4.25, la Comisión considera que no ha habido una compensación excesiva por la pérdida de ingresos de los productores prevista a raíz del descenso previsto de los precios de mercado. Es difícil extrapolar en la práctica los resultados basados en un determinado tipo de animal, ya que es habitual que convivan en una misma explotación varios tipos de animales.

De hecho, aun cuando los precios de mercado han superado los niveles previstos en la reforma, la producción propia de carne de vacuno descendió aproximadamente un 8,5 % entre 1992 y 1995.

Control de la producción

4.28 4.30. La admisión de 1992 como año de referencia forma parte del acuerdo político establecido con motivo de la reforma de 1992. En realidad la propuesta presentada por la Comisión en 1991 contemplaba la reducción de la producción mediante la introducción de límites estrictos del factor de densidad y la implantación del límite de 90 cabezas tanto en el régimen de la prima especial como en el de la prima por vaca nodriza. Ha sido el Consejo quien ha introducido el concepto de límite individual para la prima por vaca nodriza y el límite máximo regional para la prima especial y ofrecido a los Estados miembros la posibilidad de elegir 1992 como año de referencia.

En lo que atañe a la prima por vaca nodriza, la Comisión ha reconocido ya en el informe sobre la aplicación de los límites máximo individuales [COM(96) 430 final] que la posibilidad ofrecida a los Estados miembros de adoptar 1992 como año de referencia ha dado lugar a cierto retraso en la estabilización de la cabaña de vacas nodrizas y, por consiguiente, ha retrasado también el control del mercado. No obstante, cabe señalar que ya en 1996 el número potencial de derechos a la prima por vaca nodriza (11 450 000) resultó inferior al censo de vacas nodrizas de la UE (11 518 000).

En lo que atañe al límite máximo regional para la prima especial, ya en 1993 la Comisión comprobó que la fijación de límites regionales demasiado altos podía dificultar el control de la producción. A raíz de esta comprobación, se elaboró, dentro del conjunto de precios para 1994-1995, la propuesta de modificación presentada a principios de 1994 y adoptada en julio de ese mismo año, que dio lugar a una reducción de aproximadamente un 11 % del límite máximo regional. Dentro del conjunto de precios de 1996-1997, la Comisión propuso una segunda reducción de dicho límite, que fue adoptada en noviembre de 1996 y que se plasmó en una disminución del 19,4 % del límite máximo regional a partir de 1997.

4.32. En 1990, se estableció el derecho a la prima por vaca nodriza de los pequeños productores poseedores de rebaños mixtos [Reglamento (CEE) n° 1187/90] para que dichos productores pudiesen alcanzar un nivel suficiente de ingresos, fijándose en aquel momento un límite de 10 vacas nodrizas y de 60 000 kg de leche. En el compromiso político de la reforma de 1992, la Comisión se comprometió a examinar de nuevo esos límites. La propuesta de la Comisión contemplaba la concesión de 700 000 derechos que el Consejo acabó convirtiendo en 821 160 derechos suplementarios a la prima. Los demás derechos establecidos responden a la necesidad de paliar los problemas que plantea el mantenimiento de la producción en las regiones desfavorecidas.

4.33. La Comisión detectó ya el problema en 1993 y, entre las medidas análogas del conjunto de precios para 1994-1995 presentado a principios de 1994, propuso la supresión del segundo tramo de la prima especial por bovino macho no castrado. El Consejo no se adhirió a esta propuesta. A raíz de una nueva propuesta elaborada a principios de 1996, se suspendió definitivamente esta prima a partir de 1997 [Reglamento (CE) n° 2222/96]. Además, cabe recordar que la Comisión estableció ya en 1993 [Reglamento (CEE) n° 685/93] determinados límites al peso de las canales que pueden beneficiarse de la intervención.

4.34. En relación con la falta de criterios selectivos para la prima especial, conviene recordar que entre los objetivos de esta prima figura la compensación de los productores por las consecuencias de la reducción de los precios de intervención, que ha afectado a todos los animales adultos.

Además, es conveniente recordar también que el proyecto de reforma del sector de la carne de vacuno presentado en 1991 por la Comisión contemplaba la limitación de la producción de acuerdo con los siguientes criterios:

- un límite de 90 cabezas para la prima especial y la prima por vaca nodriza,

- un factor de densidad real (número de UGM presentes en la explotación/ha forrajera) exclusivo (el productor queda excluido del régimen de primas si su factor de densidad supera 1,4 o 2 UGM/ha respectivamente en las zonas desfavorecidas u otras) y

- la no aplicación de ese factor de densidad hasta 6 UGM, únicamente en el caso de la prima por vaca nodriza.

Por último, cabe señalar que las disposiciones adoptadas por el Consejo incluyen factores selectivos en favor de determinados productores (los pequeños productores, a los que no se aplica el factor de densidad; los productores medianos, en cuyo caso se mantiene el límite de 90 animales machos, y los extensivos, debido a la implantación del factor de densidad).

4.35. La Comisión admite que la posibilidad de elegir 1992 como año de referencia ha dado lugar a unos límites de producción demasiado elevados (véanse los apartados 4.27 a 4.34). No obstante, tan pronto como se cuantificó el problema, se presentaron propuestas de ajuste del límite máximo regional para la prima especial. Por lo que se refiere a la prima por vaca nodriza, la existencia de derechos individuales supone dificultades suplementarias que dificultan la adopción de medidas de reducción. Sin embargo, se adoptó una serie de medidas tendentes a limitar la utilización de esta prima, en el marco de las medidas urgentes adoptadas en noviembre de 1996 por el Consejo.

Desestacionalización del sacrificio

4.37. En la práctica, el carácter estacional de la producción de carne de vacuno sólo afecta a los Estados miembros cuya producción se basa principalmente en la alimentación forrajera, lo que da lugar al sacrificio de un gran número de animales en el momento de la descarga en los pastizales, con el consiguiente riesgo de desestabilización de los mercados en toda la UE.

Del análisis del número de sacrificios efectuados durante el periodo de septiembre a noviembre (véase el cuadro 4.8) se desprende claramente que existe en algunos Estados miembros un problema de estacionalización de la producción que pone en peligro el equilibrio de todo el sector en la UE. La prima tiene como objetivo la modificación de esos sistemas de producción, lo cual requiere cierto tiempo y no puede dar resultados si se implanta en el momento en que se adoptan las medidas de intervención.

4.38. La reducción del número de sacrificios en todos los Estados miembros que aplican la prima durante el periodo de descarga en los pastizales demuestra la eficacia de la misma (véase el cuadro 4.8).

En el cuadro 4.9, si se compara la situación de Irlanda con la de Irlanda del Norte (países con una importante incidencia de la estacionalización) en 1995, se observa un cambio en la tendencia de los precios de mercado que podría reflejar una aplicación distinta de la prima. Además, una de las consecuencias de la aplicación de la prima ha sido el desplazamiento de la producción, que ha permitido estabilizar las exportaciones (que, por otro lado, no aumentan notablemente durante la temporada alta de otoño).

4.39. Véanse los apartados 4.37 y 4.38. En opinión de la Comisión, cabe preguntarse quizá si no ha sido la aplicación de la prima lo que ha permitido evitar la compra de intervención en el caso de los países en los que se aplica la prima por desestacionalización. No obstante, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y las tendrá en cuenta en futuras consideraciones en torno a este régimen de primas.

Extensificación de la producción

4.40. Es el productor quien decide el tipo de apoyo a sus tierras, bien como cultivos herbáceos, bien como forrajes destinados a la alimentación de los animales. En el primer caso, puede beneficiarse de la ayuda a los cultivos herbáceos, mientras que en el segundo caso la compensación por la reducción del precio de intervención procede de la prima especial. No es posible en ningún caso beneficiarse de ambas ayudas. El productor intensivo que compra sus forrajes puede beneficiarse de la reducción del precio de los cereales, al contrario del que utiliza sus propios forrajes.

4.41. Habida cuenta de los ciclos de producción relativamente largos, los cambios en la estructura productiva del sector vacuno son a largo plazo. Por consiguiente, los estudios de evaluación a que se refiere el Tribunal requieren una masa crítica de información. La Comisión está ahora en condiciones de iniciar este tipo de evaluación.

4.42. La propuesta de reforma de la Comisión de 1992 (DO C 303 de 22.11.1991), relativa al factor de densidad, establece ya el cálculo de este criterio sobre la base de los animales existentes en la explotación y supedita la concesión de las primas al cumplimiento de este criterio. Sin embargo, el Consejo se ha decantado al final por el criterio relativo a los animales objeto de una solicitud de prima por motivos de control (debido a la falta de un sistema de identificación válido).

4.43. Ambos regímenes (indemnizaciones compensatorias y primas de mercado) tienen objetivos diferentes, por lo que no existe ninguna relación entre la concesión de una y otra ayuda. Los animales por los que se solicitan ayudas compensatorias se incluyen en el cálculo del factor de densidad cuando son objeto de una solicitud simultánea de prima por bovino.

Parece lógico que, en caso de que el número de animales utilizado para el cálculo del factor de densidad coincida con el que figura en la solicitud de prima, dado que esta solicitud está limitada por el número de derechos, dicho número se utilice como límite en el cálculo del factor de densidad.

Es cierto que el Reglamento del Consejo sólo tiene en cuenta los animales por los que se haya presentado una solicitud de prima y no la densidad real de la explotación (propuesta incial de la Comisión). El Consejo adoptó este criterio con motivo de la reforma de 1992, debido a graves dificultades de control derivadas de las deficiencias existentes en la identificación y el registro de los animales. La exclusión del factor de densidad en el caso de los productores que no solicitan más de 15 UGM responde además a la necesidad de simplificar la gestión del régimen al no tener que controlarse la superficie de las pequeñas explotaciones.

4.44. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y las tendrá en cuenta en futuros trabajos sobre la incidencia de la medida relativa a la extensificación.

GESTIÓN Y CONTROL DE LAS PRIMAS

4.45. La implantación del sistema integrado de gestión y control ha sido una de las principales tareas técnicas y administrativas desarrolladas por los Estados miembros y ha supuesto una inversión considerable y una importante reorganización administrativa. Pese a los esfuerzos desplegados tanto por la Comisión como por los Estados miembros y a los notables avances conseguidos en muchos sectores, es cierto que algunas facetas del sistema no eran aún plenamente operativas al vencer los plazos establecidos, motivo por el que la Comisión propuso en su informe COM(96) 174 una serie de modificaciones del Reglamento (CEE) n° 3508/92 por las que se amplían los plazos establecidos y que se adoptaron mediante el Reglamento (CE) n° 2466/96.

En el sector de la carne de vacuno, las pricipales deficiencias en la aplicación del sistema se derivan de las distintas disposiciones existentes en materia de identificación y registro de los animales, respecto a los animales que pueden beneficiarse de la prima, y las existentes respecto a los demás bovinos.

Identificación y registro de las cabezas de ganado

4.46 4.47. La Comisión ha propuesto un nuevo Reglamento para la identificación y el registro de los bovinos (DO C 349 de 20.11.1996, p. 10), que refuerza las disposiciones de la Directiva vigente, especialmente en lo que atañe a la implantación en cada Estado miembro de marcas auriculares que permitan identificar cada animal, bases de datos informatizadas, pasaportes y registros separados llevados en cada explotación, con el fin de rastrear a los animales de la especie bovina por motivos sanitarios. Estas disposiciones se adoptaron mediante el Reglamento (CE) n° 820/97 de 21 de abril de 1997 por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117 de 7.5.1997, p. 1).

En vista de los problemas que plantea la identificación, la Comisión está lanzando con la ayuda del Centro Común de Investigación un ensayo de campo a gran escala denominado IDEA, con el fin de examinar la viabilidad de sistemas electrónicos de identificación que permitan aumentar la fiabilidad de la identificación de los animales de las especies bovina, ovina y caprina. Según el apartado 7 del artículo 4 del Reglamento adoptado recientemente, a más tardar el 31 de diciembre de 2000 el Consejo debe decidir, sobre la base de un informe de la Comisión acompañado en su caso de propuestas, acerca de la posibilidad de implantar sistemas electrónicos de identificación, a la luz de los avances registrados en este campo.

Documento administrativo

4.50. La Comisión ha establecido un modelo de documento administrativo de intercambio comercial [anexo I del Reglamento (CEE) n° 3886/92] para evitar que la prima se conceda dos veces por los animales objeto de intercambios comerciales. En el caso de los animales que permanecen en el país de nacimiento, ha preferido recurrir al principio de subsidiariedad para facilitar la gestión del régimen (en algunos casos se utilizan los documentos veterinarios o de identificación como documento administrativo).

4.52. La Comisión considera que, aunque el documento administrativo puede mejorarse aún, el control de los traslados de animales tanto dentro de un mismo Estado miembro como entre distintos Estados tendrá una importancia fundamental en el periodo que media hasta la implantación en el año 2000 de la base de datos prevista en el Reglamento (CE) n° 820/97.

Controles

4.54. El Reglamento (CE) n° 820/97 establece la obligación de crear una base de datos (véase la respuesta a los puntos 4.46-4.49).

4.55. Dados los requisitos establecidos para el régimen, la Comisión acepta el control de las marcas auriculares por muestreo en el caso de las vacas nodrizas.

En el caso de los regímenes de primas por vaca nodriza y de primas especiales por bovino, la Comisión ha informado de que las inspecciones que se lleven a cabo en las explotaciones deberán incluir un recuento completo del número de cabezas de ganado, la comprobación de que todos los animales llevan marcas auriculares, un control visual de la subvencionabilidad y un examen de los registros de animales con las facturas correspondientes. Por último, cabe señalar que la Comisión considera necesario efectuar controles informatizados cruzados de todos los números de identificación de animales, a fin de detectar posibles casos de incumplimiento de la normativa o fraude, tanto en el caso del régimen de primas por vaca nodriza como en el de primas por bovino macho.

Factor de densidad de animales por explotación

4.57. Las observaciones del Tribunal son muy similares a las efectuadas por la Comisión en el contexto de la liquidación de cuentas efectuada en Andalucía (1995) y Castilla y León (1996). Este asunto se está tratando en el marco de la liquidación de las cuentas del FEOGA de los ejercicios financieros de 1994 en adelante y, evidentemente, se tendrán en cuenta las observaciones del Tribunal relativas a Galicia.

4.58. Las puntualizaciones referentes a Portugal e Italia se tendrán en cuenta en las conversaciones relativas a la liquidación de las cuentas del FEOGA del ejercicio financiero de 1995.

Conclusión sobre la gestión y control de las primas

4.59 4.60. La Comisión toma nota de las conclusiones del Tribunal. El Reglamento (CE) n° 820/97, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno, aborda estas cuestiones y refuerza las disposiciones de la Directiva 92/102/CEE. Cabe señalar que el nuevo plazo para la implantación de la base de datos mencionada es ahora el año 2000 (véanse los apartados 4.46-4.49).

MEDIDAS ADOPTADAS EN RELACIÓN CON LA CRISIS DE LA EEB

Anticipos de las primas de 1996

4.64. Según el Reglamento de base, el pago de las primas debe efectuarse tan pronto como se hayan llevado a cabo los controles. Sin embargo, el Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación contempla la posibilidad de abonar anticipos sobre la base de los controles ya efectuados, posibilidad a la que se recurre a menudo al final del periodo de retención. Ya en 1995 se introdujeron modificaciones en materia de concesión de anticipos. Por último, en 1996, habida cuenta de las dificultades del mercado, la Comisión, a petición del Consejo, consideró conveniente favorecer la anticipación de los plazos de pago en el caso de los Estados miembros que estuviesen en condiciones de hacerlo y siempre que se hubiesen llevado a cabo los controles correspondientes.

El programa para los animales de más de 30 meses de edad

4.65 4.66. Debido a los plazos establecidos y a las condiciones suplementarias, el Reino Unido no pudo incluir la solicitud de reembolso correspondiente en la declaración inicial de gastos para el año que termina el 15 de octubre de 1996, presentada el 10 de noviembre de 1996. La solicitud suplementaria, relativa al ejercicio financiero de 1996, fue presentada el 27 de noviembre de 1996 y, teniendo en cuenta los créditos previstos a tal fin, estos gastos se imputaron correctamente en el presupuesto de 1996.

Pagos suplementarios

4.69. Cabe señalar que el Reglamento (CE) n° 716/96, que regula el programa relativo a los animales de más de 30 meses de edad, sólo prohíbe la entrada en la cadena alimentaria de animales de más de 30 meses de edad comprados de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del citado Reglamento. La prohibición de introducción en la cadena alimentaria de animales de más de 30 meses de edad constituye una postura nacional, citada como tal en el preámbulo del mencionado Reglamento. En aquel momento, el Reino Unido comprobaba la edad de los animales por la dentadura, método considerado aceptable por la Comisión.

En cuanto al régimen de pagos por la comercialización de carne de vacuno, la letra a) del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 1357/96 permite a los Estados miembros repartir a discreción los importes establecidos en su Anexo. En el marco de su liquidación de cuentas, la Comisión solicitará una clarificación de las autoridades del Reino Unido acerca del ganado de más de 30 meses de edad vendido después del 28 de marzo de 1996.

Reactivación de la prima de transformación de terneros

4.74. En lo que atañe al Reino Unido, se ha llamado la atención sobre las deficiencias señaladas con motivo de varias visitas efectuadas por los servicios de la Comisión y, por otro lado, el tema está siendo examinado en el procedimiento de liquidación de cuentas tanto de 1996 como de 1997.

En su visita a Portugal, el equipo de inspectores de la Comisión desaprobó algunos aspectos del control efectuado en los mataderos e instalaciones de reconversión de residuos de animales.

Idoneidad de los controles de las medidas adoptadas en relación con la EEB

4.75. Es cierto que la liquidación de cuentas se ha centrado, aunque no exclusivamente, en el programa relativo a los animales de más de 30 meses de edad aplicado en el Reino Unido. Los resultados de esos controles han sido comunicados a su debido tiempo a las autoridades de ese país y han dado lugar a importantes mejoras de los procedimientos nacionales de control, las cuales consisten, entre otras cosas, en el precintado de todos los transportes desde el matadero hasta la fábrica de harina de carne y huesos y de sebo, la presencia de inspectores en todas las entradas y salidas de las fábricas y la utilización de formularios normalizados para la gestión del programa relativo a los animales de más de 30 meses de edad.

Se han llevado a cabo otras auditorías en el contexto de la liquidación de cuentas, concretamente en los Países Bajos, con respecto a la medida de comercialización temprana de terneros, y en el Reino Unido, con respecto al sacrificio selectivo que se inició en febrero de 1997. Asimismo, se está examinando durante el presente año la aplicación del régimen de pagos suplementarios en virtud del Reglamento n° 1357/96 en la mayoría de los Estados miembros (CE) y, por otro lado, está prevista en 1998 una visita a los demás Estados miembros importantes desde el punto de vista financiero. El plan de transformación de terneros (UK y F) también se someterá a una auditoría durante el año 1997.

CONCLUSIÓN

Observaciones generales

La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal sobre determinados aspectos de la reforma de 1992 en el sector de la carne de vacuno, reforma que ha sido el fruto de largas conversaciones en el Consejo. La Comisión prestará la debida atención a las observaciones del Tribunal durante el periodo previo a la futura reforma de la organización del mercado de la carne de vacuno.

Primas

4.77. Basándose en sus propios cálculos, la Comisión no opina que la compensación de los productores de carne de vacuno haya sido excesiva como consecuencia de la reforma (véanse los apartados 4.19-4.26).

Los cálculos del Tribunal sugieren las siguientes observaciones de la Comisión:

- Estos cálculos se han establecido por animal y no por explotación. El cálculo más global, por explotación, no demuestra una compensación excesiva.

- La producción de carne de vacuno se caracteriza por unos ciclos de entre 5 y 6 años; todo análisis debe tener en cuenta las fluctuaciones de esos ciclos y no puede limitarse, como el que ha efectuado el Tribunal, a tres años caracterizados por una producción en descenso y, por consiguiente, unos precios en alza.

- En cuanto al problema de la compensación excesiva que plantea el Tribunal en relación con los animales machos que se benefician de dos primas, cabe señalar que, desde 1996, el número de esos animales se ha reducido aproximadamente una tercera parte (supresión de la segunda prima en el caso de los animales machos no castrados).

4.78. Aunque reconoce la pertinencia de las observaciones del Tribunal, la Comisión subraya que el número de derechos a la prima es el resultado de un compromiso político adoptado en el seno del Consejo. En el caso de la prima especial, las medidas de reducción de los importes máximos se propusieron por primera vez en 1994 y se adoptaron ese mismo año. En 1996, se aprobó una segunda corrección del importe máximo, sobre la base de una propuesta de la Comisión. Asimismo, se han adoptado medidas destinadas a la retirada de los derechos a la prima por vaca nodriza no utilizados.

4.79. Véase la respuesta al apartado 4.33. La Comisión ha reconocido rápidamente que el segundo pago de la prima puede plantear problemas y, a partir de 1993, ha adoptado una serie de medidas para intentar paliar esta situación. Pese a los esfuerzos desplegados, no se alcanzó ningún acuerdo para la supresión del segundo pago hasta 1996. Además, la Comisión presentó al Consejo una propuesta, que éste aceptó y que se plasmó en la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n°1588/96, por la que se ofrece la posibilidad de rebajar la edad de los animales por los que se puede solicitar la prima.

4.80. La prima por desestacionalización ha conseguido su objetivo de simplificar las normas relativas al sacrificio en toda la Comunidad, reduciendo de este modo el riesgo de desequilibrio del mercado. No obstante, la Comisión tendrá en cuenta las observaciones del Tribunal en futuras consideraciones acerca de esta prima.

4.81. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal acerca de la prima por extensificación. Es correcta la opinión del Tribunal según la cual es necesario examinar de nuevo las medidas relativas a la extensificación. Se está analizando en la actualidad una posible futura reforma del sector y es evidente que se tomarán en consideración las observaciones del Tribunal, especialmente en materia de control y gestión.

4.82. La Comisión remite también al Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo, en el que se describe detalladamente el sistema de identificación y registro de los bovinos y que establece una base datos de central.

Medidas adoptadas en relación con la EEB

4.83. Tal como se especifica en la respuesta al apartado 4.75, la Comisión continuará siendo activa en materia de evaluación y control de la aplicación de estas medidas.

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Cuadro 4.9. Incidencia de la prima por desestacionalización en los precios de mercado

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CAPÍTULO 5(210*) Aspectos de procedimiento en materia de restituciones a la exportación de carne de vacuno

5.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 5.1

Programa Poseican de medidas especiales 5.2 - 5.13

Introducción 5.2 - 5.7

Régimen específico de abastecimiento (REA) 5.8

Controles efectuados por las autoridades competentes 5.9 - 5.12

Control de los productos que han obtenido ayuda 5.10

Control de la repercusión de la ayuda 5.11 - 5.12

Conclusión 5.13

Expedición de certificados de carne de vacuno macho adulto en Bélgica 5.14 - 5.19

Introducción 5.14 - 5.15

Proceso de sacrificio en Bélgica 5.16 - 5.17

Conclusión 5.18 - 5.19

Procedimientos aplicados a las exportaciones de carne congelada de vaca rechazada por Egipto 5.20 - 5.38

Introducción 5.20 - 5.24

Observaciones sobre Francia y los Países Bajos 5.25 - 5.35

Francia 5.26 - 5.29

Controles de aduana 5.26

Controles veterinarios 5.27 - 5.29

Países Bajos 5.30 - 5.34

Controles de aduana 5.30 - 5.32

Controles veterinarios 5.33 - 5.34

Consecuencias de los controles inadecuados 5.35

Conclusión 5.36 - 5.38

INTRODUCCIÓN

5.1. Basándose en los puntos débiles del programa Poseima descritos en su Informe Especial n° 5/97(211), el Tribunal ha examinado los procedimientos de control de la ayuda especial a la importación de carne de vacuno en virtud del programa Poseican y la expedición de certificados para carne de vacuno adulto macho importada de Bélgica, uno de los principales proveedores de las Islas Canarias. Por último, el Tribunal ha examinado los procedimientos aplicados en Francia y Países Bajos a las exportaciones de carne de vacuno rechazada por Egipto.

PROGRAMA POSEICAN DE MEDIDAS ESPECIALES

Introducción

5.2. Para tener en cuenta la lejanía y la insularidad de las Islas Canarias, la Decisión 91/314/CEE del Consejo(212) estableció un programa de medidas especiales, conocido por Poseican, con el objeto de proteger el abastecimiento de las islas, reduciendo al mismo tiempo los precios pagados por los consumidores. Partiendo de este programa, el Reglamento (CEE) n° 1601/92 del Consejo(213) y los Reglamentos (CEE) n° 1695/92(214) y n° 2790/94(215) de la Comisión han establecido medidas relativas a determinados productos agrícolas.

5.3. En el caso de la carne de vacuno, las autoridades nacionales pueden optar bien por conceder una exención del pago de derechos de importación cuando se trate de productos procedentes de terceros países, o bien por conceder una ayuda casi equivalente a una restitución a la exportación por productos de origen comunitario para mantener su competitividad en las islas. El cuadro 5.1 muestra las cantidades de carne importada (unas 35 000 toneladas de las tres últimas campañas) desglosadas según su origen (país tercero con certificado de exención, origen comunitario con certificado de ayuda). El cuadro muestra que, de la campaña 1993-1994 a la campaña 1995-1996, descendió la cuota representada por las importaciones de carne comunitaria antes de remontar durante la campaña 1996-1997. El cuadro 5.2 resume la ayuda pagada desde 1994 por la carne de vacuno de origen comunitario (22,9 millones de ecus en 1995 y 15,1 millones de ecus en los seis primeros meses del ejercicio 1996).

5.4. De conformidad con el Reglamento (CE) n° 2790/94 (216), las disposiciones específicas sobre el abastecimiento dictadas por las autoridades españolas establecen que:

a) se elabore y adapte periódicamente un plan de previsiones de abastecimiento para definir las cantidades que pueden beneficiarse de la exención de derechos de importación o de la ayuda;

b) cualquier operador establecido en el territorio de las Islas Canarias e inscrito en el registro correspondiente al régimen específico de abastecimiento puede beneficiarse de dicho régimen. La inscripción en el registro está sujeta a determinadas condiciones, en particular el operador debe garantizar «la repercusión del beneficio concedido hasta la fase del usuario final y del consumidor» (217).

5.5. En aplicación del mismo Reglamento (CE) n° 2790/94 (218), las autoridades españolas deben:

a) adoptar las medidas adecuadas para comprobar el uso final de los productos y controlar que los beneficios derivados de la exención de los derechos de importación, o de la concesión de ayuda comunitaria, repercutan en el consumidor;

b) informar a la Comisión, particularmente de las medidas de control adoptadas.

5.6. Además, el Reglamento (CE) n° 2790/94 (219) dispone que la Comisión deberá haber evaluado al 31 de diciembre de 1995 las modalidades de aplicación del régimen específico de aprovisionamiento. Al 1 de abril de 1997, esta evaluación aún no se había efectuado.

5.7. La fiscalización sobre el terreno del Tribunal abarcó el funcionamiento del régimen específico de abastecimiento, la organización por las autoridades competentes de controles de los productos por los que se concede ayuda y la transmisión de los beneficios de ésta al usuario final.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

5.8. Se observan en el REA los siguientes puntos débiles:

a) no existe una legislación nacional que haga efectivas las obligaciones definidas en el artículo 10 del Reglamento (CE) n° 2790/94 (220) sobre las limitaciones y penalizaciones aplicables a los importadores. Según las autoridades españolas, se están elaborando instrucciones internas para penalizar el incumplimiento de los requisitos expuestos en el artículo 10 del Reglamento n° 2790/94. No obstante, la fase de redacción ha tenido mayor duración de la prevista;

b) desde que se introdujo el régimen, el registro del REA no se ha llevado con rigor. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de los seis principales operadores y del registro puso de manifiesto que una empresa implicada en varios casos de fraude en materia de restituciones a la exportación seguía inscrita en el registro y continuaba beneficiándose de todas las ventajas concedidas a los operadores autorizados, mientras que otra empresa que se había declarado en quiebra a comienzos de 1996 todavía se hallaba en el registro del REA en noviembre de 1996.

Controles efectuados por las autoridades competentes

5.9. Los controles efectuados por las autoridades competentes de los productos que han obtenido ayuda, o de la repercusión de los beneficios de la misma, resultan inadecuados.

Control de los productos que han obtenido ayuda

5.10. Los controles de los productos por los que se ha obtenido ayuda presentan las siguientes deficiencias:

a) el Reglamento (CEE) n° 386/90(221) exige un análisis de riesgos específico determinado por la naturaleza de los productos que han de ser controlados; dicho análisis no se efectúa;

b) los servicios de aduanas no pesan ni identifican la carne de vacuno de origen comunitario, pese a que la ayuda concedida a la carne de animales adultos es unos 20 ecus superior por 100 kg que la concedida a la ternera. Únicamente se comprueba si el certificado expedido en virtud de los Reglamentos (CEE) n° 32/82(222) o n° 1964/82(223) (véanse los apartados 5.14 y siguientes) es conforme a la declaración de aduanas;

c) los controles posteriores efectuados [en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89(224)] por los servicios centrales de investigación aduanera en Las Palmas nunca se refieren a productos de origen comunitario;

d) el laboratorio central de aduanas está situado en Madrid y, puesto que la administración de aduanas no dispone de un laboratorio local propio, tiene que utilizar el de la sanidad pública, pero éste no está oficialmente reconocido a efectos de clasificación aduanera.

Control de la repercusión de la ayuda

5.11. Los reglamentos relativos al control de la repercusión de la ayuda (véanse los apartados 5.4 y 5.5) no se han respetado. Por ejemplo:

a) las autoridades españolas nunca han informado a la Comisión del modo en que se organizan los controles;

b) en el caso de los productos importados con exención de derechos de importación, no se han efectuado comprobaciones de su utilización final, ni tampoco de la repercusión de la exención en los precios a los consumidores;

c) con respecto a los productos de origen comunitario que han obtenido ayuda, el organismo pagador de las Islas Canarias puso en marcha una investigación sobre la repercusión de dicha ayuda en el consumidor, pero, debido a su falta de autoridad, la información obtenida fue muy escasa.

5.12. La fiscalización de los seis principales operadores (de un total de 48) a los que se había concedido ayuda por un importe de 11,9 millones de ecus en 1993 y 9,7 millones de ecus en 1994 reveló que:

a) ninguno de los seis operadores había sido informado de las obligaciones que les impone la normativa comunitaria (véase el apartado 5.4);

b) sus sistemas de contabilidad y de gestión de las existencias no permitían comprobar la utilización final de los productos que habían obtenido ayuda (uno de los operadores ya no disponía ni siquiera de registros contables);

c) en un caso, la carne se había declarado como fresca y revendido como congelada, pero no fue posible determinar si efectivamente esta carne había sido importada fresca, ya que no se efectuaron comprobaciones de aduana en el momento de la importación. Ahora bien, la ayuda a las importaciones de carne fresca es de 178,5 ecus, o 107,5 ecus según la partida arancelaria que se declare (por 100 kg), frente a los sólo 93 ecus(225) en el caso de la carne congelada.

Conclusión

5.13. Teniendo en cuenta las observaciones expuestas y los distintos casos de fraudes desvelados por las autoridades británicas y españolas, que se están investigando actualmente(226), la Comisión debería:

a) garantizar que las autoridades nacionales introduzcan lo antes posible todos los controles dictados por los reglamentos comunitarios (véanse los apartados 5.5, 5.8 a 5.12);

b) reconsiderar si está justificada la disparidad existente entre los importes de ayuda a la carne fresca y congelada [véase el apartado 5.12 c) y el cuadro 5.3], que intensifica el riesgo de irregularidades;

c) efectuar una evaluación de los programas «Poseican» (véase el apartado 5.6);

d) determinar el importe de la ayuda erróneamente pagada y proceder a su recuperación.

EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE CARNE DE VACUNO MACHO ADULTO EN BÉLGICA

Introducción

5.14. Puesto que los importes de ayuda a la carne de vacuno varían considerablemente según su clasificación (véase el cuadro 5.3), el Tribunal examinó si los puntos débiles de los controles a la importación eran contrarrestados por unos procedimientos eficaces de control a la exportación (véase el apartado 5.10).

5.15. La fiscalización efectuada en las Islas Canarias mostró que los seis operadores seleccionados importaban, en gran medida, carne de Bélgica. Por este motivo, se efectuó una fiscalización de los controles ejercidos por las autoridades belgas durante el proceso de sacrificio. Dichos controles constituyen la base para la expedición, por parte del servicio de intervención y de la oficina de restituciones a la exportación belgas, de los certificados estipulados en los Reglamentos (CEE) n° 32/82 (227) y n° 1964/82 (228) para las exportaciones de carne de vacuno macho adulto a las Canarias.

Proceso de sacrificio en Bélgica

5.16. El proceso de sacrificio, destinado a garantizar que los productos exportados proceden de vacuno macho adulto, consta de dos fases:

a) la identificación, en el matadero, de carne no deshuesada destinada a la exportación (certificado 32/82), con el objeto de garantizar que la carne procede de vacuno macho adulto con un peso en pie superior a 300 kg o un peso en canal (sin los órganos contenidos en las cavidades torácica y abdominal y sin los riñones) superior a 150 kg (si el peso es inferior a 150 kg, el animal se clasifica como ternera);

b) la identificación y deshuesado en el matadero de carne destinada a la exportación (certificado 1964/82).

5.17. Durante la fiscalización del Tribunal, las investigaciones efectuadas en dos de los seis mataderos belgas revelaron que, a causa de la aplicación de un reglamento incompleto, las comprobaciones para identificar el ganado macho no se llevan a cabo con el rigor suficiente:

a) las canales se pesan con sus despojos (riñones, hígado, etc.), que pueden pesar entre 5 y 7 kg. Según este método de pesado, el ganado que pesa menos del mínimo puede ser considerado como perteneciente a la categoría de animales machos adultos. Sin embargo, aunque no lo especifiquen el Reglamento (CEE) n° 32/82 (229) ni la nomenclatura aduanera, todos los demás reglamentos que definen las piezas en canal de un adulto macho establecen que la canal debe presentarse sin despojos. En un documento enviado al Tribunal con fecha de 3 de marzo de 1997, la Comisión consideraba que debían deducirse al menos 5 kg del peso de una canal presentada para su pesado con despojos;

b) contrariamente a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 32/82, que establece que debe identificarse «cada producto», el veterinario sólo efectúa controles de muestras para determinar que los pesos anotados en las canales coinciden con la lista de pesado. El procedimiento, según el cual debe identificarse cualquier canal o parte de canal por la que pueden solicitarse restituciones, fue confirmado por la directiva publicada por las autoridades veterinarias belgas(230).

Conclusión

5.18. Estos puntos débiles se deben, en parte, a la falta de precisión de los reglamentos que rigen los sistemas de control e identificación del ganado macho (véanse los apartados 5.16 y 5.17). En consecuencia, en sus exportaciones a las Canarias o a terceros países, algunos operadores pueden haberse beneficiado de pagos superiores a los que debían haber obtenido a causa de la considerable disparidad -unos 20 ecus por 100 kg (véase el cuadro 5.3)- entre los importes de ayuda a la carne de ternera y los correspondientes a la carne de animales machos adultos. No obstante, las autoridades competentes belgas no pudieron facilitar al Tribunal datos de las cantidades e importes en cuestión.

5.19. La Comisión debería, por lo tanto:

a) informar a las autoridades belgas, y éstas a su vez a los funcionarios competentes, de que el ganado no debe ser pesado con sus despojos [véase el apartado 5.17 b)], ya que por éstos no se conceden restituciones a la exportación;

b) disponer que las autoridades belgas evalúen y recuperen las restituciones a la exportación posiblemente pagadas por ganado cuyo peso, con despojos incluidos, sea sólo ligeramente superior al mínimo aceptado [véase el apartado 5.17 b)], en casos de exportaciones de carne de vaca en los que se hayan utilizado los certificados 32/82 y 1964/82;

c) elaborar un reglamento que explique los métodos aprobados para pesar las canales.

PROCEDIMIENTOS APLICADOS A LAS EXPORTACIONES DE CARNE CONGELADA DE VACA RECHAZADA POR EGIPTO

Introducción

5.20. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 3665/87(231), las restituciones a la exportación se pagarán previa presentación de la documentación de exportación correspondiente (facturas, declaración de exportación, título justificativo de transporte, etc.), siempre que se presente al organismo pagador la prueba de la llegada de las mercancías en un plazo de 12 meses a partir del momento de la exportación.

5.21. Entre 1992 y 1996, muchas partidas de exportación de carne congelada de vaca (originaria principalmente de Alemania, Francia y los Países Bajos, pero también de Irlanda e Italia), por las que se habían pagado restituciones a la exportación, fueron rechazadas por las autoridades veterinarias egipcias bien por su falta de conformidad con las disposiciones sanitarias de su país, bien por su contenido de materia grasa. Esta carne congelada en general volvía a importarse al territorio de la Unión, se almacenaba y finalmente se reexportaba. Existen estadísticas comunitarias sobre las cantidades de carne de vaca exportada (que ascendió a unas 441 000 toneladas entre 1993 y 1996), pero no sobre las cantidades no admitidas. En 1993 puede estimarse que se rechazó aproximadamente un 3 % de las importaciones egipcias (unas 3 900 toneladas).

5.22. Al observar que las devoluciones de carne congelada comenzaban a producirse con frecuencia, la Comisión envió una misión de investigación a Egipto y, en 1993, encargó, en primer lugar, a la Dirección General de Agricultura (DG VI) y, después, a la Unidad de Coordinación Antifraude (UCLAF) que supervisaran la regularidad de los casos de rechazo por los que no se devolvieron las restituciones a la exportación. Al final de su investigación, que abarcó el período 1992/1993, la UCLAF había detectado 48 casos que daban lugar a procedimientos judiciales (de los que unos 30 implicaban fraudes), que afectaban a un total de 6 319 toneladas de carne y unos 10 millones de ecus de restituciones a la exportación.

5.23. En 1994, en respuesta a una solicitud de las autoridades alemanas, la Comisión les precisó los controles de identificación que habrían de seguirse en caso de una reimportación transitoria de mercancías exportadas. Según esta carta de respuesta, las autoridades nacionales competentes pueden, en casos excepcionales, autorizar la admisión de estas mercancías en virtud de un procedimiento aduanero que implica la suspensión de derechos sin solicitar que se devuelva el importe de los derechos a la exportación, a condición de que:

a) las autoridades hayan considerado que la operación inicial se trataba de una exportación comercial normal, de calidad sana, cabal y comercial;

b) el exportador presente pruebas, dentro de unos límites de tiempo establecidos, de la importación de las mercancías en el país de destino final;

c) no existan dudas en cuanto a la identidad del producto exportado, reimportado y reexportado.

5.24. Pese a la falta de disposiciones precisas en la normativa comunitaria, la Comisión no distribuyó copias de la carta citada al resto de los Estados miembros ni tampoco les indicó el procedimiento que debían seguir, lo cual ha provocado disparidades en la aplicación de los procedimientos y los controles. Por este motivo, el Tribunal ha examinado las normas aplicadas por los Estados miembros que más carne congelada de vacuno habían exportado a Egipto (Francia, Alemania, Irlanda, Países Bajos) cuando se produjeron los casos de las partidas rechazadas por razones sanitarias en 1994 y 1995.

Observaciones sobre Francia y los Países Bajos

5.25. En 1994 y 1995, parece que sólo Francia sufrió devoluciones de mercancías. La mayoría de las partidas rechazadas de carne congelada de vaca fueron reimportadas a Francia vía los puertos de Le Havre y Caen (unas 1 100 toneladas, por las que se habían recibido 1,6 millones de ecus de restituciones a la exportación), o a los Países Bajos por el puerto de Rotterdam (alrededor de más de 991 toneladas, por las que se habían recibido 1,5 millones de ecus de restituciones). La fiscalización del Tribunal se centró, pues, en 16 reimportaciones efectuadas a Francia y 6 a los Países Bajos.

Francia

Controles de aduana

5.26. En general, el tratamiento aplicado a las mercancías devueltas fue correcto. El hecho de que éstas fueran sistemáticamente colocadas en régimen de depósito aduanero con suspensión de derechos permitió llevar a cabo los controles necesarios (en particular, el seguimiento por las autoridades aduaneras de los movimientos de las mercancías almacenadas) en el momento de su reimportación y reexportación. No obstante, dichos controles no se efectuaron de una manera rigurosa:

a) tanto en la reimportación como en la reexportación, las mercancías fueron despachadas sin que se solicitara información alguna sobre la exportación inicial ni a los operadores ni al organismo pagador, la «office interprofessionnel de la viande et de l'élevage et de l'aviculture» u OFIVAL; las autoridades francesas no podían determinar, pues, si la operación inicial se había tratado de una exportación comercial normal de un producto de calidad sana, cabal y comercial;

b) el servicio de aduanas no informó a OFIVAL del número de exportaciones rechazadas, por lo que este organismo, a su vez, no pudo informar a la Comisión.

Controles veterinarios

5.27. Los servicios veterinarios franceses establecieron un procedimiento que define correctamente los controles que se deben efectuar.

5.28. En el período de 1994 a 1995, sin embargo, el puerto de Caen no era un puesto autorizado de inspección fronteriza. Por lo tanto, se exigió que la mayor parte de las mercancías devueltas fueran desembarcadas en primer lugar en el puerto de Le Havre para ser controladas por los servicios veterinarios. En dos casos no se siguió este procedimiento y la carne se desembarcó directamente en Caen, en donde se llevaron a cabo controles veterinarios consistentes en una inspección visual de las mercancías. Con el fin de regularizar esta situación, las autoridades nacionales (Ministerio de Agricultura) expidieron una autorización a posteriori para la descarga y realización de los controles veterinarios en Caen. Puesto que los servicios veterinarios de Caen no fueron informados por las autoridades aduaneras de los motivos aducidos para rechazar la mercancía, no se realizaron análisis bacteriológicos.

5.29. En el puerto de Caen, las operaciones de reembalaje anteriores a la reexportación pudieron efectuarse bajo el control de los servicios veterinarios, pero no se comprobó la procedencia de las partidas.

Países Bajos

Controles de aduana

5.30. Debido a que la Comisión no había impartido instrucciones específicas sobre el tratamiento aplicable a las mercancías rechazadas, las autoridades neerlandesas decidieron aplicar el régimen de tránsito externo, que no obliga a controlar el origen de las mercancías ni si éstas se han beneficiado de restituciones a la exportación.

5.31. De esta manera, el procedimiento aplicado en el puerto de Vlissingen fue el siguiente:

a) las partidas de carne congelada eran almacenadas con las mercancías en espera de despacho, lo que entrañaba el riesgo de que fueran sustituidas;

b) el seguimiento y control de los registros de existencias de las mercancías almacenadas se basaron únicamente en los datos facilitados por los operadores, y no en controles aduaneros;

c) las partidas de carne nuevamente embalada eran reexportadas sin pasar por ningún control físico particular (ya que se consideraban mercancías no subvencionadas por el FEOGA), pese a que todas ellas se habían beneficiado de restituciones la primera vez que se exportaron a Egipto.

5.32. Al no haberse efectuado controles de identidad de la carne, no era posible garantizar que la mercancía reexportada fuera efectivamente la mercancía original exportada a Egipto, o bien que las cantidades de carne devueltas y reimportadas en el territorio comunitario hubieran sido reexportadas en su totalidad. De hecho, en la mayoría de los casos el número de embalajes no coincidía con las cantidades.

Controles veterinarios

5.33. En los casos en que las mercancías fueron rechazadas por razones sanitarias era necesario garantizar que en el momento de la reexportación seguían constituyendo un producto de calidad sana, cabal y comercial, que justificaba el pago de las restituciones. A falta de disposiciones comunitarias precisas sobre este extremo, el servicio veterinario neerlandés redactó el certificado basándose en el certificado original, considerando que la carne de origen comunitario se había sometido a un control completo cuando se exportó por primera vez. Con independencia de los motivos que condujeron a las autoridades veterinarias egipcias a rechazar la carne (demasiada grasa o defecto bacteriológico), no se efectuaron controles.

5.34. A ello se añade que, pese a lo dispuesto en la Decisión de la Comisión(232) sobre los procedimientos de control veterinario en los puestos de inspección fronterizos comunitarios, los servicios veterinarios neerlandeses no informaron a las autoridades veterinarias de los Estados miembros que expidieron el certificado original de que las mercancías habían sido rechazadas.

Consecuencias de los controles inadecuados

5.35. La falta de idoneidad de los controles dio lugar al pago erróneo de restituciones a la exportación, como muestran los siguientes ejemplos:

a) en el caso de una operación de reexportación desde Francia (por la que se habían pagado unos 0,7 millones de ecus de restituciones), parte (3,8 toneladas) de las mercancías devueltas, debido a su mala calidad bacteriológica, terminaron utilizándose como alimento de animales domésticos, pero no se devolvieron las restituciones a la exportación pagadas (unos 6 000 ecus). No obstante, las mercancías reexportadas, que también podían tener la misma mala calidad bacteriológica, no fueron sometidas al control veterinario prescrito por la Directiva 90/675/CEE del Consejo.

b) una empresa francesa reimportó vía el puerto de Corinto (Grecia) 61 toneladas de mercancía procedente de Irlanda que había sido rechazada. La mercancía se almacenó en Caen y posteriormente se reexportó al Congo. En esta operación existen las siguientes irregularidades:

- en Corinto -que no es un puerto autorizado de inspección fronteriza- la mercancía no fue sometida por las autoridades correspondientes ni a un control de identificación ni a una inspección sanitaria;

- la mercancía se embarcó con destino a Caen al amparo de un documento de tránsito, pero sin ninguna autorización veterinaria, y posteriormente fue reexportada (su destrucción o nueva transformación habría supuesto la devolución de aproximadamente 0,1 millones de ecus de restituciones), pero no se expidió ningún certificado veterinario en el momento de la exportación;

- la partida fue expedida en octubre de 1994, desde el puerto de Greenore, Irlanda, como parte de un cargamento de 455 574 kg de peso neto, hasta el puerto de Alejandría, Egipto. No obstante, la fiscalización del Tribunal ha permitido establecer que el certificado de origen aportado por el exportador francés, en el cual se acreditaba que las mercancías procedían de la República de Irlanda, había sido emitido por una cámara de comercio no autorizada y que pretendía ser del West County de Dublín (Irlanda). Además, el número de certificado de origen estaba ya asignado a un expedidor totalmente distinto. Esta grave irregularidad cometida en relación con el certificado de origen ha sido puesta en conocimiento de las autoridades irlandesas.

c) a petición del Tribunal, un departamento del Ministerio de Agricultura neerlandés examinó una operación de exportación, efectuada por una empresa neerlandesa, por la que se pagaron aproximadamente 0,1 millones de ecus de restituciones a la exportación. Parte de la mercancía no fue admitida por las autoridades sanitarias egipcias debido a su mala calidad bacteriológica y su elevado contenido en grasa; con posterioridad fue reimportada al territorio de la Unión, descargada en Amberes y almacenada en Vlissingen, antes de su reexportación a Irak. El certificado veterinario de reexportación fue redactado en Bélgica con arreglo al certificado original. Al comparar el certificado veterinario con los demás documentos aduaneros y comerciales expedidos en el momento de la reexportación, el departamento neerlandés observó que:

- en el certificado veterinario consta el nombre de otro buque transportador, un cliente distinto y fechas de producción y congelación diferentes de las que figuran en las etiquetas de las cajas de reembalado;

- el certificado fue expedido para mercancías que iban a ser reexportadas a Jordania, no a Irak;

d) el 23 de febrero de 1995, siempre a instancias del Tribunal, el Ministerio de Agricultura de los Países Bajos verificó la reimportación en el puerto de Vlissingen de 687 toneladas de mercancía rechazada perteneciente a varias empresas francesas (que habían percibido cerca de 1 millón de ecus de restituciones a la exportación):

- las cantidades descargadas y declaradas en la aduana neerlandesa (687 toneladas) no coincidían con las cantidades almacenadas (675 toneladas); además, una parte de la mercancía almacenada (6 toneladas) fue destruida por decisión de los servicios veterinarios, debido a su mala calidad bacteriológica;

- las autoridades neerlandesas no notificaron a OFIVAL las diferencias observadas en las cantidades ni el hecho de que parte de la mercancía hubiera sido destruida;

e) por último, en marzo de 1996, 200 toneladas de mercancía fueron exportadas por una empresa francesa. Esta partida fue devuelta [debido al embargo sobre la carne europea decidido por Egipto a raíz de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB)] y enviada a Rotterdam, donde se le aplicó un régimen de tránsito externo. Para no tener que reembolsar las restituciones recibidas inicialmente (unos 0,3 millones de ecus), la empresa francesa vendió la mercancía, sin informar de ello a OFIVAL, a una empresa británica, que la embarcó con destino a Sudáfrica, donde los controles efectuados mostraron que:

- la carga consistía en parte en carne de origen alemán y británico, procedente de mataderos no autorizados por las autoridades sudafricanas, que no coincidía con el certificado sanitario francés original, en el cual constaba que el cargamento procedía en su totalidad de un matadero francés;

- con arreglo a la legislación comunitaria, se precintaron doce contenedores exportados vía Rotterdam, pero cuando los contenedores llegaron a Sudáfrica, seis precintos habían sido rotos.

Conclusión

5.36. La Comisión sólo informó a las autoridades alemanas de los procedimientos de control que habían de aplicarse en el caso de la reimportación de carne de vaca congelada devuelta por las autoridades sanitarias egipcias. En consecuencia, los procedimientos de control aplicados en los distintos Estados miembros no estaban armonizados (véase el apartado 5.24), lo que facilitaba el desvío de las mercancías a puertos donde los controles aplicados eran menos estrictos.

5.37. Aún no existe, en efecto, una normativa comunitaria que regule con precisión los casos en que se hayan reimportado mercancías sin reembolso de las restituciones a la importación. Esta carencia resulta más significativa en la medida en que, a causa de la EEB, fueron rechazadas importantes exportaciones de carne congelada por las que se pagaron restituciones, a raíz de las medidas de embargo de marzo de 1996 (780 toneladas, que representan 1,5 millones de ecus de restituciones sólo en el Reino Unido). La Comisión debería:

a) rectificar esta carencia proponiendo, por ejemplo, una modificación de los reglamentos con el fin de garantizar de manera más eficaz que las mercancías -por las que se han pagado restituciones- hayan sido efectivamente introducidas en un tercer mercado y reúnan todas las condiciones generales necesarias para poder recibir restituciones a la exportación;

b) disponer que se notifiquen sistemáticamente las estadísticas sobre estas devoluciones;

c) reforzar los controles veterinarios en el momento de la reimportación de la carne de vaca para garantizar que las mercancías son efectivamente de una calidad sana, cabal y comercial.

5.38. Por último, la Comisión debe determinar el importe de restituciones a la exportación indebidamente percibidas (véase el apartado 5.35) y proceder a su recuperación.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

PROGRAMA POSEICAN DE MEDIDAS ESPECIALES

Introducción

5.3. Durante las últimas campañas, la demanda de carne de vacuno en las Islas Canarias se centró en la carne fresca y refrigerada, en perjuicio de la carne congelada.

5.6. El 21 de junio de 1995, la Comisión y las autoridades nacionales competentes celebraron una reunión de trabajo sobre la aplicación de este Reglamento. El análisis resultante y las modificaciones pertinentes se incluirán en el informe general, en proceso de elaboración.

La evaluación del programa Poseican se efectúa con arreglo al artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 1601/92. El informe sobre la aplicación de este régimen se encuentra actualmente en proceso de preparación.

Régimen específico de abastecimiento (REA)

5.8 5.12. El Reglamento (CE) n° 2790/94, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1601/92 del Consejo, incluía entre sus objetivos la simplificación de la gestión del REA, el refuerzo de las operaciones de control y seguimiento y el suministro a las autoridades competentes de los medios necesarios para garantizar la consecución de los fines del régimen.

El Tribunal de Cuentas ha destacado una serie de problemas específicos derivados de los retrasos registrados en la aplicación de las medidas fijadas por el Reglamento en cuestión. La Comisión ha planteado esta cuestión a las autoridades españolas en diversas ocasiones y volverá a dirigirse a las autoridades responsables para garantizar la plena aplicación de todas las medidas previstas.

Por lo que respecta más concretamente a los controles de la repercusión de la ayuda en el usuario final, destinados a comprobar si se reunían las condiciones para la concesión de una ayuda con carácter retroactivo para el periodo comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1996, la Comisión y las autoridades españolas llevaron a cabo cierta actividad sobre el sistema de seguimiento y control de la repercusión de la ayuda. Entre febrero y junio de 1997, la Comisión y las autoridades españolas celebraron, mediante el procedimiento de cooperación, diversas reuniones que permitieron a aquélla adoptar en el mes de julio una decisión sobre la fijación de la ayuda, habida cuenta de que la información presentada por las autoridades españolas se consideró satisfactoria. Se requirió a las autoridades españolas que prosiguieran este trabajo de forma conjunta con la Comisión.

Conclusión

5.13. a) La Comisión ha suscitado ante las autoridades españolas el problema de los retrasos en la aplicación de los Reglamentos pertinentes en varias ocasiones. Está previsto volver a dirigirse a las autoridades competentes para asegurar la rápida aplicación de todas las medidas necesarias. En cuanto al problema concreto de los controles de la transmisión de los beneficios al usuario final, en el primer semestre de 1997 se celebraron diversas reuniones de contenido técnico cuyos resultados se consideraron satisfactorios.

c) Actualmente se está trabajando en el informe destinado al Consejo y al Parlamento sobre el régimen Poseican de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 1601/92.

d) La Comisión estudiará la posibilidad de recuperación de los importes en los casos mencionados por el Tribunal.

EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE CARNE DE VACUNO MACHO ADULTO EN BÉLGICA

Proceso de sacrificio en Bélgica

5.16. a) + 5.17. a) En su descripción de la base para el establecimiento del peso en canal, así como de las condiciones que el producto debe reunir para poder optar a las restituciones por exportación, el Tribunal de Cuentas hace referencia a la definición de las canales recogida en el anexo V del Reglamento (CEE) n° 2456/93, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, en lo relativo a las medidas generales y particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno.

En el caso de las restituciones por exportación, la definición válida es la que figura en las condiciones del Arancel Aduanero [anexo del Reglamento (CEE) n° 2658/87]. Las canales que aún conserven determinadas vísceras pueden, por lo tanto, presentarse para la obtención de restituciones por exportación sin que ello suponga una infracción de las condiciones del arancel.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que, en el futuro, no deben pagarse restituciones por el peso de las vísceras que se encuentren unidas a la canal. Ésta es la razón por la que está previsto aclarar este punto en los reglamentos correspondientes.

5.17. b) En cuanto a la identificación y el peso, la Comisión comprobará, con ocasión de su auditoría de liquidación de cuentas, si el sistema utilizado en Bélgica para comprobar que las canales proceden de ganado vacuno macho adulto es adecuado.

Conclusión

5.18 5.19. Como ha señalado la Comisión, la normativa comunitaria vigente permite la presentación de canales con determinadas vísceras para la obtención de restituciones por exportación sin que ello represente una infracción del arancel aduanero. No obstante, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que en el futuro no deben pagarse las restituciones correspondientes al peso de dichas vísceras. Actualmente se está preparando una propuesta de modificación del Reglamento en cuestión. En opinión de la Comisión, las normas vigentes no proporcionan ningún fundamento para emprender el tipo de acción de recuperación sugerido por el Tribunal.

PROCEDIMIENTOS APLICADOS A LAS EXPORTACIONES DE CARNE CONGELADA DE VACA RECHAZADA POR EGIPTO

Introducción

5.20 5.21. Cuando los productos exportados por la Comunidad con restituciones son rechazados por el país de destino (en este caso Egipto), pueden volver a ser importados en «régimen de mercancías de retorno», lo que implica el reembolso de la restitución, o entrar en un régimen aduanero (habitualmente el de depósito aduanero, en el que pueden experimentar manipulaciones simples, como el reembalaje o reenvasado) para su expedición a un país tercero (distinto del anterior), lo que exige una vigilancia aduanera específica. La prueba de importación en el país de destino final, exigida cuando se trata de una restitución diferenciada, constituye una prueba válida en el momento del cierre del expediente de pago. No obstante, si la oficina pagadora, tras examinar este documento, alberga dudas sobre la identidad de las mercancías, puede solicitar pruebas suplementarias. No puede descartarse la posibilidad de que el producto rechazado no regrese a la Comunidad, sino que las manipulaciones se efectúen en un país tercero intermedio. La Comisión señala que se han fijado condiciones específicas para los casos de rechazo de la carne de vacuno por motivos zoosanitarios [Reglamentos (CE) nos 773/96 y 793/97].

5.22. La investigación de la Coordinación de la lucha contra el fraude ha confirmado que el rechazo de la mayor parte de la carne por las autoridades egipcias se debió a la circunstancia de que el porcentaje de grasas no se ajustaba a la normativa egipcia, a pesar de que se cumplían las normas relativas a las restituciones comunitarias. No se trató, por lo tanto, de razones sanitarias.

En treinta casos, se comprobó que la carne rechazada en Egipto carecía de derechos a restituciones, en algunos casos debido a la calidad sanitaria de la carne y en otros a la no presentación de la prueba de llegada a su destino en un país tercero. Se ha iniciado el procedimiento de recuperación de los importes indebidamente percibidos.

5.23. Tras esta investigación, la Comisión advirtió a los Estados miembros de las dificultades que podrían encontrar en relación con la prueba de importación en Egipto, ya que este documento no recoge los posibles rechazos posteriores. Los Estados miembros afectados cooperaron estrechamente en la investigación mencionada por el Tribunal de Cuentas en el apartado 5.22, cuyas condiciones de ejecución habían sido objeto de un exhaustivo debate. La petición de Alemania se interpretó como una solicitud de confirmación por escrito de lo indicado más arriba.

Observaciones sobre Francia y los Países Bajos

Francia

Controles de aduana

Controles veterinarios

Comentarios generales a los apartados 5.27 a 5.29 y 5.33 a 5.34.

Durante las discusiones celebradas por la Comisión y los Estados miembros acerca de la aplicación de la Directiva 90/675/CEE del Consejo, de 10 de diciembre de 1990, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros, se puso de manifiesto que el control veterinario de los productos comunitarios que debían volver a introducirse en la Comunidad tras haber sido rechazados por un país tercero no estaba específicamente regulado por las disposiciones de la mencionada Directiva.

Por consiguiente, con ocasión de la modificación de la Directiva 90/675/CEE, la Comisión propuso disposiciones especiales aplicables en el caso mencionado. Estas disposiciones figuran en el artículo 14 de la propuesta de la Comisión, actualmente en proceso de discusión en el Consejo.

Países Bajos

Controles de aduana

5.31. a) Los productos que han recibido el visto bueno para su exportación no se encuentran en régimen de libre circulación, sino de tránsito externo. Para facilitar los controles, habría sido más apropiado almacenar los distintos productos por separado.

5.35. El caso descrito en la letra e) está siendo examinado desde hace varios meses por la Coordinación de la lucha contra el fraude en colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros. La Coordinación de la lucha contra el fraude se encargará del seguimiento necesario de los demás casos mencionados por el Tribunal.

Conclusión

5.36. Como ya se indicó en la respuesta al apartado 5.23, los Estados miembros interesados cooperan estrechamente en la investigación mencionada por el Tribunal de Cuentas, cuyas condiciones de ejecución ya fueron objeto de un debate exhaustivo. La petición de Alemania se interpretó como una solicitud de confirmación por escrito de lo indicado más arriba.

5.37. a), b) La Comisión está dispuesta a aumentar la información de los Estados miembros para poder dispensar un trato uniforme en la Comunidad a los casos de retorno de los productos rechazados por los países terceros.

Se han adoptado disposiciones específicas [Reglamentos (CE) nos 773/96 y 793/97] para los casos de rechazo de la carne de vacuno por motivos zoosanitarios.

5.37. c) La propuesta de modificación de la Directiva 90/675/CEE presentada por la Comisión está siendo actualmente debatida en el Consejo.

5.38. La Comisión emprenderá un examen de los casos señalados por el Tribunal de Cuentas, adoptando cuantas medidas sean necesarias.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

PARTE III Acciones estructurales

INTRODUCCIÓN

III.1. La presente parte del informe está dedicada a las acciones con finalidad estructural. Comprende cuatro capítulos que, además de proporcionar indicaciones sobre el Fondo de Cohesión, están dedicados respectivamente al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE), al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Orientación (FEOGA-Orientación), y al Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).

III.2. Estos capítulos examinan varios aspectos de la gestión de los fondos, particularmente el seguimiento y el control de la realización de los programas operativos en los Estados miembros. Tratan, desde la colaboración y el cierre de las acciones, la iniciativa comunitaria ADAPT, hasta las ayudas a las estructuras agrícolas y los proyectos de producción y de comercialización de productos agrícolas. La parte relativa a la pesca analiza la iniciativa comunitaria PESCA, las ayudas a la reestructuración, a la modernización y adaptación de las capacidades de pesca. En esta parte se incluyen también comentarios sobre los gastos de los acuerdos pesqueros internacionales. Varios apartados subrayan la necesidad de crear procedimientos mejor adaptados para aumentar la eficacia y la coherencia de las medidas tomadas en beneficio de las pequeñas y medianas empresas, tanto en lo relativo a la selección de los proyectos y de las formas de ayuda, como al seguimiento, la coordinación y el control. Los comentarios que se han formulado respecto a los diferentes fondos son evidentemente resultado de los ámbitos de control estudiados; el que ciertas observaciones se refieran sólo a un fondo no significa, por lo tanto, que las deficiencias identificadas existan únicamente en éste.

III.3. El cuadro III.1 resume la ejecución presupuestaria, en el ejercicio 1996, del conjunto de créditos de compromiso y de pago relativos a las acciones estructurales (subsección B2 del Presupuesto General). El porcentaje de utilización global de los créditos definitivos alcanza el 98 % en el caso de los compromisos y el 95 % en el de los pagos. Los incrementos más significativos se han registrado en el porcentaje de utilización de los créditos de compromiso del FSE, así como de los créditos de pago del FSE, del FEDER y de las iniciativas comunitarias (IC). Los capítulos siguientes, dedicados a los diversos fondos, proporcionan indicaciones más detalladas sobre la ejecución presupuestaria.

III.4. En 1994, la Comisión inició la gestión de los programas llamados de segunda generación de la reforma, que cubre el período de 1994 a 1999. Esta gestión se lleva a cabo conjuntamente con la relativa a la conclusión de los programas del período precedente (1989-1993) y sin que resulte siempre fácil, viendo los documentos disponibles, establecer una distinción entre los datos de las dos series de operaciones.

III.5. Basándose en documentos elaborados por la Comisión, la dotación global de los fondos estructurales, a precios de 1989, en el período 1989-1993 podía estimarse en cerca de 66 000 millones de ecus, de los que un 50 % aproximadamente correspondían al FEDER, un 30 % al FSE y un 20 % a la sección Orientación del FEOGA. Al final del ejercicio 1996, quedaba por liquidar un total de 4 727 millones de ecus de compromisos de este período, de los que 2 518 millones de ecus correspondían al FEDER, 1 783 al FSE y 426 al FEOGA-Orientación.

III.6. El cuadro III.2 presenta, por Estado miembro y por fondo, la ejecución hasta el 31 de diciembre de 1996 de las acciones estructurales del período de 1994-1999. En esta fecha, el porcentaje de utilización de la dotación global prevista para el período es del 45,7 % en compromisos y del 32 % en pagos.

III.7. Según el artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo(233), los compromisos para las acciones de duración igual o superior a dos años se realizarán, por norma general, por tramos anuales. Por lo tanto, los compromisos presupuestarios no cubren la totalidad de las financiaciones comunitarias previstas para toda la duración de los programas aprobados. El estado de compromisos, cargas y créditos potenciales al 31 de diciembre de 1996 figura en el volumen IV de la cuenta de gestión, como complemento del balance de final de ejercicio; muestra, para el período 1994-1999 de los fondos estructurales, ayudas previstas y no comprometidas, a precios de 1996, de 88 500 millones de ecus, de los que 8 500 corresponden a las iniciativas comunitarias. El Tribunal ha emitido una reserva sobre la fiablidad de estos datos en la DAS; véase el apartado 19.20 del presente informe.

III.8. En virtud del artículo 21 del citado Reglamento (CEE) n° 4253/88, la parte principal de los pagos de la Comisión en el conjunto de los fondos estructurales se efectúa en forma de anticipos. Por lo tanto, los pagos contabilizados no reflejan el nivel real de ejecución de las acciones. Por otro lado, ciertas operaciones de reprogramación pueden influir en el importe de los anticipos y mantenerlo elevado, incluso si se retrasa la ejecución de las acciones, debido a la modificación de los plazos de vencimiento y de los niveles de compromisos y de pagos requeridos para la apertura de nuevos tramos.

III.9. El pago de la ayuda financiera comunitaria lo realiza la autoridad o el organismo nacional, regional o local designado por el Estado miembro en su solicitud de ayuda. En cumplimiento de las orientaciones de los programas y de la colaboración establecida en los Comités de seguimiento, esta autoridad u organismo nacional, regional o local es el que adopta las decisiones individuales de concesión de la ayuda del fondo a los diferentes proyectos. Estas decisiones individuales no suelen comunicarse a la Comisión, ni siquiera a posteriori, y, actualmente, las instancias comunitarias sólo tienen conocimiento de ellas parcial u ocasionalmente.

III.10. Durante el ejercicio 1996 y en el marco de los trabajos relacionados con la iniciativa SEM 2000, la Comisión ha proseguido la elaboración de un conjunto de textos con el objetivo de precisar las condiciones de las subvenciones a los gastos de los fondos estructurales. Estos textos se han aplicado a partir del 1 de mayo de 1997. Asimismo, conforme al artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, la Comisión ha comenzado la elaboración de un proyecto de reglamento, que actualmente está siendo discutido, y que tiene como objetivo el establecer modalidades detalladas de control financiero, por parte de los Estados miembros, de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

En sus respuestas a los capítulos sobre los fondos estructurales en cuestión, la Comisión da su versión detallada sobre la opinión del Tribunal acerca de la necesidad de contar con procedimientos mejor adaptados a las necesidades para aumentar la eficacia y la coherencia de las medidas en favor de las pequeñas y medianas empresas.

III.4. El solapamiento de transacciones financieras correspondientes a periodos de programación sucesivos es inevitable, porque los pagos de un periodo de programación concreto pueden continuar legítimamente mucho después del comienzo del siguiente periodo de programación. La Comisión considera que sus sistemas de información contable y de gestión ofrecen suficientes posibilidades de realizar las distinciones necesarias entre los dos periodos de programación.

III.5. Hay tres razones fundamentales por las que determinadas operaciones del primer periodo de programación continúan abiertas. La primera es la calidad insuficiente de muchos de los informes finales de los Estados miembros; la segunda es que la fecha de cierre de determinados programas se ha pospuesto por motivos justificados; la tercera es que, en algunos casos, las autoridades nacionales no han aclarado problemas específicos que afectan, por ejemplo, al resultado de exámenes judiciales o a la resolución satisfactoria de hechos observados en los controles. En cualquier caso, lo que queda por pagar en la mayoría de estos casos es el saldo del último tramo.

III.7. La contabilidad presupuestaria refleja correctamente los compromisos con respecto a los tramos anuales de los programas plurianuales, y no la financiación comunitaria total fijada para todo el periodo de programación. Sin embargo, la Comisión proporciona esta información cada año en un suplemento («compte de gestión») del balance financiero.

III.8. Es evidente que los anticipos de la Comisión para la cofinanciación de las operaciones en porcentajes variables no puede reflejar con precisión la ejecución real de las operaciones. Sin embargo, para que se puedan pagar los anticipos posteriores al primer anticipo, es necesario que los Estados miembros declaren un gasto que supere determinados niveles previamente fijados. En este sentido, los anticipos de la Comisión son realmente indicativos del avance sobre el terreno.

Con frecuencia, la reprogramación financiera es inevitable, dada la complejidad de los programas y el hecho de que los tramos anuales sólo son cálculos indicativos de los índices de ejecución anuales. Sin embargo, toda modificación del plan financiero requiere una decisión específica de la Comisión, y ésta examina si es razonable la asignación de los importes que no se hayan gastado para los años subsiguientes, con objeto de garantizar que el Estado miembro no recibe un anticipo de un importe excesivamente elevado.

III.9. Los Estados miembros están obligados a conservar esta información y ponerla a disposición de la Comunidad para la realización de cuantos exámenes sean necesarios. La Comisión la solicita y la recibe cuando lo necesita, por ejemplo, para la planificación de una visita de control. Dado el número de proyectos existentes, es materialmente injustificable exigir que se envíe automáticamente toda esta información a la Comisión, que no tiene necesidad de recibirla de manera sistemática, dada la división de responsabilidades entre la Comisión y los Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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CAPÍTULO 6(234*) Fondo Europeo de Desarrollo Regional

6.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 6.1

Datos presupuestarios y financieros 6.2 - 6.8

Ejecución presupuestaria 6.2 - 6.3

El nuevo objetivo n° 6 6.4 - 6.8

Cierre de las formas de intervención 6.9 - 6.42

Marco general del cierre 6.9 - 6.16

Datos relativos al cierre 6.9 - 6.13

Marco jurídico y administrativo de las intervenciones decididas tras la reforma en el contexto de los MCA y de las IC 6.14 - 6.15

Fiscalización del Tribunal 6.16

Observaciones generales 6.17 - 6.20

Retrasos administrativos del cierre 6.17 - 6.18

Sistema de control 6.19 - 6.20

Observaciones relativas a los programas y actividades cerrados 6.21 - 6.37

Fiabilidad de las solicitudes de pago del saldo 6.21 - 6.30

Consideración de los elementos que influyen en el cierre 6.31 - 6.33

Calidad de los informes finales 6.34 - 6.37

Conclusión 6.38 - 6.42

Ejecución de las acciones en favor de las empresas y más en particular de las PYME en el marco del FEDER 6.43 - 6.104

Marco general de las acciones en favor de las PYME 6.43 - 6.52

Fiscalización del Tribunal 6.43

Función y peso de las PYME 6.44

Definición de las PYME 6.45 - 6.47

Intervenciones en favor de las PYME en el ámbito regional 6.48 - 6.52

Apoyo a la actividad de las empresas 6.53 - 6.71

Apoyo a los regímenes de ayuda 6.53 - 6.59

Acumulación y solapamiento de las ayudas 6.60 - 6.63

Respeto de las normas en materia de competencia 6.64 - 6.66

Zonas industriales y parques tecnológicos 6.67 - 6.68

Servicios ofrecidos a las PYME 6.69 - 6.71

Apoyo a la financiación de las empresas 6.72 - 6.80

Acceso a los capitales 6.73 - 6.76

Obtención de préstamos 6.77 - 6.80

Ejecución de las acciones 6.81 - 6.85

La iniciativa PYME 6.86 - 6.91

Evaluación de la incidencia de las acciones en favor de las empresas en el desarrollo regional 6.92 - 6.95

Conclusión 6.96 - 6.104

INTRODUCCIÓN

6.1. El presente capítulo, correspondiente al ámbito regional, trata los siguientes aspectos:

a) la ejecución presupuestaria del ejercicio 1996, con referencia especial a la ejecución financiera del nuevo objetivo n° 6;

b) los procedimientos y las operaciones de cierre de las formas de intervención;

c) la ejecución de las acciones en favor de las empresas -y más en particular de las pequeñas y medianas empresas (PYME)- en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

Ejecución presupuestaria

6.2. El cuadro III.1. recoge la utilización de los créditos del FEDER en 1996, cuyo porcentaje fue del 99,8 % en el caso de los compromisos y del 99,5 % en el de los pagos (frente al 99 % y 87 % respectivamente en 1995). Con respecto a las acciones del ámbito de los fondos estructurales de una duración de dos o más años, los compromisos correspondientes se efectúan en general por tramos anuales(235).

6.3. El cuadro 6.1. muestra el reparto mensual de los compromisos y pagos pertenecientes a los créditos del ámbito regional durante el período 1991-1996. En el ejercicio 1995, la Comisión justificaba la concentración de las operaciones presupuestarias al final del año por la tardía aplicación del nuevo período de programación(236). Sin embargo, en 1996, los datos siguen revelando este fenómeno, dado que el 60 % de los importes comprometidos y el 49 % de los importes pagados en el ejercicio tuvieron lugar durante el último trimestre de 1996, y más de dos tercios de éstos en diciembre. En estas condiciones, se corre el riesgo de que la instrucción, incluido el control, de los expedientes relativos a los pagos y compromisos ejecutados durante el último trimestre, no pueda tener suficientemente en cuenta los principios de legalidad, de regularidad y de buena gestión financiera. La proporción de los pagos finales, incluidos todos los tramos, ascendió al 14,5 % con relación a todo el año, y al 20 % el último trimestre. Estas proporciones son normales, teniendo en cuenta que los anticipos abonados alcanzan generalmente el límite del 80 % de cada compromiso previsto en el artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88.

El nuevo objetivo n° 6

6.4. El protocolo n° 6 anexo al Acta de adhesión de los nuevos Estados miembros(237) crea un nuevo objetivo n° 6 (O6), que consiste en fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones con una densidad de población de 8 habitantes o menos por km2. Este protocolo establece la lista de las regiones incluidas en el O6, y efectúa un desglose indicativo de los créditos de compromiso de los fondos estructurales (FE) y del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) que, en el período 1995-1999, ascienden a 511 millones de ecus para Finlandia y a 230 millones de ecus para Suecia.

6.5. La Comisión aprobó, el 11 de julio de 1995 en el caso de Finlandia (ocho regiones) y el 6 de noviembre de 1995 en el de Suecia (seis regiones), un documento único de programación (DOCUP) que abarca el conjunto de las regiones que cumplen total o parcialmente los requisitos para ser incluidas en el O6. La contribución financiera de los FE y el IFOP inscrita en los DOCUP asciende a 459,9 millones de ecus para Finlandia y a 252 millones de ecus para Suecia (de los que 172,5 y 122,64 respectivamente corresponden al FEDER). La diferencia con los importes indicativos que figuran en el protocolo n° 6 se explica por retenciones del 9 % correspondientes a las iniciativas comunitarias y del 1 % a los proyectos «artículo 10» del Reglamento FEDER, así como por una transferencia de 50 millones de ecus de los objetivos nos 2 (O2) y 5b (O5b) al O6 en Suecia. Además, en mayo de 1995, 15,8 millones de ecus complementarios se transfirieron de otros objetivos a las iniciativas comunitarias de las regiones 06 finlandesas.

6.6. De conformidad con el artículo 4 del protocolo n° 6, las disposiciones reglamentarias sobre el objetivo n° 1 (O1) son aplicables al O6, pese a que las características y las necesidades de las regiones afectadas sean de otra naturaleza. A título de ejemplo, en las regiones O6 no se ha decidido ninguna financiación de gastos de infraestructuras, mientras que en las regiones O1, el 31,2 % de las contribuciones de los FE se destina a estos gastos.

6.7. El examen de la ejecución financiera de la contribución del FEDER prevista en el DOCUP finlandés muestra que, además del primer anticipo automático de 11,2 millones de ecus, en agosto de 1996 se abonó un segundo anticipo de 6,72 millones de ecus, basado en un importe de aproximadamente 9,3 millones de ecus de gastos justificados. Los importes de los gastos subvencionables previstos para los tramos 1995 y 1996 ascienden a 44,8 y a 61 millones de ecus. El importe de los gastos efectuados al 31 de diciembre de 1996 es de 28 millones de ecus. Con respecto al DOCUP sueco, sólo se abonó el primer anticipo automático de 10,93 millones de ecus en diciembre de 1995. Al 31 de diciembre de 1996, no se había presentado ninguna solicitud de pago y los gastos efectuados ascendían a 1,8 millones de ecus, mientras que el importe de los gastos subvencionables previstos para 1995 y 1996 era de 42,22 y 44,21 millones de ecus respectivamente.

6.8. Los retrasos observados en los dos Estados miembros se deben a la vez a las fechas de aprobación, a los importes previstos y a una programación de la ejecución que resultó poco realista, teniendo en cuenta el carácter nuevo de las acciones. En Suecia, estos retrasos también se deben a la creación de un nuevo sistema de comités de seguimiento regionales y de agencias encargadas de percibir y distribuir los fondos comunitarios, cuyos procedimientos de funcionamiento aún no se han precisado, y a que los pagos se efectúan basándose en los gastos justificados y no en forma de anticipos. El primer pago del Estado miembro a un beneficiario final no se efectuó hasta julio de 1996.

CIERRE DE LAS FORMAS DE INTERVENCIÓN

Marco general del cierre

Datos relativos al cierre

6.9. El cierre de las intervenciones cofinanciadas por el FEDER afecta actualmente a formas de intervención decidididas en el contexto de los marcos comunitarios de apoyo (MCA) y de las iniciativas comunitarias (IC) correspondientes al período de programación 1989-1993, así como a intervenciones decididas con anterioridad a la reforma de los FE de 1988, es decir, las acciones fuera de cuota (FC), los operaciones integradas de desarrollo (OID), los programas nacionales de interés comunitario (PNIC), los programas integrados mediterráneos (PIM), los programas de iniciativas comunitarias (PIC) y proyectos sujetos al Reglamento (CEE) n° 1787/84(238).

6.10. Los compromisos pendientes de liquidación relativos al conjunto de estas intervenciones ascendían respectivamente a 4 658,9 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y a 3 286,1 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996.

6.11. En este contexto, el conjunto más importante de acciones lo constituyen las formas de intervención decididas tras la reforma de 1988 en el marco de los MCA y de las IC correspondientes al período 1989-1993 (239). El importe pendiente de liquidación ascendía a 3 259,4 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y a 2 524,3 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996, representando respectivamente el 11,4 % y el 8,8 % de los compromisos contraídos durante los ejercicios 1989 a 1995(240) (241), que ascendían a 28 597,5 millones de ecus, y de los cuales, 362,8 millones habían sido liberados y 24 975,4 millones pagados antes del 31 de diciembre de 1995. En 1996, se liberaron 42,5 millones de ecus y se pagaron 689,9. En cuanto al número de acciones, los importes pendientes de liquidación a 31 de diciembre de 1995 y a 31 de diciembre de 1996 corresponden respectivamente a 753 y 613 acciones aún no cerradas, en comparación con un número total de acciones iniciadas de unas 800. De las 78 acciones del 02 relativas al período 1989-1991, 41 no se habían cerrado todavía a 31 de diciembre de 1996. El importe pendiente de liquidación representa, básicamente, el saldo del último tramo anual de las acciones (es decir, en general, el 20 % de ese último tramo) (242).

6.12. En cuanto a las intervencionesa cofinanciadas por el FEDER cuyas decisiones iniciales de cofinanciación son anteriores a la reforma de 1988, el importe pendiente de liquidación (1 399,5 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y 761,8 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996) corresponde a:

a) acciones FC, OID, PIM, PNIC, PIC (496,9 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y 384,5 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996); el importe pendiente de liquidación corresponde a:

- compromisos contraídos a cargo de las líneas presupuestarias relativas a los MCA B2 1200-1201-1202 (287,8 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y 240,6 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996);

- compromisos contraídos a cargo de las líneas presupuestarias específicas para estas acciones (209,1 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y 143,9 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996);

b) proyectos decididos por la Comisión con anterioridad al 1 de enero de 1989 dentro del FEDER y sujetos a las disposiciones de liberación de oficio previstas en el artículo 12 del Reglamento FEDER modificado (842,4 millones de ecus al 31 de diciembre de 1995 y 325,5 millones de ecus al 31 de diciembre de 1996);

c) proyectos aprobados por la Comisión en 1989 pero sujetos al antiguo Reglamento (CEE) n° 1787/84 y no a las disposiciones de liberación de oficio (60,2 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 y 51,8 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996).

6.13. El cuadro 6.2 presenta la evolución, durante el ejercicio 1996, de los compromisos pendientes de liquidación por línea presupuestaria (6.2.A) y por Estado miembro (6.2.B), excepto los proyectos individuales decididos según la antigua reglamentación; la evolución en 1996 de dichos proyectos se expone en el cuadro 6.3(243).

Marco jurídico y administrativo de las intervenciones decididas tras la reforma en el contexto de los MCA y de las IC

6.14. En los Estados miembros, la mayor parte de los compromisos jurídicos y financieros relativos a estas acciones debía contraerse antes de la fecha límite de 31 de diciembre de 1993(244), salvo prórroga eventual. Los Estados miembros disponen en general de un plazo de dos años a partir de dicha fecha para efectuar los pagos a los beneficiarios finales. En los seis meses siguientes, deben presentar los documentos indispensables para el cierre, especialmente la solicitud de pago del saldo y el informe final de ejecución(245). A continuación, la Comisión debe efectuar el pago del saldo de la ayuda financiera en un plazo que en general no debe sobrepasar dos meses a partir de la recepción de una solicitud válida (246). La aplicación de estas disposiciones fija, pues, la fecha de cierre en el 31 de agosto de 1996 para el conjunto de las acciones, salvo en el caso del O2, cuyas acciones son objeto de dos períodos de programación (1989-1991 y 1992-1993), fijándose la fecha de cierre del primero de ellos en el 31 de agosto de 1994.

6.15. La Comisión puede, no obstante, prorrogar los plazos de compromiso y de pago a petición del Estado miembro, si dicha petición se presenta antes del vencimiento de los plazos y está debidamente justificada. En 1995, la DG XVI estableció unos principios que permitieran asegurar un enfoque común en este sentido. En el caso de los compromisos, las prórrogas admisibles son de un máximo de doce meses a partir de la fecha límite inicial de los compromisos. En el caso de los pagos, las prórrogas admisibles son igualmente de un máximo de doce meses a partir de la fecha límite inicial de los pagos. Basándose en este hecho, tras numerosas solicitudes de ampliación de los plazos para los compromisos o los pagos, la Comisión concedió prórrogas que permitían efectuar pagos de los beneficiarios finales y pagos de la Comisión a los Estados miembros hasta 1996 y 1997. Los programas del O1 del período 1989-1993 de Italia fueron objeto de un acuerdo particular que amplía estas fechas hasta 1997 y 1998 para determinadas intervenciones(247).

Fiscalización del Tribunal

6.16. El control del cierre de los programas 1989-1993 tenía por objetivo examinar si los procedimientos respondían a los principios de legalidad, regularidad y buena gestión financiera. Los controles tuvieron lugar en la Comisión y en cinco Estados miembros (España, Francia, Irlanda, Portugal y Reino Unido). Teniendo en cuenta los retrasos en las operaciones de cierre, el Tribunal seleccionó operaciones que permitieran una apreciación del funcionamiento de los procedimientos ya aplicados. En este contexto, el presente informe sólo puede incluir una primera serie de observaciones.

Observaciones generales

Retrasos administrativos del cierre

6.17. Con independencia de las eventuales dificultades de realización inherentes a la programación de las nuevas acciones, los retrasos administrativos del cierre de los programas del período 1989-1993 con relación a las fechas previstas inicialmente se deben, en parte, a que determinados Estados miembros no envían los documentos necesarios dentro del plazo reglamentario de seis meses a partir del final de la ejecución. Puesto que la reglamentación no prevé sanciones en estos casos, la Comisión no dispone de un instrumento para hacer que los Estados miembros respeten estas fechas límite.

6.18. Por otra parte, la política de liquidación de los compromisos de los Estados miembros no es suficientemente activa, lo que se debe también al solapamiento entre los distintos períodos de programación, que ocasiona una gran lentitud administrativa.

Sistema de control

6.19. El artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 dispone que los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente. La Comisión podrá asimismo inspeccionar sobre el terreno, principalmente mediante sondeos, las acciones cofinanciadas y pedir a los Estados miembros que efectúen controles sobre el terreno para comprobar la regularidad de las solicitudes de pago. Hasta la fecha, la Comisión y los Estados miembros sólo efectúan o exigen controles en relación con el cierre en casos excepcionales, y la Comisión no ha establecido procedimientos sistemáticos para ejercitar la facultad de proceder, o de hacer proceder, a dichos controles a fin de examinar la fiabilidad de los documentos que sirven de base para el cierre.

6.20. Es indispensable un control efectivo en el marco del cierre para garantizar la legalidad y la regularidad de los pagos efectuados por la Comisión(248). Dicho control debe, en principio, inscribirse en el contexto más general de los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros y de la Comisión. El proyecto de reglamento de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 prevé así con razón el establecimiento de sistemas de gestión y de control fiables en los Estados miembros, así como la coordinación de los programas de control de la Comisión y de cada Estado miembro, de forma que se optimice la utilización de los recursos asignados a esos controles en los niveles nacional y comunitario, para que la Comisión pueda así asegurarse prioritariamente de la fiabilidad de los sistemas nacionales. Por lo que respecta a las acciones y programas pendientes de cierre decididos en el marco de la antigua reglamentación y del período de programación 1989-1993, es necesario, no obstante, someterlos a un control sustancial en coordinación con los Estados miembros, ya que las condiciones de gestión y de control previstas en el proyecto de reglamento de aplicación no se reúnen en la actualidad.

Observaciones relativas a los programas y actividades cerrados

Fiabilidad de las solicitudes de pago del saldo

6.21. Las solicitudes de pago de los Estados miembros deben basarse en los gastos subvencionables realmente efectuados por los beneficiarios finales, avalados por justificantes. Esta obligación no siempre se respeta. Los problemas observados se refieren a:

a) la justificación de los gastos declarados por las autoridades designadas y por los gestores (incluido el problema de la insuficiencia de los gastos declarados para el abono de la totalidad del importe solicitado);

b) la justificación por parte del beneficiario final de los gastos efectuados;

c) la subvencionalidad de los gastos.

Justificación de los gastos declarados por parte de las autoridades designadas y de los gestores

6.22. En Irlanda, desde hace varios años, tanto los servicios del Tribunal como de la Comisión vienen señalando, a raíz de sus controles, la ausencia de cualquier tipo de comprobación o procedimiento de control financiero, tanto por parte de las administraciones encargadas de la ejecución de las acciones como por las autoridades designadas, como muestran los numerosos casos de irregularidades observadas en las solicitudes de pago. La administración encargada del programa plurifondos industria y servicios 1989-1993, que constituía el canal esencial de financiación por el FEDER del desarrollo industrial en Irlanda (589,2 millones de ecus correspondientes al FEDER), no fue capaz de justificar plenamente los importes presentados a la Comisión en concepto de gastos. Algunos documentos oficiales conservados por esta administración como justificantes de los importes que figuran en la declaración final se habían escrito a bolígrafo, se habían modificado empleando fluido corrector, o simplemente se habían anulado sin más explicaciones.

6.23. Un examen de la IC Telematique (1991-1993) en Irlanda puso de manifiesto no era posible desglosar el importe de los gastos presentados en la última declaración (21,1 millones de ecus) hasta el nivel del proyecto por falta de un análisis exacto de los gastos subvencionables por medidas y proyectos. El mismo problema se observó en el caso de la IC Stride (1991-1993) (importe de los gastos declarados: 18,2 millones de ecus). Además, la mitad de los gastos correspondientes a un proyecto cofinanciado dentro de la IC Telematique (1991-1993), que unía seis bibliotecas universitarias a través de una red, no pudo ser fiscalizada por falta de documentación disponible. La ayuda pagada era de 379 104 ecus.

6.24. Con respecto al PO-O2 País Vasco (ES) (1989-1991), fue imposible reconstituir el desglose de los importes declarados en relación con la medida 1.4. «Ayudas a las PYME» (26,76 millones de ecus).

Justificación por parte del beneficiario final de los gastos efectuados

6.25. La solicitud de pago del saldo correspondiente a un PO O2 (1990-91) de los East Midlands (UK) incluía un importe de gastos aprobados de 6,76 millones de ecus para la construcción de un enlace de carreteras. Según la solicitud de pago del saldo presentada por el beneficiario final, los gastos subvencionables ascendían a 6,3 millones de ecus. Además, dichos gastos incluían costes salariales prorrateados por valor de 0,21 millones de ecus sin explicación ni documento justificativo alguno.

6.26. La aprobación inicial a la creación de una zona industrial dentro del mismo PO preveía un plan dividido en dos fases, pero posteriormente el proyecto se modificó y se desarrolló en una única fase. Por esta razón, se revisaron los gastos aprobados de 0,98 millones de ecus y se redujeron a 0,67 millones de ecus. Esta modificación no se tuvo en cuenta en la declaración final de gastos presentada a la Comisión. La declaración de gastos relativa a la creación de un «circuito turístico» cofinanciada dentro del mismo PO se basaba en un importe total de gastos aprobados de 0,7 millones de ecus. Según la solicitud de pago del saldo, los pagos subvencionables efectuados por el promotor sólo alcanzaron 0,62 millones de ecus (lo cual representa una diferencia del 13,5 %). En total, según los resultados de la fiscalización de una muestra de proyectos del mismo PO, el coste subvencionable certificado ante la Comisión debería reducirse en 1,32 millones de ecus, lo que representa un 12,45 % del coste total declarado correspondiente a los siete proyectos afectados o el 2,4 % de los gastos finales declarados.

Subvencionabilidad de los gastos

6.27. En determinados casos, el cumplimiento de las formalidades jurídicas previas a la ejecución de un proyecto da lugar a que se sobrepasen los plazos de subvencionabilidad. En Irlanda se observó un caso de ese tipo con la creación de un Fondo de Innovación Empresarial «Business Innovation Fund», gestionado por una sociedad de economía mixta, que se había de financiar en el marco del MOP, con unos gastos no subvencionables de 0,9 millones de ecus. Otro caso es el de un proyecto de urbanización de una nueva zona industrial incluida en la IC Resider País Vasco (1990-1991), bajo la responsabilidad de las autoridades territoriales, con unos gastos no subvencionables de 0,6 millones de ecus.

6.28. Se han identificado gastos efectuados (aproximadamente 1 millón de ecus) después de la fecha límite de cierre del PO O2 País Vasco (1989-1991).

6.29. La solicitud de pago del saldo correspondiente a la IC Envireg Irlanda del Norte (UK) (1991-1993) incluía los gastos correspondientes a las dos fases de un proyecto de alcantarillado. Puesto que la segunda fase se retrasó, sobrepasando la fecha límite de pago, estos gastos (144 946 ecus) ya no eran subvencionables en el marco del programa Envireg. Además, los gastos efectuados en la segunda fase se habían incluido en el «documento único de programación (DOCUP) objetivo n° 1 para Irlanda del Norte 1994-1999», ocasionando una doble financiación del proyecto. En otro proyecto de alcantarillado, el coste final declarado excedía los gastos subvencionables en 215 825 ecus, debido de nuevo a que no se respetó la fecha límite de pago. En un proyecto medioambiental, se comprobó que los gastos declarados correspondían al importe aprobado inicialmente en lugar del importe efectivamente desembolsado (con un exceso de 46 916 ecus). En conjunto, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que el coste subvencionable certificado debería reducirse en 407 687 ecus, lo que representa un 1,6 % de los gastos certificados.

6.30. Otro proyecto de creación de un centro de artesanía en España (aproximadamente 4 millones de ecus) no se realizó, sino que se sustituyó por la construcción del centro informático de la administración encargada de la ejecución del proyecto. Este cambio de destino no se comunicó ni al comité de seguimiento ni a la Comisión, y los gastos correspondientes al centro informático se declararon como pertenecientes al centro de artesanía. Esto resulta aún más preocupante en la medida en que la posterior ampliación del centro informático (no incluida en el PO) ha dado lugar a denuncias de presunto fraude (facturas falsas) que han desencadenado la apertura de un procedimiento judicial.

Consideración de los elementos que influyen en el cierre

6.31. En el momento del cierre, el Estado miembro y la Comisión deben tomar en consideración todos los elementos necesarios (resultados de los informes de fiscalización, constataciones de gastos no subvencionables, disponibilidad de los documentos justificativos de los gastos incurridos, fiabilidad de los sistemas de registro de las autoridades designadas por los Estados miembros y de los beneficiarios finales, etc.) para efectuar, en su caso, las correcciones necesarias y garantizar la legalidad y la regularidad del pago final. Los ejemplos siguientes ilustran las dificultades encontradas en este ámbito.

6.32. En Irlanda, el PO «Industria» (1989-1993) se cerró al final de 1994, pese a las reservas expresadas por el interventor a los servicios gestores con respecto a la fiabilidad del sistema de información financiera de dos agencias especializadas. El pago se autorizó basándose en que el interventor se reservaba el derecho a exigir, en su caso, el reembolso, ateniéndose a las disposiciones de los artículos 23 y 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88. El interventor no comunicó las observaciones sobre el PO hasta diciembre de 1995. En este momento, el interventor declaró que, en caso de no recibir una respuesta satisfactoria a sus demandas en un plazo de dos meses, ya no se aprobarían más pagos al PO «Industria» 1994-1999. Las autoridades nacionales enviaron entonces un auditor independiente para conciliar las cuentas publicadas de las dos agencias con los gastos anuales declarados. Los resultados de la auditoría indicaban que el sistema parecía estar estructurado de modo que permitía una conciliación adecuada. Aunque La Comisión aceptó esta conclusión, el Tribunal, al no haberse efectuado una conciliación sistemática, no pudo efectuar un seguimiento de los gastos, en un plazo razonable, desde el sistema de pago de las ayudas de la agencia hasta la declaración anual de gastos.

6.33. El departamento administrativo para los East Midlands pidió a la Comisión que calculara el importe que se podría recuperar de un proyecto beneficiario de fondos del FEDER que posteriormente se había vendido. Dicho importe fue reembolsado por el beneficiario a dicho departamento. No obstante, el importe cobrado por la Comisión era inferior al que le correspondía. Además, la declaración final de gastos y la solicitud de pago correspondiente preparadas por el departamento administrativo no habían tenido en cuenta la venta del proyecto. De ese modo, el importe de los gastos declarados sobrepasaba en 0,2 millones de ecus los gastos subvencionables. Además, pese a haber informado al departamento de su intención de deducir el importe del pago del saldo del programa, la Comisión no lo llevó a cabo.

Calidad de los informes finales

6.34. Al no existir indicaciones precisas sobre el contenido del informe final en el apartado 4 del artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, la Comisión adjuntaba a sus decisiones de concesión de ayuda FEDER normas sobre el seguimiento y la evaluación. Éstas preveían que el informe final debía ofrecer una visión concisa de la ejecución del programa y examinar de manera exhaustiva el grado de realización de los objetivos físicos y cualitativos fijados inicialmente. Además, debía efectuarse una primera evaluación del impacto económico inmediato, basándose en indicadores definidos previamente.

6.35. En junio de 1995, la Comisión elaboró un modelo de documento que los Estados miembros deben respetar durante el período de programación 1994-1999. No existía un documento de ese tipo para el período 1989-1993, sino que cada comité de seguimiento debía decidir la estructura y el contenido del informe final. Por este motivo, la calidad de los distintos informes presentados a la Comisión varía considerablemente.

6.36. El contenido de numerosos informes finales presentados no cumplía las exigencias anteriormente mencionadas y, por lo tanto, no permitía extraer conclusiones sobre los resultados de los programas. Con frecuencia se limitan a una descripción de las actividades financiadas. Además, en determinados casos, la información financiera que contienen no corresponde a los importes indicados en la solicitud de pago del saldo, lo que ha ocasionado retrasos en el cierre, ya que la Comisión se ha visto obligada a pedir aclaraciones a los Estados miembros.

6.37. La declaración final de gastos correspondiente al PO O2 East Midlands (1990-1991), por ejemplo, fue enviada a la Comisión el 29 de junio de 1995, en el plazo fijado de seis meses. Debido a divergencias entre las cifras correspondientes a la ejecución financiera que figuraban en el informe final y en el plan financiero revisado correspondiente al PO, la Comisión envió una carta a las autoridades británicas el 23 de agosto de 1995 pidiendo una aclaración. El 14 de noviembre de 1995, el departamento administrativo competente envió una respuesta detallada, preguntando dos veces si la información era suficiente. Por último, la Comisión informó al Estado miembro de que había aprobado los documentos al final de abril de 1996 y que había ejecutado el cierre en junio de 1996, un año después de que se presentara la declaración final. Una situación parecida se ha producido en el cierre del programa Rechar East Midlands (1990-1993), cuya declaración final de gastos se presentó en junio de 1996. A 31 de diciembre de 1996 aún se hallaba pendiente la aprobación de la Comisión.

Conclusión

6.38. La programación de la mayor parte de las acciones cofinanciadas ha sido modificada, lo que frecuentemente ha causado la prórroga de los plazos de compromiso y de pago en los Estados miembros. El cierre, pues, se ha retrasado sustancialmente, alargando la duración del solapamiento entre los distintos períodos de programación y ocasionando actualmente una gran lentitud administrativa, lo que complica asimismo la puesta en marcha de las nuevas acciones. La Comisión debería llevar a cabo una política de liquidación más activa y ser más estricta en materia de prórrogas de fechas límites de compromiso y pago en el nivel nacional (véanse los apartados 6.11 a 6.15 y 6.17 a 6.18).

6.39. Los numerosos problemas de legalidad y regularidad observados en las acciones cerradas se deben a la ausencia de controles específicos de la Comisión y de los Estados miembros en relación con el cierre, así como a la calidad insuficiente de los documentos que justifican las solicitudes de saldo. La Comisión y los Estados miembros deberían establecer, mediante la oportuna cooperación, sistemas reales de control que garanticen la fiabilidad de las declaraciones de gastos presentadas. Los sistemas de información en los que se apoyan estas declaraciones deberían también permitir a las instancias de control, tanto nacionales como comunitarias, seguir la pista de auditoría, para conciliar el pago comunitario con los gastos efectuados por los beneficiarios finales a través de los distintos niveles de obtención y de certificación de datos.

6.40. Las características de la gestión de los FE implican el pago de importes considerables en forma de anticipos en contrapartida de la realización de una parte de las acciones previstas. En consecuencia, en el momento del pago del saldo existe el riesgo de que el presupuesto comunitario financie definitivamente eventuales gastos no subvencionables que figuren en las declaraciones presentadas por los Estados miembros. El Tribunal ha detectado la presencia de estos casos de gastos no subvencionables durante sus controles relativos a sus declaraciones de fiabilidad. Por este motivo, resultan indispensables unos sistemas de control del cierre de las formas de intervención que sean eficaces. No obstante, el control de la subvencionabilidad de los gastos debe tener un carácter permanente, en particular en el momento del pago del saldo de los tramos anuales.

6.41. Con respecto a las anomalías observadas por el Tribunal y comunicadas a la Comisión (véanse los apartados 6.22 a 6.33), sería necesario que ésta, conforme a las disposiciones del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 en su versión modificada, procediera al oportuno examen y, en su caso, a la recuperación de los importes pagados indebidamente.

6.42. La mayor parte de los informes finales presentados hasta la fecha se limita fundamentalmente a una descripción de las acciones cofinanciadas, pese a que, para apreciar, e incluso reforzar, el éxito de la política de cohesión resulta indispensable una evaluación eficaz. Por esta razón, la Comisión debe velar por que los informes finales ofrezcan una visión de la ejecución del programa, analicen con exhaustividad el grado de realización de los objetivos físicos fijados inicialmente e incluyan una primera evaluación de la incidencia económica inmediata, basada en indicadores previamente definidos (véanse los apartados 6.34 a 6.37).

EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES EN FAVOR DE LAS EMPRESAS Y MÁS EN PARTICULAR DE LAS PYME EN EL MARCO DEL FEDER

Marco general de las acciones en favor de las PYME

Fiscalización del Tribunal

6.43. En 1996, el Tribunal ha continuado el análisis de las acciones comunitarias en favor de las PYME. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1994, se abordó la ayuda a las PYME por el Fondo Social Europeo (FSE), así como la política empresarial gestionada por la DG XXIII(249). Los controles cuyos resultados se exponen en el presente capítulo se han centrado en las acciones ejecutadas dentro de la política regional, basándose en sondeos orientados a apreciar la gestión financiera de dichas acciones en 13 Estados miembros (Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia, Suecia y Reino Unido) y en la Comisión. El presente informe trata asimismo de las PYME pertenecientes a los ámbitos de la investigación y el desarrollo tecnológico (capítulo 10), así como del Fondo Social Europeo, principalmente en la iniciativa comunitaria ADAPT (capítulo 7) y de los programas de acción MEDIA (capítulo 11).

Función y peso de las PYME

6.44. El artículo 130 del Tratado CE modificado por el Tratado de la Unión Europea dispone que «la acción de la Comunidad y de los Estados miembros estará encaminada a fomentar un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto de la Comunidad, y, en particular, de las pequeñas y medianas empresas». La función determinante de las PYME en la creación de empleo y, en términos más generales, como factor de estabilidad social y de dinamismo económico, queda reconocida a partir de ese momento y constituye uno de los temas permanentes de los últimos Consejos Europeos (250). El peso de las PYME en la economía europea se pone de manifiesto por el hecho de que el 99,8 % de las empresas de la Unión Europea cuenta con menos de 250 trabajadores, lo que representa el 66,5 % del total de los puestos de trabajo. El volumen de negocios de dichas empresas constituye el 64,7 % del total(251).

Definición de las PYME

6.45. En el marco del FEDER, donde no existe una definición reglamentaria de las PYME, debería haberse realizado, mediante la oportuna cooperación, una determinación de las empresas beneficiarias según los objetivos perseguidos en cada acción y las estructuras económicas de las regiones afectadas, lo que habría permitido aumentar la eficacia de las intervenciones comunitarias. En realidad, se carece con frecuencia de una definición de las PYME beneficiarias y, cuando existe, no siempre es selectiva, puesto que sólo se tiene en cuenta el número de trabajadores, fijado en 500, y no se determina ningún criterio de independencia financiera con respecto a las grandes empresas. Por otra parte, cualquier definición de las PYME resulta poco útil cuando la referencia a éstas en los textos va precedida de la palabra «principalmente», lo que supone una ampliación del ámbito de intervención a todas las empresas.

6.46. En 1992, la Comisión aprobó «las directrices comunitarias sobre ayudas a las PYME»(252) que precisan los criterios que definen una PYME en el ámbito de la política de competencia. No obstante, los anteriores regímenes de ayudas todavía no han sido adaptados y la Comisión ha aprobado nuevos regímenes sin respetar los términos de esta definición, como se ha observado en la región valona (B), donde grandes empresas se han beneficiado de ventajas reservadas a las PYME.

6.47. En abril de 1996, la Comisión aprobó una recomendación(253) dirigida a los Estados miembros, al BEI y al FEI, sobre la definición de las PYME que debía utilizarse en las políticas comunitarias. De ese modo, una PYME se define como una empresa con menos de 250 trabajadores, cuyo volumen de negocios anual no exceda de 27 millones de ecus y que no pertenezca en más del 25 % a una gran empresa (véanse los apartados 10.6 y 10.7 y el cuadro 10.3 del capítulo Investigación y el apartado 11.13 del capítulo Políticas industriales - MEDIA). Hay que señalar que esta recomendación prevé la posibilidad de aplicar sólo el criterio de la plantilla para la aplicación de determinadas políticas. Puesto que la mayor parte de las intervenciones del período 1994-1999, principalmente del O1, ya se había aprobado, los efectos a corto plazo de esta recomendación sólo pueden ser mínimos. Por otra parte, puesto que los límites fijados sólo se refieren a los máximos, deberían fijarse umbrales más bajos cuando las acciones se dirigen a una categoría concreta de PYME.

Intervenciones en favor de las PYME en el ámbito regional

6.48. Con respecto a las acciones de apoyo a las PYME en las políticas regionales, siguen predominando las formas tradicionales de intervención. Éstas pueden clasificarse en dos categorías: la financiación de la oferta de servicios materiales (zonas industriales, vivero de empresas, etc.) o inmateriales (asistencia técnica, ingeniería financiera, etc.) y el apoyo a regímenes de ayuda con finalidad regional. Las subvenciones globales constituyen también una forma de intervención particular en la medida en que los organismos intermediarios están encargados de repartirlas entre los beneficiarios finales en forma de subvenciones individuales. Por otra parte, las PYME pueden beneficiarse de formas innovadoras de intervención, entre otras, la creación de centros empresariales y de innovación y el establecimiento de fondos de capital inicial. Además, en junio de 1994, la Comisión creó una nueva iniciativa comunitaria sobre la adaptación de las PYME al mercado único(254), con una dotación de los FE de 1 000 millones de ecus para el período 1994-1999.

6.49. Al no hallarse agrupadas las acciones en favor de las PYME en los DOCUP ni en los MCA, no existe ni un inventario de las acciones en favor de las PYME ni un extracto de los importes previstos o asignados para su financiación, con excepción de la IC PYME. Por este motivo, la Comisión no puede conocer, ni siquiera de manera aproximada, el volumen de fondos destinados a las PYME. En sus informes sucesivos la Comisión sólo ha podido presentar estimaciones. Por ejemplo, el séptimo informe sobre los FE(255) indica que «un 10 %, como media, de los recursos del FEDER se consagra de manera específica a medidas en favor de las PYME», lo que representaría en 1996 un importe de 1 200 millones de ecus. Una parte, imposible de determinar, de las ayudas en favor de las PYME se encuentra en la dotación financiera prevista en los MCA y DOCUP del O1 para las medidas de desarrollo del entorno productivo en la industria y los servicios. En el período 1994-1999, dicha dotación asciende a 16 088 millones de ecus, el 17,1 % del total para el conjunto de los FE. Hasta 1996 la Comisión no decidió hacer una convocatoria para catalogar la totalidad de medidas FEDER destinadas a la ayuda a las PYME en las regiones beneficiadas.

6.50. En varias regiones se han tomado medidas, a veces apoyadas por el FEDER, para inventariar la totalidad de estas acciones, sus gestores, sus condiciones de concesión y sus modalidades de aplicación. Estos esfuerzos han dado lugar a la publicación de guías cuya exhaustividad no está garantizada, en particular en lo que respecta a las ayudas comunitarias.

6.51. La existencia de numerosas intervenciones del FEDER en las regiones beneficiarias, que pueden superar un centenar de medidas correspondientes a veinte programas solapadas tanto en el tiempo como en su contenido, da lugar a una compleja gama de acciones en favor de las PYME, a las que se añaden las múltiples financiaciones directas e indirectas de origen comunitario, nacional, regional o local.

6.52. Las PYME necesitan pues con frecuencia, recurrir a asesores para informarse de la existencia de las ayudas y de las muy variables condiciones y formalidades necesarias para su concesión, así como para elaborar los expedientes que han de presentar a los gestores. El coste de estos servicios reduce el importe de las ayudas realmente percibidas y limita las posibilidades de acceso de las empresas más pequeñas.

Apoyo a la actividad de las empresas

Apoyo a los regímenes de ayudas

6.53. En el FEDER se presentan dos posibilidades de apoyo a regímenes de ayudas a las empresas ya existentes o de nueva creación aplicados en los Estados miembros. La primera consiste en utilizar la forma de intervención específica de cofinanciación de los regímenes de ayudas prevista en el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2052/88, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93. La segunda es facilitar este apoyo a través de los programas operativos y de las subvenciones globales.

6.54. Sólo se ha utilizado la segunda de estas posibilidades, lo que tiene como consecuencia que los procedimientos establecidos permiten a los gestores seleccionar, entre el conjunto de proyectos financiados en el marco del régimen de ayudas nacional, los que se incluirán en los distintos PO o subvenciones globales, de modo que el seguimiento, el control y la evaluación se ven limitados únicamente a los proyectos seleccionados. En determinados proyectos, si no se han respetado las condiciones de concesión de la ayuda, la situación puede regularizarse mediante una simple sustitución.

6.55. Los regímenes de ayudas pueden ser de finalidad regional, o bien estar específicamente destinados a las PYME. En el primer caso, todas las empresas establecidas en la zona subvencionable pueden beneficiarse de las ayudas. Aunque los textos de los PO reconocen en general la prioridad de las PYME, ésta no siempre se tiene en cuenta en la selección de los proyectos, puesto que los Estados miembros aplican el marco jurídico del régimen de ayudas, que no prevé necesariamente un trato diferenciado según el tamaño de las empresas. En el segundo caso, aunque se trata de regímenes de ayudas específicos para las PYME, el marco jurídico puede admitir determinadas excepciones o dispensas de aplicación que permiten la financiación de empresas de cualquier tamaño.

6.56. Se produce una situación particular cuando se prevé el apoyo a un régimen de ayudas con finalidad regional a empresas dentro de un PO incluido en una medida destinada específicamente a las PYME. Por ejemplo, en Italia, en el marco de un régimen de ayudas de finalidad regional, grandes empresas se han beneficiado de cofinanciaciones del FEDER en virtud del PO Industria y servicios, dentro de la medida «apoyo relativo a las inversiones y a la innovación de las PYME industriales».

6.57. En una misma región, un régimen de ayudas nacional puede estar apoyado financieramente a través de distintos programas, o incluso fondos. En este caso, la imputación de los proyectos a cada programa sólo se efectúa según las fechas de subvencionabilidad, de las dotaciones respectivas, de los temas específicos y de las zonas subvencionables. Por otra parte, se efectúan transferencias de proyectos entre intervenciones, lo que cuestiona el rigor de las programaciones.

6.58. Por ejemplo, los proyectos del año 1993 de un régimen de ayudas español apoyado por el FEDER se transfirieron en mayo de 1994 al Fondo de Cohesión. El Tribunal, durante sus controles, consideró inadecuada la financiación de dicho régimen mediante créditos del Fondo de Cohesión. La Comisión, aunque había considerado que el régimen de ayudas era subvencionable por el Fondo de Cohesión, decidió posteriormente que este Fondo no era el instrumento más adecuado para sostener financieramente los proyectos en cuestión. A partir de 1995, el régimen se beneficia con carácter retroactivo del apoyo del FEDER, a raíz de una decisión de diciembre de 1996.

6.59. Debido a estas prácticas, el beneficiario no siempre conoce las cofinanciaciones o sólo es informado en el momento del pago de los fondos. Esto también sucede cuando los mecanismos de tesorería del Estado miembro dan lugar a la utilización de los fondos comunitarios para financiar todos los pagos correspondientes a determinados proyectos y de los fondos nacionales para la financiación íntegra de los demás proyectos (financiaciones alternativas). En general, no se respetan suficientemente las normas en materia de información y de publicidad(256) y en varios casos los beneficiarios sólo han tenido conocimiento de la intervención comunitaria en el momento de las fiscalizaciones del Tribunal.

Acumulación y solapamiento de las ayudas

6.60. Con frecuencia, un proyecto se beneficia de ayudas procedentes de varias fuentes de financiación, lo que hace necesaria una mayor coordinación entre los servicios gestores para garantizar el respeto de las normas de acumulación y de solapamiento de las ayudas. Cuando se establecen procedimientos de coordinación, éstos a menudo se limitan a los servicios de una misma administración o de un mismo sector de actividad, y no tienen como objeto principal la comprobación del respeto de estas normas en los distintos proyectos. Ésta se basa principalmente en declaraciones y planes de financiación presentados por los beneficiarios, cuya veracidad no siempre se controla.

6.61. En España, por ejemplo, una empresa recibió, para un proyecto de inversión de un coste total de 4 millones de ecus, financiaciones procedentes de siete fuentes diferentes, nacionales y comunitarias, entre las cuales se contaba el FEDER, de 2 millones de ecus. Una de estas ayudas, por un importe de 1,2 millones de ecus, procedía del instrumento financiero LIFE, que no puede acumularse con los FE(257). Puesto que se trataba de una ayuda directa de la Comisión, las autoridades nacionales competentes consideran que ésta debería haberles informado. Este expediente aún no se ha regularizado.

6.62. Además, la delimitación de los ámbitos de intervención de los distintos FE presenta dificultades de aplicación. Las inversiones relacionadas con la comercialización y con la primera transformación de los productos agrícolas y forestales pertenecen al ámbito de intervención del FEOGA-Orientación, mientras que las posteriores transformaciones de dichos productos corresponden al FEDER(258). Puesto que las condiciones de acceso a la ayuda y los porcentajes de cofinanciación son diferentes en los dos Fondos, la asignación de una inversión a uno u otro fondo no es neutra. Además, se da el caso de que la construcción de un edificio esté financiada por el FEDER y que su amortización esté a su vez financiada por el FSE, como se ha comprobado en la región de Flevoland (NL).

6.63. Los procedimientos establecidos en determinados regímenes de ayuda permiten la financiación por el FEDER de proyectos correspondientes al FEOGA a los que se han aplicado las normas del FEDER. Este tipo de casos se ha observado en las regiones de Murcia (E), Calabria (I) y Creta (EL). Resulta necesario delimitar más claramente los ámbitos de intervención accesible a todos los interesados, en particular el concepto de primera transformación, que no siempre es fácil de determinar.

Respeto de las normas en materia de competencia

6.64. Las acciones financiadas por el FEDER deben ser conformes a la política de competencia(259). La Comisión debe comprobar que cada propuesta de ayuda se atenga a los artículos 92 y 93 del Tratado CE. Hasta que una ayuda no sea aprobada por la Comisión, el Estado miembro no puede ejecutarla. En estos casos, la aprobación de la ayuda comunitaria contiene una cláusula suspensiva que debe ir acompañada de la reducción de los compromisos y pagos correspondientes. No obstante, el Tribunal ha observado un caso en el que los servicios de la Comisión decidieron no aplicar la cláusula prevista de reducción de los compromisos.

6.65. Las normas de la competencia deben respetarse también en las intervenciones comunitarias. Deben comprobarse, pues, los límites máximos de intensidad de las ayudas autorizadas, la notificación de casos individuales de ayudas a sectores sensibles(260), las condiciones fijadas en el momento de la aprobación de los distintos regímenes de ayudas y la aplicación efectiva del régimen en los términos enunciados en su notificación. No obstante, los gestores de las intervenciones comunitarias en el nivel regional o local no siempre conocen bien las normas y procedimientos complejos de la competencia.

6.66. Entre los casos encontrados durante controles sobre el terreno, el siguiente ejemplo muestra la insuficiencia de los procedimientos de verificación de las normas de la competencia. Se concedieron a una empresa de Lorena (F) ayudas nacionales y del FEDER del mismo importe por un total de 24 millones de ecus. Tras una sentencia del Tribunal de Justicia(261), la Comisión decidió en enero de 1995 que una parte de la ayuda (4 millones de ecus) era ilegal e incompatible con el mercado común. Teniendo en cuenta los pagos ya efectuados a la empresa, ésta tuvo que reembolsar un importe de unos 100 000 ecus en enero de 1996. No obstante, en la declaración de gastos de marzo de 1996, dicho importe todavía figuraba en la lista de gastos subvencionables realizados. La empresa, además, había recibido otras ayudas nacionales por un importe equivalente a 6 millones de ecus, que no se tuvieron en cuenta en el momento de calcular el importe que se había de reembolsar.

Zonas industriales y parques tecnológicos

6.67. La cofinanciación por el FEDER de los costes de acondicionamiento de zonas industriales y de creación de parques tecnológicos se enfrenta a una contradicción entre las normas de la política de la competencia y los objetivos de la política regional. De hecho, salvo excepción autorizada, las zonas industriales deben ponerse a disposición de las empresas a precios de mercado; por este motivo, el beneficiario real de la ayuda no es otro que el promotor. Cuando las ayudas se repercuten total o parcialmente en el precio de venta, esta reducción se asimila a una ayuda estatal cuyas modalidades de atribución deben ser autorizadas por la Comisión (DG IV).

6.68. Las empresas que se instalan en estas zonas pueden beneficiarse a su vez de ayudas del FEDER que tienen en cuenta los costes de instalación. Por ello, los gastos relativos a los costes de los terrenos y su acondicionamiento figuran entre los gastos declarados en diferentes medidas. Este tipo de situaciones debería evitarse desde la fase de programación para garantizar una mayor coherencia y eficacia de las intervenciones comunitarias.

Servicios ofrecidos a las PYME

6.69. El FEDER participa en la financiación de medidas de fomento y apoyo a las actividades de las PYME como instrumento de desarrollo del potencial endógeno de las regiones. Como ya ha mencionado el Tribunal en varias ocasiones en sus anteriores informes(262), el FEDER debería dedicarse prioritariamente a financiar la demanda correspondiente a las necesidades reales expresadas en el nivel local por los interlocutores económicos y sociales y por las PYME. La financiación de la oferta de servicios a las PYME sigue siendo importante y, en una gran parte de estas acciones, los gastos declarados corresponden a la financiación de las estructuras existentes o de nueva creación, e incluso de redes, y a sus gastos de funcionamiento. Una estructura nueva creada en Lorena consiste en una simple agrupación física de algunos servicios públicos regionales y los gastos declarados se refieren a la adquisición de nuevos edificios y material de oficina. Los gastos corrientes de las administraciones públicas sólo son subvencionables en determinadas condiciones. La aplicación de estas normas de acceso puede dar lugar a situaciones diferentes según los Estados miembros dependiendo del grado de implicación de las administraciones en la gestión del desarrollo económico y así, en determinados Estados miembros, puede favorecer la transferencia de actividades de las administraciones públicas a estructuras externas.

6.70. Puesto que algunas de estas estructuras no ejercen una actividad suficiente para autofinanciarse, sólo pueden sobrevivir si este tipo de ayuda se perpetúa. Se trata principalmente de los Centros europeos de empresa e innovación (CEEI) (263), que reciben ayuda durante la fase de puesta en marcha y que a continuación deben buscar financiaciones complementarias, lo cual constituye a menudo su actividad más importante. No obstante, los programas comunitarios siguen siendo la principal fuente de financiación de los CEEI, sin que ello obedezca a un planteamiento coherente. En consecuencia, su nivel de actividad se halla en relación directa con el importe de las subvenciones recibidas y la justificación de éstas se basa a menudo en una asignación global de los costes de funcionamiento del CEEI. Para dominar las intervenciones en favor de los CEEI es necesario reforzar el control y la coordinación. Así, en el marco de una subvención global, un organismo intermediario utilizó ayuda FEDER para construir un edificio de acogida a las empresas. Dicho organismo intermediario también se benefició de una subvención comunitaria para crear un CEEI. El edificio fue posteriormente alquilado al CEEI de nueva creación, el cual, a su vez declaró el alquiler como gasto subvencionable.

6.71. Además, la Comisión encargó la evaluación de los resultados de los CEEI a la misma empresa que coordina la red de estos Centros y proporciona asistencia técnica a sus miembros y a la Comisión. Dicha empresa realiza todas sus actividades sobre la base de convenios celebrados con la Comisión, incluida una subvención compensatoria. El resultado es que no se ha llevado a cabo ninguna evaluación independiente de la actividad de los CEEI desde su creación en 1984.

Apoyo a la financiación de las empresas

6.72. Las acciones existentes en la actualidad para mejorar el entorno financiero de las empresas se han concebido a partir de objetivos concretos, por lo que existen numerosos instrumentos aplicados de manera separada. Pese a ello, las PYME siguen encontrando dificultades para acceder a los capitales y obtener préstamos. La Comisión ha considerado que «debido a la incapacidad de los servicios tradicionales de las instituciones financieras para satisfacer adecuadamente las necesidades específicas de un tipo determinado de empresas, e incluso de una empresa en particular» deberían establecerse nuevas técnicas de ingeniería financiera(264) en el contexto de las políticas regionales.

Acceso a los capitales

6.73. La Comisión ha apoyado numerosas acciones cuyo objetivo es reforzar los capitales propios de las PYME y facilitar su acceso a la financiación a largo plazo. Se han utilizado varios instrumentos con características técnicas relativamente complejas (creación de sociedades de capital-riesgo, fondos de garantía de participación de capital, fondos de participación o de acompañamiento, préstamos participativos, promoción de capital inicial) (265). Por regla general, la intervención comunitaria toma la forma de una subvención concedida al beneficiario, según su participación en la constitución o en el incremento del fondo de capital-riesgo. También se otorgan subvenciones para los gastos de funcionamiento. Puesto que la subvención no se concede a los fondos, la Comisión no participa hasta la fecha ni en la gestión ni en la definición de las modalidades de funcionamiento de éstos.

6.74. El apoyo comunitario a esta técnica de ingeniería financiera debería haber ido acompañado de una definición precisa de los objetivos perseguidos y las modalidades de aplicación. No obstante, no siempre se han definido suficientemente aspectos importantes, entre ellos, la estructura del accionariado, los procedimientos de selección de las empresas beneficiarias, su localización, las modalidades de intervención del fondo, las condiciones de utilización de los resultados financieros, los gastos de gestión, la vida económica y los procedimientos de liquidación de los fondos.

6.75. Se han hallado deficiencias en la ejecución de las acciones de ingeniería financiera. Los accionistas de una sociedad de capital-riesgo transfronteriza, por ejemplo, se beneficiaron de una participación comunitaria del 50 % en concepto de varias intervenciones, sobrepasando así el porcentaje del 30 % previsto en el reglamento (266). Estas ayudas tenían por objeto facilitar el acceso a la financiación de las PYME de una zona que cumplía las condiciones del O2. No obstante, según sus estatutos, el objeto de la sociedad de capital-riesgo es la participación de capital en cualquier sociedad que ejerza una actividad industrial o comercial y que tenga un centro de actividad situado en un radio de unos 200 km alrededor de esta zona. Por otra parte, no se han respetado las condiciones en las que, según la Comisión, no se planteaban objeciones desde el punto de vista de la competencia, principalmente con respecto al predominio de los accionistas privados y la presentación de informes anuales.

6.76. Se asignaron contribuciones a una asociación europea para encargarse, entre 1990 y 1995, de la coordinación de una red de fondos de capital inicial. En lugar de firmar un contrato de prestación de servicios, la Comisión ha concedido cada año subvenciones correspondientes al 80 % de los gastos presentados por la asociación. Las subvenciones proceden de dos líneas presupuestarias gestionadas por dos servicios ordenadores de pagos distintos. Los importes se deciden según las disponibilidades de cada línea y basándose en acuerdos internos. Las subvenciones se han concedido en forma de convenio o de carta de concesión para un período determinado, a menudo al final de dicho período o incluso después, y no se han regularizado expediente por expediente, sino de manera global, como si se tratara de una cuenta corriente.

Obtención de préstamos

6.77. La escasez de capitales propios de las PYME, que con frecuencia genera un endeudamiento progresivo(267), da lugar, por una parte, a dificultades para obtener préstamos y, por otra, a tipos de interés y garantías más elevados para acceder a dichos préstamos. En este ámbito, el FEDER interviene principalmente en forma de bonificaciones de interés en el marco de las medidas inscritas en PO o en subvenciones globales.

6.78. Las subvenciones globales, que ya han sido objeto de observaciones del Tribunal en el Informe Anual relativo al ejercicio 1994(268), están gestionadas por un intermediario que se encarga de su reparto en subvenciones individuales, que pueden tomar la forma de bonificaciones de interés. Las subvenciones globales no pueden servir, como ha vuelto a comprobar el Tribunal, para cofinanciar préstamos ni para compensar al intermediario por las pérdidas derivadas de la no recuperación de los préstamos concedidos.

6.79. El convenio por el que se confía la gestión de las bonificaciones de interés a un intermediario debería determinar clara y detalladamente las modalidades de cálculo, aplicación, asignación a la empresa beneficiaria y seguimiento de las obligaciones correspondientes.

6.80. La situación no es siempre así, como muestra el siguiente ejemplo. El convenio de aplicación de una subvención global, en España, de 210,6 millones de ecus, decidida en noviembre de 1994 para el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de diciembre de 1999, no se firmó hasta el 31 de julio de 1995, pese a que no introduce ningún elemento nuevo con respecto a la decisión. Además, las modalidades de aplicación de la bonificación de interés por el organismo intermediario no son conformes a las disposiciones del convenio y en los gastos declarados se incluyen importes que no corresponden a los pagos efectuados a las PYME beneficiarias. Por otra parte, la no devolución por parte de las PYME de los préstamos concedidos da lugar, en determinadas condiciones que no se han precisado suficientemente, a la contabilización de los importes correspondientes, a los que se añade el recargo de tres meses de interés, entre los gastos subvencionables.

Ejecución de las acciones

6.81. El control de la ejecución de las acciones en favor de las empresas, practicado por el Tribunal en la Comisión y en los Estados miembros, ha permitido detectar anomalías idénticas a las descritas, en numerosas ocasiones, en los informes anuales del Tribunal(269), en los informes especiales en apoyo de la declaración de fiabilidad(270) y en la parte del presente capítulo relativa a la falta de fiabilidad de las solicitudes de pago de saldo (véanse los apartados 6.21 a 6.30). Asimismo, en las acciones en favor de las PYME se plantea la cuestión de la insuficiente atención prestada a la rentabilidad de los proyectos que generan ingresos en el momento de la determinación del porcentaje de cofinanciación, que ya planteó el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1995(271).

6.82. Los resultados de estos controles fueron comunicados a la Comisión que, conforme al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 en su versión modificada, deberá proceder a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación y, en su caso, reducir o suspender la ayuda comunitaria. Por ejemplo, en Italia, en una inspección de 14 proyectos específicos, el Tribunal observó que dos empresas ya eran objeto de investigaciones por parte de las autoridades administrativas y judiciales nacionales. En otras dos empresas, el control reveló irregularidades, que a continuación dieron lugar a investigaciones complementarias de las autoridades nacionales.

6.83. Cuando una empresa que ya ha recibido una parte de la ayuda prevista para la realización de un proyecto no lo ejecuta completamente o no respeta las condiciones de concesión de la ayuda, es necesario proceder a la recuperación total o parcial del importe pagado y deducir de las declaraciones de gastos el importe correspondiente. Con frecuencia, no se inician los procedimientos de recuperación o ésta no es posible debido principalmente a la insuficiencia de las garantías exigidas. Cuando se efectúa una recuperación, el importe de los gastos declarados no siempre se adapta en consecuencia. En España, unos 9 millones de ecus correspondientes a importes recuperados por las autoridades españolas de manos de los beneficiarios sólo se dedujeron de los gastos declarados tras la fiscalización del Tribunal. Por otra parte, determinadas condiciones, como el mantenimiento del empleo, sólo pueden comprobarse varios años después del cierre del programa y no está previsto procedimiento alguno para la eventual devolución de estas ayudas al FEDER.

6.84. Un proyecto determinado puede llegar a ser financiado totalmente por el FEDER, bien debido a la práctica de las financiaciones alternativas por razones de tesorería, bien por la falta de participación del Estado miembro, o bien porque la ayuda del FEDER se produce paralelamente a una ayuda nacional. Estas prácticas pueden dar lugar a que no se apliquen las normas nacionales y, a la inversa, que tampoco se apliquen las normas comunitarias, principalmente en materia de ayudas estatales. Cuando las acciones estén financiadas al 100 % por fondos comunitarios, tanto la Comisión como los Estados miembros deberían asegurarse de que los procedimientos establecidos y su aplicación no sean más flexibles y de que se delimiten claramente las competencias de control nacionales para evitar que estos controles sean menos exhaustivos e incluso inexistentes.

6.85. Las fiscalizaciones del Tribunal han vuelto a mostrar que determinados organismos intermediarios deducían sistemáticamente un porcentaje del importe de la ayuda en concepto de gastos de gestión. Esta práctica es contraria al apartado 3 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, que establece que «los pagos a los beneficiarios finales deberán efectuarse sin descuento ni retención alguna que disminuya la cuantía de la ayuda financiera a la que tengan derecho». La financiación de gastos de gestión debe respetar el principio según el cual las ayudas comunitarias deben destinarse íntegramente a la financiación de los gastos del beneficiario. De resultar necesaria la financiación de gastos de gestión, hay que preverla de manera diferenciada, y debe ser posible verificar el importe y la naturaleza de los gastos subvencionables.

La iniciativa PYME

6.86. En junio de 1994, la Comisión creó una iniciativa comunitaria sobre la adaptación de las PYME al mercado único, con una dotación de 1 000 millones de ecus de los FE para el período 1994-1999. Los Estados miembros sólo disponían de cuatro meses para presentar sus solicitudes de ayuda, plazo que resultaba insuficiente para establecer una cooperación activa entre los agentes regionales o locales y los interlocutores económicos y sociales con el fin de extraer cuales eran las necesidades esenciales.

6.87. Este corto plazo tuvo como consecuencia la presentación de propuestas que, bien recogen medidas idénticas o parecidas a las de los MCA o DOCUP, bien crean nuevas medidas destinadas a los mismos objetivos que las ya existentes, lo que no ha permitido aclarar y simplificar la situación ni conferir una mayor coherencia a la estrategia de ayuda a las PYME.

6.88. El cuadro 6.4 muestra, por programas, la fecha de presentación por el Estado miembro, la fecha de aprobación por la Comisión, la contribución FEDER prevista y el estado de ejecución de los compromisos, pagos y gastos declarados al 31 de diciembre de 1996. En la mayor parte de los casos, se trata de propuestas globales elaboradas en los Estados miembros.

6.89. El plazo reglamentario de seis meses de que dispone la Comisión para aprobar las decisiones de concesión de las ayudas sólo se ha respetado en raras ocasiones. En el caso de los dos principales programas para España e Italia, los plazos de aprobación fueron de 20 y 19 meses respectivamente.

6.90. Los créditos asignados a esta iniciativa comunitaria se repartieron entre todos los Estados miembros según las estadísticas disponibles, que no permitían determinar con precisión el número de trabajadores que tenían las PYME de las regiones y zonas afectadas, criterio de base establecido para efectuar el reparto.

6.91. A 31 de diciembre de 1996, de un total de 910,5 millones de ecus de créditos FEDER asignados, se hallaban comprometidos 357 millones de ecus y 144,1 fueron pagados a los Estados miembros. Sólo Alemania había presentado una declaración de gastos de 3 millones de ecus. Prácticamente la totalidad de los compromisos y pagos efectuados corresponde al importe del primer tramo y del primer anticipo automático. Estos datos financieros reflejan el importante retraso producido en la ejecución de la iniciativa, que contrasta con la prontitud exigida en la concepción.

Evaluación de la incidencia de las acciones en favor de las empresas en el desarrollo regional

6.92. La incidencia socioeconómica de las medidas adoptadas en favor de las PYME puede determinarse en condiciones óptimas si, en el momento de su aprobación, se definen claramente unos objetivos, se establecen indicadores cuantitativos y cualitativos y se efectúan apreciaciones previas partiendo de esta base. Puesto que dichas apreciaciones no han sido satisfactorias, como ya había señalado el Tribunal(272), las evaluaciones posteriores se ven comprometidas. Por otra parte, la selección de las acciones en favor de las empresas no procede de una lógica de relación coste-eficacia, que habría permitido seleccionar entre las distintas alternativas propuestas las más eficaces desde el punto de vista del desarrollo regional.

6.93. Tanto la Comisión como los Estados miembros han efectuado pocos análisis del impacto socioeconómico de las acciones concretas en favor de las empresas. Cuando dichos análisis existen, se limitan a los datos cuantitativos básicos, como el número de empresas beneficiarias de ayuda, los datos financieros correspondientes o el número de puestos de trabajo creados o mantenidos por las empresas subvencionadas. Estos últimos datos son de hecho los únicos utilizados para medir la incidencia de las acciones llevadas a cabo en el desarrollo de las regiones afectadas.

SIGUE EL TEXTO EN EL NUM.DOC: 397Y1118(01).6

6.94. En estas circunstancias, este enfoque parcial no permite comparar la creación neta de puestos de trabajo efectivos con la que se habría podido alcanzar mediante la puesta en práctica de otras medidas alternativas. Por otra parte, el indicador seleccionado, creación o mantenimiento de puestos de trabajo por las empresas beneficiarias de ayuda, debe utilizarse con prudencia para evaluar el impacto estructural en el desarrollo de las regiones y zonas afectadas. De hecho, teniendo en cuenta que la ayuda sólo constituye un incentivo más a la decisión de invertir, lo que debe evaluarse es la relación directa entre el empleo neto creado y la ayuda recibida. En numerosos casos observados por el Tribunal, al ser la decisión de invertir anterior a la decisión de concesión de ayuda, resulta difícil demostrar que ésta fuera necesaria para fomentar el desarrollo deseado. Por otra parte, la medición en un momento determinado, al final de programa, del número de puestos de trabajo creados debe cotejarse con la importante tasa de mortalidad de las PYME.

6.95. Los ejemplos siguientes ilustran las dificultades encontradas en materia de evaluación de la incidencia de las acciones:

a) los datos cuantificados utilizados en Flevoland (NL) en el momento de la programación son incoherentes en lo que se refiere al número de PYME. Lo mismo ocurría en el caso de la región Merseyside (UK), en cuanto a los datos relativos a las empresas ayudadas;

b) en un municipio de la región Norte Paso de Calais (F), los análisis efectuados en acciones específicas han mostrado que el 65 % de los puestos de trabajo creados se han perdido en un solo año. Pese a esta comprobación, los cambios introducidos en las acciones en favor de las PYME-PYMI son escasos;

c) en Irlanda, el PO «Desarrollo industrial» para 1994-1999 incluye proyectos con algunas decisiones de financiación que se remontan al año 1983. En Grecia los retrasos producidos en los pagos a los beneficiarios finales, que pueden llegar hasta tres años después de la conclusión de las inversiones, también comprometen la evaluación de la incidencia de los PO en el período en cuestión;

d) en varios Estados miembros, y en especial en Grecia, por causa de apreciaciones previas poco realistas, tuvieron que abandonarse acciones innovadoras en favor de las PYME y sustituirse por otras acciones más tradicionales;

e) las evaluaciones de los resultados de la acción piloto «Fondos de capital inicial» y de los CEEI se basan en el número de puestos de trabajo creados o mantenidos. Puesto que 15 de los 23 fondos se constituyeron a través de los CEEI, esos mismos puestos se han contabilizado en los resultados de la acción piloto y de los CEEI.

Conclusión

6.96. La Comisión debería continuar su esfuerzo para identificar de manera exhaustiva las medidas en favor de las PYME y los recursos asignados a las mismas. El conocimiento de los instrumentos existentes constituye una condición previa a la elaboración y al dominio de una política global relativa a las PYME (véanse los apartados 6.48 a 6.50).

6.97. Estudios realizados en los Estados miembros han puesto de manifiesto que el 80 % de las PYME tenían un desconocimiento total de los programas comunitarios de ayuda destinados a ellas (273), por lo que no podían recurrir a estos fondos en la medida adecuada. El Tribunal comparte la opinión del Comité Económico y Social(274), que preconiza una simplificación de las facilidades financieras ofrecidas a las PYME y una mejor información en este sentido. La Comisión debería tomar las medidas necesarias para aumentar la transparencia y la claridad de sus acciones en favor de las PYME (véanse los apartados 6.51 a 6.52).

6.98. Teniendo en cuenta el gran número de acciones comunitarias y nacionales en favor de las PYME y su intensificada importancia en términos financieros, resulta esencial aumentar la coordinación de estas acciones para que los recursos movilizados sean más eficaces y evitar las repeticiones e incluso las dobles financiaciones. La resolución del Consejo sobre la coordinación de las actividades comunitarias en favor de las PYME y del artesanado (275) señala la misma necesidad de coordinación (véase el apartado 6.51).

6.99. En 1996, la Comisión presentó una comunicación sobre un nuevo programa integrado(276), marco global para las acciones comunitarias, en favor de las PYME y del artesanado, que actualiza y amplía el de 1994. Dicho programa integrado no sustituye a las acciones emprendidas en el plano nacional o comunitario ni implica cambio alguno en el proceso de decisión. Las observaciones formuladas por el Tribunal sobre el programa anterior(277) pueden repetirse, principalmente en lo que respecta a la falta de procedimientos que aseguren la coordinación eficaz y la coherencia en la aplicación de las medidas inscritas en este programa integrado.

6.100. La falta de precisión en la definición de las PYME permite la aplicación en los Estados miembros de criterios que facilitan la utilización de fondos comunitarios destinados a las PYME en favor de las grandes empresas, lo que constituye un desvío de los objetivos fijados en el momento de su asignación (véanse los apartados 6.45 a 6.47 y 6.55 a 6.56).

6.101. En cuanto al FEDER, el Tribunal constata la no utilización de la forma de intervención específica para la cofinanciación de los regímenes de ayudas a las empresas, cofinanciación que ha tenido lugar a través de los programas operativos y de subvenciones globales (véanse los apartados 6.53 a 6.54).

6.102. Las acciones llevadas a cabo con el fin de mejorar la financiación de las PYME, a menudo complejas cuando se trata de las técnicas de ingeniería financiera, deberían definirse con precisión para garantizar que se ponga a disposición de las empresas citadas la totalidad de los fondos asignados (véanse los apartados 6.73 a 6.76).

6.103. Deben realizarse esfuerzos para mejorar la ejecución de las acciones en favor de las PYME, en particular con respecto a la calidad de las justificaciones de gastos, a la aplicación de los criterios de acceso a las ayudas, al respeto de los porcentajes de cofinanciación previstos, a la contabilización de la rentabilidad para la determinación de los porcentajes de cofinanciación y a la supresión de los retrasos en el pago de los fondos a los beneficiarios finales (véase el apartado 6.81).

6.104. Tratándose específicamente del FEDER, no se dispone de una evaluación útil de la incidencia de las medidas en favor de las PYME en las propias PYME y en el desarrollo regional. No es posible, pues, apreciar hasta qué punto dichas medidas han beneficiado efectivamente a las PYME, ni, por ejemplo, si han dado lugar a la creación neta de empleo, si han estimulado la aparición de puntos de crecimiento endógeno o si han constituido un instrumento eficaz de desarrollo regional. La Comisión debería, por lo tanto, procurarse instrumentos para evaluar y tener en cuenta la incidencia de las acciones aplicadas. Para ello, sería necesaria una delimitación precisa de la población afectada, un conocimiento exhaustivo de las acciones y medios correspondientes, unos objetivos claramente definidos, una metodología uniforme que permita agregaciones coherentes y estadísticas recientes y adaptadas. Al no concurrir todos estos factores, resulta difícil evaluar la absorción de los FE por las PYME y, por consiguiente, el efecto que dichos fondos puedan tener en éstas, como señalaban ya los estudios realizados en 1992 en los doce Estados miembros (278), así como en los objetivos de la política regional (véanse los apartados 6.92 a 6.95).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

Ejecución presupuestaria

6.3. Las operaciones de compromiso y pago realizadas por la Comisión a lo largo de 1996 se hicieron en principio tras recibir una solicitud aceptable de los Estados miembros, junto con una declaración de gastos superiores a un umbral previamente definido. La presentación de la mayoría de las solicitudes de los Estados miembros en los últimos meses de 1996 refleja la evolución real de los programas sobre el terreno, la cual se ve aún afectada por el lento inicio del nuevo periodo de programación. Asimismo, muchos de los compromisos y pagos correspondientes a regiones del objetivo n° 2 se hicieron a finales del año debido al tiempo necesario para negociar los nuevos programas de 1997-1999.

La Comisión considera, en lo relativo al FEDER, que la concentración de las operaciones financieras al final del ejercicio no ha influido negativamente en la aplicación por parte de sus servicios de los principios de legalidad y regularidad ni en la eficacia de su gestión financiera. Por ejemplo, señala que las declaraciones de garantía del Tribunal no indican ningún error de pago debido a la Comisión en el ámbito del FEDER. No obstante, en el contexto de la fase III del programa SEM 2000 para mejorar la previsión y ejecución del presupuesto, se ha creado una red presupuestaria con los Ministerios de Hacienda de los Estados miembros, para estudiar aspectos como la reducción de la concentración de los compromisos y pagos al final del año, mediante la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión.

El nuevo objetivo n° 6

6.6. En los artículos 1 a 3 del Protocolo se recogen disposiciones reglamentarias específicas sobre el objetivo n° 6. Es adecuado tratar la infraestructura en el objetivo n° 6 de forma diferente respecto al objetivo n° 1.

6.7 6.8. La aplicación de los fondos estructurales en los nuevos Estados miembros hizo necesaria la implantación de nuevos sistemas administrativos y la adaptación de los sistemas nacionales para pagar y dar cuentas de los gastos de fondos de la UE. Aparecieron ciertos problemas iniciales, aunque ya se han resuelto en gran medida. En Suecia, por ejemplo, los retrasos pueden explicarse por el carácter descentralizado del sistema que se adoptó para incluir la colaboración de las autoridades regionales y locales y favorecer un enfoque genuinamente ascendente. Las autoridades centrales de Suecia insistían también en la necesidad de aplicar estrictos controles financieros de acuerdo con los requisitos nacionales de su país. La Comisión, que mantiene el contacto con las autoridades suecas para eliminar los restantes obstáculos administrativos a fin de facilitar la ejecución financiera, no considera que haya ningún problema de base para la absorción de los créditos del objetivo n° 6 ni en Finlandia ni en Suecia.

CIERRE DE LAS FORMAS DE INTERVENCIÓN

Marco general del cierre

Datos relativos al cierre

6.9 6.13. Hay dos razones principales por las que sigue abierto un número importante de operaciones anteriores a 1994. La primera consiste en la calidad insuficiente de muchos informes finales de Estados miembros; la segunda, en que la fecha de cierre de varios programas ha sido retrasada por causas justificadas (véase el apartado 6.38). En cualquier caso, lo que queda por pagar en la mayoría de estos casos es el saldo del último tramo.

Observaciones generales

Retrasos administrativos del cierre

6.17. Aunque no hay disposiciones reglamentarias sobre sanciones en caso de que los Estados miembros se retrasen en la presentación de la información necesaria para el cierre de los programas, la Comisión suspende el pago final de los programas mientras los Estados miembros no presenten la información necesaria.

6.18. El solapamiento de transacciones financieras en periodos sucesivos de programación es inevitable porque los pagos relativos a un periodo determinado de programación continúan legítimamente mucho más allá del inicio del siguiente periodo de programación. Los Estados miembros deben dotarse de medios para hacer frente a esta situación.

Sistema de control

6.19 6.20. Como dice el Tribunal, el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 asigna a los Estados miembros la responsabilidad primaria de llevar a cabo el adecuado control financiero de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales. El reglamento de la Comisión al que se refiere el Tribunal establece normas mínimas de este control financiero por los Estados miembros, que incluye el requisito de que los Estados miembros presenten, en el momento del cierre del programa, un documento con una conclusión independiente respecto a la validez de la solicitud de pago final. Los pormenores de la aplicación de este reglamento de la Comisión podrán decidirse en los acuerdos administrativos sobre cooperación en materia de controles que el interventor de la Comisión ha firmado con ocho Estados miembros y que espera poder firmar con los demás Estados miembros a lo largo de los próximos meses. Estos acuerdos administrativos y el reglamento de la Comisión hacen a los Estados miembros revisar y, en caso necesario, mejorar sus sistemas y procedimientos de control financiero en aspectos como el cierre del programa.

La Comisión, que ya realiza controles durante el periodo de ejecución del programa, se encarga de que los eventuales problemas detectados en los controles nacionales o comunitarios se solucionen satisfactoriamente antes del cierre de los programas y somete algunas muestras a comprobaciones posteriores. Con todo esto se garantiza la legalidad y regularidad de los pagos de la Comunidad, incluido el pago final.

Lo fundamental es garantizar que los programas se cierran correctamente desde el punto de vista financiero. La Comisión opina que la forma más eficaz de lograrlo consiste en hacer que los programas se sometan a controles adecuados a lo largo de su periodo de vigencia, y no mediante una actividad extraordinaria de control por parte de la Comisión en el momento del cierre, actividad que probablemente es impracticable desde el punto de vista material o, al menos, supone un uso antieconómico de sus recursos.

Observaciones relativas a los programas y actividades cerrados

Fiabilidad de las solicitudes de pago del saldo

6.21. La Comisión está de acuerdo en que las declaraciones de gastos de los Estados miembros, incluidas las realizadas al cierre de los programas, incluyen con bastante frecuencia gastos no subvencionables o insuficientemente justificados. El reglamento de la Comisión mencionado en los apartados 6.19-6.20 tiene entre sus objetivos el de reducir este problema. No obstante, como el FEDER cofinancia los gastos dentro de los límites de presupuestos aprobados, las eventuales cantidades no subvencionables declaradas no tienen que repercutir necesariamente en el presupuesto comunitario y, finalmente, pueden ser financiadas sólo por el presupuesto nacional: con frecuencia, el gasto declarado sobrepasa considerablemente los presupuestos aprobados para la cofinanciación del FEDER y, en tales casos, el fondo no cofinancia este gasto adicional. En consecuencia, las observaciones incluidas en los apartados 6.22-6.33 del informe del Tribunal, en la medida en que se refieren a cantidades no subvencionables encontradas en las declaraciones de gastos, no implican necesariamente que la Comisión haya hecho pagos injustificados.

Justificación de los gastos declarados por parte de las autoridades designadas y de los gestores

6.22 6.23. La Comisión es consciente de los problemas de contabilidad surgidos en Irlanda y de las dificultades subsiguientes para comparar las cantidades globales declaradas con los distintos registros de gastos y documentos justificativos. No obstante, las autoridades irlandesas han introducido mejoras, especialmente al establecer el marco comunitario de apoyo de 1994-1999. Estas mejoras se refieren a los controles internos y externos, al establecimiento de enlaces informáticos entre los datos de aprobación y los datos de pago, y a la clara separación entre el proceso de aprobación y el proceso de pago. Las autoridades irlandesas han explicado también las demás medidas que están aplicando para eliminar las deficiencias que aún subsisten, cuya supresión considera indispensable la Comisión.

6.24. El gasto nacional correspondiente a la medida en cuestión fue considerablemente más elevado que la suma que podía cofinanciarse según el programa. Las autoridades nacionales limitaron su solicitud a la suma cofinanciable. Esto explica la dificultad mencionada por el Tribunal.

Justificación por parte del beneficiario final de los gastos efectuados

6.25 6.26. A fin de forjarse una opinión y decidir sobre la necesidad de una eventual medida correctora, la Comisión tiene que examinar las respuestas de las autoridades nacionales a estas observaciones, respuestas que aún no ha recibido.

Subvencionabilidad de los gastos

6.27. Irlanda: Véanse los apartados 6.25.-6.26.

España: La Comisión tomará las medidas necesarias para corregir el error de este Estado miembro.

6.28. La Comisión tomará las medidas necesarias para corregir el error de este Estado miembro.

6.29. Las autoridades nacionales han aceptado la validez de estas observaciones y se han comprometido a presentar a la Comisión una declaración de gastos corregida.

6.30. La Comisión tomará las medidas necesarias para corregir el error de este Estado miembro. No parece que el posible fraude afecte a la financiación del proyecto por el FEDER.

Consideración de los elementos que influyen en el cierre

6.31. La Comisión tiene presentes los elementos a que se refiere el Tribunal durante todo el periodo de vigencia del programa y no sólo en el cierre, cuando se realiza una comprobación final para asegurarse de que se han resuelto satisfactoriamente todos los problemas conocidos. Con arreglo al apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, el reglamento de la Comisión impondrá a los Estados miembros la obligación de presentar al cierre del programa una declaración en la que se recoja cómo se ha controlado el programa y que incluya una conclusión relativa a la validez de la solicitud de pago final.

6.32. La Comisión ha aceptado que el sistema financiero del PO «Industria» (1989-1993) de Irlanda contemple la posibilidad de comparación, incluso aunque parezca que el examen requerido es laborioso. Respecto a las mejoras introducidas para el periodo de programación de 1994-1999, véanse los comentarios sobre los apartados 6.22-6.23.

6.33. Este problema se debe a un malentendido surgido entre las autoridades del Reino Unido y la Comisión. La Comisión se encuentra en contacto con estas autoridades para decidir sobre la mejor forma de corregir la situación.

Calidad de los informes finales

6.34 6.36. Indudablemente, la calidad de los informes finales del periodo de 1989-1993 era variable. Para resolver este problema, el modelo de informe anual (que también constituye la base de los informes finales), preparado por la Comisión para el periodo de 1994-1999 y difundido a los Estados miembros, establece que debe examinarse la ejecución, tanto financiera como física, de los programas. No obstante, no se trata de un marco rígido impuesto a los Estados miembros: dado que el contenido de cada programa varía en gran medida, las autoridades nacionales deberán presentar la información contemplada en el modelo, pero podrán decidir sobre el formato de presentación.

6.37. Muchos de los informes finales presentados por las autoridades del Reino Unido sobre programas de 1989-1993 no tenían la calidad exigida. Con frecuencia, su examen en la Comisión y las modificaciones requeridas de las autoridades británicas supusieron un tiempo considerable. No obstante, la situación está mejorando sustancialmente, ya que las regiones empiezan a seguir más de cerca el esquema que se les ha proporcionado como modelo de informe.

Ya se ha cerrado el programa RECHAR East Midlands.

Conclusión

6.38. La Comisión sigue una política bastante rigurosa en materia de prórroga de los plazos de compromiso y de pago. Como indica el Tribunal en el apartado 6.13, los servicios de la Comisión han establecido reglas que permiten contener estas prórrogas dentro de límites aceptables, teniendo en cuenta las realidades de la ejecución sobre el terreno.

Las prórrogas concedidas para los pagos se deben a dificultades que afectan a proyectos concretos, por lo que el solapamiento así producido no ha planteado problemas administrativos graves para la ejecución o la puesta en marcha de las nuevas medidas. En cualquier caso, ya se da un solapamiento entre periodos sucesivos de programación, incluso aunque no haya prórrogas.

La Comisión es particularmente consciente de la necesidad de procurar mantener las prórrogas dentro de los límites fijados. En caso de que sea necesaria una ampliación más importante de los plazos, la Comisión intenta que el Estado miembro la acompañe con medidas correctoras adecuadas. De esta forma, en el caso de Italia, no se concedió una prórroga complementaria hasta después de la aplicación de disposiciones adecuadas para aumentar la eficacia de las estructuras administrativas nacionales.

No obstante, la Comisión reconoce el riesgo de complejidad que suponen las prórrogas de los plazos. Estas prórrogas sólo se conceden previa solicitud motivada por parte de los Estados miembros y regiones correspondientes. Ante dicha complejidad, la Comisión no ha renovado este sistema en el caso de los DOCUP del objetivo n° 2 del periodo de 1994-1996.

6.39 6.40. La Comisión coincide en que el momento del cierre del programa es particularmente importante desde el punto de vista de la gestión financiera y en que con frecuencia las declaraciones de pago final de los Estados miembros no son fiables. A esto se debe que la Comisión ya ha incluido, en un reglamento de la Comisión adoptado con arreglo al apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, el requisito de que estas declaraciones vayan acompañadas por un documento que incluya una conclusión independiente relativa a la validez de la solicitud de pago final. En el mismo reglamento se establecerán disposiciones específicas para garantizar un seguimiento a posteriori suficiente. Asimismo, la Comisión puede realizar comprobaciones in situ incluso después del cierre y hacer los ajustes financieros que sean eventualmente necesarios.

Evidentemente, es sobre todo en el momento del pago del saldo final cuando se corre el riesgo de que el posible gasto no subvencionable sea cofinanciado por la Comunidad. A la inversa, como ha afirmado la Comisión en sus respuestas a las declaraciones de garantía del Tribunal, la declaración por los Estados miembros de gastos no subvencionables durante el periodo de vigencia de un programa puede no afectar al presupuesto de la Comunidad.

6.41. La Comisión está tomando las medidas adecuadas para que todos los problemas conocidos, incluidos los citados por el Tribunal, se resuelvan satisfactoriamente y para que se lleven a cabo los ajustes financieros que sean necesarios. Cuando es pertinente, realiza el examen contemplado en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y toma las medidas oficiales que sean necesarias para reducir la ayuda financiera.

6.42. La Comisión ha preparado un modelo para los informes de los Estados miembros sobre los programas. No obstante, los informes finales están lejos de ser la única fuente de información que permite evaluar los programas. Asimismo, dada la complejidad de evaluar, en la fase de informe final, el efecto económico final de distintas medidas, la valoración definitiva de dicho efecto tiene que esperar a una evaluación posterior del programa correspondiente. La Comisión ya ha realizado tal evaluación con cada uno de los programas de los objetivos nos 1 y 2 de 1989-1993 que se han cerrado hasta ahora.

EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES EN FAVOR DE LAS EMPRESAS Y MÁS EN PARTICULAR DE LAS PYME EN EL MARCO DEL FEDER

Marco general de las acciones en favor de las PYME

Definición de las PYME

6.45. La misión confiada al FEDER (artículo 130 C del Tratado) es contribuir a la corrección de los desequilibrios y disparidades regionales. Se trata de un objetivo territorial global y no sectorial en favor únicamente de las PYME.

En virtud del Reglamento (CEE) n° 4254/88, el FEDER puede participar en la financiación de ayudas a todas las inversiones productivas, independientemente del tamaño de la empresa. También puede aportar ayuda a la ejecución de medidas de fomento y apoyo a las actividades de las PYME con el fin de desarrollar el potencial endógeno de las regiones.

Es dentro del marco de los programas regionales presentados por los Estados miembros donde puede hacerse una selección de las medidas y de las ayudas en relación con ciertos tipos de empresas. Esta selección depende, no obstante, de los objetivos de desarrollo y de la estrategia regional de desarrollo que se hayan elegido en la programación. Se trata de una preocupación que debe definirse en el contexto de la cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales. Esta cooperación se aplica al establecimiento de los programas, a la determinación de las medidas y a la definición de los criterios de selección de los proyectos. Los elementos de tal selección deben inscribirse en un proceso de análisis y evaluación de las ayudas a las empresas en un contexto regional determinado.

6.46. De conformidad con el artículo 93 del Tratado, la Comisión procede al examen permanente de los regímenes de ayuda de los Estados miembros y, en su caso, propone a éstos las medidas pertinentes que resulten necesarias. En este contexto, las cuestiones relativas a la definición de las PYME en Bélgica son actualmente objeto de examen en los servicios de la Comisión.

6.47. La facultad de «utilizar sólo el criterio de la plantilla para la aplicación de determinadas políticas» sólo se reconoce a los Estados miembros, al BEI y al FEI, y no es válida en ámbitos donde se apliquen las diversas normas sobre ayudas estatales. Por su parte, la Comisión debe respetar, en su conjunto, todos los criterios de la definición. Es cierto que la mayoría de las intervenciones ya aprobadas para el periodo de 1994-1999, en concreto para el objetivo n° 1, no quedan incluidas en el ámbito de la nueva definición. No obstante, las líneas directrices que se han preparado para la revisión intermedia de los programas operativos de 1994/1995-1999 relativos a los objetivos nos 1 y 6 consideran prioritario el tema del «desarrollo del potencial endógeno de las regiones y de las PYME», de ahí que hagan referencia a la nueva definición de las PYME. Las líneas directrices del objetivo n° 2 para el periodo de 1997-1999 incluyen, por su parte, esta nueva definición y recomiendan a los Estados miembros que la apliquen para focalizar mejor las ayudas hacia las PYME.

Intervenciones en favor de las PYME en el ámbito regional

6.49. La Comisión reconoce que el gran número de medidas incluidas en los MCA y los DOCUP ha dificultado el seguimiento de los tipos de ayuda de que disponen las PYME y el cálculo preciso de la financiación disponible en los fondos estructurales para ayudar a las PYME. En consecuencia, la Comisión ha solicitado a los Estados miembros que elaboren un inventario de medidas disponibles para las PYME en los diferentes programas de los fondos estructurales. Asimismo, la Comisión tiene la intención de iniciar este año una evaluación temática del efecto de los fondos estructurales sobre las PYME para valorar su intensidad y analizar los resultados de la ayuda procedente de los fondos.

6.50. Los programas regionales pueden contemplar actividades de información, así como medidas de ayuda técnica y de formación para los agentes de las administraciones públicas regionales encargadas de ejecutar ciertas medidas. Con este objetivo, pueden financiarse guías o folletos informativos, así como la organización de seminarios. En la práctica, no es posible casi nunca garantizar la exhaustividad de todos estos textos.

6.51. En los Estados miembros, no siempre hay coordinación entre las diferentes políticas y medidas relativas a las PYME. Esta situación se refleja evidentemente en las intervenciones del FEDER. Las PYME son una categoría de beneficiarios del fondo y, frecuentemente, tan sólo constituyen uno de los elementos de una estrategia más amplia de desarrollo regional.

En materia de simplificación y de mejora del entorno de las empresas en fase de lanzamiento, tras su acción concertada con los Estados miembros en este ámbito, la Comisión dirigió a los Estados miembros, el 22 de abril de 1997, una recomendación donde señala las mejores prácticas y propone a los Estados miembros medidas para reducir la burocracia relativa al lanzamiento de empresas como, por ejemplo, el establecimiento de un solo punto de contacto para las formalidades de registro de nuevas empresas. Asimismo, propone reducir las restricciones fiscales, sociales, medioambientales y estadísticas.

6.52. Las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales son gestionadas por los Estados miembros, a los que corresponde proporcionar información sobre las posibilidades relativas a los diferentes tipos de ayuda que pueden solicitar las PYME. Con frecuencia se establecen a nivel regional dispositivos de acompañamiento y estructuras de asesoramiento gracias a la ayuda del FEDER; esto permite a los beneficiarios contemplar mejor el conjunto de ayudas de que pueden disfrutar.

Por su parte, la Comisión apoya la difusión a las PYME de la información relativa a los diferentes tipos de ayuda comunitaria a través de las Euroventanillas. Esta red de más de 220 centros, creada en el contexto de la política empresarial, constituye una vía de difusión de la información muy valiosa para las PYME, sobre todo por su acceso a los programas comunitarios. Dentro de la red, hay un subgrupo especializado en los fondos estructurales que es particularmente activo en materia de información y también en el seguimiento de los programas a los que frecuentemente están asociados (especialmente para la IC-PYME). Además, la publicación Euro-Info, con una tirada de 60 000 ejemplares, presenta por ejemplo sistemáticamente los programas en favor de las PYME, como la iniciativa comunitaria PYME.

También se puede mencionar el informe sobre la coordinación de las actividades en favor de las PYME y del artesanado, publicado en 1995 por la Comisión con una tirada de más de 20 000 ejemplares. Aunque no se trate de una guía práctica dirigida a las PYME, permitió sensibilizar a los intermediarios de las PYME respecto al conjunto de actividades comunitarias que les interesan, aumentando así su visibilidad. El cuarto informe sobre la coordinación de las actividades en favor de las PYME y del artesanado será presentado por la Comisión a finales de 1997, mientras que en la misma época o a principios de 1998 se presentará una recomendación de la Comisión a los Estados miembros sobre los medios de mejorar el acceso de las PYME a los programas comunitarios.

Apoyo a la actividad de las empresas

Apoyo a los regímenes de ayuda

6.53 6.54. En el caso de los regímenes de ayuda, la cofinanciación comunitaria se aplica normalmente al conjunto del régimen y no a tal o cual proyecto concreto. Esto da al Estado miembro una flexibilidad de gestión que le permite sustituir proyectos.

Los programas operativos permiten combinar un conjunto de medidas, incluida la cofinanciación de regímenes de ayuda con otras medidas de acompañamiento. Estos programas permiten centrarse en ciertas categorías de beneficiarios que se desee captar en el contexto de la política regional, particularmente cuando los regímenes de ayuda son demasiado generales en relación con los objetivos previstos en los programas.

6.55. La Comisión da prioridad a las PYME, particularmente para fomentar el desarrollo del potencial endógeno de las regiones. No obstante, las grandes empresas también pueden aportar una contribución significativa a la creación y al mantenimiento del empleo en una región, por lo que no deben excluirse necesariamente a priori de las ayudas del FEDER.

6.56. En el pasado, la Comisión había cofinanciado las operaciones en virtud de la ley italiana n° 64/86, que contemplaba el apoyo a las empresas según el importe de la inversión y no según las características de la propia empresa. En el periodo de programación actual, la Comisión ha conseguido que la medida de apoyo a las empresas tenga en cuenta a partir de ahora la definición comunitaria de PYME y les conceda prioridad en la financiación.

6.57 6.58. La Comisión reconoce que un mismo régimen de ayuda puede ser apoyado financieramente a través de distintos programas. Esta situación puede reflejar la necesidad de garantizar la continuidad en el tiempo de la ayuda comunitaria o deberse al hecho de que el ámbito de aplicación de los regímenes de ayuda suele ser muy amplio y no corresponde siempre al ámbito de intervención y a las prioridades (incluidas las geográficas) de cada uno de los programas.

6.59. La Decisión 94/342/CE de la Comisión, de 31 de mayo de 1994, sobre actividades de información y publicidad, establece que las autoridades nacionales, regionales y locales competentes para la ejecución de los MCA y de las demás formas de intervención son las responsables de esas actividades, encargándose los comités de seguimiento de supervisar su ejecución. Los representantes de la Comisión en estos comités recuerdan regularmente a los gestores de los programas sus obligaciones en materia de publicidad.

La Comisión considera que el empleo de la técnica de financiación alternativa está subordinado al cumplimiento de la publicidad de la ayuda comunitaria con independencia del origen de los fondos que sirvan para financiar cada uno de los proyectos correspondientes. Este principio fue acordado con los Estados miembros y se precisó en las «fichas de subvencionabilidad» aprobadas por la Comisión el 16 de abril de 1997.

Acumulación y solapamiento de las ayudas

6.60. La Comisión, que comparte la opinión del Tribunal sobre la acumulación y el solapamiento de las ayudas, sigue insistiendo ante los Estados miembros sobre la necesidad de instalar un sistema informatizado que recoja automáticamente todos los importes de las ayudas comunitarias que reciban las acciones y proyectos.

6.61. La Comisión ha solicitado a las autoridades españolas que apliquen un sistema para verificar que los pagos realizados se desglosan según la forma de intervención, la fuente (nacional y comunitaria), el fondo comunitario y el tipo (programa operativo o iniciativa comunitaria) en cada nivel dentro de la administración. Este mecanismo debe aplicarse en primer lugar a la subvención global «Castilla y León» y próximamente se hará una propuesta al Estado miembro para ampliar esta práctica a la gestión financiera de todas las demás intervenciones pertinentes financiadas por el FEDER. Estas modificaciones deben realizarse en el marco de la cooperación y están condicionadas a la viabilidad técnica de los ajustes requeridos.

Respecto al ejemplo específico mencionado por el Tribunal, la Comisión ya ha terminado el examen necesario y va a decidir qué medida correctora toma.

6.62 6.63. La Comisión reconoce que no es siempre fácil determinar si ciertas inversiones corresponden a la primera transformación o a transformaciones posteriores. No obstante, en las disposiciones horizontales que acompañan a las decisiones relativas a los MCA y DOCUP del nuevo periodo de programación, la Comisión menciona expresamente la reglamentación aplicable al FEOGA y el cumplimiento de los criterios de selección, con inclusión de las intervenciones del FEDER en favor de estas inversiones. No está claro, a falta de más información, si el caso relativo a Flevoland (NL) presenta alguna irregularidad.

Respeto de las normas en materia de competencia

6.64. El régimen de ayuda señalado por el Tribunal en el que no se ha aplicado la cláusula suspensiva se refiere al fondo de desarrollo de las PYME/PYMI (DOCUP 01 Nord-Pas de Calais 1994-1999) (FDPMI), notificado a la Comisión en 1994. Las conversaciones entre la Comisión y las autoridades francesas desembocaron en la aprobación del régimen de ayuda el 1 de febrero de 1995. El FDPMI es uno de los regímenes de ayuda aplicados en la medida de inversión de las empresas cuyo importe en el primer año no estaba determinado a priori; por tanto, no era posible deducirlo de los compromisos iniciales. No obstante, la utilización de los importes correspondientes al FDPMI estaba subordinada a la aprobación del régimen de ayuda.

6.65. La necesidad de respetar las normas de competencia en la ejecución de las intervenciones comunitarias, incluidas las obligaciones específicas de notificación relativas a las ayudas en determinados sectores, está precisada en las disposiciones horizontales que forman parte integrante de los MCA y de los DOCUP. La Comisión considera que corresponde en primer lugar a las autoridades competentes de los Estados miembros garantizar el cumplimiento de las normas de competencia respecto a los regímenes de ayuda aprobados. La Comisión recuerda, no obstante, estas normas en los comités de seguimiento si considera que ciertas acciones o medidas propuestas podrían incumplirlas.

6.66. La Comisión examinará este caso junto con las autoridades francesas y tomará las medidas correctoras que resulten necesarias.

Zonas industriales y parques tecnológicos

6.67 6.68. Las infraestructuras que acogen a las empresas contribuyen a mejorar el entorno general de la actividad productora. La Comisión considera que, a priori, no hay incompatibilidad entre las ayudas a las infraestructuras y las ayudas a las inversiones productivas. Se trata de dos operaciones diferentes: por una parte, creación de una infraestructura de acogida y, por otra parte, ayuda a la implantación de una empresa. No obstante, los gestores de los programas deben procurar que se evite sobrepasar los límites de las ayudas estatales dirigidas a la misma empresa. La Comisión llama la atención de los Estados miembros, en la negociación de los programas y en los comités de seguimiento, sobre la necesidad de evitar que se sobrepasen dichos límites.

Servicios ofrecidos a las PYME

6.69. Como informaba la Comisión en su respuesta al Informe Anual del Tribunal de 1994 (apartado 4.60), la mayoría de la ayuda del FEDER a las empresas se hace en forma de regímenes de ayuda regional que responden, por definición, a la demanda de servicios o financiación del sector productivo. No obstante, esta ayuda debe verse respaldada mediante el apoyo a la generación de una oferta de servicios de calidad, especialmente en las regiones en que se carezca de dicha oferta (la mayoría de las cuales son áreas del objetivo n° 1). Los servicios de asesoramiento y apoyo a las empresas son fundamentales para el uso adecuado y la eficacia de la ayuda directa que reciben de otras fuentes.

La Comisión insiste igualmente en que, con arreglo al primer guión de la letra c) del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 4254/88, los gastos relativos a la creación y mantenimiento durante un periodo determinado de una empresa que ofrezca servicios a las PYME deben considerarse subvencionables.

No obstante, la Comisión ha tenido ocasión de recordar, en las negociaciones de los programas del objetivo n° 2 del periodo de 1997-1999, la necesidad de financiar prioritariamente la demanda de servicios expresada por los interlocutores económicos y sociales y por las PYME.

La estructura mencionada por el Tribunal a propósito de Lorena corresponde a la creación de un «Point force PMI-PME», destinado a concentrar en un mismo lugar diversos organismos regionales de desarrollo económico para ofrecer a las PYME un espacio que reúna a los interlocutores, favoreciendo así la cooperación entre organismos.

6.70. Los Centros Europeos de Empresa e Innovación (CEEI) no están pensados para autofinanciarse exclusivamente en el mercado privado, es decir, gracias a la venta de sus servicios a los clientes potenciales (las empresas y los creadores de empresas). En efecto, como se trata de organismos que tienen una función de interés público, los CEEI utilizan también los recursos públicos. Por tanto, es perfectamente legítimo y coherente con la naturaleza y las misiones de los CEEI que, después de la fase inicial, las autoridades públicas les confíen, como a otros organismos, recursos en contrapartida de los servicios de riesgo que estos pueden ofrecer en el ámbito del apoyo a las PYME.

El caso concreto mencionado por el Tribunal no supone ninguna irregularidad relativa al BIC, sino la posible no subvencionabilidad del gasto realizado para la construcción del edificio, que fue cofinanciado por el FEDER dentro de una subvención global. La Comisión adoptará las medidas necesarias.

6.71. Además del ejercicio de evaluación realizado por la red europea de centros de empresas y de innovación, la Comisión inició un ejercicio más amplio de evaluación de los CEEI, que será realizado por expertos externos seleccionados mediante una convocatoria publicada en el Diario Oficial del 7 de mayo de 1997.

Apoyo a la financiación de las empresas

Acceso a los capitales

6.73 6.74. La Comisión reconoce que las primeras intervenciones comunitarias en el ámbito de la ingeniería financiera tendrían que haber ido acompañadas de disposiciones más precisas sobre las condiciones y modalidades de su ejecución. También considera que ha corregido este olvido mediante la adopción, en julio de 1995, de disposiciones precisas y detalladas relativas a la participación de los fondos estructurales en fondos de capital-riesgo y fondos de garantía. Estas disposiciones fueron incorporadas posteriormente a las «fichas de subvencionabilidad» adoptadas por la Comisión el 16 de abril de 1997.

6.75. La Comisión examinará este caso y tomará las medidas correctoras que sean necesarias.

6.76. A partir de 1994, la financiación de esta medida se imputó a una única línea presupuestaria. La medida se terminó en 1996 y fue objeto de una evaluación externa.

Obtención de préstamos

6.77. Como señala el Tribunal en el apartado 6.73, el FEDER, para paliar la deficiencia en capitales propios de las PYME, interviene asimismo en forma de apoyo a diferentes mecanismos de ingeniería financiera, como los fondos de capital-riesgo, los fondos de capital inicial, los fondos de garantía y el crédito-alquiler («leasing»).

6.78. Si bien, como indica el Tribunal, las intervenciones del FEDER, dentro o fuera de una subvención global, no pueden cofinanciar préstamos, sí que pueden garantizar una parte del saldo pendiente de los préstamos concedidos a las empresas por entidades financieras; esto es así respecto a los fondos de garantía de préstamos bancarios clásicos y las sociedades de garantía recíproca.

6.79. La Comisión tendrá en cuenta la recomendación del Tribunal.

6.80. La Comisión procede a modificar el convenio de la subvención global citada a fin de aclarar todos los aspectos técnicos de la aplicación de los préstamos bonificados, incluido el aspecto de los criterios de selección de los intermediarios financieros.

De todas formas, la Comisión ya ha tomado las medidas de precaución necesarias para que sus transferencias financieras con arreglo a la subvención global sólo prosigan después de una decisión modificadora.

Ejecución de las acciones

6.81. La Comisión insiste en sus comentarios de los apartados 6.19-6.20 y 6.39-6.40 sobre su reglamento de establecimiento de normas mínimas de control financiero por los Estados miembros, con referencia especial al cierre del programa.

Como ha señalado la Comisión en sus respuestas al anterior informe anual, la rentabilidad financiera de las inversiones productivas no es el único elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de seleccionar los proyectos beneficiarios de una ayuda del FEDER. La Comisión estudia, en el contexto de la próxima reforma de los fondos estructurales, la posibilidad de combinar mejor los préstamos con las subvenciones, sobre todo para la financiación de grandes proyectos que generan ingresos.

Las ayudas concedidas por los Estados miembros deben respetar de todas formas los máximos establecidos por la política de competencia. No obstante, en muchos casos las ayudas del FEDER se acogen a la regla de minimis y afectan a empresas para las que el importe de la ayuda no constituye ningún elemento de distorsión de la competencia

6.82. Durante la ejecución de los programas, la Comisión toma las medidas necesarias para garantizar la solución satisfactoria de todos los problemas que se le comuniquen; después, antes del cierre de los programas, procede a una comprobación final para asegurarse de que no queda ningún caso pendiente. Cuando es necesario, la Comisión realiza el examen contemplado en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y hace las correcciones financieras que sean necesarias.

Las autoridades italianas se han comprometido a informar a la Comisión periódicamente sobre los casos examinados.

6.83. Cuando se detectan gastos no subvencionables (por ejemplo, no ejecución de un proyecto, incumplimiento de las condiciones de la ayuda, etc.), las autoridades del Estado miembro deben tomar las medidas correctoras necesarias, incluida la necesaria recuperación de la ayuda concedida al beneficiario final. No obstante, los fondos comunitarios que para entonces hayan dejado de cofinanciar un elemento del gasto podrán, si el programa está aún vigente, utilizarse normalmente para cofinanciar gastos subvencionables que surjan en otras partes del programa. Esto es especialmente así respecto a los regímenes de ayuda en los que el beneficiario final es el organismo encargado de la aplicación del régimen.

Cuando las condiciones de empleo se aplican más allá del cierre del programa, su verificación no puede realizarse, por supuesto, antes de dicho cierre. En caso de incumplimiento de las condiciones de la ayuda, el Estado miembro debe reembolsar a la Comisión la ayuda comunitaria.

6.84. La Comisión comparte la opinión del Tribunal; si se recurre a la técnica de financiación alternativa, deben aplicarse las mismas disposiciones en materia de subvencionabilidad, programación, publicidad y control a las medidas financiadas al 100 % por los fondos comunitarios y a las financiadas al 100 % mediante créditos nacionales. Esta necesidad se ha precisado en las «fichas de subvencionabilidad».

6.85. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. De hecho, ha realizado el seguimiento de todos los casos conocidos de reducción por las autoridades intermediarias del importe de la ayuda destinada a los beneficiarios finales y ha insistido en la adopción de las medidas correctoras necesarias por parte de las autoridades del Estado miembro.

La iniciativa PYME

6.86. Los Estados miembros tuvieron ocasión, dentro del Comité de gestión para las iniciativas comunitarias, de hablar sobre las directrices de la iniciativa comunitaria PYME y proponer modificaciones de las mismas antes de que se publicaran oficialmente el 1 de julio de 1994. La Comisión propuso un plazo de cuatro meses para la presentación de programas a fin de permitir, en su caso, el compromiso de los fondos disponibles para 1994. Los Estados miembros aceptaron esta propuesta. En determinadas circunstancias excepcionales, la Comisión estaba dispuesta a permitir una prórroga de dos meses. No obstante, hay que insistir en que el plazo de cuatro meses correspondía a la presentación del primer borrador del programa, a fin de que se dispusiera lo antes posible de un documento sobre el que pudieran negociar la Comisión y el Estado miembro.

6.87. Los programas operativos de la iniciativa comunitaria PYME contienen medidas relativas al entorno socioeconómico de la empresa con vistas a su integración en el mercado interior. Las medidas desarrolladas con arreglo a los MCA a favor de las PYME, basadas principalmente en las infraestructuras y los equipos de éstas, son bastante diferentes. Es cierto, sin embargo, que determinados programas desarrollados a partir de los MCA se refieren a actividades propias de la iniciativa PYME, pero esta iniciativa ha permitido sistematizar dichas actividades, ejecutarlas en el contexto de la cooperación y darles una dimensión internacional.

6.89. La Comisión admite que le ha sido imposible aprobar la mayoría de los programas incluidos en esta iniciativa comunitaria en el plazo de seis meses. No obstante, este período sólo se aplica como norma general y siempre que se cumplan los requisitos del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 4253/88. Es mejor tener cierto retraso debido al intento de mejorar un programa que cumplir el plazo de seis meses aprobando un programa de menos calidad. Muchos de los programas necesitaron largas negociaciones antes de que se pudieran considerar satisfactorios.

En el caso del PIC PYME italiano, el retraso en la aprobación del programa se debió sobre todo a la necesidad de revisar los expedientes repetidas veces con el Estado miembro, principalmente en lo relativo a la descripción de las medidas y las condiciones de subvencionabilidad.

Respecto a España, la versión inicial del PIC PYME no respondía a los criterios de subvencionabilidad indicados en la comunicación de la Comisión. Tras varias reuniones entre los servicios de la Comisión competentes y las autoridades nacionales responsables de la ejecución de esta intervención, así como tras la elaboración de diversos textos del programa, la intervención pudo aprobarse finalmente en julio de 1996, mientras que las autoridades españolas habían presentado el primer texto en noviembre de 1994.

6.90. La Comisión admite que no se disponía de cifras regionales detalladas del personal empleado en las PYME en el momento de asignar los fondos. También reconoce la utilidad de dichas estadísticas regionales, pero insiste en las dificultades que supone recoger información precisa. La Comisión seguirá esforzándose por conseguir estadísticas regionales más detalladas. Por ejemplo, en el cuarto Informe «Enterprises in Europe» publicado por Eurostat y la DG XXIII en 1996, se realizó por primera vez un análisis regional en función del tamaño y la distribución sectorial de los establecimientos en los NUTS 2.

6.91. Muchos programas de la iniciativa comunitaria PYME no se aprobaron hasta 1996 y, por tanto, aún no son plenamente operativos. Una vez que hayan conseguido llegar al nivel de plena operatividad, la Comisión espera que los pagos se aceleren. Por otro lado, la Comisión opina que los retrasos en la ejecución de los programas se deben principalmente a la diversa calidad de las propuestas iniciales recibidas de los Estados miembros.

Evaluación de la incidencia de las acciones en favor de las empresas en el desarrollo regional

6.92. La Comisión comparte el interés del Tribunal por una mejor selección con indicadores pertinentes de los resultados y de la incidencia y con este fin ejerce presión constante ante los Estados miembros. No obstante, hay que señalar los avances realizados en el nuevo periodo de programación de 1994-1999 respecto al periodo anterior de 1989-1993. Por otra parte, las evaluaciones intermedias han mejorado la cuantificación de los objetivos y la «evaluabilidad» de los programas, lo que permite ser más optimista sobre la calidad de los trabajos de evaluación posterior en el futuro.

6.93. La Comisión estima que el análisis de la incidencia de las medidas en favor de las empresas es responsabilidad principalmente de los Estados miembros. Por su parte, la Comisión señala que prosigue sus trabajos de análisis más general del impacto socioeconómico de las medidas más allá de las labores mencionadas por el Tribunal. En efecto, se está realizando un análisis más fino sobre la evolución de las PYME en las zonas subvencionables del objetivo n° 2. Este análisis a nivel local, bajo la responsabilidad de la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas, se refiere a diversos indicadores microeconómicos.

También se ha iniciado una evaluación temática cuyo objetivo es la comparación de la incidencia y de la pertinencia de las diferentes medidas cofinanciadas en favor de las PYME. Esta evaluación temática será realizada por expertos externos e independientes tras una licitación abierta. La eficacia de las medidas relativas a las empresas es un aspecto central de las evaluaciones intermedias.

6.94. Es dudoso el valor de comparar los efectos reales de una medida elegida con los efectos posibles de otras medidas que se podrían haber elegido pero que no llegaron a realizarse.

La Comisión estima que, en el contexto de la política de cohesión económica y social, el empleo creado y mantenido constituye un indicador importante para la estimación de la incidencia de los fondos estructurales. Es consciente asimismo de que la apreciación de la incidencia sobre el empleo necesita estimaciones más finas que tengan en cuenta, además de la medida de los empleos creados o mantenidos ya citados, los efectos colaterales y los efectos de desplazamiento, así como las tasas de nacimiento y de mortalidad de las PYME. Según esta óptica, la Comisión ha puesto a punto y difundido a los Estados miembros un documento metodológico que recoge una lista exhaustiva de los diferentes enfoques relativos a la medida de los efectos y a la contribución al empleo.

La Comisión señala las dificultades inherentes a la evaluación de la creación de empleo neto, ya que la cantidad de información necesaria es considerable. A fin de estimular a los Estados miembros para que circunscriban mejor las diferentes etapas de la apreciación de la incidencia de los proyectos sobre el empleo, particularmente los relativos a las PYME, la Comisión está llevando a cabo actualmente, con ayuda de un grupo de expertos independientes, una selección de medidas que permitan demostrar una incidencia óptima sobre el empleo. Las evaluaciones intermedias versarán igualmente sobre análisis más finos y una mejor comprensión de la incidencia de las intervenciones sobre la creación de empleo.

En el contexto de la adopción de los DOCUP del objetivo n° 2 del nuevo periodo de programación de 1997-1999, la cuestión de la estimación de la incidencia sobre el empleo fue un elemento central de las negociaciones con los Estados miembros.

6.95. a) El seguimiento de las ayudas concedidas a las PYME se ha incrementado mediante la introducción de los datos correspondientes en el sistema de seguimiento utilizado en Flevoland. Al igual que en la región de Merseyside, hubo un malentendido procedente de la existencia de dos indicadores diferentes: «número de PYME que recibieron ayuda» y «casos de apoyo a empresas». El informe final del programa MIDO I, aprobado por la Comisión el 16 de mayo de 1996, contiene la cifra del «número de PYME que recibieron ayuda».

b) La actuación realizada en el municipio de Onnaing se refiere a la recalificación de una zona industrial abandonada, acondicionada para acoger empresas que trabajan en un mercado de segunda mano. El carácter frágil de ese tipo de mercado explica en parte que las empresas correspondientes no hayan podido llevar a cabo su proyecto, con la consiguiente pérdida de los empleos creados.

En lo relativo a la política de las zonas industriales abandonadas, se ha reorientado bien hacia un tratamiento por reverdecimiento de las zonas, según un objetivo de reconquista del medio ambiente, o bien hacia un tratamiento de las zonas asignadas a una utilización particular ajena a la actividad económica de mercado (zonas de ocio, equipamientos públicos, etc.).

Por otra parte, las medidas realizadas en favor de las PYME-PYMI son diversas (ayuda a la inversión, ayuda al asesoramiento, medidas colectivas, ayudas al desarrollo de nuevas funciones, bienes inmuebles de empresa, etc.) y su evaluación no puede reducirse a la observación de este caso concreto.

c) La Comisión admite que en tales situaciones pueden surgir dificultades de evaluación. No obstante, estos problemas son bastante limitados y las operaciones correspondientes no pueden considerarse no subvencionables.

d) La Comisión reconoce que las medidas en favor de las PYME no siempre han logrado los resultados esperados. Las estrictas normas impuestas por la Comisión (por ejemplo, los estudios y la ayuda técnica, al ser parte integrante del plan de empresa de las PYME, se financian sólo si se realiza dicho plan, los organismos intermediarios deben autofinanciarse a largo plazo, etc.) a veces han producido retrasos o han impedido la ejecución de las medidas correspondientes, transfiriéndose entonces la ayuda correspondiente a medidas «operativas». Esto es lo que sucedió en el caso de Grecia.

e) La Comisión examinará este caso y tomará las medidas necesarias para que la calidad y la exactitud de los indicadores sirvan de base para la evaluación de los CEEI y el proyecto piloto «Fondos de Capital Riesgo».

Conclusión

6.96. La Comisión ya está tomando las medidas necesarias para señalar exhaustivamente las medidas en favor de las PYME.

6.97. La Comisión reconoce la necesidad de aumentar las medidas de publicidad y de información sobre los programas de ayuda comunitaria a las PYME, así como la necesidad de simplificarlas, pero considera que estas tareas incumben en primer lugar a las autoridades nacionales competentes de la elaboración y de la ejecución de los programas. La Comisión está dispuesta a proporcionar a los Estados miembros toda la ayuda técnica que sea necesaria a este respecto. El fomento de las buenas prácticas en los Estados miembros respecto a la competitividad de los proyectos es asimismo favorecida por la Comisión.

La Comisión ha elaborado varios instrumentos para proporcionar información a las PYME sobre los programas comunitarios. Estos instrumentos se verán reforzados mediante la ejecución del programa de 1997-2000 en favor las PYME de la Unión Europea y, en particular, el objetivo de convertir las Euroventanillas en primeras ventanillas («first-stop shops»), constituyendo un único centro de información sobre todos los programas comunitarios.

6.98. La coordinación de las medidas y la eficacia de las intervenciones constituyen una preocupación compartida por los gestores de programas en los Estados miembros y por la Comisión, de ahí que se apliquen dispositivos de seguimiento y evaluación en cada programa. La evaluación temática y horizontal de la incidencia de los fondos estructurales sobre las PYME permitirá también a la Comisión señalar las formas de intervención más adecuadas, a partir de un censo de las buenas prácticas existentes.

La Comisión, reconociendo la importancia de reforzar la coordinación de sus actividades en favor de las PYME, reestructuró sus servicios en abril de 1996, creando en particular una nueva unidad dentro de la DG XXIII encargada de las medidas concertadas y de la coordinación de los programas comunitarios en favor de las PYME, así como de la mejora de su acceso a los programas comunitarios. La coordinación se efectúa tanto a nivel externo con los Estados miembros a través de medidas concertadas que pretenden, mediante el intercambio de las buenas prácticas, hacer converger las políticas nacionales en favor de las PYME y transferir las buenas prácticas, como a nivel interno, mediante los trabajos entre servicios.

6.99. El programa integrado adoptado en diciembre de 1996 ofrece un marco global donde se integran las medidas comunitarias en favor de las PYME, las realizadas específicamente con arreglo a la política empresarial (dentro del tercer programa plurianual) y las realizadas con arreglo a otras políticas comunitarias en favor de las PYME. Garantiza así una mayor visibilidad y coherencia de las medidas de la Unión en favor de las PYME. En lo relativo a la coordinación, el programa comprende las medidas concertadas con los Estados miembros, que aplican el artículo 130 del Tratado, cuyo objetivo es favorecer la consulta y la concertación entre los Estados miembros y la Comisión, garantizando así el intercambio y la transferencia de buenas prácticas. Por otra parte, se dispone de procedimientos internos para garantizar la mejor coordinación entre los servicios de la Comisión.

6.100. Estas incertidumbres se han despejado en gran parte gracias a la recomendación de la Comisión relativa a la definición de las PYME. Los Estados miembros deberán respetar esta definición cada vez que la Comisión revise los regímenes de ayudas en favor de las PYME. Por otra parte, los Estados miembros, el BEI y el FEI deben informar a la Comisión, antes del 31 de diciembre de 1997, de las medidas que hayan adoptado para ajustarse a la definición de las PYME establecida por la recomendación de abril de 1996. Igualmente, el régimen transitorio que aplican los programas comunitarios actuales en materia de definición de las PYME debería finalizar como muy tarde el 31 de diciembre de 1997.

6.101. La Comisión considera que la integración de los regímenes de ayuda en los programas operativos ha permitido aplicar un conjunto de medidas más amplias y coherentes en favor de las PYME en un contexto regional determinado.

6.102. Las fichas de «Fondos de capital de riesgo» y «Fondos de garantía» aprobadas por la Comisión el 16 de abril de 1997 contienen disposiciones que permiten garantizar que el capital de los fondos se utilice efectivamente al 100 % para intervenciones en las empresas.

6.103. La Comisión reconoce la importancia de los esfuerzos que quedan pendientes. Considera que estos esfuerzos deben realizarse sobre todo en el contexto de una gestión y de un control más riguroso por los Estados miembros y ha adoptado un reglamento en virtud del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 con el fin de precisar las disposiciones detalladas del control financiero que deben efectuar los Estados miembros.

6.104. La Comisión acepta que es necesario mejorar la evaluación de la incidencia que tienen sobre las PYME las medidas elaboradas para ayudarlas y que están cofinanciadas por los fondos estructurales. Se están iniciando o ya están en marcha varios estudios para solucionar los problemas inherentes a esta cuestión.

Cuadro 6.1. Distribución de los compromisos y de los pagos durante el período 1991-1996

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PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Volumen de los compromisos (1991-1996)

ecus

Año-mes

Número de compromisos (1991-1996)

Número

Año-mes

Volumen de los pagos (1991-1996)

ecus

Año-mes

Número de pagos (1991-1996)

Número

Año-mes

Referencias al presupuesto 1996: B2-12; B2-14;. B2-182; B2-19; B2-2; B2-3; B2-6; B2-7 y B5-25.

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

CAPÍTULO 7(279*) Fondo Social Europeo

7.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 7.1 - 7.5

Ejecución presupuestaria 7.6 - 7.14

Fiscalización de aspectos concretos 7.15 - 7.34

La cooperación 7.15 - 7.19

El sector privado, el objetivo n° 4 y ADAPT 7.20 - 7.29

La adicionalidad 7.30 - 7.34

Examen de los sistemas 7.35 - 7.57

Conclusiones 7.58 - 7.68

INTRODUCCIÓN

7.1. El Fondo Social Europeo (FSE) constituye un instrumento de primer orden para promover los objetivos europeos en materia de formación y empleo.

7.2. El presente capítulo examina la plasmación en la práctica de los principales cambios normativos introducidos en la ejecución del marco comunitario de apoyo del FSE 1994-1999, en lo sucesivo denominado MCA2. En este sentido, amplía la fiscalización descrita en el Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1995(280), evalúa la eficacia de los cambios y examina la fiabilidad de los sistemas de control nacionales.

7.3. Los cambios principales introducidos en los distintos reglamentos(281) refuerzan la cooperación (entre la Comisión, las autoridades nacionales y «los interlocutores económicos y sociales»), y con ellos se pretende garantizar la adicionalidad y mejorar el seguimiento y la evaluación de la ejecución del FSE en cada uno de los niveles de gestión.

7.4. Se ha creado un nuevo objetivo n° 4(282), referente a la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción. Con él, se amplían las medidas dirigidas a proporcionar formación a los trabajadores en activo y se da paso a la cofinanciación privada en materia de formación. El objetivo hace hincapié en las pequeñas y medianas empresas (PYME); su fiscalización por el Tribunal constituyó una evaluación inicial de su ejecución, así como de la iniciativa comunitaria transnacional (IC) ligada al mismo, ADAPT.

7.5. Con el fin de verificar la eficacia global de la ejecución del MCA2, se llevaron a cabo visitas de inspección en la Comisión y en diez Estados miembros (Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal, Suecia y el Reino Unido). Sus resultados deben compararse con los obtenidos en la auditoría llevada por el Tribunal a efectos de la declaración de fiabilidad.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

7.6. Durante 1996, tercer año de ejecución del MCA2, la Comisión continuó contrayendo compromisos y realizando pagos correspondientes al MCA1 (1990-1993). Como ya expuso el Tribunal en sus informes anuales relativos a 1994 y 1995, los Estados miembros no han utilizado los compromisos disponibles a pesar de haberse prorrogado el período de realización de pagos del MCA1. Desde el cierre de los programas operativos (PO) del MCA1 se ha liberado un total de 444 millones de ecus. Sin embargo, el 17 % de los PO siguen estando abiertos, por un importe de 1 204,3 millones de ecus (véase el apartado 7.10).

7.7. En 1996 se gastó una proporción más elevada de créditos disponibles que en los dos años anteriores. En el conjunto del FSE, tanto los créditos de compromiso (7 150 millones de ecus) como de pago (6 036 millones de ecus) fueron utilizados al 100 %. Sin embargo, la ejecución por objetivos ha sido muy distinta. El consumo de créditos de compromiso iniciales en el objetivo 3 alcanzó el 126 %, pero seguía siendo bajo en los objetivos nos 4, 5b y 6 con porcentajes del 69, 51 y 41 % respectivamente. Este hecho demuestra las dificultades de llevar a la práctica programas que no siempre tienen suficientemente en cuenta la capacidad de gestión de los Estados miembros ni la complejidad del marco jurídico. El porcentaje de utilización global de los créditos de compromiso correspondientes a Empleo y las iniciativas de recursos humanos después de las transferencias fue del 96 %, pero en el caso de la iniciativa ADAPT, en cuya ejecución aparecieron problemas que se detallan en el apartado 7.29, sólo se gastó el 65 % de los créditos iniciales. La IC NOW, que se refiere a la integración de mujeres en el mundo laboral, tan sólo utilizó el 10 % de los créditos de compromiso iniciales.

7.8. Las cifras muestran la utilización de los créditos a nivel de la Comisión. No tienen en cuenta los retrasos añadidos que se producen en el envío de los fondos al jefe del proyecto ni el retraso de éste a la hora de gastar, por lo cual no reflejan la utilización real en términos operativos.

7.9. El cuadro 7.1 muestra el consumo por los Estados miembros de los importes previstos en 1994, 1995 y 1996. La ejecución presupuestaria aumentó en comparación con los dos años anteriores, pero los importes expuestos indican su escasa utilización por algunos Estados miembros, especialmente Grecia e Italia, donde la ejecución de los PO ha sido tardía.

7.10. La Comisión concedió prórrogas hasta mediados de 1997 en relación con un importe de 523,4 millones de ecus de 12 PO italianos(283) del MCA1 (1989-1993). La Comisión descubrió en una inspección que el gasto de 78 millones de ecus había sido comprometido por el Estado miembro después del plazo establecido en los PO, por lo cual no era subvencionable por el FSE(284). A pesar de ello, la Comisión accedió posteriormente a una solicitud de las autoridades italianas, presentada fuera del plazo establecido en los PO y sin consultar previamente a los comités de seguimiento competentes conforme al apartado 5 del artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, para prorrogar los PO y «regularizar» así los compromisos correspondientes. Esta práctica se diferencia de la seguida en las prórrogas concedidas a los programas operativos del Reino Unido en 1995 donde los importes reasignados se financiaron con créditos del período 1994-1999(285).

7.11. Los comités de seguimiento pueden reprogramar para años venideros los importes que no se han utilizado durante un año. El cuadro 7.1 indica los Estados miembros donde esto ha sucedido al comparar los importes previstos inicialmente con los compromisos contraídos. La reprogramación de los gastos para el año siguiente, o sucesivos, permite que un Estado miembro obtenga un anticipo para el año siguiente, aun cuando no haya gastado la proporción indispensable del importe anticipado previamente(286). Semejante práctica, aunque no contraviene la normativa actual de los fondos estructurales, no es propia de una buena gestión financiera.

7.12. El reglamento permite anticipos inferiores al 50 %(287). Sin embargo, se han observado casos en que la Comisión ha vuelto a abonar anticipos sin necesidad ante el bajo porcentaje de utilización registrado en los PO italianos del objetivo n° 4 y los retrasos por parte de las administraciones nacionales en la transferencia de fondos a los PO del objetivo n° 3 en Francia. El importe en juego en ambos PO era de 84 millones de ecus. La Comisión debe llevar a cabo un mayor esfuerzo de acuerdo con lo expresado en sus respuestas al Tribunal relativas a 1995(288).

7.13. La mayoría de los Estados miembros fiscalizados no siempre pagaron a los beneficiarios en el plazo de tres meses fijado por el apartado 5 del artículo 21 del Reglamento (CEE) 2082/93(289), lo cual puede dar lugar a dificultades en la gestión de los proyectos o a la no utilización de anticipos abonados a cargo del presupuesto de la Unión Europea.

7.14. La falta de concordancia entre las necesidades y los anticipos se hace especialmente patente cuando la Comisión contrae un solo compromiso para los programas plurianuales, de conformidad con el apartado 3 del artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 2082/93. Estos compromisos pueden llegar a ser hasta de 40 millones de ecus y abarcar normalmente los seis años del MCA2. Al mismo tiempo que se contrae el compromiso, el Estado miembro recibe un anticipo hasta el 50 %. En realidad, los Estados miembros son incapaces de cumplir con el requisito de abonar el anticipo en el plazo de tres meses. El valor total de tales anticipos se sitúa en torno a los 250 millones de ecus.

FISCALIZACIÓN DE ASPECTOS CONCRETOS

La cooperación

7.15. El refuerzo de la cooperación (véase el apartado 7.3) se contempla, entre otros, por el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2081/93 según el cual cada Estado miembro designará a los interlocutores económicos y sociales (denominados en lo sucesivo los socios). La cooperación abarca la preparación y financiación, la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior.

7.16. La interacción de los socios se manifiesta sobre todo en los comités de seguimiento. Hay comités de este tipo en cada uno de los Estados miembros para cada MCA, PO o documento único de programación (DOCUP), para cada uno de los objetivos y para las (IC) ADAPT y Empleo. Dependiendo del Estado miembro, los comités de seguimiento competentes para los diversos objetivos y las IC pueden ser nacionales, regionales y, a veces, multirregionales.

7.17. En Portugal los comités de seguimiento están formados principalmente por funcionarios, aunque los representantes nacionales hayan señalado a la Comisión su deseo de aumentar la participación de socios en el futuro. En el Reino Unido, los comités de seguimiento incluyen a representantes de los diversos intereses sectoriales: administraciones locales, «Training and Enterprise Councils» y asociaciones voluntarias. Sin embargo, mientras que algunos comités de seguimiento cuentan con representantes de los sectores industrial y de servicios, no hay ningún representante de la patronal y los trabajadores como tal. En los restantes Estados miembros la cooperación resulta más amplia y los interlocutores sociales, confederaciones de empresarios y sindicatos, reciben la designación de socios pero, en algunos casos, más que participar plenamente en los comités de seguimiento, actúan de observadores.

7.18. Por lo general la entrada de empresarios, trabajadores y personas desfavorecidas puede aumentar la eficacia de la planificación, apreciación, seguimiento y evaluación y hacer que se acepten mejor las decisiones que se tomen. La Comisión está alentando a los Estados miembros a que se muevan en esa dirección. Sin embargo, en España, Francia e Italia, hay comités de seguimiento de 50 o más miembros y un comité francés cuenta con más de 70.

7.19. A pesar de la impresión positiva que han dejado al Tribunal las actuaciones de la Comisión en el contexto de la cooperación, su control reveló que esta institución debería haber presionado para que en algunos aspectos del seguimiento los demás socios y en especial las administraciones nacionales introdujeran mejoras, a saber:

a) estaba previsto que la cooperación funcionara en la etapa clave de la programación, y, dentro de ella, en la determinación de las diversas medidas necesarias; sin embargo, la consulta en este contexto de cooperación consistió en dar una opinión sobre planes en vez de participar verdaderamente en la tarea de determinar cuáles eran las necesidades y las soluciones, por lo cual se perdió una oportunidad de implicar plenamente a los socios en el proceso de planificación;

b) muchas secretarías no cumplieron los plazos establecidos para la distribución de documentos en el propio reglamento interno de los comités;

c) los miembros deberían también recibir un resumen estratégico de la situación y las medidas que deben adoptarse; durante la fiscalización se identificó un solo comité donde se había hecho así (Reino Unido, «Rural Wales and the borders», objetivo n° 5b), pero este caso parece ser la excepción en vez de la regla;

d) en general los comités de seguimiento encargados del FSE tienen que reunirse por lo menos dos veces al año; en algunos Estados miembros esta regla no se ha cumplido, bien por negligencia(290), bien porque no había ningún progreso que comunicar(291);

e) no se consultó a los comités de seguimiento de los PO fiscalizados por el Tribunal en los Estados miembros sobre los temas planteados en informes de auditoría independientes, por lo cual se perdió una gran oportunidad de examinar los problemas detectados y proponer soluciones que contribuyeran a lograr una buena gestión financiera;

f) aunque la financiación aportada por el FSE, el FEDER y el FEOGA-Orientación en virtud de los objetivos nos 1, 2 y 5b fue examinada por los mismos comités de seguimiento en los Estados miembros o las regiones, el examen de las actas de las reuniones reveló la necesidad de aumentar la coordinación de esfuerzos entre los fondos; sólo en el caso de Irlanda se examinaron de forma coordinada las medidas pertenecientes a los diversos fondos estructurales;

g) incluso tras tres años de MCA, pocos son los comités de seguimiento que han revisado y desarrollado los indicadores de impacto, establecidos en los PO o los DOCUP para medir la eficacia del esfuerzo del FSE; por otra parte, sigue habiendo una falta básica de información sobre la eficacia de la formación impartida a efectos de obtención de empleo.

El sector privado, el objetivo n° 4 y ADAPT

7.20. Según se expone en el apartado 7.4, un elemento de la reforma de los fondos estructurales ha sido la creciente implicación del sector privado en el nuevo objetivo n° 4; según esto las empresas privadas deberán cofinanciar una parte adecuada del coste de los proyectos que benefician a su propia mano de obra(292).

7.21. Las acciones del objetivo n° 4 persiguen la adaptación de los trabajadores de las empresas a las mutaciones industriales y la evolución de los sistemas de producción. Su aplicación se extiende a todos los Estados miembros excepto el Reino Unido que decidió utilizar los demás objetivos para financiar la formación. En los Estados miembros del objetivo n° 1 se engloban en las acciones de dicho objetivo. Comparten muchos puntos en común con la IC transnacional ADAPT, que puede considerarse el elemento transnacional del objetivo n° 4. Ambos tipos de acciones hacen hincapié en la importancia de las PYME y una condición de la financiación ADAPT es que los proyectos sean innovadores.

7.22. El total de gastos previstos para el MCA2 era de 2 350 millones de ecus en el caso del objetivo n° 4 y de 1 354 millones de ecus en el caso de ADAPT. Sin embargo, se han registrado retrasos de ejecución que hacen necesario reprogramar el calendario de financiación.

7.23. Según se describe en los apartados que siguen, la Comisión no ha dado suficientes instrucciones sobre la aplicación de las normas de competencia fijadas en el artículo 92 del Tratado CEE(293) y desarrolladas en documento de la Comisión que lleva por título «Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las PYME»(294). Los Estados miembros aplican las normas de manera diferente. La Comisión ha informado al Tribunal(295) de que la política de la competencia (artículo 92 del Tratado CEE) no se aplica a las ayudas del FSE, ya que se conceden individualmente a los trabajadores de la empresa en vez de a ésta. No obstante, cada DOCUP o PO del objetivo n° 4 contiene una cláusula según la cual la Comisión suspenderá el pago hasta tener la certeza de que se cumplen las normas de competencia. Además, según las «directrices comunitarias», la ayuda pública autorizada para las acciones de formación de los trabajadores de una empresa queda limitada hasta un 50 %, porcentaje que incluye tanto la cofinanciación nacional como la comunitaria. Cuando la ayuda total a una empresa rebase la cifra de 100 000 ecus distribuidos en tres años la Comisión puede admitir excepciones en circunstancias excepcionales, previa notificación del Estado miembro especial para cada caso. Esta disposición se aplica particularmente a las regiones del objetivo n° 1. Los porcentajes reales de ayuda pública oscilaron entre el 55 % y el 94 %.

7.24. El Tribunal había señalado ya a la Comisión las incoherencias que contenía su interpretación de las normas. Tras una fiscalización llevada a cabo en Alemania, el Tribunal llamó la atención de la Comisión sobre el problema en abril de 1995(296) e hizo referencia al asunto en su Informe Anual relativo al ejercicio 1994(297). La Comisión no respondió nunca a dichas observaciones y los controles practicados por el Tribunal en 1996 y 1997 han confirmado dichas incoherencias. En Alemania se sigue la norma de aplicar el procedimiento de notificación para los proyectos del objetivo n° 4, lo cual no sucede en Francia, país en donde no se habían notificado varios proyectos de más de 100 000 ecus y, además, el comité de seguimiento era de la opinión de que no era necesario notificarlos. Durante la fiscalización se detectó un caso similar en Grecia. Por otra parte, en Bélgica, a causa de la incertidumbre creada, los comités de seguimiento del objetivo 4, que incluyen a representantes de la Comisión, excluyeron los proyectos que beneficiaban a una sola empresa. Esta es una de las razones del bajo porcentaje de ejecución del objetivo n° 4 en Bélgica. Así pues, el trato que reciben las empresas en los diversos Estados miembros es desigual.

7.25. Según el preámbulo del Reglamento (CEE) n° 2084/93 del Consejo, las acciones del objetivo n° 4 se destinan al conjunto de la economía en vez de a industrias o sectores específicos. Según declara un informe de la Comisión(298), y según ha observado también el Tribunal, el carácter transectorial no se ha respetado en la mayor parte de los Estados miembros.

7.26. En varios de los proyectos controlados, las personas que recibieron formación en virtud de las acciones del objetivo n° 4 no estaban comprendidas en la categoría subvencionable (trabajadores de empresas), sino que de hecho estaban en paro y buscaban trabajo. En Suecia, trabajadores pertenecientes al sector público (hospitales) recibían formación en virtud del objetivo n° 4. En Italia (Emilia Romaña), 141 de los 1 105 proyectos del objetivo n° 4 cuya financiación por el FSE había sido aprobada consistían en cursos que las empresas organizaron para sus trabajadores sobre seguridad en el trabajo, y que, por lo tanto, no parecían estar ligados a la adaptación de los trabajadores amenazados por el desempleo debido a mutaciones industriales o a la evolución de los sistemas de producción, razón por la cual no quedaban comprendidos en el ámbito del objetivo n° 4 (apartado 2 del artículo 1 del Reglamento 2084/93). La Comisión debe calarar el carácter subvencionable de tales gastos y comunicarlo a todos los Estados miembros.

7.27. Como se señala en el apartado 7.21, es necesario hacer hincapié en la importancia de las PYME, pero en España, Francia y Portugal, el FSE ha financiado sustancialmente a las grandes empresas, por lo que esta noción de preferencia por las PYME se ha perdido. Además, el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2084/93 dispone que «las empresas cuyos trabajadores y trabajadoras se beneficien de las acciones de formación financiarán una parte adecuada del coste de dichas acciones». Las autoridades nacionales de Bélgica, Italia y Portugal afirman que las PYME más pequeñas no pueden cumplir este requisito de cofinanciar proyectos. El mismo Tribunal encontró en Bélgica dos proyectos en que la empresa no había realizado ninguna aportación financiera, y el informe de la Comisión señala que este problema existe en España. Este requisito plantea problemas ya que, por su propia naturaleza, las PYME carecen con frecuencia de recursos que les permitan buscar oportunidades de financiación, presentar solicitudes, aportar la cofinanciación y liberar de sus tareas a los trabajadores para que acudan a los cursos. De hecho, los representantes portugueses han calculado que el 80 % de las PYME de su país son empresas constituidas por una sola persona. Principalmente a causa de estas dificultades estructurales, el Consejo subrayó en la Decisión 97/15/CE(299) la importancia de facilitar a las PYME el acceso a la formación.

7.28. En su respuesta al Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994(300), la Comisión reconocía que los gestores de los PO del objetivo n° 4 deben hacer lo necesario para facilitar a las PYME el acceso a las ayudas del FSE. Además, la Comisión se comprometió a llevar a cabo evaluaciones del impacto de los PO considerados, pero al comienzo de 1997 seguía sin hacerlo. Para mayor información sobre las PYME, véanse los capítulos 10 (Investigación) y 6 (FEDER) del presente informe.

7.29. Surgieron especiales problemas de coordinación en la ejecución de las acciones ADAPT. La tarea de aprobar a los socios se delegó en los Estados miembros y faltaba un calendario común de ejecución de proyectos. A veces puede ocurrir que un Estado miembro apruebe al socio del proyecto en su territorio pero que otro Estado miembro no, o lo haga meses más tarde, lo cual da lugar a cambios de socios y a modificaciones del contenido de los proyectos aprobados. Tampoco se coordinaron los pagos a los socios en los diversos Estados miembros, lo cual provocó nuevos retrasos. La mayoría de los proyectos ADAPT se vieron afectados en mayor o menor medida, siendo los ejemplos más extremos aquellos en que uno de los socios era italiano, y la financiación de ADAPT de 1995 no se entregó a los socios nacionales del proyecto hasta finales de 1996.

La adicionalidad

7.30. La adicionalidad constituye uno de los pilares de la reforma de los fondos estructurales. Con ella se persigue que el esfuerzo financiero de cada Estado miembro con respecto a cada objetivo no disminuya durante el MCA2 en comparación con el período de programación anterior (MCA1). El Tribunal examinó los datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión para demostrar la adicionalidad, así como la metodología utilizada por los Estados miembros para evaluar su coherencia, adecuación y fiabilidad. La obligación de la Comisión de examinar la información facilitada recae en distintas DG, dependiendo de los objetivos en cuestión.

7.31. No es necesario que la Comisión examine la adicionalidad, por cada fondo, de los países del objetivo n° 1. Sin embargo, dentro del MCA1 (1990-1993), la DG V examinó la adicionalidad del FSE respecto a los objetivos nos 3 y 4 en las zonas del objetivo n° 1 (Irlanda, Grecia, Portugal y España). Las conclusiones de un informe de la DG V sobre los objetivos nos 3 y 4 del MCA1 presentado en febrero de 1995 eran que había adicionalidad en Alemania, Francia, Luxemburgo y Portugal; que quizá la hubiese en Dinamarca, Países Bajos e Italia; pero que su existencia estaba sin demostrar en los casos de Bélgica, Grecia, España, Irlanda y el Reino Unido. Si bien el informe llegaba a la conclusión de que no podía darse por finalizado el examen de la adicionalidad de estos últimos cinco Estados miembros, dicho examen no prosiguió para dar por finalizado el tema. Es más, los resultados de los exámenes practicados por la Comisión de la adicionalidad en los objetivos nos 1, 2 y 5b del MCA1 llevan sin publicarse siquiera, cerca de tres años después del fin del período, por lo cual no se han extraído todavía conclusiones definitivas.

7.32. El hecho de que la Comisión no haya finalizado como procede su examen de la adicionalidad en el MCA1 constituye un motivo de preocupación. El artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 requiere que se demuestre la adicionalidad por objetivo en comparación con el período anterior (MCA1 1990-1993). El hecho de que la Comisión no quedara plenamente satisfecha de los datos aportados por ocho de los doce Estados miembros no constituye un buen punto de partida para evaluar la adicionalidad del MCA2.

7.33. La metodología utilizada por la DG II comporta un examen de todo el gasto estructural por cada objetivo, mientras que la DG V examina ámbitos concretos del gasto del FSE para asegurarse de que el esfuerzo nacional no disminuya. Este último método seguido para verificar la adicionalidad es menos exacto, pues las acciones y los beneficiarios que reciben financiación del FSE cambian del MCA1 al MCA2. También pueden cambiar en el transcurso del propio MCA2 (por ejemplo, pueden introducirse acciones, o bien suprimirse, y los beneficiarios pueden tener derecho a la subvención en un momento determinado y perderlo en otro).

7.34. El examen de los datos y la metodología utilizados por los Estados miembros para agrupar y comunicar los gastos ha demostrado la necesidad de mejora, particularmente en Grecia, con el fin de lograr la fiabilidad necesaria para evaluar la adicionalidad. Por añadidura, el actual reparto de funciones entre cuatro Direcciones Generales de la Comisión no garantiza una gestión eficaz ni la exactitud de los datos. Esta división de responsabilidades entre la DG V para los objetivos del FSE puramente, y las DG XVI y VI con intervención de la DG II, exacerba el problema del doble cómputo y las divergencias de los datos cuando se efectúan gastos de los objetivos nos 3 y 4 en zonas de los objetivos nos 2 y 5b.

EXAMEN DE LOS SISTEMAS

7.35. En su anterior Informe Anual relativo al ejercicio presupuestario 1995(301), el Tribunal subrayó la necesidad de que los Estados miembros aprobaran normas comunes sobre acceso a las subvenciones. Después de haber tratado y negociado esta cuestión con los Estados miembros, la Comisión aprobó una decisión al respecto que entró en vigor el 1 de mayo de 1997(302). En los apartados que siguen se exponen los puntos en que se ha de dar una mayor orientación a los Estados miembros sobre qué gastos deben subvencionarse.

7.36. Existe un problema grave a la hora de sustituir gastos cuyo carácter no subvencionable ha quedado demostrado tras auditorías u otros controles por otros gastos considerados subvencionables por el Estado miembro.

7.37. Los gastos utilizados para sustituir a otros no deben corresponder a proyectos que ya han comenzado o han acabado, o bien no han cumplido el requisito de publicidad exigido para la financiación del FSE. Del mismo modo, debería exigirse la aprobación previa por las autoridades competentes de la financiación del curso por el FSE, así como la necesidad de que los auditores nacionales y de la Unión Europea lleven a cabo controles durante la ejecución, con lo cual todo gasto del FSE utilizado en apoyo de una declaración estaría sujeto a fiscalización. En la actualidad estos criterios no son aplicados sistemáticamente por los Estados miembros.

7.38. También deberían impartirse instrucciones para saber si el porcentaje de participación del FSE puede aumentarse para compensar el gasto no subvencionable de un proyecto. La Comisión ha notificado al Tribunal que la participación del FSE debería limitarse al porcentaje o al importe indicado cuando el proyecto se aprobó, eligiéndose el más bajo. El Tribunal está de acuerdo con esta interpretación, pero no todos los Estados miembros la aplican.

7.39. Dentro del MCA2, el FSE puede financiar la enseñanza secundaria que esté claramente conectada con el mercado laboral(303). En algunos Estados miembros se está concediendo generalmente la financiación del FSE a alumnos que cursan sus estudios obligatorios. En algunos casos las acciones cofinanciadas de enseñanza secundaria(304) se dirigen a grupos de destinatarios específicos o actividades concretas, mientras que en otros casos forman parte del programa de enseñanza obligatoria que, para el Estado miembro, es de carácter tecnológico. Éste es el caso de España que gastó en estas acciones 17,1 millones de ecus del FSE en 1995 y 23,9 millones de ecus en 1996. El Tribunal preguntó a la Comisión y a las autoridades nacionales si esta enseñanza secundaria quedaba comprendida en el ámbito de aplicación del reglamento (305). En su respuesta, la Comisión deja la interpretación de esta norma al arbitrio de los Estados miembros, lo cual no garantiza la correcta aplicación del reglamento ni un tratamiento homogéneo por dichos Estados.

7.40. Otros cursos de formación tienen una doble vertiente teórica en el aula y práctica en el ámbito de laboral. La Comisión ha confirmado que, si bien se fijaron directrices en relación con el MCA1, no se ha fijado ninguna en las medidas actuales para saber si puede reclamarse el gasto como parte práctica del curso. Debería darse esta orientación.

7.41. En España, el Real Decreto 631/93(306), entre otros, establece normas que dictan cuándo los gastos son subvencionables por el FSE. En él, se autoriza a pagar hasta el 10 % de los gastos de gestión y los costes salariales con tan sólo la prueba documental justificativa del gasto. Ello contradice la normativa comunitaria.

7.42. Los Estados miembros deben certificar el gasto de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2082/93(307). La fiscalización volvió a confirmar que algunas solicitudes de saldo no se basan en el gasto realmente efectuado por quienes imparten la formación durante un período dado, según se establece en el Reglamento y también en las cláusulas tipo anexas a los PO. Por el contrario, algunos Estados miembros, en particular España, Francia e Italia, declaran a la Comisión importes transferidos a los organismos gestores por sus administraciones sin cerciorarse de que el gasto en que se basan las declaraciones se haya efectuado realmente ni que esté justificado por facturas u otros datos contables. Efectivamente, se ha declarado a veces el gasto sin justificación de ningún tipo (véanse también los apartados 7.52, 7.54 y el cuadro 7.2).

7.43. En Portugal varios proyectos del programa PEDIP(308) fueron gestionados por los departamentos de Industria y Energía, los cuales enviaron a la DAFSE(309), dirección competente del departamento de Trabajo, una lista que incluía ocho proyectos aprobados condicionalmente que no se habían financiado. La DAFSE incluyó a su vez los importes, que sumaban un total de 4,5 millones de ecus, en sus solicitudes de saldo de 1995. Las autoridades portuguesas han decidido practicar un examen detallado de PEDIP tras la fiscalización del Tribunal.

7.44. Con objeto de reducir el riesgo de que surjan estas declaraciones inexactas, la Comisión debe cerciorarse de que los Estados miembros las basen en pruebas fiables. Las declaraciones presentadas por el organismo certificador del Estado miembro tendrían que basarse siempre en una lista completa y detallada de los proyectos y de los gastos consiguientes que constituyen el fundamento de la declaración. Esta medida instigaría a los Estados miembros a mantener planes contables apropiados y a velar por que los diversos niveles de la administración que intervienen cumplan las obligaciones establecidas en las disposiciones financieras de los PO, etc. Tampoco se verifica suficientemente durante el proyecto, y al final, el gasto efectuado por quienes imparten la formación y los beneficiarios. El control insuficiente de las declaraciones inspira poca confianza en las cifras declaradas por los Estados miembros (véanse los apartados 7.46 a 7.49).

7.45. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1681/94(310), los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión de las irregularidades que tengan un impacto financiero igual o superior a los 4 000 ecus. El cuadro 7.3 muestra el número de irregularidades del FSE notificadas por los Estados miembros a la Comisión durante los años 1994-1996. Se observa un aumento constante de su importancia financiera. El número total de casos es de 309. La Comisión ha comunicado al Tribunal la imposibilidad de calcular por el momento el importe de los intereses aplicables(311).

7.46. Además de los casos de irregularidades, los Estados miembros tienen otros puntos débiles en materia de pagos. En su Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 1995(312), el Tribunal observó que el porcentaje de errores sustantivos de los fondos estructurales era significativamente superior a la media del conjunto del presupuesto general (apartado 4.18), y que se daba una elevada presencia de errores formales (apartado 4.20). En 1996, el Tribunal controló una muestra de 69 proyectos del FSE. Los controles revelaron errores, que tenían una incidencia financiera potencial, en 31 proyectos. Además, otros 19 proyectos adolecían de errores formales pues, por ejemplo, no se había dado a conocer la participación del FSE a los beneficiarios, al sector y al público en general, o no se llevaba una contabilidad separada de la financiación del FSE. Estas observaciones fueron confirmadas por las propias inspecciones de la Comisión.

7.47. La declaración frecuente por promotores y beneficiarios finales de importes excesivos con cargo al FSE resulta sintomática de un sistema donde los criterios de subvención no siempre se establecían ni aplicaban claramente. Así pues, para el solicitante existía la tentación de concederse a sí mismo «el beneficio de la duda», dejando a la administración la tarea de aceptar o investigar los importes declarados como parte de su labor de control de los expedientes. La Comisión ya ha adoptado, en el SEM 2000, medidas para combatir esta práctica.

7.48. Las inspecciones de la Comisión deberían completarse con la aplicación por las autoridades competentes de los Estados miembros de un programa de auditoría y verificación de los beneficiarios que ofrezca garantías en el caso de las declaraciones. Más de la mitad de los Estados miembros carecen de un equipo independiente de verificación y control dentro de la administración nacional competente.

7.49. Las deficiencias detectadas en los Estados miembros muestran la necesidad de mejorar los procedimientos de verificación y control:

a) no hay orientaciones aceptadas a las que poder recurrir sobre acceso a la subvención y auditoría;

b) no hay ninguna labor de seguimiento coherente y ágil de los resultados de auditoría que permita efectuar correcciones y recuperaciones y hacerlas constar en los informes y solicitudes presentados a la Comisión;

c) la coordinación insuficiente entre los servicios de inspección de los diversos ministerios y regiones lleva aparejado el riesgo de que no se detecten los casos de doble financiación;

d) falta un programa de control basado en el análisis de riesgos y faltan los recursos necesarios para llevarlo a la práctica;

e) la dirección no revisa los errores detectados durante los controles de expedientes, con el fin de decidir si debe ampliarse la auditoría.

7.50. Ante los resultados de los controles practicados por el Tribunal y la Comisión, todos los Estados miembros deberían establecer y llevar a la práctica un programa de auditoría de riesgos. De conformidad con el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2082/93, la Comisión debería especificar el nivel mínimo de control de los proyectos por las autoridades nacionales. Los Estados miembros deberían desarrollar una base de datos de formación profesional que informara sobre los beneficiarios finales y los proyectos (incluidos los subcontratistas), para proporcionar una pista de auditoría clara y reducir el riesgo de doble financiación.

7.51. La Comisión (DG XIX) ha firmado protocolos de control financiero con los órganos encargados del mismo de ocho Estados miembros. Sin embargo, es necesario que la Comisión acelere la adopción y la ejecución de los protocolos del FSE, y que garantice una difusión rápida de los informes de auditoría correspondientes. Además, en Francia una parte importante del gasto declarado a la Comisión como subvencionable se refiere a medidas nacionales que reciben financiación del FSE. Sin embargo, en 1996, hubo falta de transparencia en algunos de los programas nacionales, y como consecuencia, no fue posible identificar los proyectos individuales subvencionados por el FSE. El Tribunal ha llamado la atención de las autoridades nacionales y de la Comisión sobre estos hechos.

7.52. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1995(313), el Tribunal, al mismo tiempo que llamaba la atención sobre el problema general de la fiabilidad de las declaraciones del FSE de seis Estados miembros, observó que en uno de ellos, Francia, los importes declarados por la administración nacional en relación con 1994 excedían con creces de las cifras reales y que en otro, Italia, se habían certificado 114,9 millones de ecus de cofinanciación nacional sin justificación documental suficiente. A resultas de la fiscalización de la Comisión y del Tribunal, aquella bloqueó la financiación del FSE en ambos países. El control de 1996 llevado a cabo en Emilia Romaña (MCA2, objetivo n° 4) y en Sicilia (MCA1, objetivo n° 1) reveló que las autoridades italianas habían proseguido dicha práctica y no habían aportado cofinanciación nacional en ese ejercicio, a pesar de que la financiación del FSE si se había proporcionado. El 17 de octubre de 1996, el Estado miembro presentó la solicitud de saldo relativa a la región de Emilia Romaña; dicha solicitud se basaba en una declaración que esta región había realizado en agosto de 1996. La Comisión aceptó los gastos certificados como realizados en 1995 aunque no se abonaron en dicho ejercicio.

7.53. Las autoridades italianas han comunicado al Tribunal que la parte de la declaración referente a la cofinanciación nacional (fondo di rotazione) se basó en los compromisos efectivamente contraídos, calculados pro rata temporis. Los reglamentos del FSE, no obstante, exigen que todos los certificados de gastos de los beneficiarios finales y los Estados miembros se basen en el gasto realmente efectuado y no en compromisos. La definición de beneficiario final ha dado lugar a esta situación.

7.54. Las decisiones italianas(314) de 1994, 1995 y 1996 por las que se autorizaba la cofinanciación nacional no se aprobaron respectivamente hasta el 26 de septiembre de 1995, el 30 de octubre de 1995 y el 25 de julio de 1996. Las decisiones adicionales correspondientes al período 1994-1996 se publicaron en 1997(315). Por otra parte, el hecho de aprobarse un importe no significa que el tesoro nacional lo ponga inmediatamente a disposición de la región. El cuadro 7.2 muestra las cuentas de Emilia Romaña referentes al objetivo n° 4 en 1995, el certificado de ejecución correspondiente y la solicitud de saldo. La cofinanciación nacional fue declarada correctamente en el certificado de ejecución fechado en febrero de 1996, cuyo objetivo era obtener un anticipo para el año siguiente. Sin embargo, cuando la solicitud de saldo se presentó en agosto de 1996, no se había pagado a la región la cofinanciación derivada del presupuesto nacional. Esta práctica obliga a la región a prefinanciar la parte nacional, aunque en 1995 no ocurrió así; lo confirma el hecho de que la cofinanciación procedente del presupuesto nacional era solamente del 1 %. Sin embargo, a esto debe añadirse la cofinanciación derivada del presupuesto regional, que asciende hasta un 11,7 %.

7.55. La Comisión estaba enterada de estos hechos. Según los expedientes examinados por el Tribunal, se envió copia de la correspondencia de la región que indicaba las circunstancias de estas declaraciones irregulares al Ministero del Bilancio e del Tesoro y a la Comisión. No se procedió a ninguna investigación ni tampoco a correcciones financieras.

7.56. El Tribunal ha examinado desde entonces la cofinanciación en tres regiones italianas. En todas ellas (Lombardía, Sicilia y Emilia Romaña) faltaba la cofinanciación procedente del presupuesto nacional, basada en el gasto efectuado. Sólo las regiones que han prefinanciado la cofinanciación nacional con sus propios fondos satisfacen los requisitos de cofinanciación. Sin embargo, en las regiones controladas no se dio este tipo de prefinanciación a su debido tiempo. En por lo menos una región, no se produjo sino al cabo de varios años (véanse los apartados 7.52 y 7.54).

7.57. Esta situación puede repercutir en la ejecución y por lo tanto en la eficacia de las acciones del FSE consideradas, tanto del MCA1 como del MCA2. El Tribunal pidió a la Comisión que examinara la cofinanciación italiana, por lo cual acoge con satisfacción la actuación llevada a cabo por dicha institución el 13 de marzo de 1997 en este sentido, cuando pidió a las autoridades italianas que proporcionaran información completa sobre los importes de cofinanciación nacional y regional disponibles tanto del MCA1 como del MCA2, para todos los objetivos y todas las fechas en que tuvieron lugar las transferencias de fondos. La Comisión y las autoridades nacionales ya han celebrado una serie de reuniones iniciales encaminadas a resolver este asunto.

CONCLUSIONES

7.58. Ha habido retrasos en la ejecución presupuestaria, retrasos sustanciales en el cierre del MCA1, se han concedido en exceso anticipos de fondos a los Estados miembros y estos han distribuido los fondos de manera tardía (véanse los apartados 7.6 a 7.14).

7.59. La cooperación comenzó con retraso. En algunos Estados miembros, la participación de los interlocutores económicos y sociales es limitada, y superficial la implicación de los socios en la programación. Para que los comités de seguimiento puedan desempeñar un papel efectivo en la ejecución del MCA2, hay que perfeccionar y desarrollar prácticas y procedimientos de trabajo. En caso contrario, dichos comités corren el riesgo de convertirse en un nivel de gestión superfluo cuyo principal objetivo será conseguir la máxima financiación de la Unión Europea en vez de la eficacia (véanse los apartados 7.15 a 7.19).

7.60. La ejecución del objetivo n° 4 no ha sido satisfactoria. Se ha retrasado la financiación de medidas, ha faltado la cofinanciación privada, los alumnos no eran subvencionables ni tampoco lo era el contenido de los cursos. Por añadidura, la financiación pública no siempre tuvo en cuenta la política de la competencia ni tampoco se respetó la prioridad que había que dar a las PYME. La Comisión debería revisar sin dilación y a fondo la ejecución de este objetivo (véanse los apartados 7.20 a 7.28).

7.61. La ejecución del objetivo ADAPT registró retrasos así como una falta generalizada de coordinación y de gestión, principalmente por dificultades ligadas a los procedimientos de aprobación y de financiación. Debería haber mucha más coordinación del objetivo n° 4 con ADAPT en la Comisión y los comités de seguimiento deberían insistir más en este punto (véase el apartado 7.29).

7.62. La Comisión debería acabar urgentemente su estudio de la adicionalidad del MCA1 e informar sobre los primeros años de MCA2, aparte de dar más orientaciones metodológicas a los Estados miembros. El control y el seguimiento deberían estar a cargo de una sola DG de la Comisión en pro de una mayor eficiencia y eficacia (véanse los apartados 7.30 a 7.34).

7.63. La Comisión debería dar más orientaciones sobre los criterios que han de cumplirse en caso de sustitución de gastos (véanse los apartados 7.35 a 7.38).

7.64. La Comisión debería abordar los problemas de cumplimiento de requisitos para acceder a las subvenciones del FSE que se describen en los apartados 7.39 a 7.41.

7.65. La certificación sigue constituyendo una deficiencia importante en la gestión de la financiación del FSE de algunos Estados miembros, ya que se basa en transferencias de fondos en vez de basarse en los gastos efectuados (véanse los apartados 7.42 y 7.43).

7.66. Teniendo en cuenta las repercusiones financieras de los errores que contienen las solicitudes presentadas por los beneficiarios finales, resulta esencial que la Comisión tome sin dilación medidas inspiradas en la tercera fase de su iniciativa SEM 2000 para imponer normas más rigurosas de contabilidad, gestión y control del gasto de los fondos estructurales, conforme a lo establecido en el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2082/93. Ello ayudaría a reducir sustancialmente la incidencia de errores en las declaraciones de gastos y serviría tambien para fundamentar medidas correctoras eficaces cuando persistan los errores. Para el próximo período de programación, la Comisión debe estar en condiciones de imponer correcciones financieras netas, basadas en los resultados extrapolados de controles por muestreo, en las administraciones que no aplican programas de gasto de los fondos estructurales de conformidad con los reglamentos. El trabajo preparatorio necesario para modificar los artículos 23 y 24 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo debería empezarse sin demora (véanse los apartados 7.44 a 7.49).

7.67. Para asegurarse de que las declaraciones de gastos dispongan de una base sólida, los Estados miembros deberían introducir un programa de control de los beneficiarios finales fundado en el análisis de riesgos. La Comisión debería abarcar una proporción conveniente de beneficiarios finales y de proyectos de conformidad con el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 (véanse los apartados 7.50 y 7.51).

7.68. La Comisión debería examinar las declaraciones financieras presentadas por los Estados miembros, en particular las solicitudes de saldo anuales, con inclusión de los importes de cofinanciación declarados, con el fin de asegurarse de que se cumplan las condiciones para conceder la financiación del FSE, incluida la existencia de cofinanciación nacional (véanse los apartados 7.52 a 7.57).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIÓN GENERAL

Las cuestiones subyacentes a las observaciones relativas a la cooperación (apartados 7.15 a 7.19), a la adicionalidad (apartados 7.33 a 7.37), y a los protocolos (apartado 7.56) así como algunas observaciones sobre las irregularidades y las PYME no son específicas del Fondo Social, sino que afectan a los fondos estructurales en su conjunto.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

7.6. Los programas no cerrados son, bien PO cuyas acciones son objeto de investigaciones judiciales o de correcciones financieras, bien programas prorrogados durante la ejecución.

7.7. La Comisión ha conseguido alcanzar una tasa de ejecución financiera del 100 % para el ejercicio 1996 gracias a una acción decidida emprendida en colaboración con los Estados miembros (véase la respuesta al apartado 6.9 del Informe Anual relativo al ejercicio 1995).

Los porcentajes de ejecución financiera por objetivo citados por el Tribunal hacen referencia a los créditos inscritos a comienzos de año para cada línea presupuestaria. Estos importes fueron elaborados en el momento de las discusiones sobre el anteproyecto de presupuesto de 1996, en febrero de 1995, sin conocer, por lo tanto, la ejecución realizada en 1995. Por consiguiente, parece normal que se hayan realizado transferencias entre líneas presupuestarias de un mismo capítulo para dotar de nuevo de crédito a las líneas que estaban preparadas para recibir un pago.

El mismo mecanismo se aplica a las iniciativas comunitarias en las que la situación se ha hecho aún más difícil debido a que en 1995 no existía ninguna indicación sobre la ejecución real de los programas.

Durante el último trimestre de 1995 comenzaron los procedimientos de selección para los proyectos ADAPT en todos los Estados miembros, dado que las decisiones se adoptaron en la primavera de 1995. Los proyectos se adoptaron a lo largo de los últimos meses de 1995 y primera mitad de 1996 y recibieron los primeros adelantos de pago después, lo que explica que la utilización fuera lenta en 1996.

7.10. Los programas italianos sufrieron considerables retrasos de ejecución. Éstos, en parte, se deben a la situación particular de este Estado miembro durante los cinco últimos años, dado que las investigaciones judiciales de gran envergadura tienen un impacto no desdeñable en la aplicación del FSE.

En este contexto, la Comisión consideró, a petición de este Estado miembro, que podía concederse a Italia una prórroga del plazo de cierre de los compromisos y de los pagos de doce PO de forma excepcional. Este acuerdo se plasmó en la Decisión C(95) 2999 def., que prorrogó los plazos de compromiso financiero a nivel nacional hasta el 30 de junio de 1996 y el de los pagos hasta el 30 de junio de 1997.

7.11. Las reprogramaciones están previstas en la normativa y deben efectuarse en función del estado actual de las acciones in situ o de otras razones que hagan que no se consuman los créditos programados.

El hecho de que el FSE proceda a un cierre anual de los tramos permite tener un mejor conocimiento de los gastos efectuados cada año y en consecuencia juzgar la oportunidad de las solicitudes de reprogramación presentadas a los comités de seguimiento.

La Comisión señala que el procedimiento de reprogramación es largo, lo que implica que el primer anticipo del año siguiente sólo llega a los beneficiarios finales, en el mejor de los casos, al final del año en cuestión o incluso a lo largo del año siguiente. En un gran número de casos, los Estados miembros no obtienen ninguna ventaja financiera de este sistema.

7.12. La Comisión ya practicó la modulación de algunos anticipos en 1996 y se compromete a proseguir sus esfuerzos para ampliar el uso. Recuerda, no obstante, que, gracias al cierre anual de los tramos FSE, se hace una compensación sistemática después de que las reprogramaciones hayan tenido lugar, para tener en cuenta el estado de los gastos reales.

En el caso de Francia, se adoptaron pues algunas medidas de saneamiento en el primer anticipo de 1997.

En el caso de Italia, la Comisión pagó el máximo autorizado de conformidad con el primer anticipo de 1995, motivada por las condiciones existentes en ese momento. Si el nivel de los gastos efectivos de los beneficiarios finales no progresa de acuerdo con la programación, la Comisión ha previsto proceder, en la primera operación financiera de 1997, a un ajuste para tener en cuenta el exceso pagado (cláusula normal del DOCUP 8.2§16).

7.13. La Comisión proseguirá sus esfuerzos para procurar que los pagos de los créditos FSE alcancen a los beneficiarios finales en los plazos previstos por la normativa (3 meses), siempre que las solicitudes de los beneficiarios cumplan las condiciones necesarias para proceder al pago (véase el artículo 21§5 del Reglamento de coordinación).

7.14. Para las acciones de una duración inferior a dos años o cuando la ayuda comunitaria no supera 40 millones de ecus (único tramo), la Comisión aplica el siguiente sistema de modulación de los anticipos:

Si un 50 % o más de los gastos provisionales seleccionables deben efectuarse en los dos primeros años de ejecución, el primer anticipo puede ascender al 50 %;

si no es el caso, el primer anticipo asciende a un máximo del 30 %.

FISCALIZACIÓN DE ASPECTOS CONCRETOS

La cooperación

7.15. La normativa por la que se precisan las misiones de los fondos estructurales estipula que corresponde a los Estados miembros designar los interlocutores sociales de los comités de seguimiento.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de una participación real de los interlocutores sociales en los comités de seguimiento. Instó a los Estados miembros a que la hicieran efectiva y se realizaron algunos progresos en este sentido.

La Comisión desea, no obstante, señalar que los propios interlocutores sociales tienen a veces dificultades para hacerse representar en todos los comités de seguimiento. Es necesario, en efecto, tener en cuenta el gran número de programas (MCA y PIC) y la frecuencia de las reuniones (dos veces al año).

7.18 7.19. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por mejorar la eficacia del sistema de seguimiento.

g) Los indicadores de impacto se definieron en parte en los documentos de programación y van completados por los trabajos de los comités de control de la evaluación que incorporan, en particular, los resultados de los informes de evaluación intermedia. Estos últimos, de los que la mayoría se recibió durante el primer semestre de 1997, contienen en general un diagnóstico de los sistemas de seguimiento y de las propuestas de métodos de evaluación del impacto, incluidos indicadores, a aplicarse en su momento.

El sector privado, el objetivo n° 4 y ADAPT

7.22. Los retrasos en la aplicación del objetivo n° 4 se deben al carácter totalmente innovador de este objetivo, que requiere acciones de sensibilización y de información. Desde principios de 1996 se asiste a un fuerte aumento del número de proyectos presentados.

En el caso de ADAPT, las características de los proyectos, en particular su transnacionalidad, hicieron que éstos se adoptaran más tarde y que se pusieran en marcha más lentamente.

7.23. Al inicio de la aplicación del objetivo n° 4 surgieron efectivamente dificultades para administrar los aspectos vinculados con la competencia, pero a continuación se discutieron líneas directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales a las PYME con los Estados miembros en reuniones multilaterales y se publicaron en el DOCE. Se hará lo necesario para recordar estas directrices a los Estados miembros.

Por lo que se refiere a los tipos de cofinanciación pública/privada, los DOCUP se someten, antes de ser adoptados por la Comisión, a una consulta interna de todos los servicios afectados, lo que permitió tener en cuenta las cuestiones vinculadas a la competencia.

7.24. La Comisión considera que las acciones cofinanciadas por el FSE, por su naturaleza, no están sometidas a la obligación de notificación individual por acción de formación. Esta posición se aplica en todos los Estados miembros, lo que garantiza el principio de igualdad de trato. La decisión de aprobación del DOCUP hace las veces de notificación de las acciones en el marco de la política de competencia.

Antes de las primeras decisiones de la Comisión relativas al objetivo n° 4 en 1994, algunos Estados miembros se comprometieron a limitar la concesión de ayuda FSE a las acciones que respeten la norma de minimis. Previa consulta a la Comisión, se precisaron las disposiciones de aplicación del DOCUP. No hubo violación de las normas de competencia, dado que las calificaciones adquiridas mediante la formación no eran específicas de una sola empresa.

7.25. Teniendo en cuenta el límite de los fondos disponibles para el objetivo n° 4, es esencial garantizar que las acciones se concentran en las personas amenazadas por el desempleo. La Comisión se compromete a mantener esta orientación.

7.26. La primera observación del Tribunal se basa en la participación de solicitantes de empleo en cursos que forman parte del objetivo n° 4. Pueden seguir un curso personas que no reúnan las condiciones estipuladas, siempre que los costes que generen no se consignen a la cofinanciación comunitaria. La Comisión comprobará, no obstante, que los participantes en esta acción de formación reúnen las condiciones estipuladas para beneficiarse de la misma.

En Suecia, el DOCUP objetivo n° 4 previó destinar un 15 % de los fondos para la formación de los empleados de las PYME del sector público sanitario a nivel regional y local. En efecto, el sector público de la salud ocupa una gran mayoría de mujeres. Habida cuenta de los severos recortes presupuestarios en el sector público, se transfirieron muchas ayudas al sector privado, lo que crea diferencias de tratamiento para las mujeres que trabajan en el sector público. Se trata de una medida excepcional.

En Italia, Emilia-Romagna, la aplicación de las últimas directivas comunitarias en el ámbito de la seguridad en el trabajo plantea problemas importantes, en particular, para las PYME. Las acciones de formación en este ámbito están destinadas a ayudar a los trabajadores de las empresas a adaptarse a los cambios en la organización y la producción resultantes de la aplicación de estas directivas y son, por lo tanto, seleccionables. La Comisión informará otra vez a los Estados miembros de esta posición.

7.27. El índice de participación del sector privado en el PO se fijó a nivel de la medida. Puede modificarse de una empresa a otra en función de su capacidad financiera. No obstante, de acuerdo con lo estipulado en el Reglamento, las empresas beneficiarias están obligadas a garantizar una participación mínima (apartado 3 del artículo 5 del Reglamento FSE n° 2084/93).

En los casos belgas mencionados por el Tribunal, el porcentaje de cofinanciación privado se fija en un 10 %, contribución limitada que puede reducirse más según las empresas.

Es normal que al comienzo de la programación los proyectos más avanzados sean los de las medianas y grandes empresas. Aunque las PYME tienen más dificultades que las grandes empresas para responder a las exigencias del objetivo n° 4, se han establecido varias acciones de ayuda a las PYME en los Estados miembros: organismos intermedios como las Cámaras de Comercio ayudan a las PYME a encontrar un proyecto, estructurarlo y encontrar los fondos públicos necesarios. En España, en el último concurso del Forcem, la Comisión hizo hincapié especialmente en el esfuerzo que debe hacerse en favor de las PYME.

Proseguirá sus esfuerzos para favorecer el acceso de las PYME a la cofinanciación FSE del objetivo n° 4.

7.28. La concentración de los medios del objetivo n° 4 en las PYME en general y el acceso de estos últimos a los proyectos y acciones cofinanciados por el FSE son uno de los temas principales de la evaluación del objetivo n° 4 en curso.

Los servicios de la Comisión publicaron un documento de trabajo en noviembre del 96(316) que contenía una primera valoración de la aplicación de los programas del objetivo 4, en concreto, por lo que se refiere a la focalización y la concentración de las acciones en las PYME.

Por otra parte, los informes de evaluación provisionales tratan de las modalidades de selección de los proyectos y, en consecuencia, de la participación más o menos importante de las PYME. Los métodos de evaluación del impacto de los PO están actualmente en proceso de elaboración, tanto en los comités de control encargados de la evaluación en los distintos Estados miembros como en la Comisión. Habida cuenta de la dinámica de los programas y de los plazos necesarios para que estos últimos produzcan sus efectos, los primeros resultados de evaluación no estarán disponibles antes de 1998.

7.29. La transnacionalidad, así como la innovación y el planteamiento ascendente, es una de las características fundamentales de las iniciativas comunitarias. La verificación de los socios transnacionales es competencia de los Estados miembros como parte de la verificación más amplia de los criterios de elegibilidad de los proyectos.

El 24 de enero de 1995 se acordó un calendario común con los Estados miembros durante la reunión del Comité del FSE para las iniciativas comunitarias. Algunos Estados miembros no siguieron el calendario acordado. Los pagos al beneficiario final son competencia del Estado miembro que paga los proyectos en general en el momento de su aprobación o después.

La adicionalidad

7.30. Los objetivos nos 3 y 4 presentan en relación con los objetivos nos 1, 2 y 5b dos particularidades:

- la cobertura integral del territorio de la Unión.

- la intervención de uno sólo de los fondos estructurales, el FSE.

Más allá de estas dos particularidades, el FSE participa con los otros fondos estructurales en la cofinanciación de acciones de los objetivos nos 1, 2 y 5b, que tienen una implantación geográfica específica.

Las cláusulas que prevén la verificación de la adicionalidad incluidas en el MCA estipulan, de acuerdo con el artículo 9 del Reglamento de coordinación (CEE) n° 4253/88 modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93, que la adicionalidad debe ser medida por objetivo y en el MCA (o DOCUP). Los MCA de las regiones del objetivo n° 1 abarcan las medidas de los objetivos (CEE) n° 3 y 4, mientras que los de las regiones objetivos nos 2 y 5 b los excluyen.

7.31 7.32. Vista la especificidad de los objetivos nos 3 y 4, descrita en el apartado 7.30, la Comisión encargó a los servicios de «Control» de la DG V que definieran un método ad hoc para medir la adicionalidad de estos dos objetivos durante el período de programación 1990-1993, que recogieran los datos correspondientes in situ, en los Estados miembros, y que procedieran a su análisis. Para las regiones del objetivo n° 1 (Irlanda, Grecia y una parte de España) las disposiciones reglamentarias y contractuales sólo exigen verificación en el MCA establecido de conformidad con este objetivo, que engloba las medidas que dependen tanto de los objetivos nos 3 y 4 como de los objetivos nos 2 y 5b.

En el caso de Bélgica y del Reino Unido, la Comisión pedirá elementos complementarios a estos dos Estados miembros.

De forma más general, la cuestión de la adicionalidad rebasa el marco del FSE. Esta cuestión merecería un tratamiento más global en relación con todos los fondos estructurales (véase también la respuesta al apartado 7.37).

Si bien es cierto que hubo problemas a la hora de valorar la adicionalidad en relación con los objetivos nos 3 y 4 en el pasado, la nueva generación de MCA impone requisitos más claros y más estrictos a los Estados miembros para cumplir sus obligaciones para el periodo 1994/1999.

7.33. La metodología aplicada para comprobar la adicionalidad de los objetivos nos 3 y 4 se basa en la comprobación de documentos justificantes de las líneas presupuestarias de organismos de formación profesional con el fin de identificar los gastos elegibles para el FSE. La muestra elegida es representativa, puesto que representa un 70 % de los gastos cofinanciados por el FSE.

7.34. Ante las dificultades encontradas durante el período de programación precedente, la Comisión incluyó en los programas y DOCUP del MCA II cláusulas más precisas para realizar una medida de la adicionalidad lo más fiable posible. La recogida de los datos y su análisis correrán a cargo de los servicios responsables del objetivo correspondiente.

EXAMEN DE LOS SISTEMAS

7.36 7.37. La Comisión confirma el fundamento de la información transmitida al Tribunal sobre las normas que encuadran el uso de la substitución de los gastos no elegibles. Cuando se detectan algunos casos de incumplimiento de estos principios, se hacen algunas correcciones. La Comisión realiza un constante esfuerzo para recordar estas normas de buena gestión a los Estados miembros, en particular, mediante la próxima adopción de una guía de correcciones financieras (véase la respuesta al apartado 7.16). Para el FSE, gracias al cierre anual de los tramos, es más fácil comprobar la elegibilidad de las acciones en caso de substitución.

7.38. La Comisión confirma que en los casos de proyectos individuales, es la decisión de ayuda, tomada a nivel nacional, la que determina el porcentaje de las participaciones comunitaria y nacional en relación con el gasto elegible total.

La cofinanciación del FSE debe ser identificable en cada convenio concluido con los organismos beneficiarios.

7.39. El Reglamento FSE n° 2084/93, en la letra a) del cuarto apartado del artículo 1, precisa los límites de cofinanciación de las acciones de formación en la enseñanza secundaria. La formación otorgada debe tener un vínculo evidente con el mercado del trabajo, las nuevas tecnologías o el desarrollo económico.

Estos tres criterios se tienen en cuenta para determinar la elegibilidad de las medidas, siendo responsabilidad de los Estados miembros su aplicación en los proyectos. En la práctica, los Estados miembros concentraron su intervención en dos tipos de acciones:

- aquellas destinadas a reducir el número de jóvenes que abandonan prematuramente la escuela, lo que constituye una grave desventaja para su inserción en el mercado laboral (apoyo escolar principalmente),

- aquellas que permiten la introducción de enseñanzas tecnológicas e innovadoras en el ciclo secundario para establecer una mejor convergencia entre el sistema educativo y la formación profesional.

La Comisión se compromete a recordar estas normas a los Estados miembros.

7.40. La nueva normativa de los fondos estructurales (1994-1999) en materia de enseñanza práctica es más flexible con el fin de hacer frente al incremento del desempleo de larga duración y a la amplitud del fenómeno de la exclusión. Esta evolución condujo al FSE a aumentar la financiación de formaciones que incluian una parte importante de práctica en el lugar de trabajo, dado que se consideró que la experiencia profesional es un elemento esencial para mejorar las perspectivas de inserción de las personas más desfavorecidas y de los jóvenes.

La Comisión reconoce, no obstante, que es necesario velar por que la formación en el puesto de trabajo quede claramente diferenciada del trabajo ordinario. Insiste una y otra vez ante los Estados miembros en que se le presenten únicamente los gastos relativos a las acciones de formación.

7.41. Ya se pidió al Estado miembro que justificara el 10 % de los costes en cuestión, según criterios objetivos y comprobables. Este último suprimirá estos costes de la solicitud de saldo a partir del tramo 1997.

7.42. En España, la Comisión puso en marcha una decidida acción que se tradujo en un acuerdo, el 11 de marzo de 1997, sobre un nuevo método de cálculo de los gastos ocasionados, de modo que este problema no debiera ya plantearse. En el caso de Francia, la Comisión sigue este asunto en colabocación con dicho Estado miembro.

En Italia, a raíz de las decisiones de los comités de seguimiento y sobre la base de la definición de beneficiario final, que aparece en el punto 6 de las disposiciones financieras de aplicación, las regiones y/o las provincias italianas son los beneficiarios finales de las intervenciones del FSE. Los pagos que efectúan sirven, pues, para la elaboración de las solicitudes de saldo. Eso no les exime, no obstante, de justificarlos.

7.43. En el marco del PEDIP (Programa integrado cofinanciado por varios fondos estructurales), las autoridades nacionales decidieron no aprobar el componente de formación cofinanciado por el FSE sin que se apruebe la totalidad del programa de reestructuración industrial. La legislación de aplicación del PEDIP permite, sin embargo, a los promotores comenzar la realización de los proyectos antes de la firma del contrato, a condición de que el gestor sea informado del comienzo de las acciones.

Se somete a los beneficiarios, entonces, a todas las obligaciones legales (en particular, de control) como si se hubiera aprobado formalmente el proyecto.

No obstante, si se rechaza una aprobación definitiva, existe un riesgo de presentar, en la solicitud de saldo, gastos vinculados a proyectos no aprobados. Eso implica inevitablemente una corrección del saldo. En estas condiciones, la Comisión pedirá al Estado miembro que ya no recurra al sistema de aprobación condicional de los proyectos del PEDIP.

7.44. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas, dado que la verificación de las solicitudes de saldo constituyen uno de los aspectos esenciales de los controles comunitarios. Las listas de los proyectos cofinanciados por el FSE deben estar disponibles en los Estados miembros. Algunos de ellos publican incluso estas listas de proyectos. Cuando el gestor actúa en el marco regional, están disponibles a este nivel. La Comisión proseguirá sus trabajos para una mejor definición de los flujos financieros.

La Comisión admite la insuficiencia de los controles nacionales aunque se han registrado auténticos progresos. Así pues, y como ejemplo, se creó una unidad de control en Grecia y en el Reino Unido y pronto existirá otra en Irlanda, se reforzó la Dirección de «Control» del DAFSE en Portugal y se realizó un programa de auditoría de las acciones cofinanciadas por el FSE en Francia cuyos resultados se transmitieron a la Comisión.

7.45. El Reglamento citado por el Tribunal relativo a la comunicación de las irregularidades a la Comisión por parte de los Estados miembros se refiere a todos los fondos estructurales. Entró en vigor en julio de 1994. Es pues perfectamente normal que su aplicación progresiva conduzca a un aumento de los casos comunicados, lo que debe interpretarse como una mejora de la transparencia del sistema de gestión del FSE.

Los casos comunicados para los tres últimos años, alcanzan un importe 34,5 millones de ecus, o sea una media del 0,15 % del presupuesto total del FSE. Hay que destacar que la mayoría de estos casos comunicados sólo son presuntas irregularidades.

7.46. La Comisión confirma que sus propios controles revelan la existencia de problemas en la regularidad de los pagos. Garantiza, además de las rectificaciones introducidas con motivo del cierre anual de los tramos, un seguimiento riguroso de las observaciones del Informe Anual y del Informe DAS del Tribunal, así como de sus propios controles y de los de los Estados miembros. Prosigue también su apoyo al refuerzo de los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros.

El Tribunal ya presentó los errores identificados en la Declaración de Fiabilidad de 1995 (10 de los 31 mencionados por el Tribunal) en su último informe DAS. Desde entonces todos han sido objeto de una regularización, a excepción de uno que está en curso de corrección. Los demás errores con un impacto financiero potencial se refieren a DAS 1996 (6) y este capítulo 7 (15). Los 6 errores de la DAS 1996 se corregirán inmediatamente. Por lo que se refiere a los 15 errores relacionados en el Informe Anual, existen dos situaciones: los casos corregidos por la Comisión, y los casos en los que las respuestas ofrecidas por la Comisión demuestran que no hay que efectuar correcciones financieras.

7.47. Gracias al cierre anual de los tramos, siempre es posible corregir posibles excesos o insuficiencias en las declaraciones de los Estados miembros a lo largo del programa y así evitar perjuicios contra el presupuesto comunitario.

7.48 7.49. La Comisión reconoce que los sistemas y los controles pueden mejorarse considerablemente, en particular, en los Estados miembros. La amplitud de las mejoras que deben introducirse en este ámbito es uno de los principales puntos examinados con los Estados miembros en el marco de SEM 2000. Los temas de esta iniciativa incluyen la aclaración de las normas de admisibilidad, en la que ya se han registrado avances (véase el apartado 7.40), la garantía de las normas mínimas en los sistemas de controles y la mejora del procedimiento de auditoría que quedarán pronto garantizadas por un nuevo Reglamento de aplicación (véase la respuesta al apartado 7.55).

Por su parte, la Comisión ha clarificado las normas de admisibilidad aplicables a todos los fondos y continúa con este ejercicio.

7.50. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. Lanzó un procedimiento de consulta sobre un proyecto de Reglamento de aplicación del artículo 23.1 del Reglamento de coordinación cuyo objeto es clarificar las responsabilidades de los Estados miembros en materia de control (modalidades, frecuencia, sistema). La aprobación de este Reglamento de aplicación es inminente.

Mientras tanto, se puso en marcha un amplio ejercicio para clarificar los «audit trails» en los Estados miembros (descripción de los flujos financieros, de los sistemas de gestión). Los primeros resultados son visibles en los Países Bajos y en Portugal.

7.51. La Comisión despliega todos los esfuerzos posibles para sensibilizar a los Estados miembros en el sentido preconizado por el Tribunal, en particular, mediante la organización de múltiples reuniones de coordinación y de seminarios con los órganos de control y de gestión nacionales afectados por los protocolos. La Comisión continúa sus esfuerzos en la materia y tiene previsto firmar varios protocolos más de aquí a finales del año.

Por lo que se refiere a Francia, la Comisión le recordó que es necesario que las operaciones cofinanciadas por el FSE sean identificables. Se introdujeron correcciones en la solicitud de saldo de 1996 cuando no se encontraron los elementos de justificación de los gastos que se presentaron.

A partir de 1997, el Estado miembro suprimió los dispositivos en los que se detectaron problemas de definición del DOCUP del objetivo n° 3. Se están negociando nuevos dispositivos en los que se identificará claramente el FSE.

7.52. Por lo que se refiere a las observaciones hechas en el Informe Anual relativo a 1995 (apartados 6.53 y 6.54), el Tribunal cita a Francia y hace alusión a dos regiones italianas: Sicilia y Lombardía.

1. Se solucionó el caso relativo a Francia. El organismo afectado corrigió y volvió a presentar su solicitud de saldo de 1994 sobre la base de los costes reales a raíz de la creación de un sistema de contabilidad separado en cada uno de sus centros regionales.

2. Por lo que se refiere a Lombardía, la Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la declaración de gastos. Había llegado a las mismas conclusiones en misiones de control efectuadas in situ. Los pagos siguientes se bloquearon en consecuencia tras los controles de la Comisión y de los procedimientos judiciales nacionales emprendidos. A continuación se calcularon de nuevo las solicitudes de saldo, una vez deducidos los importes sometidos a investigación, y la Comisión procedió a su pago. En cualquier caso, cuando la contrapartida del Estado central ha sido insuficiente o ha llegado tarde, Lombardía cubrió ella sola el pago de la totalidad de la cofinanciación nacional de las acciones de formación cofinanciadas por el FSE.

3. El problema de Sicilia se refería a la insuficiencia de los créditos consignados al presupuesto regional para garantizar la cofinanciación de una importante reprogramación del plan finaciero para 1992 y 1993. Éste fue uno de los motivos de la suspensión de los pagos. Hasta ahora, el Estado central ha pagado 13,5 millones de ecus a la región. Este importe resultó insuficiente para garantizar la totalidad de la cofinanciación del Estado central vista la amplitud de las reprogramaciones. Los saldos del tramo 1992 (revisados) y 1993 se presentaron a la Comisión. Después del análisis de estos documentos, se confirma que falta una parte de la cofinanciación del Estado central para estos dos años y que la región no estuvo en condiciones de prefinanciarlo. En estas condiciones, la Comisión ya informó al Estado miembro, el 19 de junio de 1997 y el 25 de junio de 1997 en el Comité de seguimiento del objetivo n° 4, que el pago de estos dos saldos sólo se efectuaría si demuestra haber pagado al menos un 80 % de su parte a Sicilia a lo largo de todo el período de programación y que dicha parte se pagó a los promotores.

4. En el caso de Emilia-Romagna, para el MCA II, la región garantiza la prefinanciación por parte del Estado central en cuanto sea posible (véase el apartado 7.58). La Comisión aceptó la solicitud de saldo relativa a las actividades efectuadas en 1995 puesto que, en la fecha de su recepción, el 17 de octubre de 1996, se había pagado efectivamente la contrapartida nacional a los promotores (véanse los apartados 7.47 y 7.60). Esta situación no puede durar y la Comisión velará por que las declaraciones se presenten sobre la base de gastos efectivamente incurridos a lo largo del año en cuestión.

7.53. La definición del beneficiario final merece clarificarse. En efecto, para el MCA II y a raíz de las decisiones de los comités de seguimiento (véase el apartado 7.45), las regiones y/o provincias italianas son las beneficiarias finales de las intervenciones del FSE. En estas condiciones, los pagos efectuados por las regiones son iguales a los gastos efectivamente incurridos cualquiera que sea el beneficiario final interesado (público o privado). Esta práctica, aunque conforme al Reglamento de coordinación de los fondos estructurales, no tuvo los efectos esperados puesto que se efectuaron los pagos con retraso en relación con la fecha de ejecución de las acciones, por lo que debe modificarse.

Se dio un primer paso en este sentido, gracias a la decisión de la Comisión relativa a las fichas «gastos elegibles» que precisó el concepto de beneficiario final para el FSE. Esta decisión permitirá que ya no haya un único beneficiario final, la región, sino varios (provincia, municipio, operadores privados). A partir del tramo 1997, las solicitudes de saldo, por lo tanto, ya no se establecerán únicamente sobre los pagos de la región sino sobre los gastos reales de los distintos beneficiarios finales.

7.54. Es cierto que la cofinanciación del Estado central, para los ejercicios 1994 y 1995 llegó a las regiones italianas con mucho retraso. Así pues, se efectuó un anticipo del 50 % del Estado central a las regiones el 30 de abril de 1997 para la programación de 1994, y el 19 de mayo de 1997 para la de 1995. Esta situación parece mejorar puesto que el pago de la programación de 1996 tuvo lugar el 1 de octubre de 1996.

La Comisión considera que el retraso del pago del Estado central a las regiones plantea serias dificultades para el equilibrio presupuestario de las regiones italianas que se encuentran en la obligación de prefinanciar los importes debidos por el Estado central. Así pues, Emilia-Romagna tomó decisiones regionales de compromiso para la prefinanciación de 1994 y 1995 el 7 de marzo, 6 de julio, 9 de noviembre de 1995 y el 17 de enero de 1996. Comenzó a efectuar los pagos correspondientes a partir de la publicación de las decisiones nacionales mencionadas por el Tribunal (para la programación 1995, el 30 de octubre de 1995). En estas condiciones, la región de Emilia-Romagna pagó una única pequeña parte de la prefinanciación de la contribución del Estado central en 1995 para el ejercicio de ese mismo año. El resto de la prefinanciación se pagó en 1996, pero antes de la presentación de la solicitud de saldo de 1995 a la Comisión

La Comisión desea introducir las precisiones siguientes en el cuadro 7.3:

1. La contribución del sector privado y la de los «altri pubblici» deberían figurar al lado de los mismos.

2. El importe de la cofinanciación nacional incluye los importes prefinanciados por la región en 1996 (2,4 millones de ecus).

7.55. La Comisión velará por que las declaraciones estén basadas en los gastos reales.

7.56. La Comisión tiene conocimiento de esta situación e instó al Estado central a ser más rápido en la transferencia de su parte de la financiación a las regiones.

En el caso de Sicilia, como la solicitud de saldo se hizo sin cobertura integral de la cofinanciación nacional, la Comisión decidió suspender el pago de los últimos saldos. En los otros dos casos, las explicaciones se dieron en el apartado 7.57.

7.57. La Comisión reconoce que, aunque las regiones prefinanciaran la contrapartida del Estado central, subsistiría un problema de fondo. En efecto, las regiones deberían soportar una mayor carga presupuestaria y existiría un riesgo real de que, vistas las restricciones presupuestarias actuales, no pudieran efectuar este ejercicio mucho tiempo más. Para evitar llegar a esta situación, la Comisión pidió a las autoridades nacionales, a través del correo mencionado por el Tribunal, todas las informaciones necesarias para identificar el estado actual de los flujos financieros entre el Estado central y las regiones.

Dado que los anticipos del Estado central a las regiones para el ejercicio 1996 se efectuaron el 1 de octubre de 1996, que la decisión nacional de compromiso para 1997 y 1998 ya se tomó (el 21 de marzo de 1997) y que los pagos para 1997 deben efectuarse cuanto antes, la situación está en curso de resolución, siendo siempre el objetivo último procurar que los flujos financieros procedentes de la Comisión y del Estado central lleguen al mismo tiempo a la región para que pueda pagar a los operadores.

CONCLUSIONES

7.58. La ejecución presupuestaria del FSE alcanzó un porcentaje del 100 % para el ejercicio 1996.

Los programas no cerrados son, o PO parte de cuyas acciones están sometidas a investigación judicial o a correcciones financieras, o programas prorrogados aún en curso de ejecución.

El sistema de reprogramación y de pago previsto por la normativa del FSE no debería conducir al pago de anticipos injustificados teniendo en cuenta el tiempo necesario para la aplicación de las reprogramaciones.

7.59. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de una participación real de los interlocutores sociales en los comités de seguimiento y pidió encarecidamente a los Estados miembros que la hicieran efectiva.

Las observaciones del Tribunal sobre la composición y el funcionamiento de los comités de seguimiento rebasan ampliamente el marco del FSE, el cual, aunque participa en la cofinanciación de acciones de todos los objetivos, sólo es responsable de los objetivos nos 3 y 4.

7.60. El carácter innovador del objetivo n° 4, la fecha de aprobación de las decisiones de la Comisión (a finales de 1994), la necesidad de crear estructuras de aplicación y de sensibilizar a agentes de los Estados miembros hacen que sea demasiado pronto para sacar conclusiones definitivas sobre los resultados concretos de las acciones realizadas bajo este objetivo. En cualquier caso, los resultados de la evaluación intermedia del MCA II relativos al objetivo n° 4 se tendrán en cuenta en la programación de los años futuros.

A pesar de algunas dificultades de interpretación a principios del período de programación, la Comisión considera que respeta las normas de competencia, vista la especificidad de las acciones que cofinancia por el FSE.

7.61. Los imperativos de transnacionalidad y de innovación de los proyectos ADAPT no causaron ningún retraso a principios del período de programación. Pero la Comisión continúa trabajando en el refuerzo de la coordinación entre ADAPT y el objetivo n° 4. La instauración de una base de datos que contabiliza los proyectos ADAPT es uno de los instrumentos principales de este refuerzo.

7.62. Por lo que se refiere a los objetivos nos 3 y 4, la Comisión efectuó, para el MCA I, un trabajo de gran envergadura a partir de una verificación rigurosa de los presupuestos de los grandes organismos de formación con el fin de determinar los importes de las cofinanciaciones nacionales.

En los dos casos (Bélgica y el Reino Unido) en donde la medida de la adicionalidad de los objetivos nos 3 y 4, para el período de programación 1990-1993, no pudo llegar a conclusiones definitivas, la Comisión pedirá a los Estados miembros las informaciones necesarias para el cierre de este ejercicio.

Aunque es cierto que hubo problemas a la hora de evaluar la adicionalidad en relación con los objetivos nos 3 y 4 en el pasado, la nueva generación de MCA impone requisitos más claros y estrictos a los Estados miembros para que cumplan sus obligaciones durante el periodo 1994/1999.

La Comisión examinará las cuestiones organizativas internas para llevar a cabo este ejercicio.

7.63. Las normas en materia de substitución de los gastos no elegibles irán completadas próximamente por la aprobación de un Reglamento sobre nuevas directrices (véase el apartado 7.66). La Comisión se compromete a proseguir su esfuerzo de información de los Estados miembros para que estos últimos las apliquen sistemáticamente.

7.64. Ya existen orientaciones en materia de elegibilidad de la enseñanza secundaria y de la proporción de la formación práctica en relación con la formación teórica. La Comisión se compromete a proseguir sus esfuerzos por difundirlas más ampliamente. Las observaciones del Tribunal y las respuestas de la Comisión representan un primer paso en este sentido.

7.65. El FSE procede a la clausura anual de sus tramos, lo que permite corregir, en caso necesario, las declaraciones excesivas o insuficientes durante el desarrollo del programa y no solamente en el momento de su cierre. Además, las precisiones hechas a la definición del beneficiario final mediante las fichas «gastos elegibles» tendrán efectos positivos en este ámbito.

7.66. La Comisión adoptará próximamente un proyecto de Reglamento sobre la base del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento de coordinación (CEE) n° 4253/88, tal y como quedó modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93. Éste permitirá reforzar las exigencias en materia de control en los Estados miembros, lo que tendrá una influencia positiva sobre la fiabilidad de los importes presentados a la Comisión.

La Comisión toma nota de la recomendación del Tribunal para la introducción de un mecanismo de correcciones financieras en el nuevo período de programación.

7.67. La Comisión comparte la opinión del Tribunal pero señala que su proyecto de Reglamento mencionado en el apartado 7.66 dará una respuesta adecuada al problema planteado.

7.68. Las declaraciones deben basarse en los gastos reales durante el año en cuestión. Los saldos de los tramos anuales del FSE se analizan durante la recepción de la solicitud de saldo y mediante muestreo en caso de control in situ. La Comisión garantizará que los Estados miembros controlan el fundamento de estas declaraciones. Este sistema permite correcciones durante el desarrollo del programa y no solamente en el momento de su conclusión.

La financiación de las acciones debe hacerse con la movilización anual de las dos fuentes financieras y no exclusivamente con la financiación comunitaria. La Comisión se compromete a mejorar las disposiciones de aplicación de la recomendación del Tribunal en el marco de la revisión de la normativa de los fondos estructurales.

Grafico 7.1. Utilización de los fondos FSE por Estado miembro

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Cuadro 7.1. Utilización de los fondos del FSE por Estado miembro y por tramo

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CAPÍTULO 8(317*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Orientación (FEOGA-Orientación)

8.0. ÍNDICE Apartados

Ejecución presupuestaria del FEOGA-Orientación en 1996 8.1 - 8.5

Créditos de compromiso 8.1 - 8.2

Créditos de pagos 8.3 - 8.5

Auditoría de los sistemas administrativos y de control en determinados Estados miembros 8.6 - 8.67

Introducción 8.6 - 8.8

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo 8.9 - 8.30

Resultados de la fiscalización 8.12 - 8.30

Observaciones generales 8.12

Viabilidad de las empresas beneficiarias de la ayuda 8.13 - 8.15

Evaluación de las salidas comerciales potenciales 8.16

Consideraciones de capacidad 8.17

Disposiciones de control y seguimiento 8.18 - 8.21

Exclusión del gasto no subvencionable 8.22 - 8.28

Respeto de los plazos de pago 8.29 - 8.30

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo 8.31 - 8.46

Régimen de ayuda a la inversión en explotaciones agrícolas 8.32 - 8.40

Resultados de la fiscalización 8.34 - 8.40

Fiscalización de la indemnización compensatoria 8.41 - 8.46

Resultados de la fiscalización 8.42 - 8.46

Fiscalización de programas operativos 8.47 - 8.67

Introducción 8.47 - 8.48

Resultados de la fiscalización 8.49 - 8.67

Conclusiones 8.68 - 8.74

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL FEOGA-ORIENTACIÓN EN 1996

Créditos de compromiso

8.1. En 1996, los créditos de compromiso (véase el cuadro 8.1) supusieron 3 934 millones de ecus frente a los 3 609 millones de ecus de 1995. Este aumento benefició sobre todo a las zonas del objetivo n° 5b, que recibieron 508 millones de ecus, cuando en 1995 habían recibido 249 millones de ecus. Únicamente los créditos del programa Leader II disminuyeron considerablemente, pasando de 235 millones ecus en 1995 a 83 millones ecus en 1996.

8.2. Los porcentajes de utilización de los créditos disponibles mejoraron ligeramente en 1996 (98 % de media) con respecto a 1995 (97 % de media). Todos los artículos presupuestarios relacionados con los marcos comunitarios de apoyo alcanzaron el 100 % de utilización.

Créditos de pagos

8.3. Los créditos utilizados (véase el cuadro 8.2) fueron de 3 511 millones de ecus frente a los 2 696 millones de ecus de 1995. Este aumento benefició especialmente a las zonas del objetivo n° 1, donde los pagos pasaron de 1 695 millones de ecus en 1995 a 2 158 millones de ecus en 1996. Los programas de iniciativa comunitaria vieron también aumentar sus gastos, de 94 millones de ecus en 1995 a 103 millones de ecus en 1996.

8.4. Este incremento de los gastos fue menor de lo previsto, ya que los porcentajes de utilización sólo pasaron del 83 % en 1995 al 86 % en 1996. Los porcentajes de utilización mayores se dieron en los gastos correspondientes a las zonas de los Objetivos 1 y 6, que alcanzaron el 100 % de utilización. Los porcentajes menores se dieron en los gastos de las medidas horizontales -objetivo n° 5a- con el 66 %, y en los gastos de las medidas transitorias y las acciones innovadoras, que presentaron un porcentaje de utilización muy bajo (32 %).

8.5. El cuadro 8.3 recoge la evolución de los gastos del FEOGA-Orientación por país desde 1993. El reparto de los gastos entre los PO y las medidas horizontales figura en el cuadro 8.4.

AUDITORÍA DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTROL EN DETERMINADOS ESTADOS MIEMBROS

Introducción

8.6. Para examinar la fiabilidad de los sistemas administrativos y de control aplicados por los Estados miembros que se benefician principalmente de fondos del FEOGA-Orientación, el Tribunal realizó visitas de inspección en Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia y el Reino Unido. Se fiscalizó el gasto del período 1993-1996. Los países seleccionados recibieron aproximadamente el 87 % del gasto comunitario del FEOGA-Orientación en el período de referencia (véase el cuadro 8.3). Se seleccionaron por lo menos dos regiones por país y una extensa serie de operaciones (827), tanto pagos individuales como proyectos enteros, con objeto de cubrir los aspectos más representativos de las actividades agrícolas y de tener en cuenta las regiones ya controladas.

8.7. La fiscalización se centró en el gasto contraído:

a) conforme a los programas operativos adoptados en aplicación del Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo (318) sobre transformación y comercialización de productos agrícolas;

b) en relación con las medidas específicas previstas en el Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo(319) relativo a la mejora de estructuras agrarias:

- el sistema de ayuda para inversiones en explotaciones agrícolas (artículos 7, 10 y 11) (320),

- compensaciones abonadas a los agricultores de zonas desfavorecidas (artículo 19),

c) conforme a determinados programas operativos aprobados al amparo del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo(321).

8.8. Durante el segundo período de programación de la reforma de los fondos estructurales (1994-1999), el gasto contraído en las tres medidas se incluye, en algunos casos, en los mismos programas operativos. Debido a la escasez de datos disponibles con motivo de la reforma, no ha sido posible facilitar un análisis exacto del gasto contraído a lo largo del período 1994-1996 conforme al Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo. Así, en el cuadro 8.4 se recoge una estimación realizada por el Tribunal de la distribución de este gasto.

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo

8.9. El reglamento establece la ayuda comunitaria, en forma de subvenciones en capital o de bonificaciones de interés, pagaderas a empresas por la transformación o comercialización de producción agrícola comunitaria. Las subvenciones pueden llegar hasta un máximo del 50 % de los gastos subvencionables en las zonas del objetivo n° 1 y del 30 % en otras zonas.

8.10. Se da prioridad a las inversiones relativas a medidas de protección del medio ambiente o de mejora de la higiene, así como a las que tengan un alto contenido tecnológico. Las inversiones deben contribuir a la mejora de la producción agrícola y garantizar beneficios económicos adecuados y duraderos a los productores. Se exigen pruebas suficientes de que las inversiones serán rentables.

8.11. Se excluyen de la subvención aspectos específicos de inversión, entre otros los costes de compra de la tierra, el equipo de segunda mano, ajardinar, activos intangibles, el trabajo preliminar no directamente relacionado con el proyecto y, en el primer período de programación, el trabajo comenzado más de seis meses antes de la aprobación del proyecto. También existen exclusiones específicas en los sectores sensibles donde se considera que la capacidad existente es adecuada.

Resultados de la fiscalización

Observaciones generales

8.12. Tanto en lo que respecta a la legalidad como a la regularidad de las operaciones y a la buena gestión financiera, se encontraron las siguientes deficiencias en los procedimientos de evaluación y control seguidos:

a) no siempre se comprobaba lo suficiente la viabilidad de las empresas beneficiarias antes de la aprobación de la ayuda (véanse los apartados 8.13 a 8.15);

b) a pesar de que el reglamento dispone que las empresas beneficiarias deben demostrar que el mercado ofrece salidas realistas, este elemento no siempre había sido verificado suficientemente (véase el apartado 8.16);

c) los problemas de capacidad en los sectores sensibles no siempre reciben la atención adecuada (véase el apartado 8.17);

d) también es preciso mejorar determinados aspectos de seguimiento y control, particularmente los relativos a las condiciones de subvención del gasto (véanse los apartados 8.18 a 8.28);

e) no siempre se respetan los plazos establecidos por el reglamento para el abono de la ayuda (véanse los apartados 8.29 y 8.30).

Viabilidad de las empresas beneficiarias de la ayuda

8.13. Aunque el reglamento dispone que se debe aportar prueba suficiente de que las inversiones serán rentables, este extremo debería relacionarse con la viabilidad global de las empresas beneficiarias. La importancia de la valoración correcta de las solicitudes antes de la aprobación de la ayuda comunitaria reside en asegurarse de que los planes de la empresa están fundamentados y de que el mercado ofrece salidas realistas para la producción propuesta. Sin embargo, ciertas autoridades nacionales en Alemania, España e Italia no elaboraron informes escritos de valoración, mientras que en Grecia y, de vez en cuando, en Francia y el Reino Unido, los informes no estaban lo suficientemente detallados como para indicar que se habían tenido en cuenta los elementos clave.

8.14. Por lo general y en lo que se refiere a la viabilidad global de las empresas beneficiarias, la principal debilidad observada fue que las autoridades nacionales habían aceptado sin más investigación:

a) previsiones de resultados, basadas en ajustes poco realistas del margen comercial o después de contabilizar un volumen importante de ingresos extraordinarios;

b) en varias ocasiones, solicitudes de empresas que no habían realizado ningún intento serio de presentar una previsión de resultados de ejercicios futuros;

c) solicitudes de empresas beneficiarias que no habían demostrado tener perspectivas realistas de mejorar los menguados resultados actuales;

d) cuentas sin auditar que contenían declaraciones de rentabilidad poco realistas e injustificadas.

8.15. Se constató en general que varias de las empresas beneficiarias presentaban pérdidas importantes en el momento de la aprobación de la ayuda y, en muchos casos, las previsiones de las empresas no daban ninguna indicación de que hubiera perspectivas realistas de una pronta vuelta a la rentabilidad. Así pues, no se respetó un requisito clave del reglamento comunitario, el que tan sólo las empresas viables tienen derecho a la ayuda. Posteriormente, algunas empresas beneficiarias han sufrido graves problemas financieros, hasta el punto de que en algún caso existan serias dudas sobre la propia supervivencia de las mismas. Además, por lo menos siete empresas que habían obtenido la aprobación nacional para recibir ayuda comunitaria por un total de unos 4,4 millones de ecus han desaparecido o han cesado sus operaciones.

Evaluación de las salidas comerciales potenciales

8.16. Esta evaluación es importante, no solamente para determinar la viabilidad general de la empresa, sino también para verificar que la producción subvencionada no presente un riesgo de acabar en el almacenamiento comunitario de intervención. Sin embargo, la evaluación de las posibles salidas comerciales de la producción de las empresas subvencionadas fue inadecuada. En los casos en los que se había realizado la evaluación, se constató que se había centrado principalmente en analizar las capacidades de producción y no las posibilidades de las empresas subvencionadas de encontrar salidas en el mercado. Además, raramente se exigió a los solicitantes la presentación de un plan de comercialización completo, incluso tratándose de productos nuevos y no probados.

Consideraciones de capacidad

8.17. Al haberse alcanzado ya en muchos sectores la producción adecuada o incluso excesiva, se imponen límites rigurosos a este aumento, y solamente se admite la nueva capacidad si se abandona una producción existente de rango equivalente. El reglamento impone restricciones particularmente severas en los mercados de la carne y los cereales. Hay pruebas, sin embargo, de que estas restricciones no siempre son controladas adecuadamente por las autoridades nacionales. Los siguientes ejemplos ilustran algunos de los descubrimiento realizados en este campo:

a) en un caso examinado en Italia, no se había demostrado la necesidad de nuevas instalaciones de almacenamiento de cereal, ni tampoco probado en modo alguno que se respetaran los límites globales de capacidad; se observó que el beneficiario utilizaba solamente un 30 % de las instalaciones y que tenía alquilada la parte restante;

b) en Francia, se examinó un caso de ayuda a la modernización de un matadero público; aunque la capacidad de las instalaciones modernizadas se estableciera en 5 000 toneladas, la producción prevista después de la inversión, 2 400 toneladas, era menos del 50 % de la capacidad disponible; aunque las autoridades habían exigido una racionalización general de la capacidad regional de los mataderos antes de la aprobación de la ayuda, habría sido necesario abordar una racionalización más profunda, como pone de manifiesto el hecho de que la mayoría de los mataderos públicos de la región también presentaban una infrautilización similar.

Disposiciones de control y seguimiento

8.18. La realización por las autoridades nacionales competentes de un nivel adecuado de inspecciones documentales y físicas es esencial para asegurar el cumplimiento de los reglamentos. Tales controles son importantes para excluir los gastos no subvencionables y para verificar la realidad de los proyectos subvencionados. Se detectaron varias debilidades a este respecto, como se recoge en los apartados siguientes.

8.19. Muchas autoridades nacionales ponen considerable confianza en las certificaciones de los auditores externos de las empresas beneficiarias en cuanto a la exactitud de las solicitudes de pago, con lo cual, limitan o interrumpen los controles que les corresponden en virtud del reglamento. Aunque estos procedimientos suplementarios de certificación son útiles, no pueden exonerar completamente a las autoridades nacionales de la realización de controles.

8.20. En España, Grecia, Francia, Italia y Alemania, a pesar de que las autoridades indicaron que las inspecciones se habían llevado a cabo, no se elaboró ningún informe de inspección. Además, había pocas pruebas de que se hubieran excluido gastos no subvencionables de las solicitudes, aunque la fiscalización del Tribunal detectara varios casos donde tales exclusiones deberían haberse hecho. Dadas las circunstancias, no es posible determinar si los procedimientos globales de seguimiento y de control son adecuados.

8.21. Las visitas de inspección tan sólo estaban adecuadamente documentadas en el Reino Unido e Irlanda. Sin embargo, en el Reino Unido las autoridades responsables suelen llevar a cabo una sola inspección física por proyecto, incluso cuando los proyectos se ejecutan a lo largo de un extenso período. Esta frecuencia es insuficiente para detectar elementos de gasto no subvencionable, sobre todo si se tiene en cuenta el escaso tiempo asignado a las inspecciones, durante las que también se realiza la verificación documental del gasto. En uno de los proyectos examinados no hubo ninguna inspección física debido a la escasez de personal, mientras que en otro las facturas que apoyaban el gasto declarado no estaban disponibles en el momento de la visita, con lo que no se comprobaron.

Exclusión del gasto no subvencionable

8.22. En Francia, las solicitudes aprobadas por las oficinas locales contenían elementos no subvencionables. Aunque las autoridades han indicado que todos estos elementos han sido o serán eliminados en el control final llevado a cabo en el nivel central antes de la ordenación de los pagos, es necesario prestar mayor atención a la detección de elementos no subvencionables en el momento de la aprobación de las solicitudes.

8.23. En Alemania se permite incluir el gasto anticipado para el pago de la ayuda nacional. En uno de los pagos examinados durante la fiscalización, la solicitud de ayuda comunitaria también se basó en el gasto, que incluía una parte importante (72 %) de gasto anticipado, contrariamente a lo dispuesto en los reglamentos.

8.24. En casi todos los casos examinados en Grecia, la mayor parte de los elementos declarados como gasto subvencionable eran pagos en efectivo, incluso cuando se trataba de sumas elevadas de dinero. Así pues, aunque se presentaron copias de las facturas y de los recibos, faltaban en general pruebas aportadas por terceros con carácter independiente sobre los pagos declarados.

8.25. También en Grecia, en proyectos gestionados por organismos públicos, los procedimientos de licitación pública utilizados no proporcionan ninguna base fiable para controlar el gasto debido a lo inadecuado de los costes normalizados utilizados. La práctica común de ofrecer descuentos importantes para obtener el contrato, y luego recibir autorizaciones de incrementar el precio, que aumentan sustancialmente las cantidades contratadas (véase el ejemplo del apartado 8.57), disminuye aún más la transparencia del sistema. Además, el recurso frecuente a los pagos al contado, como se ha señalado, hace difícil determinar si realmente todos los pagos se han llevado a cabo.

8.26. En Irlanda, en un proyecto de instalaciones de producción de carne cocinada, se incluyó y aceptó como elemento subvencionable una máquina extrusora de diez años valorada en 56 000 ecus, contrariamente a lo dispuesto en el reglamento.

8.27. En dos proyectos examinados en Italia, los costes de adquisición de terrenos, por un total de 117 000 ecus, deberían haberse excluido del gasto subvencionable.

8.28. En un proyecto examinado en el Reino Unido se había aprobado un gasto no subvencionable de 80 000 ecus correspondiente a piezas de repuesto de maquinaria, mientras que en otro proyecto se había aprobado como subvencionable el sueldo del ingeniero del proyecto, a pesar de formar parte del personal de la empresa. Las autoridades responsables han informado al Tribunal de que se están realizando las gestiones necesarias para excluir el gasto no subvencionable.

Respeto de los plazos de pago

8.29. Teniendo en cuenta las importantes sumas en juego en la mayoría de las inversiones, el reglamento estableció en un principio que el pago a los beneficiarios finales debe tener lugar en el plazo de seis semanas contadas desde la presentación de la solicitud, con la documentación necesaria, a las autoridades competentes. Desde 1993, el plazo máximo se prorrogó a tres meses. Esta disposición cuenta con el respaldo del presupuesto comunitario a través del sistema de anticipos pagados a las autoridades nacionales.

8.30. Sin embargo, se observaron retrasos de más de un año en el pago, particularmente en Francia e Italia, incluso cuando las oficinas locales responsables habían recibido toda la documentación y aprobado los pagos.

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo

8.31. Las disposiciones del reglamento están dirigidas a agricultores individuales y tienen como objetivo global realizar mejoras en la viabilidad de las explotaciones agrícolas. Las medidas están dirigidas tanto a agricultores que ya trabajan como a agricultores jóvenes que se inician en la agricultura. El reglamento también prevé una forma de apoyo a la renta, o pagos compensatorios basados en determinados criterios, para los agricultores de zonas desfavorecidas.

Régimen de ayuda a la inversión en explotaciones agrícolas

8.32. Para poder acogerse a las ayudas de inversión previstas en el reglamento, se exige a los agricultores que presenten y les sea aprobado un plan de mejora de la explotación agrícola cuyo objetivo primordial radique en lograr un desarrollo estructurado. Este plan debe establecer un programa de inversiones para aumentar o mantener, teniendo en cuenta los límites globales de la política agrícola común, la renta por explotación agrícola en relación con el número de unidades de trabajo-hombre (UTH) necesarias para el funcionamiento de la explotación. Aunque las cantidades individuales pagadas por esta medida son relativamente pequeñas, el elevado número de beneficiarios hace que los totales abonados en cada uno de los Estados miembros visitados sean importantes, representando alrededor del 15 %-20 % del gasto total del período estudiado.

8.33. La ayuda está sujeta a varias condiciones, entre las que figuran las siguientes:

a) dedicarse a la agricultura como actividad principal,

b) tener una renta, antes de la inversión, inferior a una renta de referencia,

c) tener una capacitación profesional apropiada o una experiencia práctica equivalente,

d) en el caso de jóvenes agricultores, ser menores de 40 años.

Resultados de la fiscalización

Observaciones generales

8.34. En cuanto a las subvenciones y las ayudas de inversión para jóvenes agricultores se observó que, a pesar de lo dispuesto en los reglamentos:

a) la condición de que los solicitantes tengan la agricultura como actividad principal no se verifica por separado, sino que se acepta la declaración de los solicitantes de la ayuda;

b) generalmente, no existe seguimiento alguno para verificar que los planes de mejora de explotaciones agrícolas aprobados se apliquen en su integridad;

c) los proyectos de inversión fueron ejecutados frecuentemente por los propios agricultores, con lo que era a menudo difícil para las autoridades determinar de manera fiable los costes de los proyectos y garantizar niveles de calidad aceptables para el trabajo llevado a cabo;

d) en varios casos examinados, los cálculos para determinar el carácter subvencionable, como las UTH necesarias en la explotación y la renta por UTH, eran incorrectos, con lo cual se pagaron subvenciones a solicitantes que en realidad no cumplían los requisitos; además frecuentemente la renta agrícola declarada por los solicitantes se aceptaba sin que existieran pruebas aportadas por terceros con carácter independiente;

e) por lo que se refiere a las medidas de instalación de jóvenes agricultores, la fiscalización identificó varios casos en los que, debido a los procedimientos físicos adoptados, fue imposible establecer si se habían respetado todas las condiciones de concesión de la ayuda;

f) en varios casos, se produjeron retrasos significativos en el pago de la ayuda a los beneficiarios finales;

g) por lo general, no se verificaba el requisito de llevar una contabilidad simplificada de la explotación agrícola;

h) en ciertos Estados miembros, el gasto declarado para recibir ayuda comunitaria incluye importes correspondientes a gastos administrativos. En algunos casos, se compensa la ayuda pagadera con otras obligaciones financieras de los beneficiarios.

Observaciones específicas

8.35. En Grecia, la única prueba del pago de la ayuda es la firma del beneficiario, que no puede comprobarse por separado. La introducción de un sistema de pago mediante transferencia directa a la cuenta bancaria estipulada por el beneficiario mejoraría perceptiblemente la transparencia global del sistema. También se observó que en varios proyectos relacionados con el turismo rural, principalmente la construcción de pequeños hoteles y restaurantes típicos en zonas rurales, no siempre se valora suficientemente la viabilidad de los proyectos antes de la aprobación, ni la existencia de una estructura apropiada de comercialización y apoyo posterior para asegurar el éxito de los proyectos.

8.36. En España, la fiscalización reveló varios errores en el cálculo de datos clave, UTH inclusive, utilizados para fijar el importe de la ayuda; también reveló falta de documentación justificativa de los gastos presentados para su pago, retrasos considerables en el pago de la ayuda en varios casos, así como errores en la declaración del gasto subvencionable a la Comisión. Además, el tipo más frecuente de gasto presentado para la ayuda a la primera instalación de jóvenes agricultores fue el relacionado con la construcción/renovación de viviendas en la explotación agrícola; las disposiciones para la instalación no eran siempre transparentes, basándose en simples acuerdos de colaboración entre miembros de una familia. En estas condiciones fue difícil determinar si los beneficiarios de la ayuda para la primera instalación de jóvenes agricultores se habían instalado efectivamente.

8.37. En Francia, la ayuda consiste normalmente en una bonificación de intereses. Los últimos trámites corren a cargo esencialmente de los bancos que conceden los préstamos, cuya principal preocupación consiste en asegurarse de que se cumplen los plazos de reembolso. Sin embargo, las inspecciones físicas realizadas por las administraciones regionales son escasas, basándose en una pequeña muestra de solicitudes aprobadas. Se detectaron casos en los que los beneficiarios habían cambiado de actividad sin informar ni recibir la aprobación de las autoridades pertinentes, contrariamente a lo dispuesto en los reglamentos vigentes.

8.38. En Irlanda, debido a las debilidades de los expedientes administrativos instruidos por los servicios locales de desarrollo agrícola, se observaron numerosos casos en los que los planes de mejora de las explotaciones agrícolas solamente se habían aplicado en parte o en los que los nuevos planes se habían aprobado antes de que los existentes se ejecutaran por completo, contrariamente a las condiciones impuestas por el reglamento.

8.39. En Italia, el régimen de ayuda a la inversión en explotaciones agrícolas solamente se aplica en algunas regiones, en gran parte debido a la dificultad que encuentran los agricultores para cumplir todas las condiciones exigidas, y también a causa de las limitaciones presupuestarias nacionales. Los casos examinados permitieron descubrir retrasos excesivos, a veces de cinco años, en el pago a los beneficiarios de la ayuda aprobada.

8.40. En el Reino Unido, la mano de obra exigida en las UTH declaradas no se verificaba por separado, sino que tan sólo estaba sujeta a un control para decidir si era razonable en función del número de animales declarados. Si se realizase una comparación con el número de animales declarados en las solicitudes de otras subvenciones, por ejemplo ayudas compensatorias, aumentaría la fiabilidad del sistema. También, se observaron en varias ocasiones considerables retrasos en el pago de la ayuda a los beneficiarios.

Fiscalización de la indemnización compensatoria

8.41. El propósito principal de esta medida es «mantener una comunidad agrícola capaz de contribuir al desarrollo del entramado social de las zonas rurales garantizando a los agricultores un nivel de vida equitativo, que incluya la compensación de los efectos de las desventajas naturales de las zonas de montaña y de las zonas desfavorecidas»(322). Los Estados miembros tienen un amplio grado de autonomía para aplicar esta medida, siguiendo ciertas directrices y límites amplios contenidos en el reglamento. La ayuda puede pagarse según el número de animales de los solicitantes o según las superficies de tierra aptas para el cultivo. La ayuda está modulada dependiendo del tipo y edad del animal, y del cultivo de que se trate. La ayuda no existe o está limitada en el caso de ciertos animales que producen una renta elevada, como las vacas lecheras. Los pagos de esta ayuda son, con algunas excepciones notables, de un valor relativamente pequeño. Sin embargo, el número tan elevado de beneficiarios en cada Estado miembro hace que la suma total de ayuda pagada sea significativa, representando un 30 % de los pagos anuales del FEOGA-Orientación.

Resultados de la fiscalización

8.42. En la mayor parte de los Estados miembros, el nivel de inspecciones físicas es inadecuado dada la incidencia de los problemas que ya se han detectado y, en ciertos casos, no alcanza los porcentajes mínimos estipulados en los reglamentos, particularmente en Grecia, Italia y España. En Francia, aunque el nivel global de inspecciones llevadas a cabo cumplía el mínimo del 5 %, en el departamento del Drôme, los controles, que dieron como resultado un 18 % de casos en los que hubo que modificar las cantidades pagadas, habrían justificado un porcentaje mayor de inspecciones. Igualmente, en ciertos Länder alemanes, aunque las solicitudes recientes se basan en el sistema integrado de gestión y control (SIGC), las solicitudes anteriores fueron en gran parte aceptadas, confiando en que el número de animales subvencionables declarado, por el que se pagó la ayuda comunitaria, era cierto.

8.43. En Grecia, las disposiciones administrativas vigentes, de control y de pago están en manos de los comités consultivos locales. Además, los miembros de los mismos comités pagan frecuentemente en efectivo el total de las ayudas compensatorias, y la única prueba del pago es el listado de supuestas firmas, inverificables, de los beneficiarios. En varios casos, los auditores observaron supuestas firmas que eran idénticas para grandes grupos de beneficiarios. El sistema está sujeto al abuso; no sólo porque la responsabilidad de aprobar y pagar la ayuda, conferida a las mismas personas, no asegura la segregación adecuada de funciones, sino también porque los pagos al contado no proporcionan una pista de auditoría adecuada hasta los beneficiarios finales.

8.44. En Italia, antes de 1994, momento en el que la Comunidad introdujo el pago de anticipos para las ayudas compensatorias, varias regiones no podían abonar la ayuda por dificultades en la financiación del régimen. Por este motivo, o no se abonaron ayudas compensatorias en un año dado o, más frecuentemente, se abonaron con retrasos significativos de tres o más años. Dado que la ayuda se suele hacer efectiva según los animales que se tengan, los retrasos hacen que, debido al tiempo transcurrido, no existan posibilidades razonables de verificar la corrección de las solicitudes. El bajo nivel de inspecciones físicas incrementa la falta de fiabilidad del sistema. Además, en la región de Calabria, las declaraciones de los beneficiarios se consideraron válidas y se tomaron como base para los pagos de la ayuda durante los cinco años siguientes, en lugar de las declaraciones anuales previstas por el reglamento.

8.45. En España, se carecía de pruebas independientes sobre el cumplimiento por los beneficiarios de condiciones clave exigidas para recibir la ayuda comunitaria, tal como tener la agricultura como actividad principal. Por ello, se confiaba en el conocimiento local de los servicios administrativos responsables. Además, las autoridades no respetaron uno de los requisitos clave de los reglamentos: llevar a cabo un nivel mínimo de inspecciones físicas de solicitudes por año. Las solicitudes de 1994 no se inspeccionaron. Además, la selección de candidatos para su inspección en otros años se basó en muestras y no en toda la población.

8.46. Finalmente, uno de los efectos de las ayudas compensatorias y de otras medidas similares del FEOGA-Orientación es fomentar una cabaña de ovejas excesiva en las regiones montañosas, lo que provoca un grave perjuicio ambiental en muchas zonas frágiles.

Fiscalización de programas operativos

Introducción

8.47. Los programas operativos (PO) aprobados según la reforma de los fondos estructurales tienen, como objetivo global, la resolución de las principales debilidades estructurales observadas en las regiones. Mientras que la mayoría de los PO son multifondos por naturaleza, los fondos del FEOGA-Orientación están programados para contribuir a los siguientes objetivos principales: el regadío, medidas de protección y reforma de la tierra así como medidas de protección del medio ambiente, de silvicultura y de desarrollo rural. El turismo rural es también un objetivo global importante, mientras que en los nuevos Länder alemanes se da prioridad a las medidas para la renovación de pueblos. Aunque ciertos programas tengan un alcance nacional, la mayoría se ha adoptado para regiones individuales, dando prioridad a necesidades locales específicas. En conjunto, durante el período 1989-1993, el primero de la programación, se aprobó un total de 376 PO, 319 de los cuales recibieron contribuciones del FEOGA-Orientación.

8.48. En todos los Estados miembros y las regiones visitadas, la fiscalización cubrió los PO más importantes aprobados para los fines antes mencionados.

Resultados de la fiscalización

8.49. En Alemania, las principales medidas examinadas en los nuevos Länder consistían en planes de renovación de pueblos y turismo rural, mientras que en otros Länder se revisaron las medidas de protección del medio ambiente y estímulo de la agricultura extensiva.

8.50. Por lo que se refiere a la renovación de pueblos se observó que, en varios casos, se había aprobado una ayuda sobre la base de cálculos aproximados que muchos municipios fueron posteriormente incapaces de justificar. También, al principio del programa, hubo discrepancias muy importantes en los costes de preparación de planes de desarrollo de urbano, incluso siendo de escala similar.

8.51. Con respecto al turismo rural, no había ningún procedimiento de consulta con las autoridades turísticas responsables para determinar si las instalaciones financiadas eran necesarias. El índice de ocupación media de estas instalaciones está frecuentemente por debajo del 25 %; por ello, es necesaria una evaluación más completa de las necesidades.

8.52. En lo que respecta a las medidas de extensificación de explotaciones agrícolas, teniendo en cuenta el índice históricamente bajo de controles físicos, la viabilidad del sistema no está garantizada. La importancia de que las condiciones de arrendamiento de tierra sean flexibles disminuye la fiabilidad del sistema.

8.53. En Grecia, las principales medidas fiscalizadas eran proyectos seleccionados de silvicultura, así como medidas de regadío, con construcción de presas para el almacenamiento de agua, y medidas para localizarla (perforación de pozos) y distribuirla.

8.54. Los resultados de las medidas de regadío pueden resumirse del siguiente modo:

a) el uso de agua para regadío no está restringido a cultivos concretos; el olivar y el viñedo se riegan intensamente; este regadío intensivo puede trastornar el equilibrio entre la oferta y la demanda y, como consecuencia última, puede obligar a recurrir a la compra por el almacenamiento público de intervención. Además, este uso es contrario a la política de la Comisión(323) de solamente regar productos que no son excedentarios;

b) por otra parte, el recurso extendido a pozos de regadío, particularmente en zonas costeras como en Creta y en ciertos lugares del Peloponeso, implica el riesgo de exponer a largo plazo las zonas afectadas a la contaminación del suelo, a través de la filtración de agua de mar en la capa freática; ya hay pruebas de esta contaminación en algunas zonas; existe también el riesgo de que en un futuro se solicite ayuda comunitaria para reparar el daño ambiental causado por la utilización actual de la ayuda. Las autoridades responsables han informado al Tribunal de que ahora los estudios ambientales son obligatorios para la aprobación de los proyectos.

8.55. La fiscalización reveló una situación particularmente insatisfactoria en la construcción de una presa para regadío en el Peloponeso. A pesar de que los procedimientos de licitación públicos establecieron un precio normalizado para el proyecto de 6,4 millones de ecus, el contrato fue otorgado por una parte de dicha cantidad, un total de 2,3 millones de ecus. Esto refleja tanto los descuentos sustanciales aplicados normalmente en los procedimientos de licitación públicos griegos, como la obligación legal impuesta a las autoridades públicas de conceder el contrato a la oferta más baja. Una vez otorgado el contrato, sin embargo, la cantidad contratada fue aumentada hasta un importe cercano a la suma normalizada, mediante revisiones de precio solicitadas por el contratista y aprobadas por las autoridades públicas, con el conocimiento del Comité de seguimiento. Un segundo contrato resultó necesario más tarde porque, a pesar de los aumentos mencionados, la presa estaba lejos de estar finalizada. Se espera que el coste total del proyecto, contando ambos contratos, alcance los 7,7 millones de ecus.

8.56. Es difícil, en este caso, justificar los aumentos de precio más importantes incluidos en el segundo contrato, especialmente los problemas asociados con los estratos de roca inestables y con la necesidad de controlar el caudal de un río. Esos costes deberían haberse previsto desde el principio mediante un estudio preliminar, utilizando procedimientos normales de toma de muestras del subsuelo.

8.57. Como pone de manifiesto el ejemplo anterior, los procedimientos aplicables a las licitaciones públicas en Grecia son insatisfactorios. En especial, la fijación y la publicación de una cantidad contractual orientativa basada en costes normalizados y la práctica generalizada de los contratistas de ofrecer descuentos sustanciales poco realistas, de hasta el 75 % de esa cantidad, con el único propósito de obtener el contrato, así como los aumentos de precio subsiguientes, disminuyen la transparencia de los procedimientos contractuales y no proporcionan ninguna base fiable para controlar los costes del proyecto. Esto ha sido criticado ya por el Tribunal en ocasiones anteriores(324).

8.58. En España, casi todos los PO aprobados durante el período 1989-1993 se cerraron en el plazo fijado (31 de diciembre de 1995); el gasto certificado excedía en la mayoría de los casos el gasto previsto. La fiscalización se centró en los PO aprobados para la comunidad autónoma de Galicia. Se pueden hacer las siguientes observaciones generales:

a) a pesar de que los PO estaban ya cerrados, no existía una descripción clara de todos los proyectos aprobados, incluyendo todas las modificaciones hechas durante el período de programación y teniendo en cuenta los proyectos abandonados o excluidos. Ninguno de los informes presentados a la Comisión daba una indicación suficientemente clara de la eficacia global de las medidas;

b) aunque se indicara que los servicios locales responsables habían visitado los proyectos aprobados en varias ocasiones durante su ejecución, no estaba disponible ningún informe que recogiera los resultados de las inspecciones;

8.59. Había una falta general de transparencia en los procedimientos de gestión de los PO financiados por el FEOGA-Orientación en Galicia. De la fiscalización de los expedientes individuales seleccionados para la fiscalización surgen las siguientes observaciones específicas:

a) las medidas de reparcelación de tierra se habían utilizado en gran medida para fines no agrícolas, habiéndose construido numerosas casas nuevas en los terrenos reparcelados, y algunas parcelas se habían vendido para la construcción de naves industria;

b) una parte significativa (26 %) del gasto contraído en un subprograma de mejora de la calidad del vino gallego se dedicó a fines distintos de los incialmente previstos por el programa;

c) en varias ocasiones se observaron retrasos injustificados en el pago de la ayuda aprobada a los beneficiarios finales.

8.60. En Francia, se observaron las siguientes debilidades:

a) documentación justificativa incompleta o inadecuada en proyectos de silvicultura en Guyana y Martinica, incluida la falta de clarificación referente a la naturaleza y composición de los costes subvencionables;

b) en el caso de un estudio universitario sobre el potencial de desarrollo de la agricultura en Guyana occidental, la naturaleza del gasto declarado y el hecho de que la universidad subcontratara una parte considerable del trabajo de campo a un grupo local de desarrollo disminuyeron considerablemente las posibilidades de asegurar un control efectivo; además, las cantidades imputadas por los sueldos de los ayudantes de investigación variaban considerablemente de un mes a otro e incluían cantidades correspondientes a períodos anteriores en más de seis meses a la firma del contrato. También se observaron inconsistencias en las cantidades imputadas en concepto de gastos de viaje;

c) en el caso de los proyectos de construcción de plantas de transformación y empaquetado y de apertura de vías de acceso a las plantaciones de plátano, a pesar de haber un buen control físico del uso de la ayuda, no era posible conciliar las cantidades aprobadas con el gasto contraído y los pagos reales; además, el trabajo emprendido por los dueños de la plantación no estaba justificado, aunque, en ciertos casos, representaba una parte significativa de los costes declarados.

8.61. En cuanto a la modernización de refinerías de azúcar de importancia estratégica, el volumen de operaciones de dos de las tres refinerías controladas es mucho menor que el tonelaje mínimo que se estima necesario para asegurar la viabilidad a largo plazo de los proyectos. Para apoyar las importantes inversiones realizadas hasta el momento, unos 13 millones de ecus, son necesarias medidas urgentes que detengan la disminución constante en la producción de caña de azúcar, y en especial que proporcionen un mejor asesoramiento técnico a los agricultores. Si la tendencia actual a la disminución de la producción no se detiene y efectivamente se invierte, las perspectivas a medio plazo de las inversiones subvencionadas parecen ser bastante oscuras. Además, ninguna de las tres refinerías está aún en condiciones de respetar las directivas de la UE sobre el control de la contaminación, requisito esencial de la financiación comunitaria.

8.62. El coste total de un proyecto de construcción de una planta para la preparación de cal molida en Guadalupe fue de 6 millones de ecus, de los que 4 millones de ecus se aprobaron para financiación comunitaria, a los que correspondió una ayuda comunitaria que totalizaba aproximadamente 1,4 millones de ecus distribuidos en dos PO. Surgen las siguientes observaciones de fiscalización:

a) aunque la ayuda comunitaria solamente se aprobó en diciembre de 1991, programándose el gasto para el período 1991-1993, en realidad unos 3 millones de ecus ya habían sido contraídos en esa fecha, incluidos 1,2 millones de ecus comprometidos desde 1989;

b) la mayor parte de los gastos efectivos declarados, 4 millones de ecus del total de 6 millones de ecus, correspondían a gastos de funcionamiento no subvencionables y no a gastos de inversión de capitales ni a la contribución a los costes de transporte como se había aprobado; en total, estos gastos fueron de sólo unos 1,9 millones de ecus en vez de los 4 millones de ecus del plan de financiación aprobado;

c) en vez de los originales de las facturas, se suministraron copias, y solamente en relación con una pequeña parte del gasto declarado, mientras que no se suministró ninguna documentación justificativa para la mayor parte (5 millones de ecus);

d) la información sobre la puesta en práctica y los resultados del proyecto era inadecuada, contrariamente a lo estipulado en el acuerdo de ayuda.

8.63. Por lo general, no se tomaron suficientes medidas de supervisión con respecto a la puesta en práctica de este proyecto. Aunque las autoridades francesas han indicado que toda la documentación se presentó posteriormente, en el momento de la fiscalización la documentación puesta a disposición de los auditores del Tribunal era inadecuada. Hay una necesidad urgente de llevar a cabo un estudio completo del gasto declarado, antes de poder pronunciarse sobre la utilización correcta de los fondos comunitarios.

8.64. Aunque un proyecto de turismo rural se haya ejecutado en Irlanda de manera satisfactoria, surgen graves dudas en cuanto a la clasificación de la inversión como proyecto de grupo, lo que aumentó perceptiblemente el techo del gasto subvencionable y aumentó la subvención pagadera en el 32 %, hasta 41 000 ecus. Aunque se sostiene que la otra parte, pariente del candidato principal, aporta ciertos activos intangibles, como conocimientos técnicos, a la gestión del proyecto, este extremo no puede comprobarse; tampoco hay prueba de que la otra parte participe en los resultados de la inversión. No existiendo pruebas tangibles de la implicación de la otra parte en el proyecto, debe recuperarse la ayuda abonada por encima del límite aplicable a un solo proyecto.

8.65. En Italia, la fiscalización estudió varios proyectos de silvicultura y de cultivo de flores en Sicilia. En algunos proyectos se detectaron cantidades importantes de gasto sin derecho a subvención. Además, las autoridades nacionales no controlaban el uso final de las inversiones subvencionadas. Finalmente, se observó que se habían producido retrasos excesivos entre la aprobación de los proyectos y su puesta en práctica, produciéndose otros retrasos importantes antes del pago de la ayuda.

8.66. En el Reino Unido, la principal zona de intervención es Irlanda del Norte, donde se examinaron los PO aprobados durante el primer y segundo períodos de programación. En los primeros años, la absorción de las medidas disponibles era perceptiblemente más lenta de lo previsto, de modo que hubo que relajar los criterios de concesión de la subvención para fomentar una mayor participación. Sin embargo, como el programa continuaba siendo poco utilizado, el Reino Unido aceptó en dos ocasiones en el último año reducciones en la financiación de los PO por valor de 19,1 millones de ecus. Esto contrasta con la postura respecto a los objetivos de los fondos estructurales en otros países miembros, en los que los períodos de subvención se ampliaron para facilitar la absorción de los fondos disponibles. Posteriormente, en el Reino Unido, una acumulación de solicitudes de última hora provocó un déficit de 30,5 millones de ecus en la financiación disponible de los PO. La Comisión permitió aceptar un importe de 23,5 millones de ecus (11,75 millones de ecus del FEOGA) en el nuevo período de programación, con la condición de que el gasto transferido cumpliera todas las condiciones.

8.67. Las siguientes observaciones surgen de los procedimientos anteriormente mencionados:

a) el seguimiento de la puesta en práctica de los PO durante el primer período de programación debe considerarse como inadecuado, como pone de manifiesto la cancelación de fondos en el año final, cuando se produjo la importante desviación de las previsiones;

b) a pesar de que la transferencia de solicitudes de un período de programación a otro fue aprobada por la Comisión, estos procedimientos son contrarios al principio de especificidad del gasto, ya que los proyectos aprobados en un PO se financiaron efectivamente en otro.

CONCLUSIONES

8.68. La escala y la diversidad de las operaciones del FEOGA-Orientación es tal que, a pesar de que las sumas individuales en juego son relativamente pequeñas en comparación con otras intervenciones de los fondos estructurales, es un sector que no se presta a un control fácil. Teniendo en cuenta los objetivos fijados para la reforma de los fondos estructurales, la responsabilidad primaria de la administración y el control de las operaciones cofinanciadas incumbe a los organismos designados en los Estados miembros. Los resultados de la fiscalización indican que, en este campo importante, éstos no siempre han cumplido enteramente con sus obligaciones. Hay, en especial, una necesidad de una mayor vigilancia que garantice el respeto de las disposiciones de los reglamentos comunitarios en cuanto a los controles físicos. También, es necesario asegurarse de que los criterios de subvención se apliquen más estrictamente.

8.69. Las ayudas individuales abonadas conforme al Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo y presentadas a la Comunidad para su cofinanciación son importantes, ascendiendo en algunas ocasiones a varios millones de ecus. Por consiguiente, es esencial verificar que los requisitos del reglamento se respeten por entero. La fiscalización del Tribunal detectó debilidades en los procedimientos aplicados por los Estados miembros para la evaluación de las solicitudes de ayuda (véanse los apartados 8.13 a 8.17) y para el seguimiento, control y pago de la ayuda comunitaria (véanse los apartados 8.18 a 8.30). Además, como quiera que los candidatos son casi exclusivamente empresas privadas con obligación rigurosa de mantener documentos contables apropiados, las autoridades nacionales no deberían aprobar proyectos de empresas que no puedan demostrar perspectivas razonables de comercialización de sus productos ni ser razonablemente viables. Tampoco deberían aceptar declaraciones de gastos que no estén completamente justificadas.

8.70. El éxito del sistema comunitario de ayuda a las inversiones en explotaciones agrícolas es importante para asegurar el desarrollo viable de las estructuras del sector. Este desarrollo es esencial para contrarrestar presiones significativas en zonas rurales, especialmente el éxodo rural e incluso la desertización. Sin embargo, también deben respetarse los límites de producción impuestos por la política agrícola común e incorporados a las medidas del FEOGA-Orientación. Este último aspecto requiere un especial control por parte de las autoridades nacionales y de la Comisión. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto la necesidad de que las autoridades nacionales realicen varias mejoras para asegurarse de que los candidatos respetan las condiciones de la ayuda comunitaria (véanse los apartados 8.34 a 8.41).

8.71. A causa del elevado número de candidatos, controlar efectivamente las solicitudes de ayuda compensatoria no es una tarea fácil. La Comisión, reconociendo las dificultades inherentes al sistema, introdujo medidas y dio la ayuda material a los Estados miembros para crear lo que consideró un sistema de control fiable: el sistema integrado de gestión y control (SIGC). A pesar de que este sistema, cuando se ponga en práctica, constituirá una base razonable para un sistema de control efectivo, algunos Estados miembros han hecho, hasta ahora, escasos progresos en la aplicación del sistema, aunque el calendario del reglamento preveía que fuera completamente operativo al final de 1995. Como quiera que el sistema es tan fiable como los datos de los que se alimenta, es importante asegurar que exista una base de datos fiable, o que exista un nivel adecuado de controles para garantizar la fiabilidad del sistema. La fiscalización del Tribunal reveló varias debilidades en los sistemas de control aplicados por los Estados miembros (véanse los apartados 8.43 a 8.48). En los Estados miembros donde los niveles de inspecciones físicas han sido históricamente bajos todavía no se han tomado suficientes medidas para establecer un sistema administrativo y de control fiable (para otras observaciones respecto al SIGC, véanse los capítulos 4 y 5).

8.72. El gasto contraído conforme a los programas operativos está sujeto a normas y a procedimientos menos rigurosos que el contraído al amparo de otras medidas del FEOGA-Orientación. Se deja en gran parte la supervisión y el control a los Estados miembros y a los comités de seguimiento, aplicando el principio de subsidiariedad. La fiscalización del Tribunal ha revelado numerosas debilidades en estos procedimientos, con lo que en ocasiones surgen graves dudas en cuanto al carácter subvencionable de las cantidades declaradas y sobre la suficiencia del control de los fondos comunitarios (véanse los apartados 8.51 a 8.69). Por último, la posibilidad que tienen los Estados miembros de sustituir proyectos alternativos por otros que no se consideran subvencionables aplaca el impacto que los controles ejercen sobre el gasto comunitario.

8.73. La Comisión tiene un papel importante en el control de la aplicación de lo dispuesto en los reglamentos. Realiza una serie de visitas de inspección, pero su labor se ve dificultada por la falta de información sobre las operaciones subyacentes para poder basar estas inspecciones en un análisis adecuado de riesgos. En 1996, los servicios de la Comisión emprendieron 25 inspecciones sobre el terreno, cuyas conclusiones principales coincidieron en gran parte con las de la fiscalización del Tribunal.

8.74. Para mejorar su información sobre las operaciones subyacentes, la Comisión está desarrollando sus sistemas de información para que permitan acceso directo a bases de datos estandardizadas en los Estados miembros. La realización de este proyecto, programada para el fin de 1997, mejorará las posibilidades de realizar controles efectivos. Hay una necesidad urgente de aportar mejoras en este campo, pues la fiscalización del Tribunal reveló que las declaraciones con los resúmenes de gastos presentadas por los Estados miembros suelen ser inexactas. Se basan a menudo en los gastos presupuestados y no en los gastos efectivos; los registros contables de los Estados miembros no son suficientemente transparentes para permitir el cotejo documental de las cantidades declaradas o, en otros casos, las cantidades individuales pagadas simplemente no coinciden con las cantidades declaradas, sin que exista una razón aparente. Finalmente, teniendo en cuenta las debilidades detectadas por la fiscalización del Tribunal, es necesario que los servicios de la Comisión vigilen más eficazmente los procedimientos administrativos y de control aplicados por los Estados miembros.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL FEOGA-ORIENTACIÓN EN 1996

Créditos de pagos

8.4. Como observa apropiadamente el Tribunal de Cuentas, la utilización de los créditos de pago aumentó en 1996 respecto de 1995, si bien este aumento es poco perceptible en lo que se refiere a las medidas adoptadas en virtud del objetivo n° 5a). Esto se debe principalmente a la escasa utilización del sistema de pagos anticipados por parte de algunos Estados miembros, por razones relacionadas con la gestión de su presupuesto nacional, así como a un porcentaje de ejecución de las antiguas medidas efectuadas en virtud de la normativa relativa a la comercialización y transformación de productos agrícolas inferior al previsto en el momento de establecer el presupuesto.

AUDITORÍA DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTROL EN DETERMINADOS ESTADOS MIEMBROS

Introducción

8.8. Los datos mencionados por el Tribunal relativos al período comprendido hasta 1996 sólo estarán disponibles a partir de 1998, de conformidad con los Reglamentos pertinentes.

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo

Resultados de la fiscalización

Viabilidad de las empresas beneficiarias de la ayuda

8.13. La Comisión considera que la elaboración de un informe de evaluación constituye una condición indispensable para comprobar el cumplimiento del apartado 3 del artículo 12. Los servicios de la Comisión tratan la cuestión de la comprobación de la rentabilidad de los proyectos subvencionados en el marco de las reuniones de los comités de seguimiento, con el fin de sensibilizar a los funcionarios nacionales acerca de este tema. Este diálogo se continuará y profundizará.

8.15. Las empresas que llevan a cabo su actividad en mercados competitivos, incluidas las potencialmente subvencionables, se encuentran inevitablemente y de forma permanente confrontadas al riesgo, especialmente al de quiebra. Estos riesgos no siempre son previsibles en el momento de decidir la concesión de la ayuda. Según la Comisión, nada permite afirmar que el porcentaje de quiebra entre los beneficiarios de ayuda sea anormalmente más elevado que el registrado por empresas similares que realizan frecuentemente inversiones innovadoras pero que no se benefician de ninguna ayuda. De confirmarse esta hipótesis, se pondría de manifiesto que el análisis efectuado previamente a la concesión de la ayuda fue insuficiente. Dicho esto, la Comisión considera que sería peligroso limitar la concesión de la ayuda a los beneficiarios que asumen menos riesgos. Esta política tendería a frenar las inversiones innovadoras y las efectuadas por nuevos agentes económicos, en su caso las realizadas en las regiones. Por otra parte, la Comisión no tiene que pronunciarse sobre proyectos individuales y debe adoptar decisiones definitivas relativas a la cofinanciación en el marco de programas operativos, por lo que es imposible saber por el momento si alguno de los proyectos será subvencionable. A escala política más amplia, la Comisión no considera que una quiebra comercial posterior a la concesión de una ayuda constituya en sí una razón suficiente para excluir un proyecto de la cofinanciación comunitaria, sino que considera que debe analizarse cada caso concreto a la luz de sus circunstancias particulares, especialmente con el fin de establecer si las perspectivas de desarrollo de la empresa habían sido objeto de una evaluación en el momento de la decisión de concesión de la ayuda y si, en caso afirmativo, esta evaluación permitió identificar los riesgos de quiebra. En lo que se refiere a los siete casos mencionados, el texto del Tribunal no refleja si las empresas en cuestión sufrían perdidas considerables en el momento de la aprobación de la ayuda, si las evaluaciones realizadas no permitían conducir a perspectivas de rentabilidad realistas o si, simplemente, no habían sido realizadas. En caso de confirmarse la existencia de tales pérdidas y el carácter indemostrable de las perspectivas de rentabilidad realista en el momento apropiado, la Comisión se ocupará de cada caso con los Estados miembros afectados.

Evaluación de las salidas comerciales potenciales

8.16. En el momento de elaborar el Reglamento (CEE) n° 866/90 y, en particular, los criterios de selección incluidos en la Decisión 94/173/CE de la Comisión, se adoptaron precauciones para evitar que la producción de las empresas subvencionadas desembocara en el almacenamiento comunitario de intervención. De ahí que algunos tipos de inversión y determinados sectores que presentaban un riesgo inherente de producción excedentaria fueran excluidos parcial o totalmente de la ayuda. No obstante, las autoridades nacionales son competentes para comprobar el cumplimiento de las disposiciones indicadas en el primer guión del punto 1.2 de los criterios de selección, a saber, la existencia de salidas potenciales realistas para cada proyecto.

En lo que se refiere a la evaluación previa a la aprobación de los proyectos, hay que recordar que el apoyo a las inversiones innovadoras constituye una de las prioridades establecidas en el Reglamento (CEE) n° 866/90. La evaluación y la realización de estos proyectos implican más riesgos que las inversiones «tradicionales», puesto que dependen de las posibilidades de desarrollo del sector. Por otra parte, en este ámbito, las condiciones del mercado cambian rápidamente, con lo que aumentan los riesgos de quiebra.

Consideraciones de capacidad

8.17. Las medidas de los fondos estructurales son administradas por los Estados miembros con arreglo a un procedimiento descentralizado, por lo que la Comisión no investiga sistemáticamente los casos concretos y no está informada de todos los casos indicados en el informe. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y tratará estos puntos en las reuniones de los comités de seguimiento afectados y en las reuniones bilaterales organizadas con los Estados miembros. En caso de confirmarse los resultados de las investigaciones del Tribunal, se denegará la financiación de los gastos que no tienen derecho a la ayuda.

Disposiciones de control y seguimiento

8.18 8.21. La Comisión reconoce que acudir a revisores externos no exime a las autoridades nacionales de realizar sus propios controles. Es evidente que, de conformidad con los Reglamentos de los fondos estructurales y, en particular, la última versión del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, la buena gestión y el control financiero de las medidas cofinanciadas por los fondos es competencia, en primer lugar, de los Estados miembros. El establecimiento de una colaboración más estrecha entre la Comisión y estos últimos es una de las principales preocupaciones de la tercera fase de la iniciativa SEM 2000 (Sound and Efficient Management). Los protocolos financieros que tratan estas cuestiones ya han sido firmados con casi la mitad de los Estados miembros. La Comisión está preparando la adopción de un Reglamento, basado en el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, dirigido a establecer las normas mínimas en materia del control financiero que deberán cumplir los Estados miembros. En los trabajos de revisión de los Reglamentos de los fondos estructurales para el próximo período de programación, se dedicará atención especial a garantizar una gestión y un control financiero óptimos.

Por otra parte, los servicios de la Comisión llevan a cabo inspecciones en los Estados miembros y hacen todo lo posible para garantizar el seguimiento de las irregularidades que les son comunicadas, a raíz de controles sobre el terreno, denuncias acerca de la aplicación del programa o preguntas escritas de parlamentarios europeos. Estos casos son sistemáticamente tratados con los Estados miembros.

Exclusión del gasto no subvencionable

8.22 8.28. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y realizará las correcciones necesarias en los casos particulares.

8.23. En sus respuestas a las observaciones del Tribunal, las autoridades alemanas reconocen la existencia de gastos anticipados irregulares y aceptan reembolsar el importe en cuestión.

Respeto de los plazos de pago

8.29 8.30. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en la necesidad de cumplir el plazo máximo de pago establecido en el Reglamento. Los servicios competentes discutirán esta cuestión con el servicio nacional responsable en el marco de las reuniones del comité de seguimiento.

Fiscalización del gasto contraído conforme al Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo

Régimen de ayuda a la inversión en las explotaciones agrícolas

Resultados de la fiscalización

Observaciones generales

8.34. h) Durante el examen de las disposiciones de aplicación nacionales de la normativa comunitaria, la Comisión comprueba sistemáticamente si éstas prevén la deducción de los gastos de funcionamiento. En caso afirmativo, se especifica claramente en la correspondiente decisión de la Comisión que estos gastos no son subvencionables. La Comisión examinará los casos mencionados por el Tribunal y adoptará las medidas necesarias en cada caso concreto.

Observaciones específicas

8.35. Grecia: Las ayudas a las inversiones dirigidas a diversificar las actividades de las explotaciones agrarias en el ámbito del turismo rural se conceden siempre que estas inversiones estén incluidas en el plan de mejora de la explotación. El objetivo de este plan es demostrar que las inversiones están justificadas teniendo en cuenta la situación particular y la economía de la explotación y que su realización contribuirá a una mejora duradera de la situación. Es la única obligación exigida por el Reglamento (CEE) n° 2328/91 para probar la viabilidad de este tipo de inversión. Las observaciones del Tribunal se refieren al método de control de la viabilidad de los proyectos, especialmente en el contexto de la diversificación de las explotaciones agrarias. Por otra parte, hay que recordar que las inversiones en el sector del turismo rural en Grecia se concentran en las zonas menos favorecidas y sólo se autorizan si existe una relación estrecha entre la inversión prevista y la explotación agraria, por ejemplo, si la inversión contribuye a valorizar los productos agrícolas de la explotación en las tabernas indicadas. La edificación de pequeños hoteles (en la mayoría de los casos de habitaciones y de pequeños apartamentos) se inspira en esta misma filosofía.

8.36 8.38, 8.40. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y someterá las cuestiones indicadas a los Estados miembros en cuestión.

ad 8.39. Italia: La Comisión es perfectamente consciente de los problemas relacionados con la ejecución parcial del régimen de ayudas y con los retrasos en el pago de las ayudas a la inversión. En la actualidad, está adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la finalización de estos expedientes.

Fiscalización de la indemnización compensatoria

Resultados de la fiscalización

8.42. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal a propósito de la insuficiencia de los controles efectuados por los Estados miembros en el marco del sistema integrado de gestión y control. El Reglamento (CEE) n° 3887/92 establece la necesidad de realizar un mayor número de controles, si se detectan numerosas irregularidades durante un año concreto. En caso de que los Estados miembros no adopten las medidas correctivas pertinentes, la Comisión tendrá en cuenta las observaciones del Tribunal en el momento de establecer las prioridades de los próximos programas de control.

8.43. A raíz de una inspección sobre el terreno realizada por la Comisión en 1997, se puso de manifiesto que un gran número de agricultores había sido invitado a abrir una cuenta bancaria para facilitar el pago de las indemnizaciones compensatorias, que se realizan en su totalidad a través del Banco Agrícola de Grecia. Asimismo, los agricultores pueden recibir un pago en metálico en el banco, que dispone de una lista de los beneficiarios. En zonas muy alejadas, un miembro autorizado del comité local está habilitado para recibir el pago en nombre de agrupaciones de agricultores.

El sistema garantiza la transmisión directa de los pagos a los beneficiarios, una vez que éstos hayan firmado la lista en cuestión. En cualquier caso, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal respecto a este caso particular y tratará la cuestión con las autoridades griegas con el fin de llegar a las conclusiones necesarias.

8.44. Italia: Como en el caso de las ayudas a la inversión concedidas en virtud del Reglamento (CEE) n° 2328/91 (apartado 8.40), la Comisión está informada de las irregularidades relativas al pago de la indemnización compensatoria y está llevando a cabo las correspondientes investigaciones en el Estado miembro.

8.45. España: Véase el apartado 8.43.

8.46. La Comisión es perfectamente consciente del problema evocado y ya ha examinado el asunto del pastoreo excesivo en algunas zonas de Irlanda, producidos por la prima por oveja y por las ayudas en favor de esta cabaña. En las reuniones celebradas con las autoridades irlandesas se han presentado propuestas concretas, que se aplicarán a partir de 1998, dirigidas a reducir los efectos negativos de las indemnizaciones compensatorias sobre el medio ambiente. En Escocia y en Grecia se registran problemas similares, si bien revisten menos gravedad.

Fiscalización de programas operativos

Resultados de la fiscalización

8.54. a) La producción en una zona de regadío no está constituida por monocultivos, por lo que es difícil excluir totalmente el regadío de determinados cultivos preexistentes. El regadío es el instrumento principal para llevar a cabo una reconversión de la producción y, durante el período de 1989-1993, la Comisión procuró que el regadío no trajera consigo un aumento de la producción de productos sensibles de conformidad con la PAC. Este enfoque se refería a la evolución sectorial por secciones o programas, por lo que está claro que a nivel individual pueden prevalecer las condiciones particulares. La reestructuración de los cultivos no se produce inmediatamente después de la creación de una red de regadío, sobre todo cuando se trata de cultivos plurianuales tradicionales. Por otra parte, la aplicación de las cantidades máximas garantizadas en la mayor parte de las organizaciones de mercados agrícolas se dirige a equilibrar el mercado e impedir el aumento de la producción de productos sensibles.

Para mejorar considerablemente la eficacia de la evaluación de los efectos del regadío en los mercados agrícolas, la Comisión examina, con motivo del MCA de 1994-1999, los planes de cultivos previsibles en cada zona concreta sobre la base de la ficha técnica de los proyectos. Este examen se realiza en los comités de seguimiento de cada programa.

b) El fenómeno de la salinización de las capas freáticas no es nuevo, en particular en algunas zonas agrícolas costeras del Peloponeso y de Creta. Es sabido que el exceso de explotación de la capa freática en Grecia se debe a la realización de un gran número de perforaciones privadas sin ayudas públicas: aproximadamente el 60 % del consumo de aguas subterráneas proviene de este tipo de perforaciones. La creación de perforaciones controladas por la administración, tanto en lo que se refiere a su construcción como a su funcionamiento, con el fin de establecer redes de irrigación colectivas pondrá remedio a esta situación.

La Comisión, en colaboración con las autoridades griegas, ha fijado sus prioridades en el ámbito de la gestión hidráulica en la agricultura. En el MCA de 1994-1999 se hace hincapié en la explotación de las aguas de superficie con preferencia a las subterráneas y en la reducción de pérdidas y, por consiguiente, en la racionalización de la gestión hidráulica.

8.55 8.57. La Comisión es consciente del problema que ha originado dificultades considerables durante el período de 1989-1993. El MCA de 1994-1999 constituye el ámbito para la revisión del sistema de obras públicas en Grecia con el fin de adaptarlo a la legislación vigente. El Comité directivo conjunto creado para examinar las carencias del sistema ha abordado todas las cuestiones, desde la calidad de los estudios técnicos hasta los procedimientos de licitación, de adjudicación, de revisión de los precios después de la celebración del contrato público, de la calidad y de la comprobación de las obras, etc.

8.58. a) El Informe final incluye todos los proyectos financiados durante el período de 1989-1993. Las observaciones relativas a la presentación se realizaron en los comités de seguimiento y se ha previsto mejorar la presentación a partir de 1993, mediante una clasificación de los gastos por proyecto recientemente informatizada.

8.59. La función de la Comisión en la aplicación de los programas operativos se describe en los Reglamentos y en las cláusulas estándar adjuntas a las Decisiones por las que se aprueban los PO. Durante el examen del PO, los servicios de la Comisión examinaron la estructura de gestión propuesta por el Estado miembro y la consideraron suficiente. Aun así, es posible que la aplicación de determinadas medidas no sea fácil de comprender y que sea necesario un esfuerzo de clarificación.

a) La construcción de viviendas en las parcelas objeto de concentración parcelaria sólo está autorizada en casos excepcionales. La legislación española en este ámbito no exige que las parcelas resultantes de la concentración parcelaria se dediquen exclusivamente a fines agrícolas.

Por otra parte, la concentración parcelaria constituye un instrumento de la política comunitaria de desarrollo rural que tiene un alcance general a través de un enfoque integrado y no exclusivo del sector agrícola.

b) La medida dirigida a mejorar la calidad ha sido parcialmente ampliada con la participación en ferias de alimentación y demostración como complemento necesario para adaptarse a las exigencias y gustos de los consumidores. En las condiciones aprobadas por el comité de seguimiento del PO del año 1992, se aceptó la participación en las Ferias Nacionales de Alimentación.

c) El pago a largo plazo no es justificable salvo prueba en contrario. Deben analizarse los casos de forma individual.

8.60 8.63. El Tribunal señala una serie de cuestiones que serán tratadas específicamente en los próximos trabajos de la Comisión, tanto en lo que se refiere a la rentabilidad de los proyectos como a la protección del medio ambiente. En el caso concreto de Guadalupe, hay que señalar que el hecho de tratarse de un archipiélago dificulta la coherencia del proceso caña-azúcar-ron (una fábrica en Basse-Terre, otra en Grande Terre).

8.64. Irlanda: La Comisión invitará al Estado miembro a comentar los puntos indicados por el Tribunal.

8.65. En el marco de la cooperación y del comité de seguimiento, se concede una atención particular a los aspectos relacionados con el control final de las inversiones, la subvencionabilidad y el cumplimiento de los plazos de pago.

8.66 8.67. La utilización de los créditos se controló estrechamente y durante la última fase de aplicación los comités de seguimiento del MCA y del PO pudieron comprobar que una parte de los créditos previstos no había sido utilizada y no estaba previsto hacerlo. Se ha aceptado que la prórroga de la medida traería consigo un rebasamiento de los gastos del FEOGA del orden de 11 748 millones de ecus.

Con el fin de respetar el compromiso contraído por la Comunidad con los agricultores del Reino Unido y de Irlanda del Norte, se convino financiar los gastos realizados después del 31 de diciembre de 1993 relativos a las inversiones que serían subvencionables en virtud de la nueva medida durante el período de 1994-1999, dado que las medidas relativas a la inversiones agrícolas eran idénticas en los dos períodos de programación.

CONCLUSIONES

8.68 8.69. La Comisión admite que recurrir a inspectores externos no exime a las autoridades nacionales de realizar sus propios controles. Es evidente que los Reglamentos de los fondos estructurales y, en particular, la última versión del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, establecen que los Estados miembros son los principales responsables de la buena gestión y el control de las medidas cofinanciadas por los fondos. El aumento de la colaboración entre la Comisión y los Estados miembros en los ámbitos del control, la auditoría y el establecimiento de métodos de control comunes constituye uno de los temas prioritarios de la fase III de la iniciativa SEM 2000, creada por la Comisión en 1995. Ya se han firmado protocolos financieros acerca de estas cuestiones con algunos Estados miembros. En la actualidad, la Comisión está elaborando un reglamento basado en el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 con el fin de establecer las normas mínimas en materia de control financiero que deberán cumplir los Estados miembros. La garantía de una gestión y de un control financiero óptimos será un tema prioritario durante la revisión de los Reglamentos de los fondos estructurales para el próximo periodo de programación.

De conformidad con el principio de subsidiaridad, la función de la Comisión está claramente encaminada, mediante la realización de los controles de conformidad y la aprobación de la legislación nacional de aplicación, a participar activamente en las actividades de control y de seguimiento. Cuando la Comisión tiene conocimiento de alguna irregularidad, a raíz de sus propias visitas de inspección in situ o a través de denuncias individuales o preguntas escritas del Parlamento Europeo, esta irregularidad se comunica de forma sistemática a los Estados miembros en las reuniones de los comités de seguimiento.

Los resultados de los controles relativos a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 866/90 se inscribe en el orden del día de las reuniones del comité del seguimiento, mientras que los relativos al Reglamento (CEE) n° 2328/91 y a las indemnizaciones compensatorias se tratan en las reuniones bilaterales celebradas con los Estados miembros. En lo que se refiere al seguimiento del Reglamento (CEE) n° 866/90, los responsables geográficos tienen la orden formal de discutir los resultados del control en los comités de seguimiento. Por otra parte, los Estados miembros deben presentar informes sobre las visitas de inspección realizadas por sus servicios nacionales o por los servicios de la Comisión en el marco de los informes anuales que deben presentar a la Comisión.

Asimismo, hay que señalar que la aplicación de las medidas de los fondos estructurales suele seguir un enfoque regional. Este enfoque se justifica claramente por las características propias de cada región, pero es evidente que complica la realización de controles sistemáticos.

8.70. Los servicios de la Comisión comprueban sistemáticamente la conformidad de las disposiciones nacionales de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2328/91 con la normativa comunitaria y los objetivos de la política agrícola común.

8.71. Tal como se indica en los puntos 8.42 y 8.45, la Comisión es consciente de los retrasos de aplicación del sistema integrado de gestión y de control. En la medida en que este sistema facilita información de las irregularidades, también contribuye a la lucha contra el fraude en el ámbito de las indemnizaciones compensatorias. Continúan los trabajos en este ámbito y los servicios de la Comisión están llevando a cabo el seguimiento de la aplicación del sistema, a la vez que presentan sus recomendaciones a los servicios afectados durante las visitas de inspección a los Estados miembros. Las observaciones del Tribunal se tendrán en cuenta durante la elaboración de los próximos programas de control.

8.72 8.73. La Comisión toma nota del comentario del Tribunal, según el cual las conclusiones principales de las inspecciones realizadas sobre el terreno por los servicios de la Comisión coinciden ampliamente con las del Tribunal. Cuando las inspecciones realizadas por la Comisión permiten detectar gastos no subvencionables o cuestionan seriamente la fiabilidad de los controles de los fondos comunitarios, dichos gastos son excluidos de la cofinanciación. Esta exclusión no se limita únicamente a los expedientes irregulares detectados, sino que se basa en un cálculo proporcional. Así pues, si las inspecciones de la Comisión han permitido detectar solicitudes no subvencionables en relación con una medida concreta, la ayuda concedida al Estado miembro para la totalidad de la medida en cuestión se reduce proporcionalmente al valor representado por los casos irregulares detectados. De esta forma, la identificación de gastos no subvencionables, como los detectados por el Tribunal, no significa necesariamente que se utilicen recursos comunitarios para financiar medidas no subvencionables.

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CAPÍTULO 9(325*) Política común de la pesca y el mar

9.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 9.1

Ejecución presupuestaria 9.2 - 9.26

Observaciones generales 9.2

IFOP 9.3 - 9.12

Reprogramación financiera 9.5 - 9.10

Certificación de gastos 9.11

Controles sobre el terreno efectuados por la Comisión 9.12

Iniciativa comunitaria PESCA 9.13 - 9.16

Acuerdos pesqueros internacionales 9.17 - 9.22

Incumplimiento de las disposiciones del Reglamento Financiero y de los principios presupuestarios 9.18 - 9.22

Conclusión 9.23 - 9.26

Seguimiento del Informe Especial n° 3/93 sobre la aplicación de las medidas destinadas a la reestructuración, la modernización y la adaptación de las capacidades de las flotas pesqueras de la Comunidad 9.27 - 9.49

Registro comunitario de buques pesqueros 9.29 - 9.33

Medida de la potencia motriz 9.34

Tonelaje de la flota 9.35 - 9.36

Controles nacionales de las actividades pesqueras 9.37 - 9.38

Información sobre la ayuda concedida 9.39 - 9.40

Incidencia de la ayuda a la paralización definitiva 9.41

Coherencia con los objetivos del programa 9.42 - 9.46

Conclusiones 9.47 - 9.49

INTRODUCCIÓN

9.1. La fiscalización por el Tribunal de los gastos correspondientes al sector de la pesca se ha centrado en:

a) la ejecución presupuestaria, por la Comisión, del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), de la iniciativa comunitaria PESCA y de los acuerdos pesqueros internacionales;

b) el seguimiento del Informe Especial n° 3/93, sobre la aplicación de las medidas destinadas a la reestructuración, la modernización y la adaptación de las capacidades de las flotas pesqueras de la Comunidad(326) (véanse los apartados 9.27 a 9.49).

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Observaciones generales

9.2. El cuadro 9.1 muestra los créditos disponibles en 1996 para el sector de la pesca y su utilización. Los créditos de compromiso del ejercicio ascendieron a un importe total de 955,5 millones de ecus, con un porcentaje de utilización del 85,8 %. El importe total de los créditos de pago para el ejercicio fue de 946,1 millones de ecus, con un porcentaje de utilización del 79,5 %.

IFOP

9.3. El IFOP fue introducido en 1993 en el marco de la reforma de los fondos estructurales(327) y sustituye a los anteriores regímenes de ayuda que regían las medidas estructurales incluidas en la política común de pesca (PCP)(328). En virtud de la nueva reglamentación, las acciones que se han de llevar a cabo(329) forman parte ahora de programas de seis años, a partir de 1994, que son presentados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión. Dichos programas abarcan las regiones incluidas en los objetivos nos 1(330), 5a(331) y 6(332). Las competencias en materia de concesión y de pago de las ayudas a los proyectos seleccionados se han transferido completamente a los Estados miembros. De conformidad con las disposiciones generales aplicables a los fondos estructurales, una vez que la Comisión haya aprobado el programa, se abona un primer anticipo correspondiente al 50 % de los gastos programados para el ejercicio I, efectuándose el pago de los anticipos siguientes a medida que se vayan utilizando los ya recibidos. El saldo correspondiente a cada tramo anual se paga después de que la acción se haya completado y de que el Estado miembro haya enviado a la Comisión el informe sobre su ejecución.

9.4. En 1996 el porcentaje de utilización de los créditos de compromiso fue del 76,2 % en las regiones del Objetivo n° 1 (línea presupuestaria B2-1100) y del 73,7 % en las del objetivo n° 5a (línea presupuestaria B2-1101), frente al 100 % que se registró en ambas líneas presupuestarias en 1995. El porcentaje de utilización de los créditos de pago fue del 85 % en el caso de las regiones del objetivo n° 1 y del 58,1 % en las del objetivo n° 5a, frente al 40,7 % y 68,1 % registrados respectivamente en 1995. La inclusión en la línea presupuestaria del objetivo n° 1 (B2-1100) de pagos (19,8 millones de ecus para 1996) correspondientes a antiguos proyectos (anteriores al IFOP) aún no terminados se presta a la confusión, y la consiguiente falta de transparencia ya ha sido comentada por el Tribunal(333). En las regiones del objetivo n° 6 (línea presupuestaria B2-1102) no se utilizó en 1996 ninguno de los créditos asignados (2,8 millones de ecus de compromisos y 2 millones de ecus de pagos).

Reprogramación financiera

9.5. El cuadro 9.2 muestra que, al final de 1996, la aplicación del IFOP en determinados Estados miembros registraba un retraso considerable con respecto al calendario. La Comisión aceptó como programas de tramo único aquellos con una contribución total prevista del IFOP inferior a 40 millones de ecus. Por lo tanto, en estos programas podía comprometerse el importe total de la ayuda y abonarse un primer anticipo del 30 %(334).

9.6. Los planes de financiación de los programas correspondientes a España, Irlanda, Italia y los Países Bajos (objetivo n° 5a), la parte continental de Portugal y el Reino Unido (objetivo n° 5a) se revisaron en 1995 y 1996 a fin de tener en cuenta el retraso en la puesta en marcha del IFOP. Estos programas representan el 81,7 % de la contribución total prevista del IFOP (1994-1999) para el objetivo n° 1 y el 46,6 % de la contribución total prevista del IFOP para el objetivo n° 5a.

9.7. La reprogramación dio lugar a la prórroga a ejercicios posteriores de los gastos previstos para 1994 (véase el cuadro 9.3) y a una reducción de los objetivos financieros fijados en el período inicial. En el caso del Reino Unido, esta situación permitió comprometer el tramo de 1996 y, en el de España y Portugal, abonar el primer anticipo de 1996. Los anticipos más importantes correspondientes a 1994 que ya habían sido percibidos por los Estados miembros no se ajustaron hasta que no se adeudaron los pagos subsiguientes. No obstante, en el caso de Italia, el ajuste se efectuó más de un año después, quedando un excedente para el Estado miembro de 22,7 millones de ecus entre noviembre de 1995 y diciembre de 1996.

9.8. La reprogramación también complicó la gestión de los tramos anuales, puesto que, al haberse modificado, ya no corresponden a los compromisos iniciales. La práctica general de los servicios de la Comisión de imputar los pagos efectuados a los compromisos pendientes de liquidación más antiguos complica aún más la cuestión y resta mucha transparencia a las cuentas, que ya no muestran los compromisos pendientes de tramos anteriores no cerrados, aumentando, en consecuencia, el riesgo de errores en los servicios administrativos de la Comisión. En el caso de España, la Comisión pagó el saldo del anticipo correspondiente al tramo modificado de 1994 (16,9 millones de ecus) antes de recibir los informes anuales de ejecución definitivos sobre el ejercicio en cuestión, lo que es contrario a las disposiciones reglamentarias(335).

9.9. Debido a los retrasos en la ejecución de los programas, no pudo contraerse el compromiso previsto para los Países Bajos en 1996. De hecho, los gastos subvencionables totales certificados al 30 de septiembre de 1996 por los Países Bajos (objetivo n° 5a) sólo representaban el 8,7 % del total de los gastos previstos para el período 1994-1999. No se habían efectuado gastos en la medida de mejora de instalaciones de los puertos pesqueros, que representa el 32 % del total de los gastos previstos para el período y el 43,8 % de la ayuda del IFOP.

9.10. Asimismo, en Italia, el total de gastos subvencionables certificados hasta 1996 correspondientes al objetivo n° 1 representaba sólo el 2,7 % del total previsto para el período 1994-1999. En el caso del objetivo n° 5a el porcentaje de realización era aún inferior, con un total de gastos subvencionables hasta 1996 de sólo el 1,3 % del total previsto para el período 1994-1999. Además, pese a que los Estados miembros deben presentar cada año, antes del 1 de abril, un informe anual de ejecución sobre el año anterior(336), al final de 1996, tercer año del programa, las autoridades italianas no habían presentado informe alguno.

Certificación de gastos

9.11. Simultáneamente en Francia, donde no se efectuó ninguna reprogramación, la ayuda programada del IFOP para el objetivo n° 5a en el período 1994-1999 representa el 22,7 % de la dotación total prevista. Durante una visita de inspección efectuada en junio de 1996, el Tribunal observó que el certificado presentado en 1995 por las autoridades francesas para justificar el pago de los anticipos sucesivos reflejaba los gastos subvencionables planificados en lugar de los realmente efectuados, contrariamente a las disposiciones del Reglamento. En consecuencia, se abonaron anticipos irregulares por un importe de 25,3 millones de ecus. Las autoridades francesas han respondido que la Comisión les incitó a presentar una solicitud correspondiente a los anticipos en cuestión, para evitar la anulación de los créditos presupuestarios. El Tribunal ya había señalado, en su Informe Anual relativo al ejercicio 1995, un caso similar ocurrido también en Francia(337).

Controles sobre el terreno efectuados por la Comisión

9.12. Debido a la creciente descentralización derivada de la introducción del IFOP, cada vez resulta más necesario que los servicios de la Comisión efectúen controles sobre el terreno para garantizar la legalidad, la regularidad y la coherencia del sistema de gestión de este instrumento. No obstante, hasta el final de 1996 la Comisión sólo había controlado sobre el terreno el sistema de gestión del IFOP en Alemania, Grecia e Irlanda.

Iniciativa comunitaria PESCA

9.13. La iniciativa comunitaria PESCA de reestructuración del sector de la pesca se creó en junio de 1994(338). Ante un exceso de capacidad casi generalizado, el objetivo de esta iniciativa es ayudar al sector pesquero a soportar las consecuencias sociales y económicas de los cambios necesarios introducidos y contribuir a la diversificación del empleo en las zonas dependientes de la pesca. La contribución total de los fondos estructurales prevista para el período 1994-1999 es de 265 millones de ecus, con un 40,9 % financiado por el IFOP, un 45,5 % por el FEDER y un 13,6 % por el Fondo Social.

9.14. La puesta en marcha de esta iniciativa comunitaria se vio complicada por su carácter plurifondos, que implicaba una coordinación constante de los tres servicios de la Comisión interesados, así como, en el nivel nacional, de las numerosas organizaciones encargadas de su ejecución. Durante los tres primeros años de aplicación, la contribución de esta iniciativa comunitaria a la reestructuración del sector fue, pues, muy limitada. El hecho de que los Estados miembros que representan el 66 % de la ayuda financiera total (Alemania, España, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido) en diciembre de 1996 todavía no pudieran presentar a la Comisión estados certificados de gastos subvencionables refleja el lento ritmo de ejecución.

9.15. En 1996 el porcentaje de utilización de los créditos puestos a disposición de PESCA (línea presupuestaria B2-140) fue del 90,1 % en el caso de los créditos de compromiso y del 47,3 % en los de pago. La mayor parte de las operaciones se efectuaron en diciembre de 1996 (el 86,5 % de los compromisos y el 44,7 % de los pagos), evitando así la anulación de los créditos presupuestarios. La Comisión, por lo tanto, comprometió la totalidad de los créditos plurianuales en un único tramo para ocho Estados miembros (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Grecia, Irlanda, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido), lo que le permitía pagar los anticipos correspondientes (el 30 % de los importes comprometidos). Aunque se utilizaron completamente los créditos presupuestarios correspondientes al IFOP, no sucedió lo mismo con los otros dos fondos. El cuadro 9.4 compara los compromisos y pagos efectuados por Estado miembro en el período 1994-1996 con los importes previstos.

9.16. A excepción de Finlandia y Suecia, la concesión de ayuda financiera en virtud de PESCA puede suspenderse tras el pago del primer anticipo si para entonces los Estados miembros no han facilitado información adicional sobre los sistemas de seguimiento, control y evaluación de las medidas. En enero de 1997, sólo tres Estados miembros (Dinamarca, España e Irlanda) de un total de once habían presentado la información adicional exigida.

Acuerdos pesqueros internacionales

9.17. A los créditos presupuestarios iniciales para 1996 de 245 millones de ecus (compromisos) y 235 millones de ecus (pagos) se añadieron 50,8 millones de ecus y 35 millones de ecus respectivamente con objeto de financiar, principalmente, los acuerdos pesqueros firmados con Mauritania y Argentina. El porcentaje de utilización de los créditos disponibles fue del 98 % en los créditos de compromiso y del 93 % en los de pago, frente al 88 % y 71 % respectivamente del ejercicio 1995.

Incumplimiento de las disposiciones del Reglamento Financiero y de los principios presupuestarios

9.18. En materia de acuerdos de pesca, los créditos de compromiso disociados que se han contabilizado y se han imputado a un ejercicio en curso deberían incluir el coste total de las obligaciones jurídicas que sean consecuencia de acciones cuya realización se extienda a más de un ejercicio, es decir, la totalidad de la contribución financiera comunitaria fijada en el protocolo anexo al acuerdo(339).

9.19. No obstante, se observó que en el caso de los acuerdos firmados con Angola, Guinea, Marruecos, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe y las islas Seychelles, los créditos de compromiso correspondientes a la compensación financiera sólo comprendían el primer tramo anual. Con respecto a los gastos complementarios(340) previstos por los mencionados acuerdos, la Comisión no adoptó una práctica coherente, comprometiendo a veces sólo el primer tramo anual, y otras veces la totalidad de la dotación plurianual. En consecuencia, el importe total de los compromisos correspondientes a los acuerdos citados ascendía a unos 205 millones de ecus en 1996, cuando, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero, debía haberse elevado a unos 822 millones de ecus. El Tribunal ya ha señalado anteriormente casos similares de incumplimiento de las disposiciones del Reglamento Financiero(341).

9.20. En 1996, la Comisión comprometió un importe de 127 millones de ecus correspondientes al primer tramo anual de la contrapartida financiera (compensación financiera, formación, programa científico y ayuda al desarrollo de la pesca) surgida del acuerdo firmado con Marruecos. Puesto que el acuerdo entraba en vigor, provisionalmente, a partir de diciembre de 1995, y que la decisión del Consejo sobre la aprobación provisional del acuerdo se adoptó el 7 de diciembre de 1995, el importe total de la contrapartida financiera correspondiente al acuerdo con Marruecos, es decir 500 millones de ecus, debería haberse ya comprometido en 1995 en lugar de en 1996.

9.21. El Tribunal también ha señalado en varias ocasiones(342) el incumplimiento del principio presupuestario de anualidad. No obstante, se ha observado que, contrariamente a las declaraciones de intención de la Comisión, en el presupuesto del ejercicio 1996 se contabilizó el pago de dos tramos anuales correspondientes al acuerdo pesquero con Guinea. El pago del segundo tramo, por un importe de 1,3 millones de ecus, efectuado el 9 de diciembre de 1996, correspondía al ejercicio 1997.

9.22. En el caso de los acuerdos y protocolos de pesca renovados en 1996 con Angola, Guinea, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe y las islas Seychelles, la Comisión no respetó la fecha fijada en el intercambio de cartas para el pago del primer tramo de la compensación financiera, registrándose retrasos de entre 10 y 68 días, con el riesgo para los armadores europeos de interrumpir las actividades pesqueras.

Conclusión

9.23. El análisis expuesto indica que la Comisión puso a disposición de los Estados miembros un volumen excesivo de fondos del IFOP, sin tener en cuenta su capacidad para utilizarlos. Esto se pone de manifiesto en la repetida reprogramación de los planes financieros adoptados para los programas operativos aprobados, con el fin de utilizar pagos excesivos efectuados a los Estados miembros y permitir el pago de anticipos correspondientes a tramos anuales posteriores (véanse los apartados 9.6 y 9.7). Asimismo, la Comisión abonó anticipos a Francia por un importe de 25,3 millones de ecus, basándose en un certificado de gastos previstos en lugar de realmente efectuados (véase el apartado 9.11). Los procedimientos empleados no propician el respeto del principio de buena gestión financiera de los fondos comunitarios. Igualmente, teniendo en cuenta la lentitud observada hasta la fecha en la ejecución de los programas, existe el peligro de que no se cumplan los objetivos fijados para el período de programación 1994-1999.

9.24. Teniendo en cuenta el carácter descentralizado de la gestión del IFOP, también es necesario un seguimiento más riguroso por parte de los servicios de la Comisión, en particular mediante controles sobre el terreno, para comprobar la legalidad, la regularidad y la realidad de los gastos declarados como subvencionables (véase el apartado 9.12).

9.25. La iniciativa comunitaria PESCA ha registrado una utilización muy escasa de los créditos presupuestarios puestos a disposición, tanto en el ejercicio 1995 como en 1996. La anulación de créditos sólo fue evitada mediante la creación de un compromiso global por la totalidad de la ayuda financiera prevista para ocho Estados miembros (véase el apartado 9.15).

9.26. El análisis de la ejecución presupuestaria de los acuerdos pesqueros internacionales muestra, pese a las observaciones del Tribunal en sus informes anuales anteriores, que de nuevo no se han respetado determinadas disposiciones del Reglamento Financiero y el principio de anualidad (véanse los apartados 9.18 a 9.21). El Tribunal observa igualmente que la Comisión no respetó las fechas acordadas para el pago del primer tramo de la compensación financiera negociada (véase el apartado 9.22).

SEGUIMIENTO DEL INFORME ESPECIAL N° 3/93 SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS DESTINADAS A LA REESTRUCTURACIÓN, LA MODERNIZACIÓN Y LA ADAPTACIÓN DE LAS CAPACIDADES DE LAS FLOTAS PESQUERAS DE LA COMUNIDAD

9.27. En su Informe Especial n° 3/93, el Tribunal examinaba la aplicación de las medidas destinadas a la reestructuración, la modernización y la adaptación de las capacidades de las flotas pesqueras de la Comunidad. Los comentarios y recomendaciones del Tribunal incluian la aplicación de los instrumentos de gestión, como el registro comunitario de barcos de pesca y los programas de orientación plurianuales para las flotas pesqueras (POP). Además, el Tribunal comentaba la aplicación de los criterios empleados para medir la capacidad pesquera (tonelaje y potencia motriz), la concesión de ayuda a la reestructuración, modernización y adaptación de las capacidades y la coherencia de dicha ayuda con los POP. Durante 1996 el Tribunal ha examinado las medidas adoptadas por la Comisión a raíz de las observaciones del Informe Especial n° 3/93.

9.28. Debido al exceso de capacidad de la flota pesquera comunitaria en relación con los recursos pesqueros, los POP fijaron objetivos intermedios y finales a partir de 1983 para reducir la capacidad de varios Estados miembros en tonelaje y potencia motriz. Los programas de orientación plurianuales de tercera generación (POP III) abarcaban el período 1993-1996, con el objetivo de reducir hasta en un 20 % la capacidad de la flota(343). El Informe Anual de la Comisión al Consejo y al Parlamento, de 1 de julio de 1996, sobre el estado de aplicación de los POP de las flotas pesqueras al finalizar el año 1995(344), indicaba que durante el período 1991-1995 se habían logrado los objetivos de los POP III en cuanto al tonelaje y a la potencia. No obstante, aunque algunos Estados miembros han superado sus objetivos, otros no han alcanzado los suyos o incluso han aumentado la capacidad de su flota. En 1996 la Comisión propuso la adopción de los POP IV, con el fin de llevar a cabo nuevas reducciones de la flota pesquera hasta de un 40 % en seis años(345).

Registro comunitario de buques pesqueros

9.29. En su informe, el Tribunal señalaba la falta de fiabilidad del registro comunitario de barcos de pesca (apartado 2.3 del Informe Especial), así como la irregular y poco frecuente presentación de datos por los Estados miembros (apartado 2.42 del Informe Especial).

9.30. El Reglamento (CE) n° 109/94 de la Comisión(346) establece que los Estados miembros deberán enviar cada mes datos completos sobre los cambios que se hayan producido en su flota pesquera. No obstante, el informe de la Comisión sobre la aplicación del POP al final de 1995 no pudo incluir datos actualizados de Italia y los Países Bajos, al no haber recibido información de dichos Estados miembros durante largos períodos. La información de Bélgica, sin embargo, no se incluyó en el informe a pesar de que se recibió a tiempo.

9.31. El registro de barcos de pesca sigue siendo incompleto en muchos aspectos. Por ejemplo, al 30 de septiembre de 1996, las autoridades francesas no habían enviado la información definitiva sobre la capacidad de la flota pesquera de los territorios de ultramar, que debía estar elaborada al 31 de diciembre de 1995(347). En el Reino Unido, en septiembre de 1996, 404 barcos, el 5 % de la flota total, no estaban clasificados por segmentos. En Irlanda, los datos registrados no abarcaban la capacidad total de la flota(348).

9.32. Cuando Italia llevó a cabo una comprobación de la potencia motriz de los buques, se descubrió que la potencia efectivamente instalada era superior a la registrada. No obstante, al final de 1996 las autoridades italianas aún no habían enviado a la Comisión la información sobre la capacidad efectiva instalada en cada nave. En su informe sobre la aplicación del POP al final de 1995, la Comisión considera «cuestionable» la fiabilidad de los datos italianos disponibles actualmente, tanto en términos globales como por segmentos. Además, la última comunicación recibida de las autoridades italianas data de agosto de 1995.

9.33. Con el fin de evitar que la reducción de la capacidad de la flota se vea contrarrestada por un incremento de la actividad, el Reglamento (CE) n° 109/94 de la Comisión establece que los Estados miembros deberán presentar anualmente a la Comisión los datos oportunos que permitan a ésta supervisar los incrementos de actividad por segmento de la flota a partir de 1991. Sin embargo, en septiembre de 1996, sólo Dinamarca, Alemania, España, Grecia, Italia y Portugal habían enviado la información exigida.

Medida de la potencia motriz

9.34. En su informe, el Tribunal observó que la manipulación de los motores para obtener una reducción de la potencia es una práctica extendida y que resulta muy difícil, o incluso imposible, asegurarse de que dicha reducción, técnicamente reversible, se mantenga de manera permanente. Esta situación provoca incertidumbre con respecto a la potencia real del motor y a la fiabilidad de los datos estadísticos generales existentes, que constituyen la base del seguimiento de los objetivos del POP (apartados 2.7 a 2.9 del Informe Especial). Además, el Tribunal había observado que en el registro de la flota comunitaria no se indicaba en modo alguno una posible limitación de la potencia (véase el apartado 2.10 del Informe Especial). En su respuesta al informe, la Comisión se refería a la introducción de nueva tecnología, el torsiómetro, que permitía medir la potencia real del motor estando en funcionamiento en el mar. Sin embargo, al final de 1996 dicha tecnología no es fiable ni totalmente idónea para este tipo de comprobación.

Tonelaje de la flota

9.35. El Tribunal también observaba en su informe que el tonelaje total declarado de la flota pesquera comunitaria no es fiable debido a que no se emplean unas unidades de medida homogéneas y señalaba que la diferencia del arqueo registrado de dos barcos con características físicas casi idénticas, construidos por el mismo astillero para armadores de dos Estados miembros, era del 60 % (véanse los apartados 2.4 a 2.6 del Informe Especial).

9.36. El Reglamento (CE) n° 3259/94 del Consejo(349) y la Decisión 95/84/CE de la Comisión(350) preveían la aplicación de una unidad de medida internacionalmente aceptada, TRB (o tonelada de registro bruto), para todos los barcos pesqueros comunitarios. El arqueo bruto, medido sobre una base uniforme para buques cuya eslora sea superior a 24 metros entre perpendiculares, debía comunicarse a la Comisión antes del 15 de marzo de 1995. Para los demás barcos, la medición deberá efectuarse progresivamente hasta el año 2003. En septiembre de 1996, Francia e Irlanda no disponían todavía de los datos sobre el arqueo bruto de los barcos de 24 metros o más de eslora y sólo había datos parciales de Italia (38 %), Grecia y el Reino Unido (menos del 70 %) y Dinamarca (72 %). La persistente utilización de bases distintas y la presentación con retraso de la información necesaria han creado incertidumbre en cuanto a la capacidad de la flota pesquera comunitaria.

Controles nacionales de las actividades pesqueras

9.37. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2847/93 del Consejo(351), los Estados miembros deberán establecer sistemas de control, que abarquen la capacidad pesquera y la adaptación de las actividades de las flotas para garantizar el respeto de los objetivos de los POP. Los Estados miembros deberán crear un sistema de validación que incluya, en particular, confrontaciones de los datos sobre la capacidad y las actividades de pesca que figuran en los diarios de pesca, en las declaraciones de desembarque y en el registro comunitario de buques pesqueros.

9.38. El primer informe de la Comisión sobrela aplicación del control de la política común de pesca(352) indica que la mayoría de los Estados miembros aún no ha prestado suficiente atención a los controles técnicos, que en determinados casos dichos controles sólo se llevan a cabo cuando los buques se modifican inicialmente, y parece que apenas se intenta, o no se intenta en absoluto, establecer un control permanente. Además, todavía no existe una base fiable para realizar las confrontaciones de datos exigidas por el Reglamento.

Información sobre la ayuda concedida

9.39. El Tribunal también subrayaba la necesidad de que la Comisión dispusiera de datos completos sobre las ayudas concedidas a un barco determinado de modo que pudiera aplicarse un sistema integrado de gestión para supervisar la ayuda general al sector pesquero (apartados 2.45 a 2.50 del Informe Especial). La Comisión ha indicado que este tipo de información será facilitado por el sistema Infosys, que al final de 1996 aún se encontraba en su fase piloto. El elemento clave del sistema será la asignación a cada barco de pesca de un número único que no podrá modificarse ni siquiera en caso de cambio de matrícula. Una vez que el sistema comience a funcionar, se prevé que sólo se efectúen controles a posteriori, basándose en la información facilitada por los Estados miembros en sus informes anuales de ejecución.

9.40. El sistema Infosys incluirá información a partir de 1994, primer año de aplicación del IFOP. Por otra parte, la ayuda directa concedida en virtud de disposiciones anteriores, en particular las del Reglamento (CEE) n° 4028/86, se registra por separado según el número de proyecto de ayuda específico. Este repertorio no contiene referencia alguna al número interno único y no se le relacionará ni con el registro de la flota ni con Infosys. Puesto que no será posible determinar el importe total de ayuda concedida a un barco determinado, la Comisión no podrá efectuar confrontaciones de datos con otros sistemas de financiación para garantizar el respeto de los reglamentos en lo que se refiere a la acumulación de ayudas comunitarias(353).

Incidencia de la ayuda a la paralización definitiva

9.41. El Tribunal subrayaba la necesidad de armonizar la definición de la actividad de pesca en el contexto de esta medida (apartados 4.14 y 4.15 del Informe Especial n° 3/93) con el fin de disponer de una base adecuada para la aplicación y supervisión de la ayuda a la paralización definitiva. Dicha paralización se efectúa mediante el desguace del buque, el traslado definitivo de éste a un tercer país, o su asignación definitiva, en aguas comunitarias, a otras actividades distintas de la pesca. Sólo podrán acceder a esta ayuda los buques que hayan ejercido una actividad pesquera de al menos 75 días de marea durante cada uno de los dos períodos de 12 meses anteriores a la fecha de solicitud, o bien una actividad pesquera de al menos el 80 % del número de días de marea permitido por la normativa nacional en vigor(354). No obstante, aún no está armonizada la definición de actividad pesquera, en particular, a efectos de mejorar la incidencia deseada en la gestión de los recursos y el esfuerzo pesquero. De hecho, los Estados miembros todavía pueden determinar la definición de la actividad de pesca en el nivel nacional. En España, por ejemplo, ésta se certifica a partir del «rol de despacho», un documento que sólo indica el período máximo durante el cual un barco tuvo un permiso de pesca.

Coherencia con los objetivos del programa

9.42. El Tribunal subrayó la necesidad de reforzar el vínculo entre el cumplimiento de los objetivos de los POP y la asignación de ayudas a la construcción, en el marco de la ayuda nacional y de los regímenes de ayuda comunitarios (véanse los apartados 3.1 a 3.6 y 3.17 a 3.25 del Informe Especial n° 3/93). Además, el informe recomendaba que si el Estado miembro en cuestión no alcanzaba los objetivos de los POP, no debería concederse ayuda financiera a los proyectos de modernización que contribuyeran a aumentar la eficiencia de la pesca o de las actividades pesqueras en general (véanse los apartados 3.7 y 3.77 a 3.83 del Informe Especial).

9.43. Con la introducción del Reglamento (CE) n° 3699/93 del Consejo sobre el IFOP, se reforzó la relación entre la consecución de los objetivos de los POP y la concesión de la ayuda a la construcción y a la modernización. Este reglamento establecía disposiciones detalladas sobre la reducción de las actividades contrarias a los objetivos generales de los POP.

9.44. Estas disposiciones fueron aducidas para bloquear la cofinanciación de proyectos de construcción en Italia y Francia, por no respetar los objetivos de los POP. Sin embargo, en Francia, los proyectos de construcción y modernización que dieron lugar a aumentos de la potencia de los motores o del tonelaje se beneficiaron de la ayuda antes de ser bloqueados. Según las autoridades francesas, los casos considerados surgieron de decisiones adoptadas con anterioridad a la acción de la Comisión que no se aplicaron debido a retrasos administrativos. En el caso de Italia, al final de 1996 la Comisión retiró su objeción después de que las autoridades italianas aseguraran que se respetaban los objetivos del POP III y que los problemas con el registro de la flota, descritos en el apartado 9.32, se resolverían durante 1997.

9.45. En el caso de otros Estados miembros que, según el informe de la Comisión sobre la aplicación de los POP al final de 1995, no habían respetado los objetivos de estos programas, como el Reino Unido y los Países Bajos, los programas operativos correspondientes no preveían ayuda a proyectos de construcción. No obstante, no existía ninguna prueba que demostrara la coherencia entre la realización de los objetivos de los POP y la programación de la ayuda financiera del IFOP. Por ejemplo, en el programa del IFOP (objetivo n° 5a) de los Países Bajos, la reducción de los esfuerzos de pesca no es prioritaria y sólo representa el 17,2 % de la ayuda financiera prevista del IFOP (8 millones de ecus de 46,6 millones de ecus). Este importe era obviamente insuficiente para financiar las medidas de paralización definitiva necesarias para alcanzar los objetivos del POP III, teniendo en cuenta la situación descrita en el informe de la Comisión, en el que afirmaba que los Países Bajos no habían alcanzado los objetivos del programa por un margen considerable.

9.46. La situación producida en Portugal constituye un ejemplo de la falta de coherencia en la utilización de la ayuda del IFOP. Según el informe de la Comisión, los datos disponibles sobre la potencia motriz y el tonelaje de la flota pesquera indicaban, ya al comienzo de la aplicación del POP III en 1992, que la capacidad general de la flota de este Estado miembro era inferior a la señalada en los objetivos para 1996. No obstante, la medida principal del programa es el ajuste a la baja de las actividades de pesca, con un 42,3 % de la ayuda financiera prevista del IFOP (77 millones de ecus de un total de 182 millones de ecus).

Conclusiones

9.47. El seguimiento efectuado por el Tribunal de las medidas adoptadas para resolver las debilidades señaladas en su Informe Especial n° 3/93 muestra que, aunque en determinados aspectos se han realizado progresos, aún son necesarias mejoras significativas en una serie de ámbitos clave.

9.48. Las principales debilidades pueden resumirse del modo siguiente:

a) el registro de buques de pesca sigue estando incompleto: existen importantes lagunas e inexactitudes en la información, principalmente con respecto a la potencia motriz y al tonelaje de los buques de pesca, y existe el riesgo de que los datos sobre las capacidades de pesca de la flota sean inferiores a la realidad (véanse los apartados 9.30 a 9.32);

b) pese a las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 109/94 de la Comisión, ésta todavía no dispone de información adecuada sobre la actividad de pesca por segmento de la totalidad de los Estados miembros (véase el apartado 9.33);

c) aún no se han registrado datos globales de las ayudas financieras concedidas a barcos de pesca matriculados, y el sistema aplicado sólo debe registrar la información a partir de 1994; en estas circunstancias, la Comisión no podrá controlar eficazmente el respeto de las condiciones de base fijadas por los reglamentos (véase el apartado 9.40).

d) es necesario armonizar la definición de la actividad de pesca de manera que pueda reforzarse la incidencia de la ayuda a la paralización definitiva en la gestión de los recursos (véase el apartado 9.41).

9.49. En general, los sistemas de información de gestión previstos para ejercer una supervisión y un control eficaces todavía no contribuyen adecuadamente en ámbitos clave a la asignación eficiente de la ayuda a los Estados miembros, de conformidad con los objetivos de los POP. La Comisión debe adoptar las medidas adecuadas contra los Estados miembros que no respeten las disposiciones de los reglamentos en lo que respecta a la presentación de información completa, exacta y actualizada, esencial para la supervisión y el control eficaces de los programas aprobados por la Comunidad.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

IFOP

9.4. El pago de antiguos proyectos con cargo a la línea presupuestaria B2-1100 no se presta a confusión y no supone una falta de transparencia, ya que cada medida puede localizarse en el sistema informático de contabilidad (Sincom) gracias a una subpartida específica situada dentro de la línea presupuestaria.

La autoridad presupuestaria adoptó la decisión de agrupar los pagos de las medidas orientadas a la consecución de los mismos objetivos para no multiplicar el número de líneas presupuestarias.

Reprogramación financiera

9.7. La Comisión necesitó de un cierto tiempo para poner en marcha la reprogramación financiera de los fondos del IFOP en los programas correspondientes.

La Comisión procedió al ajuste de los importes de que se trata considerando el excedente abonado como una parte del primer anticipo del tramo de 1995. Tras la reprogramación, estaba previsto proceder rápidamente al pago del primer anticipo del tramo de 1995. La Comisión prefirió esta solución antes que un procedimiento de recuperación que hubiera sobrecargado inútilmente la gestión financiera.

9.8. La Comisión considera que la reprogramación financiera no resta transparencia a las cuentas ni aumenta significativamente el riesgo de error, ya que los cálculos efectuados se comunican al Estado miembro y los importes se dan a conocer a las demás instituciones durante las conversaciones presupuestarias y a través del informe anual de los fondos estructurales.

En el caso de España, la Comisión había pagado el 80 % del tramo inicialmente previsto para 1994. Tras la reprogramación financiera de noviembre de 1995, se observó que el importe total del tramo de 1994 modificado era inferior al importe abonado. En esta situación, y en la medida en que el informe de ejecución de 1994 había sido discutido y aceptado en el Comité de seguimiento de febrero de 1996, la Comisión (abril de 1996) dio por liquidado el tramo de 1994 y consideró el excedente como el primer anticipo del tramo de 1995.

9.9. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal en lo que respecta a la infrautilización de los créditos por parte de los Países Bajos.

La Comisión recuerda con regularidad a los Estados miembros, sobre todo con ocasión de los Comités de seguimiento, de la necesidad de utilizar los créditos con arreglo a lo previsto en la programación financiera.

9.10. La Comisión se ha dirigido en varias ocasiones a las autoridades italianas para pedirles que enviaran los informes anuales. Actualmente se está estudiando un informe del periodo de 1994-1996, recibido en la Comisión en mayo de 1997.

La Comisión vela por que los Estados miembros envíen informes anuales.

Certificación de gastos

9.11. La Comisión realizó los pagos mencionados basándose en la solicitud de pago que le fue presentada. En ésta se hacía constar que se habían efectuado los gastos subvencionables y que los gastos eran reales, regulares y efectivamente realizados. La Comisión no estaba en posición de dudar de la regularidad de la solicitud.

En aplicación del principio de la correcta gestión financiera, en septiembre de 1995, la Comisión recordó a las autoridades francesas las disposiciones para la ejecución financiera del IFOP. En esa fecha, Francia aún no había cumplido ninguna de las obligaciones reglamentarias en materia de informes de ejecución o de registros semestrales de gastos. Por lo tanto, la Comisión solicitó a las autoridades francesas que adoptaran una postura que inclinara a la Comisión a iniciar el tramo de 1995 antes de que finalizara el año o bien a programar de nuevo los créditos.

Por lo que se refiere al caso mencionado por el Tribunal en su informe anual de 1995, la Comisión procedió al pago en cuestión de conformidad con las disposiciones de ejecución financiera de los programas.

Controles sobre el terreno efectuados por la Comisión

9.12. La Comisión es consciente de la importancia de los controles sobre el terreno y tiene la intención de reforzar la comprobación de las inspecciones del IFOP.

Durante 1997, la Comisión ha llevado a cabo un control en Italia y tiene previsto otros en Portugal, España, los Países Bajos y Suecia.

Iniciativa comunitaria PESCA

9.15. De conformidad con el apartado 3 del artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, la Comisión, en función de los medios presupuestarios disponibles, procedió a modificar los programas para comprometerlos por tramo único con objeto de simplificar la gestión financiera, tal como prevé la normativa. En 1995, pudo modificarse un programa (Francia); a principios del año 1996, pudieron aprobarse directamente en un «único tramo» dos programas (Suecia y Finlandia). Era necesario un aumento de los créditos de compromiso para poder modificar los ocho programas restantes en los que era posible proceder a un compromiso por tramo único, es decir, los programas dotados de una ayuda comunitaria inferior a 40 millones de ecus. Dicho aumento tuvo lugar a finales de 1996, lo que explica la concentración de las operaciones presupuestarias a final del año.

En lo que respecta a la utilización de los créditos presupuestarios por los demás fondos, hay que precisar que el FEDER comprometió todos los créditos en 1996, pero no tuvo tiempo material para proceder a los pagos que, en su mayor parte, se efectuaron a principios de 1997.

En el caso del FSE, los compromisos y pagos sólo pueden efectuarse una vez que los Estados miembros hayan presentado los expedientes informatizados, de modo que se retrasó la ejecución de los créditos de los programas de tramo único. No obstante, la mayoría de los compromisos y los pagos se realizaron a comienzos del año 1997.

9.16. La Comisión es consciente de la observación del Tribunal, como lo prueba el hecho de que no se realizó ningún pago tras abonar el primer anticipo.

El hecho de que la mayoría de los Estados miembros no haya presentado todavía una descripción satisfactoria del seguimiento, control y evaluación de las medidas es sólo un síntoma entre otros de la dificultad que encuentran los Estados miembros en gestionar un programa multifondo como PESCA.

La Comisión va a recordar sus obligaciones a este respecto a los Estados miembros que todavía no hayan facilitado la información necesaria.

Acuerdos pesqueros internacionales

Incumplimiento de las disposiciones del Reglamento Financiero y de los principios presupuestarios

9.18. La particularidad de los acuerdos internacionales de pesca está en que constituyen marcos jurídicos que, al extenderse a lo largo de varios ejercicios, establecen por años las obligaciones de cada una de las partes (Comunidad-terceros países). La obligación financiera de la Comunidad queda así claramente repartida en tramos anuales en el texto de base (protocolo financiero). Por esta razón, durante el ejercicio de que se trata, la Comisión únicamente compromete el tramo individual correspondiente.

No obstante, la Comisión mejorará la redacción de los protocolos que deban renovarse y de los protocolos de los nuevos acuerdos con el fin de indicar claramente el importe que haya que comprometer cada año.

9.19. Cuando los acuerdos contemplen tramos anuales para todos los capítulos, los compromisos y los pagos se efectuarán anualmente.

Por lo que se refiere a gastos distintos de la compensación financiera, previstos para toda la duración del acuerdo, se comprometen al inicio del protocolo y se pagan a medida que se necesita.

9.20. Aunque la decisión del Consejo sobre la aplicación provisional del acuerdo con Marruecos tenga fecha de 7 de diciembre de 1995 (publicada en el DO L 306 de 19 de diciembre de 1995), en él se establece (véase el Canje de Notas) que el pago del primer tramo anual de la contrapartida financiera debía haberse efectuado, a más tardar, el 13 de mayo de 1996. Por lo tanto, no era necesario proceder al compromiso de los fondos sobre los créditos de 1995.

9.21. El primer pago corresponde al primer tramo anual, abonable a más tardar el 31 de mayo de 1996. De acuerdo con la práctica actualmente en vigor para todos los acuerdos, el pago de los tramos posteriores debe efectuarse, a más tardar, la víspera del aniversario del protocolo, en este caso el 31 de diciembre de 1996.

En el futuro, la Comisión propondrá que en las disposiciones financieras de los acuerdos se fije un plazo de seis meses antes del primer pago de la compensación financiera. Los pagos anuales posteriores deberían realizarse en la fecha del aniversario del primer pago.

9.22. En todos los casos, los compromisos y, con mayor motivo, los pagos sólo pueden efectuarse sobre la base de un reglamento de adopción del acuerdo o, en su caso, de una decisión provisional del Consejo que constituye un acto de base con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento Financiero.

En lo que respecta a los acuerdos mencionados por el Tribunal, la decisión del Consejo fue adoptada algunos días antes, o incluso después, de la fecha límite del pago, lo que impidió a la Comisión respetar los plazos establecidos.

Conclusión

9.23. Los Estados miembros no pudieron utilizar los créditos disponibles debido al retraso registrado en la ejecución de sus programas. Para hacer frente a esa situación, la Comisión tuvo que proceder a la reprogramación financiera de los fondos para reflejar la ejecución real de los créditos.

La Comisión pagó anticipos a Francia sobre la base de la declaración que le fue presentada por las autoridades francesas. En ella se indicaba que los gastos eran reales, regulares y efectivos.

La aplicación de los programas del IFOP ha sido difícil en todos los Estados miembros, pero en la mayoría de ellos la evolución es ahora satisfactoria.

9.24. La Comisión tiene previsto intensificar el control de las intervenciones del IFOP en los Estados miembros. Tras la aprobación de normas precisas para todos los fondos estructurales sobre los gastos subvencionables, de los protocolos entre la Comisión y los Estados miembros sobre el control y de un reglamento de aplicación sobre el control (cuya elaboración se está finalizando), se determinará mejor el aspecto del control y se mejorará su calidad.

9.25. A principios de 1996, la Comisión había contemplado la posibilidad de que un máximo de programas pasasen a ser de tramo único para simplificar la gestión financiera como prevé la normativa. El aumento de los créditos de compromiso era necesario para lograr esta meta y, por lo tanto, no tuvo por objeto evitar la anulación de los créditos.

9.26. La obligación financiera de la Comunidad se reparte en tramos anuales en el texto de base (protocolo financiero) de cada acuerdo. No obstante, la Comisión procederá a mejorar la redacción de los protocolos que deban renovarse y los protocolos de los nuevos acuerdos con el fin de indicar claramente el importe que debe comprometerse cada año y las fechas límite para efectuar los pagos.

En lo que respecta al incumplimiento de los plazos de pago, la Comisión quiere señalar que no puede efectuar los compromisos y pagos hasta que no sea adoptado un acto de base. Ahora bien, en los casos mencionados por el Tribunal, la decisión del Consejo tuvo lugar en un fecha que impidió a la Comisión respetar los plazos previstos.

SEGUIMIENTO DEL INFORME ESPECIAL N° 3/93 SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS DESTINADAS A LA REESTRUCTURACIÓN, LA MODERNIZACIÓN Y LA ADAPTACIÓN DE LAS CAPACIDADES DE LAS FLOTAS PESQUERAS DE LA COMUNIDAD

Registro comunitario de buques pesqueros

9.29. En la mayoría de los Estados miembros, el registro de la flota puede utilizarse para seguir la evolución de la flota con una precisión razonable. Esto se debe al continuo progreso en la comunicación electrónica de datos entre la Comisión y los Estados miembros, que incluye una rápida notificación y corrección de declaraciones rechazadas o dudosas.

9.30. El registro de los Países Bajos se ha actualizado. En el registro italiano no ha habido más modificaciones. Por consiguiente, la Comisión ha acordado ayudar a la administración italiana en una serie de reuniones técnicas para solucionar los problemas de comunicación.

En el caso de Bélgica, en marzo de 1996 se facilitaron datos sobre la situación de la flota a finales de 1995, pero no se procesaron a tiempo para incluirlos en el informe. Los datos se referían solamente a siete buques y tuvieron un efecto insignificante en la situación de la flota.

9.31. Francia se ha comprometido a facilitar datos sobre el esfuerzo pesquero y sobre los departamentos de ultramar de acuerdo con los procedimientos del registro de la flota.

El Reino Unido tiene todavía un gran número de buques sin clasificar pero parece que se trata de un problema de comunicación, ya que no falta ningún código de segmento en el registro nacional.

Irlanda está incluyendo en la actualidad buques que no se habían registrado anteriormente cuya capacidad total se elevará aproximadamente a 3 000 toneladas.

9.32. La administración italiana ha indicado que el registro de la flota será actualizado antes de la aprobación de los cuartos programas de orientación plurianuales (POP IV).

9.33. La lista de países que han presentado datos sobre el esfuerzo pesquero incluye al Reino Unido. En junio de 1997, se solicitó por carta al resto de los Estados miembros que presentasen los datos que faltan, indicando y justificando los medios a través de los cuales se recopilaron. No se aceptará ningún programa de limitación del esfuerzo pesquero perteneciente al POP IV si el Estado miembro de que se trate no ha presentado ningún dato sobre el esfuerzo pesquero en relación con el periodo del POP III.

La Comisión está estudiando la posibilidad de emprender acciones legales contra los Estados miembros que no cumplan esas obligaciones.

Medida de la potencia motriz

9.34. Los datos sobre la potencia pueden no ser comparables entre Estados miembros. Las diferencias en la definición y la medida entre Estados miembros tienen poca importancia para el POP, que establece objetivos en términos de porcentaje de reducción dentro de un Estado miembro, pero puede también ser significante para las comparaciones sobre largos periodos de tiempo (debido al considerable incremento de potencias motrices auxiliares, etc.). La facilidad con que puede modificarse la potencia es un factor de preocupación que la Comisión tiene mucho interés en resolver.

La medida de la potencia real del motor mediante un torsiómetro es una posibilidad prometedora, pero la tecnología todavía no ha desarrollado todas sus posibilidades.

Tonelaje de la flota

9.36. La decisión de medir todos los buques en toneladas de registro bruto (TRB) estaba destinada a mejorar la fiabilidad de las estadísticas de tonelaje. Los objetivos fijados en virtud de los POP IV se expresarán en unidades de TRB y, por consiguiente, serán directamente comparables con la capacidad real de la flota. Con este fin los Estados miembros deben haber facilitado los valores del TRB de todos los buques de la flota antes de marzo de 1995.

La Comisión está estudiando la posibilidad de emprender acciones legales contra los Estados miembros que no envíen la información solicitada.

Controles nacionales de las actividades pesqueras

9.37 9.38. Todos los Estados miembros han presentado recientemente un programa en el que describen los medios gracias a los cuales cumplirán los objetivos de los POP IV. En ellos se incluyen los medios por los que controlarán el acceso a las pesquerías. La Comisión está examinando dichos informes.

Información sobre la ayuda concedida

9.40. La Comisión dispone de información, en soporte informático, sobre las ayudas concedidas por Estado miembro y por buque, desde 1994, fecha en la que comenzó el IFOP.

La Comisión estudiará la posibilidad de establecer un vínculo entre las ayudas concedidas durante los años anteriores y las concedidas a partir de 1994 para poder identificar de manera unívoca las ayudas percibidas por cada buque.

Incidencia de la ayuda a la paralización definitiva

9.41. La actividad de pesca se define en el Reglamento (CE) n° 493/96 como el número de días transcurridos en el mar después del periodo de observación. Se utiliza para determinar la actividad de los buques por segmentos en el contexto de los POP y para determinar el esfuerzo por pesquerías para la gestión del esfuerzo pesquero en virtud del Reglamento (CEE) n° 685/85.

La Comisión está estudiando la posibilidad de adoptar una definición comunitaria más amplia de días en el mar basada en la establecida en el Reglamento (CE) n° 2870/95 en la que se especifica que las entradas y salidas de una zona deben comunicarse, y que el número de días en elmar se calcula sobre la base del número de periodos de 24 horas transcurridos en la zona.

Coherencia con los objetivos del programa

9.44. Los datos incluidos en el registro de la flota indican que Francia no respetó los objetivos del tercer programa de orientación plurianual (POP III). La Comisión está estudiando los últimos datos enviados por Francia.

La Comisión está intentando obtener más información sobre la flota italiana (no dispone de los datos suficientes) y, por lo tanto, no puede apreciar correctamente la situación real de dicha flota.

La Comisión emprenderá, en su caso, las correspondientes acciones legales contra Francia e Italia.

9.45. El POP contempla la reducción de la flota comunitaria. El IFOP prevé la financiación de las medidas para obtener esa reducción.

Los periodos de programación del POP y del IFOP no coinciden. En 1997, a pesar de los esfuerzos de la Comisión por que en un futuro los periodos coincidieran mejor, el compromiso adoptado por el Consejo sobre el POP IV sólo cubre el periodo de 1997-2001.

En el periodo actual de programación IFOP (1994-1999), fue necesario establecer por adelantado ya en 1994 el objetivo de reducción del esfuerzo pesquero más allá del objetivo del POP III, que terminaba en 1996. En cualquier caso, la programación del IFOP se revisará en 1997, si fuera necesario, para tener en cuenta los objetivos reales fijados por el POP IV.

En lo que se refiere a los Países Bajos, la Comisión es consciente de las deficiencias observadas por el Tribunal. No obstante, hay que señalar que corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del POP. Dentro del POP III, las autoridades neerlandesas solicitaron a la Comisión que incorporara otros parámetros para medir el esfuerzo pesquero. La Comisión está estudiando la posibilidad de aplicar dichos parámetros.

9.46. Las reducciones establecidas por el POP III no bastaron para acercar la capacidad de la flota europea a los recursos disponibles, de modo que las reducciones superiores a los objetivos del POP III representan un avance en los objetivos del POP IV.

Conclusiones

9.48. a) La Comisión, aunque reconoce algunas lagunas, considera que el registro de los buques es razonablemente fiable en la mayoría de los Estados miembros.

Los datos que se incluyen en el registro de la flota mejoran continuamente debido, principalmente, al desarrollo de las comunicaciones electrónicas entre la Comisión y los Estados miembros.

b) En junio de 1997, la Comisión se dirigió a los Estados miembros correspondientes para solicitarles que enviaran los datos que faltaban sobre el esfuerzo pesquero.

La Comisión no aceptará los programas de limitación del esfuerzo pesquero relativos al POP IV mientras no haya recibido de los Estados miembros los datos sobreel esfuerzo pesquero correspondientes al periodo del POP III.

La Comisión está estudiando la posibilidad de emprender acciones legales contra los Estados miembros que no envíen los datos que faltan.

c) La Comisión intentará poner en marcha un sistema que permita tener en cuenta los proyectos financiados antes de 1994.

d) La Comisión está estudiando la posibilidad de adoptar una amplia definición de días en el mar basada en la establecida en el Reglamento (CE) n° 2870/95, que especifica que el número de días en el mar se calcula sobre la base del número de periodos de 24 horas transcurridos en el mar.

9.49. Los informes anuales de ejecución de cada Estado miembro [Anexo II del Reglamento (CE) n° 1796/95] constituyen la fuente principal de información de la Comisión.

Esto no impide que sea necesario un conocimiento previo (y no sólo posterior) de los diferentes proyectos individuales, sobre todo en los Comités de seguimiento.

La Comisión recordará sus obligaciones a los Estados miembros, cuando sea necesario, para poder efectuar un seguimiento y un control eficaces y emprenderá, en su caso, las acciones legales correspondientes.

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PARTE IV Políticas internas

INTRODUCCIÓN

IV.1. Las subsecciones B3 a B6 del presupuesto general están dedicadas a las diferentes políticas internas y se refieren a las siguientes acciones:

- subsección B3: formación, juventud, cultura, audiovisual, información y otras acciones sociales;

- subsección B4: energía, control de seguridad nuclear de Euratom y medio ambiente;

- subsección B5: protección de los consumidores, mercado interior, industria y redes transeuropeas;

- subsección B6: investigación y desarrollo tecnológico.

IV.2. Los créditos disponibles en 1996 para el conjunto de estas cuatro subsecciones, incluidas las transferencias, las prórrogas, la reconstitución, así como la participación de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, miembros del Espacio Económico Europeo, ascendieron a 5 304 millones de ecus en créditos de compromiso y a 5 078 millones de ecus en créditos de pago.

IV.3. La ejecución de estos créditos, utilizados respectivamente en un 96,5 % y un 85,8 %, se resume en el cuadro IV.1. En 1995, los créditos disponibles correspondientes fueron de 4 959 millones de ecus en compromisos y 4 475 millones de ecus en pagos. Se utilizaron respectivamente en un 97,5 % y un 85,5 %.

IV.4. Los capítulos siguientes de la presente parte del informe están dedicados a dos temas específicos de las acciones emprendidas en las políticas internas: la investigación y las políticas industriales (MEDIA).

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CAPÍTULO 10(355*) Investigación

10.0. ÍNDICE Apartados

Ejecución presupuestaria 10.1

Participación de las pequeñas y medianas empresas en programas de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (IDT) 10.2 - 10.55

Introducción 10.2 - 10.4

Identificación de las PYME 10.5 - 10.8

Definición de PYME 10.5 - 10.6

Participación de las PYME en programas de IDT de la UE 10.7 - 10.8

Obstáculos a la participación de las PYME en programas de IDT 10.9 - 10.18

Coordinación entre Direcciones Generales 10.9 - 10.12

Naturaleza precompetitiva de los programas de IDT 10.13

Acceso a la información 10.14 - 10.15

Preparación de las propuestas 10.16 - 10.17

Problemas de «cash flow» 10.18

Riesgos concretos ocasionados a la Comisión por la participación de las PYME en la IDT 10.19 - 10.30

Viabilidad financiera 10.19

Función del coordinador 10.20 - 10.21

Impago de la propia aportación financiera 10.22

Dificultades para elaborar declaraciones de gastos correctas 10.23 - 10.29

Necesidad de controles adecuados 10.30

Acciones de la Comisión para promover la participación de las PYME en programas de IDT 10.31 - 10.44

El procedimiento de presentación en dos fases 10.33 - 10.34

Investigación tecnológica en cooperación o «CRAFT» (Cooperative Research Action for Technology) 10.35 - 10.39

Jornadas especiales de información a las PYME 10.40 - 10.44

Conclusión 10.45 - 10.55

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

10.1. Los créditos presupuestarios dedicados a la investigación ascendieron, para el ejercicio 1996, a 3 484 millones de ecus en compromisos y a 3 403 millones de ecus en pagos (véase el cuadro 10.1). El porcentaje de utilización de los créditos disponibles(356) fue de 96,76 % para los créditos de compromiso y de 87,86 % para los créditos de pago. El porcentaje de utilización de los créditos prorrogados del ejercicio precedente se situó en un 60,38 % para los créditos de compromiso y un 37,69 % para los créditos de pago. Los créditos de pago prorrogados, 67 millones de ecus, correspondientes a la línea presupuestaria B6-7113 «Tecnologías de la información», no fueron utilizados debido a un retraso por parte de los contratistas en el envío de sus declaraciones de gastos a la Comisión.

PARTICIPACIÓN DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN PROGRAMAS DE INVESTIGACIÓN, DESARROLLO TECNOLÓGICO Y DEMOSTRACIÓN (IDT)

Introducción

10.2. En 1994, el Tribunal examinó la intervención de la Comunidad en favor de las PYME tanto a través del Fondo Social Europeo (FSE) como de la política de empresa gestionada por la DG XXIII, Política de la Empresa, Comercio, Turismo y Economía Social(357). Este examen se amplió en 1996 para abarcar el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) (véase el capítulo 6) y los programas de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (IDT).

10.3. El cuarto programa marco de IDT (1994-1998) de la Comunidad Europea, aprobado el 26 de abril de 1994, expone las actividades de la Comunidad en el ámbito de la investigación, el desarrollo tecnológico y la demostración(358). El programa marco se ejecuta a través de programas específicos de IDT, que se enumeran en el cuadro 10.2. La UE ha ido dando cada vez mayor importancia en todos los ámbitos de su actividad a la ayuda a las PYME y, en consecuencia, ha empezado a conceder importancia a la participación de las PYME en programas de IDT; éste es uno de los seis ámbitos que se han considerado prioritarios para el futuro quinto programa marco (1998-2002). El Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo(359) puso de relieve la influencia de las PYME en el crecimiento y el empleo dentro de la UE y, sobre todo, el potencial que poseen las pequeñas empresas industriales de alta tecnología para crear nuevos puestos de trabajo.

10.4. El objetivo de la fiscalización era analizar la participación de las PYME en proyectos cooperativos de IDT (es decir, aquellos en los que las propias PYME llevan a cabo la investigación). Para ello, se seleccionaron treinta y tres empresas de seis Estados miembros (Bélgica, Grecia, España, Francia, Irlanda y el Reino Unido). La fiscalización comprendió las Direcciones Generales III, XII y XIII de la Comisión, así como ocho programas específicos de IDT (véase el cuadro 10.2).

Identificación de las PYME

Definición de PYME

10.5. Dentro del cuarto programa marco, la Comisión formuló los criterios para clasificar a las empresas como PYME:

a) número máximo de trabajadores,

b) criterios financieros,

c) grado de independencia en relación con empresas mayores.

10.6. La Comisión aplica distintas definiciones de PYME en sus programas concretos de IDT. Esprit(360), por ejemplo, sólo incluye empresas industriales, y el límite anual de facturación es de 50 millones de ecus en lugar de 38 millones de ecus(361). El programa de aplicaciones telemáticas(362), por el contrario, incluye hospitales y universidades en su definición. El 3 de abril de 1996, la Comisión recomendó por primera vez una definición concreta de PYME para todas las políticas comunitarias (véase el cuadro 10.3). Como el cuarto programa marco abarca el período 1994-1998, esta definición recomendada no se aplicará hasta el quinto programa marco (1998-2002).

Participación de las PYME en programas de IDT de la UE

10.7. Según informa la Comisión, un mayor número de PYME ha participado en proyectos del cuarto programa marco de IDT. En su Informe Anual de 1996 sobre actividades de IDT(363) se afirma que, en 1995, el número de PYME participantes en contratos fue de 1 782, lo que supone una proporción del 20 %, frente al 17 % de 1994. Sin embargo, el porcentaje de fondos destinados a las PYME descendió del 19 % en 1994 al 15 % de la aportación de 1 426 millones de ecus en 1995.

10.8. El análisis de las estadísticas y bases de datos establecidas por la Comisión, que sirven de fuente, pone en duda la fiabilidad de las cifras facilitadas:

a) un examen de las bases de datos de determinados programas puso de manifiesto que muchas de las empresas incluidas como PYME eran grupos multinacionales o centros nacionales de investigación. También se observaron muchos casos de doble cómputo; por ejemplo, en el programa de telemática se había incluido diez veces al mismo grupo de empresas;

b) de las 33 empresas seleccionadas para fiscalización y catalogadas por la Comisión como PYME, 11 no se ajustaban a los criterios de independencia, y 1 tenía más de 2 000 trabajadores.

Obstáculos a la participación de las PYME en programas de IDT

Coordinación entre Direcciones Generales

10.9. La responsabilidad de la Comisión en relación con los programas de IDT recae principalmente en las DG III, XII y XIII. Las DG XVI y V también desarrollan actividades de IDT relativas a los programas de fondos estructurales que no forman parte del cuarto programa marco. Como ejemplo, cabe citar la iniciativa comunitaria (IC) para las PYME de Sajonia (Alemania), que dedica 16,65 millones de ecus (el 44 % de los fondos destinados a esa IC por el FEDER) a medidas prioritarias de desarrollo tecnológico. La DG XXIII se encarga de la política dirigida a las PYME. Sin embargo, tiene pocos recursos que dedicar a la IDT.

10.10. Debería mejorarse la coordinación que existe entre las DG relacionadas con la IDT, concretamente en lo relativo al intercambio de información. Una DG no siempre está informada de los contratos que una empresa tiene con otra DG. La información sobre un contratista no se comunica de forma sistemática a las demás DG.

10.11. Un alto porcentaje de las PYME fiscalizadas se ha quejado de haber recibido diferente información de servicios diferentes dentro de una misma DG, relativa, por ejemplo, a interpretaciones sobre qué costes son subvencionables, incluso dentro del mismo programa.

10.12. Los fondos estructurales, en especial el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), establecieron iniciativas comunitarias (IC) para ayudar a las PYME. Estas iniciativas, así como otros programas operativos, incluyen acciones de IDT. El planteamiento descentralizado que los fondos estructurales tienen de los programas, según el cual las autoridades nacionales tienen la máxima competencia en cuanto a la selección de proyectos, implica que los servicios competentes de la Comisión no están en situación de conocer los proyectos con detalle. Esto ocasiona dificultades de coordinación con los programas IDT de la UE y sus proyectos derivados, gestionados por la Comisión.

Naturaleza precompetitiva de los programas de IDT

10.13. El cuarto programa marco no está concebido para ayudar a empresas de un tamaño concreto, sino para centrarse en proyectos científicos y técnicos que destaquen en el ámbito de la investigación precompetitiva(364)(365). La investigación precompetitiva, por naturaleza, no puede explotarse de forma inmediata en el mercado. En algunos sectores suele tener un carácter a largo plazo y su comercialización puede hallarse fuera del horizonte de planificación a corto y medio plazo de las PYME.

Acceso a la información

10.14. La Comisión se ha esforzado por difundir información sobre los programas de IDT. Las PYME pueden recibir información de muchas fuentes distintas («focal points», Euro Info Centros, «Innovation Relay Centres», ministerios nacionales, cámaras, federaciones y asesores). Sin embargo, ahora hay tantos puntos de información que es difícil para las PYME saber cuáles son los más apropiados (véanse los apartados 6.53 a 6.55). Las PYME pueden tener problemas para identificar el programa concreto que más se adapte a sus necesidades. De entre las empresas fiscalizadas, las únicas que reconocieron estar bien informadas sobre los programas de la UE lo atribuyeron a sus propios esfuerzos.

10.15. Los proyectos de IDT de la UE requieren la creación de un consorcio, formado por socios de más de un Estado miembro. Muchas PYME tienen dificultades para encontrar socios. Aunque la Comisión ofrece ayuda, los medios que existen para poner en contacto a los socios podrían ampliarse y darse mejor a conocer.

Preparación de las propuestas

10.16. La preparación de una propuesta supone a menudo una inversión importante, tanto de tiempo como de dinero. Esto es especialmente gravoso para las PYME que se encuentran en zonas de la periferia y cuyos costes de viaje pueden resultar especialmente elevados. La Comisión no reembolsa estos costes ni siquiera cuando el proyecto sale adelante (aunque sí lo hace en la nueva propuesta de dos fases) (véase el apartado 10.33). Dado que sólo se viene aceptando habitualmente una de cada cinco propuestas de proyectos de investigación cooperativa, las PYME pueden correr un riesgo financiero importante cuando solicitan la realización de un proyecto. La propia Comisión estima que estos costes de preparación ascienden hasta 60 000 ecus por propuesta (véase el apartado 10.33).

10.17. Los procedimientos de ejecución de los programas de IDT son largos. La preparación del cuarto programa marco (1994-1998) comenzó en 1992, y en diciembre de 1994 se aprobaron los programas específicos y se realizaron las primeras convocatorias de ofertas. Un informe independiente que evaluó los últimos cinco años de actividades de programas marco consideró totalmente inaceptable el largo período, a menudo superior a un año, que transcurre entre el cierre de la convocatoria y la firma del contrato(366). Las PYME, cuya participación en los proyectos suele estar más determinada por el mercado, son especialmente sensibles a los imperativos de tiempo, y corren el riesgo de que sus competidores las adelanten.

Problemas de «cash flow»

10.18. Las PYME son sensibles a los problemas de «cash flow». La aportación financiera de la Comunidad se distribuye a los socios por medio del coordinador del consorcio. Suele abonarse un primer anticipo, seguido por unos reembolsos que se basan en estados de costes anuales o semestrales, pagaderos en un plazo de dos meses tras la aprobación de los informes periódicos de ejecución y estados de costes correspondientes. Este proceso puede causar demoras, que en ocasiones llegan a durar muchos meses hasta que el socio recibe el pago. Según un estudio realizado en 1995, un contratista tiene que esperar por término medio entre seis y ocho meses para recibir los pagos periódicos, y entre nueve y once meses para los pagos finales(367). En un caso, la Comisión no realizó un pago final hasta quince meses después de finalizar el proyecto, lo cual puede causar dificultades financieras a las PYME.

Riesgos concretos ocasionados a la Comisión por la participación de las PYME en la IDT

Viabilidad financiera

10.19. Las PYME suelen tener recursos financieros limitados; algunas han recibido fondos comunitarios muy superiores a su capital social o su facturación. Una empresa recibió fondos por valor de 78 000 ecus, a pesar de que su facturación anual era sólo de 25 000 ecus. Esta situación ocasiona un grave riesgo de problemas financieros e incluso de quiebra, lo cual siempre trastornará la marcha de un proyecto, como se vio en dos casos. La mayoría de las auténticas PYME no tendría recursos suficientes para participar a la vez en varios contratos de costes compartidos.

Función del coordinador

10.20. El coordinador o contratista principal es el intermediario más importante entre la Comisión y los demás socios del contrato. Una de sus tareas clave es la distribución de fondos de la Comisión a los socios. Si el coordinador quiebra, por ejemplo, tras haber recibido un pago de la Comisión y antes de haberlo repartido, los demás socios se verán seriamente afectados.

10.21. La función administrativa de un coordinador normalmente requiere que los contratistas que la desempeñan tengan experiencia en gestión de proyectos, así como unos recursos humanos considerables que en ocasiones las PYME subestiman al preparar sus propuestas. Puede resultar difícil para una PYME sin previa experiencia en la UE realizar las funciones de coordinador de un consorcio, en especial si no ha sido ella la parte que ha propuesto los proyectos, o si el proyecto tiene muchos socios en distintos países. La Comisión debería dar más orientación a las PYME sobre la función de coordinador, concretamente en lo relativo a la delegación de autoridad. Por ejemplo, las PYME no siempre están seguras de cuánta presión pueden ejercer sobre los otros participantes para que entreguen a tiempo lo prometido.

Impago de la propia aportación financiera

10.22. A las PYME les suele resultar difícil garantizar su participación del 50 % en la financiación. Es más, en cinco casos, las empresas recibían la mayor parte de sus ingresos de contratos con la Comisión (con un promedio que oscilaba entre el 65 % y el 100 %), y, por lo tanto, no se encontraban en situación de aportar el 50 % de los fondos. Si una empresa tienen únicamente contratos de costes compartidos, la situación es claramente irregular con arreglo al actual sistema de financiación (véase el apartado 6.73). Cuando los ingresos principales de una empresa son fondos comunitarios, por ejemplo contratos de asistencia técnica subvencionados al 100 %, la Comisión no debería permitirle tomar parte en proyectos de IDT de costes compartidos con la UE debido a la falta de recursos financieros fiables y a largo plazo. Hay que poner en duda la regularidad de un sistema de financiación semejante.

Dificultades para elaborar declaraciones de gastos correctas

10.23. El sistema de contratos de costes reales exige que se lleve una contabilidad analítica a fin de cumplimentar las declaraciones de gastos (véase el apartado 10.18) y evitar la malversación de fondos comunitarios. Por su naturaleza, las PYME pueden encontrar dificultades para cumplir este requisito.

10.24. La fiscalización también reveló que incluso las PYME que llevaban correctamente la contabilidad encontraban a menudo que las normas para cumplimentar las declaraciones de gastos eran complejas. A consecuencia de esta complejidad se producen muchas irregularidades, ya que las PYME, intencionada o accidentalmente, no respetan las condiciones del contrato tipo(368). Se encontraron pruebas de que los contratistas tenían sistemas deficientes o no los tenían, y de que se habían declarado gastos no subvencionables en concepto de gastos de personal, generales o de viaje, así como de la utilización de los costes presupuestados en lugar de los reales. Una o más de las observaciones que se mencionan en los apartados 10.25 a 10.29 se podían aplicar a 21 de las 33 empresas fiscalizadas, circustancia que se da en todos los países visitados.

10.25. Se descubrieron cinco casos en los que las empresas declaraban costes presupuestados en lugar de costes reales. Una de las empresas visitadas cargaba un importe cuyo exceso se estimaba en 1 200 000 ecus, de los cuales 1 000 000 de ecus correspondían a gastos de personal y gastos generales (véase el apartado 10.28). En otro caso, la contabilidad se llevaba tan mal que era imposible determinar cuáles podían haber sido los costes reales.

10.26. En seis empresas no existía un sistema para contabilizar el tiempo dedicado a los proyectos. El personal no cumplimentaba registros de control. En otras seis empresas, los sistemas que había sólo eran aproximados o no eran fiables.

10.27. Nueve empresas no pudieron justificar debidamente los gastos de personal que habían presentado. Una empresa estaba imputando unos costes considerablemente superiores a la media local por un personal sin experiencia, y más horas de lo que parecía razonable por el trabajo realizado. Los gastos declarados no estaban justificados por documentos válidos. Las PYME suelen tener un número limitado de trabajadores y en ocasiones utilizan ayuda externa para los proyectos de la UE. En siete casos, dicho personal externo se presentó como si fuera permanente, con los correspondientes gastos generales y de personal, que también se cargaron de forma indebida.

10.28. En 13 casos, las empresas no tenían justificación documental adecuada para los gastos generales que se habían imputado, o se hallaron errores en el cálculo de estos gastos. En un caso, el contratista había calculado en la fase de propuesta unos gastos generales del 17 %; la Comisión, sin embargo, aceptó unas declaraciones en las que dicho contratista imputaba el 100 %. En una empresa, se cargó un exceso de 1 000 000 de ecus en concepto de gastos de personal y generales (véase el apartado 10.25).

10.29. En cinco casos, los costes de viaje no coincidían con los importes presentados en la declaración, o bien los documentos justificativos de los gastos de viaje eran tan deficientes que resultaba imposible hacerlos corresponder con el importe que se declaraba. En uno de los casos, se habían incluido los gastos de viaje de un empleado cuyo tiempo no se había imputado al proyecto.

Necesidad de controles adecuados

10.30. El gran número de pagos que realiza diariamente la Comisión limita mucho la cantidad de revisiones financieras serias que pueden llevarse a cabo en relación con las declaraciones de gastos; en muchos casos, dichas declaraciones se han elaborado para coincidir con el presupuesto, y no reflejan los costes reales de la empresa. La Comisión no siempre compara los gastos presentados en la declaración con los que aparecían en el anexo técnico del contrato. De igual forma, no siempre se compara el tiempo dedicado al proyecto con el tiempo presupuestado en el anexo técnico. Esto debilita el propósito de realizar una evaluación independiente de las propuestas, y reduce la probabilidad de que la Comisión detecte irregularidades. Además, aunque muchas irregularidades sólo pueden detectarse mediante visitas de inspección, la Comisión continúa realizando muy pocas inspecciones (véase el cuadro 10.4).

Acciones de la Comisión para promover la participación de las PYME en programas de IDT

10.31. La Comisión ha introducido medidas de fomento de la tecnología o «TSME» (Technology Stimulation Measures) cuyo objetivo es facilitar la participación de las PYME en los programas de IDT de la Unión Europea(369).

10.32. Hay básicamente dos tipos de TSME: un procedimiento de presentación en dos fases y el concepto de acción de investigación cooperativa para la tecnología o «CRAFT» (Cooperative Research Action for Technology).

El procedimiento de presentación en dos fases

10.33. El procedimiento de presentación en dos fases consta de la entrega de un esquema de propuesta por parte de, al menos, dos PYME de dos países. Esta propuesta se puede presentar en cualquier momento. Tomando como base este esquema del futuro proyecto (primera fase), la Comisión puede otorgar a las PYME una subvención exploratoria de hasta un 75 % del coste de ampliar la propuesta, sin exceder de un total de 45 000 ecus, pagadera a la presentación de una propuesta completa (segunda fase), con independencia de la aceptación final del proyecto.

10.34. Se pueden presentar propuestas de proyectos en los que las propias PYME llevan a cabo la investigación junto con otros socios (investigación cooperativa en el contexto de los programas regulares de IDT de la Comunidad).

Investigación tecnológica en cooperación o «CRAFT» (Cooperative Research Action for Technology)

10.35. El procedimiento de presentación en dos fases también puede utilizarse para financiar la preparación de una propuesta CRAFT. Un proyecto CRAFT está concebido específicamente para las PYME que tienen pocos medios propios de investigación o no tienen ninguno. Un proyecto CRAFT es aquel en el que las PYME que lo proponen encargan a un tercero que realice la investigación en su lugar.

10.36. Nueve de los quince programas específicos de IDT dentro del cuarto programa marco indican el porcentaje de los fondos asignados a ese programa que deben utilizarse para medidas concretas destinadas a las PYME. Éste oscila entre el 5 % y el 15 %, y en total supone un mínimo de 753 millones de ecus (véase el cuadro 10.2). No siempre se describe claramente la asignación. El programa de biomedicina y salud sólo menciona que los fondos incluyen una subvención para las TSME. El programa de ciencia y tecnología marinas no indica ninguna cantidad para las TSME, aunque en su primera convocatoria de propuestas declara que deben establecerse.

10.37. En el folleto informativo de la Comisión sobre las TSME(370) se afirma erróneamente que los programas de transporte y de biotecnología excluyen los proyectos CRAFT, a pesar de que en las decisiones del Consejo de ambos programas se hace referencia a proyectos CRAFT y se indica un porcentaje para gastar en TSME.

10.38. Aunque cabría esperar que las empresas que ya tienen contratos con la Comisión estuviesen bien informadas sobre las TSME, diez de las empresas fiscalizadas no tenían ningún tipo de información al respecto.

10.39. Los principales problemas que los posibles contratistas encuentran tienen que ver con el tiempo y con el nivel de detalle que se requiere en la propuesta. Resulta difícil para las empresas preparar una propuesta cuando todavía no se conocen los temas específicos de las futuras convocatorias y calcular el nivel de detalle de la evaluación de los esquemas.

Jornadas especiales de información a las PYME

10.40. En 1996, la DG XII organizó las «Primeras Jornadas de Tecnología para las PYME», un congreso de dos días celebrado en Bruselas, cuyo objetivo era proporcionar a las PYME información relativa a los programas comunitarios de IDT. El coste total que se pagó al organizador era de 228 000 ecus.

10.41. Aunque la Comisión cobraba entre 130 y 250 ecus por la inscripción, muchos participantes no pagaron. Cada unidad de la Comisión que participaba en el congreso tenía derecho a llevar invitados, que disfrutaron de entrada gratuita y del reembolso de los gastos de viaje a cargo de diversas líneas presupuestarias. Los participantes que tenían contratos con la Comisión podían reclamar el 50 % de estos costes en sus proyectos, también a cargo de diversas líneas presupuestarias. Como los gastos relativos al mismo acto se contabilizaron en sitios diferentes, existe el riesgo de que los costes totales no se conozcan nunca.

10.42. La política de proporcionar entrada y viaje completamente gratuitos a determinados participantes, reembolsar la mitad de los gastos a otros y hacer pagar a algunas PYME todos los gastos y el viaje (aquellas que no tenían contratos con la Comisión) debe cuestionarse.

10.43. El informe de evaluación del Congreso, elaborado por el personal de la Comisión encargado de la organización del mismo, no era lo suficientemente detallado para permitir la obtención de conclusiones de cara a futuros actos.

10.44. La Comisión debería también sopesar si estas jornadas de información constituyen la mejor forma de llegar al público elegido. Deberían utilizarse más los nuevos sistemas de comunicación, en concreto el servicio «on-line» de información sobre investigación y desarrollo de la Comunidad (CORDIS), al que se puede acceder vía Internet.

Conclusión

10.45. Los programas europeos de IDT están orientados principalmente a temas concretos de IDT, y no a beneficiarios concretos, como pueden ser las PYME (véase el apartado 10.13).

10.46. Los resultados que se han presentado sobre la participación de las PYME en los programas de IDT se han exagerado, debido a errores en las bases de datos de diversas Direcciones Generales (véase el apartado 10.8).

10.47. Es necesario mejorar la coordinación entre todos los servicios de la Comisión que intervienen en la financiación de las medidas de IDT para las PYME, incluyendo los fondos estructurales, con el fin de optimizar la acción de la UE en este ámbito (véanse los apartados 10.9 a 10.12).

10.48. Las condiciones concretas que, en materia de procedimiento y contratos, rigen el cuarto programa marco de IDT no están concebidas para facilitar la participación de las PYME, ni tienen en cuenta el entorno de mercado y de gestión en que estas empresas se desenvuelven. Los proyectos precompetitivos de IDT no corresponden a la tendencia general de las PYME a orientar su actividad a corto y a medio plazo. Los limitados recursos financieros de las PYME no son fácilmente compatibles con el hecho de que a menudo haya demoras en la recepción de los fondos de la UE. El elevado coste de elaborar propuestas y los largos procedimientos de decisión gravan especialmente a las pequeñas empresas (véanse los apartados 10.13 a 10.18).

10.49. Las limitaciones de capital y de «cash flow» que tienen las PYME ocasionan un riesgo concreto de quiebra. Por lo tanto, el estudio de la viabilidad financiera de las posibles PYME contratistas tendría que constituir un elemento fundamental del procedimiento de negociación del contrato (véase el apartado 10.19).

10.50. La Comisión debería elaborar unas directrices detalladas acerca de la función de coordinador (véase el apartado 10.21).

10.51. Las insuficiencias de los sistemas de contabilidad de las PYME y la complejidad de las normas traen como resultado que las declaraciones de gastos sean incorrectas, con la consiguiente malversación de fondos de la UE, que la Comisión debe recuperar (véanse los apartados 10.23 a 10.29).

10.52. La Comisión debe aumentar su número de inspecciones a los contratistas, tanto por medio de sus propios servicios como de auditores externos. La Comisión también debería examinar la posibilidad de introducir una política según la cual los posibles contratistas presenten un certificado de una compañía auditora externa confirmando que pueden hacer frente a las exigencias contractuales, especialmente a la financiación de su parte del proyecto. Los costes de la auditoría podrían, en ese caso, aceptarse como gastos subvencionables del proyecto (véase el apartado 10.30).

10.53. La Comisión podría asimismo considerar la posibilidad de establecer un procedimiento de financiación diferente para las PYME, puesto que el uso de una financiación parcial de los costes reales no parece ser un vehículo adecuado para las actividades de IDT de las PYME. Posibilidades alternativas serían, por ejemplo, utilizar otro tipo de contrato, como los contratos prenegociados de precio fijo(371), o continuar financiando parcialmente los costes reales, pero introduciendo tarifas fijas para los gastos de personal y generales.

10.54. La iniciativa de la Comisión de facilitar a las PYME los trámites de solicitud de los proyectos mediante la presentación en dos fases es un buen planteamiento, aunque son necesarias algunas mejoras. Sin embargo, las TSME sirven de poco sin la adecuada difusión de información. Se podría dedicar más atención a la mejora de los diversos puntos de información descentralizados que existen, con el fin de llegar a las posibles PYME contratistas; se debe extender el uso de CORDIS y sus aplicaciones futuras (véanse los apartados 10.14 y 10.15, 10.31 a 10.39 y 10.44).

10.55. Si se pretende que tenga éxito la promoción global de las PYME como factor clave para la creación de empleo y para la aplicación y desarrollo de nuevas tecnologías, la Comunidad debe mejorar y simplificar los procedimientos, y desarrollar medidas concretas para atender las necesidades de este grupo destinatario sin detrimento de la calidad del propio proyecto de IDT.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

PARTICIPACIÓN DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN LOS PROGRAMAS DE INVESTIGACIÓN, DESARROLLO TECNOLÓGICO Y DEMOSTRACIÓN (IDT)

Identificación de las PYME

Definición de PYME

10.6. De conformidad con las conclusiones del Consejo de 29 de abril de 1994, se establecieron las definiciones de las PYME en cada programa específico de IDT, tras una amplia consulta a los representantes de la industria y de los Estados miembros que participan en los comités de gestión de los programas. Las definiciones empleadas actualmente son el resultado de esta labor y apuntan que, para el cuarto programa marco de IDT, están vinculadas a los objetivos estratégicos de los programas específicos y pueden incluir, en algunos casos, límites distintos de volumen de negocios o formas de organización.

Participación de las PYME en programas de IDT de la UE

10.7 El informe correspondiente a 1996 pone de manifiesto la participación de 3 273 PYME, lo que representa una cuota del 20 %.

10.8. a) La calidad y fiabilidad de las bases de datos sobre participantes en los programas de IDT se mejoran y actualizan continuamente. Esta evolución debería mantenerse con la introducción gradual de controles financieros y jurídicos de viabilidad, que incluyen asimismo a las sociedades matrices, y con la comprobación del cumplimiento de los criterios aplicables a las PYME sobre la base de pruebas documentales. El recurso a servicios exteriores de cálculo de la solvencia y de información financiera para la ejecución de estos controles permite obtener una información sobre los participantes independiente y de alta calidad.

Obstáculos a la participación de las PYME en programas de IDT

Coordinación entre Direcciones Generales

10.10. Para mejorar la comunicación entre las distintas DG de la Comisión encargadas de asuntos relacionados con las PYME y las actividades de IDT, se ha creado un grupo de coordinación PYME en el que participan siete DG. Por otra parte, un grupo interservicios sobre costes y control, en el que participan todas las DG relacionadas con la IDT, la DG XX y la UCLAF (Unidad de Coordinación de Lucha contra el Fraude), estudian la posibilidad de incluir la información sobre contratistas de IDT en una base de datos común. Esta medida debería mejorar la eficacia de las auditorías y facilitar un control previo de los licitadores.

10.11. En lo que se refiere a las condiciones de admisibilidad, el grupo interservicios sobre costes y control ha presentado una labor considerable: definición de las distintas categorías de costes que pueden o no acogerse a subvención, tratamiento de los gastos personales y generales, coste del equipo duradero, asistencia de terceros, bienes consumibles, gastos informáticos e IVA.

10.12. Los Estados miembros disponen de información sobre las actividades de IDT financiadas por los fondos estructurales y la política comunitaria de IDT, lo que, en principio, les permite coordinar las actividades en la fase de proyecto. Sin embargo, la Comisión estudiará las posibilidades de mejorar la coordinación de forma rentable.

Naturaleza precompetitiva de los programas de IDT

10.13. La investigación precompetitiva no debe considerarse de por sí una restricción a la participación de las PYME. Además, esta participación puede adoptar varias formas, incluidas las actividades concertadas y las medidas complementarias, especialmente para la transferencia de tecnología y la difusión de resultados.

Acceso a la información

10.14. En el contexto del cuarto programa marco, la Comisión difundió amplia información sobre las actividades comunitarias de IDT. Para una mayor eficacia de la información facilitada, la propuesta de quinto programa marco de IDT preparada por la Comisión prevé racionalizar y coordinar las redes de información y asistencia sobre actividades de IDT a escala comunitaria. La política comunitaria de IDT se basa en dos principios fundamentales: acceso equivalente para todas las partes interesadas y selección sobre la base de criterios objetivos.

Para ayudar a las PYME a determinar el programa de IDT más conveniente, el quinto programa marco propone crear una ventanilla especial para que las PYME puedan presentar sus preguntas y propuestas.

10.15. Las bases de datos IDT de la Comisión incluyen un servicio de búsqueda de socios y se ha creado en fecha reciente un sitio Web. Puede obtenerse amplia información sobre estas bases.

Preparación de las propuestas

10.16. Sólo algunos proyectos de gran envergadura alcanzaron el coste estimado de 60 000 ecus por propuesta. Los costes suelen compartirse entre las distintas partes y, en principio, la contribución de las PYME debería ser menos importante que la de los grandes contratistas. Las propuestas que sólo incluyan PYME deberían costar mucho menos.

Para reducir el exceso de solicitudes de participación, la Comisión ha propuesto distintas medidas: por ejemplo, definición más precisa de los programas y de las convocatorias, aumento de los sistemas de control previo y de los mecanismos en dos fases, y mejora de la calidad de las redes de información y asistencia.

10.17. La Comisión ha realizado últimamente esfuerzos particulares para seguir reduciendo los plazos, especialmente en lo que se refiere a las medidas de estímulo tecnológico destinadas a las PYME. Las PYME reciben los resultados de la evaluación de los proyectos en un plazo de tres meses aproximadamente tras la fecha límite de presentación de propuestas. Se prevén nuevas mejoras, especialmente en la perspectiva del quinto programa marco. En cuanto a los retrasos observados en el inicio de los contratos de IDT, suelen depender de las propias PYME. En varios casos, los candidatos seleccionados necesitaron varios meses para llegar a un acuerdo de consorcio y acordar las condiciones del contrato.

Problemas de «cash flow»

10.18. El informe de la Comisión citado por el Tribunal indica asimismo que las demoras en los pagos que deben sufrir los contratistas suelen deberse a la necesidad de cumplir todas las obligaciones contractuales y que resulta difícil suprimir algunos de los motivos de dichas demoras.

Los estudios de la Comisión ponen de manifiesto que los plazos de pago se han reducido de forma considerable en los últimos años. En un informe de la Comisión de 1995, se indica que los plazos de pago de las DG III, XII y XIII se ajustan a sus obligaciones contractuales, es decir, que los pagos se efectúan en un plazo de dos meses tras la aprobación de los informes provisionales y la presentación de las declaraciones de gastos correspondientes. En 1996, el plazo medio de pago al coordinador de actividades de IDT osciló entre 20 y 50 días. La transferencia rápida de los fondos a los demás contratistas es una de las obligaciones contractuales del coordinador. La Comisión aprueba los informes provisionales de conformidad con el plazo previsto en el contrato.

Riesgos concretos ocasionados a la Comisión por la participación de las PYME en la IDT

Viabilidad financiera

10.19. El grupo interservicios sobre costes y control ha estudiado la posibilidad de reforzar los controles previos del personal de los contratistas y de sus recursos financieros. Se están definiendo criterios generales armonizados, que podrán ser más estrictos para los beneficiarios de contribuciones comunitarias importantes, así como para los coordinadores de proyectos.

Función del coordinador

10.20. Este problema también está siendo examinado por el grupo interservicios mencionado en el apartado 10.19.

10.21. La experiencia y los recursos que exige el coordinador para la preparación de las propuestas, así como las posibles dificultades de los coordinadores noveles, no son específicos de las PYME, sino que pueden aplicarse a todos los nuevos contratistas potenciales.

Impago de la propia aportación financiera

Dificultades para elaborar declaraciones de gastos correctas

10.22 - 10.29. Los errores y problemas descritos en los apartados 10.22 a 10.29 suelen ser afines, ya sea porque se refieren a los mismos contratistas o porque se trata de errores similares.

Tres casos fueron presentados a la UCLAF y están siendo objeto de encuesta para determinar si hubo fraude.

En lo que se refiere a los veintiún contratistas mencionados, se están realizando controles adicionales en quinze casos y se procederá a las correcciones y devoluciones pertinentes.

En un caso, el examen en profundidad de la Comisión puso de manifiesto que el contratista disponía de los fondos necesarios para la cofinanciación.

En otros dos casos, el Tribunal no disponía de los costes reales a la hora de realizar el control, pero se adoptaron medidas para introducir las correcciones oportunas (tal como se indica en el impreso de declaración de gastos) y dichas correcciones se introdujeron a continuación.

La Comisión reconoce que, para algunos contratistas, el cálculo exacto de los gastos generales reales puede presentar dificultades. Se examina, en el contexto del quinto programa Marco, la posibilidad de introducir un porcentaje fijo para los gastos generales.

Los medios de cofinanciación de un contratista pueden tener orígenes diferentes (por ejemplo, capital o reservas) que no siempre dependen de la fuente de las rentas comerciales. No se considera ilícito prestar servicios a la Comisión y generar una renta suficiente para participar en proyectos de IDT de gastos compartidos, incluso si la Comisión representa la fuente principal de ingresos.

10.23. Por regla general, los contratos de IDT garantizan una devolución parcial del coste total de los proyectos. Si los contratistas potenciales no disponen de una estructura contable suficientemente detallada (lo que suele ocurrir en las administraciones públicas, en las universidades, etc.), la Comisión puede proponer una devolución integral de los costes adicionales del proyecto únicamente.

Una PYME dispone en principio de todos los elementos que le permiten calcular el coste de un proyecto de forma bastante precisa y con un esfuerzo moderado, recurriendo a la contabilidad que ha de llevar para ajustarse a sus obligaciones legales.

Necesidad de controles adecuados

10.30. Las declaraciones de gastos son declaraciones de los costes reales incurridos durante un período determinado por un conjunto de actividades o tareas particulares. La función de responsable de proyecto es comparar estos gastos (indicados en la declaración correspondiente) con las tareas, actividades, plazos, estimaciones de costes, etc., que figuran en el anexo técnico. Para la aceptación o rechazo de los costes indicados en la declaración, el responsable deberá basarse fundamentalmente en la información que figura en el anexo técnico.

Ahora bien, los importes indicativos del anexo técnico pueden variar, por razones técnicas, durante la realización del proyecto, y estas modificaciones suelen introducirse con el conocimiento y el acuerdo del responsable del proyecto.

Además, el apartado 2 del artículo 18 del contrato estipula que puede efectuarse cualquier transferencia entre categorías y entre participantes siempre que ello no afecte fundamentalmente al alcance del proyecto, de lo que deberá cerciorarse el responsable del proyecto. Se recomienda a los contratistas que indiquen todos sus costes reales en las declaraciones de gastos.

La Comisión sigue procurando aumentar la frecuencia de los controles. El grupo interservicios sobre costes y control estudia la posibilidad de coordinar y armonizar las actividades en los ámbitos siguientes: interpretación de las disposiciones financieras, controles previos y análisis de los riesgos, procedimientos de auditoría, medidas administrativas aplicables a los contratistas que incumplan sus obligaciones y creación de una base de datos común de información sobre contratos.

Acciones de la Comisión para promover la participación de las PYME en programas de IDT

Investigación tecnológica en cooperación o «CRAFT» («Cooperative Research Action for Technology»)

10.36. La magnitud real de la contribución comunitaria a las medidas en favor de las PYME (tanto para la investigación colaborativa como cooperativa) mencionada por el Tribunal en el apartado 10.37 rebasa los importes indicativos que figuran en las decisiones relativas al programa (cuadro 10.2).

10.38. El número actual de PYME en la Unión Europea asciende a 16 millones aproximadamente. Entre 200 000 y 300 000 podrían participar en el programa CRAFT. Es por tanto inevitable que algunas no estén informadas de las medidas de estímulo tecnológico destinadas a las PYME, pese a que la información de la Comisión al respecto ha sido amplia y accesible.

10.39. Los plazos indicativos para la presentación de propuestas en el marco de las medidas de estímulo tecnológico destinadas a las PYME figuran en la Guía informativa de diciembre de 1994 y pueden consultarse en Internet. Por lo que se refiere a la planificación para la presentación de propuestas para primas exploratorias, conviene subrayar que las fechas de las convocatorias para investigación colaborativa figuran en los planes de trabajo. Para la investigación cooperativa, existe incluso una convocatoria abierta. Además, la Guía informativa sobre las medidas de estímulo tecnológico proporciona información clara sobre el grado de detalle exigido para las propuestas que desean acogerse a primas exploratorias.

Jornadas especiales de información a las PYME

10.41. Se puede consultar un balance financiero de la conferencia, que incluye todos los gastos de infraestructura, así como los gastos de los expertos invitados a los talleres.

10.42. De acuerdo con la política sobre derechos de entrada para los participantes en una conferencia, los ponentes no pagan entrada y los participantes en un contrato comunitario de IDT pueden incluir parte de los gastos correspondientes en el proyecto. Para garantizar una representación adecuada de las pequeñas empresas, se seleccionó e invitó a algunas PYME sobre la base de criterios claros: que no hubiesen participado previamente en programas comunitarios de IDT, estuviesen ubicadas en un país beneficiario de los Fondos de Cohesión y ejerciesen su actividad en los sectores tradicionales. Todos los demás participantes tuvieron que abonar gastos de inscripción.

10.43. Aunque el contrato para la organización de la conferencia no incluía disposiciones específicas sobre una evaluación oficial, la Comisión, de conformidad con las disposiciones del artículo 2 del Reglamento Financiero, realizó una evaluación cuyos resultados fueron comunicados al Tribunal. La Comisión considera que se trata de una evaluación bastante detallada que permite sacar conclusiones para la organización de conferencias en el futuro. La evaluación de este tipo de acontecimientos por la Comisión también desempeña un papel importante en la elaboración de la política comunitaria, en la perspectiva del quinto programa marco de IDT.

10.44. Existen varias formas de proporcionar información a las PYME. Además de la información sobre papel (folletos y prospectos), la información sobre las medidas de estímulo tecnológico se difunde por medio de los Centros de Cooperación Empresarial y de los servidores electrónicos CORDIS y ARCADE. Aunque las PYME no recurren aún con frecuencia a los servicios de Internet, se registra un aumento de la consulta de las bases de datos sobre IDT, incluso indirectamente, por medio de los centros de información nacionales.

Conclusión

10.46. La calidad y fiabilidad de las bases de datos sobre participantes en los programas de IDT se mejoran y actualizan continuamente, mediante el recurso a controles de viabilidad financiera y jurídica, así como a pruebas documentales.

10.47. Para mejorar la coordinación entre los distintos servicios de la Comisión encargados de asuntos relacionados con las PYME y las actividades de IDT, se creó en diciembre de 1994 un grupo de coordinación PYME. En principio, los Estados miembros disponen de la información necesaria para coordinar los proyectos de los fondos estructurales y los proyectos de IDT.

10.48. Uno de los principales objetivos del programa marco de IDT es ayudar a las empresas, incluidas las PYME, a alcanzar un alto nivel de calidad en materia de I+D y a sacar el máximo provecho de las posibilidades que ofrece el mercado interior. Miles de PYME han participado hasta la fecha en el cuarto programa marco, con lo que se demuestra que el criterio de investigación precompetitiva no impide su participación.

El nivel de financiación de los proyectos fue determinado por la autoridad legislativa y representa un equilibrio entre un nivel adecuado de financiación comunitaria, el tipo de investigación emprendida y el cumplimiento de la normativa internacional en materia de ayudas estatales.

Los costes de elaboración de una propuesta de IDT en el cuarto programa marco pueden ser financiados, en el caso de las PYME, mediante primas exploratorias.

La Comisión ha hecho lo posible por reducir los plazos, especialmente en lo que se refiere a las medidas de estímulo tecnológico destinadas a las PYME. Las PYME suelen obtener los resultados de la evaluación del proyecto en un plazo de tres meses aproximadamente tras la fecha límite de presentación de propuestas.

10.49. La Comisión ha estudiado la posibilidad de reforzar los controles previos en materia de recursos humanos y financieros de los posibles contratistas. Estos controles se realizan en el momento de negociar el contrato.

10.50. La Comisión intensificará sus esfuerzos para informar a las PYME sobre la función precisa del coordinador de los proyectos de IDT.

10.51. La Comisión reconoce que, para algunos contratistas, el cálculo exacto de los gastos generales reales puede presentar dificultades. De conformidad con las auditorías efectuadas por el Tribunal, la Comisión está realizando controles adicionales y procediendo a las correcciones y devoluciones pertinentes.

10.52. La Comisión sigue procurando aumentar la frecuencia de los controles, realizados tanto por sus propios servicios como por auditores externos. La coordinación de las actividades de control es uno de los cometidos del grupo interservicios sobre costes y control. La Comisión acoge con satisfacción la sugerencia del Tribunal de recurrir a un auditor externo para que confirme si el contratista puede cumplir sus compromisos contractuales. Examinará las consecuencias jurídicas y prácticas de esta propuesta.

10.53. Miles de PYME han participado con éxito en el cuarto programa marco de IDT, con el régimen de financiación parcial de los costes reales. En determinadas condiciones, podría recurrirse a contratos con un precio fijo negociado de antemano. La Comisión examinará con detenimiento esta posibilidad. Ahora bien, existe para los contratistas el riesgo de plazos más largos como consecuencia de negociaciones prolongadas y de controles previos más detallados, tal como requiere este tipo de contratos de IDT.

10.54. La Comisión ha difundido amplia información sobre las medidas de estímulo tecnológico destinadas a las PYME, especialmente mediante los numerosos centros de información de los Estados miembros. El quinto programa marco de IDT prevé una mayor coordinación de las redes de información. Las PYME consultan cada vez más las bases de datos sobre IDT y la Comisión ha creado en fecha reciente un sitio Web en Internet.

10.55. La política comunitaria de IDT se basa en varios principios esenciales: acceso equivalente para todas las partes interesadas, selección sobre la base de criterios objetivos, gestión financiera sólida y eficaz y protección de los intereses financieros de la Comunidad. La Comisión reconoce que los cambios introducidos en los procedimientos comunitarios para la aplicación de las actividades de IDT deben ajustarse plenamente a dichos principios.

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CAPÍTULO 11(372*) Políticas industriales MEDIA

11.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 11.1 - 11.6

Ejecución presupuestaria 11.7 - 11.8

Observaciones 11.9 - 11.45

Problemas planteados por la multiplicidad de objetivos culturales y económicos 11.10 - 11.13

Ejecución y gestión del programa 11.14 - 11.20

Coincidencia de actividades y doble financiación 11.21 - 11.24

Sistema de control 11.25 - 11.30

Reembolsos de préstamos, capital de riesgo e intereses obtenidos 11.31 - 11.34

Constancia de la posición financiera 11.35

Evaluación del programa 11.36

Cierre del programa 11.37 - 11.41

Progresos esperados en MEDIA II 11.42 - 11.45

Conclusiones 11.46 - 11.52

INTRODUCCIÓN

11.1. Los programas MEDIA (I y II), gestionados por la Dirección General de Información, Comunicación, Cultura y Sector Audiovisual (DG X), abarcan los aspectos industriales de la política audiovisual de la Comunidad. Esta política se refiere al marco jurídico del sector audiovisual, los progresos tecnológicos y los aspectos industriales. El objetivo global de MEDIA es fomentar y consolidar la industria audiovisual europea mejorando su posición competitiva, en especial de la pequeña y mediana empresa, sin olvidar los aspectos culturales del sector audiovisual.

11.2. Para lograr este objetivo, MEDIA I apoyaba la distribución de películas, unas mejores condiciones de producción cinematográfica, el fomento de las inversiones financieras, el perfeccionamiento de las técnicas profesionales de gestión empresarial y el desarrollo del potencial de los países que tienen menor capacidad audiovisual o limitaciones geográficas y lingüísticas. MEDIA II apoya el desarrollo de proyectos de películas para aumentar el número de producciones europeas, la distribución de películas europeas (cine, televisión, vídeo) y la formación profesional de los especialistas en estos ámbitos. El 85 % de la financiación del programa se destina al desarrollo de proyectos y a la distribución de películas, y el 15 % restante, a la formación profesional. La financiación de estas actividades consiste en préstamos reembolsables de forma condicionada o capital de riesgo (para el desarrollo de proyectos y la distribución de películas), o bien subvenciones (para la formación profesional, creación de redes, congresos).

11.3. El programa MEDIA I fue aprobado mediante la Decisión 90/685/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990(373), y se le asignó una financiación de 200 millones de ecus para el período 1991-1995 (aumentada a 236 millones de ecus)(374). Según la Comisión (375), durante la vigencia de MEDIA I, se facilitó ayuda a más de 2 000 proyectos en su fase de desarrollo, se promovió la distribución y comercialización de aproximadamente 2 200 películas y más de 2 600 profesionales pudieron participar en acciones de formación específicas; se prestó asimismo apoyo indirecto a películas en unos 60 congresos y ferias.

11.4. El programa MEDIA II para 1996-2000 fue aprobado mediante las Decisiones 95/563/CE y 95/564/CE del Consejo, de 10 de julio y de 22 de diciembre de 1995(376). La financiación total alcanza la cifra de 310 millones de ecus (265 millones de ecus destinados a desarrollo de proyectos y distribución y 45 millones de ecus a formación profesional). El objetivo global de MEDIA I sigue siendo el mismo que el de MEDIA II. Las diferencias entre ambos programas residen principalmente en los procedimientos de ejecución y de gestión (véanse los apartados 11.41 a 11.45), y también en la concentración de instrumentos y objetivos específicos (véanse los apartados 11.1 y 11.2).

11.5. Además del apoyo comunitario, la financiación nacional de películas en la Comunidad representa más de 500 millones de ecus por año, de los cuales, aproximadamente 130 millones anuales corresponden a Alemania, y 300 millones de ecus a Francia. Otros Estados miembros, por ejemplo el Reino Unido, no han introducido hasta hace poco ningún plan nacional de financiación.

11.6. Además de los aspectos tecnológicos de la política audiovisual comunitaria que fiscalizó en 1995 (377), el Tribunal controló en 1996 la ejecución y el cierre del programa MEDIA I, su período de abandono progresivo (primera mitad de 1996) y la transición a MEDIA II. Se efectuaron visitas a la Comisión así como a 6 (378) de los 19 organismos de apoyo (379) creados en su mayoría dentro de MEDIA I para actuar de forma independiente entre la Comisión y los beneficiarios finales, que son personas jurídicas diferentes (véase el apartado 11.14). Los organismos de apoyo fiscalizados recibieron alrededor de la mitad de los fondos facilitados a MEDIA I. Además, se controlaron seis beneficiarios finales, productores y empresas de distribución. La fiscalización efectuada por el Tribunal dio lugar a las observaciones que se exponen a continuación.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

11.7. El cuadro 11.1 muestra la ejecución presupuestaria del programa MEDIA I desde 1991 hasta la primera mitad de 1996. Como demuestra el cuadro, se han producido retrasos en la liquidación de los compromisos presupuestarios debido a la firma tardía de los contratos entre la Comisión y los organismos de apoyo (véase el apartado 11.16). Los compromisos pendientes de MEDIA I al final del programa (31 de diciembre de 1995) ascendieron a 31,8 millones de ecus. Un año después de finalizar el programa, los compromisos pendientes ascendían aproximadamente a 13,5 millones de ecus.

11.8. Desde que MEDIA I comenzó en 1991, la ejecución presupuestaria tuvo lugar sobre todo al final del ejercicio. La concentración de compromisos en dicho momento del año limita los anticipos a ese mismo ejercicio presupuestario (40 a 60 %, dependiendo del contrato). Estos anticipos no dan ninguna indicación sobre la marcha real del programa, puesto que se abonan mediante acuerdo contractual suscrito entre la Comisión y los organismos de apoyo, con independencia de la fase en que se halle el proyecto.

OBSERVACIONES

11.9. El Tribunal, en su evaluación inicial, identificó los siguientes obstáculos que se oponían a la ejecución eficiente y efectiva de MEDIA I:

a) problemas planteados por la multiplicidad de objetivos culturales y económicos;

b) posibilidad de conflicto entre los programas comunitarios y los nacionales;

c) insuficiente regulación contractual en lo relativo a la ejecución del programa;

d) incertidumbre sobre la modalidad que debía adoptar el apoyo comunitario y la protección de los intereses financieros de la Comunidad;

e) insuficiente regulación del cierre del programa.

Por todo ello, el Tribunal examinó en qué medida estos problemas afectaron a la ejecución de MEDIA I, y en qué medida se remediaron en la concepción de MEDIA II.

Problemas planteados por la multiplicidad de objetivos culturales y económicos

11.10. MEDIA I se basaba en los poderes de acción generales que concede el artículo 235 del Tratado; en cambio MEDIA II se refiere expresamente al artículo 130 del Tratado (Industria) en su intención de fomentar el desarrollo de la industria audiovisual europea, y asimismo tiene en cuenta los aspectos culturales de acuerdo con el artículo 127 del Tratado CE. Además, MEDIA II pretende apoyar la adaptación de las estructuras de mercado, sobre todo en relación con las necesidades de las pequeñas y medianas empresas, desarrollar sinergias y lograr economías de escala.

11.11. En virtud del principio de subsidiariedad, el programa MEDIA, de ámbito europeo y orientado principalmente al mercado, está destinado a complementar y apoyar las medidas nacionales de promoción de películas, que, por el contrario, tienen a menudo una orientación cultural y se limitan a películas nacionales o regionales. Las decisiones del Consejo requieren que las acciones comunitarias sean coherentes con las medidas nacionales y complementarias de ellas, pero la dualidad de los aspectos económicos y culturales puede provocar conflictos cuando, al ejecutar un proyecto, hay que satisfacer tanto los requisitos comerciales exigidos para la financiación comunitaria (desarrollo de proyectos, distribución) como los aspectos culturales para la financiación nacional. En Alemania y Francia, por ejemplo, el Tribunal observó que las condiciones para acceder a las ayudas nacionales y a las subvenciones comunitarias pueden llegar a ser contradictorias hasta el punto de que los solicitantes que optan por un sistema pierden la posibilidad de recurrir al otro como fuente de financiación complementaria.

11.12. En algunos Estados miembros, como Alemania y Francia, la ayuda nacional es muy superior a la de MEDIA o se presta mediante una subvención más atractiva que un préstamo MEDIA, lo cual suscita una competencia involuntaria entre los sistemas nacionales y comunitarios. Además, el cumplimiento de los objetivos se ve obstaculizado por la gran dispersión geográfica(380) del programa en relación con el nivel relativamente escaso de financiación.

11.13. Al igual que otros programas comunitarios, MEDIA I ha de tener en cuenta las necesidades específicas de las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, hasta 1996 no ha habido una definición clara de las PYME independientes(381). La creación de redes de PYME (basada en contratos y acuerdos de cooperación), iniciada por MEDIA, aspira a desarrollar sinergias y lograr economías de escala y a aumentar en consecuencia la competitividad de las PYME. La actual estructura de mercado, dominada en todo el mundo por grandes empresas de producción y distribución de películas, podría abrirse a las PYME independientes gracias al fondo europeo de garantía previsto para promover la producción de cine y televisión. Este instrumento podría contribuir a la reducción del riesgo financiero que soportan las PYME y reforzar con ello su competitividad (382).

Ejecución y gestión del programa

11.14. Con vistas a ejecutar el programa MEDIA I, la Comisión utilizó 19 organismos de apoyo en los que delegó funciones sustanciales como la evaluación y selección de solicitudes, la contratación con los beneficiarios finales, la gestión financiera y el control de proyectos. Esta delegación de funciones no es que haya contribuido a una buena gestión financiera, pues originó cuantiosos gastos de administración (de promedio, un 22 %). Los organismos de apoyo recibieron fondos para cubrir sus propios gastos de administración y de operaciones (préstamos, capital de riesgo y subvenciones).

11.15. Todos los contratos con estas organizaciones se celebraron de forma directa, sin licitación previa. La Decisión 90/685/CEE del Consejo nombra a diez de los organismos de apoyo beneficiados. Para elegir los nueve restantes tendría que haberse celebrado una licitación, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 del Reglamento Financiero.

11.16. En todos los organismos de apoyo visitados, los contratos anuales (convenios) entre la Comisión y dichos organismos fueron concluidos bien entrado el año respectivo, en uno de los casos después de finalizado el mismo. Ello causó retrasos e incertidumbres en la transferencia de fondos que, a su vez, trajeron consigo importantes problemas de gestión de los proyectos (mayores costes financieros, retirada de otras financiaciones condicionales, gastos de administración elevados, etc.), que pusieron en peligro su realización.

11.17. Los contratos que celebró la Comisión con los organismos de apoyo eran vagos e inexactos; hasta 1994, no contenían disposiciones claras sobre gastos subvencionables, el tipo de cambio del ecu aplicable y normas sobre el reembolso de préstamos e intereses al presupuesto comunitario (véanse los apartados 11.31 a 11.34).

11.18. El artículo 6 de la Decisión, limita, en general, la contribución comunitaria al 50 % de los gastos del contratista. Los organismos participantes en la contratación no aplicaron esta norma, con el consentimiento de la Comisión, que interpretó que la norma del 50 % se aplicaba a las contribuciones de los beneficiarios finales, quienes no tenían relación contractual alguna con la Comisión. De esta manera, la contribución comunitaria sufragó de media el 75 % de los gastos de los 19 organismos de apoyo.

11.19. Durante el período de abandono progresivo de MEDIA I en los primeros seis meses de 1996, la contribución fue generalmente del 100 % de los costes operativos del organismo de apoyo en cuestión.

11.20. Debido que la Comisión era ajena a la relación contractual que ligaba a organismos de apoyo y beneficiarios, no tenía ningún poder legal (incluido el derecho de inspección) con respecto a los últimos. Esta situación impidió a la Comisión ejercitar aspectos importantes de sus funciones directivas de control y supervisión (véanse los apartados 11.25 a 11.30).

Coincidencia de actividades y doble financiación

11.21. El riesgo de coincidencia y de doble financiación surge con respecto a:

a) acciones financiadas por sistemas nacionales de ayuda a películas y por los programas MEDIA;

b) acciones financiadas por los programas MEDIA y otras acciones comunitarias.

11.22. No se han comparado sistemáticamente las solicitudes de financiación comunitaria y nacional. Si se quiere evitar la financiación ineficaz o irregular por excesiva, es necesario coordinar las diversas fuentes de financiación.

11.23. La parte que MEDIA dedica a la formación profesional coincide parcialmente con las medidas de formación financiadas por el Fondo Social Europeo (particularmente el objetivo n° 4 y las iniciativas comunitarias) y con el programa Leonardo da Vinci. Un beneficiario final en Bélgica había recibido fondos tanto del FSE como de MEDIA. Del coste total del proyecto, que fue de aproximadamente 80 000 ecus, la contribución del FSE ascendió a alrededor de 31 000 ecus, y la de MEDIA, a 32 000. Puesto que el 90 % de la financiación del organismo de apoyo proviene del programa MEDIA, la mayor parte de la contribución nacional a la financiación del FSE proviene realmente del presupuesto comunitario, con lo cual se infringen las normas de cofinanciación establecidas en los artículos 9 y 17 del reglamento de coordinación de los fondos estructurales(383).

11.24. En virtud del sistema actual, un proyecto multimedios puede beneficiarse de cinco fuentes distintas de financiación comunitaria: investigación y desarrollo multimedios de la DG III, el programa INFO 2000 de la DG XIII, la promoción de los instrumentos educativos multimedios de la DG XXII, los programas del Fondo Social Europeo de la DG V y el programa MEDIA de la DG X. Esta ineficaz estructura administrativa de la Comisión implica un alto riesgo de coincidencia de actividades a nivel comunitario.

Sistema de control

11.25. En la mayoría de los organismos de apoyo visitados, la selección, la administración y el control financiero de los proyectos tenían lugar sin una adecuada separación de las tareas de gestión respectivas.

11.26. Aunque en algunos casos los representantes de la Comisión asistieron a las reuniones del consejo de administración de los organismos de apoyo, su papel se limitaba al de observadores.

11.27. La Comisión exigía en sus contratos que los organismos de apoyo fueran controlados por un auditor independiente designado por estos. En uno de ellos, el auditor era el padre del tesorero y sus despachos eran contiguos. En otro organismo de apoyo, las cuentas auditadas no pudieron conciliarse con la declaración de gastos enviada a la Comisión.

11.28. Durante la vigencia de MEDIA I, los contratos por los que se concedía ayuda financiera a los beneficiarios finales, firmados entre estos y los organismos de apoyo, no establecían el derecho de inspección de la Comisión y del Tribunal (véase el apartado 11.20). De esta manera, los beneficiarios finales visitados tenían la facultad de rechazar conforme a derecho una auditoría sobre el terreno. Por lo tanto, el derecho de inspección correspondía a los organismos de apoyo, pero en la práctica rara vez emprendieron auditorías y, en algunos casos, las emprendieron muy tarde (al final del programa o después de que el beneficiario se declarara en quiebra).

11.29. La Comisión no realizó suficientes inspecciones de los organismos de apoyo que participaban en MEDIA I: sólo se inspeccionaron a iniciativa de la Comisión cinco de los 19 organismos. El interventor de la Comisión no llevó a cabo ningún control sobre el terreno y se limitó a comprobar las solicitudes de saldo enviadas por los organismos. Así pues, durante la vigencia de MEDIA I no se auditaron los fondos comunitarios de forma sistemática.

11.30. La financiación consiste principalmente en préstamos a los beneficiarios finales y reembolsos que se han reutilizado para nuevos proyectos. Sin embargo, las cuentas elaboradas al final del programa por los organismos de apoyo no siempre muestran la posición financiera neta correspondiente a las actividades de MEDIA. Las cantidades impagadas por los organismos de apoyo debido al abandono de proyectos, y que previamente se habían declarado como gastos efectivamente realizados, no se dedujeron de las declaraciones anuales. A pesar de ello, la Comisión abonó los pagos finales cada año, aunque los organismos de apoyo hubieran utilizado los fondos para otras actividades o los hubieran conservado en sus propias cuentas bancarias sin el conocimiento de la Comisión.

Reembolsos de préstamos, capital de riesgo e intereses obtenidos

11.31. La decisión relativa a MEDIA I no define el tipo de ayuda financiera a cargo del presupuesto comunitario. A diferencia de la decisión relativa a MEDIA II (artículo 4) no se hace ninguna distinción entre préstamos, capital inicial y subvenciones. Quedaba a discreción de los organismos de apoyo acordar con los beneficiarios el tipo de ayuda financiera.

11.32. Hasta 1994 no se introdujo una obligación contractual clara de reembolsar al presupuesto comunitario los intereses bancarios obtenidos y los préstamos concedidos. Aunque ninguna disposición contractual lo estableciera, los reembolsos de préstamos e intereses relativos a 1991-1994 se reutilizaron, en general, para nuevos proyectos. Durante la fiscalización, algunos organismos de apoyo llegaron incluso a poner en duda el derecho de la Comisión a obtener el reembolso. Los organismos de apoyo no entregaron los datos pertinentes hasta finales de 1996 o principios de 1997, de modo que la Comisión no conocía los importes en cuestión al final del programa.

11.33. Los reembolsos de los préstamos concedidos por los organismos de apoyo están ligados al éxito financiero de los proyectos (préstamos reembolsables de forma condicionada). Así pues, el índice de reembolso no puede cuantificarse de forma exacta, sólo calcularse. De los 115,9 millones de ecus de préstamos concedidos por MEDIA I, menos del 5 % se había reembolsado a finales de 1996. Por tanto, más del 95 % de los préstamos tendrá que seguir reembolsándose hasta el año 2007.

11.34. A finales de 1996, la Comisión no conocía la cifra exacta de deudas pendientes de pago. El cálculo que la Comisión realizó del importe de las deudas pendientes de pago en las cuentas correspondientes a 1996 no resultó satisfactorio debido a ciertas dificultades, como por ejemplo, escasa firmeza de las estipulaciones contractuales anteriores a 1995, datos insuficientes y cierre de algunos de los organismos de apoyo. Además, la mayor parte de estos últimos no disponen de recursos administrativos ni tampoco de instrucciones de la Comisión para continuar realizando el oportuno seguimiento.

Constancia de la posición financiera

11.35. En 1996, la Comisión intentó por primera vez revelar su posición financiera en las cuentas de 1996. No obstante, la forma en que esta institución reveló a sus deudores potenciales dio lugar a ciertas observaciones por parte del Tribunal (véase el apartado 11.41). En los años anteriores, la posición financiera neta de la Comisión resultante de los préstamos y capital de riesgo concedidos a los beneficiarios durante la vigencia de MEDIA I a través de los organismos de apoyo no se había revelado como potencialmente negativa en los estados financieros anuales ni en las notas correspondientes. Ello habría recordado a la Comisión la necesidad de velar por la recuperación de los fondos una vez finalizado el programa MEDIA I.

Evaluación del programa

11.36. Conforme al artículo 8 de la decisión relativa a MEDIA I, la Comisión llevó a cabo una evaluación intermedia al cabo de los dos primeros años y una evaluación final al expirar el programa. La evaluación intermedia, basada en una investigación llevada a cabo por una asesoría en administración de empresas y también en consultas con representantes de la industria audiovisual, estuvo disponible en julio de 1993. En ella se evaluaba la gestión del programa MEDIA I en términos de eficacia y se formulaban propuestas de mejora. La evaluación final emprendida en 1996 no podía tenerse en cuenta para elaborar MEDIA II. Las conclusiones y las recomendaciones contenidas en la evaluación provisional (mejoras de procedimientos presupuestarios, cambios organizativos y objetivos más claros) se reflejan en gran medida en la decisión relativa a MEDIA II. No obstante, aunque algunos aspectos técnicos, tales como la organización y gestión de proyectos, ya han mejorado, es necesario delimitar con mayor precisión los objetivos (véase el apartado 11.11).

Cierre del programa

11.37. En el caso de uno de los organismos de apoyo, 28 proyectos, por valor de 2 millones de ecus, fueron aprobados en enero de 1996, después de la fecha final del programa (31 de diciembre de 1995). Este gasto no es subvencionable.

11.38. La Comisión dotó a los organismos de apoyo de fondos para cubrir gastos de administración por un período de abandono progresivo de seis meses después del cierre oficial de MEDIA I (31 de diciembre de 1995). La fiscalización del Tribunal reveló que algunos organismos de apoyo de MEDIA I continuaron utilizando fondos de este mismo programa para cubrir gastos de administración después de que venciera el plazo del 30 de junio de 1996, por ejemplo, personal, asesores, locales etc.

11.39. Los contratos de 1995 celebrados entre la Comisión y los organismos de apoyo introdujeron cláusulas específicas referentes a la finalización de MEDIA I para proteger los intereses financieros de la Comunidad, como la fijación de un plazo para nuevos proyectos y la obligación de presentar estados financieros («cash flow», activos netos de la empresa etc.). Sin embargo, los organismos de apoyo todavía no ha entregado estos datos a la Comisión ni tampoco ésta ha impartido instrucciones claras a dichos organismos sobre el tratamiento que deben dar al saldo de caja y a los importes por cobrar al final del programa. Por ejemplo, el saldo de caja neto de un organismo de apoyo, que al 31 de diciembre de 1995 era de 1,7 millones de ecus, debería haberse transferido de nuevo a la Comisión. Hasta que el Tribunal no intervino, la Comisión no actuó. A la fecha de la fiscalización, la Comisión no había implantado un sistema de seguimiento de este problema.

11.40. La Comisión no impartió instrucciones de procedimiento para llevar a cabo una gestión cotidiana global y eficaz después del cierre administrativo del programa el 30 de junio de 1996, permitiendo que cada organismo de apoyo continuara de hecho llevando a cabo su propia gestión. Después de esa fecha, no se creó ningún marco contractual para desarrollar el necesario trabajo administrativo y de seguimiento con los beneficiarios para asegurar la recuperación de los saldos pendientes, de las ganancias derivadas del capital de riesgo y de los préstamos concedidos; tampoco había ningún marco que permitiera el ejercicio de acciones legales para recuperar los préstamos reembolsables en los casos en que merecía la pena.

11.41. Las cuentas de la Comisión y los estados financieros consolidados de la Unión Europea al 31 de diciembre de 1995 intentan revelar su posición financiera. Por primera vez, la Comisión ha tratado de identificar y cuantificar el valor neto de las deudas que los organismos tienen con ella. El Tribunal, aunque reconoce los esfuerzos que la Comisión ha realizado para conseguir una mayor transparencia, ha analizado la situación real de los activos de la Comisión, y ha llegado a la conclusión de que resulta necesaria una evaluación más detallada del auténtico valor y de las posibilidades de recuperación de estos importes, así como su presentación en los estados financieros, antes de que la Comisión apruebe sus cuentas de 1997.

Progresos esperados en MEDIA II

11.42. El objetivo global del programa, a saber, la promoción y consolidación de la industria audiovisual europea, sigue siendo el mismo que el de MEDIA II. En relación con MEDIA I, los objetivos específicos se han definido de nuevo y se han concentrado en tres ejes prioritarios (véase el apartado 11.2).

11.43. En MEDIA II se esperan mejoras gracias a la reducción de 19 organismos de apoyo a 4 organismos intermediarios, un ajuste más riguroso de los procedimientos de gestión y una disminución sustancial de los costes administrativos para pasar del promedio del 22 %, de la financiación de MEDIA I, al objetivo del 5 % fijado para MEDIA II. Las competencias de los cuatro nuevos intermediarios se dividen según las acciones de MEDIA II: desarrollo de proyectos, distribución de películas, formación profesional y una unidad administrativa que coordina a los otros tres.

11.44. Los contratos con los nuevos intermediarios se concluyeron conforme a los procedimientos de licitación normales y no delegan funciones ni poderes sustanciales en la misma medida que MEDIA I. En comparación con las deficiencias de MEDIA I, el control financiero está mejor regulado en MEDIA II. La reorganización de la gestión del programa debería posibilitar un control más estricto de los pagos, al haberse establecido relaciones contractuales directas entre la Comisión y el beneficiario final.

11.45. Sin embargo, apenas se pueden esperar mejoras en la ejecución presupuestaria durante el primer año del programa MEDIA II:

a) hasta agosto de 1996 no se firmaron los contratos con los intermediarios encargados de la selección técnica, seguimiento y evaluación de proyectos, con lo que la mayoría de los contratos no pudo firmarse antes de esa fecha;

b) la ejecución presupuestaria de 1996 consistió en la realización en noviembre del mismo año, de un solo compromiso de los fondos de 58,3 millones de ecus (97 % de la asignación prespuestaria total de 1996) a raíz del cual se desembolsó en diciembre de 1996 un «pago» anticipado del 50 % simplemente mediante una transferencia a la cuenta bancaria de un intermediario, pero no a los beneficiarios finales (véase el apartado 19.10 del capítulo 19). Esta manera de ejecutar el presupuesto no permite seguir el avance del programa.

CONCLUSIONES

11.46. Los organismos de apoyo y beneficiarios fiscalizados confirmaron que MEDIA ha ayudado a crear redes de cooperación y relaciones operativas entre productores de diversos Estados miembros y que, sin este programa, la producción de ciertas películas quizá no hubiera sido posible.

11.47. La multiplicidad de objetivos y la dualidad de los aspectos culturales y económicos puede afectar al impacto de los diferentes objetivos. Dado que la financiación es limitada, deben establecerse prioridades específicas para medir el resultado de las acciones.

11.48. El presupuesto relativamente modesto y la gran dispersión de la financiación que caracterizaron a los programas MEDIA han sido hasta la fecha de poca ayuda para contrarrestar el poder económico de los grupos multinacionales en la industria audiovisual. Sin embargo, una solicitud aceptada por el programa MEDIA refuerza la posición negociadora del beneficiario con las entidades de radiodifusión (con la reversión de los derechos de difusión al beneficiario después de un período determinado). Nuevos instrumentos, tales como el fondo de garantía propuesto, podrían reforzar el impacto de MEDIA, al ayudar a las PYME a obtener apoyo financiero (véanse los apartados 11.12 y 11.13).

11.49. Es necesario mejorar la coordinación y el intercambio de información entre los diversos servicios de la Comisión. Con objeto de evitar definitivamente el riesgo de doble financiación y promover la buena gestión financiera, la Comisión debe racionalizar su estructura de gestión presupuestaria para evitar la dispersión de responsabilidades. Así pues, esta institución debería preguntarse si no sería mejor desarrollar un marco financiero y de gestión más coordinado para administrar las acciones de formación como las emprendidas en el marco del FSE, las iniciativas comunitarias, especialmente ADAPT y Empleo, Leonardo da Vinci y MEDIA (véanse los apartados 11.21 a 11.24).

11.50. El modelo contractual que rigió entre la Comisión y los organismos de apoyo durante la vigencia de MEDIA era claramente inadecuado. Las disposiciones no siempre estaban claras y a menudo se descuidaron los intereses comunitarios (derechos de inspección, propiedad de activos). Se firmaron a menudo contratos al final del año al que debían aplicarse. La auditoría de la gestión y de las cuentas de los organismos, así como de los aspectos financieros de los proyectos fue deficiente (véanse los apartados 11.14 a 11.20, 11.27 a 11.29 y 11.40).

11.51. Como se ha expuesto anteriormente, en MEDIA II se han introducido mejoras en el campo de la contratación, y se esperan algunas más en el campo del control (véanse los apartados 11.41 a 11.44).

11.52. Es preciso que la posición financiera neta correspondiente a MEDIA I que tienen los organismos de apoyo sea revelada como procede y que se adopten las medidas de recuperación necesarias. Deben impartirse instrucciones claras para gestionar el capital de riesgo y la recuperación de préstamos sin amortizar (véanse los apartados 11.32, 11.35, 11.39 y 11.41).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

11.7. La tardía ejecución presupuestaria obedece principalmente al hecho de que el procedimiento interno de la Comisión no podía iniciarse hasta que el Comité MEDIA hubiera aprobado el reparto presupuestario efectuado en función de los expedientes presentados por las asociaciones profesionales.

Por otra parte, sobre la base del informe intermedio de evaluación, se introdujeron en los contratos importantes cambios que requerían no sólo la aprobación de los órganos internos, sino también difíciles procedimientos de arbitraje con las asociaciones profesionales.

El pago de los saldos de 1995 y 1996 quedó suspendido al no haber presentado las asociaciones profesionales sus planes de reembolso el 30 de junio de 1996, tal y como estipulaba el contrato. A finales de mayo de 1997, se procedió al cierre de las cuentas de todas las asociaciones que habían cumplido sus obligaciones.

La Comisión encargó la realización de una serie de auditorías para comprobar las cuentas de las asociaciones profesionales y sólo hizo efectivo el pago de los saldos tras haber obtenido el resultado de tales auditorías.

11.8. El pago en varios tramos a las asociaciones se realizó en función de los programas de actividades de las asociaciones y los beneficiarios. Estos últimos, apoyados por una asociación, no recibían el segundo pago hasta que podían demostrar que el proyecto se realizaba conforme a lo previsto y presentaban los justificantes correspondientes (programa de desarrollo, informe de situación, etc.). A fin de evitar que las asociaciones profesionales conservaran los fondos sin utilizarlos, la Comisión adaptó la liberación de los créditos a los sistemas de pago de las diversas asociaciones.

OBSERVACIONES

11.9. El Tribunal cita una serie de obstáculos que hubieran podido entorpecer la correcta ejecución del programa. Tal y como se expone a continuación, la Comisión considera que adoptó las medidas necesarias para reducir al mínimo la repercusión de esos obstáculos.

Problemas planteados por la multiplicidad de objetivos culturales y económicos

11.10. Tanto MEDIA I como MEDIA II son programas que abarcan los aspectos industriales y culturales de la política audiovisual. Lo que se pretende es instaurar una lógica industrial en un sector esencialmente cultural. Ese objetivo, establecido en las decisiones del Consejo, se lleva a la práctica por medio de las actividades a las que se presta apoyo.

11.11. La ayuda de los programas MEDIA es un complemento de las ayudas nacionales, concediéndose también, de acuerdo con las decisiones por las que se crean los programas, en sectores no cubiertos por aquéllas (por ejemplo, doblaje y subtitulación, circulación transnacional). Dado que los objetivos de las ayudas nacionales son distintos de los de las comunitarias, un mismo proyecto puede acogerse a dos ayudas, siempre que ambos sistemas lo consideren subvencionable.

11.12. Pese a los limitados medios de que disponía, el programa MEDIA I ha cumplido los objetivos de las decisiones del Consejo. Dicho programa, cuya finalidad era completar los sistemas nacionales, ha representado el valor añadido necesario para la realización de objetivos europeos, respetando en todo momento el principio de subsidiariedad.

11.13. En el ámbito de la producción y distribución de películas la estructura del mercado europeo está formada fundamentalmente por PYME. La labor de MEDIA I en dicho ámbito consistía principalmente en crear redes de PYME y estructurar el mercado.

La Comisión está de acuerdo con el Consejo en que el Fondo de Garantía tendrá efectos benéficos en el mercado audiovisual, ya permitirá compartir el riesgo que asumen los productores y distribuidores. Por este motivo, la Comisión se esfuerza por promover la idea del Fondo de Garantía como instrumento complementario del programa MEDIA.

Ejecución y gestión del programa

11.14. La Decisión del Consejo establece que han de tenerse en cuenta los resultados de la fase piloto, en la que ya participaron algunas de las asociaciones en cuestión (diez). Así pues, se siguió utilizando el sistema de gestión a través de las asociaciones profesionales, que ya se había experimentado durante la fase piloto.

La creación de un sistema de ese tipo se definía con gran precisión en la Decisión del Consejo de 21 de diciembre de 1990 y, más concretamente, en su Anexo I, según el cual había que «favorecer la creación y desarrollo» de asociaciones profesionales, algunas de las cuales se citaban nominalmente. A tal fin, se ofrecía una estimación indicativa de las sumas que había que conceder a cada una de las asociaciones profesionales para que pudiera llevar a cabo las actividades correspondientes. Por tanto, el Consejo conocía el elevado coste de esa medida.

11.15. A la hora de seleccionar las nueve asociaciones que no se citaban en la Decisión del Consejo, la Comisión se basó en los principios que habían presidido la selección de las diez primeras, fomentando por tanto la agrupación de profesionales en los sectores que anteriormente no se habían cubierto. La Comisión consideró que no se trataba de un otorgamiento de contrato con arreglo al artículo 56 del Reglamento financiero.

11.16. Al inicio del programa, los contratos se celebraban durante el trimestre siguiente a la conclusión de los procedimientos internos (disponibilidad del presupuesto, compromiso). A raíz del informe intermedio de evaluación, los cambios que se introdujeron en la gestión del programa entrañaron modificaciones en términos contractuales, lo cual no sólo exigió un importante trabajo interno, sino que también dio lugar a largas y difíciles conversaciones con las asociaciones profesionales y, por ende, a cierto retraso en la firma de los contratos.

Sólo en un caso no fue posible celebrar el contrato durante el año en cuestión, ya que la Comisión realizó una inspección que la llevó a sospechar que se habían cometido una serie de irregularidades. Por consiguiente, analizó con mayor atención las cuentas de la asociación en cuestión y encargó una auditoría de las mismas. Al existir un litigio entre la Comisión y dicha asociación profesional, no fue posible celebrar con ella un nuevo contrato hasta que se solucionó el litigio. Gracias a la auditoría, la Comisión pudo determinar con precisión la suma que debía abonar a la asociación, con lo cual el problema quedó resuelto.

11.17. A lo largo del programa la Comisión fue mejorando los contratos con las diversas asociaciones profesionales. Los principales cambios introducidos tras el informe intermedio de evaluación estaban relacionados con los aspectos mencionados por el Tribunal.

11.18. Inspirándose en lo que se había hecho durante la fase piloto, la Comisión y los diversos participantes en el programa MEDIA I interpretaron que el artículo 6 de la Decisión del Consejo permitía la financiación del 50 %, no de los gastos de las asociaciones profesionales, sino de la totalidad de los fondos movilizados por las diversas medidas aplicadas por las asociaciones. De acuerdo con esta interpretación, cabe señalar que sí se respetó en gran medida la norma de la cofinanciación del 50 %.

11.19. En 1996, los contratos celebrados con las asociaciones profesionales abarcaban únicamente los gastos de gestión. La finalidad de esos contratos era que las asociaciones profesionales pudieran cerrar las cuentas y presentar planes de reembolso.

11.20. La observación del Tribunal está justificada en el caso de MEDIA I. Uno de los cambios importantes que se ha introducido en MEDIA II consiste en que los beneficiarios y la Comisión celebran directamente los contratos. Por tanto, la Comisión aparece claramente como cocontratante y todos los contratos confieren la responsabilidad del control a los servicios de la Comisión, a sus representantes y al Tribunal de Cuentas.

Coincidencia de actividades y doble financiación

11.22. En MEDIA I la responsabilidad del control de la financiación recaía en las asociaciones profesionales, mientras que en MEDIA II la Comisión se encarga directamente de verificar los presupuestos de los beneficiarios y, en particular, las diversas fuentes de financiación efectivas. También se efectúa una verificación de cada uno de los pagos.

11.23. La Comisión pretende instaurar una política audiovisual coherente, objetivo que se plasma en un capítulo legislativo que establece un marco global en que se integran todos los aspectos del sector y un capítulo dedicado a las subvenciones que interviene, también de forma coherente, en los distintos sectores que se consideran prioritarios. En este marco, la Decisión del Consejo establece que en los programas MEDIA debe haber un capítulo dedicado a la formación, aun cuando otros programas comunitarios cubran parcialmente este aspecto. Existe un sistema de coordinación e intercambio de información entre los programas.

En el caso belga mencionado por el Tribunal existen vehementes sospechas de que se recurrió a la doble financiación. La Comisión ha solicitado a las autoridades belgas que procedan a una inspección in situ y se reembolse la suma financiada por partida doble de confirmarse las conclusiones del Tribunal.

Para evitar situaciones de este tipo, desde 1991 en el caso de los proyectos presentados en virtud de los objetivos estructurales (nos 1 a 5b) y de los PIC, y desde 1995 en el caso del programa Leonardo, los promotores están obligados a indicar, si procede, que reciben otras subvenciones comunitarias. MEDIA II contiene cláusulas similares. La Comisión considera, por consiguiente, que ya existen medidas preventivas para evitar la doble financiación de los proyectos por ella cofinanciados.

11.24. El capítulo dedicado a los proyectos multimedios constituye una parte importante de la política audiovisual y por tanto ha de integrarse en el programa MEDIA II. Los distintos programas comunitarios que intervienen en este sector se aplican en el marco de las decisiones que los han creado y han establecido sistemas gracias a los que se impide la doble financiación; a saber:

- Obligación de declarar otras fuentes de financiación.

- Información sistemática de los demás programas.

- Auditorías sistemáticas de una selección representativa de los beneficiarios.

Sistema de control

11.27. De resultas de la fiscalización del Tribunal, la Comisión pidió explicaciones a la asociación en cuestión acerca de la no concordancia de las cuentas. En una carta firmada por el censor de cuentas de la asociación, ésta ofreció explicaciones complementarias que parecen hacer concordar las cuentas.

Pese a ello, se ha encargado una auditoría contable a una agencia independiente a fin de verificar el conjunto de las cuentas y las presentaciones del presupuesto de dicha asociación. Uno de los objetivos de esta auditoría consiste en comprobar si los gastos declarados corresponden a los importes regularmente contabilizados por el contratista. Los resultados de la misma permitirán, en su caso, rectificar las cuentas presentadas. A la espera de esos resultados, la Comisión, de acuerdo con la asociación profesional, ha suspendido el pago de los saldos correspondientes a 1995 y 1996.

11.28. Tal y como se indica en el apartado 11.20, MEDIA II ha colmado esa laguna.

11.29. Al final del programa, la Comisión se dio cuenta de que la inspección de las asociaciones era insuficiente y tomó las medidas pertinentes. Así, desde 1995 la Comisión ha hecho efectuar la auditoría de las cuentas de cinco asociaciones, además de las cinco inspecciones mencionadas por el Tribunal. Actualmente se está procediendo a la auditoría de otras dos asociaciones. La inspección se ha confiado a empresas de auditoría externas bajo el control del servicio ordenador y del interventor. Este último consideró oportuno proceder de esta manera ya que la escasez de recursos humanos impedía realizar un número tan alto de auditorías.

En MEDIA II se introdujo un procedimiento sistemático de inspección. La Comisión seleccionó por medio de una licitación a una empresa cuyo papel consiste en realizar todas las inspecciones de los pagos de los fondos comunitarios y en efectuar, a petición de la Comisión, auditorías de los beneficiarios finales. En 1997 se destina un presupuesto de 250 000 ecus a las auditorías.

11.30. Las asociaciones profesionales presentaban todos los años un estado de cuentas certificado por un contable independiente. En esos estados se recogían los gastos del año por capítulos, tal y como establece el sistema de presentación presupuestaria. Por otra parte, las asociaciones profesionales llevaban una contabilidad general y presentaban los balances de acuerdo con las normas vigentes en los países en que estaban establecidas.

La situación que describe el Tribunal se deriva del objetivo del programa MEDIA I, que era, fundamentalmente, suministrar «capitales iniciales» a la industria audiovisual y velar por que las asociaciones profesionales llegaran a ser autónomas. Este objetivo se abandonó tras la evaluación intermedia. Desde entonces los productos financieros constituidos por las asociaciones profesionales se recuperan. Al final del programa la Comisión calculó la situación neta de tesorería de las asociaciones profesionales sobre la base de los balances aprobados a 30 de junio de 1996 y solicitó el reembolso de los excedentes de tesorería.

Reembolsos de préstamos, capital de riesgo e intereses obtenidos

11.32. El Consejo tenía la intención de introducir el programa MEDIA I como prolongación de la fase piloto. En este contexto, uno de los principales objetivos que se pretendía alcanzar era la autonomía de las asociaciones profesionales. Para fomentarla no se había previsto el reembolso de los activos a la Comisión. Por otra parte, la Decisión del Consejo no establecía obligación alguna al respecto.

No obstante, el informe elaborado tras la evaluación intermedia demostró que ninguna asociación profesional estaría en condiciones de ser autosuficiente al acabar el programa a finales de 1995. Ante esta constatación, la Comisión decidió, previa presentación del informe al Comité consultivo MEDIA, modificar el estatuto de las contribuciones abonadas a las organizaciones profesionales, solicitando que se le restituyeran las recaudaciones de los préstamos reembolsables de forma condicionada, de los anticipos sobre ingresos y de los intereses de la contribución financiera.

En los convenios celebrados con las asociaciones aparece la obligación de reembolso de los intereses generados por la contribución de la Comisión a partir de 1994, y de los anticipos sobre los ingresos y los préstamos a partir de 1995. Esta última obligación quedó confirmada en el convenio del primer semestre de 1996.

A fin de recuperar los préstamos concedidos antes de 1995, la Comisión consideró oportuno recurrir a la fórmula de los planes de recuperación. A petición suya, todas las asociaciones interesadas presentaron estados recapitulativos y estimaciones del rendimiento del capital invertido. Sobre esta base, la Comisión aprobó entre diciembre de 1996 y junio de 1997 todos los planes de reembolso con todas las asociaciones profesionales interesadas y actualmente se halla en condiciones de celebrar contratos de gestión con ellas.

11.33. Las asociaciones profesionales participantes en MEDIA I concedían préstamos reembolsables de forma condicionada o anticipos sobre los ingresos. El reembolso de esos préstamos o anticipos dependía del éxito del proyecto.

Se elaboraron planes de reembolso tras el análisis de los diversos expedientes y la aplicación de los coeficientes de reembolso de las distintas asociaciones profesionales. El importe total de los reembolsos previstos asciende a 26 millones de ecus.

Dadas las peculiaridades del sector, la Comisión cree que el porcentaje de reembolso estimado puede considerarse normal. Es comparable al observado en otros organismos que actúan en los mismos mercados. El período que se necesita para finalizar los contratos depende asimismo de la realización de los proyectos. Actualmente se prevé, no obstante, que el 90 % del importe total por reembolsar se recaudará, como muy tarde, el año 2000.

11.34. Como se indica en el apartado anterior, la Comisión ha elaborado, con la colaboración de las asociaciones profesionales, un inventario de los proyectos en curso, así como planes de reembolso. Dispone de la posición financiera de las asociaciones y del estado de los créditos.

Constancia de la posición financiera

11.35. De acuerdo con lo expuesto en el apartado 11.32, el estatuto original no preveía el reembolso a la Comisión. Por consiguiente, ésta no tenía por qué incluir en su balance los préstamos y anticipos sobre ingresos que concedían las asociaciones profesionales. Hubo que esperar a 1995 para que, a raíz del informe de evaluación, la Comisión impusiera a las asociaciones la obligación de reembolsar los préstamos y anticipos recuperados. Dado que esta cláusula no se introdujo hasta finales de 1995, la Comisión no disponía de elementos lo suficientemente claros como para incluir esos créditos en el balance de 1995. La Comisión determinó y consignó los importes de los créditos en el balance de 1996.

Evaluación del programa

11.36. Tal y como establece el artículo 8 de la Decisión, la Comisión encargó una evaluación intermedia. Ya se ha señalado en los apartados 11.16, 11.17 y 11.32 que, de resultas de esa evaluación, la Comisión introdujo importantes modificaciones en la gestión de MEDIA I, emprendiendo, con vistas al inicio de MEDIA II, una serie de estudios y reflexiones que se reflejan en el Libro verde sobre el sector audiovisual. Sobre esta base y sobre la de las recomendaciones del informe de evaluación (mejora de los procedimientos, reajuste de los objetivos, reducción de los costes de funcionamiento, etc.), la Comisión introdujo los siguientes cambios:

- Clarificó los objetivos del programa MEDIA II.

- Centró sus actividades en torno a tres ejes prioritarios.

- Abandonó el sistema de gestión descentralizada para concentrar la toma de decisiones en sus servicios.

- Reforzó los procedimientos de gestión presupuestaria y de control.

- Reorganizó los procedimientos de organización y selección de proyectos.

Gracias a ello, pudo proponer al Consejo una decisión sobre un programa que había sido objeto de profundos cambios y mejoras. El informe final de evaluación de MEDIA I no puso en tela de juicio ese análisis.

Cierre del programa

11.37. El Tribunal hace referencia a un caso en que, por razones excepcionales, la reunión del Consejo de Administración no pudo celebrarse hasta después del cierre del programa. Dado que las decisiones del Consejo de Administración son la conclusión formal de las decisiones tomadas en los comités técnicos del año anterior, la Comisión consideró que los proyectos seleccionados en esa reunión eran subvencionables.

11.38. La Comisión indicó en varias ocasiones a las asociaciones profesionales que no podían financiar sus gastos de funcionamiento con los préstamos reembolsados o los rendimientos del capital invertido. No se acepta la presentación de estados de cuentas o planes de reembolso en los que se contabilicen los gastos efectuados después del 30 de junio de 1996.

11.39 y 11.40. A fin de obtener un rendimiento máximo, la Comisión solicitó a las asociaciones profesionales que elaboraran planes de reembolso, procediendo posteriormente a su análisis.

Con ello se pretendía establecer un sistema de gestión de los reembolsos gracias al que se obtuviera la mejor relación beneficio-costos posible. La aplicación de esta medida requirió cierto tiempo por los siguientes motivos:

- Las asociaciones no respetaron los términos del contrato de 1996 en lo que se refiere a la presentación de los planes de reembolso antes del 30 de junio de 1996.

- El análisis de los planes de reembolso resultó complejo y exigió una fase de puesta a punto.

- El marco contractual dependía del volumen de expedientes por tramitar y de la suma total por recuperar.

La negociación arrojó el resultado siguiente (mayo de 1997):

- Todas las asociaciones presentaron un plan de reembolso, ascendiendo el importe total a 26 955 272 millones de ecus.

- Ya se han efectuado cuatro reembolsos por un importe total de 2 870 598 ecus (2 542 056 ecus en 1996 y 350 222 ecus en 1997).

La Comisión también introdujo un sistema de seguimiento de los reembolsos a través de la creación de un equipo de recuperación que se encarga de la supervisión de los planes presentados por las asociaciones y de los proyectos por ellas gestionados.

11.41. Como ya se ha indicado en el apartado 11.34, la cláusula de reembolso de los préstamos y anticipos sobre ingresos se introdujo en los contratos con las asociaciones profesionales a partir de 1995. A 31 de diciembre de 1995, la Comisión no disponía de elementos lo suficientemente precisos como para consignar los préstamos reembolsables en el balance. Posteriormente, la Comisión determinó los importes de los créditos y los consignó en el balance de 1996. Tendrá muy en cuenta las observaciones del Tribunal sobre la presentación de estados financieros.

Progresos esperados en MEDIA II

11.43. En MEDIA II la función de las organizaciones seleccionadas para asistir a la Comisión ya no es la misma. Las tareas y responsabilidades que se les confiaban anteriormente se concentran en la actualidad en la Unidad MEDIA. Corresponde por tanto a la Comisión elaborar las directrices de las convocatorias de propuestas, seleccionar los proyectos, preparar los contratos, realizar los pagos y efectuar las recuperaciones. Asisten a la Comisión en estas tareas cuatro agencias de asistencia técnica, seleccionadas por licitación, que no poseen capacidad alguna de toma de decisiones. Su función se limita a proporcionar asesoramiento y ayuda técnica. No existe por tanto ninguna comparación posible entre las asociaciones profesionales participantes en MEDIA I y las organizaciones intermediarias de MEDIA II.

11.45. El programa MEDIA II se inició oficialmente el 1 de enero de 1996. De conformidad con las decisiones del Consejo (aprobación del pliego de condiciones por parte del Comité MEDIA), los procedimientos oficiales de selección de las organizaciones intermediarias no pudieron iniciarse antes de esa fecha. Habida cuenta de los procedimientos de licitación, los contratos se firmaron en el mes de agosto de 1996.

A lo largo de 1995 y principios de 1996 se establecieron las disposiciones de aplicación y se redactaron nuevas directrices para que pudieran publicarse las convocatorias de propuestas nada más empezar 1996, tal y como ocurrió efectivamente. Posteriormente, los contratos correspondientes a las ayudas concedidas a los beneficiarios se firmaron en función del calendario de tramitación de los expedientes.

La totalidad de los créditos de la línea objeto de compromiso financiero también fue objeto de un compromiso jurídico en 1996, que se concretó en la firma de 737 contratos.

CONCLUSIONES

11.46. La Comisión considera, al igual que el Tribunal, que el programa MEDIA I ha repercutido en la producción y distribución de películas, así como en la cooperación de los profesionales de la industria audiovisual. Considera asimismo que el resultado más importante es el efecto estructurador de MEDIA I en la industria audiovisual europea, que ha recuperado cierto dinamismo e incluso puede, en algunos sectores (por ejemplo, el de la animación) competir con las producciones no europeas.

11.47. El programa MEDIA I tenía un doble objetivo: industrial y cultural. Con él se pretendía reforzar la industria audiovisual europea sin olvidar los aspectos culturales. Este doble componente del programa corresponde a una elección. La Comisión considera que con una mejor circulación de las obras europeas en el mercado aumentarán los ingresos económicos y la difusión cultural de la creación europea. Se establecieron algunas prioridades en función de ese objetivo y del presupuesto disponible.

El informe intermedio de evaluación hizo hincapié en una cierta dispersión de las medidas de MEDIA I. MEDIA II conservó el mismo objetivo principal, pero concentró las medidas en torno a tres sectores considerados prioritarios.

11.48. Las empresas europeas de desarrollo y distribución son ante todo PYME, por lo que uno de los objetivos del programa es reunirlas en redes y fomentar una estructuración que permita luchar contra la competencia no europea.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal en cuanto a la necesidad de aumentar los efectos positivos del programa a través del Fondo de Garantía, instrumento que la Comisión se está esforzando en poner en funcionamiento.

11.49. La Comisión considera que el programa MEDIA II ha de constituir un todo. Resulta esencial completar el capítulo dedicado a desarrollo y distribución con un capítulo de formación que ofrezca a los profesionales la posibilidad de seguir la rápida evolución de las tecnologías de la industria audiovisual. La Comisión ha decidido integrar verticalmente todos los aspectos relacionados con la industria audiovisual en lugar de integrar horizontalmente todos los aspectos relativos a la formación profesional como sugiere el Tribunal.

11.50. El marco contractual establecido en MEDIA I se derivaba de la Decisión del Consejo. La Comisión mejoró ese marco contractual en el transcurso del programa a fin de proteger al máximo los intereses comunitarios. Los retrasos en la ejecución se debían, por lo general, al proceso de toma de decisiones establecido en la Decisión del Consejo.

11.52. La Comisión consignó los créditos sobre los préstamos y los anticipos sobre ingresos en el balance de 1996. En el futuro tendrá en cuenta la observación del Tribunal acerca de la presentación de los estados financieros. La Comisión tiene la intención de firmar contratos con el conjunto de las asociaciones profesionales a fin de garantizar la gestión de los reembolsos.

Cuadro 11.1. Ejecución presupuestaria de MEDIA 1991-1995/1996

>SITIO PARA UN CUADRO>

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PARTE V Acciones exteriores

INTRODUCCIÓN

V.1. Las acciones exteriores de la Comunidad se financian a partir de las subsecciones B7 y B8 del presupuesto general y con los Fondos Europeos de Desarrollo (FED), mientras que las acciones de política exterior y de seguridad común (PESC) están financiadas por la subsección B8.

V.2. El capítulo 12 analiza la ejecución de los FED al 31 de diciembre de 1996 y expone los anticipos pagados por el 7° FED con cargo al 8°, que aún no ha entrado en vigor. Incluye también un examen de los procedimientos de licitación en relación con los principios enunciados en los Convenios de Lomé III y IV y con los reglamentos aplicables, así como de las condiciones contractuales y de ejecución de los proyectos.

V.3. En cuanto a la subsección B7, que se trata en los capítulos 13 y 14, los créditos disponibles en 1996 ascendieron a 5 244,5 millones de ecus en compromisos y a 4 451,8 millones de ecus en pagos. Los créditos de compromiso se utilizaron en un 99,1 %, y los de pago, en un 78,4 %. El análisis de estos porcentajes vuelve a poner de manifiesto las dificultades que la Comisión experimenta para gestionar y ejecutar de forma eficaz los programas de ayudas exteriores.

V.4. Respecto a la PESC (capítulo 13), financiada con la subsección B8, los créditos de compromiso disponibles ascendieron a 58,5 millones de ecus, y su porcentaje de utilización fue del 96,6 %, mientras que los créditos de pago alcanzaron los 67,8 millones de ecus y fueron utilizados en un 75,8 %.

V.5. En el marco de las acciones exteriores, distintas de las de los PECO y los NEI (capítulo 13), se tratan tres temas específicos :

- el desarrollo y la gestión, por parte de la Comisión, de un sistema informatizado de gestión;

- la ejecución de la línea de crédito FEPEX en Centroamérica;

- una evaluación de los procedimientos de «créditos puente» en Centroamérica;

V.6. El capítulo 14, relativo a las acciones en favor de los PECO y los NEI, aborda de manera horizontal la problemática de la estrategia, definición, ejecución y repercusión de los programas de apoyo a la agricultura de estos países.

CAPÍTULO 12(384*) Fondos Europeos de Desarrollo

12.0. ÍNDICE Apartados

Ejecución de los FED hasta el 31 de diciembre de 1996 12.1 - 12.10

Anticipos correspondientes al 8° FED 12.8 - 12.10

Licitaciones de obras financiadas por el 6° y 7° FED 12.11 - 12.80

Introducción 12.11 - 12.16

Marco jurídico 12.17 - 12.27

Estructura 12.17 - 12.22

Competencia y preferencias 12.23 - 12.24

Agentes encargados de la gestión y la ejecución 12.25 - 12.27

Resultados de la fiscalización y comentarios 12.28 - 12.75

Preparación del expediente de licitación 12.28 - 12.32

Nueva convocatoria 12.33

Selección de licitaciones 12.34 - 12.59

Principios fundamentales 12.34 - 12.37

Determinación del derecho a participar 12.38 - 12.40

Determinación de la conformidad 12.41 - 12.46

Aclaración de las ofertas 12.47 - 12.50

Evaluación financiera de ofertas excesivamente bajas 12.51 - 12.53

Justificación y evaluación de la solicitud de pago en la moneda extranjera 12.54 - 12.59

Régimen fiscal y aduanero 12.60 - 12.75

Aplicación de la cláusula de situación más favorable 12.62 - 12.64

Régimen fiscal y aduanero aplicable a los materiales importados 12.65 - 12.68

Condiciones de contratación y régimen fiscal 12.69 - 12.71

Evaluación y selección de ofertas 12.72 - 12.75

Conclusión 12.76 - 12.80

EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1996

12.1. Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) proceden, por una parte, de convenios internacionales celebrados entre los Estados miembros de la Unión Europea y setenta países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), y por otra, de decisiones del Consejo relativas a la asociación de veinticuatro países y territorios de ultramar (PTU). Los FED se constituyeron en virtud de acuerdos internos relativos a la financiación y la gestión de las ayudas concedidas a estos países, que fueron firmados por los Estados miembros de la Unión. La gestión de los FED está encomendada en parte a la Comisión y en parte al Banco Europeo de Inversiones.

12.2. En 1996, continuó en paralelo la ejecución del 6°(385) y del 7° FED(386) pues, a pesar de que la duración de cada uno es en principio de cinco años, sus créditos siguen siendo utilizables sin límite de tiempo. Hasta que la Comisión no considera prácticamente terminada la ejecución de un fondo, no transfiere el remanente a otro ulterior, lo cual suele producirse al cabo de una quincena de años.

12.3. El cuadro 12.1 refleja la ejecución del III y IV Convenios de Lomé al 31 de diciembre de 1996. Los pagos del ejercicio ascendieron a 1 317,4 millones de ecus, mientras que los compromisos netos del ejercicio sumaron 964,9 millones de ecus. Los importes correspondientes en 1995 fueron, respectivamente, de 1 563,7 millones de ecus y 1 520,1 millones de ecus. Once años después de su entrada en vigor, los desembolsos del 6° FED representaban el 83,4 % de los recursos mientras que, en la misma fase del 5° FED, eran del 84,5 %. La ejecución del 7° FED se traduce en un porcentaje de desembolso del 47,1 % al término del sexto año de aplicación. En el 6° FED, el porcentaje era del 52,5 %.

12.4. El protocolo financiero del 7° FED llegó a su vencimiento el 1 de marzo de 1995, y el 3 de noviembre del mismo año el Consejo de Ministros ACP-CE decidió que permanecerían asignados a sus objetivos hasta su agotamiento los remanentes de los instrumentos financieros relativos al sistema de estabilización de los ingresos de exportación (Stabex), al mecanismo de financiación especial del sector minero (Sysmin), al apoyo al ajuste estructural, y a las ayudas de emergencia a los refugiados.

12.5. Los Estados ACP y los Estados miembros de la Unión Europea concluyeron el 4 de noviembre de 1995 en Mauricio un acuerdo de modificación del IV Convenio de Lomé. Este acuerdo iría seguido, en 1996, por una decisión del Consejo y de la Comisión que permitiría depositar el acta de notificación requerida para que los Estados signatarios ratifiquen el convenio revisado, y éste pueda entrar en vigor a su debido tiempo (lo cual se prevé para 1997). En junio de 1995, en Cannes, el Consejo Europeo fijó en 14 625 millones de ecus el importe global de las ayudas de la Comunidad a los Estados ACP para un nuevo quinquenio, que comenzaría el 1 de marzo de 1995 (8° FED), y en 200 millones de ecus el importe destinado a los PTU para el mismo período.

12.6. El problema de los remanentes de los FED cerrados, mencionado en anteriores informes anuales del Tribunal(387), se solucionó parcialmente en 1995, al establecerse que, de los recursos destinados al 8° FED, 292 millones de ecus deben proceder de transferencias de anteriores FED, es decir:

a) 111 millones de ecus procedentes de los fondos reservados a Somalia, en virtud de su programa indicativo nacional para el 7° FED;

b) 142 millones de ecus, considerados inutilizables, procedentes de créditos relativos a subvenciones del 7° FED;

c) 26 millones de ecus procedentes de remanentes relativos a subvenciones del 6° FED;

d) 13 millones de ecus procedentes de remanentes del 4° FED.

12.7. La solución encontrada en 1995 sólo resuelve en parte el problema de la utilización de los fondos. Al 31 de diciembre de 1996, los remanentes de los FED cerrados seguían elevándose a 395,0 millones de ecus, es decir, que los créditos transferidos del 4° al 6° FED (124,7 millones de ecus)(388) y del 5° al 7° FED (456,9 millones de ecus)(389) sólo habían dado lugar a pagos por valor de 186,6 millones de ecus, o sea, un 32 % de las transferencias. En estas condiciones, la Comisión debería proponer al Consejo un mecanismo adecuado para resolver definitivamente el problema, y no dejar más créditos congelados sin razones convincentes.

Anticipos correspondientes al 8° FED

12.8. De acuerdo con las Decisiones 1/96 y 2/96 del Consejo ACP-CE, de 28 de junio de 1996, las subvenciones del 7° FED se han destinado a financiar los presupuestos del Centro para el Desarrollo Industrial (CDI) correspondientes a 1996 y 1997 (25,3 millones de ecus), y a financiar las transferencias del Stabex correspondientes a 1995 (76,2 millones de ecus), con el fin de garantizar la continuidad de estas actividades. Dichos importes, con cargo al 8° FED, se le han atribuido en calidad de anticipos, y se reembolsarán tan pronto como se haya ratificado el segundo protocolo financiero de Lomé IV.

12.9. Las decisiones del Consejo ACP-CE carecen de base jurídica, ya que no existen disposiciones relativas a los problemas de transición ocasionados por retrasos en la ratificación de un convenio que regula la financiación de un FED. Los mismos Estados, representados en el Consejo ACP-CE, que aún no habían podido ratificar el segundo protocolo financiero de Lomé IV aceptaron, sin embargo, la financiación de actividades según este acuerdo no ratificado.

12.10. La Comisión ha incluido en los estados financieros los mencionados anticipos, y los correspondientes pagos ejecutados, simplemente en concepto de utilización del 7° FED (véase el cuadro 12.1).

LICITACIONES DE OBRAS FINANCIADAS POR EL 6° Y 7° FED

Introducción

12.11. La construcción y rehabilitación de la infraestructura física de los Estados ACP, como por ejemplo edificios destinados a la docencia y a la asistencia sanitaria, infraestructura de comunicaciones (carreteras, puertos y puentes) y obras hidráulicas (presas, abastecimiento y depuración), constituyen una parte importante y tangible de la ayuda al desarrollo financiada por los FED.

12.12. En su Informe de 1995 relativo a los resultados de las licitaciones financiadas por el 6° y 7° FED(390), la Comisión señaló que los contratos de obras comprometidos al 31 de diciembre de 1995 ascendían a 1 774 millones de ecus. Esto suponía un 43 % de todos los gastos de origen contractual, un 28 % del total de ayuda programable, y un 15,6 % del total de la ayuda al desarrollo que gestiona la Comisión(391).

12.13. Ya en otras ocasiones, el Tribunal ha comentado diversos aspectos de las licitaciones y contratos de obras, que se han analizado con motivo de inspecciones temáticas y financieras. Las observaciones se referían a la revisión de precios, a la naturaleza, definición y preparación de proyectos regionales de carreteras, a la selección de contratistas, a las monedas fijadas en los contratos y empleadas en los pagos, y a las condiciones de pago(392).

12.14. El objetivo de la presente fiscalización era examinar los procedimientos y prácticas tanto de evaluación de ofertas como de adjudicación de contratos, en el marco de los principios establecidos en el III y IV Convenios de Lomé y de las normas de licitación y condiciones contractuales aplicables.

12.15. A estos efectos, el Tribunal inspeccionó una muestra de 18 licitaciones de obras importantes(393), por valor de unos 350 millones de ecus. Además, se realizó un viaje de inspección a Uganda y Kenia (octubre de 1995).

12.16. También se examinó la ejecución de la mayoría de los consiguientes contratos de obras, con el fin de identificar las posibles consecuencias de los fallos existentes en los procedimientos de licitación. El cierre financiero de los contratos correspondientes se producía, por término medio, unos cinco años después de publicarse las licitaciones. Por esta razón, la muestra incluía licitaciones convocadas entre el 30 de septiembre de 1987 y el 13 de noviembre de 1993.

Marco jurídico

Estructura

12.17. El cuadro 12.3 presenta el marco jurídico(394).

12.18. Hasta mayo de 1991, las licitaciones se convocaban dentro de cuatro marcos normativos diferentes: las «Conditions of Contract for Overseas Works mainly of Civil Engineering Construction(395)» (Condiciones de contratación para obras principalmente de construcción de ingeniería civil realizadas en ultramar), las «Conditions of Contract for Works of Civil Engineering Construction(396)» (Condiciones de contratación para obras de construcción de ingeniería civil), y dos ediciones de las «Condiciones generales para los contratos de obras y suministros financiados por el FED»: el texto oficial de 1973(397) y un proyecto revisado de 1983 (sin publicar).

12.19. El 29 de marzo de 1990, en virtud de la Decisión 3/90, el Consejo de Ministros ACP-CEE adoptó las nuevas disposiciones y condiciones, aplicables a todos los proyectos financiados por el FED. Las disposiciones generales para los contratos de obras, suministros y servicios financiados por el FED entraron en vigor el 1 de junio de 1991(398).

12.20. En la práctica, la Comisión hizo excepciones y permitió el uso de las antiguas normas de licitación y condiciones contractuales para licitaciones convocadas con posterioridad a esa fecha(399), con la justificación de que la fecha de entrada en vigor no se conocía en el momento de la preparación de las licitaciones; además, la modificación de expedientes de licitación negociados durante largo tiempo habría sido poco práctica(400).

12.21. Sin embargo, no fue posible probar que a los asesores que intervenían en la preparación de licitaciones se les hubiera informado de forma sistemática y puntual de esta decisión, y de sus consecuencias para las licitaciones y contratos financiados por los FED.

12.22. En junio de 1994, la Comisión publicó una «User's Guide to Tenders and Contracts financed by the EDF(401)» (guía del usuario relativa a las licitaciones y contratos financiados por el FED), con vistas a promover un mejor entendimiento y una aplicación correcta de las normas. No estaba concebida como un manual para la interpretación jurídica de dichas normas, sino como una herramienta práctica destinada a funcionarios de las autoridades contratantes de los Estados ACP, y a funcionarios de la Comisión, tanto de la sede central como de las delegaciones.

Competencia y preferencias

12.23. La competencia sobre la base más amplia posible, como medio para obtener obras al precio justo más bajo y transmitir los conocimientos tecnológicos de los Estados miembros de la CE, es el principio fundamental que inspira los procedimientos de licitación financiados por el FED(402).

12.24. Los Convenios de Lomé han formalizado este principio conforme a los siguientes criterios:

a) con excepción de los casos autorizados, la participación en las licitaciones está abierta a personas físicas y jurídicas de todos los Estados ACP y de la CE(403);

b) los Estados ACP y la Comisión tomarán las medidas necesarias para que la participación en las licitaciones sea lo más amplia posible y en igualdad de condiciones(404);

c) para permitir una utilización óptima de los recursos físicos y humanos de los Estados ACP, se adoptarán medidas que favorezcan una participación lo más amplia posible de las personas físicas y jurídicas de dichos Estados(405);

d) los contratos de obras financiados por el FED se celebran en principio previa licitación abierta(406);

e) los contratos de obras se adjudican al licitador que haya presentado la oferta más ventajosa entre las que responden al expediente(407).

Agentes encargados de la gestión y la ejecución

12.25. Los Estados ACP son básicamente los encargados de preparar, negociar y celebrar los contratos. En particular, sus autoridades contratantes(408) se ocupan de la preparación, aprobación y convocatoria de licitaciones, de la recepción y examen de ofertas, de la presentación de propuestas para la adjudicación de contratos, y de la firma de los mismos(409).

12.26. El ordenador de pagos principal del Fondo, designado por la Comisión (que en la actualidad es el Comisario responsable del desarrollo de los países ACP), se encarga de que todas las operaciones de licitación se lleven a cabo de acuerdo con las normas y principios antes citados. La Comisión debe, por lo tanto, aprobar las distintas fases de la licitación y el proceso contractual de la siguiente forma:

a) aprobación del expediente de licitación, antes de la convocatoria(410);

b) la Comisión garantizará la publicación de las licitaciones en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(411);

c) el Delegado de la Comisión asistirá al examen de las ofertas y recibirá copia de las presentadas así como de los resultados de su examen(412);

d) una vez examinadas las ofertas por la autoridad contratante, la Comisión aprobará la propuesta resultante de adjudicación del contrato en un plazo de 60 días(413);

e) por último, el Delegado de la Comisión aprobará los contratos de obras celebrados entre la autoridad contratante y el contratista(414).

12.27. En general, todo el proceso de licitación y contratación, así como la posterior ejecución de los contratos, se lleva a cabo en estrecha cooperación entre la autoridad contratante y la Comisión. Durante todo este proceso, la opinión de la Comisión es decisiva, ya que la financiación del contrato depende de que coincida con las operaciones realizadas por la autoridad contratante.

Resultados de la fiscalización y comentarios

Preparación del expediente de licitación

12.28. Como ocurre en todas las fases del procedimiento de licitación, el Estado ACP en cuestión es responsable de preparar los expedientes de licitación, que contienen toda la información administrativa y condiciones técnicas de interés para los eventuales licitadores. Generalmente, estos expedientes los preparan asesores especializados que tienen contratos de servicios financiados por el FED. Como norma, los expedientes de las licitaciones abiertas y restringidas se presentan a la Comisión para su aprobación antes de la convocatoria de las mismas(415).

12.29. En las licitaciones examinadas como muestra, los comentarios de la Comisión variaban en gran medida, desde simples aprobaciones hasta solicitudes de modificaciones considerables, dependiendo de la calidad del borrador del expediente.

12.30. El Tribunal considera que, en nueve casos de la muestra, las condiciones y prescripciones de la licitación no tenían el suficiente nivel de calidad, y requerían modificaciones, bien durante el período de licitación o bien poco después de iniciarse la ejecución del contrato. Por ejemplo:

a) en dos casos de carreteras en Kenia/Tanzania(416) y Uganda(417), la Comisión, tras haber aprobado el expediente, dio instrucciones a la autoridad contratante de que modificase, durante el período de presentación de las ofertas, las condiciones ya publicadas;

b) en dos casos, una carretera en Zambia(418) y un proyecto de aguas en Jamaica(419), la Comisión aprobó expedientes que tenían deficiencias. En el primero de estos casos se financió un estudio, con un coste relativamente bajo, para actualizar otro que se había realizado previamente con vistas a la construcción de una carretera. El expediente de licitación aprobado estaba técnicamente incompleto: después de iniciado el contrato, el representante del supervisor declaró que en los documentos contractuales no figuraba un estudio detallado de la topografía o del suelo. En consecuencia, la ejecución de los contratos se caracterizó por modificaciones sustanciales, discrepancias acerca de la calidad técnica de las obras, discrepancias sobre las revisiones de precios y reclamaciones de indemnización del contratista. En segundo de los casos, el asesor, al presentar el expediente de licitación definitivo, reconoció que ciertos aspectos de la proyección se adecuaban muy poco a las normas aceptadas;

c) en los casos de unas carreteras construidas en Uganda(420) y Benín(421), el alcance de las obras que se iban a realizar se modificó considerablemente entre la adjudicación y la firma del contrato (véase el apartado 12.50);

d) la ejecución de los contratos celebrados a raíz de tres licitaciones, un plan de riego en Mauritania(422), una carretera en Zambia (423) y un proyecto de carreteras en Uganda (424), se caracterizó por graves conflictos en torno a la aplicación de las condiciones de licitación respecto a la revisión de precios (objeto, importes, condiciones de pago). Este problema se ha venido presentando desde hace casi 30 años(425). No resulta aceptable que sigan aprobándose expedientes de licitación con condiciones poco claras, incompletas o contradictorias.

12.31. Una documentación bien preparada es fundamental para que el procedimiento de licitación y la ejecución del contrato resulten eficaces. Las interrupciones de la ejecución de un contrato, debidas a una proyección inadecuada o a una planificación administrativa incompleta, pueden motivar reclamaciones de compensación por parte del contratista(426). No es posible dar cifras globales de la muestra inspeccionada, ya que no se había producido el cierre financiero de todos los contratos en el momento de presentar el informe. Hasta ahora, se han abonado reclamaciones de compensación cuantiosas en dos casos: 1,65 millones de ecus en Uganda (427) y 1,8 millones de ecus en Zambia (428); se ha pagado una cantidad adicional con cargo al presupuesto nacional.

12.32. Las deficiencias de los expedientes ocasionan demasiado a menudo gastos adicionales que el FED tiene que sufragar. Dada la responsabilidad de gestión y financiera que le compete en términos generales, la Comisión debería recordar a las autoridades contratantes la que ellas también tienen en este ámbito, y la propia Comisión debería concentrar más esfuerzos en la preparación y en la fase de aprobación de las licitaciones.

Nueva convocatoria

12.33. En un proyecto de depuración de aguas residuales en Jamaica(429), la Comisión consideró necesaria una nueva convocatoria aduciendo que todos los licitadores sobrepasaban la financiación asignada. Sin embargo, este motivo (no compartido por el Estado ACP) era muy cuestionable, pues esta licitación se había convocado antes de que se tomara una decisión financiera, con la intención de adquirir un conocimiento más preciso de los importes necesarios (licitación convocada con una cláusula de suspensión, dando un cálculo fiable de la financiación que el proyecto necesita).

Selección de licitaciones

Principios fundamentales

12.34. Los Convenios de Lomé III y IV señalan dos principios fundamentales en materia de selección de licitaciones:

a) el contrato se adjudicará al licitador que haya presentado la oferta más ventajosa entre las que respondan al expediente de licitación, según determinados criterios, que deben especificarse en dicho expediente(430);

b) cuando en función de estos criterios se consideren equivalentes dos ofertas, se concederá preferencia a un licitador nacional de un Estado ACP o al que permita el mejor uso posible de los recursos del Estado ACP (431).

12.35. Los criterios de licitación que se deben evaluar incluyen, entre otros, el precio, los costes operativos, las cualificaciones y garantías ofrecidas por el licitador y las calidades técnicas, así como la naturaleza y condiciones de la ejecución del contrato.

12.36. La autoridad contratante termina la evaluación dentro del período de validez de las ofertas, teniendo en cuenta el plazo necesario para la aprobación del contrato, y envía la propuesta de adjudicación del contrato al Delegado para su aprobación(432). Si la oferta seleccionada es la más baja de las que responden al expediente y no sobrepasa la cantidad asignada al contrato, el Delegado aprueba la propuesta antes de 30 días. Si no se cumplen estas condiciones, la propuesta se lleva a la Comisión para que ella decida en un plazo de 60 días(433): se prevé el mismo procedimiento en caso de que existan discrepancias sobre el presupuesto o sobre la conformidad de la adjudicación propuesta por el ordenador de pagos nacional.

12.37. El procedimiento de selección exige una evaluación detallada de las ofertas en función de unos criterios de licitación establecidos, y debe conducir a la elección de la oferta más ventajosa según dichos criterios(434). Dado que el precio es simplemente uno más de estos criterios, el proceso no requiere la selección automática de la oferta más baja entre las que respondan al expediente; este factor sólo es decisivo a la hora de determinar si el Delegado debe dejar la decisión de aprobación en manos del ordenador de pagos principal.

Determinación del derecho a participar

12.38. Uno de los procedimientos de licitación puso de relieve el problema general del derecho a participar en función de la fuente de financiación. Se convocó una primera licitación con las condiciones y la financiación de Lomé II. No obstante, el procedimiento de licitación se canceló alegando que se sobrepasaba la financiación asignada al contrato. La licitación fue convocada de nuevo, pero esta vez con las condiciones de Lomé IV, ya que los fondos se transfirieron del 5° al 7° FED, y se propuso una financiación adicional del 7° FED. Según el artículo 7 del Acuerdo interno de Lomé II, los fondos del 5° FED continúan sujetos a los procedimientos de Lomé II incluso después de haber sido transferidos a un fondo posterior. Este principio también se enuncia en el artículo 116 de Lomé II.

12.39. Entretanto, dos nuevos Estados miembros que no habían firmado el Convenio de Lomé II firmaron el de Lomé IV. Las empresas de dichos Estados miembros adquirieron el derecho a participar en la nueva convocatoria, ya que se aplicaban las condiciones de Lomé IV.

12.40. Se hace necesaria una clarificación sobre si las empresas de nuevos Estados miembros pueden participar, sin ningún tipo de restricciones, en procedimientos de licitación relativos a fondos regulados por Convenios que dichos Estados miembros no han firmado. Ello también resulta pertinente en relación con la inminente puesta en marcha del 8° FED, en el que participarán tres nuevos Estados miembros.

Determinación de la conformidad(435)12.41. La autoridad contratante determina si cada oferta responde a todos los requisitos, condiciones y prescripciones del expediente de licitación sin ninguna desviación o reserva importante. Una desviación o una reserva se consideran importantes cuando afectan al objetivo, calidad o ejecución del contrato, o cuando, de forma sustancial, son incompatibles con el expediente, o limitan los derechos de la autoridad contratante o las obligaciones contractuales del licitador, pudiendo afectar de manera injusta a la posición de competencia de los licitadores. Una desviación o reserva material no puede ser objeto de aclaración, y no puede suprimirse(436).

12.42. La medida en que cada oferta responde a las condiciones y prescripciones del contrato se determina con anterioridad a su evaluación pormenorizada. Una oferta que se considere no conforme será rechazada por la autoridad contratante.

12.43. Aunque las nuevas disposiciones han aclarado en cierta medida el asunto de la conformidad de las ofertas, resulta evidente que esta noción, así como el término «desviación importante», continúan siendo objeto de interpretaciones. En efecto, la importancia de la condición de una oferta puede evaluarse de distinta forma dependiendo de las circunstancias de hecho, o de la ley y costumbre nacionales.

12.44. De la muestra examinada, se desprende que:

a) en los casos del proyecto de abastecimiento de agua a Kampala y del plan de riego de Mauritania(437), los criterios de evaluación no estaban claramente definidos en el expediente. Como consecuencia de esta deficiencia, surgió una controversia entre la autoridad contratante y la Comisión, relativa a la metodología de evaluación (determinación de la conformidad, evaluación técnica y financiera) y a la selección consiguiente de la oferta más ventajosa entre las que respondían al expediente. En un caso, la Comisión no se halló en condiciones de formular una conclusión definitiva acerca de la propuesta de adjudicación de contrato, y se limitó a remitir el caso de nuevo a la autoridad contratante para que ésta tomase una decisión. En el otro caso, la Comisión no aceptó la propuesta de adjudicación (a la oferta más barata). Como finalmente la Comisión consideró que esta oferta no era técnicamente conforme con el expediente de licitación, la adjudicación del contrato se modificó en consecuencia;

b) en los casos de una carretera de Zambia(438) y de una presa de Nigeria(439), no se evaluaron todas las ofertas, sino sólo las tres más bajas. Según parece, esta práctica la siguen aquellos asesores que es-tán familiarizados con las disposiciones de la FIDIC(440), y no con las del FED;

c) en dos licitaciones de Kenia(441), la autoridad contratante seleccionó una de las ofertas y la propuso para que se le adjudicase el contrato, aunque también expresó sus dudas acerca de la capacidad financiera y técnica del licitador. La Comisión hizo desaparecer esas reservas, pero posteriormente se comprobó que eran totalmente fundadas;

d) la oferta más baja para una carretera de Burkina Faso(442), se rechazó porque se basaba en la presunción de que no había que pagar derechos de aduana sobre materiales importados, aunque las condiciones de la licitación no dejaban clara esta cuestión [véanse los apartados 12.80 c) a 12.81];

e) la conformidad de las licitaciones se puede interpretar de maneras muy diferentes:

- en la licitación de Jamaica(443), la autoridad contratante consideró que las cinco ofertas recibidas eran conformes y, en cambio, la Comisión consideró acertadamente que ninguna de ellas lo era;

- en una licitación de Kenia(444), ninguna de las nueve ofertas recibidas estaba completa, y aun así, no se rechazó ninguna. En otra licitación (Guinea)(445), ninguna de las nueve ofertas recibidas estaba completa, y todas se rechazaron acertadamente, lo que ocasionó la cancelación y una nueva convocatoria. En este nuevo procedimiento, se utilizó un criterio mucho más amplio de conformidad: esta vez no se rechazaron ofertas cuyas condiciones se habían considerado antes inaceptables.

12.45. Estos hechos muestran que la conformidad de las ofertas, en el contexto de las licitaciones financiadas por el FED, es un «blanco móvil»: se pueden dar distintas interpretaciones en cada procedimiento de licitación. En general, esta fase del procedimiento carece de transparencia.

12.46. Dada la dureza de la sanción que se impone, es decir, el rechazo de la oferta sin más evaluación, y con el fin de evitar que se den interpretaciones contradictorias entre los evaluadores, que son las autoridades contratantes y la Comisión, las condiciones de licitación importantes, necesarias para que una oferta sea conforme, deben señalarse claramente en el expediente.

Aclaración de las ofertas

12.47. Las desviaciones, reservas, o simple falta de información adecuada que no se consideren «importantes» son por lo general susceptibles de «aclaración». La cuestión de la aclaración de licitaciones está relacionada estrechamente con la determinación de la conformidad; por lo tanto, se produce en este ámbito la misma falta de transparencia.

12.48. Las actuales disposiciones generales(446) sólo permiten la aclaración de licitaciones con una única finalidad: la corrección de los errores aritméticos que se hayan descubierto. Por lo demás, no se podrá pretender, ofrecer ni admitir cambio alguno en el precio ni en el contenido de la oferta. Esta cláusula es más estricta que la disposición «antigua» según la cual, la autoridad contratante no debía entablar discusión alguna con los licitadores, excepto para concretar o completar las condiciones de sus ofertas(447).

12.49. Dentro incluso de los estrechos márgenes actuales, la aclaración de las licitaciones puede variar (demasiado) ampliamente, dando lugar a tratos desiguales. Esto se pone de relieve en el siguiente ejemplo: una licitación para Uganda(448) y otra para Kenia/Tanzania(449) se convocaron durante el mismo período (febrero de 1992), en países vecinos y en el marco de las mismas disposiciones. En la primera, las cuatro ofertas más bajas se consideraron, acertadamente, no conformes, por una o más razones de naturaleza técnica, financiera o ambas; no se ofreció a estos cuatro licitadores la posibilidad de aclarar sus ofertas presentando la documentación que faltaba o proporcionando información técnica adicional. En la otra licitación, la oferta más baja se consideró conforme a pesar de que se requería información adicional sobre diez cuestiones diferentes(450); en este caso, se solicitó al licitador que «aclarase» su oferta convenientemente; sus «compromisos» relativos a estos puntos se incluyeron en el contrato adjudicado.

12.50. Se hallaron dos casos en los que el ámbito de la oferta se había modificado de manera considerable entre la decisión de adjudicación y la firma del contrato, tras las negociaciones celebradas entre el licitador seleccionado y la autoridad contratante. En sentido estricto, estas modificaciones no fueron consecuencia de la aclaración de la oferta, sino más bien de una mala preparación de la licitación. Las negociaciones son contrarias al principio de que la adjudicación de contratos de obras debe basarse, en la mayor medida posible, en el resultado de un procedimiento abierto de competencia, en lugar de en negociaciones con un solo licitador.

Evaluación financiera de ofertas excesivamente bajas

12.51. Las disposiciones relativas a la evaluación financiera establecen que debe comprobarse que las ofertas no tengan errores aritméticos y estén completas(451). Con esta comprobación también se evaluará si las ofertas son «equilibradas», es decir, si los precios unitarios citados corresponden al valor relativo de cada elemento en relación con el importe total de la oferta(452).

12.52. En cuatro casos, la oferta seleccionada tenía un precio muy bajo en comparación con las demás:

a) carretera Webuye-Malaba en Kenia(453): la oferta seleccionada, un 21 % por debajo del presupuesto del ingeniero y un 27 % por debajo de la segunda oferta, se consideró tras la evaluación como «deliberadamente baja para hacerse con el mercado local». El contrato resultante acabó rescindiéndose debido a la falta de ejecución por parte del contratista;

b) carreteras en Kenia/Tanzania(454): la oferta que en principio se seleccionó era un 32 % más baja que la segunda, y un 33 % inferior al presupuesto. El contrato fue rechazado por el licitador quien, según el Delegado, probablemente habría sufrido pérdidas con dicho contrato tal como le fue adjudicado;

c) carretera Lusaka-Kabwe en Zambia(455): la oferta seleccionada, que estaba «por debajo del coste de los materiales» según la evaluación del Delegado, era un 30 % más baja que la segunda y tercera ofertas, y un 37 % inferior al promedio (diez ofertas). No se llevó a cabo un examen financiero pormenorizado «en vista de la gran diferencia de precio». La ejecución del contrato se caracterizó por considerables deficiencias y por disputas sobre a quién competía la responsabilidad de las mismas;

d) carretera Masaka-Kabale(456): la oferta seleccionada estaba un 29 % por debajo del promedio, y un 45 % por debajo del presupuesto. La ejecución del contrato fue satisfactoria. En este caso, se afirmó que la adjudicación del contrato mantenía una situación ya existente de cuasimonopolio(457).

12.53. Los tres casos de estos cuatro que dieron lugar a problemas y retrasos graves demuestran que la evaluación financiera no debería limitarse a comprobar que la oferta seleccionada no tenga errores aritméticos, esté completa y sea equilibrada. Este examen tendría también que indicar si la oferta seleccionada es suficiente, es decir, si el licitador ha calculado correctamente todos los riesgos, contingencias y demás circunstancias que puedan influir en la oferta, o afectarla, según dispone el artículo 20 de las condiciones generales para los contratos de obras(458).

Justificación y evaluación de la solicitud de pago en moneda extranjera

12.54. Aunque las ofertas deben ir expresadas en la moneda nacional del Estado de las autoridades contratantes, los licitadores pueden solicitar el pago de una parte de su oferta en moneda extranjera(459); dichos pagos se realizarán a un tipo de cambio prefijado(460). El propósito de este sistema de garantía de cambio es remunerar al contratista en la moneda de sus costes reales, que se han producido tanto dentro del país como en el extranjero; al mismo tiempo, el contratista se protege contra la depreciación que pueda sufrir la moneda de la licitación.

12.55. Este sistema se utiliza en todas las licitaciones de obras financiadas por el FED; las partes cuyo pago se solicita en moneda extranjera normalmente constituyen entre el 60 % y el 90 % del precio de la oferta.

12.56. Las disposiciones de la licitación establecen que la parte pagadera en moneda extranjera tiene que estar justificada por el licitador y evaluarse de acuerdo con hechos constatables relativos al origen real de las obras y de los gastos correspondientes. El uso de elementos de origen extranjero debe justificarse, y se considera, por lo tanto, como una excepción.

12.57. El examen de la muestra reveló que a menudo no se aportaba la justificación requerida(461), y cuando se aportaba, casi nunca se había evaluado. En consecuencia, la parte solicitada en moneda extranjera nunca se había modificado como resultado de una evaluación.

12.58. A este respecto, debe considerarse lo siguiente:

a) las ofertas que tienen una «proporción de divisas» diferente sólo se pueden comparar en la moneda nacional. Por lo tanto, las disposiciones establecen que la comparación de ofertas se realice en dicha moneda. Sin embargo, en lo referente a los cargos reales que se atribuyen al programa indicativo nacional del Estado ACP y al acuerdo de financiación (ambos expresados en ecus), las ofertas de este tipo no son comparables(462);

b) cuando la parte solicitada en moneda extranjera no coincide con los costes reales del contratista, éste puede fácilmente obtener «beneficios inesperados» que no le corresponden, ya que se le remunerarán en moneda fuerte unos costes pagados en moneda local depreciada;

c) la determinación de la oferta más ventajosa no puede basarse únicamente en el precio expresado en moneda nacional: deben también considerarse las condiciones de pago y la adaptación a las condiciones locales.

12.59. Tanto las autoridades contratantes como la Comisión deberían dedicar más atención a la justificación y evaluación de las condiciones de las ofertas, en lo relativo al pago en moneda extranjera. En muchos casos, no se da preferencia a un mayor uso de los recursos ACP, que el Convenio fomenta(463).

Régimen fiscal y aduanero

12.60. Dadas las consecuencias financieras que tiene, y dado que en este tema existen intereses opuestos entre donantes y beneficiarios, el régimen fiscal y aduanero resulta importante. Los principios que rigen el régimen fiscal y aduanero aplicable en los Estados ACP a contratos de obras financiados por el FED se perfilan en los Convenios de Lomé: Lomé III, Protocolo 6; Lomé IV, artículos 308 a 310. La norma básica(464) es que los Estados ACP aplicarán a los contratos financiados por la Comunidad un régimen fiscal y aduanero no menos favorable que el que se aplique a los Estados más favorecidos o a las organizaciones internacionales que trabajan en el campo del desarrollo.

12.61. Se establece además que, sin perjuicio de la norma básica, «las compras de [...] todos los productos que se utilicen en la realización de un contrato de obras se considerarán hechas en el mercado local y estarán sujetas al régimen fiscal aplicable en virtud de la legislación nacional vigente en el Estado ACP beneficiario»(465). Toda cuestión que no se contemple en los artículos 308 y 309 quedará sometida a la legislación nacional del Estado de que se trate(466).

Aplicación de la cláusula de situación más favorable

12.62. Según la Comisión, la cláusula de situación más favorable se aplica, en todos los Estados ACP, mediante una ley nacional basada en la cláusula del Convenio de Lomé, o bien mediante un acuerdo específico entre la Comisión y el Estado ACP. En la práctica, parece ser que las Delegaciones se ven obligadas a probar que otros donantes reciben un trato más favorable si desean obtener las mismas condiciones para los contratos financiados por el FED(467).

12.63. La Comisión no centraliza la información disponible acerca de la aplicación del régimen fiscal, de acuerdo con lo que se establezca en los acuerdos específicos o en la legislación nacional. En consecuencia, los servicios centrales de la Comisión no comparan de forma sistemática las condiciones del régimen fiscal aplicable a una licitación determinada con las acordadas o establecidas por el Estado ACP en cuestión, ni con las propias disposiciones de los Convenios de Lomé. En teoría, las Delegaciones podrían estar mejor informadas de la situación imperante, pero no se hallaron pruebas de que éstas realizasen comprobaciones sistemáticas.

12.64. En conclusión, el régimen fiscal que se establece en los expedientes de las licitaciones financiadas por el FED puede variar de un país a otro. No obstante, dentro de un determinado Estado ACP, puede también variar de una licitación a otra, lo que no resulta aceptable. A falta de una justificación clara, el Tribunal no puede determinar si las licitaciones de obras financiadas por el FED se han convocado y adjudicado con el régimen fiscal más favorable, según lo exigen los Convenios de Lomé.

Régimen fiscal y aduanero aplicable a los materiales importados

12.65. La mayoría de los expedientes de licitación examinados detallaban el régimen fiscal aplicable, especialmente en cuanto a los materiales importados e incorporados a las obras.

12.66. La mayoría de las licitaciones convocadas establecían la condición de que «los materiales importados estarán exentos del pago de derechos de aduana». A falta de información relativa a la legislación fiscal nacional (ACP) sobre materiales importados y, más en general, acerca del «régimen fiscal más favorable», resulta imposible verificar si las condiciones de licitación respetan el Convenio de Lomé.

12.67. Es más, una cláusula de exención de derechos de aduana altera los precios relativos de los materiales importados y los producidos en el país. Este efecto podría ser contrario al propósito del Convenio, que es promover el uso de recursos ACP.

12.68. Un Estado ACP (Kenia) es consciente de este efecto, y por ello prohíbe, para la ejecución de contratos de obras, la importación de materiales que se puedan obtener de empresas locales.

Condiciones de contratación y régimen fiscal

12.69. En las situaciones siguientes se observaron contradicciones relativas a la definición de las condiciones del contrato y al procedimiento de licitación:

a) la licitación para la carretera Niamey-Say en Níger se convocó con exención para los materiales importados, pero tras la convocatoria, la autoridad contratante retiró la exención. Como esta modificación iba en contra del acuerdo específico sobre la aplicación del Convenio de Lomé que se había firmado con el Estado ACP en cuestión, la Delegación solicitó la vuelta a la «situación más favorable» que antes se había otorgado. En consecuencia, la oferta seleccionada, excluidos los derechos de aduana, resultó un 8 % más baja que la misma oferta con los derechos de aduana incluidos;

b) las licitaciones relativas a unas carreteras en Zambia(468) y en Uganda(469) se convocaron con cláusulas contradictorias: por una parte, se especificaba que los materiales importados estaban exentos de estos derechos(470); por otra, las condiciones especiales relativas a la revisión de precios estipulaban que las tarifas de base aplicables a los materiales importados, utilizadas para calcular el precio de las ofertas, deberían incluir los derechos de aduana. La ejecución de ambos contratos, adjudicados conforme a estas licitaciones, se caracterizó por desacuerdos sobre el pago de impuestos e importes reclamados por revisión de precios;

c) durante la ejecución del contrato adjudicado por licitación para las obras de una carretera en Guinea(471), las autoridades nacionales votaron una ley que revocaba la exención fiscal concedida a todos los contratos en curso financiados por donantes internacionales. Por consiguiente, como ya no se podía obtener gasóleo libre de impuestos, el contratista interrumpió la ejecución del contrato.

12.70. En varios casos, se convocaron ofertas con dos opciones administrativas distintas (impuestos incluidos y excluidos). Esta práctica carece de transparencia y pone de relieve el desconocimiento de las normas de exención de impuestos y derechos.

12.71. Esta situación se dio en los casos de dos carreteras(472) (473), cuyas ofertas se tenían que presentar en dos versiones, una incluyendo y otra excluyendo los impuestos y derechos. En el primero de los casos, este procedimiento se siguió a petición de la Comisión(474), que temía que se sobrepasaran los fondos disponibles. Esta licitación se adjudicó «libre de impuestos», siendo un 10 % inferior a la oferta que los incluía. En el segundo caso, la oferta adjudicada «libre de impuestos» era un 38 % más baja que la misma oferta pero con impuestos incluidos.

Evaluación y selección de ofertas

12.72. La conformidad de las ofertas recibidas con el régimen fiscal y aduanero, perfilado en las condiciones de Licitación, no siempre se examinaba durante el proceso de evaluación. En estas circunstancias, resulta bastante difícil emitir un juicio global sobre la validez de las evaluaciones.

12.73. En los casos examinados, las ofertas consideradas «incorrectas» recibían tratos diferentes: en algunas ocasiones se las consideraba no conformes y eran rechazadas mientras que, en otras, sí se las consideraba conformes, eran evaluadas más a fondo y acababan siendo modificadas consecuentemente para hacerlas correctas.

12.74. El resultado de tres procedimientos de selección estuvo influido por determinadas observaciones sobre la conformidad de las ofertas con el régimen fiscal y aduanero:

a) en la licitación correspondiente a las carreteras de Kenia/Tanzania(475), las tres ofertas más bajas se basaban en tarifas libres de impuestos para combustible y asfalto; esto era contrario a la norma de la licitación que especificaba que dichos materiales debían adquirirse en los Estados ACP en cuestión (Kenia y Tanzania), estando por lo tanto sometidos a los impuestos nacionales. Estas ofertas no se rechazaron; con vistas a la adjudicación, se modificaron las tarifas de base del contratista para que incluyeran los impuestos nacionales. En principio, las ofertas presentadas no pueden modificarse para que respondan a las condiciones de la licitación;

b) a diferencia del caso anterior, según la evaluación correspondiente a las calzadas de la ciudad de Kampala(476) los precios de cinco de las nueve ofertas examinadas se habían calculado considerando el asfalto libre de impuestos y derechos, en contra de las condiciones de licitación. Estas ofertas se rechazaron por no conformes, lo cual constituyó uno de los factores que llevaron a la selección del quinto licitador más barato. Este procedimiento se ajusta a las disposiciones del FED;

c) para la carretera de Burkina Faso(477), la oferta más baja se consideró «no conforme» por no incluir los derechos de aduana de los materiales que se iban a importar para la ejecución del contrato. Se declaró que estos derechos ascendían a alrededor de un 15 % del precio de la oferta; incluso añadiendo los derechos, esta oferta seguía siendo la más baja. Según la Comisión, que apoyó la propuesta de las autoridades contratantes para el rechazo de esta oferta:

- era evidente que el régimen fiscal y aduanero no se tenía en cuenta en las condiciones del contrato;

- el contratista no trató de aclarar, sino de modificar su oferta;

- resultaba imposible verificar la lista de materiales supuestamente exentos que el contratista había presentado.

Por consiguiente, la oferta se consideró «no comparable con las demás».

12.75. Los motivos de la Comisión suscitan dudas, por las razones siguientes:

a) las condiciones del contrato, citando simplemente el Convenio de Lomé, no eran en absoluto explícitas acerca del régimen fiscal y aduanero aplicable a los materiales importados;

b) poco antes de este procedimiento de licitación, se había concedido, con la aprobación de la Comisión, el beneficio de exención total a un contrato de obras que el licitador rechazado estaba ejecutando en el mismo Estado ACP. Por ello, el licitador rechazado alegó con razón haber actuado de buena fe;

c) en cuanto a la oferta seleccionada (3,1 millones de ecus por encima de la más baja), no se llevó a cabo verificación alguna para determinar en qué régimen fiscal y aduanero estaba basada. El contrato consiguiente con el licitador seleccionado tenía explícitamente carácter de «exento de impuestos», aunque no está claro si esta exención comprendía de forma implícita los derechos de aduana.

Conclusión

12.76. La fiscalización de licitaciones convocadas entre 1988 y 1993 reveló que las convocatorias de ofertas para contratos de obras financiados por el FED tenían un numero considerable de deficiencias en cuanto a los reglamentos y su aplicación. No obstante, las consecuencias financieras de esta circunstancia se cubría a menudo con los fondos asignados para imprevistos, y por eso no siempre daban lugar a solicitudes de financiación adicional.

12.77. Es necesario que las autoridades contratantes y la Comisión concentren más esfuerzos en la preparación y aprobación de los expedientes de licitación, con el fin de garantizar que en ellos se especifiquen todos los criterios de evaluación de las ofertas. Las instrucciones dadas a los licitadores y las condiciones especiales de contratación se deben comprobar sistemáticamente, para evitar interpretaciones divergentes (véanse los apartados 12.28 a 12.32).

12.78. Es necesario mejorar la idoneidad y la transparencia de los métodos de evaluación de ofertas por las siguientes razones:

a) los métodos seguidos actualmente para determinar la conformidad y la aclaración de las ofertas no tienen transparencia. La idoneidad, coherencia y transparencia de estos procedimientos podría incrementarse identificando con mayor claridad las condiciones esenciales de licitación, distinguiéndolas de las que pueden ser objeto de aclaración (véanse los apartados 12.41 a 12.50);

b) la evaluación financiera de las ofertas no siempre deja clara la solvencia de la oferta que se propone para la adjudicación del contrato (véanse los apartados 12.51 a 12.53);

c) no se aplica la disposición relativa a la justificación y evaluación de la parte en moneda extranjera. Es imperativo que se den las instrucciones necesarias respecto a esta situación (véanse los apartados 12.54 a 12.59).

12.79. El régimen fiscal y aduanero aplicable a las licitaciones de obras a menudo no se define de forma suficientemente clara en los expedientes. Para que la verificación de estos elementos sea posible, la Comisión necesita un sistema centralizado de información que contenga:

a) todos los datos referentes a los acuerdos específicos celebrados con los Estados ACP para la aplicación de la cláusula de «situación más favorable» (Lomé IV, artículo 308) (véanse los apartados 12.62 a 12.64);

b) la legislación nacional (ACP) sobre el régimen fiscal aplicable a los materiales importados (véanse los apartados 12.65 a 12.68).

12.80. Para reducir la posibilidad de que se dé una interpretación demasiado amplia y se apliquen de forma incorrecta las normas existentes, la evaluación de ofertas debería incluir sistemáticamente un juicio sobre su conformidad con las disposiciones fiscales y aduaneras que aparezcan en el expediente (véase el apartado 12.72).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1996

12.7. La Comisión presta una atención especial a la utilización de los remanentes del FED cerrados y, en particular, de los créditos no asignados. Una solución más «estructural» no es posible, sin embargo, dadas las rigurosas disposiciones de los convenios.

Anticipos correspondientes al 8° FED

12.9 12.10. El 8° FED no se ratificará probablemente hasta finales de 1997, o incluso a principios de 1998, y por tanto no es posible contabilizar deudas a su cargo. Así, los importes financieros implicados se tomaron de las reservas financieras del 7° FED.

En el caso de que el 8° FED no fuera ratificado, estos gastos serían asignados completa y definitivamente al 7° FED (véase las decisiones del Consejo ACP nos 1/96 y2/96) utilizando recursos no comprometidos de otras dotaciones del 7° FED.

En cuanto estén en vigor todas las disposiciones legales relativas al 8° FED, la Comisión adoptará las medidas necesarias con el fin de reflejar la nueva situación a nivel contable.

LICITACIONES DE OBRAS FINANCIADAS POR EL 6° Y 7° FED

Marco jurídico

Estructura

12.21. Los consultores que preparan los expedientes de concurso son contratados directamente por cada Estado ACP, que es responsable de suministrarles las informaciones que precisan para llevar a cabo su tarea. Por otro lado, son informados de las reglas aplicables cuando la Comisión considera necesario introducir correcciones en un expediente de concurso.

Resultado de la fiscalización y comentarios

Preparación del expediente de licitación

12.30. Puede suceder que sea necesario modificar expedientes durante el procedimiento de concurso, pero las razones son varias: cambios de los requisitos políticos y administrativos o de los requisitos técnicos del proyecto. En función del alcance y la importancia de las modificaciones a introducir, es preferible en algunos casos modificar el expediente en lugar de anularlo.

No obstante, la Comisión reconoce que el objetivo debe ser publicar documentos de concurso lo más definitivos posible para evitar confusiones entre los licitadores. En este sentido, la Comisión considera que la situación ha mejorado claramente en relación con el período al que se refiere el Tribunal.

a) En el concurso Kenia/Tanzania, se detectó una discrepancia entre el cálculo de las cantidades y las especificaciones técnicas, pero sus consecuencias, en cualquier caso, estaban reguladas en el propio expediente.

En Uganda, el concurso se anunció por primera vez el 14 de febrero de 1992, ocho meses después de la entrada en vigor de la nueva normativa aplicable a los contratos financiados por el FED. En este contexto, la administración beneficiaria y los consultores encargados de la preparación de los documentos de concurso tuvieron un plazo relativamente corto para adaptarse a las nuevas prácticas administrativas. Las correcciones fueron esencialmente de disposiciones administrativas, y no de defectos técnicos. El objetivo de las correcciones consistía en ajustar el expediente a la normativa.

b) Por lo que se refiere al concurso de Jamaica, no se ha probado que el expediente fuera defectuoso o incorrecto. El procedimiento se canceló porque las ofertas más bajas para los dos lotes excedían claramente los importes disponibles en el presupuesto Sysmin de Lomé II.

En el caso de Zambia, la Comisión considera que el concurso era «técnicamente completo» porque se habían realizado estudios sobre tráfico, materiales, resistencia del pavimento e incluso análisis coste-beneficio antes de adaptar el expediente final. Por lo que se refiere a la revisión del precio, véase el apartado 12.30 d).

c) Véase la respuesta al apartado 12.50.

d) Por lo que se refiere al concurso de Uganda, véase el apartado 12.69 b).

Por lo que se refiere al concurso de Zambia, hay dos maneras de aplicar la revisión de los precios a los precios unitarios de un licitador. Si un organismo oficial del país beneficiario publica estadísticas fiables regularmente, se puede utilizar la fórmula polinómica usual. El contexto africano no siempre permite seguir este enfoque y la revisión de los precios se realiza punto por punto sobre la base de los precios reales pagados al proveedor. El conflicto sobre revisión de los precios citado por el Tribunal se refiere a una solicitud de un contratista de que el importe de la revisión del precio se dividiera en moneda extranjera y en moneda local como los otros pagos. La demanda fue rechazada, por supuesto. La sustancial revisión del precio solicitada se explica por la fuerte inflación registrada en Zambia durante la ejecución de los trabajos. Cabe observar que se realizó una auditoría con el fin de comprobar la autenticidad de la cifra que demostraba este punto.

12.31. Aunque el expediente sea impecable, el contratista puede hacer reclamaciones y éstas pueden ser rechazadas por la autoridad contratante sobre la base de los documentos contractuales. No está probado que en los dos casos mencionados, en los que se reclamó una compensación importante, la mala preparación del expediente de concurso haya sido la causa subyacente.

12.32. La Comisión se ocupó de estas cuestiones en la preparación e introducción de las nuevas normas de concurso y condiciones contractuales, aprobadas por la Decisión n° 3/90 del Consejo, mediante la elaboración de distintos documentos explicativos y de modelos de licitación, y mediante cursos de formación sobre la gestión financiera del FED.

Nueva convocatoria

12.33. Cuando se publicó el concurso para el proyecto de las aguas residuales de Jamaica, la propuesta de financiación ya se había presentado al Comité FED y el presupuesto no podía modificarse. Cabe observar que la dotación inicialmente prevista para este contrato era de 20 millones de ecus, es decir, el 80 % del total del acuerdo de financiación. Las ofertas más bajas recibidas superaban en cerca del 60 % el presupuesto disponible y no tenía sentido continuar. La decisión de la Comisión de cancelar el concurso por insuficiencia de recursos financieros era, por tanto, necesaria. Por otro lado, el proyecto debió ser retirado del Comité FED.

Selección de licitaciones

Principios fundamentales

12.34. La Comisión coincide con el Tribunal en que el precio de la oferta no es sino un criterio entre otros, pero desearía destacar que todos los demás aspectos deberían, en lo posible, estudiarse durante la evaluación administrativa y técnica. Para comparar las ofertas sobre la misma base, los aspectos financieramente cuantificables deben agruparse y evaluarse dentro del capítulo de precios.

Determinación del derecho a participar

12.38 11.40. Según acuerdos internos sobre financiación y administración de la ayuda comunitaria en el marco de los Convenios de Lomé (7° FED: DO L 229 de 17.8.1991), las empresas de los Estados miembros que no contribuyen a un FED determinado no pueden participar en proyectos financiados por ese fondo. Sin embargo, si un contrato está cofinanciado por dos FED, el criterio de elegibilidad admite a las empresas de los Estados miembros que participen en al menos uno de los fondos, por excepción concedida de acuerdo con el artículo 125 (4) (5) del Convenio de Lomé II y de Convenios sucesivos. En la práctica, esta cuestión fue aclarada por el «Manual de instrucciones » (versión 1988) creado por la Comisión para su personal en la sede y en las delegaciones, pero solamente en el contexto general de las «exenciones en favor de terceros países » (capítulo III apartado 5.2). Por otro lado, cuando una cofinanciación de este tipo está prevista, se informa a los Estados miembros, por medio del Comité FED, de las implicaciones de su participación. Además, la elegibilidad se destaca en el anuncio de licitación.

Determinación de la conformidad

12.42. La adecuación de una oferta se determina a distintos niveles, en general vinculados a las exigencias administrativas, técnicas y financieras detalladas en el expediente de concurso. La total adecuación de una oferta no puede determinarse sino al final de la evaluación. Sin embargo, como la evaluación de las ofertas se hace progresivamente, es posible que una oferta pueda ya considerarse como no conforme en una primer fase sin tener en cuenta datos que hubieran podido hallarse en una evaluación más completa.

12.43. El término de «desviación importante» debe necesariamente tener un margen de interpretación para poder evaluar la oferta a la luz del contexto específico.

12.44. Por regla general, se rechazan las ofertas incompletas, en las que faltan documentos esenciales. Sin embargo, una oferta puede ser incompleta, pero en detalles menores, o requerir aclaraciones de formulaciones poco claras. En tales casos puede estar justificado pedir aclaraciones al licitador en vez de rechazar de plano su oferta. Este procedimiento se ajusta al objetivo de fomentar la participación de empresas de los Estados ACP, que no disponen necesariamente de personal especializado o de gran experiencia sobre los procedimientos internacionales de concurso. En función del volumen y de la naturaleza de los documentos que falten, las ofertas deben juzgarse cada una según su mérito, por lo que no pueden compararse. Decisiones diferentes en circunstancias que pueden parecer similares no implican incoherencia, pues cada oferta debe juzgarse en sí misma.

a) Los concursos para Uganda y Mauritania se prepararon y evaluaron según la normativa entonces en vigor, antes de junio de 1991, que no exigía que los criterios de evaluación figuraran en los documentos de concurso.

b) En los concursos de obras, se selecciona la oferta conforme más baja. La evaluación completa, y costosa, de todas las ofertas no es normalmente necesaria para determinar el mejor licitador.

c) Dos concursos en Kenia, véase el apartado 12.52.

d) Para el concurso de Burkina Faso, cabe recordar que incumbe en primer lugar a los licitadores velar por la conformidad de sus ofertas con la legislación nacional. Si el expediente de concurso no contiene instrucciones específicas, y por tanto no está claro, es de responsabilidad de los licitadores pedir explicaciones a los organismos competentes, es decir, la autoridad contratante o el ordenador nacional.

e) Para el concurso de Kenia, véase el apartado 12.49.

12.45 12.46. La Comisión, desde la normativa general de 1991, aplicó el principio de que los documentos esenciales exigidos en los concursos deben identificarse como tales. Esta cuestión está resuelta en los modelos de expedientes de concurso elaborados por la Comisión y propuestos a los Estados ACP. Pero en este punto Lomé no es un caso aislado y no es posible definir hasta el último detalle. En los contratos en el mercado interior, el problema de las definiciones es también un asunto espinoso.

Aclaración de las ofertas

12.47 12.49. Si una información sustancial pedida en el expediente de concurso no se proporciona junto con la oferta, esta no puede validarse mediante la entrega posterior de la información. Sin embargo, está permitido aclarar informaciones ya entregadas si la oferta contiene informaciones contradictorias o poco claras.

12.49. En Kenia se eligió la oferta más baja, ya que se la consideró conforme tras algunas aclaraciones/confirmaciones sobre el cálculo de las cantidades. Sin embargo, la Comisión opina también que los precios no pueden modificarse (en este caso, la oferta no incluía los impuestos y derechos sobre materiales locales), por lo que esta oferta habría debido rechazarse. Véase también el apartado 12.74 a).

12.50. La Comisión concuerda en que el expediente de concurso debería, en la medida de lo posible, mencionar la totalidad de los insumos a suministrar. Sin embargo, no es raro, en contratos de obras muy complejos, que sea necesario afinar la propuesta al final, una vez otorgado el contrato. El procedimiento de concurso puede extenderse en un largo período, con lo que pueden cambiar las necesidades. La evaluación de las ofertas puede sugerir nuevas ideas que el Estado ACP no hubiera considerado. Por eso, más que retirar el concurso y publicarlo de nuevo con nuevos requisitos, es preferible evaluar las ofertas en función de las exigencias iniciales y negociar a continuación los últimos detalles con el licitador elegido. Lo que no debe cambiar es el ámbito y el objetivo del contrato, y la posible compensación financiera al contratista o a la autoridad contratante deberá establecerse de común acuerdo.

Evaluación financiera de ofertas excesivamente bajas

12.52 12.53. La oferta financiera depende siempre de la estrategia comercial del licitador, de la proximidad de sus equipos, de los costes generales de transporte, etc. Por eso, las ofertas pueden diferir entre ellas por razones muy diferentes. Habida cuenta de esta dificultad y puesto que las normas generales no imponen el rechazo automático de las ofertas basadas en «precios excesivamente bajos», esta cuestión debía abordarse con gran prudencia. Sin embargo, hay varios casos, además de los mencionados por el Tribunal, en los que la elección de ofertas muy bajas no impidió una buena ejecución [véase el ejemplo del Tribunal en el apartado 12.52 d)].

12.52 a) En el proyecto Webuye-Malaba (Kenia), el fallo del licitador no estaba necesariamente vinculado al bajo precio de su oferta, sino más bien a su inexperiencia en el trabajo en países en desarrollo.

b) Carreteras en Kenya/Tanzania: aunque la autoridad contratante pretendía otorgar el contrato al precio más bajo, la concesión estaba sujeta a determinadas aclaraciones del licitador. A falta de aclaraciones satisfactorias y de fianza, el contrato fue asignado al segundo precio más bajo, que se aproximaba a las estimaciones.

c) En el caso de Zambia, el licitador dio suficientes garantías de que sus costes de transporte eran muy reducidos, ya que disponía in situ de personal y equipos.

Justificación y evaluación de la solicitud de pago en moneda extranjera

12.56 12.59. La Comisión coincide con el Tribunal en que la autoridad contratante debería prestar mayor atención a la justificación del licitador que pide un pago en moneda extranjera. Los servicios de la Comisión estudiarán la forma de mejorar esta situación.

Régimen fiscal y aduanero

Aplicación de la cláusula de situación más favorable

12.62 12.63. Aunque el Convenio de Lomé intenta limitar la aplicación de tasas y derechos de importación locales, no puede garantizar la exención total. Por tanto, el nivel de exención puede variar de un país a otro. En repetidas ocasiones, la Comisión ha intentado, directamente con los Estados ACP, o por medio de la experiencia bilateral de los Estados miembros, obtener informaciones suficientes para basarse en el futuro en materia fiscal. Sin embargo, estas informaciones no son fáciles de obtener. Así, no ha sido posible (apartado 12.63) centralizar los datos.

12.64. La Comisión es consciente de esta incoherencia y estudia la forma de mejorar la situación actual, en particular dirigiéndose de nuevo a los Estados miembros.

Régimen fiscal y aduanero aplicable a los productos importados

12.66 12.67. Los concursos se publican bajo la responsabilidad de la autoridad contratante, y si un Estado ACP desea liberar las importaciones no infringe el principio de reducir lo más posible los derechos e impuestos. La autoridad contratante puede actuar así si la legislación se lo permite. Además, cuando la exención resulta de la aplicación del artículo 308, la exención es un efecto directo de las normas del Convenio de Lomé.

Condiciones de contratación y régimen fiscal

12.69 12.75. La Comisión coincide con el Tribunal en que los expedientes de concurso deberían contener informaciones claras sobre el impacto de los impuestos. Sin embargo, en la práctica, raramente es posible llegar a esta situación ideal. Una actitud muy estricta sobre este principio produciría seguramente un frenazo del número de las ofertas. Al mismo tiempo, es preciso reconocer (véanse los apartados 12.62-12.63) que no siempre es fácil obtener este tipo de información en las administraciones de los países ACP, ni siquiera después de largas conversaciones entre las delegaciones de la Comisión y los Ministerios responsables. Son muy pocos los Estados ACP con normas claras para todos los donantes -o para la UE solamente- sobre el régimen fiscal nacional aplicable y las exenciones que pueden concederse (en particular, en el contexto del artículo 308). Además -y en virtud de las directrices del FMI- la mayoría de los países en desarrollo han emprendido recientemente una reforma radical de su legislación nacional en materia de impuestos y aduanas, lo que hace la tarea aún más compleja, en particular cuando el nivel de las exenciones se ha reducido mucho (a menudo al nivel previsto en el artículo 309). Sin embargo, la Comisión continúa estudiando las maneras de mejorar la situación.

12.69 a) En Níger, la Comisión ha coneguido introducir la cláusula de la nación más favorecida.

b) Dado que en el concurso en Uganda estaban claras las instrucciones en cuanto a la exención concedida, y que los precios se fijaron sobre esa base (en el orden de los documentos contractuales la oferta viene antes de las condiciones específicas), es bastante difícil entender cómo un licitador/contratista puede reclamar la revisión de unos precios basados en tipos que incluyen las exenciones de derechos e impuestos. Una vez más, correspondía al licitador pedir aclaraciones a la autoridad contratante.

c) A causa del reiterado problema de la imposición de los contratos en Guinea, la Comisión suspendió en 1995 la publicación de concursos. Un acuerdo con las autoridades locales, de junio de 1997, ha normalizado esta situación.

Evaluación y selección de ofertas

12.74 a) En la licitación Kenya/Tanzania, la Comisión considera también que los precios no pueden modificarse y que en este caso las ofertas hubieran debido presentarse incluyendo todos los impuestos.

c) En Burkina Faso, el licitador con precio más bajo presentó su oferta sin pedir ninguna explicación previa y suponiendo (en contradicción con las disposiciones del concurso) que podría serle aplicada una exención total, sobre la base de un precedente. La oferta fue justificadamente rechazada, puesto que, entre otras cosas, no puede modificarse la oferta financiera en el curso del procedimiento (véase la observación del Tribunal en el apartado 12.74a). No sólo se distorsionaba la comparación de las ofertas financieras, sino que, además, el hecho ofrecer el precio más bajo no permite en ningún caso modificar la oferta financiera y considerarla válida.

Conclusión

12.76. El informe se refiere a contratos otorgados durante un período caracterizado por el paso de los antiguos sistemas de adjudicación al nuevo sistema. Desde la introducción de las nuevas normas generales en 1991, y tras un período inicial de adaptación al nuevo entorno, la calidad de la preparación de los expedientes de concurso ha mejorado claramente. Existen modelos de documentos de concurso que se adaptan constantemente para reflejar nuevos hechos y datos. Las prácticas de evaluación de las ofertas son también más claras y transparentes. Algunas observaciones del Tribunal reflejan exactamente las razones que incitaron a optar por un nuevo sistema de adjudicación de los contratos a mediados de 1991. Por otro lado, en numerosos casos criticados por el Tribunal, los procedimientos seguidos fueron económicamente racionales y regulares.

12.77. La Comisión coincide en que deberían hacerse los mayores esfuerzos para lograr que los documentos de concurso sean lo más completos y claros posible. Para eso se introdujeron en 1991 las nuevas normas de adjudicación, que obligan a especificar los criterios de evaluación en el expediente de concurso.

12.78 a) En los modelos actualmente en vigor, las instrucciones al licitador exponen las condiciones a las que los licitadores deben prestar especial atención, por ejemplo los documentos exigidos, cuya ausencia implica la descalificación.

b) El carácter «suficiente» de una oferta es asunto del licitador. Siempre que su oferta sea conforme, es responsabilidad del licitador saber si efectivamente puede operar al precio que propone. En función de la situación geográfica y de la estrategia del licitador, los precios de las ofertas pueden diferir considerablemente de las estimaciones del ingeniero.

c) La Comisión reconoce el problema, y la autoridad contratante debería estar más atenta a la justificación dada por el licitador a una solicitud de pago en moneda extranjera. Los servicios de la Comisión van a estudiar los medios de mejorar esta situación.

12.79. En repetidas ocasiones, la Comisión ha intentado, directamente con los Estados ACP, o por medio de la experiencia bilateral de los Estados miembros, obtener informaciones suficientes para basarse en el futuro en materia fiscal. Sin embargo, estas informaciones no son fáciles de obtener. Así, no ha sido posible (apartado 12.63) centralizar los datos. Sin embargo, la Comisión estudia la forma de mejorar la situación actual, en particular dirigiéndose de nuevo a los Estados miembros.

12.80. No es fácil obtener este tipo de información en las administraciones de los países ACP, ni siquiera después de largas conversaciones entre las delegaciones de la Comisión y los Ministerios responsables. Son muy pocos los Estados ACP con normas claras para todos los donantes -o para la UE solamente- sobre el régimen fiscal nacional aplicable y las exenciones que pueden concederse (en particular, en el contexto del artículo 308). Además -y en virtud de las directrices del FMI- la mayoría de los países en desarrollo han emprendido recientemente una reforma radical de su legislación nacional en materia de impuestos y aduanas, lo que hace la tarea aún más compleja, en particular cuando el nivel de las exenciones se ha reducido mucho (a menudo al nivel previsto en el artículo 309). Sin embargo, la Comisión continúa estudiando la forma de mejorar la situación.

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CAPÍTULO 13(478*) Cooperación con países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental)

13.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 13.1 - 13.2

Ejecución presupuestaria 13.3 - 13.19

Ayuda humanitaria (B7-21) 13.4 - 13.5

Cooperación financiera con Asia y América Latina (B7-30 y B7-31) 13.6 - 13.7

Sudáfrica (B7-32) 13.8 - 13.9

Cooperación con los países mediterráneos (B7-40 y B7-41) 13.10 - 13.19

Sistemas de tecnologías de la información y de información de la gestión 13.20 - 13.32

Desarrollo del MIS 13.22 - 13.28

Tecnologías de la información en la DG IB 13.29 - 13.30

Conclusión 13.31 - 13.32

Fondo especial de promoción de las exportaciones de Honduras y Nicaragua (FEPEX) 13.33 - 13.55

Introducción 13.33 - 13.35

Ejecución del proyecto 13.36 - 13.37

Gestión de la cartera de préstamos por el BCIE 13.38 - 13.41

Gestión de los fondos pendientes de utilización 13.42

Seguimiento del proyecto 13.43 - 13.46

Resultados del proyecto 13.47 - 13.49

Anotación contable de las líneas de crédito 13.50 - 13.51

Conclusiones 13.52 - 13.55

Créditos puente 13.56 - 13.64

Conclusión 13.64

INTRODUCCIÓN

13.1. El gasto de la Comunidad Europea en política exterior financiada por el presupuesto general incluye la ayuda alimentaria y humanitaria, la asistencia financiera y técnica a los países de Asia, América Latina, el Mediterráneo y Sudáfrica, además de otras diversas políticas como la cofinanciación de proyectos realizados por organizaciones no gubernamentales (ONG), programas medioambientales y acciones de apoyo a la democracia y a la defensa de los derechos humanos. También cubre los costes de la política exterior y de seguridad común (PESC) que corren a cargo del presupuesto general, según dispone el título V del Tratado de la Unión Europea.

13.2. En este capítulo se presentan las observaciones que resultan del análisis de la ejecución presupuestaria, seguido de observaciones referentes a:

a) una evaluación de los esfuerzos de la Comisión por desarrollar un sistema integrado de gestión (MIS) para la cooperación al desarrollo en Asia, América Latina y el Mediterráneo;

b) un importante proyecto de línea de crédito (FEPEX) con un banco regional en Centroamérica [el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)]; y

c) créditos puente.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

13.3. El cuadro 13.1 resume la ejecución presupuestaria en 1996 de todo el sector tratado en este capítulo y muestra que en la subsección B7 del presupuesto final (excepto B7-5 y determinados artículos de B7-8), el porcentaje de utilización global de los créditos de compromiso fue del 98,7 %, y el de los créditos de pago, del 76,8 %. Las cifras correspondientes de la subsección B8 eran de 96,6 % y 75,8 % respectivamente. El cuadro 13.2 muestra la utilización de los compromisos y pagos en los principales programas.

Ayuda humanitaria (B7-21)

13.4. Desde su Informe Anual de 1992, el Tribunal ha destacado todos los años el modo en que, en el ámbito de la ayuda humanitaria, se había desarrollado una excepción sistemática a la norma de que los créditos de pago disociados no utilizados caducaran al final del ejercicio. Esto se debe en gran medida a que, en primer lugar, una proporción importante de créditos de compromiso y de pago destinados a la ayuda humanitaria se incluye inicialmente en la reserva de ayuda de emergencia (B7-91) y, en segundo lugar, a que la Comisión, debido a las crisis humanitarias que se producen durante la segunda mitad del ejercicio, a los retrasos en los procedimientos, etc., recibe siempre muy avanzado el año cantidades importantes de la reserva. Así, puede comprometer estas cantidades (véase el elevado nivel de compromisos de diciembre de 1996) pero no puede efectuar los pagos antes del final del ejercicio. La Comisión, que al año siguiente se encuentra con una cantidad limitada de créditos de pago inscrita inicialmente en B7-21, solicita por lo tanto una prórroga considerable de créditos no utilizados. Cuando la Comisión decide la cantidad de créditos de pago que desea prorrogar, no se tienen en cuenta los incluidos en la reserva de ayuda de emergencia. Al igual que en 1995, en 1996 el total combinado de los créditos de pago inicialmente incluidos en B7-21 y B7-91 (655,5 millones de ecus) superaba ampliamente las necesidades totales de pago para el ejercicio (575,9 millones de ecus).

13.5. La autoridad presupuestaria ha advertido a la Comisión que limite su utilización de prórrogas en este contexto(479). Para ello debe acordarse uno o más de los siguientes extremos:

a) que se utilicen más las transferencias de créditos de pago de otras líneas presupuestarias de la rúbrica 4 de las perspectivas financieras (acciones exteriores) antes de recurrir a los créditos de pago de la reserva. En 1996 las necesidades reales de pago de 575,9 millones de ecus superaban en 246,4 millones de ecus a la dotación inicial de 329,5 millones de ecus. Se transfirieron 145 millones ecus de otras líneas presupuestarias, y los restantes 101,4 millones necesarios podían haberse pagado con los créditos de pago no utilizados de la subsección B7 (por ejemplo, 108 millones de ecus quedaron sin utilizar en los capítulos B7-40 y B7-41); o bien,

b) que se incluya inicialmente un mayor volumen de créditos de pago en las líneas específicas de ayuda humanitaria en B7-21, con una dotación relativamente reducida de créditos de pago en la reserva de ayuda de emergencia; o bien,

c) que los créditos de pago incluidos en la reserva de ayuda de emergencia puedan y deban movilizarse independientemente de los créditos de compromiso.

Cooperación financiera con Asia y América Latina (B7-30 y B7-31)

13.6. Como ya se criticó en años anteriores, había una concentración de compromisos muy elevada en los dos últimos meses del ejercicio, sobre todo en el caso de proyectos llevados a cabo en Asia, donde se comprometieron en noviembre y diciembre 336 millones de los 407,1 millones de ecus (el 83 %).

13.7. Los pagos por su parte se distribuyeron a lo largo del ejercicio con mayor uniformidad que en años anteriores, aunque algunos pagos importantes a proyectos llevados a cabo en Asia provocaran una concentración en diciembre (el 30 % del total de pagos del ejercicio). Conviene destacar que la previsión presupuestaria inicial de créditos de pago en 1995 fue bastante inferior a la ejecución, por lo que hubo que solicitar un refuerzo importante (del 27 %).

Sudáfrica (B7-32)

13.8. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1995, el Tribunal destacó el rápido incremento de compromisos pendientes durante 1995 (el 69 %), a consecuencia del bajo porcentaje de pagos(480). En 1996 esta situación era aún peor: a pesar de que se habían utilizado casi por completo los 130 millones de ecus de créditos de compromiso, sólo se utilizaron 28,5 de los 110 millones de ecus inicialmente presupuestados para pagos. Los compromisos pendientes se incrementaron, pasando de 191,1 millones de ecus a finales de 1995 a 290,5 millones de ecus a finales de 1996. La anulación de compromisos no utilizados fue muy reducida (1,3 millones de ecus).

13.9. Un porcentaje de pagos tan bajo denota la existencia de dificultades importantes para ejecutar el programa europeo de reconstrucción y desarrollo en Sudáfrica.

Cooperación con los países mediterráneos (B7-40 y B7-41)

13.10. La dotación presupuestaria inicial de B7-410 (MEDA) era de 403 millones de ecus en créditos de compromiso, con otros 200 millones de ecus incluidos en la reserva B0-40(481). La autoridad presupuestaria indicó que la reserva debía utilizarse mediante el «procedimiento Notenboom»(482), antes de la primera lectura del presupuesto de 1997 por el Parlamento Europeo y siempre que se hubiera utilizado el 80 % de los créditos de B7-410. Otra condición consistía en que la reserva sólo podía transferirse al capítulo MEDA una vez agotada la «reserva negativa» de 200 millones de ecus(483).

13.11. Cuando se elaboró el documento de la transferencia Notenboom, la Comisión declaró que al 26 de septiembre de 1996 ya había decidido la financiación de proyectos que totalizaban 548,8 millones de ecus, y que la decisión respecto a otros 531 millones de ecus podía tomarse antes de final de año.

13.12. Sin embargo la Comisión no podía comprometer íntegramente todas estas decisiones de financiación porque no se disponía de suficientes créditos de compromiso. En efecto, los 200 millones de ecus de la reserva de B7-411 no estaban disponibles, como se requiere según el procedimiento de la transferencia Notenboom, para agotar la reserva negativa de 200 millones de ecus(484). La Comisión sólo podía intentar aumentar los créditos de compromiso de MEDA(485) en 38,25 millones de ecus sin superar el límite establecido en las previsiones financieras de créditos para acciones exteriores (rúbrica 4). El Parlamento no aprobó este aumento(486).

13.13. La Comisión, ante la falta de suficientes créditos de compromiso, decidió escalonar en la contabilidad el compromiso de los importes que ella había decidido para los proyectos individuales. En 1996 no se comprometió ningún importe para 12 proyectos cuyo total ascendía a 364,5 millones de ecus. Respecto a otros 7 proyectos que totalizaban 416 millones de ecus, sólo se comprometieron 184,5 millones de ecus en 1996, dejándose el resto para comprometer en 1997 y 1998. Por lo tanto, del total de decisiones de financiación tomadas en 1996 por la Comisión, que ascendían a 780,5 millones de ecus, 184,5 millones de ecus se comprometieron en 1996, mientras que 511,6 millones debían comprometerse en 1997 y 84,4 millones en 1998.

13.14. Los créditos de B7-41 son disociados, lo que significa que los créditos de compromiso deben cubrir, durante el ejercicio concreto, el coste total de las obligaciones jurídicas que sean consecuencia de acciones cuya realización se extienda a más de un ejercicio(487). El apartado 2 del artículo 36 del Reglamento Financiero establece que las decisiones de financiación tomadas por la Comisión constituyen compromisos de gasto, y el apartado 2 del artículo 5 del mismo reglamento dispone que no se podrá comprometer ningún gasto que exceda de los créditos autorizados. Por lo tanto, es irregular que la Comisión apruebe el coste total de un proyecto sin contar con créditos suficientes que permitan incluir inmediatamente en las cuentas el compromiso por la cantidad completa.

13.15. Al final de 1996 las cuentas no reflejaban el importe total de 596 millones de ecus objeto de decisiones de financiación por parte de la Comisión, pero que no se habían comprometido. Dentro de este importe total y en cuanto a los proyectos parcialmente comprometidos en 1996, los compromisos pendientes se sitúan 231,5 millones de ecus por debajo de la cifra real(488).

13.16. La situación descrita destaca los problemas de compatibilidad entre las decisiones sobre la envergadura global del programa MEDA, la disponibilidad anual de créditos en las previsiones financieras y las disposiciones del Reglamento Financiero respecto a la ejecución presupuestaria. El programa MEDA tiene un importe de referencia de 3 424 millones de ecus(489) para el período 1995-1999. Muchas de las acciones MEDA tienen presupuestos importantes. Al principio de un programa como MEDA se observa normalmente una tendencia a la concentración inicial de decisiones de financiación, que en este caso se intensificó debido al retraso en la aprobación del Reglamento del Consejo. Sin embargo, era limitado el volumen de créditos de compromiso que la autoridad presupuestaria podía asignar a la línea de MEDA sin contravenir las previsiones financieras, o efectuar recortes en otras acciones exteriores. Por ello, la Comisión no pudo aplicar los procedimientos del Reglamento Financiero para el compromiso de acciones plurianuales(490), con lo cual ha tomado decisiones de financiación por importes bastante superiores al nivel de créditos aprobados por la autoridad presupuestaria. El aplazar la anotación en contabilidad del compromiso total o parcial de una decisión de financiación desnaturaliza el concepto de créditos disociados descrito en el Reglamento Financiero. Si la Comisión considera que las normas ya no permiten la correcta gestión de los créditos en el ámbito de la ayuda exterior, debe proponer modificaciones a dichas normas, en vez de limitarse a evitarlas. En su respuesta a los apartados 13.3 a 13.16, los argumentos de la Comisión sobre la buena gestión financiera y el uso eficiente de fondos no sólo no se prueban, sino que son irrelevantes en cuanto a la legalidad/regularidad de las operaciones. La gestión de estos créditos como si fuesen fondos líquidos no es conforme ni a la intención ni a la letra del Reglamento Financiero, según el cual los créditos disociados constituyen el mecanismo por el que la autoridad presupuestaria autoriza al órgano ejecutivo a comprometer a la Comunidad en una financiación plurianual. El planteamiento expresado en la respuesta de la Comisión supone un cambio importante en la práctica presupuestaria consistente en que esta Institución se atribuye ciertos derechos y prerrogativas que corresponden a la autoridad presupuestaria. La Comisión no debería haber realizado este cambio sin haber modificado primero las normas financieras. Además, dado que la Comisión no aplicó este planteamiento de manera consecuente, los estados financieros del ejercicio son inconsecuentes y equívocos(491).

13.17. En julio de 1996, la autoridad presupuestaria aprobó el presupuesto suplementario y rectificativo n° 1(492) que establecía un marco para la financiación de la ayuda técnica y administrativa al programa MEDA. También se creó un marco similar para los programas PHARE y TACIS (véase el apartado 14.10 de este informe). Esta disposición, conocida como STAP («Support technique et administratif pour les programmes»), permite que se utilice hasta del 3 % de los créditos del programa MEDA para pagar contratos con expertos «para aportar apoyo técnico y cubrir los gastos de carácter administrativo correspondientes en beneficio mutuo de la propia Comisión y de los países colaboradores». Las tareas de estos expertos se definen como «la preparación de las condiciones de referencia de los proyectos, de la evaluación de las ofertas, del seguimiento, del control y de la auditoría», que son las tareas habituales del personal de la Comisión encargado de la ejecución de los programas de cooperación al desarrollo. Este mecanismo debe permitir que la Comisión supere la falta de capacidad de sus propios servicios -tanto en la sede en Bruselas como en las delegaciones- para gestionar los programas MEDA, como ya comentó el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1995(493). En virtud de esta disposición, la Comisión se proponía comprometer en 1996 22 millones de ecus (del total de 70 millones de ecus que calculaba necesitar para el período 1996-1998), pero no se hizo así. Como se indica en el apartado 14.10 del presente informe, este mecanismo es similar al sistema de «minipresupuestos», que ya criticó el Tribunal en su Informe Anual del ejercicio 1990(494) por permitir que se utilizaran créditos operativos de la parte B del presupuesto para gastos que debían financiarse con la parte A.

13.18. Respecto a los pagos, en 1996 el ritmo de ejecución de los proyectos fue más lento de lo previsto, como ya ocurrió en 1995(495). De los 424,6 millones de ecus de créditos inicialmente disponibles, se transfirieron 52,1 millones (el 12 %) a otras líneas presupuestarias, quedando 372,6 millones de ecus, de los que se utilizaron 264,1 (el 71 %). De ellos, se pagaron 176 millones de ecus (el 67 %) en el último trimestre del ejercicio, con 99,3 millones (el 38 %) en diciembre. Los pagos de octubre y diciembre incluían importantes anticipos para los proyectos MEDA aprobados tras la adopción de la base jurídica. Los pagos a partir de compromisos prorrogados a 1996 sólo ascendieron al 12 % de su valor total.

13.19. También hay que destacar que en 1996 la Comisión comprometió y pagó 20 millones de ecus a la Autoridad Nacional Palestina para cubrir costes ordinarios del Ministerio de Educación (sueldos de los profesores), utilizando el mismo procedimiento que el Tribunal ya criticó por su ineficacia en su Informe Anual sobre el ejercicio 1995(496).

SISTEMAS DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE INFORMACIÓN DE LA GESTIÓN

13.20. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1991, que examinaba los procedimientos y recursos empleados en la gestión de los créditos para la cooperación financiera y técnica en los países de Asia y América Latina(497), y en su Informe Especial sobre los protocolos mediterráneos(498), el Tribunal describió las insuficiencias de los sistemas de la Comisión para seguir los progresos financieros de los proyectos. Era imposible determinar la situación de la ejecución financiera de los proyectos sin el análisis manual de los datos brutos. La Comisión reconoció las insuficiencias señaladas por el Tribunal e indicó que, como parte de un plan estratégico de informatización, estaba creando un sistema para la supervisión financiera de los proyectos, sobre la base de los distintos sistemas ya existentes(499).

13.21. Los fondos presupuestarios para los que se necesita un sistema de supervisión financiera son considerables. Los créditos de compromiso anuales superaban los 1 500 millones de ecus, mientras que los proyectos en curso al final de 1996 ascendían a unos 4 250 millones de ecus.

Desarrollo del MIS

13.22. La propuesta de creación de un Sistema Integrado de Gestión (MIS) se presentó en el Plan estratégico de información para la DG I Norte-Sur. En julio de 1992, la Comisión convocó una licitación, y en diciembre de 1992 se celebró un contrato por un total de 513 120 ecus con una empresa privada.

13.23. En enero de 1994 el contratista entregó el MIS a la Comisión. Sin embargo, el sistema no era operativo. Su concepción no respondía a las necesidades de los usuarios: resultaba demasiado complejo y, como no se habían tenido suficientemente en cuenta las limitaciones de capacidad del sistema y de hardware, los resultados informáticos eran deficientes.

13.24. Durante el desarrollo del sistema, se denunció la existencia de problemas desde diversos puntos. Por ejemplo, en abril de 1993, el director de recursos informáticos de la DG I destacó la ausencia de un estudio de viabilidad y de medición de la aplicación; en mayo de 1993, el responsable de una de las Direcciones usuarias expresó su preocupación por la falta de claridad de la terminología, la complejidad de la estructura, las lagunas existentes y el carácter aproximativo de los análisis. En agosto de 1993 el contratista advirtió a la Comisión de que, a menos que se dieran al proyecto suficientes recursos e importancia, se corría el riesgo de fracasar y de iniciar, sin la gestión adecuada, un ciclo interminable de mantenimiento. No hay pruebas de que la Comisión haya atendido a estas advertencias o de que haya tomado medidas correctivas específicas.

13.25. Desde la entrega del sistema en enero de 1994, un experto informático externo (que previamente había participado en la programación del proyecto) ha estado trabajando en la aplicación para facilitar su utilización. Además, se han tomado diversas medidas destinadas a modernizar el material y mejorar su rendimiento. El 1 de enero de 1997, una versión simplificada del MIS se hizo técnicamente operativa. Sin embargo, la calidad y cantidad de los datos que proporciona no se encuentra todavía al nivel deseado, lo cual limita en gran medida su utilidad.

13.26. Aunque durante el año se había tomado una serie de medidas, al final de 1996 no existía ningún documento que describiera la estrategia exacta (servicios afectados, calendario, carga de trabajo y medidas necesarias, etc.) para ejecutar la aplicación. Había que rectificar las deficiencias y mejorar la aplicación en varios aspectos. Por ejemplo, el módulo financiero aún no se había completado y faltaban subaplicaciones fundamentales para tratar las estadísticas, la gestión de licitaciones y listas restringidas, los contratos marco, etc.

13.27. La gestión financiera del proyecto adolecía de las insuficiencias siguientes:

a) el contrato establecía cinco pagos parciales: a la firma, tras la descripción de la primera y segunda fases, y al finalizar la instalación y formación de usuarios en cada fase. A pesar de que no se modificaron estas condiciones contractuales, los pagos efectivos, por el importe total de 513 120 ecus establecido en el contrato, sólo se efectuaron en tres plazos. Además, a pesar de que la Comisión debía aprobar la descripción de cada una de las fases y el contratista debía haberlas llevado a cabo y formado al personal, no se hizo así;

b) no hubo ninguna aceptación provisional ni definitiva del proyecto por la Comisión, y no se liberó una parte de la garantía sino que se dejó caducar.

13.28. El proyecto de desarrollo del MIS adoleció de una gestión insatisfactoria en todas sus etapas:

a) el MIS carecía de un titular efectivo del proyecto. Según las directrices para la gestión de proyectos informáticos de la Comisión, el titular del proyecto debe encargarse del control del mismo a nivel estratégico y de movilizar los recursos de la organización que deban invertirse en dicho proyecto, arbitrar y dirimir en cualquier conflicto que surja entre los diversos grupos de usuarios y asegurarse del compromiso real de los máximos responsables de la gestión. Sin embargo, ninguna de estas funciones se realizó de forma eficaz;

b) no existía un equipo directivo del proyecto y se desconoce cómo se llevaron a cabo las funciones de gestión del mismo;

c) se observó una falta de cooperación y de compromiso del usuario: hubo poca participación en las reuniones del grupo de usuarios y los representantes de las diversas unidades cambiaban frecuentemente; esto impidió que el grupo prestara el apoyo necesario al desarrollo del proyecto y diera una opinión global de los usuarios;

d) no existen unos expedientes coherentes que hayan registrado la gestión del proyecto y que constituyan la prueba de la responsabilidad por las decisiones tomadas y por los gastos directos e indirectos derivados de las mismas;

e) debería haberse procedido a una nueva evaluación en regla, a lo largo de los últimos dos años, para determinar si el MIS puede cubrir las necesidades actuales del usuario a un coste razonable: tras el envío de las conclusiones del Tribunal a la Comisión en diciembre de 1996, se convocó una licitación para contratar a un experto informático externo que llevase a cabo dicha evaluación;

f) por último, no existía ningún sistema para autorizar y gestionar formalmente los cambios del programa realizados por el experto informático mencionado en el apartado 13.25.

Tecnologías de la información en la DG IB

13.29. La descripción anterior respecto al MIS refleja la actual situación insatisfactoria de las tecnologías de la información (TI) en la DG IB. No existe una estrategia coherente de desarrollo informático aceptada por todos los usuarios. Los diversos servicios siguen funcionando y desarrollando bases de datos y aplicaciones de gestión locales en sus propios ordenadores personales. Hasta enero de 1996, la DG IB no tenía su propia unidad de TI, teniendo que depender de la DG I, que no daba la suficiente prioridad a sus necesidades. El personal de la nueva unidad era insuficiente, y hasta diciembre de 1996 no se designó a un director de recursos de la información (IRM).

13.30. El «Plan rector de informática de la DG I y DG IB» para 1996-1998, presentado por el IRM de la DG I en diciembre de 1995, muestra los problemas que a la DG IB le causa el no contar con recursos informáticos propios. El plan rector no analizaba correctamente la situación de aquel entonces respecto a la organización de las TI en la DG IB, ni tampoco la situación de las diversas aplicaciones que se estaban desarrollando. Por ejemplo, el plan rector declaraba que el MIS era operativo en las unidades técnica y financiera, y que se ampliaría al resto de la DG IB durante 1996. Sin embargo, como ya se ha indicado, esta declaración era incorrecta.

Conclusión

13.31. Cinco años después de que decidiera asignar importantes recursos financieros y de personal al desarrollo del MIS, la Comisión aún no cuenta con un instrumento de gestión que funcione satisfactoriamente. Los resultados que se han obtenido de esta inversión no son rentables. Los servicios de la Comisión no estaban bien organizados y adolecían de una grave falta de capacidad y aptitud para gestionar correctamente un proyecto tan amplio y complejo.

13.32. La Comisión debería procurar que:

a) la DG IB cuente con una capacidad y estructuras adecuadas en materia de TI (apartados 13.29 a 13.30);

b) el Plan rector de informática de la DG IB para 1997 evite el desarrollo no coordinado de sistemas diferentes en las diversas unidades de la DG (apartado 13.29);

c) se lleve a cabo una reevaluación para determinar si el MIS puede satisfacer las necesidades actuales del usuario a un coste razonable, antes de que se inviertan más recursos en su desarrollo [apartados 13.22 a 13.26 y 13.28 e)];

d) todos los proyectos futuros de desarrollo de aplicaciones informatizadas se creen y gestionen de conformidad con las directrices de la Comisión sobre gestión de proyectos informáticos: hay que asegurarse de que al titular del proyecto se le informa plenamente de su función, como ya se indica en el apartado 13.28 a).

FONDO ESPECIAL DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

Introducción

13.33. Dentro de la estrategia seguida por la Comisión en su ayuda al desarrollo de Centroamérica es clave el fomento de la integración económica regional entre los países del istmo. Para ello, ha sido importante desde mediados de los años ochenta la ejecución de proyectos a través del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), que es una entidad financiera pública regional. El BCIE está gestionando más de 100 millones de ecus facilitados por la Comisión. Al trabajar con el BCIE, la Comisión intenta promover el desarrollo de una entidad financiera regional eficaz y reforzar la integración económica de Centroamérica.

13.34. En 1991 la Comisión firmó un acuerdo de financiación (AF)(500) con los Gobiernos de Honduras y Nicaragua y con el BCIE para crear un fondo renovable, conocido como FEPEX, destinado a conceder préstamos a empresas exportadoras en los dos países. Los préstamos se concederían conforme a tres modalidades: directamente por el BCIE, a través de los bancos centrales de los dos países, o mediante bancos privados (instituciones financieras intermediarias, o IF). En la práctica, sólo se utilizaron las IF. El coste total del proyecto ascendía a 32 millones de ecus, de los que 30 millones se destinaban al fondo renovable y 2 millones a la asistencia técnica. La vigencia del proyecto se fijó inicialmente en tres años. Al final de 1994 el AF se amplió hasta el 31 de diciembre de 1995(501), creándose una unidad de gestión FEPEX en el BCIE, dirigida conjuntamente por el personal local y el de la asistencia técnica.

13.35. Como parte de la fiscalización llevada a cabo para elaborar la Declaración de Fiabilidad (DAS) de 1995, el Tribunal examinó el último reaprovisionamiento del FEPEX(502). A la vista de la importancia del proyecto y del grado de implicación de la Comisión con el BCIE, se decidió efectuar una revisión global de la ejecución del proyecto al tiempo que en 1996 la Comisión negociaba con el banco una modificación del AF(503). Igualmente, el proyecto constituye una línea de crédito, lo que plantea varias cuestiones concretas sobre los controles e informes de gestión.

Ejecución del proyecto

13.36. El ritmo de ejecución del proyecto ha sido lento. El primer pago de la Comisión al fondo (6 millones de ecus) se efectuó en enero de 1992, y el primer desembolso del préstamo a un beneficiario, en noviembre de 1992. La Comisión realizó los reaprovisionamientos al fondo en enero de 1993, enero de 1994, noviembre de 1994 y, por último, en noviembre de 1995. A finales de abril de 1996, los desembolsos brutos de los préstamos (es decir, sin tener en cuenta los reembolsos de los préstamos por los beneficiarios) ascendían a un total de 22,3 millones de ecus(504).

13.37. Al mismo tiempo, los procedimientos de reaprovisionamiento previstos en el AF no se adaptaban al tipo de instrumento, puesto que se basaban en el nivel de desembolsos brutos(505) en vez de en los «cash-flow». En consecuencia, se acumularon importantes saldos en la tesorería del BCIE: durante toda la vigencia del proyecto, se observó que los fondos no desembolsados al 30 de junio de cada año superaban la mitad de los fondos pagados por la Comisión. Al 30 de junio de 1996 los fondos no desembolsados que figuraban en las cuentas FEPEX ascendían a 18,3 millones de dólares estadounidenses (14,6 millones de ecus).

Gestión de la cartera de préstamos por el BCIE

13.38. El BCIE no ha cumplido satisfactoriamente las obligaciones que le imponía el AF respecto a la gestión del fondo. El motivo en general fue que el BCIE aplicó sus propias normas y criterios internos en vez de los previstos en el AF.

13.39. El BCIE no disponía de ejemplares de los contratos de préstamo celebrados entre las IF y los beneficiarios finales, ni de los informes trimestrales exigidos por las instrucciones administrativas establecidas al principio del proyecto, por lo que resultaba difícil evaluar si se cumplían las condiciones de préstamo previstas en el AF. Basándose en los contratos celebrados entre el BCIE y las IF, y entre el BCIE y los beneficiarios [véase a continuación el apartado c)], disponibles en la Comisión, el Tribunal pudo identificar varios extremos en los que las disposiciones del AF no se cumplían:

a) en algunos casos, se habían rebasado los límites máximos establecidos en el AF para los préstamos;

b) el AF establecía condiciones diferentes para los préstamos de capital fijo y de capital de explotación. Varios contratos de préstamo examinados no identificaban por separado los aspectos de capital fijo y de explotación, lo cual impedía determinar si se aplicaban correctamente estas condiciones;

c) el AF fijaba en un 2 % la comisión del BCIE por los préstamos que canalizaba a través de las IF, y en un 3 % la comisión por los préstamos que gestionaba directamente con los beneficiarios finales. Aunque en la práctica el BCIE no concedió ningún préstamo directo, obtuvo de forma irregular un beneficio parcial de la comisión más elevada al dividir los préstamos en dos contratos, uno considerado como directo y el otro como préstamo intermediario, a pesar de ser la IF la que gestionó ambos préstamos con el beneficiario final;

d) los períodos de carencia que se aplicaban al reembolso del capital del préstamo no siempre cumplían las disposiciones del AF;

e) al comienzo del proyecto se cargaba a cada préstamo una comisión del 0,25 % («comisión de compromiso»), aunque no estaba previsto en el AF. Se trata de una comisión habitual en el sector bancario, que cubre los costes del banco por mantener disponible la parte no desembolsada de los préstamos. Sin embargo, en el marco del FEPEX es innecesario puesto que los fondos no proceden de los recursos propios del banco. Esta práctica se abandonó en 1993, a petición de la asistencia técnica, pero cuando se realizó la fiscalización, la Comisión no había tomado ninguna medida respecto a las comisiones que se habían cargado indebidamente.

13.40. El AF y el correspondiente contrato de gestión celebrados entre la Comisión y el BCIE disponían que éste debía gestionar los fondos FEPEX de conformidad con los objetivos del programa y las normas y condiciones establecidas específicamente para su gestión. Estas normas debían prevalecer sobre las aplicadas por el banco a sus recursos de otro tipo. Los objetivos del AF se centraban en cuestiones de desarrollo, especialmente en la generación de divisas, a consecuencia del refuerzo de la capacidad exportadora de Honduras y Nicaragua. Sin embargo el BCIE no cumplió estas disposiciones. Aplicó sus propios criterios internos para determinar el carácter subvencionable de las IF, con lo cual el concepto de seguridad de las inversiones primó sobre el de los objetivos de desarrollo del programa(506). Los problemas de determinación de las IF subvencionables retrasaron considerablemente la concesión de los préstamos, constituyendo una de las razones del bajo porcentaje de ejecución en Nicaragua(507). La Comisión presionó continuamente al BCIE sobre esta cuestión, pero hasta 1996 no pudo convencer la Delegación al BCIE de que diera prioridad a Nicaragua en la concesión de nuevos préstamos, con el fin de restablecer un equilibrio respecto a Honduras. Igualmente, hasta julio de 1996 -más de cuatro años después del comienzo del proyecto- no declaró explícitamente el BCIE que cumpliría las disposiciones del AF y que las condiciones y objetivos de éste prevalecerían sobre sus propias normas internas.

13.41. Un elemento especialmente deficiente de la gestión de la cartera de préstamos por el BCIE se refiere a las amortizaciones de capital e intereses de los préstamos. El departamento de cartera del BCIE ha creado un sistema de seguimiento de préstamos. La información producida por este departamento pasa al servicio de contabilidad donde se incorpora a las cuentas del FEPEX. Sin embargo, los datos se basan más en los ingresos previstos que en los reales. También se detectó que los datos eran incompletos, y que distintos calendarios se habían preparado en distintas fechas, por lo que eran difíciles de conciliar. Las cuentas del FEPEX presentadas por el BCIE no eran sistemáticamente comprobadas por la unidad de gestión FEPEX o la asistencia técnica. En cuanto a los reembolsos de los beneficiarios a las IF, el BCIE no disponía de ninguna información al respecto, ni se realizó ningún control para cotejar los datos del departamento de cartera del BCIE respecto a los saldos de los préstamos, con los de las IF.

Gestión de los fondos pendientes de utilización

13.42. A la vista de los elevados saldos de fondos no utilizados que obran en poder del BCIE, su gestión es importante para evaluar la ejecución del proyecto. Se detectaron deficiencias significativas, que incluían el incumplimiento por el BCIE de las condiciones del AF:

a) el contrato AF/de gestión establecía que los fondos FEPEX no utilizados debían mantenerse en ecus, e invertirse para obtener la mayor rentabilidad posible del mercado. Los intereses obtenidos, una vez deducida la comisión por gastos administrativos [véase el apartado d)], debían abonarse íntegramente a los fondos FEPEX. Sin embargo, el BCIE convirtió los fondos en dólares estadounidenses e integró los fondos en su gestión global de tesorería. Aunque dicha medida no se ajustaba a las condiciones del AF, era comprensible por parte del BCIE, y la Comisión debía haber aceptado modificar el AF. El BCIE aplicó a los saldos FEPEX el tipo de interés correspondiente a tres meses en ecus, aunque los fondos se habían depositado en dólares estadounidenses y obtenían interes más altos que los del ecu (por ejemplo, en 1995 el BCIE obtuvo una rentabilidad media del 11,15 % sobre el total de sus depósitos en dólares estadounidenses, mientras que abonó de un 5 % a un 6 % a los fondos FEPEX). De este modo, el BCIE abonó a FEPEX menos intereses producidos de los que debía según el contrato de gestión, y en realidad, aumentó de forma irregular los ingresos de los propios fondos del banco. El Tribunal calcula que la pérdida sufrida por el FEPEX ascendió a unos 0,4 millones de ecus en el período 1993-1996. Todo ello sin tener en cuenta la pérdida de intereses de los saldos FEPEX transferidos temporalmente a otros proyectos comunitarios en Centroamérica mediante el procedimiento de créditos puente (véanse los apartados 13.56 a 13.64);

b) según el AF, el BCIE debía presentar periódicamente informes y estados financieros sobre la situación del proyecto, y enviar cada año a la Comisión los estados financieros auditados. Cum-plió la primera obligación, pero no la segunda;

c) además, ni los gestores del proyecto FEPEX ni la asistencia técnica verificaron periódicamente si los saldos pendientes comunicados por el BCIE eran correctos o no. La importancia de este asunto y la falta de presentación de estados financieros revisados por el BCIE quedan subrayados por el hecho de que los auditores contratados por la Comisión a mediados de 1996 para determinar el nivel de los saldos pendientes no pudieron dar la cifra exacta. Sólo pudieron comparar los importes comunicados por el BCIE con los cálculos que ellos hicieron de lo que debía ser el saldo pendiente: la diferencia que no quedaba justificada oscilaba entre 0,4 y 0,6 millones de ecus;

d) según el AF, el BCIE tenía derecho a cargar una comisión por gastos administrativos por la inversión del 0,5 % del producto de la misma. Sin embargo, en la práctica el banco aplicó el 0,5 % al saldo pendiente. En vez de los aproximadamente 14 000 ecus que debía haber obtenido, el banco había retenido, a mediados de 1996, 0,2 millones de ecus(508). Este hecho constituye un grave incumplimiento del AF por el BCIE, y la Comisión debe recuperar cuanto antes el importe cobrado indebidamente.

Seguimiento del proyecto

13.43. Las observaciones anteriores muestran deficiencias de supervisión y seguimiento del proyecto. La asistencia técnica del proyecto no prestó la suficiente atención a comprobar que el BCIE respetaba las condiciones del AF, y que establecía unos sistemas informáticos contables y financieros eficaces para abarcar aspectos del proyecto fundamentales para la continuidad de este tipo de programa de crédito. La asistencia técnica y la unidad de gestión del proyecto se centraron principalmente en la identificación de proyectos y su tramitación hasta la decisión de concesión del préstamo.

13.44. Los recursos de la Delegación (situada en Costa Rica) y de la Comisión en Bruselas para las labores de seguimiento y supervisión eran limitados. Hubo una inspección anual de Bruselas al BCIE en la que la Comisión intentó resolver algunos de los problemas detectados. Fue el reconocimiento por la Comisión de que al final de 1995 se había logrado un avance insuficiente lo que a mediados de 1996 dio lugar a la negociación de la cláusula adicional al AF. En este contexto, se creó un comité formado por representantes del BCIE, de la gestión del proyecto y de la Delegación para mejorar la toma de decisiones y el control del proyecto.

13.45. Aunque a principios de 1994 se llevó a cabo una evaluación intermedia, de conformidad con el AF, los gestores del proyecto no tomaron ninguna medida respecto a una de las conclusiones clave, como era la deficiente transmisión de información entre las IF y el BCIE.

13.46. El AF preveía 0,2 millones de ecus para la auditoría y evaluación del proyecto. El contrato de gestión anexo al AF también disponía que la Comisión debía contratar a una empresa de auditoría externa para controlar periódicamente los registros e informes contables, además de comprobar que la gestión del proyecto cumplía las disposiciones del AF y del propio contrato de gestión. Sin embargo, no se llevó a cabo ninguna auditoría hasta mediados de 1996, cuando la Comisión negociaba la cláusula adicional al AF.

Resultados del proyecto

13.47. Al final de abril de 1996, se habían pagado 52 préstamos a 37 empresas, por un valor total de 22,3 millones de ecus, de los que 12,2 millones de ecus correspondían a empresas de Honduras, y 10,1 millones de ecus a empresas de Nicaragua. Del importe correspondiente a Nicaragua, el 40 % (4 millones de ecus) se había concedido a empresas de un grupo controlado por la misma familia. Aún reconociendo que en Nicaragua el sector empresarial privado es limitado, hay que intentar evitar una excesiva concentración de préstamos a los mismos empresarios. La Comisión ha introducido una cláusula a estos efectos en la modificación del AF.

13.48. El principal objetivo del proyecto FEPEX era fomentar el crecimiento de las exportaciones e incrementar la entrada de divisas en las economías nicaragüense y hondureña. Pero resulta difícil evaluar hasta qué punto se ha logrado este objetivo por la falta de indicadores cuantitativos en el AF, y la escasa atención prestada al seguimiento del grado de realización de este objetivo. Los únicos datos disponibles provienen de un cuestionario enviado a los beneficiarios de los préstamos en el que se les pedía que informaran sobre sus exportaciones antes y después de la inversión. Sin embargo, no se comprobaron las respuestas ni se tuvo en cuenta la influencia de otros factores que afectaban a los niveles de exportación, por lo que el valor de dichos datos es cuestionable. Por ejemplo, el Tribunal detectó que dos empresas habían indicado un aumento en sus exportaciones aunque la inversión financiada por FEPEX aún no se había llevado a cabo.

13.49. La Comisión examinó ciertos objetivos secundarios no mencionados explícitamente en el AF, como son el fomento de las exportaciones europeas a los países beneficiarios y la promoción de las actividades del BCIE en el sector privado. Respecto al primero de estos objetivos, las limitadas pruebas disponibles son desiguales. En cuanto a la participación del BCIE en el sector privado, el FEPEX está contribuyendo de forma positiva(509). Sin embargo, la continuidad de las actividades del BCIE en el sector privado es cuestionable, puesto que se financian principalmente con fondos de donantes externos: la continuidad de esta actividad requiere que el BCIE aumente la utilización de sus propios fondos en este ámbito.

Anotación contable de las líneas de crédito

13.50. El proyecto FEPEX plantea una cuestión general respecto a la anotación de tales operaciones en la contabilidad de la Comisión. Los pagos de la Comisión al fondo se registran como pagos finales en las cuentas presupuestarias. Sin embargo, constituyen pagos a un fondo de préstamo, y, según las disposiciones específicas del AF, los fondos son propiedad de la Comisión hasta el final del proyecto. Se considera al BCIE como el fiduciario («trustee»), o administrador que gestiona los fondos en nombre y por cuenta de la Comisión conforme a un contrato de gestión. Como los fondos son subvenciones, al final del proyecto deben transferirse a los beneficiarios finales, que son Honduras y Nicaragua (aunque el AF no explica cómo debe llevarse a cabo dicha transferencia).

13.51. Como los fondos siguen siendo propiedad de la Comisión mientras dure el proyecto deberían incluirse en su balance, pero no ocurre así. Esta observación tiene unas repercusiones mucho mayores que el propio proyecto FEPEX.

Conclusiones

13.52. En 1990/1991 el Tribunal examinó la ejecución del proyecto PAPIC gestionado por el BCIE. Se detectaron muchos de los mismos problemas descritos anteriormente (falta de información contable y financiera adecuada, dificultad para determinar el saldo de fondos disponibles, deficiente control financiero por parte de los gestores del proyecto y de la asistencia técnica, incumplimiento por el BCIE de las condiciones del AF), que se señalaron detalladamente a la Comisión. Por lo tanto, resulta decepcionante encontrar unas mejoras tan limitadas, a pesar de los continuos esfuerzos de la Comisión para conseguir que el BCIE cambie.

13.53. Las conclusiones anteriores muestran que:

a) la Comisión firmó un AF por un importante volumen de fondos con una entidad financiera regional cuyas deficiencias de gestión ya se habían detectado en el pasado. Aunque la Comisión incluyó diversas cláusulas en el AF para intentar que se subsanaran estas deficiencias, el BCIE incumplió muchas de ellas, y ni la asistencia técnica ni la Comisión tomaron medidas eficaces para garantizar su cumplimiento (véanse los apartados 13.38 a 13.42);

b) el incumplimiento de las condiciones del AF por el BCIE le ha llevado a apropiarse de más fondos del proyecto de los previstos por las cláusulas de remuneración del AF, en detrimento tanto de las instituciones financieras intermedias como del presupuesto de la Unión (véase el apartado 13.42);

c) la insuficiente información, incluida la financiera, presentada por el BCIE a la Comisión obstaculizó el seguimiento eficaz del proyecto por parte de ésta [apartados 13.42 b) y c)];

d) pese a todo ello, el seguimiento y control por parte de la asistencia técnica y la Comisión fueron insuficientes para garantizar que el BCIE respetara las condiciones del AF: en algunos aspectos, como la obligación de una auditoría periódica por una empresa externa, los servicios de la Comisión no cumplieron lo establecido (apartados 13.43 a 13.46);

e) los resultados del proyecto fueron limitados (apartados 13.47 a 13.49).

13.54. La Comisión debería:

a) haber reconsiderado si debía continuar financiando proyectos a través del BCIE. Como medida inmediata debería dejar claro al BCIE que, para que siga contando con su concurso para financiar proyectos, éste debe respetar los compromisos contraídos y mejorar la eficacia de su ejecución;

b) recuperar las cantidades ingresadas indebidamente por el BCIE en sus propias cuentas (apartado 13.42);

c) mientras realiza esta evaluación, reforzar su seguimiento de los diversos proyectos que ha financiado con el BCIE para que las nuevas condiciones de las modificaciones de los AF consigan las mejoras previstas por la Comisión (apartados 13.43 a 13.46);

d) tomar las medidas oportunas para que los proyectos a los que ha reservado una línea de crédito como FEPEX se anoten correctamente en la contabilidad comunitaria (apartados 13.50 y 13.51).

13.55. El Tribunal observa que en 1997 la Comisión debe llevar a cabo un estudio de las entidades financieras centroamericanas que incluirá un examen de las posibles alternativas al BCIE para los proyectos financiados por la UE en la zona, lo cual proporcionará la oportunidad de replantear totalmente sus relaciones con el BCIE como se pedía anteriormente.

CRÉDITOS PUENTE

13.56. Durante la fiscalización del proyecto FEPEX, se observó que, basándose en las solicitudes de la Delegación de Costa Rica, se habían efectuado una serie de «créditos puente» mediante la transferencia de fondos FEPEX a otros proyectos financiados por la Comisión en Centroamérica. Por ejemplo, en enero de 1996 se pidió al BCIE que transfiriera un total de 1,5 millones de ecus (2 millones de dólares estadounidenses) a 11 proyectos. En aquel momento otros 1,1 millones de ecus (1,5 millones de dólares estadounidenses) se habían prestado a diversos proyectos, y 6,1 millones de ecus (8 millones de dólares estadounidenses) se habían transferido provisionalmente de FEPEX a FOEXCA, otro proyecto de la Comisión gestionado por el BCIE, de modo que el total así prestado ascendía en aquella fecha a 8,7 millones de ecus (11,5 millones de dólares estadounidenses).

13.57. Este procedimiento no figura en la normativa financiera de la Comisión, describiéndose únicamente en el «Manual de Terreno» preparado por la unidad técnica de la Dirección de América Latina de la DG IB, donde consta como procedimiento excepcional para mantener la financiación de un proyecto. Según lo descrito, este procedimiento sólo puede utilizarse cuando la Comisión haya aprobado el programa de operaciones del proyecto. A veces los retrasos inherentes a los procedimientos internos de pago de la Comisión, junto con los retrasos del sistema bancario, provocan que sea necesario realizar transferencias provisionales a los proyectos con fondos que ya se encuentran en la zona(510).

13.58. La práctica de los créditos puente se ha desarrollado en los últimos diez años sin autorización expresa. No se solicitó el dictamen del interventor hasta que el Tribunal envió sus observaciones a la Comisión en septiembre de 1996. Las decisiones sobre cada crédito puente las tomaron la Delegación y la unidad técnica correspondientes. Según la información de la Comisión, el uso de créditos puente está muy extendido entre los proyectos llevados a cabo en Centroamérica y, en menor medida, en Sudamérica(511).

13.59. La forma en que esta práctica se ha desarrollado y utilizado es insatisfactoria. En primer lugar, debían haberse dictado unas normas y procedimientos adecuados que respetaran el Reglamento Financiero para garantizar que la autorización, la responsabilidad y el control fueran correctos.

13.60. En segundo lugar, la frecuencia con la que dicho procedimiento se utilizó en 1996 para los proyectos llevados a cabo en Centroamérica va más allá de lo que se puede considerar como excepcional, habiéndose convertido en un instrumento «cómodo» para superar los problemas derivados de la lentitud endémica de los procedimientos de la Comisión.

13.61. En tercer lugar, se detectó que el seguimiento y control del procedimiento eran insuficientes. La Delegación de Costa Rica no podía proporcionar a los auditores del Tribunal una declaración actualizada de los préstamos pendientes, los reembolsos, etc. No se incluye ningún procedimiento de control en las normas del «Manual de Terreno». La Comisión no facilitó al Tribunal esta información hasta abril de 1997; en ella se muestra, entre otras cosas, que muchos de los créditos puente quedaban pendientes durante más de seis meses, y alguno de ellos durante más de un año.

13.62. Cuando por fin se le consultó sobre esta práctica, el interventor declaró, en nota interna de 19 de diciembre de 1996, que en principio la práctica de los créditos puente debía evitarse pero que, en circunstancias excepcionales, podía justificarse si evitaba que el proyecto se viera obligado a solicitar créditos a un banco. Sin embargo, la nota destacaba que la decisión de conceder un crédito puente sólo podía tomarla el ordenador de pagos tras obtener el visado del interventor.

13.63. No obstante, la principal crítica a la práctica de los créditos puente es que responde a un mal funcionamiento de los procedimientos normales de financiación de los proyectos. Cuando los procedimientos de aprobación de los programas de operaciones y de realización de los pagos, así como los retrasos derivados de los mismos, provocan que un número importante de proyectos se encuentre sin fondos si no se recurre a un crédito puente, entonces es necesario cambiar los procedimientos en vez de evitarlos por medios insatisfactorios.

Conclusión

13.64. La Comisión debería:

a) dar absoluta prioridad a solucionar el problema de fondo de la lentitud de los procedimientos internos (apartados 13.57 y 13.63);

b) mientras tanto, dejar claro a los responsables de la gestión del proyecto, así como al personal de la Delegación y de la sede, que el recurso a los créditos puente debe constituir un procedimiento realmente excepcional, y encargarse de que se dicten y cumplan normas y procedimientos adecuados, que sean conformes con el Reglamento Financiero y que garanticen la correspondiente autorización, responsabilidad y control de las transferencias de fondos (apartados 13.59 a 13.62).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Ayuda humanitaria (B7-21)

13.4. La Comisión admite que deben adoptarse medidas con el fin de evitar un recurso demasiado importante a prórrogas de créditos de pago no utilizados en el ejercicio anterior.

La Comisión desea, sin embargo, recordar las razones que la impulsan a prorrogar los créditos de pago de un ejercicio a otro: la insuficiencia crónica de disponibilidades presupuestarias en concepto de ayuda humanitaria, que la obliga a reforzar sus dotaciones, una vez consumidos los créditos del ejercicio, por medio de la reserva de ayuda urgente. Estos refuerzos se efectúan de forma tardía, por lo que los créditos de pago así recibidos no pueden utilizarse íntegramente y por ello deben prorrogarse para cubrir los compromisos contractuales asumidos con los créditos de compromiso recibidos en esos momentos.

En cuanto a la prioridad de la utilización de los créditos prorrogados sobre los créditos de la reserva de ayuda urgente, en opinión de la Comisión los créditos autorizados para el ejercicio en curso no contemplan los créditos del capítulo B7-91. En efecto, en el artículo 15 de la Decisión del Consejo de 31 de octubre de 1994 relativa a la disciplina presupuestaria, la reserva para ayudas de emergencia se inscribe como provisión. Las modalidades de su utilización, definidas en el acuerdo interinstitucional de 29 de octubre de 1993, muestran que la Comisión sólo presenta una propuesta de transferencia a la autoridad presupuestaria para recurrir a la reserva después de la utilización de los créditos autorizados para el ejercicio en curso (créditos frescos y prorrogados) y de proceder a un examen previo de las posibilidades de reasignación de los créditos.

Por otro lado, es importante insistir en los auténticos esfuerzos de reducción de los importes prorrogados en créditos de pago efectuados por la Comisión, ya que pasaron de 241,7 millones de ecus en 1993 a 136,6 millones de ecus en 1995 al ejercicio 1996.

13.5. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas y de la autoridad presupuestaria de limitar el recurso a prórrogas de créditos al mínimo.

a) Para ello, y como sugiere el Tribunal, utiliza ya en gran parte la posibilidad de las transferencias de créditos dentro de la rúbrica 4. En efecto, esta posibilidad, condicionada por la disponibilidad de créditos en la línea, se utilizó muy por encima de las recomendaciones del Consejo en el sentido de que al menos un 10 % de la utilización de la reserva y un mínimo de 15 millones de ecus deben proceder de una reasignación dentro de la rúbrica 4. En 1996, la Comisión fue mucho más allá de estos importes, pues movilizó 145 millones de ecus dentro de la rúbrica 4 frente a 155 millones de ecus de la reserva.

b) Por otra parte, el aumento de los créditos de ayuda humanitaria depende de la autoridad presupuestaria. El importe de la reserva está predeterminado hasta 1999 y no puede ser modificado sin revisar las perspectivas financieras.

c) La Comisión continúa examinando atentamente, en cada recurso a la reserva, las necesidades de créditos de compromiso independientemente de los créditos de pago.

Sin embargo, estas medidas sólo tienen un efecto limitado y no debe excluirse que la Comisión se vea obligada en el futuro a recurrir de nuevo a prórrogas de crédito.

Cooperación financiera con Asia y América Latina (B7-30 y B7-31)

13.6. La concentración de compromisos en los dos últimos meses de 1996 se debió principalmente a la necesidad de frenar los compromisos para liberar los créditos necesarios para hacer frente a la reserva negativa MEDA de 200 millones de ecus. La autoridad presupuestaria no tomó la decisión de no autorizar esta transferencia de fondo hasta mediados de diciembre de 1996. Como una parte sustancial de los créditos disponibles para los proyectos en Asia y América Latina ha estado destinada a la financiación de la reserva negativa MEDA, estos créditos sólo estuvieron disponibles en las dos últimas semanas del ejercicio presupuestario. En realidad, se tomaron más de 117 millones de ecus de los créditos normalmente destinados a cubrir las zonas geográficas. Los proyectos fueron elaborados y aprobados por la Comisión y podrían haber sido objeto de compromisos inmediatos, pero la Comisión tuvo que esperar la decisión de la autoridad presupuestaria. Pero esta reserva de propuestas permitió alcanzar un porcentaje de ejecución del 100 % de los compromisos antes de finales de año.

Sudáfrica (B7-32)

13.8 13.9. Algunas de las razones de la baja tasa de pago son temporales: la depreciación del rand sudafricano, que perdió más de un 20 % de su valor en relación con el ecu entre enero y abril de 1996, redujo considerablemente los pagos en ecus para los gastos en rands.

No obstante, las causas principales del retraso de los pagos son de carácter estructural. Al pasar de proyectos administrados por las ONG, práctica normal en Sudáfrica hasta 1994, a programas administrados por el Gobierno, que constituyen la parte fundamental de las actividades PERD desde entonces, se produjo una prolongación del ciclo de aplicación y surgieron cuellos de botella de carácter administrativo y jurídico. Por ejemplo:

- la firma de los convenios de financiación con el Gobierno sudafricano ha necesitado cada vez varios meses, lo que retrasó el comienzo de las actividades;

- a lo largo de 1995 y 1996, el Gobierno sudafricano rechazó el sistema de pagos anticipados e insistió en que todos los gastos se paguen como reembolso;

- desacuerdos sobre las normas y procedimientos de concurso obstaculizaron también la aplicación de varios proyectos;

- también surgieron dificultades en el tratamiento fiscal de los socios de los proyectos.

Estos obstáculos a la absorción de la ayuda son similares en los programas de ayuda de otros donantes en Sudáfrica. Fueron objeto, en 1996, de debates profundos entre la Comisión y el Ministerio sudafricano de Hacienda, y durante la primera ronda de consultas anuales entre la CE y Sudáfrica sobre el PERD, en marzo de 1997, se solucionaron en su mayoría. Las prácticas convenidas quedaron establecidas en el primer programa indicativo plurianual, firmado con el viceministro de Hacienda el 14 de mayo de 1997.

Cooperación con los países mediterráneos (B7-40 y B7-41)

13.13 13.16. El Tribunal señala correctadamente que el apartado 2 del artículo 36 del Reglamento Financiero establece que las decisiones tomadas por la Comisión constituyen un compromiso de gastos. No obstante, las decisiones específicas de la Comisión cuestionadas por el Tribunal estaban sujetas a la disponibilidad de los créditos. Esta condición, que figura en las decisiones, garantizaba que las autorizaciones de la Comisión para la financiación de proyectos respondían exactamente a la disponibilidad de créditos en 1996 y en presupuestos posteriores. Este enfoque respeta plenamente las disposiciones del artículo 2 del Reglamento Financiero. Intenta hacer coincidir la financiación cubierta por las decisiones de la Comisión con la utilización de los créditos de compromiso, de acuerdo con la disponibilidad de créditos y con las proyecciones de utilización de los créditos de pago.

De este modo, la Comisión creó un potencial para absorber créditos por un importe global de 596 millones de ecus en los primeros meses de los ejercicios presupuestarios 1997 y 1998. Esta utilización pronta y programada de los créditos asignados por la autoridad presupuestaria constituye una mejora fundamental del plan SEM 2000.

Por otro lado, en los convenios de financiación correspondientes figura una disposición que establece que la ejecución de los proyectos está sujeta a la disponibilidad anual de créditos. Además, el calendario de compromisos de cada proyecto es objeto de un atento seguimiento y constituye la base para programar eficazmente la posterior utilización de los créditos. Se respetan las disposiciones del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento Financiero, tanto en su letra como en su espíritu.

La Comisión se atuvo a las normas de las acciones plurianuales y al concepto de créditos disociados tal como figura en el Reglamento Financiero. Precisó el procedimiento procurando que las condiciones de las decisiones de la Comisión respeten plenamente los principios de una sana gestión financiera.

Sin embargo, la Comisión, consciente del problema general planteado por el Tribunal, se reserva la posibilidad de revisar el conjunto de estas disposiciones en una próxima refundición global del Reglamento Financiero. A este respecto, tendrá en cuenta las directrices del Tribunal en su Dictamen 4/97 relativo a la séptima serie de modificaciones del Reglamento.

13.17. La provisión del 3 % establecida en el presupuesto rectificativo y suplementario denominada ATAP (apoyo técnico y administrativo a los programas) está directamente vinculada a los programas y proyectos realizados en los países beneficiarios. La naturaleza de los gastos es, por tanto, claramente operativa. Por eso la autoridad presupuestaria decidió integrar las disposiciones necesarias en el artículo B7-410 del presupuesto.

13.18. La Comisión es consciente de la necesidad de aumentar la tasa de pago de los créditos del programa MEDA. En este sentido, propuso a los socios mediterráneos un convenio marco que establece los procedimientos de aplicación para las actividades financiadas por MEDA. El hecho de que el Consejo no haya adoptado el Reglamento MEDA hasta el 23 de julio de 1996 y las orientaciones para los programas indicativos MEDA hasta el 6 de diciembre de 1996 tuvo inevitablemente una incidencia negativa sobre la tasa de pago. En efecto, sólo se dispuso de cuatro meses para efectuar pagos por importe de 372,6 millones de ecus. En tales condiciones, un porcentaje de ejecución del 71 % (264,1 millones de ecus) era el mejor resultado posible.

13.19. La Comisión considera que la ejecución de la financiación comunitaria en favor de la Autoridad Palestina ha sido no sólo eficaz, sino también ajustada a las exigencias del Reglamento Financiero. La Comisión procuró mantener el derecho a auditar los proyectos financiados por la Comunidad, como indicó en su respuesta (apartado 11.50) a las observaciones formuladas por Tribunal en su Informe Anual 1995.

SISTEMAS DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE INFORMACIÓN DE LA GESTIÓN

Desarrollo del MIS

13.22 13.32. Las observaciones del Tribunal son ciertas. No obstante, deberían tenerse en cuenta los datos siguientes, que aclaran en gran parte el pasado:

- cuando se creó a la DG IB, en octubre de 1995, sus recursos informáticos eran mínimos: sólo tres funcionarios (2 de categoría B y 1 de categoría C). No contó con un gestor de recursos informáticos (IRM) hasta diciembre de 1996;

- durante el año 1996, se estableció progresivamente la Dirección E (Finanzas y Recursos). El proceso no concluyó hasta enero de 1997. No obstante, se adoptaron una serie de medidas correctoras, en particular la definición de los derechos de acceso y las responsabilidades sobre recogida de datos y la creación de una versión simplificada del MIS.

Ante la escasez de personal, fue imposible elaborar antes una estrategia clara y global. Además, la anticuada tecnología informática impedía un funcionamiento correcto de una aplicación tan compleja como el sistema MIS. Se están haciendo considerables esfuerzos para mejorar el equipamiento: en 1997 se sustituirán 150 ordenadores personales y un número similar en 1998, de modo que todos los ordenadores personales tendrán procesadores Pentium para finales de 1998. La DG IB comenzará a migrar al nuevo sistema operativo de la Comisión (Windows NT) en 1997.

El contrato para el sistema MIS, firmado el 9 de diciembre de 1992, ha estado cubierto por dos compromisos de créditos no disociados, uno para soporte y otro para análisis, a 31 de diciembre de 1993. Por carta enviada al contratista con fecha 26 de enero de 1993, la Comisión pidió la aceleración de los trabajos y confirmó que los pagos correspondientes se efectuarían antes de finales de año. Los pagos representaron un 90 % del importe del contrato y el 10 % restante (51 212 ecus) se dejó caducar.

Dado que el contratista había suministrado lo fundamental y no presentó factura por el importe final, la Comisión nunca aceptó formalmente la terminación del proyecto. La retención efectiva correspondiente al impago del 10 % equivalía al importe cubierto por la garantía bancaria, que la Comisión dejó caducar.

El plan director mencionado en el apartado 13.30 es el resultado de las contribuciones de los servicios, recogidas y analizadas por el IRM de la DG I. Como señala el Tribunal, hasta finales de 1996 la DG IB no dispuso de una organización que permitiera presentar propuestas completas en el ámbito de las tecnologías de la información.

La Comisión adoptó las medidas siguientes en relación con las recomendaciones del Tribunal:

a) se reforzó el equipo IRM, que cuenta actualmente con un funcionario de categoría A, dos funcionarios B, dos funcionarios C y dos consultores y el apoyo de cinco expertos externos. Pero se tiene conciencia de que no se alcanza aún el nivel deseado;

b) y c) se contrató a un experto para realizar un estudio estratégico de gestión de la información en un plazo de unos seis meses, quien inició su labor en mayo de 1997. El estudio definirá las necesidades de la DG IB en cuanto a las tecnologías de la información y examinará la manera en que las aplicaciones existentes pueden responder a estas necesidades. Además, fueron contratados otros tres consultores para documentar el sistema MIS, estabilizarlo y completar sus aspectos financieros;

d) se tiene en cuenta la recomendación del Tribunal.

FONDO ESPECIAL DE PROMOCION DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

13.33 13.53. La Comisión suscribe en gran parte las observaciones del Tribunal, confirmadas por sus propias auditorías. Las insuficiencias constatadas son imputables en gran medida al carácter innovador del proyecto. La Comisión examina las deficiencias observadas y establece medidas para reducir al mínimo sus efectos perjudiciales.

En el plano estratégico, la tarea de establecer el convenio de financiación y los contratos conexos así como la responsabilidad de la gestión financiera de los proyectos deja de ser competencia de las unidades encargadas de la dirección y el seguimiento técnico de los proyectos. De acuerdo con las recomendaciones de SEM 2000, se creó en la DG IB una Dirección de Finanzas y Recursos. Esta dirección funciona desde septiembre de 1996.

En el plano operativo, se revisó el convenio de financiación mencionado por el Tribunal y la versión modificada fue firmada por los dos socios. La Comisión prepara un estudio de alternativas que mejoren la eficacia de las entidades financieras regionales. La ampliación de la auditoría efectuada por la Comisión contribuirá a determinar los importes que deben recuperarse o añadirse al fondo renovable. Esta auditoría ayudará también al BCIE a lograr la plena transparencia y la justificación de los recursos del fondo renovable, en particular por lo que se refiere a los anticipos, las ayudas y los ingresos. Mientras tanto, la Comisión ha anotado al Fondo como deudor mediante un apunte de deuda por importe aproximado de 30 millones de ecus. El importe exacto puede variar en función de la diferencia entre los intereses devengados y las ayudas concedidas.

Anotación contable de las líneas de crédito

13.50. La Comisión reconoce la pertinencia de la observación del Tribunal de que los fondos pagados por la Comisión no pueden registrarse en las cuentas como pagos presupuestarios definitivos, debido, por una parte, al carácter de intermediario financiero del BCIE y, por otra parte, a la naturaleza misma del instrumento cuando se ejecuta en forma de préstamos. Los servicios centrales del Contable se comprometen a estudiar con el servicio ordenador la manera de garantizar una adecuada presentación de este instrumento en los estados financieros de la Comisión.

Conclusiones

13.54. a) Los informes de evaluación relativos al FEPEX muestran una mejora lenta pero continua de sus deficiencias.

La Comisión contempla posibles alternativas para una gestión más eficaz de los fondos de los proyectos, con o sin el BCIE. Como observa el Tribunal en el apartado 13.55, la Comisión se propone estudiar estas alternativas en 1997.

Se ha publicado la licitación y los resultados definitivos deberían conocerse en noviembre. Si el BCIE debiera ser sustituido por otra entidad, la segunda cláusula adicional al convenio de financiación permitiría hacerlo sin dificultad.

Está actualmente en curso una auditoría externa para comprobar la aplicación por el BCIE de las normas enunciadas en la segunda cláusula adicional. Según los resultados de esta auditoría, la Comisión adoptará todas las medidas necesarias para asegurar que el BCIE presente informes regulares sobre la situación actual del proyecto y estados financieros anuales auditados.

b) La Comisión suscribe la recomendación del Tribunal.

La Comisión examinará con el BCIE los importes que hay que recuperar del Banco como resultado de la insuficiencia de controles de los saldos pendientes y del cobro indebido de gastos administrativos sobre los retornos de las inversiones.

c) El nuevo convenio de financiación exige que la Delegación participe mucho más en el seguimiento diario del proyecto, por medio de un comité integrado por la Delegación, el BCIE y la unidad de gestión, que supervisará periódicamente el programa y su ejecución.

La Comisión, como lo desea el Tribunal de Cuentas, anotará la deuda en el balance financiero a 31 de diciembre de 1997.

CRÉDITOS PUENTE

13.56 13.64. La Comisión ha tenido en cuenta las observaciones del Tribunal sobre los préstamos puente y la necesidad de evitar esta práctica excepto en circunstancias excepcionales. Queda entendido que el Ordenador Nacional, de acuerdo con el interventor, será el que decida la concesión de préstamos puente. El Ordenador Nacional examinará los factores que justificaron en el pasado la necesidad de estos préstamos.

Por lo que se refiere a la conclusión del Tribunal, la Comisión señala:

a) A través de SEM 2000, la Comisión ha adoptado iniciativas para mejorar los procedimientos internos.

b) La Comisión ha cursado instrucciones al personal de las Delegaciones y de los servicios centrales para que los préstamos puente sean un procedimiento verdaderamente excepcional.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 13.2. Ejecución presupuestaria por sector de gasto

>SITIO PARA UN CUADRO>

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Nuevos compromisos de 1996

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Pagos en 1996

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Nuevos compromisos de 1996

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CAPÍTULO 14(512*) Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Soviética y Mongolia

14.0. Índice Apartados

Introducción 14.1 - 14.4

Ejecución presupuestaria 14.5 - 14.34

Ejecución del programa PHARE 14.18 - 14.23

Ejecución del programa TACIS 14.24 - 14.25

Cooperación financiera con los países surgidos de la antigua Yugoslavia 14.26 - 14.31

Conclusión 14.32 - 14.34

Observaciones relativas a las operaciones conducidas en el sector agrícola de los PECO y los NEI 14.35 - 14.96

Estrategias de intervención de la Comisión 14.40 - 14.52

Programas en favor de la reforma de la propiedad de la tierra 14.53 - 14.58

Programas de reestructuración y privatización 14.59 - 14.65

Ayuda al desarrollo de los agricultores privados 14.66 - 14.73

Relanzamiento de la inversión en el sector agroindustrial 14.74 - 14.81

Líneas de crédito 14.82 - 14.88

Conclusión 14.89 - 14.96

INTRODUCCIÓN

14.1. La cooperación de la Unión Europea (UE) con los países de Europa Central y Oriental (PECO), los nuevos Estados independientes (NEI) nacidos de la antigua Unión Soviética y Mongolia está destinada a apoyar el proceso de reforma económica y la instauración de instituciones democráticas. En determinados PECO(513), las intervenciones de la UE forman parte de la política de preadhesión decidida por los Consejos Europeos.

14.2. Los principales canales que utiliza laayuda comunitaria son, en los PECO, el programa PHARE(514) (B7-50) desde 1989, y en los NEI y en Mongolia, el programa TACIS(515) (B7-52) desde 1990. El programa PHARE incluye al mismo tiempo operaciones de asistencia técnica e inversiones, y su gestión es cada vez más descentralizada. En cambio, el programa TACIS continua siendo esencialmente un programa de asistencia técnica de gestión centralizada. En el sector de la seguridad nuclear, incluye gastos de inversión.

14.3. El cuadro 14.1 presenta las acciones financiadas por el título B7-5 «Cooperación con los países de Europa Central y Oriental y los Estados independientes de la antigua Unión Soviética», así como las ayudas humanitarias a estos mismos países (B7-21). A estas acciones se añaden ayudas alimentarias financiadas, en particular, por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), fondos de contrapartida generados por programas de suministros así como préstamos de la Comisión a los PECO y los NEI en concepto de ayudas macrofinancieras. Algunos de estos países se benefician por otro lado de préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) o del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).

14.4. Al haberse tratado en informes especiales(516) la gestión descentralizada del programa PHARE y el funcionamiento del sistema TACIS en Ucrania, el presente capítulo analiza la ejecución presupuestaria de 1996 y aporta a la autoridad presupuestaria una evaluación global de las intervenciones PHARE y TACIS en el sector agrícola.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

14.5. Del cuadro 14.1 se desprende que en el ejercicio 1996 el porcentaje de utilización de los créditos definitivos del título B7-5(517) es del 99,8 % en relación con los compromisos y del 81,5 % con los pagos. Los movimientos de créditos más destacados del ejercicio se indican en los cuadros 14.2.1 y 14.2.2.

14.6. En lo relativo a los compromisos, las líneas PHARE y TACIS han registrado desde su origen porcentajes de utilización cercanos al máximo. Ello no significa, sin embargo, que los programas se ejecuten de inmediato puesto que los contratos no se concluyen generalmente hasta pasados varios meses de la contabilización de los compromisos. Los cuadros 14.3.1 a 14.3.4 dan una idea de los compromisos pendientes de liquidación al final de los ejercicios 1990 a 1996 (véase el apartado 14.13).

14.7. En lo relativo a los créditos de pago, el programa PHARE registra un porcentaje de ejecución del 82,9 %, mientras que para el programa TACIS dicho porcentaje es del 92,4 %. Ambos porcentajes se obtuvieron después de producirse reducciones netas de créditos de pago iniciales por valor de 179,2 millones de ecus(518):

a) PHARE (B7-500): 49,8 millones de ecus, o sea, el 5,2 % de los créditos iniciales;

b) Cooperación transfronteriza (B7-502): 89,68 millones de ecus, o sea el 55,7 % de los créditos iniciales;

c) TACIS (B7-520): 26 millones de ecus, o sea el 6,1 % de los créditos iniciales;

d) Protección del medio ambiente, de la naturaleza y también de la salud pública (B7-521): 19 millones de ecus, o sea la totalidad de los créditos iniciales.

14.8. Los créditos de pago así transferidos reforzaron en parte los correspondientes a las ayudas humanitarias de las líneas B7-214 (de 90 millones a 180 millones de ecus) y B7-215 (de 34 a 57,8 millones de ecus).

14.9. Dos líneas presupuestarias registran un bajo porcentaje de utilización de sus créditos de pago: 15 % para las ayudas a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (B7-54) (véase el apartado 14.26) y 40 % para la cooperación transfronteriza con los países PHARE (B7-502). El año 1996 es el primero en que se ponen en marcha las ayudas a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia y el tercero de la cooperación transfronteriza.

14.10. En julio de 1996, la autoridad presupuestaria aprobó un presupuesto rectificativo y suplementario n°1(519) que fija la cobertura de los gastos de funcionamiento de los programas en el caso de PHARE y TACIS. Este dispositivo se inspira en buena medida en los «minipresupuestos». Así pues, las transferencias de las dotaciones financieras de los programas destinadas a proporcionar apoyo técnico y cubrir los gastos de carácter administrativo destinados al beneficio mutuo de la Comisión y de los países socios(520) se limitan ahora al 2 % de los créditos PHARE y al 3,5 % de los créditos TACIS. A este respecto, el 31 de diciembre de 1996 se contabilizó un compromiso global de 15,6 millones de ecus a cargo de los créditos del programa PHARE. Dado que se trata de gastos de apoyo al funcionamiento de los servicios de la Comisión (supervisión de programas), mantener este compromiso provisional más allá del 31 de diciembre de 1996 es irregular, según lo dispuesto en el artículo 36 del Reglamento Financiero(521) y en el artículo 54 de las normas de desarrollo(522) de ese mismo Reglamento. En efecto, en ese momento no existía ninguna obligación de gasto hacia terceros, puesto que no se había firmado aún ningún convenio o contrato. Ningún compromiso de tipo provisional se registró en cambio a cargo de los créditos TACIS en 1996.

14.11. El análisis de los compromisos que no fueron seguidos de contratos al final del ejercicio muestra una tendencia al alza en términos absolutos tanto en el caso de PHARE como de TACIS, si bien su valor relativo no deja de disminuir (véase el cuadro 14.4.1). Ello demuestra que, si los recursos de gestión permanecen constantes, los servicios de la Comisión no podrán hacer frente a la situación a menos que cambien los tipos de intervención comunitaria en los países PHARE y TACIS. La estrategia prevista por la Comisión, consistente en aumentar en el futuro la talla de los proyectos PHARE, puede constituir una mejora en este sentido (véase el apartado 14.38).

14.12. Desde 1992, también aumenta regularmente el importe de los compromisos pendientes de liquidación (véase el cuadro 14.4.2).

14.13. Cuando un convenio de financiación firmado en el marco de un programa llega a su expiración(523), los créditos comprometidos que no dieron lugar a contratos se anulan y deben liberarse. En 1996, las liberaciones registradas dentro del programa PHARE ascienden sólo a 4,2 millones de ecus, de los cuales 3,1 millones se refieren a la finalización de contratos concluidos con el BERD. Dentro del programa TACIS, las liberaciones ascienden a 0,57 millones de ecus.

14.14. Para intentar delimitar la realidad de los compromisos pendientes de liquidación al final del ejercicio 1996, se examinó un centenar de las seiscientas operaciones PHARE y TACIS en curso que tenían su origen entre 1990 y 1994. Algo más de una cincuentena de estas operaciones iniciadas desde hacía más de dos años presentaban al final de 1996 un saldo que debería haberse liberado total o parcialmente. En la única muestra examinada, las sumas así mantenidas sin justificación en las cuentas se situaban en torno a los 41 millones de ecus. Estos compromisos que han perdido su razón de ser terminan por inflar artificialmente los atrasos acumulados («backlog») que la Comisión considera necesario reorientar en parte a nuevas acciones [COM(97) 112/8 de 18 de marzo de 1997, p. 9]. Los resultados de la fiscalización permiten estimar que el importe global de los compromisos de los programas PHARE y TACIS que perdieron su justificación al final de 1996 supera el centenar de millones de ecus, si se tiene en cuenta que el análisis se refería a los programas y no a los contratos vigentes.

14.15. Las principales razones del exceso de compromisos pendientes de liquidación son las siguientes:

a) no se liquidaron al vencimiento algunos programas vencidos en los que la totalidad de las dotaciones financieras no se había traducido en contratos;

b) no se cancelaron los saldos de contratos que habían llegado a su expiración y cuyos presupuestos no se habían utilizado en su integridad;

c) en siete programas, la utilización de los intereses financieros obtenidos por depósitos bancarios condujo a una infrautilización de los presupuestos pese a que se realizaron en su integridad las prestaciones previstas.

14.16. En varios programas de los años 1990 a 1992 faltaba ya un responsable designado expresamente por la DG IA para encargarse de su seguimiento, debido a la intensa rotación del personal producida en los servicios centrales de la Comisión. A causa de ello, las operaciones se abandonaban y su cierre se hacía esperar.

14.17. Al inicio de 1997, los servicios financieros de la DG IA comenzaron la liquidación de algunos programas. No obstante, para que este proceso dé resultados en un plazo razonable, habría que designar sistemáticamente a los servicios geográficos gestores de los programas como responsables de las operaciones de liquidación.

Ejecución del programa PHARE

14.18. De los 1 029 millones de ecus comprometidos en virtud del programa PHARE en 1996 (B7-500), 155 millones (15 %) se refieren a operaciones de reconstrucción conducidas en la antigua Yugoslavia (Bosnia y antigua República yugoslava de Macedonia). Estas ayudas son similares a las financiadas con cargo al capítulo B7-54, cuyos créditos de compromiso alcanzaron la cifra de 98 millones de ecus. La separación de las operaciones en dos capítulos diferentes resulta perjudicial para su seguimiento global.

14.19. En el marco del programa PHARE, se abonan anticipos de fondo a las unidades de gestión de programas (UGP) instaladas en los países beneficiarios. Desde el punto de vista contable, la Comisión asimila estos anticipos a gastos definitivos, en contra de lo dispuesto por el artículo 111 del Reglamento Financiero, lo que tiene como efecto aumentar la utilización de los créditos de pago. Los anticipos así abonados no se contabilizan como tales en la contabilidad de la Comisión, con lo cual sus servicios centrales no están obligados a ejercer sobre estos importantes fondos el control que sería necesario(524).

14.20. A partir de febrero de 1996, Bulgaria sufrió una grave crisis bancaria y más de una docena de entidades de crédito se declararon en suspensión de pagos. Los fondos depositados por las distintas UGP en tres de estas entidades insolventes alcanzaban la cifra aproximada de 9,1 millones de ecus en noviembre de 1996. Esta suma aún estaba pendiente de recuperación en junio de 1997.

14.21. Como en virtud del acuerdo marco PHARE firmado con el Gobierno búlgaro éste debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el buen desarrollo de las operaciones, y en consecuencia la seguridad de los fondos abonados en concepto de anticipo, la Comisión debería emitir en nombre de dicho Gobierno, por lo menos con carácter preventivo, una orden de ingreso del conjunto de los fondos bloqueados (artículo 28.2 del Reglamento Financiero).

14.22. La Comisión se ha visto obligada a transferir de un programa los importes necesarios para pagar los vencimientos de otro programa cuyos fondos habían sido afectados por las quiebras bancarias. Esta práctica es irregular, pues contraviene el principio de especialidad de los créditos al destinar dos financiaciones a una misma operación. En general, un anticipo transferido de un programa a otro debería traducirse en un registro contable específico en los libros de la Comisión, y estar sujeto a autorización escrita del interventor y del contable de dicha institución. En este caso, no ha sido así. Más que recurrir a un artificio para compensar pérdidas de tesorería, la Comisión debería haber efectuado un nuevo compromiso de créditos para pagar los importes adeudados a los contratistas, a la espera de una regularización de la operación a raíz del cobro (hipotético) de la deuda mencionada en el apartado 14.21.

14.23. Para esta transferencia, la Comisión debería también haber emitido una orden de ingreso conforme a lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento Financiero para permitir el seguimiento contable del expediente. Según la Comisión, este anticipo excepcional ascendía a 899 198 ecus y correspondía al programa transporte.

Ejecución del programa TACIS

14.24. La aprobación tardía del nuevo Reglamento TACIS, el 25 de junio de 1996, afectó a la movilización de los créditos de compromiso (cuadro 14.1). El hecho de comprometer la parte fundamental de los créditos en diciembre de 1996 tuvo como consecuencia que el porcentaje de conclusión de los contratos del programa 1996 fuera muy bajo (8,1 %), cuando los retrasos en este ámbito eran ya considerables al final de 1995(525).

14.25. La Comisión confió a subcontratistas las operaciones de compra de recambios destinados a distintas centrales nucleares de los NEI. Los contratos prevén que los intereses percibidos por estos subcontratistas por los anticipos reviertan a la Comisión al final del programa, o bien que se añadan a los importes disponibles para la adquisición de recambios. Al 31 de diciembre de 1996, la Comisión no había emitido ninguna orden de ingreso de las sumas que le correspondían (alrededor de 200 000 ecus), ni tampoco registrado los importes que debían destinarse a los programas, o sea alrededor de 1 435 000 ecus (véase el apartado 14.27).

Cooperación financiera con los países surgidos de la antigua Yugoslavia

14.26. El comienzo de las acciones específicas de reconstrucción (B7-54) fue muy lento, y más del 50 % de los créditos fue comprometido in extremis en diciembre de 1996. A pesar del abono de anticipos por valor de 7,7 millones de ecus durante el último trimestre de 1996, el porcentaje de ejecución de los créditos de pagos apenas sobrepasó el 15 %. En cuanto a los seis primeros meses de 1997, la situación sigue siendo preocupante, ya que, al 15 de julio de 1997, sólo se había utilizado el 1,3 % de los 215 millones de ecus en créditos de pago destinados a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia(526). En noviembre de 1996, se interrumpió el programa (B7-500) de ayudas esenciales (equipamiento y suministros) financiado por PHARE por un total de 125 millones de ecus, debido al riesgo que presentaba de pérdida de control de las distribuciones in situ y porque no favorecía suficientemente la vuelta de los refugiados. El saldo no utilizado para compras de suministros (o sea 42,5 millones de ecus) fue destinado a proyectos de reconstrucción previstos para 1997.

14.27. La Comisión confió la adquisición de suministros con destino a Bosnia a dos subcontratistas a los que se abonaron anticipos de tesorería. Estos anticipos generaron intereses y los importes percibidos por este concepto se aproximaban a los 860 000 ecus al 31 de diciembre de 1996. Dichos importes, que se añadían a los fondos del programa, no se inscribieron en la contabilidad de la Comisión. Con el fin de evitar que escapen al control presupuestario, deberían considerarse como una nueva utilización de hecho, y, por analogía a las operaciones contempladas en el artículo 27.2 del Reglamento Financiero, tendrían que inscribirse en las cuentas de orden con el fin de permitir el seguimiento de las operaciones de ingresos y gastos. Corresponde a la Comisión establecer un procedimiento transparente de contabilización y de control de esas operaciones.

14.28. Al no poder movilizarse, conforme a lo previsto, las ayudas a la reconstrucción en 1996, la Comisión mantuvo un nivel elevado de intervenciones humanitarias en la región (187 millones de ecus frente a los 235 millones de 1995). Por otra parte, invocó la persistencia de esta ayuda para justificar la transferencia de 42 millones de ecus a partir de los créditos PHARE al final de 1996.

14.29. A principios de 1996, la Comisión abrió una oficina de representación en Sarajevo. Una de las principales tareas confiadas a esta oficina era el seguimiento del programa de ayudas esenciales a la reconstrucción de Bosnia (B7-500). Como los créditos del título A del Presupuesto no eran suficientes para sufragar los gastos de funcionamiento de esta oficina, la Comisión transfirió a tal efecto 279 133,17 ecus de los fondos del programa de ayudas esenciales. Esta operación suscita dos observaciones.

14.30. No puede admitirse que se financien los gastos corrientes de la oficina de la Comisión en Sarajevo con los fondos operativos del programa. En efecto, el seguimiento de la ejecución detallada del programa era ya ejercido en Sarajevo por las antenas de las dos empresas encargadas del suministro de material y equipamiento. A estos dos equipos vino a sumarse un tercer equipo de una oficina de vigilancia con el mandato de controlar las entregas e instalación de dicho material y equipamiento. En estas condiciones, la oficina de la Comisión en Sarajevo ejercía funciones que excedían con creces la simple ejecución del programa de ayudas esenciales.

14.31. En vez de crear, a partir de enero de 1996, una administración de anticipos conforme a lo dispuesto en el artículo 54 del Reglamento Financiero(527) y en los artículos 82 a 91 de sus normas de desarrollo(528), la Comisión pidió a las dos empresas a las cuales había confiado la organización de las compras de suministros destinados a Bosnia que pagaran directamente a su representación de Sarajevo los fondos de los que ésta tenía necesidad para su funcionamiento. Entre enero y junio de 1996, la administración de anticipos así constituida de hecho funcionó de manera irregular, puesto que los gastos realizados no se sometían a procedimientos de autorización previa y de regularización controlados por el interventor y el contable de la Comisión.

Conclusión

14.32. Si bien los porcentajes de utilización de los créditos de compromiso de los programas PHARE y TACIS son elevados, los retrasos en materia de conclusión de contratos volvieron a aumentar en 1996, lo cual refleja las dificultades que encuentra la Comisión para traducir en compromisos jurídicos firmes las decisiones de programas adoptadas durante el ejercicio. Por otro lado, se sobreestiman los compromisos pendientes de liquidación al final del ejercicio (véanse los apartados 14.11 a 14.17).

14.33. Por su parte, los créditos de pago siguen estando infrautilizados a pesar de las transferencias llevadas a cabo durante el ejercicio para reducir los créditos iniciales (véanse los apartados 14.7 a 14.9). Los procedimientos de preparación del presupuesto deberían ser reexaminados por la Comisión con el fin de acomodarlos a la realidad de las operaciones efectivas llevadas a cabo en los distintos países beneficiarios.

14.34. En materia de gestión de tesorería, e independientemente del modo de contabilización de los pagos, correspondería al contable de la Comisión ejercer mayor vigilancia sobre los anticipos depositados en los Estados beneficiarios (véanse los apartados 14.19 a 14.23), las administraciones de anticipos que pueden esconderse detrás de los programas operativos (véanse los apartados 14.29 a 14.31) y sobre los intereses generados por los anticipos abonados a algunos intermediarios (véanse los apartados 14.25 a 14.27). Debido a la flexibilidad de actuación que permite, el nuevo procedimiento iniciado por el Presupuesto Suplementario n° 1/96 requeriría una atención muy especial tanto por parte del contable como del interventor (véase el apartado 14.10).

OBSERVACIONES RELATIVAS A LAS OPERACIONES CONDUCIDAS EN EL SECTOR AGRÍCOLA DE LOS PECO Y LOS NEI

14.35. En los PECO y los NEI, la produción agrícola disminuyó considerablemente a partir de 1990 por causas tanto internas como externas. Entre las primeras figuran la debilidad de la demanda interna, la insuficiencia de las inversiones, el aumento del coste de los factores de producción y la estructura de las explotaciones agrícolas. Entre las causas externas, cabe señalar, aparte de las adversas condiciones climáticas de 1992, 1993 y 1996, la pérdida de mercados exteriores y la competencia representada por los productos transformados de importación(529).

14.36. Los cuadros 14.5.1 y 14.5.2 presentan algunos datos generales que permiten determinar la importancia y la evolución de la agricultura en los PECO y los NEI durante los últimos años.

14.37. Sea como fuere, en la mayoría de los PECO y los NEI la agricultura representa una parte importante de la actividad económica. Ésta es la razón por la cual, durante las visitas de inspección practicadas en diez PECO y NEI de abril de 1995 a diciembre de 1996, la fiscalización se refirió en buena medida a las operaciones conducidas en el sector agrícola. Entre 1990 y 1996, los programas PHARE y TACIS movilizaron en este sector 497 millones y 280 millones de ecus respectivamente, o sea el 7,5 % y el 10,1 % de los compromisos de estos programas.

14.38. Las observaciones de auditoría se reagruparon en función de los tipos de intervención de la Comisión para obtener conclusiones sectoriales. Ello fue posible porque, en el caso de PHARE, sólo se examinaron los programas aprobados entre 1990 y 1994. En efecto, hasta 1994 los enfoques PHARE y TACIS fueron comparables y sólo a partir del programa 1995, cuya ejecución se inició a partir de 1996, las operaciones PHARE se inscribieron decididamente en la perspectiva de la preparación a la adhesión. A partir de 1997, la reorientación del programa PHARE persigue acentuar las diferencias con el programa TACIS. Así pues, el enfoque de «respuesta de demanda» dará paso a un enfoque centrado en la adhesión, se concederá prioridad a los proyectos de grandes dimensiones y se intensificará la descentralización de la gestión en beneficio de los países candidatos. La Comisión estima que las intervenciones PHARE se dirigirán en un 30 % a desarrollar la capacidad de las instituciones y en un 70 % a grandes proyectos de infraestructura.

14.39. Los cuadros 14.6.1 y 14.6.2 presentan los compromisos destinados a la agricultura y la reforma de la propiedad de la tierra en los PECO entre 1990 y 1996, y al sector agrícola de los NEI de 1991 a 1996. Resulta sorprendente observar que, pese a estar encargada de coordinar las ayudas de los países del G24, la Comisión no dispone de datos que le permitan conocer el volumen de las ayudas aportadas por los diferentes donantes en función del sector de que se trate, industrial, agrícola o terciario. Así, en el caso de los PECO, la Comisión sabe que durante el período 1990-1995 la ayuda total aportada por los países del G24 al sector agrícola ascendió a 1 533 millones de ecus (mitad donaciones y mitad préstamos), pero desconoce el desglose por país beneficiario. Por otra parte, cabe señalar que la ayuda al sector agrícola, vital para gran parte de la población, sólo representó el 1,8 % de la ayuda total (86 243 millones de ecus) a esos países. ¿Cómo se pueden coordinar las ayudas a priori si se desconoce su importe incluso a posteriori? (véase el cuadro 14.7).

Estrategias de intervención de la Comisión

14.40. Los reglamentos de base de los programas PHARE y TACIS requieren que al seleccionar las acciones se tengan en cuenta, entre otras cosas, las preferencias de cada país beneficiario. Ello explica la diversidad de enfoques que ha elegido la Comisión según los países.

14.41. Las dotaciones financieras anuales asignadas a los Estados beneficiarios dependen de su capacidad de absorción, de la calidad de los proyectos propuestos y, desde 1995, de su programa indicativo plurianual. Como la capacidad de absorción se aprecia a través del porcentaje de ejecución de proyectos anteriores, algunas acciones pueden verse aplazadas cuando la Comisión ha adoptado en el pasado programas que respondían mal al contexto local y tardaban en ejecutarse. Así pues, debido a las dificultades encontradas en la ejecución de los programas PHARE anteriores, los sectores agrícolas de Bulgaria (en 1993 y 1994) y de Albania (en 1995) no obtuvieron nuevas financiaciones.

14.42. Los convenios de financiación de los programas PHARE adolecen a menudo de imprecisión y no fijan claramente los objetivos perseguidos. El Tribunal también trató este fenómeno en su Informe Especial n° 3/97, relativo al sistema de gestión descentralizada del programa PHARE(530). Un proyecto de divulgación agrícola llevado a cabo en Albania recibió financiación en virtud de los programas de 1992 y 1993 (contratos por valor de 0,3 millones de ecus en abril de 1996), sin que así lo hubiera previsto el convenio de 1992, mientras que para 1993 el convenio no preveía ninguna dotación financiera concreta.

14.43. Al principio de sus intervenciones en los NEI, la Comisión no disponía de un conocimiento preciso del contexto local. Los primeros proyectos consistieron de este modo en estudios sobre el conjunto de la cadena alimentaria (producción, transformación y distribución). Estos estudios no siempre fueron apreciados por los beneficiarios, que no eran aún conscientes de la necesidad de mejorar sus métodos de gestión y que esperaban más bien inversiones concretas.

14.44. A partir de 1993, la Comisión orientó más sus programas a acciones que tendían a modificar los métodos de gestión, en particular, acciones piloto en empresas y administraciones locales. No obstante, tropezó con obstáculos políticos en algunos países como Bielorrusia y Turkmenistán. Con el fin de aumentar la producción de cereales en este último país, financió por ejemplo en 1995-1996 un proyecto de investigación agronómica (1,5 millones de ecus) sin poder abordar los verdaderos problemas planteados por la ausencia de reformas económicas. Este tipo de proyecto responde mal al objetivo de TACIS de ayudar a los Estados beneficiarios a emprender las reformas económicas necesarias para la instauración de una economía de mercado.

14.45. Con el fin de adaptar los sectores agrícola y agroindustrial a una economía de mercado, la Comisión trató de establecer, en Bulgaria, Rumania y la mayoría de los NEI, unidades de apoyo a la formulación de políticas y estrategias agrícolas. Como estas unidades se instalaron en los Ministerios de Agricultura, su repercusión fue limitada, puesto que, durante los primeros programas, dichos ministerios eran meros organismos ejecutores sin autoridad para proponer nuevas políticas económicas. A partir de 1995, la Comisión ha tenido más en cuenta las limitaciones estructurales, como lo demuestra un proyecto que se está desarrollando en Uzbekistán (véase el apartado 14.49).

14.46. En Kazajistán (0,9 millones de ecus), las recomendaciones de los asesores occidentales eran apreciadas por lo general, pero rara vez surtían efecto. En 1996 (1,3 millones de ecus), el Ministerio de Agricultura de Kirguizistán dudaba si seguir los consejos de la asistencia técnica extranjera, pues consideraba que la formulación de la política agrícola nacional constituía un tema demasiado delicado. En Turkmenistán, no pudo establecerse en el Ministerio de Agricultura un equipo local de analistas económicos que debía formular estrategias de reforma. Este proyecto (3,7 millones de ecus), seleccionado por la Comisión en 1993 y terminado en marzo de 1996 por asistentes técnicos occidentales, sólo ha tenido efectos limitados, dada la función principalmente comercial y administrativa reservada al mencionado Ministerio.

14.47. En 1995-1996, un proyecto TACIS (5,4 millones de ecus), que debía ayudar a las autoridades ucranianas a adaptar su legislación reguladora del sector agrícola y agroindustrial, resultó demasiado ambicioso y no concedía suficiente importancia a la transferencia de conocimientos. De acuerdo con las nuevas autoridades políticas, se reorientó hacia algunos ejes prioritarios veinte meses después de su comienzo(531).

14.48. En 1995, la Comisión facilitó asistencia técnica a corto plazo (0,2 millones de ecus) al Ministerio de Agricultura de Bielorrusia para difundir la experiencia de un proyecto piloto que había demostrado la viabilidad de una reestructuración de los «koljoses» (véase el apartado 14.62). Debido a la oposición política a las reformas, no prosiguieron estas actividades de asesoramiento.

14.49. En cambio, en Uzbekistán, la unidad de asesoramiento implantada por la Comisión en 1995 (1,6 millones de ecus), que sirve también para divulgar las experiencias de campo de otros proyectos TACIS, estableció buenos contactos con las administraciones competentes adquiriendo así mucha credibilidad. La asistencia técnica ha demostrado flexibilidad en la ejecución del programa convenido con la Comisión para atender las peticiones más urgentes de las autoridades nacionales. Además, se ha esforzado en constituir un equipo local que reagrupa a agentes de organismos vinculados al sector agrícola y está destinado a sustituir, a medio plazo, a los asesores occidentales.

14.50. En Rumania, el capítulo agrícola (5 millones de ecus) de un programa PHARE de 1991 incluía, en particular, la creación en el Ministerio de Agricultura de una célula de apoyo a la cual el programa 1992 asignó la cifra de 0,3 millones de ecus. Esta célula, que al final no se estableció hasta marzo de 1993, no pudo cumplir su misión. En efecto, el Ministerio de Agricultura la mantuvo al margen de sus actividades y no le asignó los recursos humanos necesarios. Por otra parte, no pudo establecer la coordinación que habría sido deseable con los demás Ministerios afectados por las privatizaciones. Al no haber formado los expertos PHARE a colegas capaces de garantizar la continuidad de la unidad, su viabilidad definitiva se veía comprometida en 1996.

14.51. En Bulgaria, el programa de agricultura de PHARE 1990 (16 millones de ecus) debía aplicar una estrategia de desarrollo sectorial y favorecer el desarrollo de un sector agrícola privado. Las estructuras locales no permitieron la realización satisfactoria de este programa (véase el apartado 14.85). Este objetivo se reanudó en los programas 1991 (25 millones de ecus) y 1992 (10 millones de ecus) sin mayor éxito. En el marco de estos dos programas, se creó una unidad encargada de asistir al Ministerio de Agricultura, pero sin coordinación suficiente con los demás ministerios. Al igual que en Rumania, y debido a la falta de voluntad política, la mayoría de las recomendaciones formuladas por esta unidad se habían quedado en letra muerta cuando el Tribunal examinó las operaciones en 1995.

14.52. Tanto en los PECO como en los NEI ha faltado una evaluación de conjunto de las estrategias de apoyo a la agricultura financiadas por la Unión Europea. Ante esta situación, la reorientación que la Comisión piensa dar a sus futuras acciones no se basa en un análisis crítico de las acciones que ha conducido en el pasado. Asimismo, la asignación de los fondos al sector agrícola no se ha basado en las intervenciones de las autoridades nacionales y de los demás donantes.

Programas en favor de la reforma de la propiedad de la tierra

14.53. La reforma de la propiedad de la tierra constituye una condición preliminar a la introducción de la economía de mercado en el sector agrícola; requiere que los países beneficiarios adapten su legislación y establezcan las instituciones apropiadas.

14.54. En Rumania, el programa de 1991 de apoyo a la reforma de la propiedad de la tierra (2,1 millones de ecus) consistió, esencialmente, en el suministro de equipamiento al Ministerio de Agricultura, al no haberse creado aún el organismo que tenía que encargarse del catastro. El programa 1993 de instauración de un catastro rural (5 millones de ecus) no comenzó hasta 1996. En agosto de 1995, la Comisión había establecido como condición para aplazar el vencimiento del convenio de financiación de este programa (diciembre de 1995) la aprobación de la ley sobre el catastro. Dicha ley se aprobó en octubre de 1995, pero la Comisión retrasó el comienzo de las operaciones y esperó a febrero de 1996 para aprobar el programa de trabajo que el socio rumano había presentado en agosto de 1995.

14.55. En Bulgaria, la Comisión asignó, en 1991 y 1992, 8,1 millones de ecus a la reforma de la propiedad de la tierra. En este contexto, financió en 1993 material de medición electrónica (0,5 millones de ecus) que, al cabo de tres años, seguía sin utilizarse.

14.56. La Comisión financió material para el catastro de la República Checa en 1994 (1,7 millones de ecus de conformidad con el programa de 1992) y de Eslovaquia en 1995 (1,7 millones de ecus de conformidad con el programa de 1993). El programa de 1994 preveía además el suministro de equipamiento por valor de 2,3 millones de ecus a la República Checa y de 2,5 millones de ecus a Eslovaquia. En 1995, la Comisión decidió no suministrar más equipamiento hasta que se implantara un sistema catastral que se inscribiera en la perspectiva de la adhesión de estos países a la UE. Sin embargo, hasta 1996 la Comisión no facilitó asistencia técnica para contribuir al desarrollo de este sistema. El equipamiento seguía sin recibirse a finales de 1996. La prestación tardía de la asistencia técnica refleja la insuficiencia de planificación del proyecto desde sus orígenes.

14.57. En Polonia, ante la falta del oportuno marco institucional, la Comisión aún no había podido aportar, al final de 1996, apoyo de envergadura a la reforma de la propiedad de la tierra. Estaba previsto establecer mediante un programa de 1992 (5 millones de ecus) una cartografía moderna del país. Debido a los problemas planteados por el sobrevuelo del territorio por extranjeros para la toma de fotografías aéreas, el proyecto no pudo empezar hasta 1995 y al final de 1996 sólo se había ejecutado en un 60 %.

14.58. En los NEI, TACIS sólo había financiado en 1996 experiencias piloto limitadas de reforma de la propiedad de la tierra, sobre todo en colaboración con el Banco Mundial. Estas acciones se emprendieron sin que existiera una coordinación de conjunto. La Comisión, por ejemplo, emprendió acciones experimentales en este ámbito en Moldavia sin tener en cuenta la experiencia ya adquirida en otros NEI y sobre todo en los PECO.

Programas de reestructuración y privatización

14.59. Con objeto de responder a las exigencias de una economía de mercado, conviene retirar de la tutela del Estado los «sovjoses» (explotaciones estatales) y los «koljoses» [explotaciones colectivas(532)]. Este cambio requiere profundas adaptaciones legislativas.

14.60. En Rumania, la Comisión decidió un programa en favor de la privatización de la agricultura en 1991 antes de que el Gobierno hubiera adoptado una estrategia en este sentido, con lo cual el programa no pudo comenzar hasta febrero de 1994.

14.61. En 1991, ya en tiempos de la antigua Unión Soviética, la Comisión había decidido siete proyectos de privatización de «sovjoses» por un importe global de 6,4 millones de ecus. Cuando estos proyectos se llevaron a la práctica en 1993-1995, respondían a una petición de las autoridades centrales de Rusia (0,3 millones de ecus) o de algunas autoridades regionales de Ucrania (1 millón de ecus), se veían con interés en Moldavia (1 millón de ecus) o en Uzbekistán (1,6 millones de ecus), pero no respondían en cambio a ninguna expectativa en Bielorrusia (1,5 millones de ecus) ni en Turkmenistán (1 millón de ecus), donde todavía en 1996 no se había emprendido seriamente ninguna reforma.

14.62. Tras la disolución de la antigua Unión Soviética, un proyecto realizado durante 1994 en el oeste de Rusia (2,2 millones de ecus) pudo mejorar la gestión de las explotaciones que, aunque oficialmente privatizadas, no habían modificado su modo de funcionar. Las recomendaciones formuladas llevaron a los productores a responder a las necesidades del mercado y tuvieron gran impacto en la región. Las autoridades regionales contribuyeron por su parte al éxito del proyecto y aplicaron el mismo modelo a otras explotaciones colectivas.

14.63. En Kazajistán, un proyecto (2,1 millones de ecus) ejecutado en 1995-1996 para promover el desarrollo de la agricultura privada logró modelos de explotaciones privadas originales y bien adaptados a la región. El proyecto buscó soluciones pragmáticas a las dificultades económicas y sociales derivadas de la reestructuración. La asistencia técnica tuvo en cuenta la experiencia de proyectos TACIS anteriores y el proyecto puede, a su vez, servir de modelo para otras regiones que presentan características similares.

14.64. En Ucrania pocas reformas se habían emprendido todavía en 1996 en el sector agrícola al cual TACIS ya había asignado, sin embargo, 41,5 millones de ecus. Algunos proyectos piloto de reestructuración de las antiguas estructuras de producción agrícola registraron, con todo, cierto éxito cuando se aplicaron a regiones favorables a las reformas y lograron suscitar el interés de los agricultores y de las autoridades regionales. No obstante, estos proyectos, al igual que los agricultores interesados, seguían teniendo dificultades en 1996 por la ausencia de un marco legislativo adecuado.

14.65. La reestructuración de los «sovjoses» y de los «koljoses» plantea la cuestión de la reconversión de algunos trabajadores que puede abordarse de manera eficaz en el marco de programas de desarrollo rural que actúan sobre el conjunto de los componentes de la economía regional. Tales programas han demostrado en Hungría, Rumania o Eslovaquia que la participación de las autoridades es una condición para su éxito(533). Este tipo de implicación puede a veces obtenerse en algunos NEI a nivel regional, pero difícilmente a nivel nacional, debido a la falta de medios financieros y de voluntad política.

Ayuda al desarrollo de los agricultores privados

14.66. Las acciones de divulgación agrícola suelen ser apreciadas por los agricultores y las autoridades regionales. Los consejos prácticos permiten a menudo ganar la confianza de los agricultores, sobre todo si ha podido demostrarse su viabilidad concreta. Este tipo de acción ayuda a los agricultores a racionalizar su producción y a organizarse mejor. Así sucedió en Uzbekistán, Moldavia o Ucrania.

14.67. Las experiencias piloto de los proyectos TACIS han convencido con frecuencia a los beneficiarios, de lo cual constituye un buen ejemplo el proyecto de granjas de demostración en el distrito de Orekhovo-Zujevo (1,7 millones de ecus), en Rusia, pero en este caso las explotaciones modelo creadas sólo podrán reproducirse si los agricultores obtienen acceso al crédito. Excepto en el caso de nuevas técnicas agronómicas que no requieren ninguna inversión particular, los agricultores de los NEI y algunos PECO tienen dificultades para poner en práctica los consejos que reciben por falta de recursos financieros.

14.68. En los NEI, una de las raras fuentes de crédito para los agricultores está constituida por los anticipos a corto plazo, a menudo en especie, que les concede la industria del sector, ya se trate de proveedores o de compradores. Debido a la falta de competencia, los agricultores dependen de estas estructuras, que tienden a abusar de su posición de monopolio. La creación de cooperativas capaces de resistir a estos monopolios constituye un principio de solución, como demostró un proyecto TACIS de cultivo de girasol que se desarrolló en Ucrania.

14.69. Por otra parte, la reproducción a gran escala de los proyectos piloto en los NEI se ve obstaculizada por los procedimientos burocráticos y por la ausencia de un marco legislativo adecuado que limita el desarrollo de las explotaciones.

14.70. En Uzbekistán, un proyecto TACIS de apoyo a los agricultores privados, comenzado en 1994, dedicó 0,4 millones de ecus a la adquisición de equipamiento. Los agricultores se reagruparon en pequeñas cooperativas para adquirir el material que se adaptaba bien a las condiciones locales y los liberaba de los koljoses. El proyecto, que recibió una buena acogida de los agricultores, les condujo a organizarse para defender mejor sus intereses frente a las explotaciones colectivas y a la administración, todavía recelosa ante el sector privado.

14.71. En el programa TACIS, la duración de los proyectos de divulgación suele resultar demasiado breve (alrededor de dos años) para que se mantengan las nuevas estructuras creadas (asociaciones de agricultores, cooperativas, centros de asesoramiento y prestación de servicios a los agricultores). Se necesita una primera campaña agraria para ganarse la confianza de los agricultores y convencerles de que se adhieran a cooperativas o a asociaciones agrarias, pues al proceder de estructuras colectivas, dudan generalmente en reagruparse. Al cabo de dos años de vigencia de los proyectos, las organizaciones creadas son aún demasiado jóvenes para sobrevivir sin asistencia exterior y tampoco su situación jurídica suele ser clara.

14.72. Así pues, un proyecto (1,4 millones de ecus) debía crear durante 1995 en Moldavia una federación de las asociaciones agrarias de carácter privado. Al final de 1996, esta federación seguía representando sólo a un 8 % de los agricultores privados moldavos, y no estaba garantizada su viabilidad definitiva ante la falta de apoyo de las asociaciones de base.

14.73. La exigencia impuesta a veces por la Comisión de dotar de autonomía financiera a los centros de asesoramiento sigue sin cumplirse definitivamente. Semejante exigencia parece prematura habida cuenta de las dificultades financieras que tienen los campesinos. Además puede tener poca base cuando los organismos de divulgación ejercen también competencias de salud pública y protección del medio ambiente.

Relanzamiento de la inversión en el sector agroindustrial

14.74. El desarrollo de la agricultura depende también de la instauración de un sector agroindustrial competitivo y eficaz. Los programas de apoyo a la privatización de ese sector deben coordinarse estrechamente con las demás orientaciones de reforma económica definidas por las autoridades de los países beneficiarios.

14.75. En muchos países, los responsables del sector agroindustrial esperaban sobre todo inversiones concretas. No obstante, para atraer a los inversores, se impone una reorganización previa de los complejos agroindustriales. Sólo algunos proyectos centrados en el sector de la distribución desembocaron en inversiones concretas.

14.76. En Bulgaria, la Comisión financió en 1991 la auditoría de cerca de la mitad de las 400 sociedades agroindustriales con miras a su privatización (2,1 millones de ecus). En 1996, aproximadamente el 95 % de ellas seguía siendo propiedad del Estado.

14.77. Un proyecto TACIS (1,6 millones de ecus) llevado a cabo entre 1994 y 1996 en Rusia para mejorar los alimentos destinados al ganado se dirigía simultáneamente a los proveedores de cereales, los molinos y los ganaderos, mejorando la rentabilidad del sector al responder a sus necesidades. No obstante, el contexto económico local seguía siendo en 1996 demasiado poco atractivo para suscitar el interés de los inversores extranjeros. Los resultados de este proyecto podrían, sin embargo, servir para mejorar las prácticas ganaderas en otras regiones de la antigua Unión Soviética.

14.78. Otro proyecto (1,6 millones de ecus) llevado a cabo durante el mismo período en Moldavia para mejorar el funcionamiento del sector de la carne porcina no pudo servir de modelo, puesto que la asistencia prestada se orientó enseguida hacia una empresa de transformación, sin tener suficientemente en cuenta los aspectos vinculados a la producción y a la comercialización.

14.79. Entre 1994 y 1996 se llevó a cabo en Kazajistán un proyecto (1,2 millones de ecus) que debía contribuir a la producción de maquinaria agrícola adaptada a las necesidades de las pequeñas explotaciones privadas, además de facilitar la transferencia de tecnología, los intercambios comerciales, la inversión y la creación de empresas conjuntas entre operadores europeos y el beneficiario. La Comisión no prestó suficiente atención a la elección del beneficiario. En lugar de una empresa de construcción mecánica, se eligió a un ensamblador-reparador sin instalaciones ni capacidades técnicas suficientes. El proyecto no atrajo inversión extranjera y no se creó ninguna empresa conjunta. En efecto, la actividad básica del beneficiario revestía escaso interés para los inversores extranjeros.

14.80. En Uzbekistán, en el marco de un programa TACIS de desarrollo integrado (1,8 millones de ecus), la asistencia técnica privilegió, a partir de 1995, la búsqueda de inversores para empresas agroindustriales, dejando de lado las acciones de formación en materia de gestión de las empresas de transformación de productos agrícolas. A finales de 1996, ningún inversor extranjero había adquirido todavía participación en las empresas afectadas por el proyecto, y la utilidad de la parte referente a las empresas agroindustriales aún no se había determinado.

14.81. Entre 1992 y 1995, la Comisión financió, en el marco del acuerdo de Bangkok(534), células de expertos establecidas por el BERD en cinco NEI: Bielorrusia (0,7 millones de ecus), Kazajistán (0,7 millones de ecus), Uzbekistán (0,8 millones de ecus), Rusia (2,2 millones de ecus) y Ucrania (1 millón de ecus), para identificar y preparar proyectos de inversión en el sector agroindustrial. Ninguna de estas actividades condujo a una inversión directa del BERD, puesto que los expertos no pudieron encontrar proyectos que respondieran a los criterios establecidos para su subvención.

Líneas de crédito

14.82. En el marco de PHARE, la Comisión concedió ayudas de capital destinadas a ser redistribuidas en forma de créditos. La apertura de líneas de crédito requiere de antemano que haya una legislación adecuada y se tome en consideración el contexto económico local. También debe buscarse la coordinación con las acciones nacionales en este ámbito y con los programas de reforma del sector bancario. Por otro lado, es necesaria generalmente una asistencia a los organismos encargados de la gestión de los créditos.

14.83. En Polonia, el programa PHARE había destinado 30 millones de ecus en 1990 a una línea de crédito para el desarrollo de la agricultura privada. Por aquel entonces, la Comisión apenas había analizado si el sector bancario tenía capacidad para gestionar una operación semejante ni si la legislación vigente era la adecuada. La línea de crédito PHARE entró en competencia con dos programas polacos que ofrecían tipos de interés más ventajosos. Hasta 1994 esta línea de crédito no se volvió atractiva, cuando mejoró la rentabilidad del sector agrícola. También en esta época los bancos adquirieron la eficacia suficiente para gestionar múltiples préstamos de escaso importe que originaban gastos de gestión elevados.

14.84. En Bulgaria, el programa PHARE de 1990 había abierto una línea de crédito de 11 millones de ecus en favor de los agricultores privados. Enfrentada a bloqueos institucionales a nivel nacional, la Comisión transformó el programa en una operación de suministro de factores de producción para la agricultura. En 1991, previó de nuevo la apertura de una línea de crédito (7 millones de ecus) para los agricultores privados, pero sin estudiar mejor el contexto económico y legal. Los fondos se reorientaron así a treinta y tres nuevas cooperativas para que concedieran préstamos a sus miembros. En 1996, estos créditos se encontraban aún bloqueados, puesto que la ley búlgara, como sucede en muchos países, prohíbe toda actividad bancaria a las sociedades que, como estas cooperativas, no disponen de un capital mínimo.

14.85. En Albania, la Comisión atendió en 1992 la petición de las autoridades de abrir una línea de crédito alimentada por los fondos de contrapartida del programa PHARE de suministro de factores de producción agrícolas. El banco albanés de desarrollo rural, encargado de la gestión de esos fondos, distribuyó préstamos a partir de marzo de 1993, pero, pese a la asistencia técnica prestada por la Comisión para gestionar las operaciones, la selección de los beneficiarios había sido poco rigurosa. En abril de 1996, el porcentaje de incumplimiento de los prestatarios era del 84,4 %. Pese a que el porcentaje era ya del 34 % en octubre de 1994, la Comisión no tuvo conocimiento de la situación hasta marzo de 1995, tras lo cual bloqueó la línea de crédito y suspendió todo pago a otras dos líneas de crédito para las cuales se habían reservado mientras tanto 4,8 millones de ecus. Los problemas encontrados eran previsibles, pues la legislación albanesa no permitía obtener garantías reales sobre los préstamos concedidos.

14.86. En Albania, otro proyecto (3,5 millones de ecus) había previsto la venta a agricultores privados de máquinaria agrícola a crédito. Un estudio financiado por PHARE preconizaba, debido a la escasa capacidad de reembolso de los compradores potenciales, la compra de material originario de los PECO y de tractores de potencia media. La Comisión, sin embargo, concluyó los contratos de suministro con sociedades occidentales y el 90 % de los tractores estaba provisto de una potencia superior a la recomendada. Estos tractores, suministrados en 1993, se revelaron inadecuados a la reducida superficie de las explotaciones albanesas. Las inversiones resultaron además poco rentables y el porcentaje de recuperación de los créditos vencidos era inferior al 20 % en abril de 1996.

14.87. A diferencia de PHARE, los reglamentos TACIS no previeron la apertura de líneas de crédito. La Comisión puede, no obstante, prestar asistencia técnica para gestionar líneas de crédito concedidas por otros proveedores de fondos. Al final de 1996, tales acciones sólo se habían realizado a pequeña escala, por ejemplo en un proyecto de divulgación agrícola llevado a cabo en el Kirguizistán.

14.88. En Rusia, un proyecto TACIS (1,5 millones de ecus) llevado a cabo entre 1994 y 1996 debía ayudar al sector bancario a ofrecer sus servicios a las empresas agrícolas y agroindustriales. El proyecto, bien integrado con el resto de las actividades de TACIS en el sector agrícola, adoleció desde su inicio de falta de coordinación con los proyectos de apoyo a la reforma del sistema bancario. Según el pliego de condiciones, el proyecto realizado en asociación con un banco agrícola debía crear un nuevo banco para el mismo sector, lo cual equivalía a pedir a un socio que colaborara en el desarrollo de un competidor. El proyecto se reorientó seis meses más tarde hacia el apoyo al banco socio. Debido a la falta de liquidez, en 1996 seguía sin alcanzarse el objetivo de responder a las necesidades del sector agrícola en créditos a medio plazo, en particular mediante la instauración de un fondo de garantía rural.

Conclusión

14.89. No se enunciaron con suficiente claridad las estrategias de reforma de la agricultura elegidas para las intervenciones de la Comisión en los países PHARE y TACIS (véase el apartado 14.42). Así pues, algunas acciones tropezaron con la oposición de las autoridades tutelares en los Estados beneficiarios (véanse los apartados 14.46 a 14.61). Las vacilaciones de estas autoridades ante el proceso de privatización elegido para la instauración de economías de mercado no se tuvieron suficientemente en cuenta al aprobar los programas (véanse los apartados 14.47 a 14.51). En esas circunstancias, la financiación comunitaria sólo tuvo, en el mejor de los casos, efectos limitados. Por otra parte, la ayuda prestada por la Comisión no siempre tuvo en cuenta la organización administrativa de los Estados beneficiarios y el marco institucional y legislativo que prevalecía en esos países. Las estrategias sectoriales de la Comisión deberían insertarse más claramente en las de los Estados beneficiarios (véase el apartado 14.52).

14.90. En los PECO, las reformas de la propiedad de la tierra resultan primordiales para favorecer no sólo la instauración de una economía de mercado en el sector agrícola sino también la inversión en las explotaciones. En la perspectiva de la adhesión de algunos PECO a la Unión Europea, el apoyo a este sector debe considerarse como prioritario. Raros son los países donde los progresos en materia de reforma de la propiedad de la tierra podían considerarse satisfactorios al final de 1996 (véanse los apartados 14.53 a 14.58).

14.91. En algunos PECO candidatos a la adhesión, las estructuras de producción y el marco legal e institucional siguen siendo incompatibles con los que prevalecen en los Estados miembros de la Comunidad (véanse los apartados 14.50 y 14.51, 14.54 y 14.55, 14.76). En esos países, resultaba prematuro orientar las futuras intervenciones de PHARE a la estrategia de preadhesión cuando su producción agrícola dista aún de satisfacer sus necesidades internas más elementales. En los países donde las reformas institucionales se encontraban bloqueadas, habría sido preferible dar prioridad a la revitalización del sector productivo agrícola. Bulgaria constituye a este respecto un ejemplo especialmente ilustrativo.

14.92. El auge de las explotaciones agrícolas está vinculado a la existencia de sistemas de acceso al crédito. Este aspecto crucial del desarrollo de la agricultura se olvidó con demasiada frecuencia en los NEI (véanse los apartados 14.68 a 14.87). En los PECO, algunas de las líneas de crédito abiertas no surtieron de inmediato los efectos deseados, bien porque los sistemas se establecieron en un mal momento, bien porque la Comisión no tuvo bastante en cuenta las condiciones reales y el marco legislativo (véanse los apartados 14.84 a 14.87). Se trata de un ámbito en que debe buscarse la colaboración del sector bancario y reforzarse la ayuda de la Comisión. En numerosos países habría que considerar una mayor articulación con las ayudas del BERD.

14.93. Los proyectos de demostración y divulgación dieron por lo general mejores resultados cuando fueron aceptados por los beneficiarios que cuando fueron impuestos por las autoridades centrales (véanse los apartados 14.66 a 14.73). Su efecto motor sigue siendo no obstante difícil de valorar, puesto que la Comisión no estableció, con las autoridades beneficiarias, un sistema de seguimiento a posteriori.

14.94. Por lo general, los proyectos de reestructuración pusieron de manifiesto que podían ser viables grandes explotaciones si se reorganizaban de manera eficiente y se liberaban de las antiguas estructuras. No obstante, la reestructuración de algunas entidades de gran tamaño, en particular los «koljoses», suele ser compleja. Según los casos, puede resultar conveniente promover o bien pequeñas explotaciones familiares o bien cooperativas, o incluso ambos modelos simultáneamente (véanse los apartados 14.59 a 14.65).

14.95. Los apoyos al sector agroindustrial rara vez condujeron a resultados convincentes (véanse los apartados 14.74 a 14.81). Los importes que deben movilizarse para la reconversión agroindustrial superan las posibilidades de los programas PHARE y TACIS. Si la Comisión quiere proseguir sus intervenciones en este sector, debería tratar más sistemáticamente de asociarse con instituciones que, como el BEI o el BERD, están en condiciones de movilizar capitales importantes. Los proyectos de reestructuración que se han destinado simultáneamente a las empresas agroindustriales, sus proveedores y sus clientes son los que han tenido mayor impacto.

14.96. El Reglamento TACIS precisa que la elección de las acciones se basa, entre otras cosas, en una evaluación de su eficacia con respecto a los objetivos de la asistencia comunitaria. En el caso de PHARE, la autoridad presupuestaria se preocupa, desde el ejercicio 1993, por disponer de análisis cualitativos de los resultados obtenidos a través de los distintos programas sectoriales. Al final de 1996, no se había procedido a ninguna evaluación global de los distintos tipos de intervención de la Comunidad Europea en el sector agrícola de los países PHARE y TACIS. Tales evaluaciones son necesarias en la perspectiva de las futuras estrategias de la Comisión (véase el apartado 14.52).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

14.10. Los gastos cubiertos por el Presupuesto Rectificativo y Suplementario 1/96 se detallan en el comentario correspondiente. Se trata de gastos de funcionamiento que deberían, en efecto, contribuir a ejecutar y controlar mejor los programas afectados. Por consiguiente, no pueden asimilarse a los gastos administrativos corrientes contemplados en el artículo 36 del Reglamento Financiero, y los compromisos correspondientes no pueden equivaler a compromisos provisionales en el sentido del artículo 54 de las modalidades de ejecución. Conforme a la disposiciones aplicables al régimen de los créditos disociados, el saldo del compromiso se liquidará mediante créditos de pago del ejercicio 1997 y, en su caso, de ulteriores ejercicios.

14.13 14.14. La Comisión inició a principios de 1997 un ejercicio de liquidación de los programas y contratos llegados a expiración. Así pues, dentro de los programas centralizados, se han liquidado 70 programas y 559 contratos y se han realizado 101 liberaciones por un total de 31,3 millones de ecus. En cuanto a los programas descentralizados, se están preparando 31 liberaciones por un importe de 17 millones de ecus.

14.15. c) Las nuevas disposiciones propuestas en el artículo 22.4 bis del Reglamento Financiero (séptima revisión, que se está discutiendo en el Parlamento y que está sujeta al dictamen del Tribunal de Cuentas) prevén una mayor transparencia en la contabilidad de los cocontratantes, incluida la recuperación de los intereses obtenidos con cargo a los fondos entregados por la Comisión.

14.16. Dado que las autoridades presupuestarias han aumentado considerablemente los recursos financieros destinados a los programas gestionados por los servicios correspondientes de la Comisión (PHARE, TACIS, antigua Yugoslavia, Turquía), el personal disponible resulta insuficiente, situación corroborada por la importante rotación de personal. Por ello, el gestor podría verse obligado a abandonar sus tareas antes de que el propio proyecto finalice. No obstante, esto no significa que la Comisión abandone el control y la supervisión del proyecto. Hasta ahora, ha preferido liquidar los programas en curso en vez de liquidar oficialmente los programas finalizados y realiza desde principios de 1997 esfuerzos sistemáticos para ultimar su financiación, tal como se indica en las liberaciones mencionadas en los apartados 14.13 y 14.14.

14.17. La Comisión toma medidas para garantizar que los gestores oficiales de estos programas siguen de manera más sistemática la ejecución de acciones individuales, incluida su liquidación, y colaboran estrechamente con la nueva estructura de los servicios financieros creados en octubre de 1996.

Ejecución del programa PHARE

14.18. La existencia de dos programas diferentes se debe a que la antigua Yugoslavia podía acceder al programa PHARE antes del conflicto y a que, con la reconstrucción, el Parlamento creó tres líneas presupuestarias específicas para la antigua Yugoslavia y hubo que elaborar un Reglamento de base que obligaba a la Comisión a gestionar estos programas partiendo de bases jurídicas distintas. Por razones de claridad y armonización de las normas de gestión, la autoridad presupuestaria decidió juntar, en el presupuesto de 1997, las dos acciones (es decir, la acción de reconstrucción de la antigua Yugoslavia y la acción PHARE de rehabilitación) en el mismo capítulo. La Comisión prosigue sus esfuerzos para unificar las normas de gestión de estos programas.

14.19. La Comisión considera tales pagos como definitivos. El sistema de contabilidad utilizado en el marco del programa PHARE depende de las disposiciones del Reglamento Financiero aplicables a toda la contabilidad de la Comisión. Dentro del sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE, existe un dispositivo interno para calcular y registrar los últimos pagos efectuados por las unidades de gestión de los programas (UGP). La Comisión sabe que hay que procurar que los balances de las UGP no sean excedentarios y comprueba previamente el importe que se les entrega en pagos escalonados para que corresponda lo más posible a las obligaciones de pago reales de las UGP, basándose en las previsiones de desembolso que figuran en los programas de trabajo.

14.20. Debido a la crisis bancaria en Bulgaria, quince bancos se situaron bajo la responsabilidad de un administrador judicial y se inició el procedimiento de liquidación. Por consiguiente, se bloquearon en tres bancos once cuentas bancarias del programa, es decir, un total de aproximadamente 9,6 millones de ecus, incluidos los intereses. Desde febrero de 1996, los servicios de la Comisión han planteado sistemáticamente el problema de la seguridad de los fondos del programa PHARE en las entidades bancarias búlgaras y han tomado medidas para reducir los saldos solicitando que se efectuaran pagos ulteriores en cuatro bancos considerados suficientemente seguros.

14.21. La Comisión ha insistido ante las autoridades búlgaras acerca de la responsabilidad del Gobierno, dentro del acuerdo marco PHARE, en caso de pérdida de fondos anticipados. Aunque todos los interlocutores búlgaros hayan expresado su completo acuerdo con esta posición, la crisis económica y política que se anunciaba retrasó la resolución final. No obstante, el Gobierno provisional aprobó el 12 de mayo de 1997 un proyecto de ley, que se va a discutir en la Asamblea Nacional recién constituida y que debería garantizar finalmente el reembolso completo de los fondos. La Comisión ha debido actuar con prudencia para no desestabilizar todavía más el sector bancario búlgaro. Dadas las circunstancias, las observaciones del Tribunal según las cuales la Comisión debería haber emitido una orden de ingreso ya no son pertinentes. No obstante, podría recurrirse a tal procedimiento si las negociaciones no llegan a buen término.

14.22. En el caso de Bulgaria, la Comisión opina que las transferencias provisionales efectuadas en beneficio del Programa de «Transporte» permitieron arreglar, en una situación de crisis totalmente particular, un problema temporal de liquidez. En efecto, había que permitir a las UGP afectadas pagar las facturas en cumplimiento de los contratos firmados evitando así penalizar a los contratantes y, a fin de cuentas, a las autoridades contratantes por circunstancias independientes de su voluntad. Un nuevo compromiso de créditos, tal como lo sugiere el Tribunal, no se hubiera adaptado a la situación. Hubiera exigido un nuevo procedimiento de decisión inicial para las operaciones afectadas (incluida la consulta al Comité PHARE y la celebración de un convenio de financiación con el Gobierno búlgaro), lo cual habría llevado realmente a una segunda financiación de la misma operación. No obstante, esto se llevó a cabo tras consultar al controlador financiero.

14.23. Dadas las circunstancias, la mejor solución era efectuar una transferencia temporal, que ya se ha vuelto a ingresar en el programa que anticipó los fondos, lo cual garantiza la eliminación de las transferencias en especie dentro de un determinado programa. Hay que recordar asimismo que la Comisión ha dejado claro que no se aprobará ninguna transferencia provisional más. Por otra parte, prosigue sus esfuerzos para encontrar una solución definitiva al problema todavía pendiente de los fondos bloqueados.

Ejecución del programa TACIS

14.25. Tal como se indica en la letra c) del apartado 14.15, la propuesta de revisión del Reglamento Financiero incluye el establecimiento de un marco jurídico apropiado para el tratamiento de los intereses producidos por los fondos entregados a los cocontratantes.

Cooperación financiera con los países de la antigua Yugoslavia

14.26. Por lo que respecta a las acciones específicas de reconstrucción, financiadas en el marco del capítulo B7-54, el retraso en el inicio de las acciones se debe a varios factores. En primer lugar, la base jurídica para las líneas presupuestarias corrrespondientes no se adoptó hasta agosto de 1996. Hasta entonces, la mayoría de los fondos no se pudo movilizar, sobre todo teniendo en cuenta que un importe considerable se ingresó en la reserva. Además, sólo se constituyó un gobierno después de las elecciones de septiembre (en noviembre), y sólo se firmó un acuerdo con dicho gobierno en diciembre. Al estar el compromiso de los fondos disponibles subordinado a este acuerdo, la Comisión únicamente pudo comprometer el saldo del presupuesto de 1996 a finales de año.

La Comisión, consciente de los problemas a los que se enfrentaba el programa PHARE de ayudas esenciales, decidió en noviembre de 1996 reasignar parte del programa a proyectos específicos para garantizar un mayor control y una mayor eficacia de la ayuda.

14.27. La Comisión les remite a su respuesta a la letra c) del apartado 14.15.

14.30 14.31. Las observaciones del Tribunal no tienen en cuenta las condiciones extremas en las que se inició el programa de ayuda esencial a Bosnia. Teniendo en cuenta la importancia de las cantidades en juego, la necesidad de ejercer un control adecuado y la situación extremadamente compleja resultante del conflicto, era indispensable una presencia visible y eficaz de la Comisión.

En principio, la estructura de la Comisión establecida en enero de 1996 afectaba exclusivamente al seguimiento del programa y, por lo tanto, era lógico financiarlo con créditos operativos. Por aquel entonces, la Comisión no podía financiar con cargo a los créditos de la parte A del presupuesto los gastos de funcionamiento de una oficina de representación que sólo empezó a funcionar a partir de abril de 1996, conforme a la decisión de la Comisión de 24 de abril de 1996 de abrir una oficina en Sarajevo. Se abrió una cuenta de anticipo de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 46 del Reglamento Financiero de 1 de junio de 1996. Dicha cuenta se sustituyó por otra cuenta de anticipos de caja el 1 de marzo de 1997. Estas cuentas se financian enteramente con cargo a la parte A6 del presupuesto, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero, al igual que los dos principales gastos de funcionamiento (alquiler y salarios), desde junio y noviembre de 1996.

Las inspecciones llevadas a cabo por la Comisión en relación con dichas cuentas no revelaron ninguna anomalía. Cuando se instala una nueva representación, se abre generalmente una cuenta de anticipos, y no una cuenta de anticipos de caja, puesto que al principio no se dispone del personal suficiente. Por lo demás, la cuenta de anticipos se administra de la misma manera.

No obstante, esta financiación inicial era necesaria para garantizar una presencia en la región en el momento en que se iniciaban en Bosnia las operaciones financiadas por la Comisión. Ésta admite que el control de los acuerdos de financiación iniciales podría haber sido más eficaz y está dispuesta a seguir las indicaciones del Tribunal y los resultados del Programa EAP (política de acceso ampliado) iniciado en el verano de 1997.

Conclusión

14.32. Dentro de la propuesta de reorientación del programa PHARE, adoptada por la Comisión el 19 de marzo de 1997, se toman una serie de medidas a fin de reducir los retrasos en materia de liquidación de compromisos presupuestarios, entre ellas:

- una reducción del plazo para ampliar los contratos de 3 a 2 años, tras la firma de los acuerdos de financiación;

- reajustes automáticos de las asignaciones del programa para reflejar los progresos en su ejecución;

- la conclusión de programas más antiguos, incluida la liberación correspondiente de los recursos presupuestarios.

14.33. La infrautilización de los créditos de pago refleja las dificultades de contratación antes mencionadas, que se resolverán a través de las medidas descritas en el apartado 14.32 de la respuesta de la Comisión. La elaboración de un presupuesto destinado a los créditos de pago deberá reflejar necesariamente un equilibrio entre: a) la necesidad de limitar el flujo de pagos a fin de reflejar de manera adecuada el ritmo de ejecución sobre el terreno y b) la necesidad de garantizar un flujo suficiente de recursos para apoyar la reforma y el proceso de preadhesión en los Estados beneficiarios. La Comisión aprovecha la reorientación de PHARE para ajustar el presupuesto del programa respetando las restricciones presupuestarias y políticas.

14.34. Desde el punto de vista de la Comisión, la forma de contabilizar los pagos reviste una importancia fundamental. En el caso de los importes pagados a los cocontratantes, se trata de pagos definitivos a efectos del artículo 51 del Reglamento Financiero. Una vez pagados, estos importes ya no forman parte de los fondos administrados por el contable de la institución. A fin de garantizar una mayor transparencia en la administración de los fondos entregados a los cocontratantes responsables de la gestión de las acciones financiadas con cargo al presupuesto comunitario, la Comisión ha introducido las disposiciones necesarias en su última propuesta de revisión del Reglamento Financiero (séptima revisión). Por último, la Comisión examina la posibilidad de establecer modalidades que permitan seguir utilizando el nuevo procedimiento inaugurado en el presupuesto suplementario 1/96.

OBSERVACIONES RELATIVAS A LAS OPERACIONES CONDUCIDAS EN EL SECTOR AGRÍCOLA DE LOS PECO Y LOS NEI

14.39. El formato de los cuadros G24 ha sido aceptado por la Comisión y los países donantes y forma parte del modelo de informe al que se ajustan las autoridades nacionales a fin de suministrar a la Comisión el material necesario para poner al día los cuadros indicadores, cuya finalidad no es proporcionar estadísticas detalladas sobre sectores específicos, sino un resumen informativo sobre el flujo de la ayuda global. Desde un punto de vista operativo, la coordinación in situ de los donantes la llevan a cabo principalmente las autoridades de cada país beneficiario en cooperación con el personal local de la Comisión.

Estrategias de intervención de la Comisión

14.41. Dada la falta de voluntad política en Bulgaria, entre 1992 y 1996, a la hora de privatizar o fomentar una verdadera competencia entre empresas privadas y estatales, según informes independientes de la OCDE y del BERD, la Comisión ha decidido no conceder más ayudas agrarias anuales PHARE mientras no tenga pruebas concretas de que se están realizando esfuerzos para la reforma y el desarrollo del sector privado. En cuanto a Albania, los recursos se han centrado en otros sectores correspondientes a la estrategia global de reforma.

Desde 1995, el programa indicativo plurianual de PHARE permite fijar niveles de ayuda anual PHARE en sectores particulares como la agricultura que, entre otros factores, reflejan la capacidad de absorción año tras año. Los aspectos fundamentales del planteamiento plurianual son la absoluta prioridad y los límites determinados para cada uno de los sectores clave durante el período cubierto por el programa indicativo plurianual acordado con el país en cuestión y aprobado por los Estados miembros. Habida cuenta de la capacidad de absorción constatada, una asignación sectorial escasa o la ausencia de asignación podría compensarse con asignaciones sensiblemente más importantes durante los años anteriores o siguientes.

14.42. El objetivo principal del convenio de financiación de 1992 era mejorar la capacidad del país para autoabastecerse de productos alimenticios. Los servicios de divulgación no se mencionaban claramente. No obstante, tal como indicaba el Tribunal en el apartado 14.67, el concepto de «divulgación» es en sí mismo un elemento clave que contribuye al desarrollo y a la racionalización de las capacidades locales de producción. En ese sentido, se incluyó en el contrato del programa un proyecto piloto de 70 000 ecus -lo cual representa un importe muy escaso si lo comparamos con la asignación global, que ascendía a 15 millones de ecus- a fin de desarrollar los servicios de divulgación. Este proyecto, que contribuyó a los objetivos generales del programa de 1992, debía servir de base a un proyecto más ambicioso financiado en 1993.

El programa de 1993 mencionaba los servicios de divulgación dentro de la «Ayuda a la privatización de la agricultura y a la gestión de los programas». La financiación de los contratos de divulgación (1 031 163 ecus) procedía de los 2,1 millones de ecus asignados por este concepto.

14.45. Las observaciones del Tribunal no reflejan el hecho de que, a partir de 1995, se establecieron unidades consultivas para la formulación de políticas en varios países de Europa Central y Oriental, y que éstas operan de manera eficaz y están totalmente integradas en los ministerios respectivos. Este es el caso, sobre todo, de la República Checa, Eslovenia y Eslovaquia.

En cuanto a los NEI, los proyectos se han adaptado progresivamente a la estructura decisoria.

14.46. En el caso de Kazajistán y Kirguizistán, los comentarios del Tribunal competen a las autoridades nacionales. En cuanto a Turkmenistán, la unidad no se creó tal como se preveía inicialmente. El proyecto se reorientó y ha permitido elaborar una treintena de estudios de calidad en vista de futuras reformas.

14.50. La Comisión reconoce que Rumania ha tenido dificultades durante los años anteriores para suministrar un personal homólogo adecuado e integrar unidades de apoyo PHARE en el Ministerio de Agricultura. Ha observado asimismo el carácter limitado de los medios oficiales con los que se ha dotado al Ministerio para que lleve a cabo una programación y una política de ayuda apropiadas.

Desde hace dos años, y gracias a los esfuerzos continuados de la Comisión a todos los niveles, se ha logrado una mayor integración física y organizativa del programa PHARE y del apoyo administrativo en la estructura principal del Ministerio. La medida más reciente ha sido la decisión del Ministro, en marzo de 1997, de crear un grupo de consejeros ministeriales que le informe. En él se integrarían las unidades financiadas por PHARE (y a las que se refiere el Tribunal).

14.51. El Ministro y los altos funcionarios del Ministerio de Agricultura e Industria Alimentaria han recurrido a menudo a la unidad consultiva de PHARE, pese a tratarse de medidas puntuales más que de reformas a largo plazo. No obstante, el mayor logro del proyecto ha sido sobre todo identificar a los homólogos búlgaros y enseñarles a apreciar los principios económicos del mercado, así como a preparar evaluaciones y recomendaciones económicas sistemáticas. Los funcionarios formados en el marco de este programa han contribuido de manera significativa a las declaraciones políticas del Gobierno anterior y el actual sobre la reforma económica y el desarrollo con vistas al año 2000 y han establecido con éxito vínculos interministeriales y contactos.

14.52. Desde 1996, la Comisión ha instaurado un sistema que permite al programa PHARE publicar informes anuales de evaluación sobre todos los programas en curso. Estos informes se remiten al Comité de gestión de PHARE y sirven de base para la evaluación de nuevos programas que todavía no se han aprobado. Posteriormente, se transmiten a los programas recomendaciones y lecciones extraídas de la experiencia adquirida, que se tienen en cuenta a la hora de elaborar nuevos programas cuando ello resulta útil y factible.

Bien es verdad que hasta ahora no se ha llevado a cabo ninguna evaluación completa de los programas PHARE y TACIS para el sector agrario. Sí se han redactado, en cambio, cierto número de informes de evaluación sobre los distintos aspectos agrícolas en determinados países. De esta forma, se ha realizado una «evaluación sectorial agrícola» en la República Checa y en Eslovaquia, durante los primeros meses de 1997, y en Hungría, en 1995. En total, se han preparado diecinueve informes sobre los programas agrícolas PHARE antes de establecer el sistema de control y evaluación que funciona desde 1996.

Los resultados de los programas agrícolas PHARE y TACIS aparecen en los informes de evaluación provisional remitidos al Parlamento Europeo.

La Comisión ha prestado asimismo una atención especial a todas las fases de evaluación creando en 1996, dentro de la iniciativa SEM 2000, una nueva unidad en la DG IA (recursos financieros y humanos), en octubre de 1996.

Por último, está prevista una evaluación completa TACIS del sector agrario dentro del plan de trabajo de la unidad de evaluación para 1997.

Programas en favor de la reforma de la propiedad de la tierra

14.54. A fin de permitir que el mercado de bienes raíces se desarrolle, ha habido que introducir importantes cambios en la legislación rumana de 1991, sugeridos por expertos financiados con cargo al programa de apoyo PHARE.

La Comisión no recibió hasta finales de noviembre de 1995 la confirmación del Ministerio de Agricultura de que el procedimiento de adopción se había concluido en su totalidad.

14.55. Hacia finales de 1993, se disponía de todo tipo de material informático de agrimensura, que incluía entre otras funciones de medición electrónica. Las previsiones de alquiler de material de medición electrónica por parte de las compañías agrimensoras búlgaras no se concretaron, y el material suministrado sigue siendo propiedad del organismo búlgaro responsable.

14.56. Aunque la República Checa y Eslovaquia hayan comenzado a poner en marcha, muy lentamente, el programa del catastro, la asistencia técnica aportada en el marco del programa PHARE ha permitido que los proyectos se lleven a cabo a lo largo de un periodo de tiempo aceptable. Se han liberado fondos para los dos países dentro de sus convenios de financiación respectivos.

14.57. El programa PHARE llevado a cabo en Polonia todavía no ha conseguido modernizar el registro de tierras y edificios (catastro), ya que el marco institucional no resultaba adecuado. Esta situación cambió el 1 de enero de 1997, fecha en que las autoridades polacas crearon los servicios centrales de geodesia, cartografía y catastrales, que PHARE exigía desde hace tiempo, dentro de su programa de reforma de la administración pública (que es asimismo un proyecto PHARE) basándose en el modelo checo.

Todavía queda mucho por hacer en lo que respecta al marco jurídico, dado que se trata de una cuestión claramente política, sobre todo por lo que se refiere a la adquisición de tierras por extranjeros. El sistema de información sobre el territorio de 1992 se ha encontrado, en efecto, con muchas dificultades, debido a que el Ministerio de Defensa ha prohibido a las empresas extranjeras que hagan fotos aéreas, lo cual ha impedido aplicar las normas de adjudicación de PHARE que permiten a las empresas de la UE convocar licitaciones. Estas dificultades se resolvieron a principios de 1995. La campaña de fotografía aérea avanza tal como se preveía y finalizará este año. Son necesarias buenas condiciones meteorológicas, ya que de ellas depende la calidad de las fotos.

Programas de reestructuración y privatización

14.60. La Comisión ha aceptado financiar un subprograma de privatización de la agricultura en el marco del primer gran programa de ayuda agrícola (principalmente, entrega de mercancías) llevado a cabo a finales de 1990 y principios de 1991 para responder a la inestabilidad económica y a la incertidumbre política tras la caída del dictador Ceaucescu y del régimen comunista en Rumania. En esa época, nada parecía indicar que entre las grandes prioridades del Gobierno no figuraría una política central de privatización.

El elevado número de intercambios entre la Comisión y la coalición gubernamental hasta finales de 1996 ha reforzado considerablemente el compromiso del Gobierno a favor de la privatización. Se adjudicaron en 1996 importantes contratos para la privatización de explotaciones avícolas y de ganado porcino, así como para la formación en materia de principios de gestión de la economía de mercado. Los resultados de estos contratos han permitido que el nuevo Gobierno adopte importantes compromisos en favor de la privatización dentro de la política de reforma global y de los objetivos anunciados por el Primer Ministro en febrero de 1997.

Relanzamiento de la inversión en el sector agroindustrial

14.76. Aunque los doscientos estudios mencionados no se hayan utilizado directamente en el proceso de privatización, la ayuda ha contribuido considerablemente a la toma de decisiones políticas y a la elaboración de las listas de privatización anunciadas en 1997 por el Gobierno provisional y por el nuevo Gobierno de Bulgaria. Las sociedades agroindustriales públicas que ya se habían privatizado o incluido en las primeras fases de privatización comercial masiva se integraron en los estudios anteriormente mencionados.

14.77. La sugerencia del Tribunal ha sido recogida por TACIS en dos proyectos de 1995 («Support to the agro-industrial reform at oblast level») y 1996 («Adapting beef and dairy farming to restructuring») del programa relativo a Rusia. Estos dos proyectos tienen por objeto multiplicar y difundir los resultados de los proyectos anteriores.

El primero de estos proyectos se inició a principios de 1997. El segundo se encontraba en plena fase de licitación en junio de 1997.

Las prioridades de ejecución del programa TACIS no competen únicamente a la Comisión. Son el resultado de negociaciones con las autoridades del país beneficiario y dependen por lo tanto asimismo de las estrategias políticas y económicas aplicadas por estas últimas.

14.80. La utilidad del capítulo relativo a las empresas agroindustriales sólo podrá establecerse en vista de los resultados de las negociaciones con los inversores extranjeros que todavía están en curso, sobre todo por lo que respecta a los seguros requeridos para limitar los riesgos de sus inversiones.

Líneas de crédito

14.83. En el caso de Polonia, la línea de crédito para la agricultura se ha empezado a utilizar tarde. Esto se debe no tanto a la competencia de otros préstamos (subvencionados) como a la falta de interés y a la gran ineficacia del sistema bancario polaco durante los primeros días del proceso de transición. El proyecto puede considerarse hoy en día como un éxito, pese a su largo periodo de gestación, ya que se habían asignado más de mil créditos agrícolas a finales de 1996, fecha en la que se inauguró la línea de crédito.

14.84. El Gobierno búlgaro resolvió los últimos problemas jurídicos planteados por el proyecto de financiación agrícola en Bulgaria en 1996 gracias a las gestiones de alto nivel llevadas a cabo por la Comisión. Los primeros préstamos concedidos dentro de este proyecto se aprobaron en febrero de 1997. En junio del mismo año, pese a las incertidumbres políticas en Bulgaria, se aprobaron unos ochocientos préstamos en forma de inversiones y de financiación de la producción a corto plazo.

14.85. La Comisión, uniendo sus esfuerzos a los de las UGP del programa PHARE, ha controlado la evolución de las líneas de crédito. Se ha movilizado una ayuda técnica específica para asesorar a la unidad de crédito del ACR. Además, la Comisión decidió a finales de 1994 proceder a una evaluación detallada del estatuto financiero de los ACR prestando una atención especial al problema de los préstamos, a fin de evaluar las dificultades presentes y encontrar las soluciones necesarias. La misión se llevó a cabo en febrero de 1995, y el primer informe se redactó en marzo de ese mismo año. A raíz de ello, la Comisión solicitó que todas las líneas de crédito se suspendieran hasta la firma de un memorando de acuerdo en el que se describieran los nuevos procedimientos de préstamo y control.

14.86. El asistente técnico, previendo una rápida privatización de las tierras, había sugerido que la mayor parte de las máquinas fueran de pequeño tamaño. Las autoridades albanesas, al darse cuenta de que la fragmentación de las grandes propiedades iba a ser más lenta de lo previsto, solicitaron la adquisición de máquinas más grandes. El compromiso al que llegaron los expertos y las autoridades ha supuesto la compra de aquellos tractores que parecían más apropiados para el país.

14.88. La ausencia de coordinación con los proyectos de apoyo a la reforma del sistema bancario, subrayada por el Tribunal, afecta principalmente a la fase de concepción del proyecto. Esto se debe sobre todo a las condiciones poco idóneas en las que se seleccionaron los proyectos en 1992. En cambio, el consultor que entró en contacto con el Instituto de Formación Bancaria de San Petersburgo, que se beneficiaba asimismo de otro proyecto, realizó varias tentativas de coordinación en la fase de ejecución del proyecto. Desgraciadamente, no se pudo establecer ningún vínculo efectivo entre los proyectos.

En efecto, se elaboró un estudio de viabilidad con vistas a la creación de un fondo de garantía agrícola. Sin embargo, dos factores frustraron esta tentativa: por una parte, la ausencia de participación de otros bancos locales en la creación de este fondo; por otra parte, la falta de asistencia técnica necesaria para ello. Por último, el BERD, al que se acudió para que concediera una línea de crédito a la Petroagroprombank, que podría haber constituido un vínculo interesante con el fondo de garantía, se negó a comprometerse en esta operación aduciendo que el nivel de fondos propios del banco beneficiario era insuficiente.

Conclusión

14.89. La Comisión está de acuerdo con el dictamen del Tribunal. La ayuda sólo puede ser plenamente eficaz si se adapta a la política de reforma del país beneficiario. En los casos citados por el Tribunal, los retrasos o la reticencia del país beneficiario a ajustarse al proceso de reforma han sido a menudo la causa principal de la ausencia de progreso.

14.90. Tanto el derecho del suelo como el registro y la reforma del mercado son muy importantes, sobre todo en el marco de la adhesión, y el programa PHARE se ha concebido para apoyar estas actividades. Los progresos dependen en gran parte del proceso de reforma en los países asociados.

14.91. En el caso de Bulgaria, el problema de las condiciones de abastecimiento se debía esencialmente a la ausencia de reforma de la economía de mercado. Invertir en la revitalización de la agricultura podría retrasar la reforma de la economía de mercado búlgara.

14.92. En otros casos, que el Tribunal no menciona, los proyectos han traído consigo buenos resultados. En Hungría, por ejemplo, han tenido éxito dos grandes proyectos de desarrollo del crédito rural que tenían plenamente en cuenta el marco legislativo y bancario, es decir, los fondos de garantía y las redes de crédito agrícola.

14.95. En determinados casos, el programa PHARE ha podido establecer una relación de sinergia con otras entidades financieras cuando las condiciones lo permitían. En Polonia, por ejemplo, PHARE no ha financiado la privatización de las industrias agroindustriales como proyecto aislado, sino los trabajos preparatorios para la privatización de estas empresas en el marco de su programa de reestructuración y de privatización de empresas. El programa se ha ejecutado en estrecha colaboración con el Banco Mundial, que aportaba el capital necesario para ulteriores reestructuraciones o privatizaciones. Hace poco, PHARE colaboró con el BERD, primero a través del proyecto de resolución de las deudas irrecuperables (Bad Debt Work Out Proyect) y, más recientemente, a través del programa SRP.

14.96. Es verdad que no se ha realizado hasta ahora ninguna evaluación completa de los programas PHARE y TACIS en el sector agrario. No obstante, se ha preparado un total de diecinueve informes de evaluación sobre los programas agrícolas PHARE («individual agricultural PHARE programs») antes de establecer el sistema de control y evaluación que empezó a funcionar en 1996. La evaluación en Hungría, por ejemplo, se realizó en 1995, mientras que en la República Checa y Eslovaquia se elaboró un «Agricultural Sectoral Appraisal» durante los primeros meses de 1997.

Las evaluaciones provisionales de los programas PHARE y TACIS se transmitieron al Parlamento Europeo y a los comités de gestión, en lo que están representados los Estados miembros. La evaluación provisional de PHARE se basa en más de ochenta evaluaciones y controles preparados regularmente en relación con las operaciones y proyectos más importantes de TACIS. Los dos informes deberán indicar aquellos ámbitos en los que podrán realizarse evaluaciones más específicas, que se tendrán en cuenta en el programa de evaluación actualmente en curso, según el cual deberán llevarse a cabo toda una serie de evaluaciones ex post e intermedias a escala sectorial y nacional.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

B7-50. Ejecución de compromisos por meses

Meses

B7-50. Ejecución de pagos por meses

Meses

B7-52. Ejecución de compromisos por meses

Meses

B7-52. Ejecución de pagos por meses

Meses

B7-54. Ejecución de compromisos por meses

Meses

B7-54. Ejecución de pagos por meses

Meses

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 14.3.1. Compromisos pendientes de liquidación del programa PHARE (B7-500 y B7-502)

>

PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Situación al 31 de diciembre del ejercicio

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

Cuadro 14.3.2. Compromisos pendientes de liquidación del programa TACIS (B7-520 y B7-521)

>

PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Situación al 31 de diciembre del ejercicio

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

Cuadro 14.3.3. Liquidación de los compromisos del programa PHARE (B7-500 y B7-502)

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Situación al 31 de diciembre del año siguiente al inicio del compromiso (n)

Años de origen del compromiso (n)

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

Cuadro 14.3.4. Liquidación de los compromisos del programa TACIS (B7-520 y B7-521)

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Situación al 31 de diciembre del año siguiente al inicio del compromiso (n)

Años de origen del compromiso (n)

>FIN DE GRÁFICO>

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PARTE VI Gastos administrativos

INTRODUCCIÓN

VI.1. Los gastos de personal y de funcionamiento administrativo de las Comunidades Europeas se detallan en las secciones del presupuesto general referentes al Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión (incluida la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas), el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

VI.2. Los gastos administrativos del ejercicio 1996 recapitulados por sección se recogen en el cuadro VI.1. Los cuadros VI.2 y VI.3 detallan la situación de los efectivos por institución y por lugar de trabajo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

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CAPÍTULO 15(535*) Comisión

15.0. ÍNDICE Apartados

Subvenciones de carácter general (título A-3 del presupuesto)

Introducción 15.1.1 - 15.1.5

Situación legal y reglamentaria 15.1.4 - 15.1.5

Gestión de las subvenciones por la secretaría general de la Comisión 15.1.6 - 15.1.18

Respeto de los criterios de la concesión de las subvenciones 15.1.7 - 15.1.11

Carácter repetitivo de las subvenciones 15.1.12

Evaluación de la utilización de las subvenciones 15.1.13 - 15.1.14

Realización de controles 15.1.15 - 15.1.18

Subvenciones de funcionamiento 15.1.19 - 15.1.22

Conclusión 15.1.23 - 15.1.24

Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (artículo A-342 del presupuesto de la Comisión y anexo II)

Introducción 15.2.1

Financiación de la OPOCE 15.2.2 - 15.2.14

Recursos financieros a disposición de la OPOCE 15.2.2 - 15.2.4

Presentación del presupuesto 15.2.5 - 15.2.6

Insuficiencia de los créditos 15.2.7 - 15.2.9

Nueva utilización de los ingresos 15.2.10 - 15.2.12

Rendición de cuentas 15.2.13 - 15.2.14

Gestión financiera 15.2.15 - 15.2.21

Gestión de la tesorería del fondo de operaciones 15.2.15 - 15.2.16

Operaciones bancarias 15.2.17 - 15.2.19

Cobro de los ingresos 15.2.20 - 15.2.21

Producción del Diario Oficial 15.2.22 - 15.2.32

Impresión del Diario Oficial 15.2.22 - 15.2.29

Otras prestaciones relacionadas con el Diario Oficial 15.2.30 - 15.2.32

Venta de publicaciones 15.2.33 - 15.2.51

Precio del Diario Oficial 15.2.34 - 15.2.37

Difusión de las demás publicaciones 15.2.38 - 15.2.43

Recurso a los agentes de ventas 15.2.44 - 15.2.49

Instrumentos de estrategia comercial 15.2.50 - 15.2.51

Conclusión 15.2.52 - 15.2.55

Organismos comunitarios descentralizados

Introducción 15.3.1 - 15.3.3

Reglamentos internos 15.3.2 - 15.3.3

Presentación del presupuesto 15.3.4 - 15.3.7

Sistemas contables/Contabilidad analítica 15.3.8 - 15.3.12

El interventor 15.3.13 - 15.3.15

Conclusión 15.3.16 - 15.3.17

Régimen común de seguro médico

Introducción 15.4.1 - 15.4.4

Ámbito de fiscalización 15.4.2 - 15.4.4

Organización y funcionamiento del régimen 15.4.5 - 15.4.15

Principios organizativos y de funcionamiento 15.4.5 - 15.4.7

Reparto de competencias dentro del régimen 15.4.8 - 15.4.9

Composición y funciones del comité de gestión 15.4.10 - 15.4.11

Organización y funciones de la oficina central 15.4.12

Organización y funcionamiento de los despachos de liquidaciones 15.4.13 - 15.4.14

Cobertura a título complementario de algunos cónyuges de afiliados 15.4.15

Gestión financiera y contable 15.4.16 - 15.4.29

Situación financiera del régimen 15.4.16 - 15.4.24

Coste de funcionamiento del régimen 15.4.25 - 15.4.29

Organización contable y financiera 15.4.30 - 15.4.57

Organización contable 15.4.30 - 15.4.49

Controles internos y control financiero 15.4.50 - 15.4.57

Conclusión 15.4.58 - 15.4.65

Subvenciones de carácter general (título A-3 del presupuesto)

INTRODUCCIÓN

15.1.1. Las observaciones contenidas en el presente informe se refieren a las subvenciones del título 3, capítulo A-30 (Subvenciones comunitarias) del presupuesto, de las que el ordenador de pagos es la Comisión y cuya gestión se ha confiado a la secretaría general de la institución.

15.1.2. Los gastos previstos en el presupuesto de 1995 para el conjunto del capítulo A-30 se elevan a 16,1 millones de ecus. El examen se ha referido a las líneas presupuestarias siguientes (importes inscritos en el presupuesto de 1995):

a) A-304 «Subvenciones a organizaciones de interés europeo»: 4 millones de ecus;

b) A-306 «Hermanamiento entre ciudades de la Comunidad»: 3,5 millones de ecus.

15.1.3. En el ejercicio 1996, los créditos asignados a este fin se elevaron a 4,5 millones de ecus para las subvenciones a los organismos de vocación europea (partidas A-3020 y A-3030) y a 7,5 millones de ecus para los hermanamientos (partida A-3021).

Situación legal y reglamentaria

15.1.4. Las subvenciones del capítulo A-30 constituyen en su mayor parte la traducción a líneas presupuestarias de las declaraciones de principio y las resoluciones políticas del Parlamento Europeo y del Consejo.

15.1.5. La secretaría general ha definido y formalizado una serie de normas de concesión, cuyos resultados y aplicación, tanto en lo referente a la instrucción de expedientes como a la evaluación de resultados de las acciones así financiadas, fueron examinados durante el ejercicio 1996 en relación con los gastos mencionados.

GESTIÓN DE LAS SUBVENCIONES POR LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMISIÓN

15.1.6. Por lo que se refiere al artículo A-306 (Ayuda al hermanamiento), su gestión no suscita observaciones relevantes, pues este tipo de subvenciones implica la delimitación precisa de los gastos subvencionables y una evaluación objetiva de la ayuda por parte de los servicios. El examen de una muestra de expedientes de subvenciones del artículo A-304 (organizaciones de interés europeo) da lugar a comentarios sobre las debilidades del sistema que rige actualmente en la materia.

Respeto de los criterios de concesión de las subvenciones

15.1.7. Dado que la Comisión suele estar vinculada por las decisiones de la autoridad presupuestaria en cuanto a la designación de las organizaciones beneficiarias y a los importes concedidos, su margen de maniobra o apreciación le exige aplicar rigurosamente los criterios de concesión fijados por ella para gestionar este tipo de subvenciones (536).

15.1.8. Ahora bien, los hechos observados hacen dudar de que se hayan respetado las normas de concesión previstas para el artículo A-304. Así pues, en el presupuesto comunitario suele figurar una asociación que recibe una importante subvención (400 000 ecus en 1995), pese a que el examen de la utilización de los fondos revela una gestión esencialmente dirigida a fines internos, sin que sus actividades hayan tenido repercusión en los ciudadanos europeos.

15.1.9. La autoridad presupuestaria incluye también desde el ejercicio 1993 a otra organización, pese a que sus actividades (de protección del medio ambiente) competen expresamente a otro servicio de la Comisión(537).

15.1.10. Una asociación viene beneficiándose desde 1987 de una pequeña subvención de 5 000 ecus destinada a fomentar sus actividades encaminadas a la construcción europea. En 1994 la asociación recibió una subvención de 30 000 ecus, de los cuales 24 000 se utilizaron para financiar la puesta en marcha de una publicación semanal en francés, y posteriormente 30 000 ecus en 1995 con la misma finalidad, pese a no considerarse subvencionables las solicitudes de fondos para cubrir gastos de estudios, traducción y publicación (538).

15.1.11. En otro caso, una asociación inicialmente financiada con cargo al artículo A-307 (subvenciones a instituciones de enseñanza superior) por un importe de 25 000 ecus, recibió 30 000 ecus en 1993 y 1994 procedentes del artículo A-304 (organizaciones de interés europeo), pese a que los criterios de concesión de este último excluyen los gastos de estudios, asesoramiento, traducción o publicación y, además, no se ha justificado que la primera subvención se haya utilizado como prevén expresamente las normas de concesión (539).

Carácter repetitivo de las subvenciones

15.1.12. Se ha comprobado que, a lo largo de ejercicios sucesivos, reciben subvenciones los mismos beneficiarios por actividades que siguen siendo idénticas y cuyo impacto no se ha evaluado. En particular, las subvenciones de funcionamiento, que consumen gran parte de los créditos de la línea A-304, se vienen asignando desde hace varios años a diversas asociaciones, movimientos y federaciones que desarrollan proyectos con vocación europea.

Evaluación de la utilización de las subvenciones

15.1.13. A falta de un programa informático adecuado, la secretaría general sólo reclama los justificantes una vez al año, generalmente en julio o en agosto del ejercicio siguiente al otorgamiento de la subvención. El plazo de tres meses previsto a tal fin no se respeta y algunos expedientes quedan en suspenso durante varios años, sin poder cerrarse, al no procederse a reclamaciones sistemáticas con mayor frecuencia.

15.1.14. Los documentos contables y financieros presentados por los organismos subvencionados rara vez pueden aprovecharse a efectos de control y evaluación, pues con frecuencia el otorgamiento de la subvención no puede distinguirse del resto de las cuentas, al no haberse definido suficientemente el carácter subvencionable de los gastos cubiertos por la subvención en el momento de conceder los fondos.

Realización de controles

15.1.15. Los controles de la Comisión previstos expresamente en las condiciones de concesión son de carácter formal y resultan insuficientes con respecto a las subvenciones de funcionamiento que exigirían no sólo la comprobación detenida de los justificantes presentados, sino también, y sobre todo, inspecciones periódicas sobre el terreno.

15.1.16. Ello hace que el informe de evaluación presentado en 1995 al Parlamento en relación con el ejercicio 1994 resulte superficial y carente de elementos de valoración, constituyendo más bien un catálogo de las subvenciones otorgadas, de cuya lectura resulta imposible deducir la evaluación coste/eficacia de las diferentes misiones financiadas.

15.1.17. La ausencia de un fichero centralizado del conjunto de beneficiarios de las subvenciones comunitarias, necesario para evitar, entre otras cosas, las duplicaciones, no permite actualmente a los servicios competentes de la Comisión disponer de una ficha documentada de cada organización que recoja todas las ayudas de las que se beneficia o se ha beneficiado en el pasado.

15.1.18. A modo de ejemplo, cabe citar que un control de la Comisión sobre el empleo por una importante asociación de la subvención del artículo A-304 en 1993 y 1994 puso de manifiesto que ésta última había coincidido con otra de 200 000 ecus, asignada en 1994 por la DG X (Sector audiovisual, Información, Comunicación y Cultura), y que una parte de los gastos que deberían haber sido cubiertos por la subvención de la DG X se habían sufragado, de hecho, gracias a la subvención de funcionamiento asignada a dicha asociación.

SUBVENCIONES DE FUNCIONAMIENTO

15.1.19. Se realizaron visitas de inspección a las tres asociaciones que más créditos habían consumido, pues sólo ellas representaban más de la cuarta parte de los créditos concedidos de un total de 83 expedientes (es decir, 775 000 ecus de un total de 2 842 500 en 1995).

15.1.20. En estos casos, se trata de subvenciones de funcionamiento que a veces llegan a sufragar más del 80 % de los gastos inscritos en el presupuesto de la asociación. Ello les permite contratar y remunerar a sus empleados, elegir sus locales, adquirir el material informático y de oficina necesario y sufragar la práctica totalidad de los gastos de funcionamiento, pues una parte de los fondos se asigna directamente a actividades o programas correspondientes al objeto de la subvención.

15.1.21. Las asociaciones citadas emplean una parte de la subvención en constituir provisiones para hacer frente a las obligaciones sociales que impone la ley, por ejemplo indemnizaciones por despido, en caso de que se disuelva la asociación.

15.1.22. En caso de no poder descartarse totalmente, la participación en los gastos de funcionamiento debería por lo menos limitarse, al concederse la subvención, a un tope apropiado en relación con el total de gastos de las organizaciones correspondientes.

CONCLUSIÓN

15.1.23. Al instruir los expedientes debe definirse mejor el destino de la subvención y delimitar el ámbito de los gastos y actividades subvencionables con fondos comunitarios:

a) las normas y criterios de concesión deben aplicarse estrictamente con arreglo a bases objetivas; las excepciones que se hagan deberán estar motivadas por el interés real que ofrezca el programa o la actividad de la asociación en materia de integración europea;

b) para las subvenciones más importantes o repetitivas, la financiación de los gastos de funcionamiento debe limitarse a un tope, que deberá establecerse, siempre y cuando dichos gastos estén además directamente relacionados con el objetivo del proyecto o las actividades de la organización subvencionada;

c) si la naturaleza y el volumen de los gastos subvencionados son importantes, es conveniente que las cuentas presentadas por las organizaciones sean certificadas por revisores independientes.

15.1.24. La Comisión debería igualmente desarrollar el dispositivo de control, tanto documental como sobre el terreno, con objeto de sensibilizar a las organizaciones beneficiarias de las subvenciones sobre la necesidad de gestionar éstas con el rigor necesario.

Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (artículo A-342 del presupuesto de la Comisión y anexo II)

INTRODUCCIÓN

15.2.1. La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE) tiene como misión reagrupar los documentos que deban editarse para hacerse cargo directa o indirectamente de su impresión. También es responsable de la venta y la difusión material de las publicaciones.

FINANCIACIÓN DE LA OPOCE

Recursos financieros a disposición de la OPOCE

15.2.2. El cuadro 15.2.1 presenta los recursos financieros correspondientes al ámbito de intervención de la OPOCE. Se trata en primer lugar de su presupuesto de funcionamiento, cubierto por el artículo A-342 del presupuesto de la Comisión y detallado en un anexo.

15.2.3. Con el fin de hacer frente a los gastos inherentes a la producción del Diario Oficial, se creó desde hace tiempo un fondo de maniobra u operaciones, alimentado por las instituciones y gestionado por la OPOCE, sin que semejante dispositivo haya sido previsto por la reglamentación financiera (véase el título XII del Reglamento Financiero).

15.2.4. La OPOCE supervisa también los aspectos técnicos de buena parte de las labores de impresión de diversas publicaciones de las instituciones. Su intervención en la preparación de las órdenes de pedido y de los contratos, entre otros aspectos, no exonera en absoluto a las instituciones de su responsabilidad como ordenador del gasto.

Presentación del presupuesto

15.2.5. En contravención de la reglamentación financiera(540), en el comentario relativo a la línea presupuestaria en la que se inscribe el total de créditos de la OPOCE ha dejado de incluirse la estimación del coste de sus prestaciones en favor de cada una de las instituciones.

15.2.6. La inscripción en el presupuesto de cada institución de créditos pro forma fue suprimida en 1990, sin que se modificara la decisión relativa a la instalación de la OPOCE.

Insuficiencia de los créditos

15.2.7. Los créditos de funcionamiento de la OPOCE deben cubrir el conjunto de sus necesidades financieras. La definición de las tareas encargadas a la OPOCE muestra cuáles debe financiar el presupuesto de ésta y cuáles incumben a las Instituciones.

15.2.8. A lo largo de los años, el volumen de los trabajos confiados a la OPOCE por las instituciones ha ido creciendo sin que aumentara correlativamente su presupuesto de funcionamiento. Actualmente, el presupuesto de las instituciones financia los costes inherentes a trabajos que, al igual que antes, debería financiar la OPOCE, con su presupuesto operativo.

15.2.9. Esta evolución tiene consecuencias negativas:

a) la imputación a las instituciones de los gastos citados es decidida de forma exclusiva y discrecional por la OPOCE;

b) ya no se respeta la decisión relativa a la instalación de la OPOCE, ya que se trata de tareas de difusión para las cuales la subcontratación no está prevista;

c) se ha instaurado una manera de financiar indirectamente trabajos que antes efectuaba la OPOCE;

d) se hace prácticamente imposible apreciar el coste real de su funcionamiento.

Nueva utilización de los ingresos

15.2.10. La difusión del Diario Oficial y de las publicaciones genera ingresos que está permitido utilizar de nuevo. El producto neto de las ventas, expresión que no se define en ninguna parte, debe revertir a las instituciones.

15.2.11. Los comentarios referentes al artículo 240 «Franqueo postal y gastos de porte» del presupuesto de la OPOCE indican que se procede a una deducción de los ingresos por ventas a modo de contribución global a la distribución de las publicaciones vendidas (5,9 millones de ecus) y que la OPOCE obtiene el reembolso de determinadas prestaciones mediante su facturación a las instituciones (5,7 millones de ecus).

15.2.12. En el primer caso, se trata de una interpretación amplia del concepto de nueva utilización. La reglamentación financiera prevé que se efectúe a cargo de la línea presupuestaria que ha financiado el gasto inicial. En el segundo, una serie de normas de la OPOCE se oponen a dichas prácticas, en particular al principio de una refacturación pro forma. Se trata de un ejemplo ilustrativo de la inadecuación del marco reglamentario a las necesidades de la OPOCE.

Rendición de cuentas

15.2.13. La cuenta de gestión relativa a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1996 pone de manifiesto, en lo que respecta al artículo A-342 del presupuesto de la Comisión (Oficina de Publicaciones), los créditos disponibles en concepto de nueva utilización de los ingresos, cuyo importe alcanza los 13,0 millones de ecus, y su empleo.

15.2.14. En esa misma cuenta de gestión no figuran datos detallados sobre las operaciones de nueva utilización de la OPOCE, lo cual merma la representatividad de las cuentas, reducidas en consecuencia, y contraviene la reglamentación financiera según la cual la presentación de las cuentas debe ser idéntica a la que sigue la Comisión. Esta deficiencia no se ha resuelto al elaborar el informe anual de la OPOCE.

GESTIÓN FINANCIERA

Gestión de la tesorería del fondo de operaciones

15.2.15. Los pagos efectuados en 1996 se elevan a 117 millones de ecus. En un banco de Luxemburgo se ha abierto una cuenta, gestionada conjuntamente con los servicios contables de la Comisión. Su saldo, en favor de la OPOCE, varía considerablemente y suele situarse entre 5 y 10 millones de ecus. Los intereses obtenidos (353 249,86 ecus) han revertido como procede a las Instituciones.

15.2.16. La parte del sistema contable (Jocomp) utilizada para el seguimiento del Diario Oficial en lo relativo a la cuenta bancaria no se adapta a las necesidades de gestión. No es posible conciliar el saldo que presenta dicho sistema y el que figura en el extracto bancario del día. El único seguimiento de la cuenta corriente bancaria es de carácter extracontable, lo que implica una revisión urgente de la parte bancaria del sistema contable Jocomp. En síntesis, el sistema no permite una gestión eficaz.

Operaciones bancarias

15.2.17. Para el cobro de los ingresos por ventas, la OPOCE ha abierto, como mínimo, una cuenta bancaria en cada uno de los Estados miembros para garantizar la igualdad de trato. No se convocó ninguna licitación antes de abrir las diversas cuentas bancarias (cobro de los ingresos por ventas y fondo de operaciones).

15.2.18. La OPOCE no ha negociado las condiciones aplicables a sus cuentas bancarias, y no procede a las verificaciones necesarias de los intereses.

15.2.19. En un control realizado con anterioridad, el Tribunal(541) había señalado que la colocación o inversión a plazo fijo de los fondos de tesorería se hacía por teléfono por un funcionario del departamento contable, sin formalidades ni procedimientos de control de ninguna clase. Desde entonces, el procedimiento de inversión de los fondos no ha experimentado ninguna variación.

Cobro de los ingresos

15.2.20. Los contratos con los agentes que distribuyen las publicaciones no contienen reglas de ninguna clase sobre los medios de pago. El impreso de facturación, utilizado tanto para los agentes como para las ventas directas, prevé que los pagos han de efectuarse mediante transferencia bancaria, tarjeta de crédito o cheque.

15.2.21. En 1996, el importe de los pagos por cheque puede estimarse en unos 5 millones de ecus, es decir la cuarta parte de los ingresos por ventas. Los procedimientos de conservación y cobro de los cheques han de revisarse para garantizar un grado adecuado de seguridad y de control. Hay que estudiar las posibilidades que ofrecen otros medios de pago, principalmente en relación con los agentes de ventas, con el fin de limitar los pagos por cheque.

PRODUCCIÓN DEL DIARIO OFICIAL

Impresión del Diario Oficial

15.2.22. El Diario Oficial (series L, C y S) y los documentos presupuestarios se producen en imprentas exteriores que trabajan en estrecha colaboración con la OPOCE.

15.2.23. La OPOCE celebró cuatro contratos para la impresión, expuestos en el cuadro 15.2.2, que representan alrededor del 50 % (es decir, 60 millones de ecus de un total de 117) de los gastos «externos» de producción del Diario Oficial. Los datos de producción del Diario Oficial se recogen en el cuadro 15.2.3.

15.2.24. El procedimiento de convocatoria de contrato, en forma de cuatro licitaciones restringidas, se inició en julio de 1993 (publicación de los anuncios en el Diario Oficial S) y finalizó en marzo de 1994.

15.2.25. El cuadro 15.2.4 presenta el procedimiento de adjudicación de los contratos. Los cuatro principales que rigen la edición diaria y la producción de los documentos presupuestarios fueron adjudicados a su titular anterior. Hubo un caso en que, tras una verificación de su capacidad técnica, se descartó la empresa que había presentado la oferta más baja e imprimía ocasionalmente el Diario Oficial. La cinta magnética que contenía los datos requeridos para el test de verificación era lo que se utiliza en la impresión del Diario Oficial S, cuya producción corre a cargo de una compañía que controla el anterior titular del contrato, lo que presenta un problema desde el punto de vista de la competencia. Este último obtuvo la adjudicación del contrato a un coste superior en un 20 %.

15.2.26. El procedimiento de convocatoria de contrato no comportaba ninguna posibilidad de que la oferta se redujera en caso de adjudicación de varios contratos a una misma empresa.

15.2.27. Determinadas condiciones técnicas «mínimas», estipuladas en el anuncio y exigidas para la admisión, limitaban de hecho la participación a los contratistas habituales de la OPOCE. Así sucedió sobre todo con la cláusula que exigía experiencia previa en impresión de prensa diaria, lo cual implicaba la composición sinóptica automatizada en las nueve lenguas comunitarias a partir de los ficheros SGML enviados por file transfer vía el sistema editorial informatizado de la OPOCE.

15.2.28. Algunos puntos del anuncio y del pliego de condiciones impedían a los licitadores hacerse una idea de las economías derivadas de la cantidad producida que permitía el contrato, salvo las empresas que se habían encargado anteriormente de dicha prestación. La media de páginas previstas en el pliego de condiciones era muy inferior al de páginas impresas en el momento del procedimiento y al nivel previsible con arreglo a la experiencia pasada y a los créditos presupuestarios solicitados.

15.2.29. Por último, los plazos de producción, fijados en función de las exigencias de distribución del Diario Oficial, limitan los contratos a las empresas situadas cerca de la sede de la OPOCE.

Otras prestaciones relacionadas con el Diario Oficial

15.2.30. Para la producción del Diario Oficial, en especial la serie S, la OPOCE recurre también a empresas externas. Esta subcontratación de actividades de naturaleza informática contradice la decisión que define sus tareas y que no está adaptada a la realidad actual.

15.2.31. Estas operaciones son realizadas por dos empresas especializadas, que en 1996 recibieron pagos por valor de 25 millones de ecus, es decir el 21 % del coste total de producción «externa» del Diario Oficial (117 millones de ecus).

15.2.32. También en este caso, los contratos fueron adjudicados a empresas que ya prestaban los mismos servicios, después de presentarse una sola oferta válida desde el punto de vista jurídico. Existen lazos financieros entre dichas empresas y los impresores del Diario Oficial. En total, la cifra de negocios confiada a dos grupos industriales representa el 68 % del coste de producción «externa» del Diario Oficial.

VENTA DE PUBLICACIONES

15.2.33. En 1996, los ingresos por ventas de publicaciones se elevaron a 23,3 millones de ecus, a los que se añaden intereses bancarios por valor de 0,4 millones de ecus.

Precio del Diario Oficial

15.2.34. La fijación del precio de venta del Diario Oficial (suscripciones y números sueltos) compete al comité de dirección, al igual que la mayoría de los productos electrónicos comercializados por la OPOCE.

15.2.35. Por motivos económicos y organizativos, la política de precios tiende a primar las suscripciones frente a la venta de números sueltos. El cuadro 15.2.5 presenta las condiciones de difusión del Diario Oficial por tipo de suscripción. En 1996, la suscripción conjunta a las series L y C costaba 635 ecus (es decir, 0,0154 ecus por página). En cambio, la compra uno por uno de todos los números ascendía a 8 819,50 ecus (es decir, 0,214 ecus por página), o sea resultaba 14 veces más cara.

15.2.36. El método seguido encarece considerablemente algunos números que, por los temas que tratan, podían interesar a más lectores. El cuadro 15.2.6 presenta algunos ejemplos extraídos de 1996. Hay que poner de relieve que se trata de ediciones imprimidas aisladamente y, por tanto, a menor coste que la edición diaria.

15.2.37. La principal medida adoptada por la OPOCE para hacer frente al problema fue acceder en 1994 a la petición del Comisario competente de reducir a la mitad, más o menos, el precio de la edición del presupuesto general.

Difusión de las demás publicaciones

15.2.38. El precio de venta de las demás publicaciones lo fijan los solicitantes a propuesta de la OPOCE.

15.2.39. Por motivos relacionados con la imagen cualitativa de sus publicaciones, la OPOCE sigue una política de precios altos en relación con el coste intrínseco de la obra editada. Por lo general, la OPOCE propone a los solicitantes correspondientes un precio de venta que representa entre tres y cuatro veces el coste externo de producción, propuesta que normalmente se acepta.

15.2.40. Une parte de la tirada, entre el 60 y el 90 % del total, no se destina a la venta sino a la difusión gratuita por los propios servicios solicitantes.

15.2.41. Los productos vendidos por la OPOCE se destinan a un público especializado y restringido. La existencia de una doble red de difusión es notoria y conduce a intentos de obtener en primer lugar la obra gratuitamente. El lector que ignora la existencia del doble circuito paga relativamente cara la obra.

15.2.42. No es imposible procurarse publicaciones gratuitamente, pidiéndolas al autor, y comercializarlas, pues no se hace constar en ellas de ninguna manera su naturaleza gratuita. A modo de ejemplo, en 1990, un distribuidor oficial de la OPOCE solicitó, sin llegar a obtenerlo, el reembolso de obras no vendidas que nunca había encargado a la OPOCE.

15.2.43. La OPOCE debería sensibilizar más a los solicitantes sobre este tipo de situaciones, proponer soluciones alternativas y solicitar que se controle la estricta aplicación de las normas de distribución gratuita, con objeto de limitar los riesgos de perturbación del mercado de pago y las tentativas de fraude.

Recurso a los agentes de ventas

15.2.44. Con el fin de garantizar la difusión de las publicaciones impresas en papel, la OPOCE utiliza una red de 43 agentes, de los cuales 21 tienen su sede en los Estados miembros.

15.2.45. Desde 1993, la OPOCE ha sustituido la práctica de dejar los libros en depósito a los agentes por la de venta con posibilidad de «devolución contrarrembolso» de las obras no vendidas. Los plazos de pago concedidos (seis meses) hacen que esta fórmula se asimile al depósito.

15.2.46. El descuento concedido por la OPOCE a los agentes es del 25 % en las suscripciones y del 60 % en los números sueltos. Si en este último caso se aplicara un descuento similar al practicado por otros organismos internacionales comparables, es decir un 15 % inferior, se lograría aumentar los ingresos en 0,7 millones de ecus aproximadamente.

15.2.47. A este primer descuento se añade otro del 2 % destinado a la promoción de las publicaciones. En el ejercicio 1996 se hallaba disponible un importe aproximado de 1,1 millones de ecus, la mitad de los cuales procedía de años anteriores. Sólo se han utilizado efectivamente el 13 % del importe disponible y el 25 % de los ingresos del ejercicio (0,1 millones de ecus).

15.2.48. Una de las tareas de la OPOCE es la promoción de ventas. La reglamentación prevé que se imputen los gastos correspondientes al presupuesto de la OPOCE y, con esta finalidad, se creó una línea específica. Dado que constituyen una parte del producto neto de la venta, los importes deducidos en virtud del segundo descuento tendrían que haber revertido a las instituciones.

15.2.49. El seguimiento por la OPOCE de la utilización de los fondos disponibles con fines de promoción comercial es absolutamente insuficiente y se han detectado errores. Difícilmente pueden evaluarse la eficacia de las acciones y la regularidad de los gastos.

Instrumentos de estrategia comercial

15.2.50. Una estrategia editorial y una asignación de recursos razonables imponen que la información llegue rápidamente a los autores. La única información que facilita la OPOCE, de manera completa y regular, es un registro por título de los ingresos cobrados por ventas.

15.2.51. Teniendo en cuenta los procedimientos administrativos y las facilidades de pago concedidas, transcurren ocho meses como mínimo entre la adjudicación de un pedido y la información al autor. La herramienta informática prevista desde hace algunos años para mejorar la gestión de los pedidos y la información a los autores sigue sin funcionar verdaderamente.

CONCLUSIÓN

15.2.52. El marco reglamentario de la OPOCE, especialmente en lo relativo a las modalidades de su financiación, no se aplica de forma sistemática y contiene incoherencias. Ya no se adapta a las condiciones actuales de su funcionamiento, a un ámbito de actuación más amplio y a su naturaleza industrial y comercial. No se ha abierto paso todavía ninguna de las propuestas en estudio para adaptar su régimen presupuestario a sus necesidades.

15.2.53. Un organismo de naturaleza industrial y comercial debería estar obligado a presentar una cuenta de explotación y un balance completos y representativos del conjunto de su actividad. La información financiera se presenta en la actualidad de forma fragmentada, lo que no permite apreciar la dimensión real de la actividad económica de la OPOCE, elemento esencial de una política de publicaciones.

15.2.54. Una parte substancial de esta actividad se subcontrata respetando sólo de modo formal los procedimientos de convocatoria de contrato. Su eficacia real no puede juzgarse de ninguna manera. No se ha seguido la evolución deseada por el Tribunal(542).

15.2.55. Si bien la rentabilidad no puede constituir un imperativo absoluto, sobre todo en la publicación de actos legales, es preciso distinguir con mayor claridad las obras derivadas de la política de información sobre las Comunidades de aquellas que exigen una política comercial más eficaz. El mercado no puede sanearse mientras siga habiendo una distribución gratuita tan importante. Este hecho impide revisar la estrategia comercial de la política de precios al público, los descuentos concedidos a los agentes y la eficacia de la red.

Organismos comunitarios descentralizados

INTRODUCCIÓN

15.3.1. Los organismos comunitarios descentralizados(543) (OCD) son controlados específicamente por el Tribunal en relación con cada ejercicio presupuestario. Los informes de fiscalización resultantes permiten la aprobación de la ejecución presupuestaria. A continuación se exponen algunas observaciones de carácter general en torno a la actividad de dichos organismos descentralizados. Las observaciones más detalladas se recogen en los informes anuales que se dirigen a cada OCD, a la Comisión y a la autoridad presupuestaria.

Reglamentos internos

15.3.2. Aun cuando cada agencia haya podido definir sus propias reglas, existen todavía ámbitos en que no se aplica enteramente el Reglamento Financiero general o individual ni las disposiciones internas, bien en lo referente a la organización administrativa [creación de una Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC)], bien a la ejecución presupuestaria (presentación de los presupuestos rectificativos y suplementarios, contabilización de los ingresos).

15.3.3. Por otra parte, no se ha armonizado la presentación de las cuentas (balance y cuenta de gestión) de las diferentes agencias. A ello se añade que, en algunos casos, siguen sin aprobarse las disposiciones financieras internas.

PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

15.3.4. Los OCD reciben subvenciones de la Comisión, las cuales figuran en la parte B del presupuesto de esta institución y se presentan como créditos disociados. Hasta el momento, los créditos disponibles se inscriben en los presupuestos de las agencias como créditos utilizables anualmente.

15.3.5. Ahora bien, algunas agencias ejercen su actividad en los Estados miembros o en terceros países con arreglo a programas plurianuales. Por este motivo sería deseable modificar la presentación de los presupuestos para permitir además que se utilicen los recursos disponibles en función de sus programas de actividad destinados a ejecutarse a lo largo de varios años.

15.3.6. En un caso particular, la Fundación Europea para la Formación de Turín, se ha observado que en su presupuesto no se incluyó como ingreso un importe anual del orden de 200 millones de ecus, recibido de la Comisión para administrar estos programas, principalmente en los países del Este.

15.3.7. Las agencias siguen prorrogando gran parte de sus créditos. El porcentaje de los créditos prorrogados resulta todavía elevado (entre el 22 y el 45 % de los presupuestos), lo cual demuestra la conveniencia de elaborar previsiones presupuestarias apropiadas. Cuando sea necesario, habría que recurrir a un presupuesto rectificativo y suplementario.

SISTEMAS CONTABLES/ CONTABILIDAD ANALÍTICA

15.3.8. Las agencias utilizan dos sistemas contables: el primero registra los asientos presupuestarios y el segundo los asientos de la contabilidad general.

15.3.9. El sistema de contabilidad presupuestaria no es un verdadero «software» contable, sino una aplicación que permite realizar modificaciones a posteriori. En algunas agencias, no es posible conectar informáticamente con el sistema de contabilidad general. Por último, una insuficiencia eventual de créditos no es detectable por el propio sistema, lo que puede provocar un rebasamiento de los créditos.

15.3.10. A su vez, el sistema de contabilidad general utilizado en casi todas las agencias es limitado e insuficiente en términos generales al no poder integrarse en la gestión presupuestaria.

15.3.11. A pesar del esfuerzo común de las agencias por hacerse con un «software» adaptado a sus necesidades, no ha podido lograrse una solución satisfactoria. Tampoco a pesar de que la mayoría de las agencias llevan varios años funcionando, los sistemas existentes no permiten todavía un seguimiento satisfactorio de las diferentes operaciones.

15.3.12. Por otra parte, las agencias deberían crear sistemas más elaborados que incluyan una contabilidad analítica, que permita comparar, de un año para otro, el coste real de todos los trabajos o proyectos realizados para garantizar así la buena gestión financiera.

EL INTERVENTOR

15.3.13. La aplicación homogénea del Reglamento Financiero que se exige a todas las agencias no puede lograrse de manera óptima si no disponen de la presencia de un interventor.

15.3.14. El Tribunal ha observado que cuando el interventor de la agencia es el de la Comisión su presencia no es regular, lo que no permite una gestión eficaz, sobre todo teniendo en cuenta los importantes retrasos acaecidos en la regularización de la administración de anticipos (del 45 % al 61 % de los presupuestos) y algunos casos en que se han rebasado los límites de dicha administración.

15.3.15. En algunas agencias, el limitado volumen de operaciones y de personal no justifican la presencia continua de un interventor. Si la Comisión designara interventores financieros por zonas geográficas, o incluso de carácter itinerante, se podrían remediar estos inconvenientes.

CONCLUSIÓN

15.3.16. Sigue habiendo problemas de funcionamiento en los OCD, siendo los más importantes la presentación del presupuesto, los sistemas contables y el control interno.

15.3.17. Los OCD deben cooperar con la Comisión, pero sin perder su autonomía, con el fin de mejorar su gestión tras la fase de despegue. Esta necesidad se hace más apremiante ante el importante desarrollo de estos organismos previsto para los próximos años.

Régimen común de seguro médico

INTRODUCCIÓN

15.4.1. El régimen común de seguro médico de las Comunidades Europeas (RCSM) tiene como objeto garantizar a los beneficiarios la devolución de los gastos en los que incurrieren debido a enfermedad y maternidad, así como el abono de una indemnización por gastos funerarios. Su fundamento jurídico reside en el artículo 72 del Estatuto de Funcionarios de las Comunidades Europeas. De común acuerdo, las instituciones de las Comunidades han dictado normas que desarrollan lo dispuesto en dicho artículo(544).

Ámbito de fiscalización

15.4.2. La fiscalización se ha referido al régimen de seguro médico de los funcionarios de las Comunidades Europeas, salvo el régimen propio de las Escuelas Europeas y el régimen de cobertura de los riesgos de enfermedad profesional y accidente de los funcionarios de las Comunidades Europeas, que se regulan separadamente conforme a lo dispuesto en el artículo 73 del Estatuto.

15.4.3. Dentro de la fiscalización se han examinado:

a) la gestión del RCSM y su organización contable y financiera;

b) los gastos e ingresos del régimen, directamente ligados a la asunción de los gastos de enfermedad-maternidad de los afiliados, que desde 1966 se recogen en una cuenta extrapresupuestaria, así como los costes estructurales del régimen que se imputan al presupuesto de las instituciones y no aparecen en la contabilidad propia del RCSM.

15.4.4. La fiscalización se ha centrado en las operaciones registradas durante el período 1989-1995, después del último control del régimen efectuado en 1988, cuyos resultados se insertaron en el Informe Anual relativo al ejercicio 1988.

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN

Principios organizativos y de funcionamiento

15.4.5. La organización del régimen se define en una reglamentación aprobada de común acuerdo por el conjunto de las instituciones, las cuales disponen de competencia exclusiva para cualquier modificación de alcance general.

15.4.6. La responsabilidad del funcionamiento del régimen compete a un comité de gestión, una oficina central, una serie de despachos de liquidaciones y un consejo médico:

a) el comité de gestión es un órgano interinstitucional compuesto por 18 miembros titulares, que representan a las instituciones y al personal. Se encarga de velar por la aplicación uniforme de la reglamentación, examinar la situación financiera, redactar un informe anual acerca de ella y formular sugerencias, propuestas o recomendaciones a la instituciones. También emite dictámenes en los casos previstos por la reglamentación;

b) la oficina central, que depende de la Comisión, se encarga de coordinar y controlar los trabajos de los despachos de liquidaciones, se hace cargo de la secretaría del comité de gestión y realiza cualquier estudio estadístico o análisis necesarios para permitir al comité de gestión cumplir sus funciones;

c) los despachos de liquidaciones se encargan esencialmente de liquidar las solicitudes de reembolso de los gastos médicos presentados por los afiliados, mantienen contacto con el médico asesor y emiten los dictámenes previstos por la reglamentación;

d) el consejo médico asiste a los demás órganos y tiene una función puramente consultiva.

15.4.7. Por otra parte, la Comisión dispone de determinadas competencias exclusivas, como la creación o la supresión de los despachos de liquidaciones, la recepción de las contribuciones, la ordenación y el control de los pagos, la llevanza de la contabilidad y la inversión de los excedentes del régimen.

Reparto de competencias dentro del régimen

15.4.8. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1988, el Tribunal de Cuentas europeo hacía constar que el régimen del seguro médico se caracterizaba por la participación de «distintos organismos y entes administrativos cuyas responsabilidades y competencias están repartidas de modo que el proceso de toma de decisión es largo y muy poco ágil».

15.4.9. Hasta la fecha, no se ha progresado en la dirección propuesta por el Tribunal tras su último control. El reparto de competencias dentro del régimen se caracteriza actualmente:

a) por un proceso de decisión que implica el acuerdo de todas las instituciones para la menor modificación reglamentaria. La falta de agilidad y la duración del procedimiento de revisión no se adecuan a las necesidades de gestión del régimen y hacen que los órganos de gestión (comité de gestión, oficina central y despachos de liquidaciones) se extralimiten en sus atribuciones al dictar normas de carácter general;

b) por una imbricación compleja, incluso confusa, de las responsabilidades de las distintas instituciones y los servicios de la Comisión europea en lo relativo a la determinación de los derechos de los afiliados, y también a la gestión diaria del régimen. Así por ejemplo, el Parlamento Europeo y el Consejo ejercen la totalidad o parte de las funciones que incumben normalmente a los despachos de liquidaciones de la Comisión o le facilitan recursos humanos al margen de las normas estatutarias;

c) dentro ya incluso de la Comisión, por un reparto de funciones mal definido entre la unidad DG IX B5, de la que dependen la oficina central y los despachos de liquidaciones, y otros servicios, en decisiones tan fundamentales como las relativas a la determinación de los derechos de afiliación.

Composición y funciones del comité de gestión

15.4.10. Entre otras funciones, el comité de gestión emite dictámenes sobre las reclamaciones presentadas por los afiliados contra las decisiones de reembolso adoptadas por los responsables de los despachos de liquidaciones. Ahora bien, contrariamente a las recomendaciones del Tribunal, no se ha revisado la participación de los agentes de la oficina central y los despachos de liquidaciones en las deliberaciones del comité de gestión, de manera que dichos agentes han de pronunciarse sobre decisiones en cuya adopción han intervenido.

15.4.11. El comité de gestión dedica una parte considerable de sus reuniones a examinar reclamaciones presentadas por los beneficiarios del régimen. Sin menospreciar el interés de un examen de este tipo, se observa que la importancia concedida al debate sobre las situaciones individuales va en detrimento de sus funciones de recomendación de carácter general acerca de la situación financiera del régimen, su organización o su funcionamiento.

Organización y funciones de la oficina central

15.4.12. La oficina central asume tareas de gestión diaria que deberían incumbir en principio a los despachos de liquidaciones y, a la inversa, no ejerce plenamente todas sus funciones reglamentarias. Su labor de impulsión y coordinación resulta deficiente, el control de los despachos de liquidaciones resulta insuficiente en términos generales, el control de la gestión inexistente, y los estudios y estadísticas están poco desarrollados.

Organización y funcionamiento de los despachos de liquidaciones

15.4.13. El cuadro 15.4.7 revela disparidades en el ritmo de actividad y los resultados de los distintos despachos de liquidaciones que no se justifican por la mera diferencia de tamaño. Las diferencias de productividad o de coste de la tramitación de una solicitud varía en una proporción de uno a tres según los despachos. Semejantes disparidades acreditan una heterogeneidad excesiva de los recursos y las condiciones de funcionamiento de los diferentes despachos, que hacen necesaria la implantación, en la oficina central, de un control de la gestión para garantizar una mejor distribución de recursos y una cierta armonización de la productividad de los diferentes servicios.

15.4.14. Si bien ha aumentado la armonización de los métodos de trabajo en los despachos, se siguen detectando algunas insuficiencias de carácter general (ausencia de controles selectivos, gestión dispar de los derechos de los afiliados, seguimiento deficiente de los anticipos) y condiciones de reembolso todavía demasiado divergentes según los lugares.

Cobertura a título complementario de algunos cónyuges de afiliados

15.4.15. De acuerdo con la Reglamentación, el régimen actúa en algunos casos de mutua para los cónyuges que se benefician, debido a una actividad profesional, de la cobertura primaria de otro sistema de seguro médico. La gestión de esta categoría, que apenas representa el 5 % del total de beneficiarios, moviliza recursos importantes. Además en algunos casos el RCSM, contrariamente a sus propias normas, proporciona directamente a estos beneficiarios una cobertura primaria sin cerciorarse de que exista la posibilidad de una intervención del sistema nacional de seguro médico(545).

GESTIÓN FINANCIERA Y CONTABLE

Situación financiera del régimen

15.4.16. En su informe anterior, el Tribunal había destacado la continua degradación de las finanzas del régimen, que se caracteriza por la acumulación, a partir del ejercicio 1985, de un déficit de explotación cuyo importe total amenazaba en 1989 con absorber rápidamente el conjunto de sus reservas.

15.4.17. Las importantes medidas adoptadas en 1990 han permitido restablecer hasta el momento el equilibro financiero del régimen.

15.4.18. Dichas medidas se han traducido, durante el ejercicio 1991, en una reducción a la mitad del ritmo de progresión de las cargas y en un aumento del 34 % del volumen de los productos. También, tras un déficit de explotación de 275 millones de BEF en 1990, el régimen arrojó en 1991 un superávit de más de 400 millones de BEF, que siguió progresando en 1992 y 1993, fecha en la cual alcanzó los 534 millones de BEF.

15.4.19. Pese a que el superávit de explotación disminuye a partir de 1994, el período 1991-1995 se caracterizó en conjunto por una clara recuperación de las finanzas del régimen, de lo que da fe el nivel de sus reservas, que alcanzaron la cifra de 3 563 millones de BEF al final de 1995, es decir, el equivalente de un año de gastos (véanse los cuadros 15.4.8 y 15.4.9).

15.4.20. El nivel de superávit del régimen acumulado al final de 1995 corresponde al objetivo que se había fijado desde 1991(546) el comité de gestión, el cual estimaba necesario disponer de una «reserva» de doce meses, visto el tiempo requerido para modificar la reglamentación.

15.4.21. El destino normal de las contribuciones no es alimentar inversiones financieras, sino, según dispone el artículo 72 del Estatuto, garantizar la cobertura de los gastos de enfermedad. El artículo 27 de la reglamentación precisa que «el objetivo financiero del régimen es garantizar un equilibrio, sobre una base periódica, entre los gastos y los ingresos derivados de su aplicación». Así pues, una situación de superávit prolongada no parece que corresponda al espíritu de la reglamentación.

Perspectivas de evolución

15.4.22. El ejercicio 1995 ha vuelto a arrojar un saldo positivo provisional de 361 millones de BEF. Pero la tendencia a la baja de los superávit a partir del ejercicio 1994 y la evolución demográfica del régimen vuelven a plantear la cuestión del equilibrio financiero del régimen a medio plazo y las medidas correctoras que pueden ser necesarias.

15.4.23. Ante esta perspectiva, la oficina central se viene esforzando desde hace varios años en prever, partiendo de tendencias anteriores, la fecha en que probablemente aparezca un nuevo desequilibrio. Es preciso señalar sin embargo que estas previsiones, fundadas en resultados provisionales poco fiables e hipótesis de evolución discutibles, no han sido pertinentes hasta ahora. Proyecciones mejor fundamentadas(547) ponen de manifiesto la probabilidad de que aparezca próximamente un nuevo déficit de explotación sin contar los intereses. Ni que decir tiene, sin embargo, que la introducción de nuevas modificaciones reglamentarias o la ampliación de la Unión Europea a nuevos Estados miembros podrían alterar completamente la base del equilibrio financiero del régimen.

15.4.24. Si se tiene en cuenta el producto anual de las inversiones y los superávit acumulados por el régimen, sólo podría temerse el agotamiento total de sus reservas a medio plazo. El nivel alcanzado por las reservas no debe traducirse sin embargo en un aplazamiento sine die de las medidas que la inminente perspectiva de un nuevo déficit de explotación exige adoptar.

Coste de funcionamiento del régimen

15.4.25. El artículo 25 de la reglamentación se limita a señalar que las operaciones del régimen se recogen en una contabilidad específica fuera del presupuesto, pero en ningún sitio se define la naturaleza de las operaciones que requieren un seguimiento extrapresupuestario. Hasta la fecha, las instituciones asumen, con cargo a su propio presupuesto, la casi totalidad del material y gasto de gestión del régimen, mientras que la totalidad de los ingresos y los gastos directamente destinados al reembolso de las prestaciones sanitarias constan en una contabilidad separada.

15.4.26. Esta separación presenta graves inconvenientes: dispersados entre las secciones del presupuesto de cada institución y, dentro de la Comisión Europea, entre varias direcciones, los gastos de material y de funcionamiento del régimen se conocen mal y nunca se han contabilizado de manera exhaustiva.

15.4.27. En 1994, los servicios de la Comisión estimaban aproximadamente, por un total registrado de 108 personas, que el coste total de gestión del régimen ascendía a 230 millones de BEF. En un estudio más reciente, efectuado en marzo de 1995 por otros servicios de la Comisión, el coste del régimen de seguro médico se estimaba en 327 millones de BEF. La diferencia entre ambas cifras da fe de la incertidumbre que existe actualmente en torno a la importancia exacta de los costes de funcionamiento del régimen.

15.4.28. Los efectivos encargados directamente de la gestión del régimen (oficina central, despachos de liquidaciones y antenas) alcanzaban la cifra de 130 personas al inicio de 1996, por un coste total de gestión del régimen del orden de 415 millones de BEF, que representa cerca del 12 % del conjunto de los gastos sanitarios directos.

15.4.29. La dispersión de costes entre las instituciones y los diferentes servicios de la Comisión, la dilución de las responsabilidades presupuestarias y el desconocimiento global resultante de todo ello han contribuido enormemente a la situación de deriva actual. La vuelta al control de los costes del régimen supone, por una parte, que puedan identificarse y distinguirse claramente como cargas propias del régimen y, por otra, que la responsabilidad de su gestión recaiga en una autoridad única.

ORGANIZACIÓN CONTABLE Y FINANCIERA

Organización contable

Duración y cierre de los ejercicios

Recapitulación de observaciones anteriores del Tribunal

15.4.30. En su informe anterior, el Tribunal había señalado que las cuentas presentadas cada año al comité de gestión eran «plurianuales y tenían carácter provisional y estimativo de los tres ejercicios últimos».

15.4.31. El Tribunal añadía que era preciso «esperar como mínimo tres años para disponer de los datos definitivos de un ejercicio» en la medida en que, por una parte, las operaciones del régimen se contabilizan dentro del ejercicio en el que nacen los derechos y, por otra, las normas de prescripción son favorables a los afiliados, que disponen, en la práctica, de 18 meses para presentar las solicitudes de reembolso normales y de más de dos años y medio para los reembolsos especiales.

15.4.32. En sus respuestas, la Comisión alegaba que la plurianualidad de las cuentas permitía «comparar con exactitud los ingresos y los gastos de un mismo ejercicio y tener una idea exacta de la evolución financiera del régimen».

Análisis de la situación existente

15.4.33. La contabilidad del régimen sigue basándose en el «criterio del devengo», que consiste en imputar al presupuesto de un año determinado todos los créditos y las deudas nacidos jurídicamente entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del mismo, con independencia del año en que se cobren o se paguen materialmente. Dicho criterio excluye cualquier idea de «cierre» anual de los ejercicios.

15.4.34. Semejante criterio no resulta conforme a las nuevas disposiciones financieras(548) (artículos 25, 26 y 26 quater), que adoptan el principio del cierre anual de los ejercicios. Su gestión, poco ágil y compleja, presenta numerosos inconvenientes: las cuentas, obtenidas a partir de la reelaboración manual del balance general, no siempre son exactas y nunca son definitivas; la multiplicidad de ejercicios y de cuentas no facilita su legibilidad; el criterio resulta poco compatible con el mecanismo de las provisiones.

15.4.35. El argumento principal aducido por la Comisión en sus respuestas a las observaciones del Tribunal en favor del mantenimiento del «criterio del devengo» es que permite comparar con exactitud los ingresos y los gastos de un mismo ejercicio, mientras que el «criterio de caja» conduciría necesariamente a la imputación de los gastos con arreglo a las fechas de pago, solución que puede conducir en efecto al reconocimiento tardío de los déficit existentes.

15.4.36. En realidad, el criterio de caja, si se acompaña con el cierre anual de las cuentas, resulta perfectamente compatible con el mantenimiento de una contabilización de «derechos reconocidos». Basta en efecto, como ya se ha observado en varios seguros médicos de los Estados miembros, con prever al final del ejercicio provisiones que permitan imputar al mismo los pagos que se efectuarán materialmente durante los ejercicios ulteriores. Los argumentos aducidos por la Comisión no pueden justificar el mantenimiento de un sistema que no es conforme a las disposiciones financieras y cuyas ventajas pueden mantenerse en una contabilidad basada en el criterio de caja.

Contabilización y cálculo de las provisiones

15.4.37. Las provisiones constituidas por el régimen al final de año se adaptan mal al criterio del devengo, según el cual las cuentas no se cierran al final de año. En efecto, el objeto de las provisiones es asignar a un ejercicio cerrado gastos que le son imputables. Su principio resulta extraño a un sistema en el que no se cierra el ejercicio al final del año civil. No se trata en este caso más que de «previsiones» de contabilización en n+1.

15.4.38. Por todo ello las cuentas del régimen han de elaborarse cada año manualmente, a partir de datos de base contables. Esta reelaboración constituye fuente de errores y no permite medir directamente el grado exacto de utilización de las provisiones.

Sobrestimación de las provisiones

15.4.39. Las limitaciones del registro contable de las provisiones según el criterio del devengo han sido un factor que tal vez ha contribuido a que no se hayan estimado con más exactitud.

15.4.40. En su informe anterior, el Tribunal manifestaba ya que las provisiones constituidas al final de año, que determinan en gran medida el resultado de cada ejercicio, «no estaban justificadas». Es preciso señalar que el fenómeno, en vez de mejorar, ha crecido considerablemente en el último período. Debido a que se han sobrestimado las provisiones e infravalorado los ingresos, el resultado de las previsiones de un ejercicio puede variar considerablemente entre el primer año de contabilización y los años posteriores.

15.4.41. El porcentaje de realización de las provisiones, analizado en el cuadro 15.4.10, resulta poco satisfactorio en términos generales: durante el período 1988-1994, fue de 89,6 %, de manera que 615 millones de BEF fueron imputados en dicho período a las cuentas de cargas sin ser utilizados. Por añadidura, el nivel de realización de las provisiones se ha degradado desde 1992, hasta alcanzar un suelo del 80 % en 1994.

15.4.42. Los gestores del régimen estiman que la implantación de un nuevo sistema informático a partir de 1994 explica en parte la importante sobrestimación registrada en este ejercicio, en la medida en que las prestaciones del nuevo sistema han permitido acelerar el ritmo de pagos en el año en curso. También consideran, por otra parte, que las posibilidades ofrecidas por el nuevo sistema mejorarán significativamente la fiabilidad de las provisiones.

Presentación de las cuentas

Las cuentas de explotación anuales

15.4.43. A causa de la importante sobrestimación de las provisiones, las cuentas de explotación anuales no reflejan fielmente la realidad de la situación financiera del régimen. Por este motivo el superávit del ejercicio 1994, estimado en 259 millones de BEF al final de 1994, ascendió a 450 millones de BEF al final de 1995. En estas circunstancias, es difícil pronunciarse sobre la validez del superávit de 361 millones de BEF presentado al comité de gestión en 1996 en relación con el ejercicio 1995.

El balance anual y las disponibilidades reales del régimen

15.4.44. En su informe anterior, el Tribunal ya había solicitado, con el fin de que «la presentación del balance fuera más clara y comprensible», que los importes que en él figuran se presentaran con más precisión. Sin embargo, no se han producido mejoras en este ámbito. El importe de las disponibilidades inscrito al 31 de diciembre de 1995 en el activo del balance no refleja la situación real de tesorería del régimen.

15.4.45. En efecto, el balance del régimen recoge no sólo las operaciones financieras que le son propias, sino también las de entidades que no pertenecen al régimen común (Escuelas Europeas, Universidad de Florencia, operaciones de cobertura complementaria fuera de la Comunidad para los funcionarios de las delegaciones). Esta situación, en que el régimen «alberga» en sus balances operaciones que no le conciernen, obedece, por una parte, a que los organismos gestores son idénticos y, por otra, a que todos los superávit de los diferentes regímenes de seguro médico se invierten conjuntamente para conseguir mayor remuneración.

15.4.46. Por todo ello, resulta imposible identificar, dada la ausencia de seguimiento extracontable, la parte de las disponibilidades y superávit invertidos que corresponde a cada uno de los diferentes regímenes. Convendría poner fin a semejante confusión separando, desde el punto de vista contable, las operaciones y los activos propios del régimen de los correspondientes a las entidades que le son ajenas.

Aprobación de las cuentas

15.4.47. Las nuevas disposiciones financieras del régimen, que entraron en vigor el 2 de octubre de 1995, suponen un avance en comparación con la situación anterior, en la cual no se regulaban formalmente las modalidades de aprobación de las cuentas, como ya señaló el Tribunal en su último informe. El artículo 26 quater dispone que, de ahora en adelante, los jefes de la Administración «darán fe de la buena gestión administrativa llevada a cabo por el responsable de la oficina central, en un plazo de dos años a partir de la presentación de la cuenta de explotación anual».

15.4.48. La formulación elegida, sin embargo, es tan vaga que cabe preguntarse sobre la naturaleza de la intervención de los jefes de la Administración, que no puede asimilarse formalmente a una «aprobación» o a una «aprobación de la gestión».

15.4.49. Por otra parte, este procedimiento sólo tendrá sentido si se apoya en las cuentas definitivas, lo que no sucede actualmente en el sistema contable del régimen.

Controles internos y control financiero

Controles relativos a los ingresos del régimen

Seguimiento de las contribuciones

15.4.50. En su informe anterior, el Tribunal hacía constar que ni la Comisión ni los gestores del régimen habían realizado ninguna verificación del porcentaje y la exactitud de las contribuciones abonadas mensualmente por las instituciones. El Tribunal añadía que la reglamentación no contenía disposiciones sobre la ordenación y el control de los ingresos del régimen.

15.4.51. Las nuevas disposiciones financieras que entraron en vigor en 1995 han colmado esta laguna reglamentaria, al confiar al interventor de la Comisión la tarea de asegurarse «de la correspondencia entre las contribuciones entregadas por las instituciones y los ingresos cobrados por este concepto por el RCSM». Sin embargo, hasta la fecha las nuevas disposiciones se han quedado en letra muerta. El interventor de la Comisión no realiza ningún control de los ingresos del régimen. Sólo se efectúa un «control de verosimilitud» por la oficina central en relación con el nivel global de las contribuciones abonadas mensualmente por las instituciones.

Seguimiento de las inversiones del régimen

15.4.52. La DG II, que se ha hecho cargo de las atribuciones de la DG XVIII, se encarga desde 1982, de la gestión común de los superávit del RCSM, del seguro médico de las Escuelas Europeas, de la Universidad de Florencia y de la cobertura complementaria fuera de la Comunidad. La propia oficina central reparte al final del año los intereses de los fondos invertidos entre el régimen común y las demás entidades.

15.4.53. El reparto se efectúa a prorrata de los superávit de explotación del año anterior. Este método puramente empírico, que prima a las entidades con superávit muy elevados con respecto a otras, carece de fundamento contable. Su razón obedece a que los gestores del régimen desconocen el reparto exacto del activo entre el RCSM y las demás entidades.

Seguimiento de los anticipos

15.4.54. El Tribunal destacaba en su informe anterior las deficiencias del seguimiento de los anticipos que se conceden a los afiliados y no se regularizan, y también señalaba que en la reglamentación no se regulaba el cobro de esos créditos o su prescripción.

15.4.55. Aunque las nuevas disposiciones financieras hayan colmado esta laguna reglamentaria, la liquidación de los anticipos antiguos (que remontan a 1994 o a ejercicios anteriores) se ha descuidado en el conjunto de los despachos de liquidaciones, salvo en la antena del Consejo de la Unión Europea. Por añadidura, siguen sin tener efecto las solicitudes de recuperación a través de las remuneraciones que se dirigen a las instituciones. Por último, la oficina central no ha solicitado nunca hasta la fecha el acuerdo del interventor para saldar los anticipos perdidos definitivamente que, en consecuencia, se vienen contabilizando incorrectamente como valores de activo desde hace años.

Controles relativos a los gastos del régimen

15.4.56. Aparte de los controles practicados dentro del propio régimen por los despachos de liquidaciones y la oficina central, los servicios de la Comisión, pese a las obligaciones impuestas por la reglamentación, no ejercen ningún control real sobre los gastos del régimen.

15.4.57. El cometido del contable de la Comisión o del Consejo se limita a la gestión material de los pagos y a su imputación contable. El interventor de la Comisión, al que la reglamentación encarga controlar los pagos efectuados por los despachos de liquidaciones, se limita a conceder su visado a las órdenes de pago, sin proceder a controles. El interventor del Consejo ya no visa las órdenes de pago emitidas por la antena de esta institución.

CONCLUSIÓN

15.4.58. El reparto actual de competencias entre las instituciones y los órganos de gestión no resulta satisfactorio: el proceso de revisión de la reglamentación carece de agilidad y resulta inadecuado, la multiplicación de las instancias que pueden adoptar decisiones individuales constituye fuente de desigualdad de trato y no se respetan las competencias exclusivas de la Comisión.

15.4.59. Estos hechos exigen la clarificación y redefinición de las competencias, en un sentido que podría ser el siguiente:

a) atribuir a la Comisión, o a un órgano encargado de la gestión común del régimen, la facultad de modificar la reglamentación, apoyándose para ello en el artículo 2 del Estatuto;

b) otorgar a los despachos de liquidaciones competencia exclusiva, bajo el control de la oficina central, para adoptar todas las decisiones individuales de naturaleza administrativa o financiera;

c) regular estatutariamente, mediante comisión de servicio, la asignación de agentes, bien a la Comisión, bien a un nuevo órgano de gestión, transfiriendo para ello los recursos presupuestarios correspondientes.

15.4.60. En lo que respecta a los órganos de gestión del régimen, habría que replantearse la composición del comité de gestión y sus normas de funcionamiento y clarificar el reparto de tareas entre la oficina central y los despachos de liquidaciones, potenciando las funciones de coordinación, impulsión y control de gestión que recaen en la primera, con el fin de armonizar en mayor medida la productividad y las condiciones de reembolso de los despachos de liquidaciones.

15.4.61. La situación financiera del régimen se ha saneado desde 1991. La evolución demográfica del régimen sin embargo puede ocasionar, según los datos actuales, un nuevo desequilibrio de explotación. El elevado nivel de reservas del régimen no debe llevar a aplazar sine die las medidas necesarias para preservar su equilibrio y armonizar el nivel de sus prestaciones.

15.4.62. Actualmente los costes de gestión del régimen recaen en su casi totalidad, no en su propio presupuesto, sino en el de las instituciones; y no se conocen bien. Su control requiere la integración de todos los costes en la contabilidad extrapresupuestaria del régimen, así como la designación de una autoridad única, responsable de la gestión de sus operaciones, que podría ser la Comisión o un nuevo órgano de gestión que representara a todas las instituciones y se hiciera cargo de todas las competencias y los recursos e instrumentos del régimen.

15.4.63. La contabilidad del régimen, basada en el «criterio del devengo», no resulta conforme a las nuevas disposiciones financieras. Su gestión, compleja y poco ágil, presenta numerosos inconvenientes: las cuentas, obtenidas mediante reelaboración manual del balance general, no siempre son exactas y nunca son definitivas; la multiplicidad de ejercicios y cuentas no facilita su legibilidad; el sistema es poco compatible con el mecanismo de las provisiones y la sobrestimación sistemática de estas últimas pone en entredicho la fiabilidad de las cuentas. La presentación de los balances no da una imagen fidedigna de las disponibilidades propias del régimen. Las modalidades de aprobación de las cuentas no se definen suficientemente.

15.4.64. Sin poner en tela de juicio el principio de basar la contabilidad en derechos reconocidos, la adopción del «criterio de caja» debería simplificar la gestión del régimen, y mejorar notablemente la presentación y legibilidad de las cuentas. Las provisiones deberían calcularse con mayor rigor y convendría distinguir el activo propio del régimen.

15.4.65. Convendría reforzar los controles internos del régimen (seguimiento de los anticipos, controles selectivos) y ampliarlos al control de la gestión. A pesar de las nuevas disposiciones financieras, el control financiero del régimen por parte de la Comisión es de carácter puramente formal, tanto en materia de contribuciones como de gastos. Convendría proceder al menos a controles por sondeo o auditorías de carácter periódico. La creación de un órgano de gestión haría que el ejercicio del control financiero ganara en proximidad y eficacia.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Subvenciones de carácter general (título A-3 del presupuesto)

GESTIÓN DE LAS SUBVENCIONES POR LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMISIÓN

15.1.6. Generalmente, la Secretaría General acepta las debilidades del sistema observadas por el Tribunal. Una reforma de la política y de la gestión de las subvenciones en todos los servicios de la Comisión está en curso según un estudio profundo realizado por la Inspección General de Servicios (IGS) de la Comisión en 1997.

Respeto de criterios de concesión de las subvenciones

15.1.8. Se trata de un organismo inscrito por la Autoridad Presupuestaria con cargo a una subvención de funcionamiento. En 1996, la subvención se redujo en 145 000 ecus. La subvención 1997 se suspendió hasta el mes de julio a raíz de un control de los servicios de la Comisión. Mientras tanto, se liberó un primer tramo de 100 000 ecus, acompañado de condiciones precisas en cuanto a la gestión futura de este organismo.

15.1.10. A partir de 1998, el organismo en cuestión podrá beneficiarse solamente de una subvención para actividades precisas en la medida en que se ajusten a las normas de concesión.

Carácter repetitivo de las subvenciones

15.1.12. El Tribunal hace alusión a beneficiarios de subvenciones de funcionamiento inscritos como tales por la Autoridad Presupuestaria. El impacto de las actividades se evalúa a través de contactos regulares entre estos organismos y distintos servicios de la Comisión. Esto puede dar lugar a modificaciones en el apoyo de la Comisión (véase la respuesta al anterior apartado 15.1.8).

Evaluación de la utilización de las subvenciones

15.1.13. A partir de ahora existe un programa informático adaptado. Los expedientes no cerrados a los cuales el informe del Tribunal hace alusión representan excepciones.

15.1.14. Los pequeños organismos subvencionados no disponen siempre de una contabilidad muy desarrollada. La definición del carácter subvencionable de los gastos cubiertos por la subvención se especifica en la carta de concesión en los casos en que la descripción del objeto no es suficiente. Para las subvenciones más importantes otorgadas a partir de las líneas en cuestión, el principio de la definición del carácter subvencionable de los gastos en la carta de concesión revestirá un carácter general al final de 1997. Dispositivos destinados a limitar las subvenciones de funcionamiento en el tiempo están en estudio.

Realización de controles

15.1.15 15.1.16. Vista la naturaleza y la finalidad de las subvenciones en cuestión, y el hecho de que un gran número se refiera a importes relativamente modestos, un dispositivo de evaluación como el que existe para las grandes acciones comunitarias no sería conveniente por razones de coste-eficacia. Por el contrario, los servicios operativos interesados siguen las actividades de los organismos en cuestión y mantienen contactos con los otros servicios afectados (véase la respuesta al apartado 15.1.12). Sin embargo, la Comisión reconoce que un aumento de los controles in situ es necesario. No obstante, un aumento de este tipo sólo podría realizarse en función de los recursos humanos disponibles.

15.1.17 15.1.18. La Comisión es muy consciente de este problema. Después de la inspección de la IGS, se establecerán estructuras y procedimientos para ponerle remedio. SINCOM 2, cuyo desarrollo está en curso, prevé la posibilidad de extraer del «Fichero Terceros» general datos que puedan identificar a los beneficiarios de subvenciones actuales o potenciales (por ejemplo, en virtud de un compromiso).

SUBVENCIONES DE FUNCIONAMIENTO

15.1.19 15.1.22. Las subvenciones de funcionamiento se conceden basándose en los comentarios del presupuesto tal como son redactados por la Autoridad Presupuestaria. La Comisión toma nota de las recomendaciones hechas por el Tribunal.

CONCLUSIÓN

15.1.23. a) La Comisión se esfuerza en aplicar las normas y criterios de concesión en las circunstancias muy variables encontradas en este ámbito;

b) y c) la Comisión comparte la opinión del Tribunal.

Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (artículo A-342 del presupuesto de la Comisión y anexo II)

FINANCIACIÓN DE LA OPOCE

Presentación del presupuesto

15.2.5 15.2.6. La Comisión y la OPOCE velaron por que, a partir del anteproyecto de presupuesto 1998, esta omisión esté corregida.

Insuficiencia de los créditos

15.2.8. Es cierto que el volumen de trabajo creció más rápidamente que los recursos de la OPOCE.

15.2.9. a) El Comité de dirección de la OPOCE reúne a los representantes de las Instituciones que solicitan regularmente al Director de la OPOCE que les dé cuenta de su gestión.

d) La Comisión acepta que el coste total de la actividad de publicación de las Instituciones es difícilmente calculable (y no el coste de funcionamiento de la OPOCE). Estudiará en qué medida podría encontrarse una solución en las medidas propuestas por el Tribunal en el apartado 15.2.53 infra.

Nueva utilización de los ingresos

15.2.11 15.2.12. La Autoridad Presupuestaria consideró necesaria la contribución de los suscriptores para cubrir los gastos de envío de sus publicaciones.

El Comité de dirección de la OPOCE siempre ha considerado que el precio de una suscripción implica dos elementos: la publicación propiamente dicha y los gastos de envío. Actúa sobre la base de estos elementos.

Para las prestaciones reembolsadas por las Instituciones, se trata de la difusión gratuita para la cual la OPOCE avanza el dinero para las Instituciones pero no dispone de créditos propios.

En este caso, el marco reglamentario está superado, puesto que los redactores de los textos fundamentales de la OPOCE tenían en cuenta sobre todo la difusión abonada y no habían previsto las economías de escala que ofrecería la centralización en la OPOCE de la difusión gratuita de las Instituciones (véase también el apartado 15.2.52).

Rendición de cuentas

15.2.13 15.2.14. En la cuenta de gestión, la nueva utilización de la OPOCE se incluye en la nueva utilización global de la Comisión. Nunca ha sido objeto de una presentación distinta. No obstante, los pormenores sobre las operaciones de nueva utilización de la OPOCE están disponibles en los servicios contables.

En el establecimiento de la cuenta de gestión, la Comisión velará en lo sucesivo para que estas operaciones sean objeto de una presentación idéntica a la de la Comisión.

GESTIÓN FINANCIERA

Gestión de la tesorería del fondo de operaciones

15.2.16. Tras las deficiencias observadas en la aplicación Jocomp, la OPOCE previó el desarrollo de una nueva versión. La discordancia entre el saldo del extracto bancario y el saldo de la cuenta entregada por la aplicación es objeto de investigaciones inevitablemente largas y aburridas dado el volumen de las operaciones que deben controlarse.

El seguimiento extracontable de esta cuenta permite garantizar el control de las operaciones en esta cuenta.

Operaciones bancarias

15.2.17. La apertura de la mayoría de las cuentas se remonta a los años 1980 y se efectuó buscando un banco presente en cada Estado miembro. Desde la última ampliación, la OPOCE utiliza los bancos que elige la propia Comisión.

15.2.18. La OPOCE adoptará las medidas necesarias para poder proceder a estas verificaciones.

15.2.19. Con el fin de eliminar la gestión de cuentas de inversión en la OPOCE, la Comisión abrió una cuenta para reagrupar los importes administrados por la OPOCE con los administrados por los servicios financieros especializados de la Comisión.

Cobro de los ingresos

15.2.20 15.2.21. La OPOCE ya ha adoptado algunas medidas para responder a las críticas del Tribunal. Además, animará a sus oficinas de venta a evitar el pago por cheque en la medida en que esto les sea posible y seguirá intentando eliminar los peligros señalados por el Tribunal.

No obstante, habida cuenta de las prácticas comerciales de los distintos países miembros, es delicado imponer un único medio de pago.

PRODUCCIÓN DEL DIARIO OFICIAL

Impresión del Diario Oficial

15.2.25. La OPOCE comprobó que el contenido de la cinta magnética era idéntico al de la banda utilizada por el contratista del momento para la publicación del Diario Oficial del día. Ahora bien, la empresa que presentó la oferta sólo pudo efectuar, en el marco horario que ella misma se había fijado, alrededor de un cuarto de la producción. En la medida en que las directivas imponen a la OPOCE plazos de producción muy cortos, no era posible asignar el contrato a un prestatario incapaz de respetarlo.

15.2.26. Los contratos de impresión de la OPOCE no ofrecen al contratista ninguna garantía en cuanto al volumen de prestaciones que se le confiará. En estas condiciones, la solicitud de reducción de la oferta en caso de atribución de varios contratos a una misma empresa parece aleatoria.

15.2.27. Estas condiciones técnicas «mínimas», indispensables con el fin de garantizar las prestaciones solicitadas, reflejan la complejidad del proceso de producción que debe aplicarse para la edición diaria de las tres series del Diario Oficial en las once lenguas de la Unión. Sin embargo, este enfoque encaminado a permitir la nueva utilización sin costes suplementarios de los textos impresos en otros formatos y en otros soportes genera un ahorro sustancial y tiende a ser de uso común para todos los editores modernos activos en ámbitos comparables a los de la OPOCE.

15.2.28. Los datos que figuraban en el pliego de condiciones eran los disponibles en la preparación de las especificaciones técnicas. El plazo del procedimiento que debe aplicarse desde la preparación de las especificaciones técnicas hasta la firma del contrato se considera de 18 a 24 meses. Por otra parte, la OPOCE es tributaria de las decisiones de publicación de las Instituciones por el volumen de páginas publicadas en las series «L» y «C», así como de los poderes adjudicatarios para los anuncios de contratos publicados en el DO «S».

La adición de dos nuevas versiones lingüísticas tras las últimas adhesiones representa por sí sola un aumento de volumen de más del 20 %. En opinión de la Comisión, la rápida evolución del número medio de páginas publicadas en el DO «S» era una información pública y fácil de comprobar por cualquier suscriptor y, en consecuencia, por cualquier licitador potencial. El volumen ha crecido más rápidamente que lo previsto en el momento del establecimiento del pliego de condiciones, y la OPOCE intentará en el próximo concurso actualizar estos elementos antes de la publicación del procedimiento.

VENTA DE PUBLICACIONES

Precio del Diario Oficial

15.2.35 15.2.37. La práctica que señala el informe del Tribunal es exacta. En efecto, en todos los distribuidores es corriente favorecer las suscripciones con respecto a las ventas aisladas.

La OPOCE se limita a aplicar los principios arancelarios adoptados por los ordenadores o su Comité de dirección. Éstos siguen siendo soberanos y, en cualquier caso, siempre pueden derogar estos principios.

El motivo invocado para justificar la operación de reducción era el esfuerzo para que el instrumento de transparencia presupuestaria más importante de las Instituciones económicamente fuera más accesible.

Difusión de las demás publicaciones

15.2.39. Las fórmulas de fijación de precios aplicadas por la OPOCE se basan efectivamente en el precio de coste, al cual se le aplica un coeficiente.

El precio de coste en el que se basa la OPOCE es relativamente elevado, en particular, debido al plurilingüismo de rigor, que constituye una de las características fundamentales de la producción comunitaria. En efecto, los costes fijos de producción son los mismos para todas las versiones, cualquiera que sea su tirada. Esto se refleja obviamente en el precio de coste medio, teniendo en cuenta todas las versiones.

Por otra parte, el coeficiente aplicado por la OPOCE se sitúa en la media inferior de los coeficientes aplicados por los otros editores que, además, consideran en sus cálculos los costes «intelectuales» de producción de la sustancia, coste que las Instituciones no tienen en cuenta. Así pues, los precios de las publicaciones comunitarias son bajos en relación con los que se aplican en el mercado para trabajos comparables.

15.2.40. La OPOCE sólo puede confirmar el análisis del Tribunal. Se esfuerza en sensibilizar a las Instituciones de esta problemática.

Recurso a los agentes de ventas

15.2.45. Los plazos de pago impuestos a los agentes de venta se han reducido a 90 días a partir del 1 de enero de 1998 para las monografías. Para las suscripciones, esta norma ya está en vigor.

15.2.46. Los tipos de condonación concedidos por la OPOCE para las suscripciones (25 %) son perfectamente normales.

Es cierto que los porcentajes aplicados a las monografías son superiores a lo normal. La OPOCE considera que se justifica por la complejidad de la producción comunitaria (abundancia de títulos, número de versiones lingüísticas, carácter reducido de los lectores) que exige incentivos particulares.

15.2.47 15.2.49. La OPOCE toma nota de las observaciones del Tribunal. Propondrá a su Comité de dirección que ponga un término a la descentralización de las actividades promocionales y, en consecuencia, a la concesión a los agentes de venta de la condonación especial del 2 %.

Instrumentos de estrategia comercial

15.2.50 15.2.51. La OPOCE procura desarrollar los instrumentos que le permiten disponer de las informaciones deseadas.

La complejidad y la diversidad de la oferta hacen difícil el desarrollo de los procedimientos informáticos adecuados.

CONCLUSIÓN

15.2.52. La Comisión invitará al Comité de dirección de la OPOCE a que le presente propuestas para adaptar el marco reglamentario de la OPOCE a su papel actual.

15.2.53. La OPOCE tendrá en cuenta esta observación en su informe anual de gestión para 1997.

15.2.54. La OPOCE se esforzará todo lo necesario para abrir los mercados de la realización del Diario Oficial a la competencia más amplia posible en compatibilidad con las dificultades de la producción y las normas que regularán la adjudicación de los contratos públicos.

15.2.55. Ante esta evidencia, la OPOCE sólo puede apoyar al Tribunal y destacará de nuevo ante las Instituciones la necesidad de una relación más sana entre difusión gratuita y difusión abonada de una misma publicación.

Organismos comunitarios descentralizados

INTRODUCCIÓN

Reglamentos internos

15.3.2. La Comisión recuerda que su responsabilidad con respecto a los organismos descentralizados está delimitada por las disposiciones de los Reglamentos que los crean. Los organismos descentralizados son por naturaleza independientes de la Comisión por lo que se refiere a su organización administrativa y presupuestaria. La Comisión insiste en las agencias que están retrasadas, para que hagan lo necesario para que la aplicación del Reglamento Financiero o de las disposiciones internas sea completa antes de finales de año 1997.

15.3.3. La Comisión invita las agencias a emprender, en estrecha colaboración con ella, un esfuerzo conjunto de armonización de la presentación de las cuentas en el cierre del ejercicio 1997 con el fin de mejorar su transparencia.

PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

15.3.5. Solamente las normas internas de la Agencia Europea de Medio Ambiente establecen programas plurianuales y la posibilidad de ejecutar los créditos correspondientes a lo largo de varios años. La Comisión sugiere a las otras agencias que estudien la posibilidad de modificar su Reglamento Financiero, con el fin de inscribir en su presupuesto los créditos reservados para los gastos de operaciones como créditos disociados.

15.3.6. En efecto, el importe recibido de la Comisión por la Fundación Europea para la Formación para administrar programas en el ámbito de PHARE y TACIS (Tempus y VET) no figura en el presupuesto de esta Agencia como ingreso. Estos importes se contabilizaron en ingresos y en gastos fuera del presupuesto, teniendo en cuenta el hecho de que dichos programas son administrados por la Fundación al nombre y por cuenta de la Comisión pero con convenios celebrados, a este respecto, con la Agencia. La Comisión examinará, en colaboración con la Fundación, cómo estos ingresos podían integrarse en la contabilidad general de la Fundación, respetando al mismo tiempo el carácter específico de estos fondos administrados por cuenta de la Comisión.

15.3.7. El aplazamiento de créditos relativamente elevado es el resultado de los retrasos en la ejecución de los presupuestos a raíz de las dificultades encontradas en la creación de las agencias. Sin embargo, la Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual, después de este período de iniciación, las previsiones presupuestarias deberían ser más fiables y el porcentaje de los créditos prorrogados debería disminuir considerablemente gracias a la experiencia adquirida y a circunstancias más estables. Hay que indicar que varios organismos ya hicieron o hacen un esfuerzo en este sentido y que adaptan cada vez más su presupuesto a las necesidades, utilizando la técnica de los presupuestos rectificativos y suplementarios.

SISTEMAS CONTABLES/ CONTABILIDAD ANALÍTICA

15.3.9 15.3.11. Con excepción del Cedefop, los sistemas de contabilidad presupuestaria de las agencias no son verdaderos programas informáticos contables. Varias agencias son perfectamente conscientes de la importancia de disponer de un sistema competitivo de contabilidad presupuestaria antes del final del año 1997. Algunos sistemas de contabilidad existentes ya detectan cualquier insuficiencia de créditos.

La mayoría de las agencias había lanzado en diciembre de 1995 un concurso para la adquisición de un programa informático integrado de contabilidad. Tras los resultados poco satisfactorios obtenidos, se canceló el concurso.

Fue entonces cuando las agencias se interesaron por la solución Comisión (Sincom 2) que, a primera vista, parecía adecuada y adaptable rápidamente. Distintas reuniones de coordinación se celebraron, a este respecto, entre los servicios de la Comisión y las agencias. Las grandes agencias, en particular, opinan que una solución satisfactoria consiste en el desarrollo de una versión de Sincom 2 adaptada a sus necesidades. No obstante, resultó que la solución Sincom 2 no era viable para las agencias de tamaño reducido que no disponen de un servicio informático importante. Esta es la razón por la que, varias pequeñas agencias, bajo la dirección del Cedefop, prefirieron el desarrollo de un programa informático integrado propio que respondía a sus necesidades.

La Comisión invitó las agencias a acelerar, en función de su elección, sus trabajos destinados a desarrollar un sistema propio o a adaptar Sincom 2 a sus necesidades para que puedan disponer de un programa informático integrado de contabilidad para el ejercicio 1998.

15.3.12. La Agencia Europea de Evaluación de los Medicamentos emprendió en 1997 un esfuerzo de desarrollo de una contabilidad analítica. La Comisión invita a las demás agencias a hacer lo mismo con el fin de mejorar y completar sus instrumentos de gestión financiera.

EL INTERVENTOR

15.3.14. En opinión del Control Financiero, la adaptación y la aprobación por las agencias del nuevo sistema contable de la Comisión (Sincom 2) constituirán un progreso importante en la racionalización de las tareas de auditoría. El desarrollo y la aplicación del visado electrónico puede reducir las desventajas relacionadas con el alejamiento, así como a limitar el uso de las administraciones de anticipos.

Si los recursos disponibles lo permiten, está previsto que el Control Financiero aumente la presencia in situ de sus inspectores. Con el fin de afirmar una presencia más próxima a las agencias, el control de la Agencia de Turín y el del Centro de traducción de Luxemburgo ya está garantizado respectivamente por la unidad del Control Financiero en Ispra y en Luxemburgo.

Otros proyectos de descentralización del Control Financiero están actualmente en estudio.

Régimen común de seguro médico

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN

Reparto de competencias dentro del régimen

15.4.9. a) La gestión del régimen integra procedimientos de toma de decisiones cuyo plazo para la obtención de un resultado depende del alcance de los cambios propuestos en el funcionamiento del régimen:

- por una parte, las modificaciones a más largo plazo que se refieren a los textos fundamentales del régimen son objeto de un procedimiento de concertación más profundo

- por otra, las adaptaciones a corto plazo se realizan por medio de disposiciones de interpretación de la normativa.

Para dar curso a las observaciones del Tribunal, la Comisión tiene la intención de proponer una extensión de las medidas de alcance limitado, que podrían adoptarse con arreglo a un proceso de toma de decisiones rápido, como la modificación de las disposiciones de interpretación. Esta posibilidad, por ejemplo, se utilizó recurriendo al artículo 8 de la normativa (adopción de los coeficientes de igualdad).

b) Cuando la antena del Consejo toma una decisión de gestión, la coherencia con la oficina central está garantizada. Por lo que se refiere al Parlamento, el papel de la antena se limita a operaciones de anticipos. Por lo que se refiere al personal de otras instituciones al que se le asigna un despacho de liquidaciones, las instituciones se comprometen a proceder a destinos conformes a las normas estatutarias o a presentar a la Autoridad Presupuestaria solicitudes de transferencias entre los puestos de trabajo de las instituciones.

c) En cuanto la nueva aplicación PAIE esté instalada (a finales de 1998) y que una gestión integrada de los datos de personal, entre PAIE y ASSMAL (aplicación informática para el seguro médico), sea operativa, está previsto que la determinación de los derechos de afiliación, para los beneficiarios de la Comisión, se delegue a los despachos de liquidaciones, sin perjuicio de un control de la oficina central.

Composición y funciones del Comité de gestión

15.4.10. Con el fin de dar curso a la observación del Tribunal, la Comisión propondrá que los miembros del Comité de gestión, procedente de la oficina central o de los despachos de liquidaciones, participen en el futuro en las reuniones del Comité de gestión del régimen común de seguro médico (CGAM) sin voz y voto deliberativos.

15.4.11. La Comisión comparte la observación del Tribunal y propondrá, con el fin de que el Comité de gestión pueda dedicarse a la reflexión de temas generales, la extensión de subgrupos especializados que aligerarán el orden del día de las reuniones de Comité de gestión y que lo ayudaran en los expedientes técnicos.

Organización y funciones de la oficina central

15.4.12. El papel de la oficina central en el régimen requiere un conocimiento profundo de las tareas efectuadas por los despachos de liquidaciones.

Por lo que se refiere al control del trabajo de los despachos liquidadores por la oficina central, la instauración progresiva de la aplicación ASSMAL requirió que la oficina central se dedicara preferente y temporalmente a los nuevos métodos de recogida y validación de datos, más que al control de los despachos de liquidaciones. Dado que la fase de transición han finalizado, las tareas de la oficina central se reorientarán en el sentido preconizado por el Tribunal.

Organización y funcionamiento de los despachos de liquidaciones

15.4.13. Las observaciones relativas al número de intervenciones y a los recursos afectados merecen matizarse. El abanico de actividades de los despachos de liquidaciones es amplio y la diversidad en términos de población constituye un parámetro esencial de la carga de trabajo. En Karlsruhe, los pensionistas, cuya gestión de los expedientes es más compleja, son mayoritarios. Por lo que se refiere a Ispra, la Comisión analizará los datos elaborados por el Tribunal, y adoptará, cuando proceda, las medidas correctivas que se imponen.

Por último, el grado de productividad de los despachos de liquidaciones, calculado por el Tribunal, refleja el grado de implantación de ASSMAL y la asimilación de la aplicación informática por los inspectores. En cualquier caso, la Comisión velará por la mejor distribución de los medios entre los despachos.

15.4.14. Las observaciones del Tribunal han coincidido en parte. La instauración de ASSMAL permite orientar mejor los controles y proseguir la aplicación de las medidas adoptadas por la oficina central con el fin de garantizar una armonización más avanzada de las prácticas de fijación de precios entre despachos de liquidaciones.

Cobertura a título complementario de algunos cónyuges de afiliados

15.4.15. La cobertura de los cónyuges con carácter complementario es compleja, tanto en la gestión de los derechos aplicables como en el de los reembolsos. En efecto, es necesario, en esta materia, tener en cuenta el carácter específico normativo de los sistemas de seguro médico en algunos Estados miembros, en particular cuando el régimen comun de seguro médico debe intervenir con carácter primario.

GESTIÓN FINANCIERA Y CONTABLE

Situación financiera del régimen

15.4.21. Según la Comisión la situación actual responde al espíritu de la normativa, en su artículo 27 (el objetivo del régimen consiste en garantizar un equilibrio periódico) y su artículo 29 (los excedentes acumulados sirven en primer lugar para cubrir los déficit que puedan surgir).

Perspectivas de evolución

15.4.22 15.4.24. La reserva actual del régimen constituye una primera respuesta a la incierta evolución del equilibrio del régimen, basada en el artículo 29 de la normativa, en particular habida cuenta de la evolución demográfica, desfavorable al régimen, y de las perspectivas de aumento de los gastos resultantes. La Comisión sigue con atención las condiciones de equilibrio del régimen y la oportunidad de modificar la normativa.

Coste de funcionamiento del régimen

15.4.26 15.4.27. Una definición sistemática y regular de los gastos de material de funcionamiento del régimen requiere una contabilidad analítica. Una contabilidad de este tipo exige una reforma que supera el marco de los recursos destinados al régimen. Con el fin de dar curso a las observaciones del Tribunal, la Comisión procederá a una nueva evaluación de los gastos de funcionamiento del régimen y a una racionalización de los mismos.

15.4.29. En este mismo objetivo de racionalización de los gastos, la Comisión prevé revisar la lectura del artículo 20 de la normativa relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios de las Comunidades Europeas.

ORGANIZACIÓN CONTABLE Y FINANCIERA

Organización contable

Duración y cierre de los ejercicios

Análisis de la situación existente

15.4.33 15.4.36. La Comisión, por razones de eficacia y transparencia contable (conformidad en relación con los principios contables generalmente aceptados), adoptará el sistema denominado de gestión a partir del cierre del ejercicio de 1997.

Contabilización y cálculo de las provisiones

15.4.37 15.4.38. La adopción del sistema de gestión permitirá en adelante calcular, en la cuenta de resultados, el grado de realización de las provisiones, inscritas al balance de los ejercicios precedentes. Además, evitará el reprocesamiento manual de los datos que debe hacerse actualmente.

Sobrestimación de las provisiones

15.4.39 15.4.42. La utilización de la aplicación informática ASSMAL permite reembolsar, por término medio, un 80 % de las prestaciones para las que se establecieron las provisiones antes del mes de abril del año siguiente. Esto debe permitir una mejor valoración del nivel de provisiones que debe constituirse en el sistema denominado de gestión.

Presentación de las cuentas

Las cuentas de explotación anuales

15.4.40 15.4.43. El cálculo de las provisiones, relativas a los derechos creados durante un ejercicio pero no contabilizados con cargo a este mismo ejercicio, es indispensable para determinar el punto de equilibrio del régimen. Ahora bien, incluso en el marco del sistema de gestión, el cálculo de estas provisiones puede dar lugar a un tipo de realización variable.

En efecto, aunque, entre 1988 y 1994, las provisiones siguieron siendo estables respecto a las cargas anuales del régimen (del orden de un 34 %), el porcentaje de realización de estas provisiones osciló entre 80 % y 103 %.

No obstante, la Comisión considera que procede desarrollar métodos estadísticos de evaluación más probatorios.

El balance anual y las disponibilidades reales del régimen

15.4.44 15.4.46. La única operación financiera que no está incluida en el régimen común y que se describe en su balance es la inversión conjunta de todos los superávit y de las disponibilidades de los distintos regímenes. La Comisión velará, a propuesta de su Contable, por clarificar la presentación del balance e identificar las disponibilidades y superávit de cada régimen.

Aprobación de las cuentas

15.4.48. La adopción del sistema de gestión, que produce cuentas definitivas, permitirá dar más significado a la intervención de los jefes de la Administración.

Controles internos y control financiero

Controles relativos a los ingresos del régimen

Seguimiento de las contribuciones

15.4.50 15.4.51. Habida cuenta de la nueva normativa, que entró en vigor el 2 de octubre de 1995, el Control Financiero está dispuesto a proceder a auditorías periódicas.

Seguimiento de las inversiones del régimen

15.4.53. Además, la distribución de las disponibilidades y los superávit entre el régimen común de seguro médico y los otros regímenes (Escuelas Europeas, Instituto universitario de Florencia y seguro complementario para los funcionarios destinados fuera de la Comunidad) se clarificará, y la consignación de los intereses podrá hacerse en proporción con los superávit de cada régimen.

Seguimiento de los anticipos

15.4.55. La liquidación de los antiguos anticipos (antes de 1994) está en curso. En junio de 1997, se recuperaron un 62 % de estos anticipos. El procedimiento de liquidación será realizado (para los anticipos aprobados en 1994) o está en curso (para los anticipos aprobados después de 1 de enero de 1995).

CONCLUSIÓN

15.4.58. La Comisión prevé recurrir aún más a las posibilidades ofrecidas por las disposiciones reglamentarias para ampliar el abanico de las decisiones, de alcance limitado, y reducir así el proceso de decisión en materia de modificación reglamentaria.

15.4.59. En materia de decisión de carácter individual, la delegación de los poderes de la AFPN está regulada por la decisión autónoma de cada institución (artículo 2 del Estatuto). Por su parte, la Comisión ha tenido en cuenta en su organización el enfoque sugerido por el Tribunal.

En cuanto al personal de otras instituciones destinado a una oficina de liquidación de la Comisión, las instituciones se proponen proceder, como lo sugiere el Tribunal, a destinos provisionales conformes a las normas estatutarias o presentar a la Autoridad Presupuestaria solicitudes de transferencias entre la plantilla de personal de las instituciones.

15.4.60. La Comisión propondrá, con el fin de intensificar el papel de reflexión del Comité de gestión, un mayor recurso a subgrupos técnicos con el fin de preparar los expedientes. Además, los miembros del Comité de gestión, procedentes de la oficina central de liquidación, estarán presentes sin voz y voto deliberativos.

La Comisión comparte el dictamen del Tribunal sobre la necesidad de una distribución clara de las tareas entre la oficina central y los despachos de liquidaciones, que será efectiva después de la fase transitoria de instauración de la aplicación informática ASSMAL. Una vez fijados los nuevos métodos de recogida y validación de datos, la oficina central velará por un mayor control de los despachos de liquidaciones y la armonización de las prácticas de fijación de precios.

15.4.61. La Comisión sigue con atención las condiciones de equilibrio del régimen y la oportunidad de modificar la normativa. La reserva actual del régimen constituye, de acuerdo con el artículo 29 de la normativa, una primera respuesta a las perspectivas de aumento de los gastos, basadas en la evolución demográfica.

15.4.62. La interpretación del artículo 25 de la normativa, que se refiere «a las operaciones relativas al régimen», nunca ha dado pie a equívocos por parte de las Instituciones. La Comisión buscará, en particular, con arreglo al artículo 20 de la normativa, una racionalización de los gastos de funcionamiento. A este respecto, considera que el control de los costes estará mejor garantizado si se efectúa un enfoque analítico distinto que si se efectúa a través de la contabilidad fuera del presupuesto del régimen actual, que sólo debe cubrir los ingresos y los gastos de devolución de las prestaciones sanitarias.

15.4.63. La Comisión adoptará el sistema denominado de gestión a partir de 1997. Se esforzará en mejorar el cálculo de las provisiones, inscritas en el balance. La utilización de los datos resultantes de ASSMAL ya constituye una primera etapa en este sentido.

No obstante, el grado de realización de las provisiones, incluso en un sistema denominado de gestión, sigue sujeto a parámetros cuyo control escapa a las Instituciones.

Por otra parte, la Comisión velará por clarificar la presentación del balance, en particular, por lo que se refiere a las disponibilidades propias del régimen.

La producción de cuentas definitivas, establecidas a partir de un sistema denominado de gestión, permitirá dar un mayor significado a la intervención de los jefes de la Administración.

15.4.65. Los interventores de las Instituciones y otros organismos ejercen automáticamente el control financiero de los ingresos, puesto que los ingresos del régimen común de seguro médico están constituidos principalmente de gastos de cada Institución regularmente aprobados por su Interventor.

Por lo que se refiere a los gastos del régimen común de seguro médico, el Control Financiero se esforzará en desarrollar los controles por sondeo y por auditorías periódicas. La modificación de la normativa también debería estar prevista con el fin de asociar a los Interventores de las demás Instituciones y organismos a estas operaciones.

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Cuadro 15.4.8. RCSM. Balance a 31 de diciembre de 1996

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CAPÍTULO 16 Tribunal de Cuentas

El certificado del revisor externo sobre la regularidad y veracidad de la cuenta de gestión y del balance financiero elaborado al 31 de diciembre de 1995

y

su informe sobre el sistema de control interno y la buena gestión financiera del Tribunal de Cuentas

han sido publicados en el DO C 326 de 28.10.1997.

CAPÍTULO 17(549*) Comité Económico y Social y Comité de las Regiones

17.0. ÍNDICE Apartados

Generalidades 17.1 - 17.5

Normas relativas al reembolso de los gastos de viaje en avión 17.6 - 17.10

Fiscalización de los gastos 17.11 - 17.19

Dietas de viaje y de reunión 17.16 - 17.19

Conclusión 17.20 - 17.21

GENERALIDADES

17.1. El Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones (CdR) tienen cada uno 222 miembros. Una estructura común se encarga de la mayor parte de la administración de ambos Comités. Las reuniones del CES y del CdR están organizadas en sesiones plenarias y numerosas reuniones de las secciones y grupos de estudio (CES) y, respectivamente, de las comisiones y subcomisiones (CdR) dentro de la Unión (en la mayoría de los casos en Bruselas). Determinados miembros y delegaciones pueden a veces participar en reuniones fuera de la Unión. A los miembros, suplentes y expertos que participan en estas reuniones se les reembolsan los gastos de viaje (billetes de avión, de tren o gastos derivados de la utilización de un automóvil particular).

17.2. Reciben asimismo las dos indemnizaciones siguientes:

a) dietas de reunión (día de reunión);

b) dietas de viaje.

17.3. La primera consiste en un importe a tanto alzado que cubre los gastos de alojamiento, comida y otros. La segunda es también a tanto alzado, pero depende del tiempo medio de viaje entre el lugar de origen y el de la reunión, a partir de una distancia superior a 100 km.

17.4. Los créditos disponibles en 1996 para estos gastos ascendían a 8,8 millones de ecus para el CES y 5,3 millones de ecus para el CdR (artículos A-250 yB-250 de la sección CES/CdR del presupuesto), es decir, un total de 14,1 millones de ecus.

17.5. El Parlamento Europeo, en su decisión por la que se aprueba la gestión en la ejecución del presupuesto para el ejercicio 1994(550), solicitó un control externo de los gastos de viaje de los miembros del CdR. El Tribunal ha tomado nota de la resolución expresada por el Parlamento Europeo, y además, ha incluido en su programa de trabajo anual el examen de los gastos de viaje de los miembros del CdR y del CES.

NORMAS RELATIVAS AL REEMBOLSO DE LOS GASTOS DE VIAJE EN AVIÓN

17.6. Las normas sobre el reembolso de los gastos de viaje a los miembros del CES y del CdR figuran en distintos documentos(551). La Mesa del CES decidió, en septiembre de 1994, suprimir el reembolso en efectivo de los gastos declarados, lo que ha generalizado el reembolso por cheque de dichos gastos. La Mesa también decidió, el 21 de noviembre de 1995, establecer nuevas normas a partir del 1 de enero de 1996, con el objetivo de mejorar la reglamentación existente, que data de 1986 (reglamentación CES n°55/86) y contempla el reembolso de los gastos de viaje en avión previa presentación del billete (opción A). La primera modificación (en vigor desde el 1 de enero de 1996) introdujo la posibilidad de reembolsar a los miembros los gastos de viaje a tanto alzado (opción B), que se calcularía tomando como base la distancia en kilómetros entre el lugar de residencia y el de reunión. La segunda contempla la presentación, a partir del 1 de octubre de 1996, de la tarjeta de embarque como prueba de la utilización efectiva del billete de avión adjunto a la solicitud de reembolso.

17.7. El CdR, tras su creación en 1994, adoptó el 24 de julio de 1994 las antiguas normas de 1986, aplicables a los miembros del CES (únicamente la opción A). Estas normas se modificaron el 19 de septiembre de 1996.

17.8. Las dietas diarias de reunión del CES están fijadas en 5 700 francos belgas. Las dietas diarias de viaje son variables y ascienden, en función de la distancia, a 4 450 o a 8 900 francos belgas. En cuanto al CdR, el importe de las dietas diarias de reunión está fijado en 206 ecus. Las dietas diarias de viaje varían, en función de la distancia, entre 86 y 222 ecus.

17.9. El reglamento sobre los reembolsos (artículo 2.1.C (CES) y 2.C (CdR)(552)) no determina si el billete debe presentarse durante el viaje o después del mismo. El Reglamento Financiero de la Unión Europea sólo autoriza el pago con posterioridad al viaje. La práctica que se sigue en el CES y en el CdR es que la mayoría de los reembolsos tienen lugar antes del regreso.

17.10. Las normas concretas del CES y del CdR precisan que, para los viajes en avión, el reembolso se efectúa al presentar los billetes de clase inmediatamente inferior a primera. Los resultados de la fiscalización muestran que la mayoría de los miembros han presentado billetes de clase «preferente» para su reembolso. Sólo es posible el reembolso presentando el billete realmente utilizado para el viaje, junto con una declaración escrita que testifique el importe del gasto.

FISCALIZACIÓN DE LOS GASTOS

17.11. En 1995, una investigación llevada a cabo por los servicios del Interventor destacó que algunos miembros y suplentes del CES habían pedido el reembolso de billetes de avión distintos de los efectivamente utilizados. El examen realizado por el Tribunal de los billetes (1 000) correspondientes a un período de dos meses, ha demostrado que el 60 % de los billetes sobre cuyo uso se ha obtenido información de las compañías aéreas (875) había dado lugar a pagos indebidos mediante la presentación de billetes distintos de los efectivamente utilizados.

17.12. Además, el Tribunal ha estimado que el importe de los billetes que han sido objeto de reembolsos indebidos asciende a 0,4 millones de ecus, es decir, el 52 % de los reembolsos de gastos de viaje en avión pagados durante los dos meses (0,8 millones de ecus). El total de los reembolsos de gastos de viaje en avión de los miembros del CES fue, en 1995, de 4,7 millones de ecus.

17.13. El Tribunal, según una investigación que abarcaba tres meses del año 1996, ha observado que el número de billetes que han sido objeto de reembolsos indebidos sigue siendo muy elevado en el CES (69 %). De los 94 miembros y suplentes cuyos expedientes se examinaron, 41 habían presentado billetes de avión no conformes.

17.14. En cuanto al CdR, la cifra es del 3 %. De los 208 miembros y suplentes cuyos expedientes se examinaron, 21 habían presentado billetes de avión no conformes.

17.15. El Tribunal ha calculado que el importe de los billetes pagados indebidamente asciende a 0,3 millones de ecus en el CES y a 0,01 millones de ecus en el CdR. La investigación se ha basado en un importe global de 0,8 millones de ecus, de los cuales 0,4 millones de ecus correspondían al CES y 0,4 millones de ecus al CdR. El total de los reembolsos de gastos de viaje en avión correspondientes a los miembros del CES ha sido en 1996 de 5,3 millones de ecus, y en cuanto al CdR, de 1,8 millones de ecus.

Dietas de viaje y de reunión

17.16. El Tribunal también ha examinado las dietas de viaje y de reunión que los miembros del CES y del CdR reciben.

17.17. Los miembros cumplimentan una declaración en la que solicitan al mismo tiempo el reembolso de los gastos de viaje y el pago de los dos tipos de dietas. La norma general es que pueden (CES) y que deben (CdR) además firmar la lista de asistencia a las reuniones.

17.18. La Estructura Organizativa Común (EOC) controla las declaraciones y fotocopia los billetes. Según la normativa vigente, no está permitido acumular en un mismo día las dietas de viaje y las de reunión. En algunos casos, el Tribunal ha comprobado que esta normativa no ha sido respetada.

17.19. A su vez, el examen de las listas de asistencia ha revelado que:

a) las normas internas no contemplan la firma de dichas listas por parte de los miembros;

b) en el CES, las listas de asistencia no existen para determinadas reuniones, pero sí están disponibles en las sesiones plenarias. En el CdR, las listas correspondientes a las sesiones plenarias y otras sesiones se firman, en general, en debida forma;

c) en algunos casos, los miembros del CES y del CdR no firman las listas; éstas no siempre corresponden a las actas de las reuniones ni a los reembolsos;

d) en algunos casos, se ha pagado a miembros del CES y del CdR, aun cuando, según los billetes presentados, no habían asistido (sesiones plenarias solamente).

CONCLUSIÓN

17.20. El número de billetes de avión y el importe de los pagos indebidos de reembolsos a los miembros del CES, correspondientes a 1995 y 1996, son importantes (véanse los apartados 17.11 a 17.15). El Tribunal considera indispensable un examen pormenorizado del conjunto de los reembolsos efectuados.

17.21. Según los análisis de los gastos correspondientes a 1995 y 1996, se deberían tomar los puntos siguientes en consideración:

a) necesidad de controlar rigurosamente los gastos relativos a los viajes en avión y a las dietas de reuniones. Son necesarias una mejor gestión y la utilización de la informática para verificarlos;

b) dada la gravedad de los hechos constatados, tanto por el Interventor como por el Tribunal de Cuentas, se deberían adoptar todas las medidas pertinentes para corregir sin tardanza la situación, en particular los casos de reembolsos indebidos;

c) en el nivel interno, se deberían sacar conclusiones de la mala utilización de los créditos correspondientes conforme a las disposiciones del Reglamento Financiero y del Estatuto de los funcionarios.

RESPUESTAS DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, COMITÉ DE LAS REGIONES

17.4. No es práctica corriente sumar los créditos consignados en las líneas presupuestarias A-250 y B-250 sobre los recursos necesarios para la financiación de las actividades de dos órganos independientes, sobre todo si se tiene en cuenta que los métodos de trabajo respectivos no son idénticos.

17.8. Conviene recordar que el Consejo fija las dietas de los miembros del CES, cuyo único objeto es cubrir los gastos de estancia y de viaje (artículo 194 del Tratado CE). La última adaptación entró en vigor el 1 de julio de 1995. Los miembros del CES no reciben ninguna otra remuneración por su labor.

17.9. La práctica de reembolsar a los miembros en Bruselas, esto es, antes de efectuar el viaje de vuelta, se basa en las siguientes consideraciones:

- si una persona demuestra que ha realizado un viaje desde su domicilio hasta Bruselas, es de suponer que también realizará el viaje de vuelta;

- el reembolso de los gastos tras efectuar el viaje de ida y vuelta supondría que los miembros tienen que adelantar el importe del billete, lo que representa una fuerte carga económica habida cuenta de los plazos necesarios para obtener el reembolso. Difícilmente puede aplicarse este punto, dado que los miembros no reciben una remuneración por sus actividades;

- un reembolso a posteriori provocaría un aumento considerable del trabajo administrativo (tanto para la Secretaría como para los miembros afectados).

Por otra parte, en la reglamentación del CdR se establece que los titulares del derecho deben cumplimentar y firmar los formularios de declaración de gastos durante la reunión correspondiente. Toda declaración presentada posteriormente se tramita a final de mes.

17.11. En este apartado, el Tribunal de Cuentas se basa en una investigación interna del CES de mayo de 1996 que permitió:

1) adoptar ciertas disposiciones urgentes durante el último trimestre de 1996, en concreto, la obligación de presentar la tarjeta de embarque,

2) constituir un grupo de tres miembros (en septiembre de 1996) con el mandato de evaluar los resultados de la investigación y de presentar propuestas en función de dichos resultados. Este grupo presentó su informe definitivo el 29 de mayo de 1997.

17.13. El método de control utilizado por el Tribunal de Cuentas se basó en los resultados del trabajo efectuado por el CES en 1995.

En consecuencia, los resultados de la investigación del Tribunal ofrecen una imagen de la situación que requiere cierta matización: dichos resultados no permiten obtener conclusiones precisas sobre el conjunto de los billetes.

A este respecto, conviene señalar que 41 miembros (de los 94 miembros cuyos expedientes se examinaron) presentaron billetes no conformes, lo que representa un 18 % del total de los miembros.

Por otra parte, el control que el Tribunal de Cuentas efectuó a principios de 1997 se centró en los primeros meses de 1996.

En ese momento todavía no se aplicaban las primeras medidas que el CES había adoptado a raíz de los resultados de la investigación interna (mayo de 1996). El Tribunal llevó a cabo un segundo control referido al mes de noviembre de 1996, en el que se demuestra que dichas medidas tuvieron efectos significativos (sólo se detectaron 4 irregularidades en los 125 billetes examinados).

17.14. Asimismo, hay que señalar que, en más de un tercio de los casos, los billetes de avión eran conformes en el momento de la declaración durante la reunión. Debido a cambios de ruta, de compañía aérea o de medio de transporte realizados para el viaje de vuelta, dichas declaraciones dejaron de responder en parte a la realidad.

17.15. Al igual que en el apartado 17.12, el Tribunal habla de billetes pagados de forma indebida. Conviene señalar que no puede considerarse que el 100 % de los montantes reembolsados correspondientes a los billetes impugnados se pagó de forma indebida, dado que los miembros estuvieron presentes en la reunión y viajaron de una forma u otra.

17.18. La finalidad de la regla mencionada por el Tribunal de Cuentas es evitar una acumulación de dietas de viaje en caso de que un miembro efectúe dos viajes sucesivos durante la misma semana.

En efecto, las dietas por días de reunión y de viaje compensan gastos diferentes: la dieta concedida por un día de reunión cubre únicamente todos los gastos en el lugar de reunión, mientras que la dieta por día de viaje tiene por objeto cubrir los gastos de desplazamiento independientemente del modo de transporte y sin tener en cuenta la fecha efectiva del viaje.

Los Comités admiten que la redacción de la regla en cuestión puede dar lugar a malentendidos, por lo que se modificará en la próxima revisión de las dietas.

17.19. a) El Comité Económico y Social, en la próxima revisión del Reglamento interno, incluirá la obligación de que los miembros firmen las listas de asistencia.

En la actualidad, el CdR está a punto de sancionar su práctica al incluir en las Instrucciones de la Mesa relativas a las normas de aplicación de las disposiciones del Reglamento interno la obligación legal de firmar las listas de asistencia en todas las reuniones.

En cuanto a las reuniones de comisión, esta obligación ya se establece en las Instrucciones de la Mesa relativas al funcionamiento de las comisiones aprobadas el 19 de abril de 1995.

b) Por lo que se refiere a los plenos, los miembros del CES ya tienen la obligación de firmar la lista de asistencia.

En las reuniones de sección o de grupo de estudio, con una composición más reducida, la Secretaría toma nota de las presencias y éstas se incluyen en el acta sucinta de la reunión.

Asimismo, las declaraciones firmadas por los miembros durante las reuniones constituyen documentos justificativos para efectuar los pagos.

No obstante, el Secretario General del CES, con fecha de 25 de julio de 1997, dio instrucciones para que en lo sucesivo las listas de asistencia se firmen no sólo en los plenos sino también en las demás reuniones (secciones y grupos de estudio).

c) En determinados casos, los miembros del CES y del CDR se han olvidado efectivamente de firmar las listas de asistencia. Sin embargo, las actas y las declaraciones sirvieron de prueba para demostrar que tales personas estaban presentes.

d) Como norma general, los miembros de los dos Comités utilizan billetes abiertos; por lo tanto, en vez de viajar el día señalado en el billete (cuya copia se adjunta a la declaración), pueden partir el siguiente día con un billete modificado.

En definitiva, su presencia en una reunión puede demostrarse mediante la declaración, el acta y, en lo sucesivo, también la lista de asistencia.

17.20. El CES es consciente de que la situación que se deriva de la investigación interna centrada en el año 1995 y la confirmación de dicha situación por el examen del Tribunal de Cuentas es de lamentar y requiere una regularización inmediata.

A este respecto, los ordenadores de pagos han decidido proceder a la recuperación de los importes pagados de forma incorrecta.

Por otra parte, cabe señalar que las medidas ya adoptadas tuvieron un efecto significativo. De la muestra seleccionada por el Tribunal de Cuentas correspondiente al mes de noviembre de 1996, sólo cuatro billetes presentaban irregularidades dignas de un examen más detallado.

17.21. a) Tras la investigación interna, el CES y el CdR adoptaron o van a adoptar las siguientes disposiciones:

1) presentación de la tarjeta de embarque,

2) marcado de los billetes presentados,

3) control interno por muestreo de los billetes presentados ante las compañías aéreas,

4) obligación de firmar las listas de asistencia.

Asimismo, el sistema informático utilizado para el reembolso a los miembros del CES y del CdR será sustituido por un programa más potente que permitirá una gestión más eficaz. Actualmente se está estudiando la creación de un servicio de anticipos que se encargue del cálculo y pago de las dietas y reembolso de los gastos de los consejeros; dicho servicio deberá entrar en funcionamiento en breve plazo.

Por último, los Comités tienen la intención de clarificar a corto plazo la reglamentación sobre dietas de los miembros teniendo en cuenta la experiencia de las demás instituciones.

b) Los ordenadores de pagos de los dos Comités han decidido proceder a la recuperación de los importes pagados de forma incorrecta.

c) Junto con las medidas recogidas en la letra a) del presente apartado, los Comités han decidido realizar una investigación interna sobre el funcionamiento de su organización administrativa.

PARTE VII Instrumentos financieros y actividades bancarias

CAPÍTULO 18(553*) Instrumentos financieros y actividades bancarias

18.0. ÍNDICE Apartados

Instrumentos financieros 18.1 - 18.6

Control de las intervenciones en forma de préstamos bonificados en las regiones de Italia devastadas por un seísmo 18.7 - 18.24

Introducción 18.7 - 18.10

Dispositivo de control 18.11 - 18.12

Zonas industriales 18.13 - 18.16

Edificios públicos 18.17 - 18.24

Evolución del proyecto 18.17 - 18.20

Causas de los retrasos 18.21

Subvencionabilidad y calidad 18.22

Seguimiento 18.23 - 18.24

Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores 18.25 - 18.39

Objetivo 18.25 - 18.28

Funcionamiento 18.29 - 18.30

Evolución en 1996 18.31 - 18.32

Situación al final del ejercicio 1996 18.33 - 18.36

Gestión financiera 18.37 - 18.39

Fondo Europeo de Inversiones 18.40 - 18.47

Objetivo y funcionamiento 18.40

Régimen jurídico 18.41 - 18.42

Repercusión monetaria para la UE 18.43 - 18.44

Fiscalización del Tribunal de Cuentas 18.45

Observaciones 18.46 - 18.47

Conclusión 18.48 - 18.52

INSTRUMENTOS FINANCIEROS

18.1. Además de las ayudas no reembolsables financiadas por el Presupuesto, la Unión dispone de una serie de instrumentos financieros de carácter extrapresupuestario (por ejemplo, préstamos financiados mediante empréstitos), o mixto, es decir, que cuentan con una relación potencial con el presupuesto (por ejemplo, eventuales pagos por garantías aportadas o eventuales reembolsos de participaciones adquiridas), o bien una combinación de elementos presupuestarios y extrapresupuestarios (por ejemplo, bonificación de intereses de los préstamos). Los cuadros 18.1 a 18.4 presentan un resumen de los instrumentos financieros disponibles para el conjunto de las actividades comunitarias, tanto las del Presupuesto general de la Unión como las correspondientes a la CECA y a los FED.

18.2. Las operaciones de préstamo y empréstito se presentan en el cuadro 18.1. Los préstamos pueden financiarse con empréstitos contratados en el mercado financiero, que se gestionan al margen del presupuesto, o bien con créditos presupuestarios.

18.3. En el contexto de ciertas medidas de apoyo, tanto los préstamos concedidos por la Unión como los del BEI pueden llevar aparejadas bonificaciones de interés, como muestra, de forma resumida, el cuadro 18.2.

18.4. Además, la UE está facultada para garantizar sus empréstitos o ciertas operaciones de préstamo efectuadas por terceros en el marco de su política exterior (véase el cuadro 18.3). Para facilitar la gestión de los casos de impago de los beneficiarios de préstamos en países terceros, existe desde 1994 el mecanismo del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores (véanse los apartados 18.25 a 18.39). El conjunto de garantías se refleja al margen del balance y aparece con la mención pro memoria en el presupuesto.

18.5. Por último, la UE puede adquirir participaciones directas en los organismos de interés común, como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) o el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), o bien tomar parte en mecanismos especiales como las empresas conjuntas («joint ventures»). La situación de las participaciones de la UE al 31 de diciembre de 1996 se resume en el cuadro 18.4.

18.6. Al 31 de diciembre de 1996, el 73 % de los préstamos pendientes (77 % en 1995) correspondía a los Estados miembros, y el 27 % (23 % en 1995), a los países terceros. De forma global, las actividades financieras en forma de préstamos (14 484 millones de ecus), empréstitos (12 655 millones de ecus), participaciones de capital (272 millones de ecus) y garantías (11 877 millones de ecus) ascienden, al final de 1996, a un importe total de 39 287 millones de ecus, lo que supone una reducción de 7 651 millones de ecus, es decir, un 16 % respecto a la situación existente al final del ejercicio anterior.

CONTROL DE LAS INTERVENCIONES EN FORMA DE PRÉSTAMOS BONIFICADOS EN LAS REGIONES DE ITALIA DEVASTADAS POR UN SEÍSMO

Introducción

18.7. El 23 de noviembre de 1980, un terremoto destruyó una zona de unos 20 000 km2 en las regiones de Campania y Basilicata, en el sur de Italia. El Consejo consideró que esta situación debía remediarse rápida y eficazmente. Así pues, facultó a la Comisión para contratar empréstitos destinados a financiar la reconstrucción de la infraestructura económica y social de las zonas siniestradas(554), ampliando la decisión de 1978 sobre el Nuevo Instrumento Comunitario (NIC)(555). El importe de los empréstitos no debía superar el equivalente a 1 000 millones de ecus de principal, una vez deducidas las operaciones que a los mismos fines el BEI pudiera llevar a cabo con sus recursos propios. Los dos tipos de préstamos disfrutarían de una bonificación de intereses del 3 % por un período máximo de doce años. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) debía administrar estos préstamos en nombre y por cuenta de la Comisión.

18.8. Durante el período 1981-1988 se concedieron préstamos por un total de 965,7 millones de ecus (véase el cuadro 18.5). Las bonificaciones de interés pagadas con cargo al presupuesto comunitario se distribuyen a lo largo de un período que va de 1982 a 1999; en ese momento deben alcanzar un importe total de 239,7 millones de ecus (véase el cuadro 18.6).

18.9. Las autoridades italianas evaluaron los daños en 13 596 millones de ecus. La intervención comunitaria, en forma de préstamos bonificados, supone un 7,1 % de dicho importe. El cuadro 18.7 presenta un resumen de los proyectos financiados. La distribución de los préstamos se enmarca en un convenio firmado en marzo de 1981 entre la Comisión, el BEI y el Ministerio del Tesoro italiano, por el cual los préstamos debían ser tramitados por dicho ministerio, que también garantizaría su reembolso.

18.10. El Tribunal ha expresado en diversas ocasiones(556) su preocupación respecto a estas intervenciones, especialmente en cuanto a su eficacia y su control. La mayoría de las veces, las respuestas de la Comisión eran de carácter muy global y optimista. La Comisión ha declarado de forma general que los procedimientos de actualización y supervisión existen y se están aplicando, pero que sus servicios estudian la forma de reforzar la transparencia de los controles(557). Respecto al proyecto de edificios públicos, la Comisión declaró que el problema de los retrasos no derivaba de la calidad de la gestión(558). En cuanto al proyecto de zonas industriales, que ha creado mucho menos empleo que el previsto, la Comisión ha declarado en dos ocasiones(559) que espera una mejoría inminente de la situación. Sin embargo, el Tribunal no ha podido encontrar rastro alguno de mejoría efectiva. Por ello, esta Institución, con ocasión del cierre del último proyecto que formaba parte de dicha medida (edificios públicos), ha procedido a una comprobación de la situación respecto a algunos problemas señalados por el Tribunal y no subsanados por la Comisión.

Dispositivo de control

18.11. El control nacional que acompañó a las intervenciones de la reconstrucción desarrolladas tras el terremoto adolecía de graves deficiencias, como tuvieron ocasión de comprobar una comisión de investigación del Parlamento italiano(560) y el Tribunal de Cuentas de dicho país(561). El BEI considera que no le incumbe ninguna misión de control(562). La Comisión no ha realizado por su cuenta ninguna visita de control de la ejecución de las intervenciones en cuestión, a pesar de la responsabilidad que le impone el artículo 205 del Tratado, que consiste en garantizar un control adecuado desde el punto de vista del interés comunitario.

18.12. Hasta noviembre de 1992(563) el Tribunal no pudo proceder a todas las comprobaciones necesarias. No obstante, en la práctica resulta imposible efectuar una comprobación completa de un proyecto tanto tiempo después de que hayan ocurrido los hechos. Además, los contratos celebrados entre el BEI y los beneficiarios incluian una disposición que exigía una contabilidad que permitiera identificar los trabajos realizados con financiación comunitaria. Sin embargo, esta disposición no siempre ha sido respetada, especialmente por la administración competente en materia de construcción de carreteras. En efecto, ésta presentó tres liquidaciones diferentes de los trabajos financiados por la Comunidad. En este caso, resulta imposible comprobar la correcta utilización de los fondos facilitados y, por ello, de las bonificaciones de interés.

Zonas industriales

18.13. Uno de los proyectos más importantes consistía en crear las infraestructuras para 20 zonas de desarrollo industrial (de las que 15 se financiaban mediante préstamos bonificados de intervención especial) con objeto de fomentar la instalación de empresas industriales que crearan empleo. El objetivo consistía en compensar las pérdidas de empleo provocadas por el terremoto, a la vez que se combatía el riesgo de despoblamiento de estas regiones, tradicionalmente deprimidas. La financiación comunitaria consistió en 149,2 millones de ecus de préstamos, o sea un 15,4 % del total de los préstamos especiales, 38,4 millones de ecus de bonificaciones de interés, 116,1 millones de ecus de ayudas del FEDER y 65 millones de ecus de ayudas estatales.

18.14. Desde 1991, el Tribunal ha realizado un seguimiento sistemático(564) de la parte correspondiente a instalación de empresas y creación de empleo, dado que se trataba del factor decisivo del éxito de la intervención y que se observaba una tendencia al empeoramiento, a pesar de que la Comisión haya declarado que «espera una clara mejoría en los próximos años»(565).

18.15. En realidad, el número de empresas y de empleos ha disminuido. Una causa importante para ello residía en la ausencia, constatada por el Tribunal en 1994(566), de un procedimiento de asignación de las parcelas que permanecían vacantes y de reasignación de los solares que quedaban disponibles por el cierre de empresas en quiebra.

18.16. En mayo de 1996, el Ministerio de Industria italiano dictó una normativa para reasignar las parcelas vacantes(567). Pero en diciembre de 1996 entró en vigor una nueva ley(568) que disponía la cesión de las competencias de gestión de las zonas industriales a las regiones, de modo que el proceso de reasignación debe retomarse a este nivel. Mientras, la situación sigue empeorando. El cuadro 18.8 muestra su evolución de 1994 a 1996.

Edificios públicos

Evolución del proyecto

18.17. Otro proyecto se refería a la renovación de edificios públicos. De las 85 intervenciones propuestas por el Ministerio de Obras Públicas, el Banco aceptó 65 que consideró que cumplían las condiciones de la decisión del Consejo, de las cuales 35 consistían en obras de reparación y 30 en nuevas construcciones. El coste total se estimaba en 112 500 millones de ITL (88 millones de ecus). De acuerdo con la planificación inicial, las obras debían haber comenzado en 1983 y haber finalizado en 1985.

18.18. Desde 1984, o sea el año siguiente a la firma del contrato, la construcción de cuatro cuarteles de «carabinieri» proyectada en Campania ya había perdido su carácter urgente puesto que entretanto los «carabinieri» habían encontrado otras soluciones. Estos cuatro subproyectos se excluyeron en 1985. A continuación, otros cuatro quedaron excluidos en 1989 y otro en 1991.

18.19. La ejecución de los 56 subproyectos restantes ha sufrido retrasos considerables. El cuadro 18.9 muestra la situación de los retrasos al 31 de diciembre de 1996. En los 47 edificios terminados, los retrasos oscilan entre 1 y 11 años, con una media de 4 años y medio. Al incluir los 9 subproyectos inacabados, el retraso medio asciende actualmente a 5 años, por lo que aún seguirá aumentando.

18.20. El costo del proyecto revisado se estimaba en 102 000 millones de ITL (76,4 millones de ecus). Según la última situación establecida por los servicios del BEI al final de 1996, los gastos reales ascendían a 105 200 millones de ITL (78,8 millones de ecus), de los que 91 400 millones de ITL (68,5 millones de ecus) correspondían a los subproyectos terminados y 13 800 millones de ITL (10,3 millones de ecus) a los 9 subproyectos pendientes de finalizar. Así pues, los fondos facilitados se han agotado y las obras futuras serán financiadas con fondos públicos nacionales. El importe adicional necesario se ha evaluado en 18 000 millones de ITL (13,5 millones de ecus), de modo que se prevé un rebasamiento del 21 % del presupuesto inicial (que sin embargo, ya incluía una dotación de 17 900 millones de ITL, o sea 13,4 millones de ecus, para aumento de precios).

Causas de los retrasos

18.21. En general, el proyecto se ha retrasado, en los niveles nacional y regional, por errores de concepción, de planificación y de coordinación debido a problemas jurídicos, administrativos y presupuestarios(569), a un número elevado de quiebras de empresas constructoras y a la introducción de nuevas normas antisísmicas.

Subvencionabilidad y calidad

18.22. En un 30 % aproximadamente de los casos examinados sobre el terreno (5 subproyectos de un total de 17), no existe una relación directa entre los edificios y los servicios correspondientes, y las consecuencias del terremoto. En ciertos casos, las obras consistían más bien en la restauración de monumentos históricos afectados por el seísmo, y además, en estos mismos casos, no se trataba de realizar un servicio público que se hubiese quedado sin instalaciones. Por otra parte, numerosas construcciones terminadas y en uso presentan problemas de calidad técnica, sobre todo por filtraciones de agua y fisuras murales.

Seguimiento

18.23. Según las cláusulas del convenio firmado con la Comisión y la República Italiana, el BEI debe llevar a cabo el seguimiento de la ejecución de los proyectos, mediante las comprobaciones que considere necesarias, visitas e inspecciones incluidas, todo ello sin perjuicio del seguimiento que ejerza la Comisión. Sin embargo, el BEI ha encontrado en el servicio regional de obras públicas de Nápoles muchos problemas de información y de coordinación que dificultaban especialmente el seguimiento. La información sobre la situación de las obras ha tenido que reclamarse varias veces y, una vez recibida, ha tenido que comprobarse posteriormente puesto que resultaba contradictoria. El Tribunal ha encontrado las mismas dificultades durante su investigación.

18.24. Los informes sobre la situación de las obras, redactados por el BEI, dan cuenta de los problemas encontrados y de los retrasos sufridos. Se han elaborado y enviado a la Comisión ocho informes sobre la evolución insatisfactoria de este proyecto. Sin embargo, esta institución no ha tomado ninguna medida frente a las autoridades italianas para remediarlo. En este sentido sólo se han mantenido conversaciones con el responsable local del BEI, pero sin éxito. Sin embargo, está claro que problemas de este calibre deberían tratarse a otro nivel, y que la Comisión debería haber desempeñado su función de guardián del interés comunitario para garantizar una mayor eficacia de esta acción.

FONDO DE GARANTÍA RELATIVO A LAS ACCIONES EXTERIORES

Objetivo

18.25. Como la Comisión tiene que encargarse del servicio de la deuda y del reembolso de los empréstitos que ella misma ha contratado o garantizado en nombre de la Comunidad con entidades financieras, especialmente el BEI, los préstamos concedidos a países terceros son objeto de una garantía presupuestaria para cubrir cualquier posible impago de los beneficiarios de los préstamos primarios. Antes de la creación del Fondo de Garantía, la práctica consistía en incluir una inscripción pro memoria (p.m.) en el presupuesto, cada vez que existía el riesgo de un gasto futuro derivado de una garantía soportada por el presupuesto comunitario. Ahora bien, al comienzo de los años noventa, el riesgo impuesto a dicho presupuesto había cobrado una importancia significativa por la multiplicación de las garantías concedidas a un número creciente de países terceros, y por importes cada vez más importantes.

18.26. Por ello, había serias probabilidades de perturbar gravemente la ejecución del presupuesto en caso de ejecutar la garantía por un importe considerable: en efecto, las posibilidades de generar fondos para cubrir los gastos presupuestarios resultantes del impago y de la ejecución de la garantía se limitaban al recurso a las partidas presupuestarias existentes o a un presupuesto rectificativo y suplementario.

18.27. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1991(570), el Tribunal de Cuentas invitaba a la Comisión «a que considere el establecer una reserva de «garantía de crédito» especial (similar a la reserva monetaria del FEOGA) financiada con recursos propios a los que se recurra sólo cuando realmente sea necesario y cuando el impago exceda el umbral prefijado». Una reserva de garantía permite un procedimiento más flexible en el plano presupuestario, a la vez que elimina el problema de los créditos disponibles al final del ejercicio.

18.28. Decidida su creación por el Consejo Europeo de Edimburgo en diciembre de 1992, el Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores fue establecido el 31 de octubre de 1994 por el Reglamento (CE, Euratom) n° 2728/94 del Consejo(571). Su mecanismo desempeña, por su propia naturaleza, una función de tapón que permite aligerar el procedimiento presupuestario. Así pues, se dedica a reembolsar a los proveedores de fondos en caso de impago, por parte del beneficiario, de un préstamo concedido o garantizado por la Comunidad a un país tercero. El Fondo de Garantía interviene en caso de que el beneficiario persista en su impago tres meses después de la fecha de vencimiento; toma entonces el relevo de la tesorería comunitaria que hasta entonces se habrá encargado del servicio de empréstitos. De acuerdo con el artículo 6 del Reglamento del Fondo, la Comisión encomendó la gestión financiera del Fondo al BEI, en el marco de un convenio firmado entre éste y la Comunidad en noviembre de 1994.

Funcionamiento

18.29. El Consejo fijó para el Fondo un importe objetivo del 10 % del saldo vivo del principal correspondiente al conjunto de los compromisos comunitarios derivados de cada operación de préstamo y de garantía de préstamo en favor de países terceros, más los intereses devengados y no pagados. Hasta alcanzar este importe, el Fondo se alimenta de:

- transferencias del Presupuesto general correspondientes a un porcentaje del principal de las operaciones decididas y comprometidas a partir del 1 de enero de 1993;

- los intereses devengados por la inversión financiera de las disponibilidades del Fondo;

- las cantidades cobradas de los deudores morosos.

18.30. De hecho, el mecanismo del Fondo de Garantía impone un límite a la concesión de préstamos y garantías de préstamos a países terceros. Este límite equivale a la relación entre la reserva para garantía (partida presupuestaria B0-230), por una parte, y el nivel de dotación del Fondo, por otra. El importe de la reserva para garantía se ha fijado en 326 millones de ecus en 1996 y en 329 millones de ecus en 1997, a pesar de que el nivel de dotación del Fondo se sitúa actualmente en el 15 %. Esto equivaldría a un importe de unos 2 200 millones de ecus en la hipótesis de préstamos garantizados al 100 %.

Evolución en 1996

18.31. Durante el ejercicio 1996, el Fondo de Garantía, cuyo importe ascendía a 300,85 millones de ecus al 1 de enero de 1996, se alimentó con dos pagos que totalizaban 235,39 millones de ecus. Intervino para garantizar 52,54 millones de ecus, de los cuales 0,45 millones de ecus correspondían a intereses de demora (en 1995, había intervenido para 303,07 millones de ecus, de los que 6,08 millones de ecus eran intereses de demora). El importe de los cobros tardíos de deudores morosos ascendió a 55,72 millones de ecus, incluyendo 9,71 millones de ecus de intereses de demora (en 1995, estas cifras ascendían, respectivamente, a 35,63 millones y a 1,39 millones de ecus).

18.32. Al 31 de diciembre de 1996, el saldo de impagos ascendía a 288,81 millones de ecus (de los que 19,98 millones de ecus correspondían a intereses de demora) y se desglosaba de la siguiente manera:

- un importe de 224,95 millones de ecus (incluyendo 10,85 millones de ecus de intereses de demora) en relación con un préstamo de 1 250 millones de ecus para financiar una acción de ayuda alimentaria concedida en diciembre de 1991 a las repúblicas de la antigua Unión Soviética;

- 63,86 millones de ecus (incluyendo 9,13 millones de ecus de intereses de demora) relativos a préstamos por un importe total autorizado de 760 millones de ecus concedidos por el BEI, con garantía comunitaria, a los países de la antigua Yugoslavia.

El cuadro 18.10 presenta con todo detalle los movimientos acumulados desde la creación del Fondo, así como la situación de los impagos por país, al 31 de diciembre de 1996.

Situación al final del ejercicio 1996

18.33. El cuadro 18.11 refleja los principales movimientos del Fondo de Garantía desde su creación. Al 31 de diciembre de 1996, el importe del Fondo ascendía a 557,52 millones de ecus, a pesar de que el saldo vivo de las operaciones de préstamo y de garantía de préstamos en favor de países terceros, más los intereses devengados y no pagados, ascendía a 6 521 millones de ecus. La relación entre el importe del Fondo y el saldo vivo según define el Reglamento es, por lo tanto, de 8,5 % frente a 5,1 % al 31 de diciembre de 1995. Al final del ejercicio 1996 existía un impago de 5,7 millones de ecus desde hacía menos de tres meses, pero el tenerlo en cuenta no modifica la relación de 8,5 % debido a su importancia relativa.

18.34. El ejercicio 1996 se ha visto marcado por una ralentización de las intervenciones del Fondo respecto a 1995 (52,54 millones de ecus en 1996 frente a 303,07 millones de ecus en 1995). Ello se explica porque, al haberse creado el Fondo al final del ejercicio 1994, las primeras solicitudes tuvieron lugar en 1995 y cubrían los impagos que se habían producido desde el 1 de enero de 1993, de acuerdo con el reglamento del Fondo. Por tanto, este efecto de «recuperación» sólo se observó en 1995 y las solicitudes del ejercicio 1996 se refirieron únicamente a los impagos de tres meses.

18.35. Con los cobros tardíos ha ocurrido a la inversa. En efecto, éstos ascendieron a 55,72 millones de ecus en 1996 frente a 35,63 millones de ecus en 1995. Estos reembolsos, procedentes fundamentalmente de dos países, no sólo han cubierto el capital y los intereses normales de 46 millones de ecus, sino también los intereses de demora devengados una vez transcurridos los tres meses desde el impago hasta que se recurrió al Fondo de Garantía para 7,29 millones de ecus.

18.36. Aunque siempre puedan producirse impagos en el futuro, el Fondo, que en el comienzo no contaba con capital, hasta la fecha ha cumplido con creces su función, a pesar de que al principio se le solicitaron cantidades importantes debido a la necesidad de recuperar los impagos anteriores. La experiencia muestra que se dirige hacia su importe objetivo.

Gestión financiera

18.37. El anexo del Convenio celebrado entre la Comisión y el BEI sobre la gestión del Fondo de Garantía dispone que mientras el importe total de disponibilidades invertido no alcance los 300 millones de ecus, el Fondo quedará asimilado a un fondo de inversión monetaria, que sólo invertirá en instrumentos a corto plazo cuyo vencimiento no supere un año, como ocurrió en 1995. Desde el momento en que el Fondo supere el límite de los 300 millones de ecus, la Comisión puede decidir la modificación de los principios de inversión, de acuerdo con el BEI. Es precisamente lo que ocurrió en 1996, en que el Fondo superó ampliamente dicho nivel durante el primer semestre. Por lo tanto, la Comisión decidió, a propuesta del BEI, invertir en títulos de inversión una parte de las disponibilidades.

18.38. En 1996 los ingresos del Fondo ascendieron a 18,2 millones de ecus. La reducción del porcentaje de remuneración del BEI al 0,05 % acordado durante el ejercicio 1995 ha sido objeto de una cláusula adicional al Convenio, que se firmó en septiembre de 1996. Así, la comisión de gestión que se pagó al BEI ascendió a 0,2 millones de ecus en 1996, por lo que el resultado neto queda en 18,0 millones de ecus en dicho ejercicio.

18.39. El Tribunal ha realizado la fiscalización del Fondo por el ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1996 en la Comisión, por una parte, en cuanto a la gestión administrativa, y en el BEI, por otra, en lo que respecta a la gestión financiera. No hay ninguna observación especial que el Tribunal tenga que formular a raíz de dichos controles.

FONDO EUROPEO DE INVERSIONES

Objetivo y funcionamiento

18.40. Creado el 14 de junio de 1994 como respuesta a los deseos que el Consejo Europeo, reunido en Edimburgo, expresó en diciembre de 1992 y destinado a ofrecer una capacidad financiera adicional para apoyar el desarrollo de las redes transeuropeas (RTE) y de las pequeñas y medianas empresas (PYME), la función del Fondo Europeo de Inversiones (FEI) consiste en proporcionar garantías a los proveedores de fondos y adquirir participaciones que cubran los riesgos que los sectores bancario e industrial no están en condiciones de soportar.

Régimen jurídico

18.41. El FEI es una entidad financiera de régimen jurídico mixto. En efecto, agrupa tanto a organismos de derecho comunitario (por una parte, la UE representada por la Comisión, y por otra, el BEI), como a entidades financieras de Derecho privado. De todo ello resulta que, como dispone el artículo 40 de los estatutos del Fondo, los contenciosos entre el Fondo y los beneficiarios de sus intervenciones se dirimen ante las jurisdicciones nacionales competentes, mientras que los que se refieren a las medidas adoptadas por los organismos del Fondo son competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

18.42. En virtud del artículo 41 de los estatutos del Fondo, las disposiciones sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas se aplican al Fondo, a los miembros de sus organismos y a su personal. El Fondo se ha instalado en los locales del BEI en Luxemburgo y al 31 de diciembre de 1996 seguía allí.

Repercusión monetaria para la UE

18.43. La UE suscribió el 30 % del capital autorizado del FEI, o sea 600 de los 2 000 millones de ecus. El resto del capital del FEI fue suscrito por el BEI en un 40 %, y por 76 entidades bancarias en un 19 %. Así, el 11 % del capital autorizado sigue sin suscribirse. El cuadro 18.12 presenta la evolución de los principales aspectos de la situación del Fondo desde su creación.

18.44. De acuerdo con los estatutos del FEI, el 20 % del capital suscrito ha sido desembolsado, lo que para la UE supone 120 millones de ecus que deben pagarse entre 1994 y 1997 a razón de 30 millones de ecus al año. Al 31 de diciembre de 1996, la UE ya había pagado 90 millones de ecus. A esa misma fecha, las garantías pendientes ascendían a un total de 1 423 millones de ecus, es decir, el 80 % del capital suscrito y cuatro veces el capital desembolsado. Por tanto, para la UE, la parte del riesgo máximo es de 480 millones de ecus (1 423 x 600/0,89 x 2 000), aunque podría tener que efectuar un pago adicional de unos 360 millones de ecus (480 P120).

Fiscalización del Tribunal de Cuentas

18.45. El Tribunal sigue sin obtener acceso satisfactorio a los elementos necesarios para su control, que se refiere fundamentalmente a los siguientes aspectos:

- control de los riesgos soportados por el Presupuesto General. Por su propia naturaleza, las operaciones del FEI conllevan riesgos y las garantías que el Fondo ha concedido pueden ejecutarse en caso de impago de un beneficiario. Conviene evaluar, con la mayor precisión posible, los riesgos de impago de los préstamos garantizados, especialmente dado que es posible que el Presupuesto General tenga que contribuir en caso de insuficiencia de los fondos propios del FEI, dentro del límite indicado en el apartado 18.44. Esta evaluación exige un estudio detallado de los expedientes;

- control del valor de la participación de la UE en el FEI, que consta en el balance de la Unión. El Tribunal, al controlar dicho balance, necesita apreciar el valor económico real de esta participación, y especialmente los elementos que puedan provocar correcciones de valor;

- control de la gestión del FEI, tanto a nivel de sus gastos de funcionamiento como de la gestión de su tesorería;

- control de la eficacia del FEI, por una parte, a nivel de sus propias operaciones, y, por otra, en cuanto a la coherencia y complementariedad con los demás instrumentos financieros y presupuestarios de la Comunidad(572).

Los documentos remitidos al Tribunal, aún siendo verdaderamente interesantes, no corresponden a lo que esta Institución había solicitado; contienen análisis y apreciaciones elaborados por el personal del Fondo. Mientras el Tribunal no pueda verificar el contenido de dichos documentos en relación con los elementos constitutivos ni efectuar sus propias observaciones y análisis, la simple puesta a disposición de estos documentos no bastará para garantizar un control externo independiente.

Observaciones

18.46. A pesar de un aumento significativo de las garantías pendientes al 31 de diciembre de 1996 (1 423 millones de ecus) respecto al 31 de diciembre de 1995 (632 millones de ecus), éstas sólo han alcanzado al final de 1996 un 27 % de su nivel potencial que corresponde al triple del capital suscrito, es decir, 5 358 millones de ecus. En estas condiciones, los ingresos, procedentes de las inversiones de capital, superan ampliamente las comisiones recibidas por las operaciones de garantía (respectivamente 12,6 millones de ecus y 5,6 millones de ecus en el ejercicio 1996).

18.47. Entre las 21 operaciones de garantía firmadas en 1996, que representan un importe total de 833 millones de ecus, 11 operaciones se refieren a préstamos concedidos por el BEI por un importe total de 498 millones de ecus. Así, de las 31 operaciones firmadas desde la creación del Fondo por un importe total de 1 465 millones de ecus, 19 correspondían al BEI, por un importe de 999 millones de ecus, es decir, un 68 %.

CONCLUSIÓN

18.48. Las operaciones financieras de la Unión en forma de préstamos, empréstitos, garantías y participaciones alcanzaron un volumen de 39 287 millones de ecus al final del ejercicio 1996, lo que representa una reducción de unos 7 651 millones de ecus, o sea, el 16 % respecto a la situación del final del ejercicio anterior (véanse los apartados 18.1 a 18.6).

18.49. Los proyectos de zonas industriales y edificios públicos representan casi el 25 % de la intervención comunitaria en forma de préstamos bonificados en las regiones del sur de Italia afectadas por un seísmo en noviembre de 1980 (préstamos concedidos por 965,7 millones de ecus, junto con unos 240 millones de ecus de bonificaciones de interés). Su ejecución no ha respondido a los criterios de rapidez y eficacia aconsejados por la Decisión del Consejo(573). La Comisión no ha efectuado por su cuenta ningún control ni seguimiento, ni emprendido ninguna acción correctiva.

18.50. De forma general, la experiencia de los préstamos bonificados concedidos a Italia a raíz del seísmo de noviembre de 1980 muestra claramente la necesidad de una planificación, un seguimiento y un control mucho más rigurosos de este tipo de intervención. En el futuro, cuando la Comisión encomiende la gestión de los fondos concedidos, bonificados o garantizados por la UE al BEI o a cualquier otro organismo gestor, deberán definirse muy claramente los criterios de selección de los proyectos o de las actividades beneficiarias, en función de los objetivos europeos pertinentes, debiendo aprobarse disposiciones más estrictas en materia de seguimiento y evaluación de la situación por el organismo encargado de la gestión de los fondos de la UE. En el marco de sus responsabilidades respecto a la ejecución del presupuesto de la UE y marcando claramente la diferencia en relación con la experiencia de estos préstamos a Italia, la propia Comisión debería encargarse del seguimiento para comprobar tanto la situación de los proyectos o de las actividades financiadas como del funcionamiento del organismo gestor. En cualquier caso, el organismo gestor debería establecer medidas correctivas para el caso de que los prestatarios no cumplieran sus compromisos, y la Comisión para el caso de que el funcionamiento del organismo gestor no fuera satisfactorio.

18.51. En cuanto al Fondo de Garantía, la evolución de 1996 confirma la tendencia del saldo vivo de los préstamos más los intereses devengados a acercarse al importe objetivo fijado del 10 %. La fiscalización del Fondo efectuada por el Tribunal en el marco de su función no suscita otros comentarios (véanse los apartados 18.36 y 18.39).

18.52. Al no tener acceso a todos los documentos necesarios y a pesar de las peticiones del Parlamento y del Consejo, el Tribunal sigue sin poder efectuar el control del Fondo Europeo de Inversiones, por lo que no puede expresar su opinión a la autoridad encargada de aprobar la gestión (véase el apartado 18.45).

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

CONTROL DE LAS INTERVENCIONES EN FORMA DE PRÉSTAMOS BONIFICADOS EN LAS REGIONES DE ITALIA DEVASTADAS POR UN SEÍSMO

Introducción

18.7 18.10. El Tribunal señala que la construcción de zonas industriales ha generado menos puestos de trabajo que los inicialmente previstos. Esto es cierto, pero debe tenerse en cuenta que el principal objetivo de los préstamos del BEI/NIC era la financiación de la creación de la infraestructura básica y ayudar al restablecimiento de los medios de producción en las regiones afectadas por el seísmo. Con anterioridad, la Comisión había insistido en el hecho de que el suministro de infraestructuras a zonas industriales no crea por sí mismo empleo. Sin embargo, facilita la inversión y la creación de puestos de trabajo por parte de los empresarios.

Dispositivo de control

18.11. La responsabilidad de la Comisión y el interés comunitario están salvaguardados mediante una serie de procedimientos, tanto en la Comisión como en el BEI. La admisibilidad y conformidad con la política comunitaria y, más específicamente, con la decisión pertinente del Consejo está garantizada en la Comisión mediante el procedimiento denominado del artículo 21. El artículo 21 del estatuto del Banco exige un dictamen de la Comisión para cada proyecto financiado por el Banco. La Comisión sólo emite un dictamen positivo si el proyecto es subvencionable y se atiene a la normativa y política comunitarias. El Consejo de Administración del Banco, en el que la Comisión está representada, examina también los proyectos. Los servicios jurídicos, económicos, operativos y técnicos del Banco aseguran previa y posteriormente la supervisión de los proyectos financiados.

18.12. Desde el comienzo de los trabajos de reconstrucción en 1981, el organismo en cuestión ha experimentado amplias reestructuraciones, con cambios de personal importantes y la introducción de una nueva serie de principios contables y de prácticas, haciendo impracticable la reconciliación de las diversas fuentes de financiación de los diferentes programas de inversión. Sin embargo, ello no dio lugar a costes adicionales para el proyecto, ni a costes extraordinarios en el presupuesto comunitario.

Zonas industriales

18.14 18.16. La realización física del proyecto ha coincidido básicamente con los planes iniciales, logrando por lo tanto el objetivo del proyecto, es decir, la creación de la infraestructura fundamental. Hay un consenso general respecto a que la creación de zonas industriales fue una buena idea, no sólo para la creación de puestos de trabajo en una zona rural, sino también con objeto de frenar el éxodo de los habitantes.

La falta de creación de puestos de trabajo, que era un criterio secundario criticado por el Tribunal, se debe principalmente a una serie de problemas a escala nacional o regional:

- la planificación y ejecución se confiaron a un comisario especial cuya actividad estuvo condicionada por las decisiones políticas;

- la selección inadecuada de empresas para ocupar las zonas industriales; muchas empresas se acogieron a la sindicatura de una quiebra o nunca iniciaron la producción;

- los obstáculos jurídicos para la reasignación por las autoridades italianas de emplazamientos en zonas industriales transformadas en disponibles, a pesar de las suficientes demandas;

- la falta de vías de acceso a zonas situadas en terrenos montañosos.

Finalmente, debería tenerse en cuenta que la construcción de las zonas industriales ha implicado la creación indirecta de empleo, incluso si el número exacto de trabajos creados indirectamente no puede medirse con exactitud.

Edificios públicos

Calidad

18.22. La Comisión y el BEI han participado discretamente en los criterios de selección según lo definido en la decisión pertinente del Consejo y el Acuerdo entre la Comisión, el BEI y el Ministerio de Hacienda italiano, que estipula que los préstamos se destinan a financiar «la inversión para la reconstrucción de los medios de producción y la reconstrucción de las infraestructuras económicas y sociales en las zonas de Campaña y Basilicata [... ] y que definen las leyes nacionales...».

Seguimiento

18.24. La Comisión y el Banco han coordinado su política respecto a las intervenciones consideradas. Sin embargo, ni el Banco ni la Comisión pueden pretender desempeñar el papel de las autoridades nacionales y regionales.

FONDO EUROPEO DE INVERSIONES

Repercusión monetaria para la UE

18.43. Después de la reunión inaugural del FEI en 1994, se estima, a 10 junio de 1997, en 19 el número de instituciones financieras que se han añadido a los 58 accionistas fundadores. Por consiguiente, la captación de nuevos accionistas está evolucionando y los progresos realizados desde la creación del FEI son reales.

A 1 de septiembre 1997, quedan 201 millones de ecus de capital autorizado no suscrito. En la actualidad, el FEI propone una nueva iniciativa para la captación de nuevos accionistas y se espera que las dudas iniciales de algunos bancos comerciales, sobre todo privados, en Gran Bretaña y Alemania den paso a una reación favorable ahora que el Fondo desarrolla su papel en los mercados. La estrategia consiste en atraer instituciones especializadas para la financiación de proyectos y aumentar su presencia en el FEI. El Fondo considera también la posibilidad de fomentar la participación de los inversores institucionales (compañías de seguros y fondos de pensión), a fin de obtener una calidad equilibrada de miembros.

La decisión de participar en el capital del FEI no es sólo de carácter financiero. También se toman decisiones teniendo en cuenta las posibilidades de contribuir de forma activa en el desarrollo estratégico del Fondo, el fácil acceso de la gestión del Fondo en desarrollar ideas sobre oportunidades empresariales específicas, la entrada en un «club» que intercambia ideas y experiencia, etc.

Fiscalización del Tribunal de Cuentas

18.45. La Comisión ha transmitido al Tribunal los siguientes documentos:

i) documentos automáticamente disponibles para los demás accionistas (informe y cuentas anuales, cartas de información y notas a accionistas, etc.);

ii) documentos relacionados específicamente con la verificación de ingresos y gastos procedentes de la acción comunitaria (requerimientos de capital, pago de dividendos, etc.);

iii) las directrices políticas de garantía del Fondo, las directrices del Tesoro, otras directrices políticas que de vez en cuando establece el Comité supervisor;

iv) informes trimestrales al Comité supervisor (incluidos los informes sobre el Tesoro) y otros informes de actividad periódicos (incluidos el informe comercial y el estudio general del riesgo);

v) actas de las reuniones de Comité supervisor que tratan los problemas enumerados en los anteriores puntos i) a iv) y actas de las reuniones generales.

La Comisión siempre ha estado dispuesta a explicar mejor los documentos transmitidos y ha puesto de relieve su voluntad de hacerlo a partir de la primera transmisión de los mismos. Si el Tribunal considera necesario disponer de informaciones suplementarias, la Comisión, junto con el FEI, examinará con atención cualquier solicitud que se le exponga al respecto.

Observaciones

18.46. Si bien es cierto que el FEI no ha consumido todavía toda la garantía que corresponde al triple del capital suscrito de 1 786 millones de ecus, también lo es que no puede esperarse que ello ocurra después de dos años y medio de actividad. Es lógico que una institución financiera de esta clase tenga que incrementar sus actividades prudentemente para establecer la confianza y garantizar la calidad de sus operaciones.

En términos de capital suscrito y desembolsado (267,9 millones de ecus por año-finales de 1996), el volumen excepcional de garantía alcanzado de 1 423 millones de ecus es completamente satisfactorio (relación de 1 a 5). El avance realizado por el FEI, en lo que se refiere al desarrollo de sus operaciones, es real. El FEI está aumentando su cartera de forma constante. El logro del 27 % del volumen máximo de garantía permitido puede considerarse encomiable para un período de dos años y medio.

Los ingresos de la Comisión en garantías aumentan de forma constante con respecto a los ingresos totales, de 17 % en 1994, a 24 % en 1995 y 31 % en 1996. Cuando se tiene en cuenta que los ingresos procedentes de la inversión del capital desembolsado aumentaron considerablemente cada año al recibir los nuevos tramos, la progresión en el porcentaje de la comisión de garantía es más que satisfactoria.

CONCLUSIÓN

18.50. La Comisión no comparte las conclusiones del Tribunal. En efecto, los préstamos y las bonificaciones de intereses comunitarios han financiado casi la totalidad de las inversiones previstas, con arreglo a los objetivo fijados.

Los problemas planteados por el Tribunal con respecto a los plazos son imputables a las disfunciones de las autoridades nacionales, regionales o locales. Para la Comisión, esta observación no debería tener como consecuencia una revisión fundamental del sistema de gestión establecido. En efecto, considera que dicho sistema, habida cuenta de las características particulares de la situación, funciona de forma satisfactoria.

No obstante, la Comisión está dispuesta a examinar en el futuro, caso por caso, la mejor manera de administrar y controlar las intervenciones comunitarias del mismo tipo, al mismo tiempo que se respetan los papeles y las tareas de la Comisión y del BEI.

18.52. Por lo que se refiere al FEI, la Comisión siempre ha señalado la necesidad de garantizar que el Tribunal disponga de la información necesaria para ejercitar su misión. La aportación comunitaria al capital del Fondo (hasta un 30 %) y el impacto potencial en el presupuesto (en caso de dificultad financiera, el FEI puede solicitar a sus accionistas que pagen tramos desembolsados del capital) justifican un control por parte del Tribunal de la buena gestión de esta parte comunitaria del capital. En este sentido, el Tribunal podrá disponer de los documentos anteriormente mencionados que la Comisión recibe como accionista. Al respecto, la Comisión ya ha comunicado al Tribunal un número importante de documentos internos de gestión.

Desde febrero de 1995, cuando se celebró una reunión de alto nivel entre las partes afectadas, se ha desarrollado un diálogo para elaborar un acuerdo entre el Tribunal y la Comisión con objeto de encontrar una solución satisfactoria por lo que se refiere al problema subyacente. Este diálogo no ha finalizado.

La Comisión no quiere pasar por alto el hecho de que la existencia de bancos privados en el capital del FEI exige la mayor atención en las acciones del Tribunal y que, por otra parte, el derecho de los accionistas no da acceso a cualquier tipo de información relativa a las empresas. No obstante, la Comisión se pone a disposición del Tribunal para cualquier debate complementario que considere necesario a fin de poder llegar a acuerdos apropiados, teniendo en cuenta la situación específica del FEI y el hecho de que la suscripción de la Comunidad en su capital sólo representa una participación minoritaria del 30 %.

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ANEXO I Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años

De conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Tribunal de Cuentas tiene la obligación de elaborar un Informe Anual. Tiene también la obligación, en virtud de los Tratados y otras normas en vigor, de elaborar informes anuales sobre determinados organismos y actividades comunitarias. Los Tratados confieren además al Tribunal facultades para formular sus observaciones sobre cuestiones particulares, y para emitir dictámenes a petición de cualquier institución. La lista que aparece a continuación enumera los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durante los cinco últimos años.

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VOLUMEN II DECLARACIONES DE FIABILIDAD

ÍNDICE

Página

Parte I Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 19 Declaración de fiabilidad e información de apoyo 5

Capítulo 20 Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca 21

Capítulo 21 Análisis de los gastos de los fondos estructurales 31

Parte II Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del sexto y séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

Capítulo 22 Declaración de fiabilidad e información de apoyo sobre el sexto y el séptimo Fondo Europeo de Desarrollo 39

Anexo II (*) Informaciones financieras relativas al presupuesto general, al balance financiero de la Unión Europea y a los Fondos Europeos de Desarrollo

(*) Los gráficos figuran en este anexo.

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I. Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 19 Declaración de fiabilidad e información de apoyo 16

Capítulo 20 Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca 29

Capítulo 21 Análisis de los gastos de los fondos estructurales 36

Parte II. Declaración de fiabilidad relativa a las actuaciones del sexto y séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

Capítulo 22 Declaración de fiabilidad e información de apoyo sobre el sexto y el séptimo Fondo Europeo de Desarrollo 50

PARTE I Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

CAPÍTULO 19(574*) Declaración de fiabilidad e información de apoyo

19.0. ÍNDICE Apartados

Declaración de fiabilidad

Información de apoyo a la declaración de fiabilidad 19.1 - 19.40

Introducción 19.1

Alcance de la fiscalización 19.2 - 19.5

Fiabilidad de las cuentas 19.6 - 19.25

Subestimación de los importes adeudados por los Estados Miembros 19.6 - 19.7

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía 19.8

Subestimación de los saldos de tesorería 19.9 - 19.11

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación 19.12 - 19.18

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias 19.19

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales 19.20

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS 19.21

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones 19.22

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta 19.23 - 19.25

Legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes 19.26 - 19.36

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a los compromisos 19.26

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos 19.27

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos 19.28 - 19.36

Normas, políticas y procedimientos contables 19.37 - 19.40

Normas y políticas contables 19.37 - 19.39

Procedimientos contables 19.40

Declaración de fiabilidad sobre las actividades financiadas con el presupuesto general del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1996

I. El Tribunal de Cuentas ha examinado las cuentas consolidadas de la Comunidad Europea del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1996. Dichas cuentas, que incluyen el balance al 31 de diciembre de 1996, la cuenta de gestión del ejercicio cerrado en dicha fecha y las notas anexas, se han elaborado, de conformidad con las disposiciones de los reglamentos financieros, bajo la responsabilidad de la Comisión. Se recogen, de forma recapitulativa, en el volumen IV de los documentos presentados por la Comisión a las autoridades de aprobación de la gestión y al Tribunal de Cuentas el 30 de abril de 1997(575). De conformidad con los Tratados(576), el Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.

II. El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con las normas de auditoría internacionales generalmente aceptadas, siempre que sean aplicables al contexto comunitario. La fiscalización de los ingresos se ha centrado en los importes pendientes de recaudación y los efectivamente pagados a la Comunidad. La fiscalización de los gastos se ha centrado en los gastos comprometidos y en los pagos efectuados. La fiscalización ha incluido una serie de procedimientos de auditoría con el objeto de examinar, mediante muestreo, pruebas relativas tanto a los importes y a la información presentada en las cuentas consolidadas como a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a dichas cuentas. También ha incluido una valoración de los principios contables aplicados por los gestores y de las principales estimaciones efectuadas por éstos, así como de la presentación general de las cuentas. Los resultados obtenidos por el Tribunal durante la fiscalización constituyen una base suficiente para emitir la opinión que se expresa a continuación.

* * *

Fiabilidad de las cuentas

III. El importe total de títulos de crédito, que representan los importes adeudados por los Estados miembros a las instituciones comunitarias y que en el balance consolidado asciende a 1 981,6 millones de ecus, no se encuentra correctamente reflejado en las cuentas:

a) Uno de los principales componentes del importe de títulos de crédito se halla subvalorado debido a problemas con respecto a su integridad y a su evaluación. Esto afecta a la contabilidad separada que llevan los Estados miembros en virtud de la legislación comunitaria para el registro de derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas, que no se hallan cubiertos por una garantía o han sido impugnados. El total registrado en el balance es de 1 064,2 millones de ecus.

(Véanse los apartados 19.6-19.7)

b) Los títulos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas de gastos del FEOGA-Garantía se hallan sobreestimados en 264,1 millones de ecus, debido a que no se tuvieron en cuenta algunos reembolsos efectuados por los Estados miembros durante 1996.

(Véase el apartado 19.8)

IV. Los activos de las cuentas bancarias comunitarias, registrados en el balance financiero por un importe de 11 696,7 millones de ecus, no se hallan correctamente reflejados en las cuentas:

a) Los reabastecimientos de fondos de las cuentas bancarias en determinados países terceros, por un importe de varios cientos de millones de ecus, se registran en el balance como gastos y no como activos.

(Véase el apartado 19.9)

b) En las cuentas de tesorería del balance no aparecen activos comunitarios por un importe de al menos 25,9 millones de ecus, cuya gestión ha sido confiada a terceros.

(Véase el apartado 19.10)

c) La Comisión no ha efectuado conciliaciones (39,3 millones de ecus) entre el libro mayor y las confirmaciones bancarias correspondientes a las administraciones de anticipos de los protocolos mediterráneos.

(Véase el apartado 19.11)

V. El valor de los compromisos pendientes de liquidación (47 489,2 millones de ecus) está subvalorado en un importe neto de al menos 715 millones de ecus. Esta cifra resulta tanto de sobrestimaciones como de subestimaciones:

a) El valor total de compromisos de créditos disociados pendientes de liquidación al final de 1996 está sobrestimado en un importe de al menos 587 millones de ecus, ya que incluye compromisos que ya no debían hacer frente a futuros pagos. Además, la Comisión no facilitó información para demostrar que otros 466 millones de ecus de compromisos pendientes de liquidación eran necesarios para efectuar futuros pagos.

(Véanse los apartados 19.12 a 19.18)

b) Tanto el valor de otros compromisos pendientes de liquidación al final de 1996 como el de los compromisos del ejercicio se hallan subestimados en unos 1 302 millones de ecus debido a la práctica de la Comisión de inscribir en las cuentas compromisos por un importe inferior al de los efectivamente contraídos en los ámbitos de Cooperación y Pesca. Además, estos importes no figuran en el calendario de compromisos al margen del balance.

(Véase el apartado 19.19)

VI. La presentación de las obligaciones plurianuales como compromisos al margen del balance (91 134,5 millones de ecus) es inexacta:

a) La exactitud del importe (88 500 millones de ecus) correspondiente a las obligaciones plurianuales de los fondos estructurales, presentado como compromisos al margen del balance es dudosa, ya que se detectaron numerosos errores en los cálculos correspondientes.

(Véase el apartado 19.20)

b) No se han incluido en los compromisos al margen del balance obligaciones plurianuales por un valor de unos 4 200 millones de ecus correspondientes a operaciones PHARE y TACIS.

(Véase el apartado 19.21)

c) Las obligaciones de las Comunidades con respecto a los derechos de pensión adquiridos por su personal se mencionan en los compromisos al margen del balance, pero no se han cuantificado.

(Véase el apartado 19.22)

VII. El valor total de los anticipos o pagos a cuenta registrados durante el ejercicio como pagos presupuestarios que no eran definitivos al final del ejercicio está subestimado en un importe neto de unos 19 000 millones de ecus.

(Véanse los apartados 19.23 a 19.25)

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

VIII. La legalidad y la regularidad sustantiva de los compromisos está afectada por los errores descritos en el apartado VI b), ya que los importes efectivamente comprometidos superaban los límites establecidos por las autoridades presupuestarias con respecto a los créditos de compromiso.

(Véase el apartado 19.26)

IX. La estimación más probable del índice de errores sustantivos que afectan a las operaciones correspondientes a los pagos es del 5,4 % del total de los pagos presupuestarios registrados de 77 000 millones de ecus).

(Véase el apartado 19.30)

X. La fiscalización ha vuelto a poner de manifiesto una elevada incidencia de errores formales que afectan a los pagos. En estos casos, se observaron incumplimientos de los reglamentos aplicables y otras condiciones.

(Véanse los apartados 19.33 - 19.36)

XI. En varios casos, que según las estimaciones representan el 4,3 % de los pagos comunitarios, el Tribunal se vio ante la imposibilidad de obtener pruebas suficientes para emitir una opinión firme sobre la correcta utilización de los fondos comunitarios.

(Véase el apartado 19.27)

XII. - Con excepción de los efectos de los hechos resumidos en los apartados III a VII, el Tribunal considera que las cuentas del ejercicio 1996 reflejan fielmente los ingresos y gastos, así como la situación financiera de la Unión al final del ejercicio. - El Tribunal considera que las operaciones subyacentes a los ingresos inscritos en las cuentas del ejercicio son, en general, legales y regulares, dentro de los límites señalados en los apartados 19.4 y 19.5. - Con excepción del efecto de los hechos mencionados en el apartado VIII, el Tribunal opina que las operaciones subyacentes a los compromisos del ejercicio son, en general, legales y regulares. - Debido al efecto de los hechos resumidos en los apartados IX-XI, el Tribunal no puede emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos del ejercicio.

16.10.1997

B. Friedmann

Presidente

Tribunal de Cuentas Europeo 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburgo

INFORMACIÓN DE APOYO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Introducción

19.1. Esta tercera declaración de fiabilidad [en lo sucesivo denominada DAS(577)] se refiere a la fiabilidad de las cuentas de la Comunidad Europea y a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes del ejercicio 1996.

Alcance de la fiscalización

19.2. Las operaciones de determinados ámbitos fiscalizados por el Tribunal son también objeto de otras comprobaciones efectuadas por otras instancias, en particular durante la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía.

19.3. La DAS no contiene ninguna apreciación en cuanto al respeto de los principios de buena gestión financiera, que el Tribunal sigue evaluando por separado en sus restantes trabajos.

19.4. Ciertas irregularidades deliberadas, cometidas en detrimento de la hacienda comunitaria, como, por ejemplo, la no declaración de importaciones imponibles, no pueden, por su naturaleza, ser detectadas por procedimientos habituales de auditoría. Por tanto, el Tribunal no puede garantizar que no existan casos de este tipo. No obstante, en el contexto de su auditoría financiera de los recursos propios, el Tribunal efectuó en 1996 una fiscalización específica de los procedimientos para la determinación y la recuperación de los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas en casos de fraude e irregularidad. Los resultados de dicha fiscalización se describen en el capítulo 1 del presente informe anual.

19.5. Debido a la naturaleza macroeconómica de los datos que sirven de base a los recursos propios PNB e IVA (que constituyen aproximadamente el 80 % de los ingresos comunitarios), el Tribunal ha limitado su examen a evaluar si los procedimientos aplicados para determinar estos importes y garantizar su fiabilidad son adecuados. Con respecto al otro elemento principal de los recursos propios, los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas (que constituyen aproximadamente el 17 % de los ingresos comunitarios) no ha sido posible garantizar que todas las importaciones imponibles hayan sido efectivamente declaradas y hayan generado los correspondientes ingresos. La auditoría del Tribunal, por consiguiente, se ha centrado en evaluar la idoneidad de los procedimientos aplicados para asegurar que los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas pertenecientes a la Comunidad se han determinado adecuadamente en la medida en que se hayan cumplido las disposiciones de los reglamentos aduaneros sobre la contabilización de los derechos y la notificación al deudor.

Fiabilidad de las cuentas

Subestimación de los importes adeudados por los Estados miembros [apartado III a) de la declaración de fiabilidad]

19.6. El balance consolidado (partida III A) muestra un total de títulos de crédito de 1 981,6 millones de ecus, adeudados a las instituciones comunitarias por los Estados miembros al 31 de diciembre de 1996. De este total, 1 064,2 millones de ecus(578) incluyen derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas constatadas por los Estados miembros, e inscritos por éstos en cuentas separadas (ingresos). El apartado 2 b) del artículo 6 del Reglamento n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989(579), establece los criterios según los cuales los Estados miembros pueden utilizar cuentas separadas. Los Estados miembros son responsables de mantener dichas cuentas e informar trimestralmente de ellas a la Comisión.

19.7. El Tribunal ha observado que, en su conjunto, las cuentas aún se hallan afectadas por errores significativos que repercuten de manera importante en el carácter completo de la cifra total de títulos de crédito que figura en el balance consolidado. En particular, el Tribunal consideró que no se habían establecido suficientes procedimientos para garantizar la correcta inscripción, por un valor adecuado, en las cuentas separadas, de todos los derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas constatados que no estén cubiertos por una garantía o que hayan sido impugnados. El Tribunal no puede cuantificar en qué medida están subestimadas las cuentas separadas y, por tanto, el total de derechos de crédito, pero considera que la subestimación de las cuentas separadas es probablemente de un importe considerable.

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía [apartado III b) de la declaración de fiabilidad]

19.8. Para dar curso a una observación del Tribunal, la Comisión sustituyó las previsiones de derechos de crédito derivadas de la liquidación de las cuentas establecidas en 1995 por órdenes de ingreso. Sin embargo, el derecho de crédito total recogido en el activo del balance al 31 de diciembre de 1996 (792,2 millones de ecus)(580), basado en los datos calculados al final de 1995, está sobrestimado en 264,1 millones de ecus, ya que no se han tenido en cuenta ingresos efectivamente percibidos en forma de gastos negativos declarados por los Estados miembros afectados en su declaración del mes de octubre de 1996.

Subestimación de los saldos de tesorería (apartado IV de la declaración de fiabilidad)

19.9. En el ámbito de la cooperación con países de Latinoamérica, Asia y Europa Central y Oriental, los proyectos están cubiertos por acuerdos de financiación establecidos con las autoridades de los países beneficiarios. La práctica establecida de la Comisión es imputar al presupuesto transferencias de créditos efectuadas para reabastecer cuentas bancarias abiertas por los gestores de proyectos en los países beneficiarios. Los costes de los proyectos locales se pagan posteriormente a partir de dichas cuentas bancarias. Los fondos siguen siendo de la propiedad de la Comisión hasta su total utilización para los fines aprobados. Teniendo esto en cuenta, el Tribunal considera que la práctica de la Comisión no es coherente ni con las prácticas contables normales ni con las disposiciones del Reglamento Financiero aplicables a las acciones cubiertas por acuerdos de financiación. Dichos acuerdos establecen cada vez con mayor frecuencia que los saldos de las cuentas bancarias en cuestión son de la propiedad de la Comunidad. Además, el apartado 7 del artículo 111 del Reglamento Financiero dispone que «antes de su imputación definitiva a los créditos presupuestarios, los ingresos y pagos realizados en la moneda del Estado beneficiario habrán de regularizarse. La regularización consistirá en el control por parte de la Comisión de la exactitud de la liquidación y la regularidad de la ordenación del pago, así como del cobro de los ingresos, de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento Financiero». Todo esto implica que los importes con que se han reabastecido las cuentas, que aún no se han regularizado, deben reflejarse en el balance de la Comisión. El Tribunal no puede estimar los importes pendientes afectados, pero es probable que asciendan a varios cientos de millones de ecus. El hecho de que la Comisión no comparta la interpretación del Tribunal de los artículos pertinentes del Reglamento Financiero indica que es necesaria una aclaración de su Título IX, referido específicamente a la ayuda externa, en el contexto de una revisión general de dicho reglamento.

19.10. En los programas MEDIA (línea B3-2010), la Comisión transfirió al final del ejercicio 1996 un importe de 25,9 millones de ecus a una cuenta bancaria abierta por una sociedad prestataria de servicios que participaba en la ejecución de estos programas en concepto de asistencia técnica. Por otra parte, dicha cuenta bancaria está destinada a percibir los intereses abonados por el banco, al igual que los reembolsos efectuados por los beneficiarios a los que se conceden préstamos. Aunque estos fondos son propiedad de la Comunidad, no figuran en las cuentas de tesorería del balance. Por otra parte, y como consecuencia de lo expuesto anteriormente, la utilización de dichos fondos no pasa por el dispositivo de seguimiento y de control comunitario y sólo se somete a la aprobación previa de agentes de la DG X que de hecho ejercen, al margen de los procedimientos previstos por el Reglamento Financiero, funciones acumuladas de ordenador de pagos y de contable, contraviniendo estas mismas disposiciones.

19.11. A petición del Tribunal, la Comisión distribuyó cuestionarios y avisos para recordar la necesidad de conciliar los saldos de las cuentas bancarias con los datos confirmados por los propios bancos. Hasta la fecha, en lo que respecta a las cuentas bancarias de ayuda a países mediterráneos, han respondido cinco de un total de siete bancos, pero la Comisión no ha efectuado conciliación alguna. Sin dichas conciliaciones y considerando la importancia de estas diferencias, no puede confirmarse la exactitud de las cifras correspondientes del balance (39,3 millones de ecus).

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación [apartado V a) de la declaración de fiabilidad]

19.12. Al final de 1996, los compromisos pendientes de liquidación de créditos disociados eran unos 60 000, por un total de 47 911,7 millones de ecus, de los que 422,5 millones de ecus estaban cubiertos por créditos de pago prorrogados de 1996 a 1997.

19.13. El Tribunal examinó una muestra de 173 compromisos pendientes de liquidación por un importe de 982 millones de ecus, seleccionado entre los compromisos pendientes de liquidación anteriores a 1995 a los que no se ha imputado ningún pago durante dos ejercicios sucesivos. La muestra seleccionada incluye 8 518 saldos por un valor de 6 212 millones de ecus, de los que 2 060 saldos por un valor total de 944 millones de ecus son anteriores a 1992 y no se les ha imputado ningún pago en los tres últimos ejercicios.

19.14. El resultado de las comprobaciones del Tribunal, en las que han participado directamente los servicios de ordenación de pagos de la Comisión, le lleva a considerar que en el caso de aproximadamente el 17,0 % de los importes de estos compromisos pendientes de liquidación, que representan 1 053 millones de ecus, la Comisión no ha podido justificar que aún correspondían a una obligación de proceder a pagos posteriores. Entre dichos compromisos, el Tribunal considera también que al menos el 9,4 % de su importe, unos 587 millones de ecus, ya no correspondían a una obligación de proceder a pagos.

19.15. Por otro lado, el Tribunal ha evaluado en aproximadamente un 14 % de los compromisos, por un valor de unos 1 053 millones de ecus, las operaciones bloqueadas por razones judiciales que, por lo tanto, pueden dejar de corresponder a obligaciones efectivas, pero en las que la Comisión no puede proceder a liberaciones.

19.16. Las fechas límite de ejecución de los compromisos con frecuencia se han sobrepasado, a veces en varios años. De la totalidad de los compromisos pendientes de liquidación al final de 1996, unos 9 000 compromisos se hallan en esta situación.

19.17. Otros trabajos del Tribunal en un ámbito específico han corroborado estos resultados. Un control orientado en el ámbito de los programas TACIS y PHARE en 100 de 600 operaciones comprometidas entre 1990 y 1994 permite estimar que el importe de los compromisos pendientes de liquidación de estos programas que han perdido su justificación al final de 1996 es de unos 100 millones de ecus (véase el volumen I, apartados 14.12 a 14.15).

19.18. Aunque en determinados ámbitos se han producido mejoras aparentes, la situación de los compromisos pendientes de liquidación sigue siendo, pues, poco satisfactoria. Tanto los ordenadores de pagos como los servicios presupuestario y de control financiero deberían adoptar medidas para garantizar que, en lo sucesivo, los compromisos pendientes de liquidación reflejen de manera fiable las obligaciones reales de la Comunidad. Para ello, la Comisión debería, con independencia de una reordenación consistente en anular todos los compromisos que ya no correspondan a obligaciones jurídicas formales, presentar en sus estados financieros una estimación del volumen de los compromisos pendientes de liquidación que probablemente no den lugar a pagos en los ejercicios posteriores. Esto permitiría evaluar con mayor exactitud los créditos de pago que se han de inscribir en futuros presupuestos.

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias [apartado V b) de la declaración de fiabilidad]

19.19. En determinados ámbitos cubiertos por créditos disociados, la Comisión ha adoptado prácticas incoherentes que implican que algunas obligaciones efectivas no se reflejan como compromisos en las cuentas presupuestarias. Esta situación se debe a que la Comisión decidió contraer obligaciones que no estaban cubiertas por los créditos de compromiso del presupuesto. En consecuencia, los compromisos pendientes de liquidación al final de 1996(581), así como el importe total de los compromisos del ejercicio 1996, se hallan subestimados en 1 302 millones de ecus. Este importe incluye:

a) 685 millones de ecus correspondientes a decisiones de financiación relativas a la cooperación con países mediterráneos e India (véase el volumen 1, apartados 13.11 a 13.16), y

b) 617 millones de ecus relativos a acuerdos pesqueros internacionales (véase el volumen 1, apartados 9.18 a 9.19).

Estas obligaciones plurianuales ni siquiera se mencionaron en el cuadro de compromisos al margen del balance que forman parte de las cuentas(582).

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales [apartado VI a) de la declaración de fiabilidad]

19.20. Al 31 de diciembre de 1996, la Comisión incluyó en compromisos contraídos (al margen del balance) un importe de 88 513,9 millones de ecus de compromisos relativos a los fondos estructurales (ayudas previstas y no comprometidas para el período 1994-1999, a precios de 1996) que incluye un importe de 8 476,8 millones de ecus relativos a las iniciativas comunitarias. Estos importes representan la diferencia entre la programación de los fondos estructurales para el período de programación 1994-1999 y los compromisos acumulados del período 1994-1996 registrados en Sincom. En estos compromisos se incluyen, como en el ejercicio anterior, algunos correspondientes a los anteriores períodos de programación que, para efectuar este cálculo, deberían ser eliminados. Ello da lugar a una subestimación de los importes inscritos como compromisos al margen del balance. Los datos, que han servido de base a los importes inscritos en los compromisos al margen del balance correspondientes a los fondos estructurales y que se han puesto a disposición del Tribunal suscitan, además, otras observaciones entre las que se destaca la falta de conciliación entre las cifras seleccionadas por los servicios contables centrales y las de los servicios de ordenación de pagos. La repercusión total de las anomalías observadas en el importe inscrito en los compromisos al margen del balance es una subestimación de al menos 2 000 millones de ecus.

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS [apartado VI b) de la declaración de fiabilidad]

19.21. Las obligaciones establecidas en los programas indicativos plurianuales para los programas PHARE y TACIS, que todavía no se han reflejado como compromisos en las cuentas presupuestarias, aún no se han mencionado en el calendario de los compromisos al margen del balance que forman parte de las cuentas(583). Los importes afectados son unos 2 900 millones de ecus correspondientes a PHARE y 1 300 millones de ecus a TACIS al 31 de diciembre de 1996. En el caso de PHARE, los programas acordados son firmados por la Comisión y los terceros países interesados. En estas situaciones podría incluso argumentarse que estas obligaciones deberían registrarse como compromisos en las cuentas presupuestarias, puesto que los créditos disociados están destinados a cubrir obligaciones plurianuales de este tipo.

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones [apartado VI c) de la declaración de fiabilidad]

19.22. En 1996, la Comisión presentó por primera vez un resumen global del funcionamiento del régimen de pensiones comunitarias en las notas explicativas de los compromisos al margen del balance. No obstante, no ha facilitado cifras. Comparada con el ejercicio 1995 (simple mención pro memoria de los compromisos al margen del balance), la presentación de 1996 supone una mejora. La Comisión se ha comprometido a encargarse de que durante 1997 se efectúe una evaluación actuarial que tenga en cuenta todos los elementos necesarios para la determinación y la incorporación, con arreglo a las normas contables internacionales, del importe que debe figurar en los estados financieros.

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta (apartado VII de la declaración de fiabilidad)

19.23. Desde 1995, a raíz de las peticiones del Tribunal y del Parlamento Europeo, la Comisión distingue en su sistema contable los pagos del ejercicio efectuados en concepto de anticipos o pagos a cuenta de los que tienen un carácter definitivo. Esto debería permitir a la Comisión determinar en su cuenta de gestión una situación de los pagos no definitivos al cierre del ejercicio(584).

19.24. Utilizando los parámetros de identificación del sistema contable Sincom, el Tribunal ha calculado que el total de los pagos no definitivos efectuados en el ejercicio 1996 asciende a 19 068 millones de ecus. La cifra de 1 736 millones de ecus publicada por la Comisión en la cuenta de gestión de 1996(585) está, pues, subestimada en unos 17 000 millones de ecus debido a errores conceptuales en los sistemas de cálculo y programas informáticos utilizados por la Comisión para obtener esa cifra (principalmente la exclusión de los pagos no definitivos al cierre del ejercicio de los anticipos/pagos a cuenta todavía no imputados a compromisos liquidados).

19.25. Por otra parte, el resultado obtenido por el Tribunal está afectado por el hecho de que, pese a las instrucciones dadas al respecto por los servicios del contable y el interventor, los ordenadores de pagos no siempre han procedido a la identificación de los importes no definitivos. Un total de al menos 2 000 millones de ecus de operaciones, principalmente de los ámbitos de las políticas externas y las acciones estructurales, no se identifican en las cuentas como pagos parciales no definitivos, por lo que el total de dichos pagos está subestimado en el mismo importe.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los compromisos

Errores sustantivos(586) de legalidad y regularidad relativos a los compromisos (apartado VIII de la declaración de fiabilidad)

19.26. Los casos en que las obligaciones efectivamente contraídas por la Comisión sobrepasaban los límites de los créditos de compromiso establecidos por las autoridades presupuestarias se señalan en el apartado 19.19.

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos (apartado XI de la declaración de fiabilidad)

19.27. En 19 casos de una muestra total de 436 pagos -que representaban aproximadamente el 4,3 % del presupuesto comunitario de 1996)- el Tribunal se vio ante la imposibilidad de obtener pruebas suficientes para poder emitir una opinión firme sobre la correcta utilización de los fondos comunitarios. Las causas principales de la ausencia de garantía sobre las distintas operaciones son las siguientes:

a) problemas, en el ámbito del almacenamiento público de productos agrícolas, para conciliar mensualmente las cifras declaradas con los justificantes correspondientes y debilidades generales en los procedimientos de inventario, que ocasionan incertidumbres con respecto al importe imputable al presupuesto comunitario;

b) circunstancias imprevisibles de tipo legal o físico en los Estados miembros que no permitieron al Tribunal acceder a los documentos esenciales para su fiscalización.

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos

Errores sustantivos de legalidad y regularidad relativos a los pagos (apartado IX de la declaración de fiabilidad)

19.28. Como aclaraba el Tribunal en el apartado 1.32 de su informe DAS de 1994(587), su fiscalización debe abarcar todas las fases de la gestión de los fondos comunitarios, desde la contabilidad central de la Comisión hasta los beneficiarios finales en los Estados miembros u otros lugares. El control efectuado por el Tribunal para elaborar su declaración de fiabilidad tiene por objeto determinar si el índice de error detectado en su muestra de operaciones comprobadas hasta el nivel de los beneficiarios finales es suficientemente bajo para permitirle emitir una declaración global positiva sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Basándose en extrapolaciones de los resultados de su muestra, el Tribunal incluye estimaciones de los índices de error sustantivo detectado para justificar sus conclusiones. Dichas estimaciones deben considerarse valores aproximados, con unos límites máximos y mínimos de un nivel de fiabilidad del 95 %, y no como evaluaciones precisas.

19.29. El valor total extrapolado de los errores sustantivos relativos a los pagos -teniendo igualmente en cuenta errores producidos fuera de la muestra- asciende a 273 millones de ecus. Dichos errores no se deben necesariamente a una intención de defraudar a las Comunidades. Es posible que tampoco den lugar a la recuperación de los importes pagados indebidamente. En los casos relativos al FEOGA-Garantía, la Comisión debe tener en cuenta las observaciones del Tribunal en su liquidación de las cuentas anuales. En lo que respecta a los fondos estructurales, donde no existe un procedimiento de liquidación comparable, el error específico detectado puede corregirse en las cuentas de los programas actuales. Cuando existen pruebas de que el beneficiario no ha actuado de buena fe, corresponde a las autoridades nacionales recuperar los importes en cuestión y reembolsarlos al presupuesto comunitario. Puesto que se trata de una extrapolación de los resultados de la muestra, la estimación del Tribunal del volumen más probable de errores sustantivos puede servir para identificar importes específicos que han de recuperarse.

19.30. El índice global de errores sustantivos -errores cuantificables que afectan directamente al importe de las operaciones subyacentes a los fondos comunitarios desembolsados- se estima entre el 3,5 % y el 8,3 % de los pagos totales: la estimación más probable es del 5,4 % de los pagos totales. El índice de error en el FEOGA-Garantía sigue siendo, como en los dos ejercicios anteriores, inferior a la media del presupuesto. El Tribunal observa las medidas adoptadas para mejorar la gestión financiera en este ámbito. Deberían introducirse mejoras similares en los fondos estructurales para ofrecer una garantía adecuada del buen uso de los recursos y así reducir el índice de error, que sigue siendo superior a la media del presupuesto. Las decisiones de la Comisión para mejorar la aplicación de los artículos 23 y 24 del Reglamento n° 2082/93(588) sobre los fondos estructurales constituyen un buen paso en esa dirección.

19.31. El nivel de error estimado en las operaciones subyacentes a los pagos del ejercicio 1996 es tan elevado que el Tribunal no puede emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y regularidad de las operaciones en cuestión.

19.32. La mayor parte de los errores sustantivos afectaban a la subvencionabilidad de las operaciones financiadas con el presupuesto comunitario. Otros errores sustantivos afectaban a la realidad o a la exactitud de los gastos presentados para dicha financiación, a la exactitud del cálculo del importe de la contribución comunitaria y a la existencia o calidad de los documentos justificativos que servían de base a los pagos. En cuanto a la repercusión en los importes financiados, la mayor parte de los casos de errores se produjeron en los Estados miembros (90 %), principalmente en el nivel del beneficiario (60 %) y también en el de las autoridades locales (20 %) y centrales (10 %) encargadas de la gestión de las operaciones. Los apartados 20.9 y 20.10 contienen un análisis más detallado de los errores observados en el ámbito del FEOGA-Garantía, y los apartados 21.16 y 21.17, en el de los fondos estructurales. En el caso de estos últimos, el valor estimado de los errores no afecta necesariamente a los pagos efectuados por la Comisión en forma de anticipos. No obstante, puesto que las operaciones correspondientes fueron financiadas con fondos comunitarios, existe el riesgo de que el presupuesto general se vea permanentemente afectado por tales errores, si no se detectan y rectifican.

Errores formales de legalidad y regularidad relativos a los pagos (apartado X de la declaración de fiabilidad)

19.33. Muchos errores formales -que no tienen un efecto directamente cuantificable en los importes de las operaciones subyacentes a los fondos comunitarios desembolsados- fueron detectados en los principales ámbitos del gasto comunitario (FEOGA-Garantía y fondos estructurales -véanse los apartados 20.11 a 20.12 y 21.18 a 21.19, respectivamente, para un análisis más detallado-), así como en otros ámbitos como la cooperación al desarrollo con los países del Mediterráneo, Latinoamérica, Asia y Europa Central y Oriental y gastos administrativos. La incidencia de errores formales fue más acentuada en el ámbito de los fondos estructurales.

19.34. En su mayor parte (70 %), estos errores formales son casos en los que no se han observado las condiciones reglamentarias fijadas para la aplicación posterior de la acción financiada y, en menor medida (20 %), casos en que no se han respetado los procedimientos de gestión o de control previstos por los reglamentos comunitarios. Considerados conjuntamente, la mayor parte de los errores se originan en los Estados miembros (80 %), y principalmente en los organismos centrales (35 %) y locales (25 %) encargados de la gestión de las operaciones.

19.35. Los errores formales que se originan en las instituciones comunitarias (20 %) consisten fundamentalmente en casos de incumplimiento de los procedimientos de gestión y de control.

19.36. Los errores formales producidos en los Estados miembros presentan las siguientes características:

a) La mayoría de los numerosos errores formales tienen que ver con el respeto de las obligaciones respectivas de los beneficiarios o de los organismos que intervienen en la aplicación de las acciones, principalmente en lo que respecta al mantenimiento de una contabilidad separada para las acciones financiadas por el presupuesto comunitario o de calidad de los justificantes que respaldan las declaraciones de gastos.

b) Los demás errores formales están relacionadas principalmente con insuficiencias en el establecimiento y la ejecución de los controles reglamentarios que deben efectuar las autoridades responsables en los Estados miembros.

Normas, políticas y procedimientos contables

Normas y políticas contables

19.37. En informes anteriores, y en particular en sus informes DAS de 1994 y 1995(589), el Tribunal subrayaba la necesidad de que se adoptaran políticas contables para garantizar que la información presentada en las cuentas consolidadas fuera completa y coherente (incluyendo un tratamiento coherente por parte de distintas instituciones), y mejorar su valor informativo. En su informe DAS de 1995, el Tribunal hacía referencia a un estudio efectuado por un consultor externo, para la Comisión, sobre normas contables adecuadas para las cuentas comunitarias, cuyos resultados aún no se hallaban disponibles. El Tribunal, que ahora ha tenido la oportunidad de examinar el estudio, observa que éste señala ámbitos en las cuentas del balance que necesitan una mayor coherencia en el tratamiento contable. Estas conclusiones confirman las del propio Tribunal con respecto a las cuentas de los últimos años, incluidas las de 1996. La Comisión está actualmente elaborando un manual para la consolidación de sus cuentas con el fin de resolver los problemas señalados.

19.38. En opinión del Tribunal, es necesaria una declaración donde se formulen con claridad los principios y políticas contables aplicables a las cuentas de la Comunidad Europea. Dicha declaración podría indicar, por ejemplo, los principios fundamentales de la cuenta de gestión (contabilidad de caja o contabilidad de devengo), definir los principios aplicables a la evaluación de las partidas del balance (previendo principalmente la depreciación de los activos inmovilizados) y definir un marco para la conciliación adecuada entre ambas cuentas. Al preparar esta declaración de principios contables, la Comisión debería tener en cuenta las directivas aplicables a las empresas dentro de la Comunidad y las normas difundidas por los organismos internacionales encargados de establecer normas contables, en particular las aplicables a las cuentas de los organismos públicos.

19.39. El establecimiento de políticas contables detalladas no constituye un fin en sí mismo, sino que es el medio para proporcionar el marco básico de información financiera a partir del cual la Comisión pueda elaborar una serie de estados financieros que respondan a las necesidades de sus usuarios, las autoridades presupuestarias. En particular, la Comisión debería estar en condiciones de proporcionar a las autoridades presupuestarias estados financieros no sólo concisos y de fácil comprensión, sino que también aumenten la transparencia de sus operaciones de la Comisión e indiquen con mayor claridad su situación financiera al 31 de diciembre de 1997.

Procedimientos contables

19.40. Gran parte de la información presentada en el balance y en los compromisos al margen del balance se basa en información que no es procesada por el sistema básico de contabilidad, sino que se facilita al contable de la Comisión ocasionalmente. Las observaciones del Tribunal en el contexto de la DAS, particularmente en aspectos como valores inmovilizados y compromisos al margen del balance, muestran que con demasiada frecuencia estos procedimientos no garantizan la inclusión en las cuentas de información completa y exacta. La Comisión debería velar por que se establezcan procedimientos contables claramente definidos en estos ámbitos, cuya aplicación dará lugar a que los ordenadores de pagos de las Direcciones Generales de operaciones faciliten la información exigida para su inclusión en las cuentas.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INFORMACIÓN DE APOYO A LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Fiabilidad de las cuentas

Subestimación de los importes adeudados por los Estados miembros [apartado III a) de la declaración de fiabilidad]

19.7. La Comisión estima que la llevanza de la contabilidad B, introducida en 1990, ha mejorado significativamente una vez resueltos los problemas iniciales. En efecto, se han adoptado medidas reglamentarias apropiadas para hacer la gestión más transparente. Dado que esta contabilidad se lleva a nivel local, a veces hay errores puntuales, en la mayoría de los casos, de naturaleza formal. No obstante, la existencia de dichas anomalías no puede llevar a la conclusión general de que esta contabilidad carezca de fiabilidad.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la contabilidad separada puede no recoger todas las deudas comunitarias. Por otra parte, estima que esta contabilidad también comprende elementos de sobrestimación de las deudas reales de la UE, ya que en esta contabilidad figuran importes consignados desde hace tiempo, cuando, en realidad, ya no hay esperanza de recaudarlos efectivamente.

Para remediar este problema, la Comisión presentó el 3 de julio de 1997 una propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 1552/89, destinado a fortalecer el procedimiento de admisión en pérdida, aplicable a las deudas no recaudadas dentro de un plazo bien determinado.

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía [apartado III b) de la declaración de fiabilidad]

19.8. Es cierto que, a raíz de un error, la deuda total fue sobrestimada en 264,1 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996. No obstante, en cuanto el error se detectó, los servicios de la Comisión procedieron a anular las órdenes de ingreso correspondientes.

Los servicios del contable han establecido un sistema de seguimiento para evitar la repetición de este error.

Subestimación de los saldos de tesorería (apartado IV de la declaración de fiabilidad)

19.9. Lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 111 se aplica en el contexto de protocolos financieros que hagan intervenir a un pagador delegado. En este contexto, los anticipos de tesorería efectuados a cuenta de la institución financiera contemplados en el apartado 7 del artículo 111 del Reglamento financiero se recogen en el balance hasta la regularización de los anticipos de tesorería por imputación presupuestaria.

No obstante, cuando las ayudas se conceden unilateralmente y no están cubiertas por un protocolo financiero, el procedimiento del apartado 7 del artículo 111 no se aplica y la ejecución presupuestaria se realiza de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 a 53 del Reglamento financiero, tal como establece el apartado 1 del artículo 105 del Reglamento financiero.

La Comisión también estima que una redacción más clara del Reglamento financiero evitaría las divergencias de interpretación constatadas en este contexto. Intentará que sea así cuando se proceda a la refundición global del Reglamento financiero. A este respecto, tendrá en cuenta las reflexiones del Tribunal en su Dictamen 4/97 relativo a la séptima modificación del Reglamento financiero.

19.10. En 1996, la Comisión (DG X) firmó un contrato con una organización intermedia (programa MEDIA asistencia, PMA, especializada en la gestión financiera). Se ha abierto una cuenta bancaria con doble firma:

- Titular: MEDIA asistencia SC;

- Firmas: toda orden de transferencia debe ser rubricada por la Comisión (DG X) y firmada por el contratista. Por este motivo, las operaciones de esta cuenta solo pueden ser efectuadas por el titular con la intervención de un representante de la Comisión(DG X);

- Intereses bancarios: deben transferirse trimestralmente a la cuenta bancaria de la Comisión;

- La apertura, transferencia, cierre y toda modificación de funcionamiento de dicha cuenta debe obtener el acuerdo previo y escrito de la Comisión (DG X). El titular se compromete a renunciar a ejercer todo derecho sobre dicha cuenta en caso de rescisión o expiración del contrato.

El caso al que se refiere el Tribunal está relacionado con la problemática general de los pagos efectuados a intermediarios financieros, del tipo oficina de asistencia técnica, que después los distribuyen a los beneficiarios financieros. Los servicios del contable desean analizar, junto con los ordenadores y los servicios del Tribunal de Cuentas, la manera en que convendría tratar estas operaciones, tanto en términos de ejecución de los créditos presupuestarios, como de presentación en el balance de fondos en posesión de los intermediarios financieros. Esta reflexión deberá inscribirse en la formulación de los principios contables generales aplicables a los estados financieros de la Unión, que la Comisión se compromete a formular en el preámbulo de la publicación de los estados financieros consolidados de 1997.

19.11. Los detalles de las conciliaciones de los saldos de las cuentas correspondientes de la contabilidad general fueron comunicados al contable a mediados de julio de 1997.

La Comisión examina las medidas que deben adoptarse para que el contable disponga, a su debido tiempo, de las informaciones que le permitan garantizar la fiabilidad de los importes inscritos en las cuentas y la subsanación de las eventuales diferencias y anomalías.

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación [apartado Va) de la declaración de fiabilidad]

19.12 19.14. La Comisión es consciente del problema de los compromisos pendientes de liquidación y de la necesidad de elaborar un seguimiento más sistemático. Las instrucciones del contable de estos últimos años apuntan en el mismo sentido que las preocupaciones del Tribunal.

19.15. Como se indica en los apartados 19.12-19.14, la Comisión comparte la opinión del Tribunal de que cuando los compromisos no correspondan a obligaciones efectivas, hay que proceder a su liberación. No obstante, no siempre es posible proceder rápidamente a dicha liberación.

En efecto, como señala el Tribunal, cuando los compromisos están bloqueados por razones judiciales, la Comisión debe esperar la decisión de la autoridad judicial antes de proceder a la liberación.

Por otra parte, en determinados casos, la liberación sólo puede tener lugar después del cierre del programa o proyecto y sólo con el acuerdo del beneficiario.

Por otra parte, un cierto número de casos han sido liberados por la Comisión por iniciativa propia a principios del ejercicio siguiente, o a raíz de la auditoría del Tribunal.

19.17. A principios de este año, se ha puesto en práctica un procedimiento de cierre de programas. Se han reseñado los programas y contratos expirados, y se ha elaborado un programa de auditoría y un plan de recaudación de los saldos bancarios no utilizados. Así, hasta finales de junio de 1997, se han cerrado 78 de los programas centralizados expirados, se han analizado 1 586 contratos centralizados expirados (de los que se han cerrado 937) y se ha procedido a 148 liberaciones (parciales y finales) por un importe de 34 172 059 ecus. En cuanto a los programas descentralizados, se han iniciado 21 auditorías finales y se han emitido órdenes de ingreso por un importe de más de 2 millones de ecus. Las liberaciones correspondientes a los programas expirados se efectuarán tras la realización de las auditorías finales.

Este trabajo de cierre tendrá que hacerse necesariamente con los recursos humanos existentes. Un aumento considerable de esta actividad podría tener, por tanto, efectos negativos en la ejecución de otras tareas (por ejemplo, prolongación de los plazos de pago).

19.18. A raíz de las instrucciones internas y la auditoría del Tribunal, la mayor parte de los servicios afectados efectuaron, durante el ejercicio 1997, un intensivo seguimiento de las liquidaciones pendientes y procedieron a las liberaciones y cierres necesarios. Determinados ordenadores han incluso preparado un programa especial de limpieza y seguimiento sistemático. La Comisión velará por que dicho esfuerzo se mantenga y se incorpore en las actividades corrientes de las unidades afectadas.

En cuanto a la idea de presentar en las cuentas una estimación de los pagos que probablemente no tengan lugar, la Comisión examinará la sugerencia del Tribunal.

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias [apartado V b) de la declaración de fiabilidad]

19.19. La Comisión ha indicado, en su respuesta a los apartados 13.11-13.16 y 9.18-9.19 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas 1996, las razones por las que considera regulares dichas operaciones.

Está de acuerdo en presentar en estos dos casos informaciones en una nota al balance.

No obstante, la Comisión es consciente del problema general planteado por el Tribunal. Se reserva la posibilidad de revisar el conjunto de las disposiciones aplicables en una próxima refundición global del Reglamento financiero, mencionado en el apartado 19.9.

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales [apartado VI a) de la declaración de fiabilidad]

19.20. La Comisión procede actualmente a un trabajo de conciliación de las cifras de la programación por objetivos y por Estados miembros con las DGs responsables de los Fondos estructurales, con el fin de poder efectuar las correcciones necesarias. Los diferentes cuadros les han sido enviados para verificación y comentarios.

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS [apartado VI b) de la declaración de fiabilidad].

19.21. Los programas indicativos plurianuales no vinculan jurídicamente ni a la Comisión ni al país socio y, por tanto, no deberían considerarse compromisos presupuestarios. La información financiera que los programas contienen es indicativa. El objetivo de los programas indicativos plurianuales es servir de base a las planificaciones detalladas y discusiones programadas entre la Comisión y el país socio. Estas discusiones cristalizan en la preparación de los programas operativos nacionales anuales que conducen a compromisos presupuestarios.

En la medida en que los programas se acuerdan también con los países beneficiarios e implican por ello un compromiso de naturaleza política, la Comisión examinará cómo presentar, si es conveniente, dichos elementos en las informaciones al margen del balance.

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones [apartado VI c) de la declaración de fiabilidad]

19.22. La Comisión confirma su intención de consignar en los estados financieros a 31 de diciembre de 1997 una estimación de la obligación financiera global resultante de las pensiones.

No obstante, los resultados definitivos del examen actuarial no estarán disponibles hasta finales de 1998.

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta [apartado VII de la declaración de fiabilidad]

19.23 19.24. El cuadro 15 de la cuenta de gestión y del balance financiero consolidado adolece efectivamente de errores. Dichos errores se deben a la definición de los datos sobre los programas de extracción que sirven para producir dichas informaciones. Los programas serán revisados y corregidos en consecuencia.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los compromisos

Errores sustantivos de legalidad y regularidad relativos a los compromisos (apartado VIII de la declaración de fiabilidad)

19.26. Como se ha indicado en el apartado 19.19, la Comisión considera que dichas decisiones son regulares.

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos (apartado XI de la declaración de fiabilidad)

19.27. Al igual que el Tribunal, la Comisión también se ha visto en la imposibilidad de hacerse una idea clara en una serie de casos. Esta imposibilidad obedece a que una serie de cartas de sector dirigidas a los Estados miembros señalándoles los casos examinados fueron enviadas por el Tribunal demasiado tarde para que, según ellos, les fuera posible responder dentro de un plazo razonable. En estos casos, la Comisión sólo dispone de los elementos proporcionados por el Tribunal sin conocer la posición del Estado miembro beneficiario, necesaria para poder pronunciarse o decidir en su caso la necesidad de una investigación in situ. La Comisión lamenta que los resultados globales obtenidos por el Tribunal también se basen en una serie de casos sobre los que la Comisión no ha podido pronunciarse con pleno conocimiento de causa.

a) Por lo que se refiere al problema específicamente mencionado por el Tribunal, pueden formularse las siguientes observaciones:

El apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 1663/95 requiere a los organismos de certificación que emitan un informe sobre las declaraciones de operaciones de intervención y sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad. A la luz de los resultados del procedimiento de certificación de 1996, la Comisión ha hecho circular entre los organismos de certificación de los Estados miembros una directrices para la auditoría de las existencias de la intervención en 1997; está realizando mejoras en la gestión de las existencias de la intervención con varios organismos pagadores y ha iniciado un ejercicio que concede particular atención a los procedimientos de inventario de fin de año.

La introducción de criterios de autorización para los organismos pagadores y la reciente adopción del Reglamento (CE) n° 2148/96 (evaluación y control de existencias de la intervención pública) deberían garantizar mejoras en la gestión y control de las existencias de intervención.

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos

19.28 19.36. La Comisión toma nota de los resultados globales de la DAS. Coincide con el Tribunal en que el número de errores aún es muy elevado. Estima que, a causa del grado de incertidumbre asociado a todo método estadístico, y debido a que deberán pasar varios años antes de que el control DAS haya adquirido la madurez suficiente para permitir determinar las tendencias precisas en los índices de error, los resultados del Tribunal deben interpretarse con prudencia.

El índice global de error puesto de relieve por el Tribunal abarca realidades muy distintas. Afecta al 90 % de las operaciones realizadas en los Estados miembros y al 10 % de las operaciones que son responsabilidad exclusiva de la Comisión.

En el ámbito del FEOGA-Garantía, donde las estructuras de gestión de los fondos comunitarios son relativamente simples, la Comisión ha podido poner en práctica rápidamente importantes reformas que ya parecen estar dando fruto. Por otra parte, el Tribunal da fe de dichas mejoras (véase la Introducción, apartado 0.35).

En cambio, en los fondos estructurales la situación es más compleja. Los numerosos niveles de intervención (Comunidad, Estado nacional, región, municipio, contratista, etc.), los múltiples procedimientos y la complejidad de las estructuras propician un nivel de errores más elevado. No obstante, ello no significa necesariamente una peor gestión. Por otra parte, las consecuencias financieras de tales errores en el presupuesto comunitario, en general, no son claras ni fáciles de evaluar.

A pesar de estas dificultades, la Comisión pone los medios necesarios para mejorar su gestión. Así, en el ámbito de los fondos estructurales, adoptó, el 23 de abril de 1997, un documento sobre las normas de subvencionabilidad. También aprobó, el 15 de octubre de 1997, un reglamento que establece normas precisas para los Estados miembros sobre el control de los fondos estructurales (véase el apartado 21.6). Estas medidas deberían permitir constatar, en un futuro próximo, las mejoras deseadas.

Por último sería útil, a partir del índice de error detectado por el Tribunal, poder determinar el nivel de eficacia de la gestión comunitaria en relación con el de otras administraciones. No obstante, la falta de auditorías similares a la DAS en los Estados miembros, así como la especificidad de los fondos estructurales, cuyo sistema de cogestión no tiene equivalente, no permite efectuar una comparación adecuada.

19.32. La Comisión toma nota y respalda la observación del Tribunal de que, en el caso de los fondos estructurales, el valor estimado de los errores calificados por el Tribunal como errores sustantivos relativos a los pagos, no afecta necesariamente a los pagos efectuados por la Comisión en forma de anticipos. La Comisión sigue considerando que los errores de este tipo deben catalogarse fuera de la categoría general de los errores sustantivos. No obstante, la Comisión trata estos errores con la debida seriedad y procede, o solicita que se proceda, a la corrección de todos los errores de que tiene noticia.

La Comisión observa con interés los casos planteados por el Tribunal en el ámbito del FEOGA-Garantía. En la mayoría de los casos, las constataciones del Tribunal coinciden con las de la propia Comisión y se adoptarán medidas correctoras adecuadas en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas. Por tanto, es razonable presumir que no subsistirá ninguna pérdida significativa para el presupuesto comunitario.

Sin embargo, la Comisión señala que el riesgo de error humano es difícil de eliminar completamente, a menos que se verifique cada operación. Por razones evidentes de coste/eficacia, ello no es posible.

Normas, políticas y procedimientos contables

Normas y políticas contables

19.37 19.39. Como el Tribunal propone, la Comisión opina que procede formalizar los principios contables que regulan el establecimiento de las cuentas de la Unión Europea. La Comisión establecerá efectivamente su política contable teniendo en cuenta el carácter específico de una institución pública, y se inspirará en los principios contenidos en las cuarta y séptima Directivas y en las normas internacionales, cuando sean extrapolables al sector público, así como en las prácticas definidas por las organizaciones internacionales. En este contexto, los servicios del contable de la Comisión quieren agradecer a los servicios del Tribunal la documentación que les ha sido transmitida. El objetivo de la Comisión es definir, de acuerdo con el Tribunal, las normas de referencia y su incidencia en la estructura y presentación de los estados financieros en el preámbulo de la cuenta de gestión y balance consolidado del ejercicio 1997.

Procedimientos contables

19.40. La Comisión, con la ayuda de un consultor externo, ha preparado un manual de consolidación. El manual se someterá a la aprobación de las demás instituciones antes de ser aplicado para el establecimiento del balance consolidado de la Unión Europea. Este manual permitirá a la Comisión definir el perímetro de consolidación de las cuentas, tanto para la Comisión como para el conjunto de las instituciones, en lo referente a las cuentas consolidadas, y exponer la información con arreglo a una presentación normalizada conforme con la práctica contable generalmente admitida.

CAPÍTULO 20(590*) Análisis de los gastos del Feoga-Garantía y de la pesca

20.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 20.1

Autorización de los organismos pagadores y certificación de las cuentas 20.2 - 20.5

Fiabilidad de las cuentas 20.6 - 20.7

Análisis de los resultados de la fiscalización del Tribunal sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos 20.8 - 20.12

Errores sustantivos 20.9 - 20.10

Errores formales 20.11 - 20.12

Ámbitos de garantía limitada 20.13

Identificación de un ámbito de particular riesgo 20.14

Conclusiones generales 20.15 - 20.17

INTRODUCCIÓN

20.1. Los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca representaron en 1996 aproximadamente el 51,3 % del importe del total de los pagos presupuestarios (unos 39 430 millones de ecus) e incluyen la totalidad de los gastos de la subsección B1: FEOGA-Garantía (39 081 millones de ecus), el título B2-5: Otras medidas agrarias (81 millones de ecus), el título B2-9: Sector pesquero y marítimo (17 millones de ecus) y el capítulo B7-80: Acuerdos internacionales en materia de pesca (251 millones de ecus). Los gastos de la subsección B1: FEOGA-Garantía representan el 99 % de los gastos totales en este ámbito y están gestionados exclusivamente por los organismos pagadores de los Estados miembros. En 1996 comenzaron a aplicarse las nuevas normas relativas a los organismos pagadores y al procedimiento de liquidación de las cuentas, de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995(591), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo(592), y las normas de aplicación correspondientes quedaron fijadas por el Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995(593).

AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES Y CERTIFICACIÓN DE LAS CUENTAS

20.2. En la DAS del ejercicio 1995(594) el Tribunal señalaba la importancia de los nuevos procedimientos para permitir un seguimiento más eficaz de los gastos del FEOGA-Garantía. La certificación de las cuentas y la correspondiente decisión de liquidación de la Comisión se refieren a la «integridad, exactitud y veracidad» de las cuentas y constituyen la base de determinadas correcciones financieras. La evaluación complementaria de su conformidad con los reglamentos comunitarios, tanto en el nivel de los organismos pagadores como en el de los beneficiarios finales, fundamental para la evaluación de la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes, seguirá siendo efectuada por la Comisión en una fase posterior y podrán realizarse más correcciones financieras de los gastos efectuados hasta 24 meses antes de la notificación de dichas correcciones.

20.3. La autorización formal de los organismos pagadores por los Estados miembros y la certificación de las cuentas anuales por un organismo especializado constituyen los elementos clave de los nuevos procedimientos. Las cuentas anuales de los gastos imputados al FEOGA-Garantía, así como los certificados e informes del organismo certificador, deben ser enviados a la Comisión antes del 10 de febrero del año siguiente al ejercicio de que se trate. Antes del 31 de marzo, la Comisión debe comunicar a los Estados miembros los resultados de su comprobación de la información presentada y cualquier propuesta de modificación. La decisión de liquidación de las cuentas debe ser adoptada antes del 30 de abril del mismo año y determina los importes reconocidos como imputables al FEOGA-Garantía.

20.4. Pese a estas disposiciones, en 1996 la Comisión sólo adoptó una decisión parcial el 5 de mayo de 1997(595). En la fecha límite establecida, no pudo adoptarse una decisión definitiva de liquidación de las cuentas en los siguientes casos:

a) los Estados miembros cuyas cuentas certificadas se habían presentado demasiado tarde (Reino Unido y Grecia);

b) los organismos pagadores en los que la evaluación efectuada por la Comisión de su informe de certificación o una visita posterior pusieran de manifiesto bien la insuficiencia de los trabajos de fiscalización, bien problemas particulares que necesitaban clarificación (esto afecta a todos los organismos pagadores de Francia y Portugal, tres organismos pagadores centrales y uno regional en España, los Länder alemanes de Renania-Palatinado y Sajonia y tres de los cuatro organismos pagadores italianos).

20.5. La decisión de la Comisión de 5 de mayo de 1997 abarcaba, pues, sólo 12 936,6 millones de ecus, el 33 % de los gastos totales del FEOGA-Garantía. Con respecto a los demás organismos pagadores, que se encargan de la gestión del 67 % de los gastos totales declarados, la decisión definitiva de liquidación de las cuentas de los gastos reconocidos de 1996 se adoptó el 31 de julio de 1997(596) aún no se ha aprobado. El cuadro 20.1 indica, por una parte, los importes abarcados por cada decisión de liquidación, incluyendo los importes de las correcciones financieras.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

20.6. El Tribunal ha examinado el efecto del funcionamiento del nuevo sistema en el contexto de la DAS. Una aplicación satisfactoria del sistema debería mejorar la fiabilidad de las cuentas. Además, los procedimientos de auditoría exigidos de los organismos certificadores podrían permitir una mejor apreciación del funcionamiento de los controles de legalidad y regularidad, pero, por el momento, la información sobre este aspecto de los nuevos procedimientos es insuficiente. En 1996 el sistema ha alcanzado un cierto grado de progreso, pero aún queda mucho por hacer. Los organismos certificadores de varios Estados miembros emitieron opiniones de auditoría con ciertas reservas con respecto a uno o más organismos pagadores.

20.7. El Tribunal observa, por ejemplo, que los organismos pagadores del Reino Unido no presentaron las cuentas definitivas hasta el 22 de mayo de 1997 al organismo certificador, que emitió una opinión con reservas. Seguían existiendo problemas de conciliación entre los registros de los sistemas operativos de los organismos pagadores encargados de la gestión de los distintos regímenes y los registros contables. Además, los registros contables de algunos organismos pagadores no habían sido conciliados con los del organismo coordinador, responsable de las declaraciones mensuales a la Comisión. Dichas declaraciones continúan presentándose sobre la base de anticipos a los organismos pagadores y no de los pagos reales efectuados por éstos a los beneficiarios, contrariamente el Reglamento n° 296/96(597). Es dudoso que estos problemas se resuelvan por completo antes del ejercicio 1988. También se observaron en otros Estados miembros dificultades con la certificación, que están siendo investigadas actualmente por el Tribunal.

ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES SUBYACENTES A LOS PAGOS

20.8. Puesto que en 1996 los gastos de garantía agrícola representaban aún más de la mitad del total de los pagos del presupuesto general, más de la mitad de las operaciones examinadas en la muestra del Tribunal pertenecían a este ámbito. El Tribunal considera que, junto con otra información pertinente que figura en su Informe Anual, en particular su valoración del régimen de ayuda por superficie a los cultivos herbáceos (véanse los apartados 3.1 a 3.79), cuenta con la suficiente información para extraer algunas conclusiones generales sobre el conjunto de los gastos del FEOGA-Garantía.

Errores sustantivos

20.9. Una décima parte de las operaciones del FEOGA-Garantía incluidas en la muestra fiscalizada de 1996 estaba afectada por errores sustantivos. Sin embargo, éstos, en su mayor parte, tenían una incidencia relativamente escasa en los importes pagados, y el índice de error más probable, en términos de incidencia en el total de los gastos del FEOGA-Garantía de 1996, se estima que es, como en los dos ejercicios anteriores, inferior al índice de la totalidad del presupuesto general (véase el apartado 19.30). Todos los errores detectados en la muestra del Tribunal se produjeron en los Estados miembros; en términos de repercusión en los importes pagados el 70 % se produjo en el nivel de los órganos administrativos y aproximadamente el 30 % en el de los beneficiarios finales.

20.10. Los principales tipos de errores detectados por el Tribunal, que constituyen la gran mayoría de los errores sustantivos son:

a) errores relativos al carácter subvencionable de los gastos. Estos errores consisten principalmente en:

i) diferencias entre los datos cuantitativos declarados y los reales (superficie de tierras, producción o ganado). Un número significativo de errores (que, sin embargo, tienen una incidencia relativamente escasa en los importes pagados) se observaron en los regímenes de ayuda por superficies, en los que los beneficiarios finales declaraban superficies superiores a las efectivamente cultivadas;

ii) pagos con respecto a productos o beneficiarios que no cumplen los criterios de acceso a las ayudas;

iii) operaciones efectuadas fuera del período subvencionable;

b) errores de cálculo del importe de ayuda comunitaria. Se trata principalmente de:

i) aplicación de porcentajes incorrectos (porcentajes de ayuda, tipos de cambio, coeficientes, etc.), métodos de cálculo incorrectos y contribuciones comunitarias a la financiación de los costes totales superiores a los límites máximos. Este tipo de errores no han repercutido de manera importante en los importes pagados;

ii) no aplicación de las reducciones globales de los porcentajes de ayuda exigidas por los reglamentos. Este tipo de error se produjo esencialmente en España, donde las autoridades nacionales no aplicaron las sanciones exigidas de 137 millones de ecus en relación con los rebasamientos de la superficie de base fijada para el acceso a la ayuda por hectárea de los cultivos herbáceos. El 3 de septiembre de 1997 la Comisión, en aplicación del Reglamento (CE) n° 1422/97, de 22 de julio de 1997(598), aprobó el Reglamento (CE) n° 1716/97(599), que eximía a España con carácter retroactivo de la aplicación de las mencionadas sanciones por la campaña 1995/1996;

c) ausencia o falta de fiabilidad de las pruebas esenciales exigidas para justificar los pagos, como la prueba de la llegada de las mercancías al lugar de destino final en el ámbito de las restituciones a la exportación.

Errores formales

20.11. La incidencia de errores formales en el contexto de los gastos del FEOGA-Garantía es significativa, aunque se estima inferior a la de los demás errores formales del presupuesto. La mayor parte de los errores se produjo en el nivel de los organismos pagadores, aunque en algunos casos también contribuyó el factor del retraso en la aprobación de los Reglamentos.

20.12. Los tipos más significativos de errores formales consisten en:

a) incumplimiento de las condiciones reglamentarias estipuladas para la ejecución de la medida financiada por el presupuesto comunitario:

i) incumplimiento de los plazos reglamentarios para efectuar los pagos a los beneficiarios o las transferencias de derechos a prima;

ii) documentos justificativos incompletos, principalmente en el ámbito de las restituciones a la exportación;

iii) incumplimiento de otras normas comunitarias (mantenimiento de registros, contratos incompletos, declaraciones incorrectas para justificar el cumplimiento de los requisitos de rendimiento mínimo, etc.);

b) aplicación y ejecución inadecuadas de los procedimientos reglamentarios de gestión y de control que han de aplicar los organismos pagadores, en particular con respecto a los controles físicos en el nivel de los beneficiarios finales en los regímenes de ayuda por superficie.

ÁMBITOS DE GARANTÍA LIMITADA

20.13. Como se explica en el apartado 19.27, en determinados ámbitos las autoridades responsables no pudieron presentar pruebas suficientes para permitir al Tribunal obtener la garantía de la correcta utilización de los fondos comunitarios. Esto afecta en particular a los siguientes ámbitos:

a) en el almacenamiento público en Italia, Irlanda y el Reino Unido, tanto los auditores del Tribunal como los organismos certificadores observaron deficiencias, como la falta de idoneidad de los controles físicos de las cantidades. El Tribunal también toma nota de que los organismos certificadores han limitado el alcance de sus opiniones de fiscalización con respecto al almacenamiento público en España y Portugal;

b) en el almacenamiento de azúcar, en Dinamarca los cambios en los métodos de medición de existencias dieron lugar a incertidumbres con respecto al importe imputable al ejercicio, mientras que en Suecia las declaraciones de almacenamiento estaban afectadas por un tratamiento incorrecto de los excedentes y los déficit;

c) en las primas por oveja y por cabra en Grecia, se advirtieron debilidades en el sistema de control y no pudo verificarse la situación real de la cabaña por falta de un registro fiable;

IDENTIFICACIÓN DE UN ÁMBITO DE PARTICULAR RIESGO

20.14. El Reglamento (CE) n° 2466/96(600) del Consejo aplazó hasta enero de 1997 la entrada en vigor de la segunda fase del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC), que incluía el establecimiento de un sistema alfanumérico de identificación de parcelas agrícolas que cumplían los requisitos para acceder a las subvenciones dentro de los regímenes de ayuda por superficie. En la campaña 1995/1996 se habían establecido sistemas fiables de confrontación de datos sobre las parcelas agrícolas en muy pocos Estados miembros (véanse también los apartados 3.1 - 3.79). Con respecto a los regímenes de prima por animal, los retrasos en la implantación de sistemas informáticos en la mayor parte de los Estados miembros redujeron la eficacia de las comprobaciones del cumplimiento de los requisitos de las solicitudes de ayuda (véanse los apartados 4.18, 4.45 y 4.82). El Tribunal, pues, señala que, en los Estados miembros que no habían completado la aplicación del sistema SIGC para la campaña 1995/1996, la ausencia o falta de idoneidad de estos controles aumentaba el riesgo de que las parcelas se declararan más de una vez o de que pasaran desapercibidas solicitudes no subvencionables relativas a animales.

CONCLUSIONES GENERALES

20.15. Las medidas de control de los gastos del FEOGA-Garantía, caracterizadas por una gestión muy descentralizada, se han reforzado sistemáticamente en los recientes años y se han definido claramente las funciones, tanto de la Comisión como de los organismos pagadores. No obstante, la fiscalización del Tribunal muestra que la aplicación de estos procedimientos de control, destinados a detectar y corregir errores en las declaraciones de los beneficiarios antes de efectuar el pago de la ayuda, ha resultado inadecuada en determinados casos. Es esencial que los organismos pagadores afectados apliquen y ejecuten todos los procedimientos de control de manera eficaz.

20.16. La Comisión debería continuar insistiendo en la aplicación, cada año y en todos los Estados miembros, de la primera fase del nuevo procedimiento de liquidación de las cuentas dentro del calendario fijado por la reglamentación. El control efectuado por los organismos certificadores constituye un elemento clave del seguimiento, por parte de la Comisión, de la actuación de las agencias pagadoras, incluyendo el funcionamiento pleno de sus servicios de auditoría interna y otros sistemas de control interno. Es importante que la Comisión alcance su objetivo de acelerar la aplicación de la segunda fase del procedimiento de liquidación de las cuentas que incluye la evaluación, por sus propios servicios, del respeto de la reglamentación comunitaria, puesto que ya no puede efectuar correcciones con respecto a las operaciones efectuadas con más de dos años de anterioridad.

20.17. Estas mejoras en las disposiciones relativas a una fiscalización a posteriori deben ir acompañadas por la completa instalación de controles de gestión eficaces en todos los mercados agrícolas afectados. El SIGC relativo a los cultivos herbáceos y a las primas por animal debe funcionar eficazmente en todo el territorio de la UE, y los catastros correspondientes a otros cultivos (vino, aceite de oliva) deben completarse con la mayor brevedad posible (véanse los apartados 3.1 a 3.79). El cumplimiento satisfactorio de estas medidas representará un progreso importante en la reducción de los restantes errores y la eliminación de las incertidumbres que seguían afectando a los gastos del FEOGA-Garantía en 1996.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES Y CERTIFICACIÓN DE LAS CUENTAS

20.4 20.5. El 31 de julio de 1997, la Comisión pudo liquidar las cuentas de todos los organismos pagadores, ya que los Estados miembros habían enviado la información necesaria y efectuado los trabajos de auditoría suplementarios requeridos. Se espera que con la experiencia del primer año del nuevo procedimiento de certificación, los Estados miembros adopten medidas efectivas para presentar sus cuentas y certificados dentro de los plazos estipulados.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

20.6 20.7. La primera aplicación del procedimiento de certificación ha sido alentadora, dado que 1996 era el primer año, y se espera que continúe mejorando y asegurando que los sistemas de control de los Estados miembros funcionan eficazmente. La Comisión seguirá con atención esta cuestión. En años anteriores, las cuentas elaboradas por los organismos pagadores de los Estados miembros no se fiscalizaban antes de presentarse a la Comisión. El nuevo procedimiento de certificación, basado en una auditoría de las cuentas según las normas internacionales antes de su presentación, ha mejorado la credibilidad de las cuentas de los organismos pagadores para 1996.

En este primer año, el rigor del procedimiento de certificación también ha sometido a los organismos pagadores a una disciplina financiera nueva y explícita que requiere, en muchos casos, modificaciones del sistema actual. Muchos de estos cambios se introdujeron antes del término del procedimiento de certificación; otros requerirán más tiempo. Aunque algunas opiniones de auditoría contenían reservas, ninguna justifica la exclusión de las cuentas de la decisión de liquidación. La Comisión ya ha procedido a determinadas correcciones financieras para 1996. Las investigaciones efectuadas en la fase de verificación del procedimiento de liquidación de cuentas podrían dar lugar a nuevas correcciones financieras.

El Reino Unido encuentra dificultades particulares para elaborar las cuentas de 1996 que, debido al establecimiento de un nuevo sistema informatizado de contabilidad, no guardaban relación con el nuevo procedimiento de certificación. La Comisión sigue de cerca la situación, prestando particular atención al respeto de los criterios de autorización fijados por el Reglamento de la Comisión (CE) n° 1663/95. A partir del 16 de octubre de 1997, los organismos pagadores del Reino Unido presentarán declaraciones mensuales de gastos basadas en los gastos efectivos.

ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES SUBYACENTES A LOS PAGOS

Errores sustantivos y errores formales

20.9 20.12. La Comisión está de acuerdo en que, como los Estados miembros son responsables de ejecutar los pagos a cargo del Fondo de Garantía, los errores detectados se producen en los Estados miembros. Debe admitirse un cierto número de errores en los importes solicitados y pagados, ya que el coste de una verificación exhaustiva del 100 % de las solicitudes de ayuda sería muy superior a las ventajas obtenidas. Por tanto, los instrumentos de la Unión Europea se basan en gran parte en el efecto disuasorio de las sanciones aplicadas a las solicitudes irregulares descubiertas y de la recuperación de solicitudes irregulares con penalizaciones. La Comisión, a lo largo de las dos etapas del procedimiento de liquidación de cuentas, sigue garantizando que los Estados miembros apliquen procedimientos de control efectivos y que impongan las sanciones estipuladas cuando se detecten irregularidades. Los resultados de la fiscalización DAS 1996 del Tribunal en la sección Garantía confirman en cierta medida que los esfuerzos de la Comisión están dando fruto.

20.10. b) ii. En efecto, España no había aplicado las sanciones relativas a los rebasamientos de la superficie de base. Sin embargo, el Consejo, mediante su Reglamento (CE) n° 1422/97, previó una exención retroactiva, a partir de la campaña 1995/1996, consistente en no aplicar el régimen de sanciones en caso de condiciones climáticas excepcionales, lo que suprimió todo impacto financiero sobre el presupuesto comunitario. Por consiguiente, no debía aplicarse ninguna sanción en dichas regiones. Los servicios de liquidación velarán por la correcta aplicación de la exención concedida.

ÁMBITOS DE GARANTÍA LIMITADA

20.13. La revisión de la liquidación contable efectuada por los organismos de certificación de la contabilidad de los organismos pagadores se basaron en los resultados obtenidos a partir del examen de los expedientes de los depósitos de almacenamiento público muestreados.

La revisión de la liquidación de la conformidad de los gastos del FEOGA-Garantía ya han puesto de manifiesto deficiencias en materia de almacenamiento público y primas ovinas. Por otra parte, en todos los Estados miembros se está llevando a cabo un programa sistemático de controles de los inventarios de existencias a principios del ejercicio 1996 y finales del ejercicio 1997.

IDENTIFICACIÓN DE UN ÁMBITO DE PARTICULAR RIESGO

20.14. La Comisión sigue muy de cerca la introducción plena y efectiva del sistema de control integrado. Se pidió a los Estados miembros que no pudieron introducir todos los elementos del sistema en 1996 o 1997 que aumentaran la proporción de solicitudes verificadas in situ.

CONCLUSIONES GENERALES

20.15. Con la modificación del Reglamento del Consejo (CEE) n° 729/70 y la adopción del Reglamento de la Comisión (CE) n° 1663/95, la Comisión obtuvo una importante reforma de la gestión financiera de los fondos FEOGA por los organismos pagadores de los Estados miembros. En 1996, la Comisión trabajó en estrecha cooperación con los Estados miembros con el fin de fortalecer los controles financieros y precisar las responsabilidades de los organismos pagadores y de los organismos de certificación. Dado que las mejoras (por ejemplo, la fiabilidad de los controles previos al pago, los procedimientos de control interno y la función de auditoría interna) se introdujeron a lo largo de 1996, la situación al final del año no podía sino ser mucho mejor, en general, que al inicio. Así, se han realizado progresos sustanciales. Las excepciones, tanto en los sistemas de pago como en los sistemas de control integrado, serán objeto de un atento seguimiento por parte de la Comisión, y se extraerán las consecuencias financieras apropiadas de la inobservancia en las decisiones de liquidación de cuentas.

20.16. La Comisión ha insistido en que los Estados miembros presenten las cuentas anuales de sus organismos pagadores antes del plazo reglamentario de 10 de febrero, por escrito y en reuniones convocadas para discutir el procedimiento de certificación con los Estados miembros. Para 1997, la Comisión anunciará a los Estados miembros una medida de disciplina presupuestaria que implicará la retención de anticipos y que se pondrá en marcha cuando un organismo pagador no presente sus cuentas dentro del plazo reglamentario.

20.17. La Comisión asiste activamente a los Estados miembros afectados para que introduzcan catastros, mediante observaciones aéreas y sistemas de identificación sobre el terreno. A los Estados miembros que no respeten los plazos fijados para la introducción de dichos catastros, podrá denegárseles parte de la financiación de los pagos ejecutados sin controles de gestión eficaces.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

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CAPÍTULO 21(601*) Análisis de los gastos de los fondos estructurales

21.0. ÍNDICE Apartados

Las cuentas de los fondos estructurales 21.1 - 21.6

Sistemas que rigen las operaciones de los fondos estructurales 21.7 - 21.15

Evaluación general en el contexto de la DAS 21.7

Sistemas de gastos y riesgos de error 21.8 - 21.14

Control en los Estados miembros 21.8 - 21.9

Disponibilidad de la información sobre los gastos 21.10 - 21.11

Procedimientos de cierre 21.12

Definición de subvencionabilidad 21.13

Incidencia de la legislación nacional 21.14

Volumen de los pagos de anticipos 21.15

Resultados de la fiscalización DAS de 1996 21.16 - 21.19

Medidas correctoras 21.20 - 21.22

LAS CUENTAS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

21.1. Los fondos estructurales y otros instrumentos estructurales representan unos 24 426 millones de ecus o aproximadamente el 31,8 % del valor total de los pagos presupuestarios. Durante 1996, los compromisos contraídos ascendieron a 28 672 millones de ecus, de los que 16 345 millones de ecus continuaban abiertos al final del ejercicio. Los apartados 6.2 y 6.3, 7.6 a 7.14 y 8.1 a 8.5 del volumen I contienen más datos de los importes presupuestarios de los principales fondos estructurales.

21.2. Las intervenciones de los fondos estructurales consisten principalmente en programas operativos aprobados por la Comisión sobre la base de propuestas de los Estados miembros, que pueden tener una duración de hasta 6 años. Los importes correspondientes se comprometen por tramos anuales a lo largo del período de programación, de conformidad con los documentos de programación pertinentes. Las operaciones están cofinanciadas, en general, por las autoridades públicas de los Estados miembros.

21.3. Al comienzo de un programa operativo, el primer pago de la Comisión toma la forma de un anticipo concedido sin condiciones que representa un porcentaje determinado (en general el 50 %) del primer tramo. Los anticipos subsiguientes se efectúan cuando los Estados miembros declaran a la Comisión que se ha utilizado efectivamente una determinada proporción del anticipo o anticipos anteriores, de conformidad con los objetivos y normas comunitarias. Ninguna disposición reglamentaria exige que estas declaraciones contengan datos sobre los gastos. Al final del período de programación, la Comisión procede a la liquidación definitiva de todos los saldos pendientes, tras examinar el informe de ejecución y la declaración definitiva de gastos presentada por el Estado miembro, que sí debe incluir detalles de los gastos. Los tramos anuales intermedios también se cierran mediante el pago de un saldo anual. La Comisión decide el cierre de los tramos anuales basándose en un examen de los informes intermedios sobre la marcha de los programas, elaborados y presentados por los Estados miembros. Dichos informes intermedios no tienen que atenerse a un formato y a un contenido establecidos, y, salvo el Fondo Social, en general no incluyen datos de los gastos. La Comisión, por lo tanto, no puede identificar ni excluir gastos no subvencionables basándose en dichos informes.

21.4. Hasta 1995, las cuentas de la Comisión no hacían distinción entre los desembolsos de los fondos estructurales en concepto de pagos de anticipos y las liquidaciones de saldos. El cuadro 15 de la cuenta de gestión, que ahora debería proporcionar esta información, no es fiable, como lo reconoce la Comisión en su respuesta a los apartados 19.13 a 19.25). Además, puesto que los compromisos se hallan divididos en tramos anuales, su cierre en las cuentas no implica ni el cierre de un programa ni la determinación de gastos definitivos, que se limita, salvo en los programas del Fondo Social al cierre contable del compromiso del último tramo. Además, el cierre en las cuentas de los compromisos correspondientes a los tramos anuales es artificial y equívoco, ya que la Comisión, en determinados ámbitos (particularmente el FEOGA-Orientación), imputa pagos relativos a tramos posteriores a compromisos de tramos anteriores (cerrándolos antes de pagar el saldo final) y/o no ajusta los compromisos tras la reprogramación (véase el Informe DAS 1995, volumen I, apartados 3.34 y 3.35). Por último, las cuentas anuales no contienen información sobre los distintos períodos o tramos del programa, por lo que no muestra el grado de ejecución de los programas sucesivos. No se publican cuentas de programas o tramos cerrados.

21.5. No existe, pues, una relación directa entre las operaciones en el nivel de los beneficiarios y los desembolsos de la Comisión, que en su mayoría se efectúan en forma de anticipos. Únicamente existe una relación clara y definitiva entre los gastos declarados y los desembolsos totales de la Comisión cuando se efectúan las liquidaciones definitivas.

21.6. El Tribunal ha tratado de obtener una imagen representativa de los gastos presentados como base de las declaraciones. Ha empleado métodos aleatorios de muestreo para fiscalizar los pagos a los beneficiarios finales. Los errores detectados se refieren principalmente a las operaciones efectuadas en el nivel de los organismos administrativos intermedios o en el de los beneficiarios finales; no implican que los pagos de anticipos de la Comisión sean necesariamente incorrectos, ya que en muchos casos los Estados miembros declaran importes superiores al mínimo exigido para justificar los anticipos. No obstante, en varios casos encontrados durante la fiscalización, estaba claro que el importe de gastos subvencionables en apoyo de una declaración de gastos eran insuficientes para justificar el pago efectuado por la Comisión en el momento en que se efectuó. En algunos casos unas declaraciones correctas habrían dado lugar al aplazamiento de los pagos de la Comisión a una fecha posterior, pero en otros, que se referían a liquidaciones definitivas, los errores tienen un efecto directo sobre los importes de los pagos de la Comisión.

SISTEMAS QUE RIGEN LAS OPERACIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Evaluación general en el contexto de la DAS

21.7. En sus informes anuales sucesivos y en sus informes DAS de 1994 y 1995, el Tribunal ha llamado la atención sobre las deficiencias de la planificación, gestión y contabilización de las operaciones de los fondos estructurales (véanse los capítulos del volumen I correspondientes al Fondo de Desarrollo Regional, en particular los apartados 6.9 a 6.42; al Fondo Social, apartados 7.35 a 7.57, y al FEOGA-Orientación, apartados 8.6 a 8.69). Los objetivos no se han establecido de modo que permitan evaluar el progreso de los programas, la determinación de los gastos que cumplen los requisitos para acceder a la ayuda comunitaria es poco clara, no se han establecido sistemas contables fiables y no se han realizado controles suficientes para garantizar que las declaraciones de gastos sólo reflejan gastos subvencionables. La Comisión está tomando medidas importantes en el contexto de su iniciativa SEM 2000 para enfrentarse a estos problemas: se han acordado con los Estados miembros nuevas normas sobre la subvencionabilidad y la Comisión acaba de aprobar un reglamento con el fin de mejorar el marco contable y de control.

Sistemas de gastos y riesgos de error

Control en los Estados miembros

21.8. La elevada incidencia de errores sustantivos de subvencionabilidad dentro de la muestra de pagos de la DAS 1996 -errores producidos en la mayoría de los Estados miembros-, confirma que los sistemas administrativos y de control que existen actualmente no garantizan que todos los gastos cofinanciados por la Comunidad sean subvencionables y que se apliquen las normas y reglamentos comunitarios. Los Estados miembros son los principales responsables tanto de una gestión financiera adecuada como del control. No obstante, la Comisión, en el ejercicio de su responsabilidad en la ejecución del presupuesto comunitario, debe asegurarse de que éstos establecen sistemas y controles adecuados que se apliquen de manera coherente. De no ser así, el contribuyente europeo no tendrá una garantía razonable de la adecuada utilización de los fondos comunitarios.

21.9. En dos ámbitos significativos de los gastos del FEOGA-Orientación, la legislación comunitaria exige que se realicen inspecciones físicas de un porcentaje predeterminado de beneficiarios. La fiscalización del Tribunal pone de manifiesto casos de falta de documentación de la acción examinada, o incluso de su no realización (véase el volumen I, apartados 8.44, 8.45 y 8.65).

Disponibilidad de la información sobre los gastos

21.10. Para que los sistemas de control y seguimiento sean eficaces, es necesario disponer de información detallada y suficiente sobre el modo en que se utilizan los fondos. Sin embargo, el Tribunal con frecuencia ha observado que, en el contexto de los fondos estructurales, dicha información no está disponible en los niveles regional, nacional y comunitario. La obligación de presentar esta información induciría tanto a los beneficiarios finales como a los encargados de preparar las declaraciones de gastos a evaluar con rigor el tipo de gasto para el que se solicita financiación comunitaria y su conformidad con las normas y reglamentos.

21.11. Una información adecuada sobre los gastos permitiría identificar una serie de errores, como gastos no subvencionables, falta de cofinanciación, presentación de gastos presupuestados o previstos en lugar de los realmente efectuados y financiación múltiple de un mismo proyecto. Además, la información serviría de base a la Comisión y al Tribunal para efectuar exámenes eficaces, orientados según los riesgos, de los gastos declarados.

Procedimientos de cierre

21.12. Como se observaba en el apartado 21.3, los gastos de los programas de los fondos estructurales no se consideran definitivos hasta el cierre de los programas operativos, momento en que debe tener lugar una comprobación adecuada de todos los gastos declarados. No obstante, los primeros resultados del trabajo de fiscalización detallado del Tribunal en este ámbito con respecto al Fondo de Desarrollo Regional (véase la conclusión en el volumen 1, apartado 6.39) indican que, en los Estados miembros, en muchos de los casos examinados, los procedimientos de comprobación no resultaban lo suficientemente fiables para identificar o excluir elementos no subvencionables de gastos anteriormente declarados. Existe, pues, un grave riesgo de que el tipo de errores detectados en las operaciones subyacentes, identificados a partir de las declaraciones justificativas de los anticipos, no se detecten en los gastos definitivos en el momento del cierre de los programas si no se produce una mejora sustancial en los procedimientos de control, en particular en los Estados miembros.

Definición de subvencionabilidad

21.13. La imprecisión en la definición de los criterios para acceder a las ayudas ha dado lugar en ocasiones a interpretaciones divergentes por parte de los Estados miembros. Dicha imprecisión, junto con la ausencia de procedimientos de control y verificación eficaces, ha dado lugar a que determinados beneficiarios presenten gastos no subvencionables. Existen ejemplos de esta situación en el Fondo de Desarrollo Regional (volumen 8I, apartados 6.45 y 6.46) y en el Fondo Social (volumen I, apartados 7.39 a 7.41 y 7.47). Otro riesgo de error se ha derivado de la difusión incorrecta o inadecuada de los criterios de subvencionabilidad dentro de los Estados miembros, como se muestra en el contexto del Fondo de Desarrollo Regional (Volumen I, apartado 6.65).

Incidencia de la legislación nacional

21.14. Las actividades cofinanciadas por los Estados miembros con frecuencia se hallan gestionadas y contabilizadas con arreglo a disposiciones nacionales preexistentes. A veces, dichas disposiciones son contrarias a la legislación comunitaria al respecto, por lo que los beneficiarios declaran gastos para su reembolso que pueden ser no subvencionables de conformidad con la legislación europea. Algunos programas operativos también se ven afectados por gastos o comisiones impuestas por la legislación nacional que deberían excluirse de la financiación comunitaria.

Volumen de los pagos de anticipos

21.15. En general, los pagos de los anticipos iniciales representan aproximadamente el 50 % del gasto total de un tramo anual determinado. El documento de programación que establece el volumen de cada tramo puede sobrestimar la capacidad de un Estado miembro para absorber rápidamente los gastos al inicio de un programa, de modo que los anticipos resultan superiores a lo necesario. El volumen de dichos pagos de anticipos no sólo refleja una utilización ineficaz de los fondos comunitarios desde el punto de vista de la tesorería, sino que también puede conducir al incumplimiento de la legislación comunitaria relativa a los plazos de transferencia de fondos de los Estados miembros a los beneficiarios. Los resultados de los controles del Tribunal en el Fondo Social ilustran esta situación (volumen I, apartados 7.13 y 7.14). Si resulta evidente que un Estado miembro no puede ejecutar un programa con arreglo al calendario previsto, los importes restantes pueden reprogramarse a ejercicios posteriores, lo que permitiría acelerar el pago del primer anticipo del tramo siguiente.

RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DAS DE 1996

21.16. Se estima que el índice de errores sustantivos detectados en el ámbito presupuestario de los fondos estructurales es, como en los dos últimos ejercicios, superior al del conjunto del presupuesto general (véase el apartado 19.30). Más de nueve décimas partes en valor de los errores sustantivos detectados en el ámbito de fiscalización de los fondos estructurales se produjeron en los Estados miembros. Dos tercios de dichos errores tuvieron lugar en el nivel de los beneficiarios finales de los fondos comunitarios, y prácticamente el resto en el nivel local.

21.17. La mayor parte de los errores sustantivos detectados puede agruparse en las siguientes categorías:

a) gastos que no cumplen los criterios de subvencionabilidad exigidos con respecto a la naturaleza de la acción financiada, al tipo de gastos declarados o al período subvencionable;

b) gastos declarados que no se habían efectuado en el momento de la declaración;

21.18. Se ha observado una elevada incidencia de errores formales que constituyen incumplimientos del marco reglamentario y de control aplicable a los gastos de los fondos estructurales. Más de cuatro quintas partes de estos errores se produjeron en los Estados miembros y se reparten más o menos a partes iguales entre los niveles central, local y del beneficiario final.

21.19. Casi dos tercios de los errores formales consisten en el incumplimiento de las siguientes condiciones reglamentarias estipuladas para la posterior aplicación de la medida financiada por el presupuesto comunitario:

a) sistemas contables nacionales y en el nivel del beneficiario final que no prevén la identificación por separado de los gastos de fondos comunitarios;

b) falta de datos completos o adecuados sobre las operaciones correspondientes;

MEDIDAS CORRECTORAS

21.20. Un primer paso importante para garantizar un control adecuado de los gastos de los fondos estructurales y reducir así el riesgo de pérdidas para la Comunidad u otro tipo de errores es la disponibilidad de información completa y detallada de los gastos financiados. El Tribunal observa que la Comisión ha puesto en marcha estudios en este sentido en el contexto de SEM 2000. Dicha información podría utilizarse igualmente para conferir más eficacia a la gestión de los programas y a la verificación de las acciones y permitiría una mejor evaluación de la consecución de los objetivos comunitarios.

21.21. La Comisión debe continuar exigiendo a los Estados miembros que establezcan sistemas administrativos y de control eficaces que hagan cumplir los criterios comunitarios. Deberían incluir procedimientos de comunicación adecuada y precisa de las exigencias comunitarias, disponer una evaluación previa adecuada de las solicitudes de financiación comunitaria y especificar medidas que permitan efectuar un análisis y una comprobación suficiente de los gastos. Los sistemas deben prever asimismo un seguimiento regular y eficaz de los proyectos, tanto en términos cualitativos como cuantitativos.

21.22. La acción iniciada en el contexto del programa SEM 2000 debe traducirse en una mejora de la gestión y el control de los programas de los fondos estructurales durante la segunda mitad del período de programación en curso. No obstante, estos cambios no resuelven todos los problemas relativos al funcionamiento de los fondos estructurales, que han sido señalados en los sucesivos informes del Tribunal y la Comisión. En el próximo período de programación que comenzará a partir del año 2000, deberán reconsiderarse los reglamentos de base. Respetando el principio de subsidiariedad en la medida en que las administraciones responsables de los Estados miembros seleccionarán las acciones que se han de cofinanciar, los reglamentos deben prever:

a) definiciones inequívocas de los gastos subvencionables;

b) disposiciones claras y exhaustivas en materia de información y contabilidad;

c) el verdadero ejercicio por parte de las autoridades de los Estados miembros de sus funciones de control y certificación de gastos;

d) la imposición de correcciones financieras cuando las autoridades utilicen la financiación de los fondos estructurales para otros fines distintos de los estipulados en los reglamentos.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

LAS CUENTAS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

21.3. Las declaraciones de gastos de los Estados miembros tienen, en general, el mismo grado de precisión que los cuadros financieros adjuntos a los documentos de programación y a las decisiones de cofinanciación de la Comisión.

En junio de 1995, la Comisión preparó y envió a los Estados miembros un esquema del informe anual que constituye también la base para los informes finales. No obstante, no es, ni debe ser, una estructura rígida impuesta a los Estados miembros: dada la gran variedad de contenidos de cada programa, corresponde a las autoridades nacionales aportar la información establecida en el esquema, pero son libres en cuanto a la forma de presentación.

No es el objetivo de este Informe permitir a la Comisión identificar los gastos no subvencionables. Esto no sería práctico habida cuenta de la envergadura de los programas y de los importes envueltos. La Comisión se sirve de otros medios para detectar gastos no subvencionables, por ejemplo las inspecciones in situ. No obstante, la Comisión insiste en que la responsabilidad básica de asegurar que los gastos no subvencionables no se presenten a la Comisión para cofinanciación incumbe a las diversas autoridades afectadas en los Estados miembros.

21.4. En su respuesta a los apartados 3.34 y 3.35 del Informe DAS 1995, la Comisión explicó su postura sobre la crítica del Tribunal según la cual no procede a ajustar los compromisos después de una reprogramación. Cuando una reprogramación produce una situación en la que un compromiso financiero existente sobrepasa el importe correspondiente del plan financiero del programa, la Comisión, en lugar de proceder a una liberación de la diferencia, realiza un ajuste en el siguiente compromiso compensando el excedente. La Comisión considera que esta práctica, que evita operaciones financieras superfluas, se justifica plenamente.

Por lo que al FEOGA-Orientación se refiere, según la práctica habitual, cada pago se imputa al compromiso más antiguo que todavía exista en el programa en cuestión con el fin de reducir el número de operaciones contables. Si no, el sistema general de contabilidad sería excesivamente complicado: la gestión comunitaria de los programas operativos podría fácilmente triplicarse (liberaciones, compromisos adicionales como resultado de dichas liberalizaciones, recuperación a raíz de las liberaciones, pagos para nuevos compromisos, etc.). En un contexto de simplificación de los procedimientos administrativos, esto no daría la impresión de optimizar el uso del personal.

Por otra parte, a raíz de las frecuentes modificaciones de los planes de financiación, el importe actual de todos los compromisos se corrige cuando se compromete el tramo siguiente y, por tanto, los compromisos individuales ya no corresponden a los tramos anuales de la última versión del programa. No puede haber una norma lógica de imputación de pagos sucesivos al compromiso anual de tramos, ya que dichos compromisos ya no se refieren a los tramos anuales.

21.6. Las declaraciones finales de gastos de los Estados miembros, en la medida en que los gastos declarados contengan elementos no subvencionables no identificados, pueden dar lugar a que la Comisión pague demasiado. Cuando se descubren casos como éste, la Comisión procede o pide que se proceda a la corrección necesaria. Los Estados miembros son responsables de garantizar que sus declaraciones no incluyen gastos no subvencionables; la Comisión es responsable de garantizar, dentro de los límites de los recursos de que disponga, que los Estados miembros han puesto en práctica y aplicado correctamente sistemas de gestión financiera, control y auditoría destinados a evitar dichos errores. La Comisión adoptó el 15 de octubre de 1997 un Reglamento que establece normas detalladas de control financiero por los Estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los Fondos estructurales.

SISTEMAS QUE RIGEN LAS OPERACIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Control en los Estados miembros

21.8. La mayoría de los errores calificados por el Tribunal de «sustantivos» por las razones que la Comisión adujo en su respuesta al apartado 3.133 de la DAS 1995 no surten efectos negativos en el presupuesto comunitario ni en las cuentas y no requieren que la Comisión proceda a recuperaciones financieras. La Comisión sigue considerando que los errores de este tipo deberían clasificarse en una categoría separada de los errores sustantivos generales. No obstante, la Comisión trata dichos errores con la debida seriedad y corrige o pide que se corrijan todos los errores de que tiene noticia.

El Reglamento de la Comisión antes mencionado se propone, entre otras cosas, mejorar la estructura de contabilidad y control para la gestión de las operaciones de los fondos estructurales en los Estados miembros.

21.9. La Comisión tomará en consideración la observación del Tribunal al planificar sus inspecciones in situ en este ámbito y en sus consultas regulares con los Estados miembros sobre la actividad inspectora.

Disponibilidad de la información sobre los gastos

21.10 21.11. En el contexto de la iniciativa de la Comisión SEM 2000, se están adaptando medidas para resolver el problema de la información sobre el modo en que se utilizan los fondos, mediante el establecimiento de unos requisitos mínimos a los que deben atenerse los informes de ejecución. En el mismo contexto, el nuevo Reglamento de la Comisión, antes mencionado, incluye disposiciones específicas sobre la información detallada que debe estar disponible al nivel de gestión apropiado en los Estados miembros. No obstante, habida cuenta de la dimensión de los programas y de los importes implicados, no sería apropiado requerir que la información detallada se envíe sistemáticamente a la Comisión. La Comisión solicita y recibe información detallada en caso necesario, por ejemplo, para planificar una inspección in situ.

Procedimientos de cierre

21.12. La Comisión reconoce la importancia de garantizar que los programas se cierren sobre una base financiera correcta. Con el fin de mejorar la calidad de las declaraciones de gastos de los Estados miembros en el momento del cierre, el Reglamento de la Comisión incluye el requisito específico de que los Estados miembros presenten, en el momento del cierre del programa, una declaración con una conclusión independiente sobre la validez de la solicitud del pago final y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a la declaración final de gastos. Este requisito debería producir el efecto de potenciar una gestión financiera sana y el control a lo largo de la vida del programa.

La Comisión también lleva a cabo inspecciones in situ durante el período de aplicación del programa, se asegura de que cualquier problema señalado por las inspecciones nacionales o comunitarias haya sido satisfactoriamente resulto antes del cierre de los programas y lleva a cabo inspecciones ex-post sobre una base de muestreo. Todo esto ayuda a garantizar la legalidad y regularidad de los pagos comunitarios, incluido el pago final.

Definición de la subvencionabilidad

21.13. El 23 de abril de 1997 la Comisión adoptó formalmente, tras largas discusiones con los Estados miembros en el marco de cooperación, unas treinta páginas de normas detalladas sobre la subvencionabilidad (véase el apartado 21.7 de las observaciones del Tribunal). En sus respuestas a los pasajes mencionados, la Comisión presenta sus observaciones sobre los ejemplos específicos de gastos no subvencionables citados por el Tribunal.

Incidencia de la legislación nacional

21.14. La Comisión adopta las medidas necesarias para garantizar la resolución satisfactoria de dichos problemas.

Volumen de los pagos de anticipos

21.15. El volumen de los anticipos de la Comisión se rige por el artículo 21 del Reglamento n° 4253/88. La modificación del plan financiero requiere una decisión específica de la Comisión y la Comisión examina si la afectación de los importes no gastados a los años siguientes es razonable, con el fin de garantizar que los Estados miembros no reciban un anticipo excesivo indebido.

Por tanto, el sistema de las reprogramaciones, tal como se prevé en la normativa, no lleva necesariamente a una aceleración de los anticipos del tramo siguiente.

En el marco del FSE, la Comisión ya ha practicado la modulación de ciertos anticipos en 1996 y se compromete a proseguir sus esfuerzos para ampliar su uso. No obstante, recuerda que, gracias al cierre anual de los tramos FSE, se procede a una compensación sistemática después de las reprogramaciones, con el fin de tener en cuenta el estado de los gastos realmente efectuados.

RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DAS DE 1996

21.16 17. La Comisión señala que más del 90 % del valor de los errores sustantivos detectados en el ámbito de los fondos estructurales corresponde a los Estados miembros. Ante esta situación, la Comisión corrige o requiere la corrección de todos los errores que detecta o se ponen en su conocimiento, normalmente solicitando al Estado miembro afectado que presente una declaración de gastos correcta, y se asegura de que en los Estados miembros hay sistemas de gestión financiera y de control eficaces y de que se aplican correctamente.

21.19. El nuevo Reglamento de la Comisión incluye disposiciones que especifican los requisitos de una pista de auditoría suficiente. También está claro ya que los gastos de los fondos comunitarios deben identificarse separadamente. Corresponde a los Estados miembros garantizar esto.

MEDIDAS CORRECTORAS

21.20 21.22. La responsabilidad básica de asegurar el adecuado control financiero de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales corresponde y debe seguir correspondiendo a los Estados miembros. La responsabilidad general de la Comisión es garantizar, dentro de los límites de los recursos, humanos y otros, de que dispone, que los Estados miembros establezcan y apliquen correctamente sistemas de gestión financiera, auditoría y control capaces de asegurar ese control adecuado. La Comisión corrige o hace que se corrijan todas las irregularidades que descubre o se le comunican. La Comisión adoptó el 15 de octubre de 1997 un Reglamento que establece normas detalladas para el control financiero por los Estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales, junto con directrices para sus servicios sobre las circunstancias en las que sería conveniente, cuando se aplique el artículo 24 del Reglamento n° 4253/88, proceder a una corrección neta del importe de cofinanciación comunitaria. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal, según la cual los cambios actuales no resuelven todos los problemas relativos al funcionamiento de los fondos estructurales. La Comisión se propone revisar fundamentalmente los Reglamentos del Consejo existentes y presentar propuestas de modificación destinadas a mejorar la gestión y control financieros en el próximo período de programación. A este respecto, se tomará en consideración las sugerencias del Tribunal.

PARTE II Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del sexto y séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

CAPÍTULO 22(602*) Declaración de fiabilidad e información de apoyo sobre el sexto y el séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

22.0. ÍNDICE Apartados

Declaración de fiabilidad sobre las actividades correspondientes al sexto y al séptimo Fondo Europeo de Desarrollo en el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1996 I - XI

Fiabilidad de las cuentas III - IV

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes V - XI

Información de apoyo a la declaración de fiabilidad 22.1 - 22.31

Introducción 22.1

Alcance de la fiscalización 22.2 - 22.6

Observaciones detalladas sobre las cuentas 22.7 - 22.19

Observaciones detalladas sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes 22.20 - 22.31

Otras observaciones 22.32 - 22.51

Comentarios sobre otra información presentada 22.32 - 22.36

Gestión de las cuentas bancarias de Stabex 22.37 - 22.43

Condiciones del programa de trabajo y contratación de mano de obra directa 22.44 - 22.45

Operaciones gestionadas por el BEI 22.46

Cuentas bancarias ACP para las transferencias Stabex 22.47 - 22.48

Condiciones contractuales sobre la variación de los precios en los contratos de obras 22.49 - 22.51

Declaración de fiabilidad sobre las actividades del sexto y del séptimo Fondo Europeo de Desarrollo en el ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1996

I. El Tribunal ha examinado las cuentas del sexto y del séptimo FED del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1996. Dichas cuentas incluyen los balances financieros al 31 de diciembre de 1996, las cuentas de gestión del mismo ejercicio y las notas anexas, presentados en los capítulos VIII, X y XI de la Comunicación de la Comisión al Tribunal de Cuentas, al Parlamento y al Consejo con el número SEC(97) 938 final, de 27 de mayo de 1997. El Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes

II. El Tribunal ha procedido en su trabajo de conformidad con las normas internacionales de fiscalización generalmente admitidas en la medida en que sean aplicables al contexto de los FED. La fiscalización de los ingresos se ha basado en los importes de las contribuciones pendientes de recaudar y de las efectivamente pagadas al FED. La fiscalización de los gastos se ha basado en los gastos comprometidos y en los pagos efectuados. La fiscalización ha incluido una serie de procedimientos de auditoría con el objeto de examinar, mediante muestreo, pruebas relativas tanto a los importes y a la información presentada en las cuentas, como a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas. También ha incluido una evaluación de los principios contables aplicados por los gestores y de las principales estimaciones efectuadas por éstos, así como de la presentación general de las cuentas. Los resultados obtenidos de la fiscalización constituyen una base suficiente para la opinión que se expresa a continuación.

Fiabilidad de las cuentas

III. El importe que figura en concepto de anticipos de contratos (de obras, servicios y suministros) se halla subestimado en al menos 336,8 millones de ecus. Además, en los estados financieros figuran anticipos como pagos finales (véanse los apartados 22.7 y 22.8).

IV. Pese a las mejoras introducidas por la Comisión, las cuentas siguen estando afectadas en una medida considerable por los siguientes métodos o prácticas contables:

a) las notas que presentan el importe de compromisos que probablemente no se utilizarán (34,9 millones de ecus que deben liberarse, más 530 millones de ecus que probablemente no se abonarán) subestiman su valor total en unos 145,3 millones de ecus, según las estimaciones del Tribunal (véanse los apartados 22.12 y 22.13);

b) se han pagado 78,23 millones de ecus del séptimo FED como anticipos del octavo FED y no se han presentado como títulos de crédito en el balance del séptimo FED, pero sí figuran en la cuenta de gestión del ejercicio. Los compromisos correspondientes (por un total de 101,5 millones de ecus), tanto de Stabex como del Centro de Desarrollo Industrial (CDI), se incluyen en las cuentas de gestión y no aparecen por separado en el balance financiero (véase el apartado 22.11);

c) los 19,6 millones de ecus que figuran como anticipos para becas y asistencia técnica incluyen gastos que se hallan en proceso de comprobación por un importe de 14,7 millones de ecus (véanse los apartados 22.16 y 22.17);

d) las cuentas de tesorería incluyen 3,7 millones de ecus de cuentas dudosas y 89,5 millones de ecus de obligaciones del Estado, con los correspondientes intereses, que no se mencionan específicamente en los estados financieros (véase el apartado 22.15);

e) no se han aplicado algunos principios contables generalmente aceptados (véanse los apartados 22.9, 22.10, 22.18 y 22.19).

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

V. Los compromisos no estaban afectados por errores sustantivos de legalidad y regularidad, pero la fiscalización ha puesto de manifiesto una elevada incidencia de errores formales (véase el apartado 22.21).

VI. De los 101,5 millones de ecus de compromisos mencionados en el apartado IV b), un total de 76,2 millones de ecus, correspondientes a Stabex, se contrajeron como anticipos del octavo FED, tras una decisión del Consejo ACP-UE. Puesto que el octavo FED aún no se había ratificado (véase el apartado 22.20), dichos compromisos se contrajeron con créditos que en aquel momento no estaban disponibles.

VII. De los 78,23 millones de ecus de pagos mencionados en el apartado IV b), se efectuaron pagos por 68,6 millones de ecus, correspondientes a Stabex, que carecen de una base jurídica suficiente, por las mismas razones mencionadas en el apartado VI.

VIII. Además de las operaciones mencionadas en el apartado VII, que son de naturaleza excepcional, los errores detectados en la muestra ascienden a 8,3 millones de ecus:

a) en el apoyo al ajuste estructural se efectuaron pagos por valor de 8 millones de ecus pese a no haberse efectuado una evaluación del respeto de las condiciones;

b) los errores en el cálculo de los importes pagados a los contratistas ascendieron a 0,3 millones de ecus.

Sobre la base de estos resultados, el importe más probable de los errores sustantivos de legalidad o regularidad que afectan a los pagos del ejercicio es de 21,2 millones de ecus (2,0 % de los pagos) (véase el apartado 22.28).

IX. Aunque, en comparación con 1995, se observa una cierta mejora, la fiscalización ha vuelto a poner de manifiesto una elevada incidencia de errores formales que afectan a los pagos. En estos casos, se trataba de incumplimientos de los reglamentos y otras condiciones aplicables (véase el apartado 22.29).

X. De acuerdo con los resultados de la muestra, el Tribunal no puede formarse una opinión firme con respecto a la correcta utilización de, según sus estimaciones, el 4,5 % de las operaciones de pagos, debido principalmente a obstáculos importantes para la fiscalización, ajenos a la influencia de la Comisión. Además, en el caso de las operaciones correspondientes al ajuste estructural, debido a la débil organización de los expedientes de pagos, el Tribunal no ha podido asegurarse de que todos los documentos pertinentes estuvieran disponibles y se tomaran en consideración en el momento de la autorización de los pagos (véase el apartado 22.25).

XI. - Con excepción de los efectos de los hechos resumidos en los apartados III y IV, el Tribunal opina que las cuentas del ejercicio 1996 reflejan fielmente los ingresos y gastos, así como la situación financiera del FED al final del ejercicio. - El Tribunal opina que, salvo los efectos de los hechos presentados en los apartados V y VI, las operaciones correspondientes a los compromisos del ejercicio son, en general, legales y regulares. - Con respecto a las operaciones correspondientes a los pagos, el Tribunal opina que, con la reserva de los efectos de los hechos descritos en los apartados VII a X, las operaciones de pago subyacentes a las cuentas del ejercicio son, en general, legales y regulares.

16.10.1997

B. Friedmann

Presidente

Tribunal de Cuentas Europeo 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburgo

INFORMACIÓN DE APOYO A LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Introducción

22.1. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea confió al Tribunal de Cuentas el control de las operaciones de los Fondos Europeos de Desarrollo. El Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. La presente información de apoyo de esta declaración de fiabilidad expone los resultados de los trabajos emprendidos conforme a este mandato con respecto a las operaciones del sexto y séptimo FED del ejercicio 1996.

Alcance de la fiscalización

22.2. La DAS no contiene conclusiones sobre el grado de cumplimiento de los principios de la buena gestión financiera. Este aspecto es evaluado por el Tribunal por separado en sus otros trabajos, particularmente en el contexto de su Informe Anual y otros informes especiales.

22.3. Algunos casos de irregularidad deliberada en detrimento de las finanzas comunitarias no pueden, por su naturaleza, ser detectados por los procedimientos de fiscalización habituales aplicados de conformidad con las normas generalmente aceptadas. El Tribunal, pues, no puede garantizar la ausencia de casos de este tipo.

22.4. La fiscalización de los gastos de 1996 se efectuó sobre la base de una muestra estadística de 63 compromisos (decisiones de la Comisión) y 247 pagos. Para ello, se agruparon las operaciones pertenecientes a los dos FED actuales, incluyéndose ambos fondos en la misma población.

22.5. Los compromisos y pagos examinados en el contexto de los procedimientos de muestreo correspondían al 45 % y 32 % respectivamente del total de compromisos y pagos del ejercicio. En los ámbitos de Stabex y el ajuste estructural, el volumen de las operaciones examinadas fue tan elevado que permitió el control de la mayoría de los movimientos del ejercicio(603).

22.6. Al final del ejercicio, para determinar los créditos que pueden ser nuevamente utilizados, es necesario deducir del capital de cada FED tanto los pagos definitivos efectuados desde el comienzo del Fondo como los compromisos de créditos pendientes de liquidación. En el cuadro 1 figuran los importes que, según las previsiones, quedarían disponibles para una nueva utilización y se presenta también un resumen general del progreso del sexto y séptimo FED(604).

Observaciones detalladas sobre las cuentas

Anticipos de contratos [apartado III de la declaración de fiabilidad]

22.7. Muchos contratos prevén el pago de anticipos antes del inicio de las obras, entregas de suministros o prestación de servicios. Dichos anticipos son distintos de los pagos a cuenta efectuados durante la ejecución basándose en los informes relativos a la marcha de los trabajos. En las cuentas, La Comisión no distingue entre anticipos y pagos definitivos, lo que da lugar a una presentación artificial de la utilización de los créditos que no se indica en los estados financieros.

22.8. En las cuentas de 1996, la Comisión presenta por primera vez un cuadro donde indicaba la situación de estos anticipos(605). Los estados financieros de dicho cuadro donde figuraban los pagos de anticipos están incompletos debido a un error informático. La diferencia entre las cifras analizadas por el Tribunal (604,41 millones de ecus) y los estados financieros (267,61 millones de ecus) asciende a 336,8 millones de ecus.

Principios, métodos y prácticas contables [apartado IV e) de la declaración de fiabilidad]

22.9. No se ha aplicado el principio contable generalmente aceptado de no compensación:

a) se han compensado en las cuentas haberes bancarios con un descubierto(606);

b) los gastos pendientes de regularización incluyen, además de dichos gastos, ingresos percibidos y pendientes de cobro aún no regularizados (véase el apartado 22.20).

22.10. No se se han tomado medidas con respecto a lo siguiente:

a) 2,8 millones de ecus correspondientes a saldos bancarios en el banco central de Zaire [véase el apartado 22.17 a)];

b) la pérdida no realizada de 0,9 millones de ecus del valor de mercado de determinadas obligaciones del Estado incluidas en la cuenta de tesorería de Stabex [véase el apartado 22.15 b)];

c) aún se encuentra pendiente un importe de 0,1 millones de ecus adeudado por Alemania correspondiente a contribuciones de 1994(607) y debido a los tipos de cambio aplicados en el momento del pago efectivo de las contribuciones. Este importe es difícilmente recuperable.

Balance

Gastos en concepto de anticipos del octavo FED [apartado IV b) de la declaración de fiabilidad]

22.11. La fiscalización de los créditos reveló que se empleaban remanentes del séptimo FED para financiar operaciones que de otro modo no se habrían realizado, dado que aún no se ha ratificado el octavo FED. No se había producido una situación de este tipo anteriormente. Más específicamente, 78,23 millones de ecus pagados con fondos del séptimo FED en concepto de anticipos del octavo FED no figuran como títulos de crédito en el balance del séptimo FED, pero están incluidos en la cuenta de gestión del ejercicio. Los compromisos correspondientes, por un total de 101,5 millones de ecus, se hallan incluidos en las cuentas de gestión, pero no aparecen por separado en el balance y se refieren a:

a) en el caso de Stabex, el séptimo FED comprendía los años de aplicación 1990 a 1994. Para el año de aplicación 1995, la Comisión, basándose en una decisión del Consejo ACP-UE(608), utilizó reservas no asignadas del séptimo FED, por un total de 76,2 millones de ecus para contraer compromisos y efectuar pagos;

b) en el Centro de Desarrollo Industrial (CDI), que había utilizado su dotación de 60,0 millones de ecus prevista en el protocolo financiero anexo al Cuarto Convenio de Lomé, se empleó el mismo método, por un importe de 25,3 millones de ecus(609).

Estimación de los fondos al final del ejercicio (compromisos en suspenso) [apartado IV a) de la declaración de fiabilidad]

22.12. En el anexo 3.1 de los estados financieros de 1996, la Comisión presenta un análisis de los compromisos que no han registrado movimientos en las cuentas durante los 18 meses anteriores al cierre del ejercicio. De este tipo de compromisos, la Comisión ha señalado un total de 34,9 millones de ecus que deben anularse (14,8 millones de ecus del sexto FED y 20,1 millones de ecus del séptimo FED). Según los resultados de la fiscalización realizada, el análisis de la Comisión subestima el importe de los créditos que se encuentran innecesariamente inmovilizados. En total, deberían liberarse 180,2 millones de ecus en lugar de los 34,9 millones de ecus que figuran en las cuentas.

22.13. El mismo anexo 3.1 indica asimismo que, de los 5 096 millones de ecus de compromisos pendientes, se estima que 530 millones de ecus no se abonarán. Este importe corresponde a las reservas para imprevistos constituidas cuando se establecen los compromisos. Los saldos del fondo susceptibles de nueva utilización, 2 207,9 millones de ecus (cuadro 1), deberían aumentarse en 180,2 millones de ecus, mediante liberaciones de créditos, y deberían contabilizarse otros 530 millones de ecus como compromisos que probablemente no se abonarán.

22.14. Debe señalarse que entre los compromisos pendientes de liquidación hay transferencias de Stabex por un importe de 103,8 millones de ecus adeudadas a Sudán en virtud del séptimo FED. Es necesaria una decisión política antes de que se puedan pagar estos fondos a Sudán.

Tesorería de los FED [apartado IV d) de la declaración de fiabilidad]

22.15. El saldo de 402,49 millones de ecus de las cuentas bancarias de los FED incluye:

a) 2,8 millones de ecus correspondientes a saldos bancarios en el banco central de Zaire, cuya recuperación resulta incierta y que deberían identificarse como cuentas dudosas en el balance(610). El ordenador de pagos y el contable del FED deberían tomar medidas para liquidar este importe;

b) 89,55 millones de ecus de obligaciones del Estado (incluido un interés de 1,53 millones de ecus) como parte del balance de tesorería Stabex de 106,06 millones de ecus. Además, no se han tomado medidas con respecto a una pérdida no realizada de 0,92 millones de ecus sobre el valor de mercado de dichas obligaciones al 31 de diciembre de 1996.

Anticipos para becas y asistencia técnica [apartado IV c) de la declaración de fiabilidad]

22.16. Los estados financieros incluyen datos sobre los anticipos pagados en concepto de becas y asistencia técnica por un importe de 19,6 millones de ecus(611), que se desglosan en tres grupos:

a) 4,3 millones de ecus gestionados directamente por 44 delegaciones en los países ACP, de los que sólo 0,5 millones de ecus fueron confirmados al Tribunal por 26 delegaciones. En 18 anticipos por un total de 0,3 millones de ecus, no se habían registrado movimientos desde 1993 y es probable que se hayan utilizado. En otro caso se habían pagado anticipos por un importe de 1,5 millones de ecus, aunque la delegación no notificó gasto alguno;

b) 9,1 millones de ecus de anticipos a la AEC en concepto de asistencia técnica, sobrevalorados en 5 millones de ecus para gastos efectuados en el nivel local por la AEC, que no se comunicaron a la Comisión en 1996;

c) 6,2 millones de ecus pagados a agencias en los Estados miembros para becas estaban sobreestimados en unos 5,2 millones de ecus y la Comisión aún no había registrado dicho importe como gastos de 1996. En un caso, el último asiento contable se efectuó en 1992, pero no se han tomado medidas para recuperar el anticipo pendiente de liquidación de 78 939 ecus.

22.17. La falta de seguimiento de estos anticipos y la contabilización atrasada de los gastos ya han sido comentados por el Tribunal(612). El Tribunal observa con satisfacción que los anticipos se han reducido de 29 millones de ecus a 19,6 millones de ecus durante el año 1996. No obstante, deben continuar los esfuerzos para garantizar que las cuentas están actualizadas. El saldo de 19,6 millones de ecus que figura en el activo correspondientes a los anticipos registrados por la Comisión no puede considerarse disponible para una nueva utilización y el capital del fondo se halla sobrevalorado en unos 14,7 millones de ecus.

Gastos pendientes de regularización [apartado IV e) de la declaración de fiabilidad]

22.18. Los pagos efectuados en el nivel local en los países ACP deben ser contabilizados en primer lugar por el contable en una cuenta transitoria de gastos pendientes de regularización antes de ser asignados a un proyecto y liquidados como gastos finales, una vez controlados por el ordenador de pagos y el interventor. Al final de 1996, el importe de 33,8 millones de ecus de gastos pendientes de regularización incluia en realidad 3,3 millones de ecus de ingresos percibidos y pendientes de cobro aún no regularizados, así como 37,2 millones de ecus de gastos, que representan el 10,0 % de los pagos locales totales en 1996.

22.19. En los importes pendientes de regularización se encuentran:

a) diferencias entre los saldos bancarios de final de ejercicio de las cuentas bancarias ACP y los saldos registrados en la contabilidad, debiéndose esta diferencia a pagos locales de los que la Comisión no había sido informada en la fecha de cierre de las cuentas y que se explican por conciliaciones bancarias. La Comisión, pues, no pudo explicar un total de 4,03 millones de ecus registrados al final del ejercicio en cinco cuentas bancarias, ya que no se habían preparado conciliaciones bancarias y no se habían seguido los procedimientos para registrar los pagos locales descritos en el apartado 22.20;

b) 1,1 millones de ecus correspondientes a operaciones efectuadas entre 1988 y 1993, en las que se observaron problemas en 1994. Tres años después, éstos todavía no se han resuelto y los pagos siguen pendientes de regularización.

Observaciones detalladas sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes

Decisiones (compromisos primarios)

Errores sustantivos de legalidad o regularidad (apartado VI de la declaración de fiabilidad)

22.20. Un total de 76,2 millones de ecus de compromisos correspondientes a Stabex fueron convertidos en anticipos del octavo FED con fondos del séptimo FED basándose en la Decisión 2/96, de 28 de junio de 1996, adoptada por el Consejo ACP-UE. Puesto que el FED está basado en un tratado internacional que no puede entrar en vigor hasta su ratificación, los gobiernos de los Estados miembros y de los países ACP no pueden decidir anticipar el inicio del fondo, porque es el poder legislativo y no el ejecutivo quien debe efectuar la ratificación (véase también el apartado 22.27).

Errores formales de legalidad y regularidad (apartado V de la declaración de fiabilidad)

22.21. Trece de los 63 compromisos (20,6 %) de la muestra estaban afectados por errores formales de algún tipo.

22.22. Los compromisos correspondientes a dos programas de ajuste estructural(613) fueron aumentados en 3,8 millones de ecus y 4,8 millones de ecus, en virtud de los artículos 292 y 311 del Cuarto Convenio de Lomé y del artículo 62 del Reglamento Financiero. No obstante, los procedimientos establecidos en el apartado 1 del artículo 292 del Convenio limitan la financiación adicional a los tipos tradicionales de programa y proyecto. Estos compromisos adicionales, pues, no deberían haber sido autorizados de acuerdo con este procedimiento.

22.23. Una creciente proporción de medidas de ajuste estructural se financia con subvenciones procedentes de los Programas Indicativos Nacionales(614). Nueve compromisos(615) por valor de 84,2 millones de ecus fueron financiados con fondos procedentes de los Programas Indicativos Nacionales y dieron lugar a que se sobrepasara el límite del 10 %. No se informó al Comité del FED del porcentaje en que se había sobrepasado dicho límite indicativo ni por qué motivos.

22.24. En las operaciones gestionadas bajo mandato se observó lo siguiente:

a) no siempre se respetaba estrictamente el límite del 3 % de interés en los préstamos de capital riesgo(616); en casos de concesión de subpréstamos en forma de participaciones de capital, era posible una remuneración más elevada, ya que ésta se fijaba en el 50 % de los posibles dividendos;

b) el apartado 4 b) del artículo 233 establece que todo margen financiero que obtenga el intermediario como consecuencia de la transacción considerada será utilizado con fines de desarrollo (una vez descontados los gastos administrativos, los riesgos financieros y de cambio y el coste de la asistencia técnica). Esta condición no estaba incluida en los contratos de financiación correspondientes a tres compromisos;

c) en el caso de un compromiso correspondiente a una bonificación de interés, no se respetó plenamente la disposición del artículo 235 b) del Convenio de Lomé, que exige que el tipo de interés que recaiga a cargo del prestatario no sea ni inferior al 3 % ni superior al 6 %, ya que en el contrato de financiación no se excluía la posibilidad de un tipo de interés superior al 6 %.

Pagos

Opiniones no emitidas (apartado X de la declaración de fiabilidad)

22.25. No es posible emitir un juicio sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes con respecto a varios casos que según las estimaciones representan el 4,5 % de las operaciones de pagos, debido principalmente a la pérdida de la pista de auditoría o a la existencia de obstáculos importantes, ajenos a la influencia de la Comisión, para la ejecución de la fiscalización.

22.26. En el caso de otros cinco pagos locales, por un total de 0,1 millones de ecus, que se regularizaron en 1996, se comprobó que faltaban los documentos justificativos.

Errores sustantivos de legalidad o regularidad (apartados VII y VIII de la declaración de fiabilidad)

22.27. Como se indica en el apartado 22.20, se han efectuado pagos correspondientes al octavo FED, utilizando fondos del séptimo FED, basándose en las decisiones adoptadas por el Consejo ACP-UE. Puesto que el octavo FED aún no estaba ratificado, los pagos subyacentes de la muestra, por un total de 68,4 millones de ecus, se efectuaron con créditos que no se hallaban disponibles en el momento del pago.

22.28. El importe más probable de errores sustantivos de legalidad o regularidad -errores cuantificables que afectan directamente a los importes de las operaciones subyacentes a los fondos FED desembolsados- que afectan a los pagos del ejercicio es de 21,2 millones de ecus (el 2,0 % de los pagos):

a) el carácter no subvencionable de los pagos (no evaluación del respeto de las condiciones relativas al ajuste estructural; suministros no subvencionables de un proyecto);

b) el cálculo de los importes abonados a contratistas; (reembolso de anticipos; 16 casos en que no se había efectuado la retención establecida del 10 %);

c) un importe abonado en moneda local superaba el importe comprometido en dicha moneda.

Errores formales de legalidad y regularidad (apartado IX de la declaración de fiabilidad)

22.29. El 10,9 % de los pagos estaba afectado por errores formales -errores sin un efecto directamente cuantificable en los importes de las operaciones subyacentes a los fondos del FED desembolsados- especialmente en el ámbito del ajuste estructural y las operaciones gestionadas por el BEI.

22.30. En el ajuste estructural, dos pagos por un total de 12,7 millones de ecus fueron transferidos a cuentas fuera de la UE(617) (USA), contrariamente a las disposiciones del apartado 3 del artículo 250 del Convenio de Lomé. Otros dos se efectuaron sin que se concluyera el memorandum de entendimiento necesario sobre la utilización de fondos de contrapartida(618). Con respecto a las condiciones, se observó que bien se efectuaban pagos sin que se cumplieran todas, bien que se modificaban o anulaban las condiciones sin informar de ello al Comité del FED.

22.31. Con respecto a los pagos de becas, los tipos de errores incluían los siguientes: incumplimiento del procedimiento de licitación, ausencia, en algunos casos, de la garantía bancaria exigida y pagos efectuados en cuentas bancarias distintas de las señaladas en el contrato.

OTRAS OBSERVACIONES

Comentarios sobre otra información presentada

22.32. Aparte de los balances, cuentas de gestión y sus anexos correspondientes, examinados en el contexto de la DAS 1996, también se ha examinado otra información presentada por la Comisión en los estados financieros. El objetivo principal de dicho examen fue confirmar la coherencia de la otra información con los estados financieros fiscalizados.

22.33. Los pagos del apoyo al ajuste estructural y de Stabex se efectúan en primer lugar en cuentas bancarias intermediarias en Europa. En el caso del ajuste estructural, de conformidad con el artículo 250.3 del convenio de Lomé, los fondos asignados a las autoridades beneficiarias deben considerarse como anticipos de tesorería hasta que dichas autoridades presenten justificantes de su utilización. La Comisión no respeta esta disposición del convenio.

22.34. En ambos instrumentos (Stabex y el ajuste estructural), se constituyen fondos de contrapartida en moneda local. La Comisión ha facilitado datos de los pagos efectuados en el séptimo FED, de los importes en ecus depositados en cuentas bancarias europeas y de los fondos de contrapartida constituidos, utilizados y pendientes de utilización(619):

a) de los pagos efectuados hasta la fecha al apoyo al ajuste estructural (1 308,3 millones de ecus), 76,1 millones de ecus se encuentran en cuentas bancarias europeas; los fondos de contrapartida locales pendientes de utilización ascienden a un total de 152,3 millones de ecus. No obstante, las delegaciones confirmaron al Tribunal importes de 74,3 y 107,4 millones de ecus respectivamente;

b) de los 1 610,6 millones de ecus pagados de transferencias Stabex del séptimo FED (incluidos pagos a cuenta del octavo FED), 575 millones de ecus permanecen en cuentas bancarias europeas; los fondos de contrapartida locales no utilizados ascienden a 222,7 millones de ecus. Las delegaciones confirmaron al Tribunal importes de 744,4 y 116,7 millones de ecus respectivamente.

22.35. Las cifras presentadas correspondientes a la Iniciativa Especial para África (rehabilitación)(620) incluyen tanto fondos FED como fondos presupuestarios. Los compromisos totales ascienden a 783,0 millones de ecus, de los que 592,7 millones de ecus están financiados con recursos del FED y los pagos ascienden a un total de 227,0 millones de ecus, de los que 152,6 millones de ecus proceden del FED.

22.36. Por último, las autorizaciones globales de capital riesgo, por un total de 30,0 millones de ecus, de los que 5,0 millones de ecus corresponden al sexto FED y 25,0 millones de ecus al séptimo, no han sido en absoluto mencionadas(621).

Gestión de las cuentas bancarias Stabex

22.37. Tras una licitación restringida en junio de 1994, se abrió la cuenta bancaria de Stabex en octubre de 1994 por un período inicial de un año. Las condiciones generales fueron establecidas mediante un intercambio de cartas entre el contable (DG XIX) y el banco en cuestión. La cuenta fue renovada posteriormente, por un período de un año cada vez, sin introducir modificaciones a las condiciones iniciales.

22.38. Uno de los criterios para valorar las condiciones ofrecidas por los bancos convocados a la licitación fue el interés ofertado a la cuenta. No obstante, el precio de los servicios ofertados no se tuvo en cuenta ni se mencionaron en las condiciones generales de la cuenta. Al no existir acuerdo alguno, el banco seleccionado aplicó los precios con arreglo a sus condiciones generales. Puesto que dichos precios no se desglosaban, sino que eran deducidos del interés pagado a la Comisión, ésta no podía determinar cuánto pagaba efectivamente por los servicios de la cuenta.

22.39. La cuenta Stabex incluye varias cuentas de capital y de interés y una cartera de obligaciones del Estado gestionadas conjuntamente para elevar al máximo el rendimiento de las cuentas, teniendo en cuenta la prudente política de inversiones de la Comisión y la exigencia de liquidez del FED. El banco proporciona datos de todas las operaciones subyacentes, extractos bancarios y un resumen general de la cuenta Stabex. En los registros contables del FED sólo se mantiene una cuenta, que representa la cuenta general de Stabex(622). Los asientos contables se registran sobre la base del resumen general de la cuenta Stabex, que facilita datos sobre los intereses percibidos, pagos y transferencias entre las distintas cuentas.

22.40. El total de intereses Stabex generados durante el ejercicio (15,7 millones de ecus según las cuentas) incluye 2,7 millones de ecus correspondientes a los depósitos efectuados en el ejercicio, 13,8 millones de ecus a obligaciones y 0,9 millones de ecus a pérdidas de capital.

22.41. La documentación justificativa de la cuenta Stabex resultó estar incompleta -no se disponía de los extractos bancarios de dos de las cuentas y los de otras dos estaban incompletos; también lo estaban las instrucciones dadas al banco y las confirmaciones de las operaciones por parte de éste. La totalidad de los extractos bancarios y las confirmaciones de las operaciones son los documentos básicos mínimos exigidos como justificantes de los movimientos contables registrados en las cuentas bancarias, y es imperativo que se realicen controles para garantizar que dichos documentos han sido recibidos y conservados. Sin una documentación justificativa no es posible comprobar qué tipo de controles ha llevado a cabo el contable para juzgar si se han seguido sus instrucciones, si se han recibido todos los ingresos adeudados al FED y si se han salvaguardado los activos comunitarios.

22.42. En los servicios contables no se han establecido procedimientos normalizados para el registro de las operaciones bancarias, la recuperación de gastos bancarios no adeudados, la clasificación y el archivo de extractos bancarios y la preparación de conciliaciones bancarias. En el transcurso de la fiscalización DAS de 1996, se observó la ausencia de unos procedimientos de conciliación adecuados y coherentes entre los extractos bancarios y los registros contables (véase el apartado 22.21). En varias cuentas bancar8ias las operaciones se registraron incorrectamente y el seguimiento de las operaciones sobre las que no existía información disponible era insuficiente.

22.43. Estas debilidades ya han sido señaladas al contable en años anteriores, pero la situación sigue siendo insatisfactoria. Deben establecerse y aplicarse procedimientos normalizados en los servicios contables.

Condiciones del programa de trabajo y contratación de mano de obra directa

22.44. De un total de 30 pagos correspondientes a programas de trabajo y mano de obra directa examinados en el contexto de la DAS de 1996, las condiciones contractuales de 22 pagos relativos a contratos por un importe de 41,2 millones de ecus ponían de manifiesto varias debilidades:

a) en ocho contratos, no se mencionaban las condiciones aplicables al administrador de anticipos, al contable o a las modalidades de recuperación del anticipo. No están claras las responsabilidades en lo que respecta a los pagos efectuados con el anticipo ni en cuanto a la obligación por parte de los beneficiarios de rendir cuentas de la utilización de los fondos recibidos;

b) en 10 contratos, no se especificaron procedimientos para las compras efectuadas a nivel local y en otros doce contratos las condiciones aplicables a las compras a nivel local diferían de las permitidas en las instrucciones de los servicios centrales. No puede cuantificarse la incidencia de los distintos procedimientos de compra en los costes finalmente soportados por el FED.

22.45. Debería controlarse la aplicación de las instrucciones de gestión y todas las excepciones deberían ser específicamente aprobadas.

Operaciones gestionadas por el BEI

22.46. En el caso de las operaciones gestionadas por el BEI, aunque se comprobaron los cálculos para las bonificaciones de interés de las operaciones de la muestra y no se observaron errores, la propia Comisión sigue sin comprobar si los elementos empleados para el cálculo y el modo de cálculo de los importes abonados son conformes al Reglamento Financiero(623) y al artículo 235 del Convenio.

Cuentas bancarias ACP para las transferencias Stabex

22.47. Inicialmente, las transferencias Stabex se efectúan de las cuentas bancarias del FED a cuentas intermediarias en Europa que devengan intereses, en nombre del Estado ACP interesado. Tienen firma conjuntamente en dichas cuentas la Comisión y el Estado ACP. Estos recursos sólo pueden movilizarse cuando se cumplen las condiciones de su utilización(624).

22.48. El Tribunal, sin embargo, detectó un caso en el que, mientras se esperaba el acuerdo sobre la utilización de las transferencias Stabex, se emplearon los fondos de la cuenta intermediaria para adquirir acciones en un fondo de inversión. La Comisión debería recordar a sus agentes y a los Estados ACP afectados que tales operaciones son contrarias al Convenio de Lomé.

Condiciones contractuales sobre la variación de los precios en los contratos de obras

22.49. Los cambios en los precios de los contratistas de obras, como costes de materiales y mano de obra, producidos durante la ejecución del contrato pueden dar lugar a pagos adicionales denominados «variaciones de precios». Las normas que regulan el cálculo de la variación de precios se especifican en el pliego de condiciones especiales. Normalmente se emplean dos sistemas: la utilización de índices de precios publicados o la variación de precios basada en los precios efectivamente pagados a los proveedores. No obstante, ambos sistemas implican que los tipos base, es decir, los precios de coste efectivos en el momento de la apertura de las ofertas se hallan correctamente indicados, lo que debe comprobarse durante la evaluación de las ofertas presentadas.

22.50. Durante su examen de los pagos de contratos de obras, el Tribunal detectó un caso en el que el importe de la variación de precios era acorde a las condiciones contractuales, pero no estaba justificado desde el punto de vista económico, puesto que los precios indicados en la oferta estaban manifiestamente subvalorados (Uganda, carreteras urbanas de Kampala, materiales bituminosos).

22.51. Aunque no puede rebatirse la legalidad o regularidad de este pago, el Tribunal llama la atención sobre la importancia de la comprobación de los tipos base de los de costes durante la evaluación de las ofertas para evitar el pago de variaciones de precios correctas contractualmente, pero económicamente injustificadas.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Observaciones detalladas sobre las cuentas

Anticipos de contratos

22.7. La Comisión distingue en las cuentas 1996 del FED los anticipos de los pagos definitivos, lo que permite seguir la liquidación de los anticipos.

Los estados financieros los presentan como gastos para proyectos, lo que responde adecuadamente a su naturaleza. En efecto, el Reglamento financiero prevé la presentación de las cuentas sin distinción entre anticipos y pagos a cuenta.

No obstante, la Comisión reconoce la utilidad de presentar en un anexo a los estados financieros el importe de los anticipos. Esto ya se ha hecho por primera vez en los estados financieros relativos al ejercicio 1996 (anexo 3.4, página 167).

Con el fin de poder elaborar un estado fiable de la situación de los anticipos al cierre del ejercicio, en junio de 1995 el sistema contable fue mejorado, permitiendo registrar los importes de los anticipos en su moneda de pago con indicación expresa de esta última. No obstante, la publicación de los anticipos implica averiguar las monedas e importes convertidos de los anticipos registrados antes de junio de 1995, lo que no pudo completarse totalmente al cierre de las cuentas de 1996, habida cuenta de los medios disponibles. La Comisión confirma las cifras del Tribunal. La diferencia con las cifras presentadas en anexo a los estados financieros proviene de un error en el programa informático. Éste ha sido subsanado en 1997.

Principios, métodos y prácticas contables

22.9. a) En el balance la Comisión ha inscrito una sola cifra para el saldo de todas sus cuentas bancarias. En efecto, considera que dando una sola cifra que resuma los cientos de cuentas subyacentes al balance (que, evidentemente, están abiertas a inspección) favorece la transparencia y la comprensión del balance.

22.9. b) La contabilidad de los pagos locales sólo puede finalizarse cuando todos los justificantes que acompañan los extractos de cuentas bancarias hayan sido verificados por el ordenador y el controlador financiero para su imputación definitiva.

Un extracto de cuenta también puede incluir gastos e ingresos sin documentos justificativos. Como, en principio, todas estas operaciones se liquidan durante el ejercicio siguiente, no hay razón para separarlas desdoblando las cuentas en suspenso.

22.10. a) En el momento de la elaboración de las cuentas finales, cabía la esperanza de obtener del Gobierno del Zaire el reembolso del saldo de nuestra cuenta. Dicha esperanza, a raíz de los recientes acontecimientos, probablemente no se haga realidad. La Comisión adoptará entonces las medidas necesarias.

22.10. b) Es exacto que, en relación con determinadas inversiones, el valor de realización al vencimiento no es equivalente al importe de compra pagado. No obstante, esta diferencia, si se trata de una pérdida, siempre se compensa con los intereses recibidos. Al final del ejercicio, la Comisión no constituye ninguna provisión para pérdidas, intereses perceptibles o beneficios de realización, limitándose a registrar la situación a 31 de diciembre del ejercicio.

22.10. c) A pesar de la solicitud dirigida por la Comisión a las autoridades alemanas, no se ha recibido respuesta alguna. Por tanto, la Comisión debe registrar dicho importe entre los beneficios y pérdidas.

Balance

Gastos en concepto de anticipos del octavo FED

22.11. Por lo que se refiere a la contabilización de los importes pagados en anticipo de la ratificación del octavo FED, la Comisión, por prudencia, ha inscrito efectivamente los gastos bajo el séptimo FED.

Por consiguiente, no se diferencian de los demás gastos que figuran en el balance y los estados financieros.

En cuanto se haya terminado el procedimiento de ratificación, la Comisión adoptará medidas apropiadas para volver a imputar dicho importe como gastos del octavo FED.

Estimación de los fondos al final del ejercicio (compromisos en suspenso)

22.12. La contabilidad registra las obligaciones jurídicas contraídas por la Comisión para ejecutar los FED. Así, los compromisos se contabilizan en el momento de las decisiones de financiación de la Comisión. Los acuerdos de financiación o los intercambios de correspondencia que los sustituyan son contratos que vinculan a la Comisión y al beneficiario ACP. Toda modificación de dicho contrato está subordinada al acuerdo de ambas partes. De este modo, el cierre de un proyecto requiere el acuerdo del ordenador nacional, que confirma que la ejecución de un proyecto ha terminado. La reducción del importe de un proyecto en marcha da lugar a una decisión de la Comisión a petición del ordenador nacional.

Los importes que la Comisión indica que hay que anular (34,9 millones de ecus a finales de 1996) corresponden a proyectos sobre los que las partes han acordado iniciar los procedimientos de cierre.

La diferencia entre las cifras del Tribunal y las de los estados financieros (es decir, 145,3 millones de ecus) obedece a las cuatro razones siguientes:

- Una diferencia de parecer en cuanto a la reanudación de la cooperación con determinados países ACP que debe dar lugar a la reactivación de determinados proyectos (26 millones de ecus). Se trata, en particular, de Guinea Ecuatorial (4 compromisos por 6,1 millones de ecus), Gambia (5 compromisos por 4,2 millones de ecus), país con el que la cooperación se reanudó a principios de 1997, y Togo (1 compromiso Sysmin de 15,7 millones de ecus). En ese último caso, los estudios técnicos que deben dar lugar a la redefinición del proyecto Sysmin se iniciaron a principios de 1997.

- Una diferencia de principio sobre la oportunidad de liberar créditos de proyectos contra los que se habían presentado reclamaciones (19,4 millones de ecus): la Comisión considera más racional liberar el resto liquidable cuando se hayan disipado estas dudas.

- Una divergencia de criterios en cuanto a la anulación por operaciones del BEI (10,9 millones de ecus): la Comisión no está habilitada para proceder al cierre si el BEI no lo solicita, y éste desea mantener abiertos estos proyectos.

- Una diferencia de apreciación de los elementos que permiten anular los proyectos sin movimiento contable (89,1 millones de ecus). La Comisión examinará en qué medida estos compromisos pueden anularse. Ya ha procedido, en 1997, al cierre de algunos de estos proyectos por un importe de 19,6 millones de ecus.

22.13. Los 530 millones de ecus indicados en el anexo 3.1 (página 163) de los estados financieros representan el 6,3 % del valor inicialmente comprometido. La Comisión realizará un análisis más profundo de esta situación.

Tesorería de los FED

22.15. Véanse las respuestas al apartado 22.10.

Anticipos para becas y asistencia técnica

22.16. La Comisión ha procedido a liquidar los anticipos para las becas (delegaciones y organismos gestionarios de los Estados miembros) y la asistencia técnica (AEC). Este esfuerzo ha dado sus frutos, ya que los anticipos han disminuido un 32 % entre 1995 y 1996.

1) Los 4,3 millones de ecus representan no sólo gastos que deben imputarse a los proyectos, sino también disponibilidades para gastos futuros.

En 1996, la Comisión se dedicó a liquidar los anticipos más importantes (organismos gestionarios de los Estados miembros y AEC), habida cuenta de los medios disponibles. Los avances a las delegaciones fueron objeto de una acción específica en 1997.

2) Entre 1995 y 1996, el anticipo AEC constatado al cierre de las cuentas disminuyó un 40 % y representaba aproximadamente 4 meses de gastos de la AEC, lo que parece perfectamente razonable.

Teniendo en cuenta los plazos internos de la AEC para reunir y controlar los documentos justificativos de los gastos locales (en los Estados ACP), por una parte, y la fecha de cierre de las cuentas del FED (finales de 1997), por otra parte, era materialmente imposible imputar determinados gastos de 1996 de la AEC. Estos gastos imputados durante el primer semestre de 1997 representaban un volumen equivalente a dos meses y medio de gastos de la AEC.

El anticipo pagado a la AEC y no liquidado al cierre de las cuentas se presenta en el activo del balance de conformidad con las normas contables generalmente admitidas.

3) Entre 1995 y 1996, los anticipos pagados a los organismos gestionarios de los Estados miembros no liquidados al cierre de las cuentas disminuyeron un 40 %. La Comisión prosigue su esfuerzo para liquidar los anticipos.

Los anticipos pagados a los organismos gestionarios de los Estados miembros y no liquidados al cierre de las cuentas se presentan en el activo del balance de conformidad con las normas contables generalmente admitidas.

22.17. Habida cuenta de la fecha del cierre de las cuentas del FED (finales de enero), no es materialmente posible imputar todos los gastos efectuados por los organismos gestionarios a lo largo del ejercicio. Los anticipos no liquidados se presentan por tanto en el activo del balance a la espera de la presentación de las relaciones de gastos por dichos organismos. La Comisión está dispuesta a añadir en los estados financieros una nota a pie de página explicando que dichos anticipos pueden representar gastos ya efectuados durante el ejercicio.

Gastos pendientes de regularización

22.18. Los pagos locales que quedaban por regularizar al cierre del ejercicio 1996 (37,2 millones de ecus) representan el 2,8 % del volumen de los pagos FED, lo que parece totalmente razonable.

.

22.19. 1) Las anomalías señaladas por el Tribunal han sido subsanadas y se han preparado las conciliaciones. Las instrucciones relativas a ese trabajo serán corregidas y aumentadas este año.

2) La Comisión ha identificado las operaciones afectadas y ha adoptado las medidas necesarias que serán aplicadas en este ejercicio.

Observaciones detalladas sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes

Decisiones (compromisos primarios)

Errores sustantivos de legalidad o regularidad

22.20. La decisión de compromisos adoptada por la Comisión respeta las normas previstas en su base legal, a saber, la Decisión del Consejo de Ministros ACP-CE (Decisión n° 2/96, de 28 de junio de 1996).

En cuanto a la propia legalidad de la Decisión del Consejo Conjunto, hay que señalar que, de manera general, el Convenio de Lomé establece además, en el apartado 2 de su artículo 366, que el Consejo de Ministros está facultado para adoptar las medidas transitorias necesarias. Esta disposición ha sido interpretada y aplicada por analogía para adoptar medidas transitorias que aseguren el paso entre Lomé IV y Lomé IV revisado y podría en este mismo sentido aplicarse para cubrir el tránsito entre el primer y el segundo Protocolo financiero (que forman parte integrante del Convenio). Lamentablemente, las decisiones adoptadas no se refieren explícitamente a esta disposición del Convenio.

Por último, la Comisión recuerda las consecuencias prácticas que una eventual negativa a aplicar la citada Decisión del Consejo de Ministros ACP-CE hubiera tenido para las transferencias Stabex: para al menos siete países (Dominica, Senegal, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Togo y Zimbabue), la no compensación de los ingresos de exportaciones y, por tanto, la ruptura del sistema de estabilización de su frágil economía (véase la respuesta al apartado 22.11 supra).

Errores formales de legalidad y regularidad

22.22. En cuanto a las decisiones de aumentar los recursos de los programas de apoyo al ajuste estructural, la aplicación del apartado 1 del artículo 292 del IV Convenio de Lomé es totalmente correcta, porque este artículo no limita en absoluto su ámbito de aplicación a los proyectos y programas del tipo «tradicional» (el artículo se refiere a los «proyectos y programas» que son objeto de un convenio de financiación). Esto es muy claro para los programas financiados con recursos del Programa Indicativo Nacional.

En cuanto a los programas financiados únicamente con recursos del Mecanismo de Ajuste Estructural, la Comisión, a falta de un procedimiento expresamente previsto, aplicó por analogía el mismo procedimiento. Por otra parte, el Acuerdo interno del octavo FED establece para el futuro, de manera explícita [letra a) del apartado 3 del artículo 25], la aplicación del mismo procedimiento del artículo 292 del Convenio a los programas de apoyo al ajuste estructural.

22.23. El rebasamiento del 10 % en el uso de los recursos del Programa Indicativo Nacional de nueve países se hizo según las normas del Acuerdo interno. La Comisión siempre ha considerado que el Comité del FED era automáticamente informado de ello, cuando se presentan las propuestas de financiación. No obstante, a raíz de las observaciones del Tribunal de Cuentas, se han impartido instrucciones para que, a partir de 1997, todo rebasamiento del umbral de 10 % se mencione explícitamente en la Propuesta de Financiación presentada al Comité del FED para dictamen.

22.24. 1) Refiriéndose a lo dispuesto en el artículo 234, el Tribunal de Cuentas observa que en caso de participaciones de capital, debe pagarse al BEI una remuneración equivalente al 50 % de los dividendos percibidos por el intermediario financiero, lo que puede llevar a que el BEI perciba un tipo superior al 3 %.

A este respecto, cabe recordar que en caso de quiebra o cese de la actividad por parte de la sociedad en la que el prestatario del BEI suscribe una participación de capital, el prestatario está dispensado de reembolsar la parte correspondiente del préstamo obtenido del BEI; esto quiere decir que los Estados miembros de la Unión Europea soportan todo el riesgo de este tipo de operación. Por tanto, es normal que, por el contrario, cuando la operación sea provechosa, los Estados miembros perciban una parte de los beneficios pagados, dado que los Estados miembros soportan el riesgo de cambio.

2) Refiriéndose al artículo 233, el Tribunal de Cuentas observa que los contratos de financiación no establecen que todo margen financiero que obtenga el intermediario sea utilizado con fines de desarrollo, una vez descontados los gastos administrativos, los riesgos financieros y de cambio y el coste de la asistencia técnica.

De manera general, los intermediarios de los préstamos a que se refieren estas disposiciones son, bien un Estado ACP, bien un banco de desarrollo. En caso de excedentes del margen financiero, bien se destinan al presupuesto del Estado en vías de desarrollo, bien constituyen recursos para el intermediario financiero, utilizados para su actividad normal de prestar. Por tanto, se ha respetado el espíritu de este artículo. Además, cabe añadir que el margen financiero es fijado por el BEI de modo que permita al intermediario hacer frente a sus costes. Por último, en los países ACP, donde la moneda se deprecia más o menos fuerte y rápidamente, los efectos del riesgo de cambio a menudo pesan gravosamente sobre el margen de intermediación.

3) Con el fin de responder a una demanda creciente de algunos de sus prestatarios, el Banco ha concedido financiaciones a tipo abierto en moneda única. En estos casos, lo dispuesto en la letra b) del artículo 235, referente al límite máximo del tipo de interés soportado por el prestatario, que afecta a los préstamos contraídos al tipo de referencia que es el del ecu, en relación con las disposiciones relativas a la fijación del tipo de la bonificación de interés al día de la firma, no permiten establecer un límite máximo del tipo de interés en el contrato de financiación.

Pagos

Errores sustantivos de legalidad o regularidad

22.27. Véase la respuesta al apartado 22.20.

22.28. 1) En un caso, la decisión de desembolso del segundo tramo de ajuste estructural se adoptó sobre la base de dos evaluaciones de las condiciones de desembolso, una realizada por una empresa auditora (enero de 1996) y la otra por los servicios de la Comisión (junio de 1996).

En el otro caso, el Acuerdo Financiero (AF) debería efectivamente haberse concluido antes de convocar la licitación. La naturaleza de los suministros y objetivos del AF han sido respetados, pero se han adaptado a las actuales necesidades confirmadas por el ordenador nacional dentro del presupuesto del AF.

2) La Comisión considera que los contratos de asistencia técnica (mano de obra directa) son contratos ejecutados por tramos y la ejecución de cada tramo es aprobada por el maestro de obras a medida que se van liquidando las facturas correspondientes a las horas trabajadas. Aquí, una retención de garantía sería contradictoria con las recepciones definitivas de los tramos de prestación. En efecto, sería difícil que el maestro de obras conservara la retención de una garantía por mala ejecución del contrario si ha ido aceptando los servicios a medida que se prestaban.

Por eso la Comisión acepta que la administración ACP negocie condiciones especiales que constituyen excepciones a las condiciones generales o autorice el 100 % del valor de los trabajos realizados. En 3 casos, las condiciones generales de la Decisión n° 3/90 no se aplican; en 4 casos (27 720,60 ecus), las condiciones especiales derogan las generales, y en 9 casos (48 217,23 ecus), la autorización se efectuó a razón del 100 % de las prestaciones efectuadas.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal relativa a un caso en que el anticipo hubiera debido recuperarse a razón de 6 700 ecus desde el primer pago a cuenta, y no a partir de los siguientes.

3) Por tratarse de un programa de trabajo, su valor fue establecido en moneda local. El importe pagado se expresaba en ecus, y de este modo el importe del programa de trabajo en moneda local fue sobrepasado. El exceso pagado ha sido recuperado, bien a cuenta del programa de trabajo siguiente, bien con ocasión de la devolución del anticipo.

Errores formales de legalidad y regularidad

22.30. a) Para dos países ACP donde los fondos de ajuste estructural fueron transferidos a sus cuentas en bancos establecidos en Nueva York, la Comisión reconoce no haber aplicado plenamente lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 250 del Convenio de Lomé. No obstante, esto se hizo por voluntad conjunta de las partes signatarias de los convenios de financiación en aras de la buena gestión financiera, ya que la aplicación estricta de dicho artículo hubiera implicado consecuencias muy negativas (falta de transparencia y de eficacia) en la gestión de las divisas y reservas de cambio de dichos Gobiernos.

b) Un caso se refiere al desembolso de los fondos de contrapartida del ajuste estructural según lo prescrito en el «Memorándum de Entendimiento» vigente entre la Comisión y el Gobierno, ya que dicho memorándum fue prorrogado después de su fecha de expiración por acuerdo tácito entre ambas partes.

c) En un caso, el desembolso del tramo único del programa de apoyo al ajuste estructural se retrasó hasta que el Gobierno afectado y el Fondo Monetario Internacional (FMI) alcanzaran un acuerdo para el segundo año del Mecanismo reforzado de ajuste estructural. Por tanto, el desembolso sólo tuvo lugar cuando se reunieron las condiciones del programa. En efecto, la cronología de las decisiones adoptadas por la Comisión y el FMI demuestra que no se produjo ninguna anomalía en el procedimiento de desembolso. Además, la decisión de la Comisión se adoptó paralela y coherentemente con la del FMI, ya que los servicios de la Comisión están en situación de retrasar el desembolso efectivo del tramo hasta el momento de la adopción de la decisión formal por parte del FMI. Dicho esto, los servicios de la Comisión nunca han dudado del resultado de esta decisión.

d) En un caso, los cambios introducidos mediante el anexo al Convenio de Financiación de 1994 no se referían al conjunto de condicionalidades del programa, sino sólo a la fiscalidad y a las modalidades de justificación de las importaciones y de creación de fondos de contrapartida (dado que el sistema de cambio se ha transformado profundamente en el país afectado). En cuanto a las adaptaciones (al contexto del país) puramente técnicas, no pareció necesario recurrir al Comité del FED.

e) En un caso, la decisión de desembolso del primer tramo de ajuste estructural se adoptó sobre la base del respeto íntegro de las condiciones de desembolso establecidas en el Convenio de Financiación, ya que esta apreciación fue realizada por los servicios de la Comisión en junio de 1996.

f) En un caso, el tramo adicional de apoyo al ajuste estructural, objeto de un aumento del Convenio de Financiación vigente entre la Comisión y el Gobierno, se utilizó específicamente en apoyo al presupuesto y a las reformas del sector de la sanidad. Por tratarse de un tramo complementario, destinado únicamente a la sanidad, la revisión de las condiciones de desembolso sólo se refirió a los compromisos asumidos por el Gobierno en este sector. El seguimiento de los aspectos macroeconómicos y sectoriales al margen de la sanidad se lleva a cabo en el marco de la aplicación ordinaria del programa.

22.31. a) En un caso, el procedimiento acelerado de licitación debería haberse seguido de conformidad con el Convenio de Financiación. A causa de un malentendido de la entidad adjudicadora sobre el procedimiento de licitación, se convocó una licitación restringida seguida de un acuerdo directo. No obstante, considerando el importe en cuestión, ya hubiera debido preverse una convocatoria de licitación restringida en el Acuerdo de Financiación.

b) En dos casos, la Comisión reconoce que los anticipos se pagaron sin garantía bancaria. En el primer caso, los servicios de gestión y financieros consideraron que, como el pago había tenido lugar seis 6 meses después del inicio de la ejecución del contrato, no se trataba de un anticipo sino de un primer pago por servicios prestados.

c) En dos casos en que el pago se efectuó a una cuenta bancaria diferente de la especificada en el contrato, la orden de pago indica la cuenta bancaria en la que se efectuó el pago. Éste fue establecido y firmado por el ordenador nacional y el Jefe de delegación. De ello se deduce que las partes del programa de trabajo aceptaron formalmente (por escrito) dicho cambio de cuenta. En el segundo caso, la cuenta bancaria fue confirmada por el programa de trabajo n° 5 revisado.

OTRAS OBSERVACIONES

Comentarios sobre otra información presentada

22.33. La Comisión considera que la presentación de los pagos Stabex y Ajuste Estructural respetan las disposiciones legales en la materia. Los mecanismos del Convenio de Lomé no prevén que en la contabilidad del FED se consigne el uso de los fondos pertenecientes a los Estados ACP después de la transferencia en virtud del Ajuste Estructural o del Stabex.

La Comisión ya ha dado explicaciones detalladas al respecto en el marco del informe especial de apoyo a la DAS 1994 (apartados 3.40 a 3.42). No obstante, desea confirmar que, por lo que se refiere a las ayudas a la balanza de pagos:

- la utilización final de dichos créditos la constituye el pago de los fondos al Estado beneficiario;

- las transferencias tienen carácter definitivo;

- los fondos depositados en cuentas ecu en Europa y los fondos de contrapartida son propiedad del Estado beneficiario.

No obstante, en aras de la transparencia y a pesar de la falta de obligación reglamentaria, la Comisión publica en los estados financieros cuadros que presentan el grado de movilización de los fondos depositados en Europa y de los fondos de contrapartida (páginas 78 a 97 de los estados financieros de 1996).

22.34. La diferencia entre las cifras se explica por las razones siguientes:

- en el momento del cierre de las cuentas aún no habían respondido todas las delegaciones;

- puede haber transacciones complementarias por el hecho de que la Comisión (noviembre) y el Tribunal (abril/mayo del año próximo) no tengan en cuenta el mismo período de interrogación, por lo que la fecha de los extractos bancarios no es necesariamente la misma;

- el Tribunal podría haber utilizado un tipo distinto al del 31 de diciembre, aplicado por la Comisión para calcular el valor de los fondos de contrapartida en ecus.

22.35. En efecto, la Comisión ha presentado en estos comentarios sobre los estados financieros cifras combinadas para el FED y el presupuesto general. Intentará hacer la distinción entre estas dos fuentes de financiación en los próximos estados financieros.

22.36. La Comisión está dispuesta a dar tal información en los próximos estados financieros.

Gestión de las cuentas bancarias Stabex

22.37 y 22.38. En el pasado, la situación sobre los intereses que hay que imputar a la dotación Stabex para los sexto y séptimo FED no estaba clara.

En efecto, hasta la apertura de la cuenta especial sólo se atribuían intereses al Stabex mediante un cálculo. Por otra parte, a causa del mantenimiento de los saldos de las cuentas de la Comisión a un nivel muy bajo, no había suficientes intereses para cubrir los resultados de dichos cálculos. Para remediar estos problemas, se ha abierto la cuenta Stabex. Es cierto que el banco aplicaba sus términos y condiciones generales a dicha cuenta.

En cuanto tengamos la certeza de recibir contribuciones en el Stabex y los gastos del octavo FED estén programados, se convocará una licitación para renovar los términos del contrato. En esta ocasión, se concederá particular atención a los costes de las operaciones y se exigirá una mayor transparencia de las operaciones.

22.39 22.41. En cuanto al seguimiento contable, la Comisión afirma que la documentación necesaria se lleva en sus oficinas. Es cierto que el banco de que se trata, por razones vinculadas a la normativa alemana, prefirió transferir la mayor parte de los fondos a sus cuentas en Luxemburgo.

22.42. Es exacto que los procedimientos de conciliación no estaban perfectamente normalizados, lo que explica los errores detectados en cinco bancos (entre los cien gestionados por el servicio). Estos errores han sido inmediatamente subsanados. Con el fin de solucionar esta situación y atenerse a la recomendaciones del Tribunal, se procederá a la normalización de los trabajos con el fin de establecer procedimientos mejorados, pero también una mayor supervisión del conjunto de los expedientes tratados por la Unidad.

Condiciones del programa de trabajo y contratación de mano de obra directa

22.44. y 22.45. Las modalidades de gestión de la contratación de mano de obra directa (programa de trabajo), que se utilizan en ámbitos cada vez más diversos a causa de una mayor participación de los beneficiarios en la gestión de la ayuda (microproyectos, cooperación descentralizada y proyectos de sanidad, entre otros), son objeto de una atención particular por parte de la Comisión. Así, se han impartido orientaciones en la Recopilación de las instrucciones y se ha puesto a punto una guía práctica para su difusión en el cuarto trimestre de 1997.

En cuanto a los contratos de mano de obra directa ejecutados por el Estado ACP, no están sujetos a la normativa general (Decisión n° 3/90 del Consejo). No obstante, como la Comisión tiene que aprobar estos contratos, impone el respeto de determinadas normas al Estado ACP. La aplicación de estas normas debe ser examinada caso por caso, y Bruselas puede conceder excepciones a dichas normas cuando aprueba el proyecto de trabajo.

Hay que señalar que es práctica corrientemente aceptada que las modalidades financieras y administrativas de gestión de la contratación se definan en el primer programa de trabajo, sin que se repitan en los programas subsiguientes.

Operaciones gestionadas por el BEI

22.46. En el marco del informe especial de apoyo a la DAS 1995 (apartado 3.69), la Comisión ya ha dado explicaciones detalladas a este respecto. No obstante, desea confirmar que:

- El Convenio de Lomé atribuye la responsabilidad de la gestión de las bonificaciones de intereses y de los capitales a riesgo al BEI (apartado 2 del artículo 1 del Protocolo Financiero Lomé IV). Esta disposición legal se recuerda en el apartado 2 del artículo 10 del Acuerdo interno: «[...] los capitales a riesgo y las bonificaciones de intereses financiados por los recursos del Fondo serán gestionados por el Banco, por cuenta de la Comunidad [...]».

- El BEI no actúa como mandatario de la Comisión, sino como mandatario de la Comunidad.

- El BEI asume la responsabilidad del cálculo de la bonificación de intereses que recibirá el prestatario, de conformidad con el Convenio, el Acuerdo interno y el Reglamento financiero. Los textos no establecen que la Comisión deba verificar los cálculos del BEI. La exactitud del cálculo está asegurada por los procedimientos de control interno y externo establecidos por el BEI bajo su responsabilidad única.

Cuentas bancarias ACP para las transferencias Stabex

22.47 y 22.48. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal y enviará el recordatorio pertinente a los servicios afectados.

Condiciones contractuales sobre la variación de los precios en los contratos de obras

22.49 22.51. Dado que no es posible controlar los tipos base aplicados por el licitador en su licitación, la Comisión está de acuerdo en que si la cláusula de revisión del precio en un contrato no se basa en índices de precios publicados porque no existen, es necesario para garantizar la libre competencia que la Administración establezca en el momento de la licitación una lista de precios básicos aplicables al contrato, para que haya una base concertada y realista para cualquier tipo de revisión a que pueda procederse más adelante.

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II Informaciones financieras relativas al presupuesto general, al balance financiero de la Unión Europea y a los Fondos Europeos de Desarrollo

Notas preliminares

1. Fuente de los datos financieros

Los datos financieros que figuran en el presente anexo han sido extraídos de las cuentas de gestión y de los balances financieros de las Comunidades Europeas(625) y de los Fondos Europeos de Desarrollo, así como de otros estados financieros facilitados por la Comisión. La distribución geográfica se ha efectuado a partir de los códigos de países del sistema Sincom.

2. Unidad monetaria

Todos los datos financieros vienen expresados en millones de ecus. Se ha efectuado un redondeo a la décima de millón; los datos representan siempre el redondeo de cada valor exacto y no la suma de redondeos.

3. Nomenclatura

El Tribunal aplica para la presentación de los datos históricos la nomenclatura vigente en el ejercicio de que se trate. En 1988 se produjo un cambio de nomenclatura importante en relación con los ejercicios anteriores: a partir de ese ejercicio, los gastos incurridos por la percepción de recursos propios ya no figuran como gastos sino como ingresos negativos. En 1991, se produjeron cambios importantes en la nomenclatura de los gastos al agruparse los créditos de la Comisión en subsecciones, con el fin de adaptar la nomenclatura presupuestaria a las rúbricas de las «perspectivas financieras plurianuales». Es preciso tener estos extremos en cuenta al efectuar comparaciones entre ejercicios.

4. Abreviaturas y símbolos usados

CE Comunidad(es) Europea(s)

CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero

CEE Comunidad Económica Europea

CEEA o Euratom Comunidad Europea de la Energía Atómica

AELC Asociación Europea de Libre Comercio

PNB Producto Nacional Bruto

IVA Impuesto sobre el valor añadido

ATS Chelín austriaco

BEF Franco belga

DEM Marco alemán

DKK Corona danesa

ESP Peseta española

FIM Marco finlandés

FRF Franco francés

GBP Libra esterlina

GRD Dracma griega

IEP Libra irlandesa

ITL Lira italiana

LUF Franco luxemburgués

NLG Florín neerlandés

PTE Escudo portugués

SEK Corona sueca

UC Unidad de Cuenta (hasta 1977)

UCE Unidad de Cuenta Europea (de 1978 a 1980)

ECU Ecu (unidad de cuenta en vigor desde el 1.1.1981)

CD Créditos disociados

CND Créditos no disociados

CC Créditos de compromiso

CP Créditos de pago

CPC Créditos para compromisos

CPP Créditos para pagos

B Bélgica

DK Dinamarca

D República Federal de Alemania

EL Grecia

E España

F Francia

IRL Irlanda

I Italia

L Luxemburgo

NL Países Bajos

A Austria

P Portugal

FIN Finlandia

S Suecia

UK Reino Unido

EUR 15 Total para el conjunto de los 15 Estados miembros de la Comunidad Europea

PECO Países de Europa Central y Oriental

ex RDA ex República Democrática de Alemania

NEI Nuevos Estados independientes (de la antigua Unión Soviética)

FED Fondo Europeo de Desarrollo

ARYM Antigua república yugoslava de Macedonia

ACP Estados de África, del Caribe y del Pacífico, signatarios del Convenio de Lomé

PTU Países y territorios de Ultramar

DFU Departamentos franceses de Ultramar

PRR Plan de reconstrucción y reactivación

Stabex Sistema de estabilización de los ingresos de exportación

Sysmin Sistema de ayuda a los productos mineros

RF Reglamento Financiero de 21.12.1977 (véase asimismo la nota al lector de la p. 2 de la cubierta)

DO Diario Oficial de las Comunidades Europeas

S Sección del presupuesto general

Ss Subsección del presupuesto general

T Título del presupuesto general

Cap Capítulo del presupuesto general

0,0 Cantidad entre cero y 0,05

- Sin datos

% Porcentaje

G Gráfico al que se hace referencia en otros gráficos (ejemplo: G IX)

RESUMEN

Primera parte: Presupuesto general y balance financiero

1. Información básica sobre el presupuesto general

2. Presupuesto general y balance financiero del ejercicio 1996 y ejecución presupuestaria durante el ejercicio 1996

G I Presupuesto general 1996. Ingresos previstos

G II Presupuesto general 1996. Previsiones de gastos. Créditos para pagos

G III Presupuesto general 1996. Créditos para compromisos

G IV Ingresos previstos y efectivos en 1996

G V Recursos propios previstos y efectivos en 1996, por Estado miembro

G VI Recursos propios efectivos en 1996

G VII Créditos para compromisos disponibles en 1996 y su utilización, por sector y por institución

G VIII Créditos para pagos disponibles en 1996 y su utilización, por sector y por institución

G IX Perspectivas financieras: detalle de los créditos para compromisos disponibles en el presupuesto de 1996 y su ejecución; total de créditos para pagos disponibles en el presupuesto 1996 y su ejecución

G X Pagos efectuados en 1996, por sector

G XI Pagos efectuados en 1996, en cada Estado miembro

G XII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1996, por mercado

G XIII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1996, por mercado en cada Estado miembro

G XIV Fondos estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1996, en cada Estado miembro

G XV Acciones estructurales y pesca (subsección B2): compromisos contraídos y pagos efectuados en 1996, en cada Estado miembro y por objetivo

G XVI La ayuda a los países de Europa Central y Oriental y a los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética): programas PHARE y TACIS

G XVII Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio 1996

G XVIII Resumen del balance consolidado de la Unión Europea al 31 de diciembre de 1996

3. Datos históricos sobre la ejecución del presupuesto general (1992-1996)

G XIX Recursos propios efectivos, por Estado miembro (1992-1996)

G XX Evolución y utilización de los créditos para pagos durante el período 1992-1996, por sector

G XXI Nivel de utilización de los créditos para pagos de 1992 a 1996, por sector

G XXII Pagos anuales durante el período 1992-1996, por sector y por institución

Segunda parte: Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED)

1. Información básica sobre los FED (situación al 31.12.1996)

G XXIII 6º FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global

G XXIV 7º FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global

G XXV 6º y 7º FED. Utilización de las ayudas por sector económico (situación al 31 de diciembre de 1996)

G XXVI Los siete FED. Evolución de los pagos anuales (1960-1996)

Primera parte. Presupuesto general y balance financiero

1. Información básica sobre el presupuesto general

1.1. Origen del presupuesto general

El presupuesto general fue instituido por el Tratado de fusión(626) (artículo 20). Sustituyó, a partir del 1 de enero de 1968, a los tres presupuestos distintos de las Comunidades Europeas que existían hasta ese momento: el presupuesto administrativo de la CECA, el presupuesto de la CEE y el presupuesto de funcionamiento de Euratom; el presupuesto de investigación y inversiones de Euratom fue incorporado al presupuesto general a partir de 1971 por el Tratado de Luxemburgo(627) (artículo 10).

1.2. Base jurídica

El presupuesto general se rige por las disposiciones financieras de los Tratados de París(628) (artículo 78 del Tratado CECA) y de Roma(629)(630) (artículos 199 a 209 CEE y 171 a 183 Euratom) y por los Reglamentos Financieros(631).

1.3. Principios presupuestarios básicos establecidos por los Tratados y el Reglamento Financiero

Todos los ingresos y gastos comunitarios deben recogerse en un presupuesto único (unidad). Los ingresos deben servir para financiar indistintamente la totalidad de los gastos y deben, al igual que los gastos, estar inscritos íntegramente en el presupuesto y en la contabilidad, sin llevar a cabo compensaciones entre ellos (universalidad). Los créditos están especializados según su naturaleza y destino (especialidad). El presupuesto es aprobado para la duración de un ejercicio presupuestario (anualidad). Los ingresos y gastos del presupuesto deben estar equilibrados (equilibrio). Existen ciertas excepciones a estos principios generales.

1.4. Contenido y estructura del presupuesto general

El presupuesto está dividido en un «estado general de ingresos» y un «estado de ingresos y gastos», que a su vez se halla dividido en seis secciones: I) Parlamento; II) Consejo; III) Comisión (632); IV) Tribunal de Justicia; V) Tribunal de Cuentas; VI) Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.

Dentro de cada sección(633), los ingresos y los gastos están clasificados en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y, eventualmente, partidas) según su naturaleza y el uso al que se destinan.

1.5. Unidad monetaria del presupuesto general

El presupuesto se establece y ejecuta en ecus (ECU). El ecu es una unidad basada en una cesta de monedas nacionales. Tras la revisión de septiembre de 1989, la composición de dicha cesta es la siguiente: 1 ECU = 3,301 BEF + 0,6242 DEM + 0,1976 DKK + 6,885 ESP + 1,440 GRD + 1,332 FRF + 151,8 ITL + 0,008552 IEP + 0,130 LUF + 0,2198 NLG + 1,393 PTE + 0,08784 GBP

Los tipos de cambio con respecto a las monedas nacionales eran, al 31 de diciembre de 1996, los siguientes: 1 ECU = 13,6965 ATS = 40,1021 BEF = 1,94653 DEM = 7,44655 DKK = 164,167 ESP = 5,81640 FIM = 6,56193 FRF = 0,737273 GBP = 309,502 GRD = 0,745342 IEP = 1 913,72 ITL = 40,1021 LUF = 2,18472 NLG = 195,968 PTE = 8,6280 SEK.

1.6. Financiación del presupuesto general (ingresos presupuestarios)

El presupuesto general se financia principalmente con los recursos propios de las Comunidades: exacciones reguladoras agrícolas, cotizaciones del azúcar y la isoglucosa, derechos de aduana, recursos propios basados en el IVA y recursos propios basados en el PNB. Para mayor información consúltense las disposiciones reglamentarias vigentes(634).

Al margen de los recursos propios existen otros ingresos secundarios (véase gráfico IV).

1.7. Tipos de créditos presupuestarios

Para hacer frente a los gastos previstos, el presupuesto general distingue los siguientes tipos de créditos presupuestarios:

a) los créditos disociados (CD) se utilizan para financiar actividades plurianuales en determinados sectores. Se dividen en créditos de compromiso y créditos de pago:

- los créditos de compromiso (CC) permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales por acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios;

- los créditos de pago (CP) permiten financiar los gastos derivados de compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y/o durante ejercicios anteriores;

b) los créditos no disociados (CND) permiten efectuar, durante el ejercicio en curso, el compromiso y el pago de los gastos correspondientes a acciones anuales.

Por lo tanto, es importante establecer los dos totales siguientes para el mismo ejercicio:

a) el total de los créditos para compromisos (CPC)(635) = créditos no disociados (CND) + créditos de compromiso (CC) (636);

b) el total de los créditos para pagos (CPP) (637) = créditos no disociados (CND) + créditos de pago (CP) (638).

Los ingresos presupuestarios se destinan a hacer frente a los créditos para pagos. Los créditos de compromiso no necesitan estar cubiertos por ingresos.

El siguiente esquema simplificado (con importes ficticios) muestra la incidencia de estos tipos de crédito en cada ejercicio:

(véase esquema, Informe Anual 1995)

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1.8. Ejecución del presupuesto general

1.8.1. Responsabilidad de la ejecución

La Comisión ejecuta el presupuesto conforme al Reglamento Financiero, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos concedidos; también concede a las otras instituciones los poderes necesarios para la ejecución de las secciones del presupuesto que les conciernen a cada una(639). El Reglamento Financiero fija los procedimientos de ejecución y, especialmente, las responsabilidades de los ordenadores de pagos, de los contables, de los administradores de anticipos y de los interventores de las instituciones(640). En determinados ámbitos específicos (FEOGA-Garantía, fondos estructurales principalmente) la gestión de los fondos comunitarios se comparte con los Estados miembros.

1.8.2. Ejecución de los ingresos

Los ingresos previstos se inscriben en el presupuesto, susceptibles de ser modificados por presupuestos rectificativos y suplementarios.

La ejecución presupuestaria de los ingresos consiste en la constatación de los derechos y en la recaudación de los importes adeudados a las Comunidades (recursos propios y otros ingresos); esta ejecución se rige por disposiciones específicas(641).

Los ingresos efectivos de un ejercicio se definen como la suma de los cobros por derechos constatados y recaudados durante el ejercicio en curso más los cobros por derechos pendientes de ejercicios anteriores recaudados durante el mismo.

1.8.3. Ejecución de los gastos

Los gastos previstos se inscriben en el presupuesto. La ejecución presupuestaria de los gastos, es decir, la evolución y utilización de los créditos, se puede resumir de la siguiente forma:

a) Créditos para compromisos

- Evolución de los créditos: La totalidad de los créditos para compromisos disponibles durante un ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CC) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios(642) + transferencias (643) + créditos de compromiso prorrogados del ejercicio precedente(644) + prórrogas no automáticas(645) del ejercicio precedente aún sin comprometer (CND) + créditos de compromiso liberados de los ejercicios anteriores y reconstituidos(646) + devoluciones de anticipos que dan lugar a una nueva utilización(647).

- Utilización de los créditos: Los créditos para compromisos están disponibles durante el ejercicio para contraer compromisos (créditos para compromisos utilizados = importe de los compromisos contraídos).

- Prórrogas de los créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: Los créditos no disociados del ejercicio que no han sido comprometidos pueden prorrogarse de un modo no automático al ejercicio siguiente, con la aprobación previa de la autoridad presupuestaria (648). La Comisión puede prorrogar al ejercicio siguiente los créditos de compromiso del ejercicio en curso no utilizados (649). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

b) Créditos para pagos

- Evolución de los créditos: La totalidad de los créditos para pagos disponibles durante el ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CP) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios (650) + transferencias (651) créditos prorrogados del ejercicio anterior en forma de prórrogas automáticas (o de derecho)(652) o de prórrogas no automáticas(653) + devolución de anticipos que dan lugar a una nueva utilización (654).

- Utilización de los créditos: Los créditos para pagos están disponibles a lo largo del ejercicio para efectuar pagos (créditos para pagos utilizados = importe de los pagos efectuados).

- Prórroga de créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: Los créditos del ejercicio no utilizados pueden ser prorrogados al ejercicio siguiente como prórrogas automáticas (o de derecho)(655) o como prórrogas no automáticas(656). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

En materia de gastos efectivos, es necesario distinguir entre los dos conceptos siguientes:

- gastos efectivos realizados durante un ejercicio = total de pagos efectuados durante el ejercicio = pagos con créditos para pagos del ejercicio + pagos con créditos para pagos prorrogados del ejercicio precedente;

- gastos efectivos realizados a cuenta de un ejercicio = gastos de la cuenta de gestión consolidada (véase el apartado 1.8.4) = pagos con créditos para pagos del ejercicio + créditos para pagos del ejercicio prorrogados al ejercicio siguiente.

1.8.4. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio

Al cierre de cada ejercicio se establece la cuenta de gestión consolidada. El saldo del ejercicio, que debe inscribirse en el presupuesto del ejercicio siguiente con ocasión de un presupuesto rectificativo, se determina en ella(657) (véase gráfico XVII).

1.9. Presentación de las cuentas

Las cuentas de un ejercicio, se presentan, a más tardar, el 1 de mayo del ejercicio siguiente, al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas; estas cuentas se presentan como una cuenta de gestión y un balance financiero, acompañados de un análisis de la gestión financiera(658).

1.10. Control externo

Desde el ejercicio de 1977, el control externo del presupuesto general lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas de las Comunidades(659). El Tribunal de Cuentas examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y los gastos del presupuesto general. Presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes. Examina también la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos y comprueba la buena gestión financiera. Las fiscalizaciones pueden llevarse a cabo antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario en cuestión y se llevan a cabo basándose en documentos y, si es necesario, se efectúan visitas de inspección a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros. El Tribunal de Cuentas elabora un Informe Anual sobre cada ejercicio y puede, por otra parte, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre temas específicos y emitir dictámenes a petición de cualquiera de las instituciones de las Comunidades.

1.11. Aprobación de la gestión y seguimiento

Desde 1977, son aplicables las disposiciones siguientes(660): Antes del 30 de abril del segundo año siguiente al ejercicio en cuestión, el Parlamento, a recomendación del Consejo, aprueba la gestión de la Comisión de la ejecución del presupuesto. Para ello el Consejo y el Parlamento examinan las cuentas presentadas por la Comisión, así como el Informe Anual del Tribunal de Cuentas. Las instituciones deben tomar todas las medidas necesarias para dar seguimiento a las observaciones que figuren en las decisiones de aprobación de la gestión y elaborar un informe sobre las medidas adoptadas(661).

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Segunda parte: Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED)

1. Información básica sobre los FED (situación al 31.12.1996)

1.1. Los cinco primeros FED

La información básica y los datos financieros detallados sobre los tres primeros FED figuran al final del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1980, los del cuarto FED en el del ejercicio 1986 y los del quinto FED en el del ejercicio 1990. Sólo quedan pendientes de liquidar del cuarto FED algunos importes menores transferidos al sexto FED. En el gráfico XXVI puede encontrarse un resumen de los pagos efectuados en los cinco primeros FED.

1.2. El sexto y séptimo FED

1.2.1. Disposiciones legales

a) Base jurídica de los Estados ACP:

- 6º FED: Tercer Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 8 de diciembre de 1984 (Lomé III);

- 7º FED: Cuarto Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 15 de diciembre de 1989 (Lomé IV).

b) Base jurídica de los PTU:

- 6º FED: Decisión 86/283/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1986;

- 7º FED: Decisión 91/482/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1991.

c) Creación de los FED:

- 6º FED: Acuerdo interno de 19 de febrero de 1985;

- 7º FED: Acuerdo interno de 16 de julio de 1990.

d) Reglamentos Financieros:

- 6º FED: Reglamento Financiero 86/548/CEE, de 11 de noviembre de 1986;

- 7º FED: Reglamento Financiero 91/491/CEE, de 29 de julio de 1991.

1.2.2. Dotación, financiación, reparto y naturaleza de las ayudas

Las dotaciones de los FED, tras las modificaciones(662) (1) introducidas por el Consejo, son las siguientes:

- 6º FED: 7 919,7 millones de ecus;

- 7º FED: 11 816,3 millones de ecus.

Los Estados miembros de la Comunidad Europea financian los FED según las claves de reparto aprobadas en los acuerdos internos (véanse también los gráficos XXIII y XXIV).

Los acuerdos internos mencionados disponen un reparto de las dotaciones de los FED, por una parte, entre los Estados ACP y los PTU y, por otra, entre subvenciones, préstamos especiales, capitales riesgo, Stabex(663) y Sysmin(664).

Una parte de la dotación de las subvenciones se reserva para ayudas extraordinarias, operaciones de apoyo al ajuste estructural y bonificaciones de interés a préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones. El resto de la dotación de las subvenciones y de la de préstamos especiales se reparte entre los países beneficiarios, exceptuando los importes previstos para proyectos regionales, para gastos administrativos y para una reserva. Los importes así asignados a los países beneficiarios, denominados programas indicativos en el caso de los Estados ACP, se utilizan para la financiación de las acciones aprobadas.

1.2.3. Unidad monetaria

Los importes FED se consignan en ecus; para la conversión en ecus de las unidades monetarias vigentes anteriormente, se acordó que 1 UC = 1 UCE = 1 ecu.

1.2.4. Fecha de entrada en vigor

- 6º FED: 1 de mayo de 1986;

- 7º FED: 1 de septiembre de 1991.

1.2.5. Ejecución financiera

La Comisión establece un calendario para la solicitud de contribuciones que, en principio, deben ingresar trimestralmente los Estados miembros de la Comunidad Europea. La utilización de los recursos de los FED se refleja en la contabilidad, en tres etapas: (I) decisión de financiación; (II) firma de los contratos públicos y de los contratos correspondientes a los créditos delegados a los ordenadores de pagos nacionales; (III) órdenes de pago a los adjudicatarios.

1.2.6. Control externo

El Tribunal de Cuentas lleva a cabo el control externo de los FED, de conformidad con el Tratado.

1.2.7. Autoridad de aprobación de la gestión

El Parlamento Europeo aprueba la gestión financiera de los FED, a recomendación del Consejo (de conformidad con los acuerdos internos).

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(1*)(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 37.

(2)Recursos propios tradicionales netos (13 583,6 millones de ecus) + gastos de recaudación (1 509,3 millones de ecus) = Recursos propios tradicionales brutos (15 092,9 millones de ecus).

(3)Recurso propio IVA (36 535 millones de ecus) = Recurso propio IVA del ejercicio (35 676,8 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores (858,2 millones de ecus).

(4)Recurso PNB (21 058 millones de ecus) = Recurso PNB del ejercicio (21 085 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores ( P27 millones de ecus).

(5)DO C 330 de 15.12.1992, apartados 1.37-1.54.

(6)DO C 309 de 16.11.1993, apartados 1.105-1.128.

(7)DO C 327 de 24.11.1994, apartados 1.3-1.38.

(8)DO C 303 de 14.11.1995, apartados 1.4.-1.89.

(9)DO C 340 de 12.11.1996, apartados 1.5-1.63.

(10)Apartado 1 del artículo 218 del Reglamento (CEE) n° 2913/92, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (DO L 302, 19.10.1992, p. 1).

(11)Apartado 1 del artículo 218 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(12)Bélgica, Grecia, España, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido.

(13)Artículo 256 del Reglamento (CEE) n° 2454/93, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 (DO L 253 de 11.10.1993, p.1), artículo 258 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(14)Respuesta de la aduana británica de 3 de junio de 1992 a las observaciones de la fiscalización del Tribunal de 13 de marzo de 1996 realizadas durante una visita que tuvo lugar entre los días 13 y 20 de febrero de 1992.

(15)Respuesta de la aduana británica de 3 de junio de 1992 a las observaciones de la fiscalización del Tribunal de 25 de octubre de 1996 realizadas durante una visita que tuvo lugar entre los días 29 de abril de 1996 y 10 de mayo de 1996.

(16)La declaración periódica supone que una sola declaración presentada al final de un período cubre toda la mercancía importada despachada a libre práctica durante dicho período. Artículos 218 y 219 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(17)Reglamento (CEE/ Euratom) n° 1552/89 (DO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

(18)Apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1522/89.

(19)Artículo 166 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(20)Artículo 801 y Anexo 108 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(21)Alemania, Grecia, España, Irlanda, Italia y Reino Unido.

(22)Artículo 840 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 (23)Artículo 176 del Reglamento (CEE) n° 2913/92. Artículos 805 y 808 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(24)Apartado 4 del artículo 168 del Reglamento (CEE) n° 2913/92 y artículo 804 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(25)Hamburgo, Bremen, Bremerhaven, Pireo, Salónica, Trieste, Cádiz y Tilbury.

(26)Artículo 50 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(27)Apartado 2 del artículo 176 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(28)Apartado 1 del artículo 176 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(29)Artículos 807 y 808 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(30)Apartado 1 del artículo 170 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(31)Artículo 313, apartado 3, letras a) y b), del Reglamento n° 2454/93, de 2 de julio de 1993.

(32)Artículos 313, apartado 3, letra b), segundo párrafo, y 447 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(33)Apartados 2 y 4 del artículo 168 del Reglamento (CEE) n° 2913/92. Artículo 804 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(34)Artículo 447 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(35)DO C 340 de 12.11.1996, apartados 1.17 a 1.38.

(36)Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Portugal.

(37)Esta cifra incluye el valor de autorizaciones entregadas en Luxemburgo.

(38)Artículo 552 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(39)Generalmente 300 000 ecus o 150 000 ecus en el caso de los productos enumerados en el anexo 75 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(40)Artículo 648 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(41)Artículo 558 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(42)Apartado 1 del artículo 559 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(43)Apartado 1 del artículo 596 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(44)Apartado 1 del artículo 597 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(45)La globalización supone que todas las mercancías de importación acogidas al régimen de perfeccionamiento en un período dado (un mes o un trimestre) se considerarán en dicho régimen al final del período. (Artículo 563 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.) (46)Artículo 566, apartado 2, del Reglamento (CEE) n° 2454/93 y artículo 119 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(47)Apartado 3 del artículo 569 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(48)Apartado 1 del artículo 561 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(49)La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 103/96 confirma esta interpretación.

(50)Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia y Reino Unido.

(51)Reglamento (CEE) 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativo a las asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de la normativa aduanera o agrícola (DO L 144 de 2.6.1991), modificado por el Reglamento (CEE) n° 945/87 del Consejo, de 30 de marzo de 1987 (DO L 90 de 2.4.1987).

(52)Informe Anual 1994 del Tribunal de Cuentas, apartados 1.12 a 1.44 (DO C 303 de 14.11.1995).

(53)Apartado 3 del artículo 221 del Reglamento (CEE) 2913/92 del Consejo.

(54)DO C 303 de 14.11.1995, p. 31.

(55)DO C 260 de 5.10.1995, p. 8.

(56)Documento XXI/1144/95 de la Comisión.

(57)Decisión del Consejo de 28 de mayo de 1996 sobre la recaudación a posteriori de la deuda aduanera (DO C 170 de 14.6.1996, p. 1).

(58)Artículo 9 del Reglamento (CE) 3281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, (DO L 348 de 31.12.1994, p. 1).

(59)Visita de inspección comunitaria efectuada en Israel del 22 de mayo al 6 de junio de 1995.

(60)El artículo 26 del Protocolo 1 del Convenio de Lomé concede al Estado exportador un plazo máximo de seis meses para comunicar al Estado importador los resultados de la comprobación a posteriori. Decisión del Consejo y de la Comisión de 25 de febrero de 1991 sobre el cuarto convenio ACP-CEE (DO L 229 de 17.8.1991).

(61)De conformidad con el artículo 25 del protocolo n° 1 del Convenio de Lomé, los Estados ACP han de comunicar a la Comisión la imprenta de los sellos utilizados; la Comisión los envía a los Estados miembros. Decisión del Consejo y de la Comisión 25 de febrero de 1991 sobre el cuarto Convenio de Lomé ACP-CEE (DO L 229 de 17.8.1991).

(62)Artículo 147 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(63)Reglamento (CEE) n° 3798/90 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1990, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de alpargatas originarias de la República Popular de China (DO L 365 de 28.12.1990). Reglamento (CEE) n° 1812/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de alpargatas originarias de la República Popular de China y por el que se percibe definitivamente el derecho provisional (DO L 166 de 28.6.1991).

(64)Artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 495/80 de la Comisión, de 11 de junio de 1980, por el que se adoptan las disposiciones de aplicación de ciertas disposiciones de los artículos 1, 3 y 8 del Reglamento (CEE) n° 1224/80 del Consejo relativo al valor en aduana de mercancías (DO L 154 de 21.6.1980, p. 14).

(65)Artículo 248 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(66)Comunicación AM 105/93 S2 (95), de 27 de julio de 1995.

(67)Eurostat, Estadística del comercio exterior.

(68)DO L 90 de 2.4.1987.

(69)Reglamento (CEE) n° 4062/88 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1988, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de cintas de vídeo en casete y en bobinas originarias de la República de Corea y de Hong Kong (DO L 356, de 24.12.1988). Reglamento (CEE) n° 1768/89 del Consejo, de 19 de junio de 1989, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las exportaciones de cintas de vídeo en casete originarias de la República de Corea y de Hong Kong que recauda definitivamente el derecho provisional y por el que se concluye el procedimiento antidumping relativo a la importación de bobinas de cintas de vídeo originarias de la República de Corea (DO L 174, de 22.6.1989). Reglamento (CEE) n° 1034/91 de la Comisión, de 23 de abril de 1991, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de cintas de vídeo en casete originarias de la República Popular de China (DO L 106, de 26.4.1991). Reglamento (CEE) n° 3091/91 del Consejo, de 21 de octubre de 1991, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de cintas de vídeo en casetes originarias de la República Popular China y por el que se recauda de manera definitiva el derecho provisional (DO L 293, de 24.10.1991).

(70)Bélgica, España, Francia e Italia.

(71)Apartado 2 a) del artículo 243 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(72)Carta UCLAF 2087 de 23 abril 1996 al Subdirector General de Inspección, Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de España.

(73)DO L 312 de 23.12.1995, p.1.

(74)En lo que respecta al recurso IVA se trata del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989) y en lo que respecta al recurso PNB, de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 (DO L 49 de 21.2.1989).

(75)Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo.

(76)Artículo 33 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31.12.1977) y modificaciones posteriores.

(77)Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (DO L 145 de 13.6.1977) y modificaciones posteriores.

(78)Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1988, apartados 4.16 a 4.31; Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1989, apartados 1.74 a 1.80; Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1991, apartados 1.99 a 1.102; Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1995, apartados 1.69 a 1.71.

(79)Resoluciones de aprobación de la gestión del ejercicio 1988, apartados 15 y siguientes (DO L 174 de 7.7.1990); sobre el ejercicio 1989, apartados 13 y siguientes (DO L 146 de 11.6.1991); sobre el ejercicio 1991, apartados 28 y siguientes (DO L 155 de 26.6.1993).

(80)Artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo de 28 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

(81)Artículo 6 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo de 13 de febrero de 1989 (DO L 49 de 21.2.1989).

(82)Mejora de los procedimientos de recaudación del recurso propio IVA y determinación de los criterios de aplicación de intereses de demora, Documento SEC(91) 1985 final de 31 de octubre de 1991.

(83)Para el recurso IVA, véase el artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89. Para el recurso PNB, véase el artículo 6 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom.

(84)DO L 175 de 13.7.1996, p. 3.

(85)DO n° L 155 de 7.6.1989, p. 1.

(86)Véanse. las respuestas de la Comisión en el Informe Anual del Tribunal de Cuentas de 1988, DO C 31, pp. 265 y 266.

(87*)(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 59.

(88)DO L 22 de 29.1.1996.

(89)Decisión 94/729/CE del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (DO L 293 de 12.11.1994).

(90)Decisión 94/729/CE del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (DO L 293 de 12.11.1994).

(91)Reglamento (CE) n° 296/96 de la Comisión, de 16 de febrero de 1996 (DO L 39 de 17.2.1996).

(92)COM(91) 379 final de 18.10.1991.

(93*)(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 91.

(94)DO C 313 de 12.12.1990, apartado 4.3.58 y siguientes.

(95)Documento interno INF 22/92, apartado 5.3 y siguientes. (No publicado, pero se halla a disposición del público en la Secretaría General del Tribunal. El informe también se envió al Parlamento Europeo.) (96)Desarrollo y futuro de la Política Agraria Común. COM 91/258 de 22 de julio de 1991, punto 1 de la introducción, 1ª conclusión, p. 3.

(97)Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 181 de 1.7.1992, p. 12). Reglamento (CEE) n° 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 181 de 1.7.1992, p. 21).

(98)«Evaluation des incidences financières de la décision sur la réforme de la PAC au cours des exercices budgétaires 1993-1997». Doc DG VI/405/91 Rev.1 de 8.7.1992.

(99)El Consejo fijaba dos tipos de precios institucionales: a) precio de intervención: los organismos de intervención deben, en determinados períodos del año, comprar los cereales que se les ofrezcan y que tengan las características de calidad exigidas; estos cereales son comprados al precio concreto de intervención; b) precio indicativo: este precio sólo servía como guía para el de mercado y fue abolido a partir de la campaña 1995/96; la introducción de una tasa de importación fija en lugar de una variable quitó toda utilidad al precio indicativo; la auténtica garantía la proporcionaba y proporciona el precio de intervención.

(100)Reglamento (CEE) n° 2836/93 de la Comisión, de 18 de octubre de 1993 (DO L 260 de 19.10.1993, p. 3).

(101)El requisito de retirada de tierras ofrecía cuatro opciones: rotativa, no rotativa, flexible y garantizada. Si se elegía la rotativa, la tierra no podía volverse a retirar en al menos cinco años. Con las demás opciones los agricultores tenían que retirar un mayor porcentaje de tierra cultivable.

(102)La igualación es el método por el que se reduce la diferencia de los rendimientos de distintas regiones con el fin de compensar las grandes diferencias de rendimientos regionales.

(103)Reglamento (CEE) n° 1113/93 de la Comisión, de 6 de mayo de 1993 (DO L 113, de 7.5.1993, p. 14).

(104)Reglamento (CE) n° 231/94 del Consejo, de 21 de enero de 1994 (DO L 30 de 3.2.1994, p. 2).

(105)«Agricultural Council 13-17/1993». Documento de 4 de enero de 1994, referencia 4056, restringido.

(106)DO L 88 de 3.4.1990, p. 1.

(107)Referencia de estudio 38540006, noviembre de 1994.

(108)Desarrollo y futuro de la Política Agraria Común. COM 91/258 de 22 de julio de 1991, punto 1 de la introducción, 1ª conclusión, p. 3.

(109)Agricultural policies market and trade in OECD countries - Monitoring and evaluation 1996, p. 39, OCDE 1996.

(110)DO L 355 de 5.12.1992, p.1.

(111)Artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 3508/92.

(112)Apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 729/70, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28.04.1970, p. 13).

(113)Apartado 3 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1765/92 y apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31.12.1992, p. 36).

(114)Reglamento (CEE) n° 3508/92.

(115)Según el apartado 1 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(116)Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 181 de 1.7.1992, p. 12). .

(117)Artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(118)Reglamento (CEE) n° 762/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989 (DO L 80 de 23.3.89, p. 76).

(119)El organismo de intervención francés ONIC cuenta con centros regionales. Los agentes de estos centros organizan las inspecciones sobre el terreno. Normalmente, a cada centro regional del ONIC le corresponden tres departamentos.

(120)Apartado 7 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(121)El topofil es un invento francés. Se utiliza extendiendo un hilo de algodón a lo largo de la distancia que se está midiendo. Un contador del topofil indicará cuánto hilo se ha extendido, lo que equivale a la longitud que se mide.

(122)Este documento de trabajo de la Comisión no está fechado, pero su referencia es la n° VI/8388/94-EN REV 4. y fue enviado por la DG VI al Tribunal el 5 de junio de 1996.

(123)El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2780/92 de la Comisión, de 24 de septiembre de 1992 (DO L 281 de 25.9.1992, p. 5), dispone que: «.. una superficie de cereales deberá estar totalmente sembrada con arreglo a las normas locales reconocidas, y deberá haber sido conservada al menos hasta el comienzo de la fase de floración en condiciones normales de crecimiento». Por lo tanto, los controles deben realizarse mientras sea posible verificar la cobertura vegetal. El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 establece que los controles sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz.

(124)Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 181 de 1.7.1992, p. 12).

(125)Reglamento (CEE) n° 2293/92 de la Comisión, de 31 de julio de 1992 (DO L 221 de 6.8.1992, p. 19) y Reglamento (CEE) n° 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994 (DO L 90 de 7.4.1994, p. 8).

(126)Apartado 2 del artículo 1 y apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 762/94 de la Comisión.

(127)Artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 3887/92.

(128)«Estimation statistique des erreurs de mesure des superficies parcellaires agricoles sur images satelites», Documento I.94.105 (Avrain y otros) Centro Común de Investigación, abril de 1994.

(129)Punto 2.2.13 del documento de la Comisión «The use of remote sensing for the administration of area aid in the EU», de 4 de julio de 1996.

(130)DG VI(G4), «La mise en place du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) dans les 12 États membres», septiembre de 1993.

(131)Informe de la Comisión, Doc. COM(96)174 final, de 29 de abril de 1996.

(132)DO C 65 de 2.3.1994.

(133)DO C 327 de 24.11.1994.

(134)Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, DO L 215 de 30.7.1992, p. 70.

(135)Documento 4712/95 del Consejo Europeo de 13.2.1995.

(136)Resolución de aprobación de la gestión para el ejercicio 1992, documento 95/220/CE de 5.4.1995, DO L 141.

(137)COM(96) 554 final de 18.12.1996. Según el Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo, este informe debía presentarse el 1 de abril de 1996 pero no se entregó hasta el 15 de enero de 1997.

(138)COM(96) 554, p. 15.

(139)COM(96) 554, p. 20.

(140)COM(96) 554, p. 25.

(141)Informe Especial n° 8/93, apartado 7.15.

(142)DO C 327 de 24.11.1994.

(143)Documento 4712/95 del Consejo Europeo, de 13.12.1995. Documento 95/221/CE de 5.4.1995, DO L 141 de 24.6.1995.

(144)Documento COM(94) 117 de 11.5.1994.

(145)Aumento del grado alcohólico mediante la adición de azúcar de remolacha o mosto de uva concentrado, antes de la fermentación.

(146)Véase «El vino en las Comunidades Europeas», documentación periódica europea 1/1988, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1988.

(147)La OCM vitivinícola, evaluación y retos para el futuro, Comisión, 14.4.1993.

(148)Documento de referencia: notas de trabajo sobre la PAC 1995, p. 16.

(149)DO L 166 de 5.7.1996, p. 14.

(150)DO L 84 de 27.3.1987.

(151)DO L 208 de 31.7.1986, p. 1.

(152)DO L 62 de 5.3.1987, p. 10.

(153)DO L 148 de 30.6.1995, p. 37.

(154)DO L 202 de 14.7.1989, p. 32.

(155)COM(95) 368 de 19.7.1995.

(156*)(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 118.

(157)DO L 148 de 28.6.1968, p. 24.

(158)La tendencia general al aumento de la producción de carne de vacuno se caracteriza por una serie de altas y bajas en un intervalo aproximado de 4 a 5 años. Los precios del mercado siguen una tendencia inversa a la de la producción.

(159)Documento del «Meat Outlook Group», Comisión,DG VI.

(160)La reducción del precio de intervención está fijada por el Reglamento (CEE) n° 2068/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30.7.1992, p. 58). Los límites a la intervención, así como los porcentajes de las primas, están fijados por el Reglamento (CEE) n° 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30.7.92, p. 49), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148 de 28.6.1968, p. 24). Los límites de intervención se fijaron del modo siguiente: 750 000 toneladas en 1993, 650 000 toneladas en 1994, 550 000 toneladas en 1995, 400 000 toneladas en 1996 y 350 000 toneladas en 1997.

(161)Los importes de la prima son los vigentes a partir de 1995. Para poder efectuar comparaciones, los importes vigentes antes de la abolición del factor de conversión agrícola se han multiplicado por el coeficiente (1,207509) determinado por el Reglamento (CE) n° 2417/95 de la Comisión, de 13 de octubre de 1995 (DO L 248 de 14.10.1995, p. 39). El importe de la prima especial fue de 72,45 ecus en 1993, 90,56 en 1994 y 108,68 en 1995.

(162)84,53 ecus en 1993, 114,71 ecus en 1994 y 144,9 ecus en 1995.

(163)Término común empleado para el ganado vacuno, ovino y caprino por el que se han solicitado primas y para el número de vacas lecheras necesario para producir la cantidad de referencia. Está definido del modo siguiente en el Anexo 1 del Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la mejora en la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 218 de 6.8.1991, p. 1): toros, vacas y otros animales de la especie bovina de más de 2 años equivalen a 1 UGM; animales de la especie bovina de 6 meses a 2 años, por 0,6 UGM, y ovejas y cabras, por 0,15 UGM.

(164)El número de vacas nodrizas por las que se paga la prima está limitado a la cuota individual del productor. La prima especial, en cambio, se paga por todos los animales considerados subvencionables en la solicitud del productor. Hasta el final del año no se calculará, para la región en cuestión (generalmente un Estado miembro), el número total de animales subvencionables. Si éste sobrepasa el límite regional de, por ejemplo, el 5 %, se reducirá en un 5 % el importe de la prima especial a todos los productores de la región, reduciendo el saldo que se ha de pagar a cada uno. Las primas, de hecho, se pagan en dos etapas, un anticipo de un máximo del 60 % y un saldo.

(165)Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355 de 5.12.1992, p. 1).

(166)Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355 de 5.12.1992, p. 32).

(167)Reglamento (CE) n° 2466/96 del Consejo, de 17 de diciembre de 1996 (DO L 335 de 24.12.1996, p. 1).

(168)Véanse los apartados 3.61 a 3.63 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992).

(169)140 millones de ecus en 1993, 107 millones de ecus en 1994, 70 millones de ecus en 1995 y en 1996.

(170)Los costes de alimentación representan entre el 18 % (Irlanda) y el 66 % (España) de las entradas totales (Fuente: Farm Accountancy Data Network [FADN], 1994).

(171)Informes especiales N° 4/91 sobre el funcionamiento de la Organización Común de Mercados del azúcar y la isoglucosa (DO C 290, 7.11.1991, p. 1) y n° 4/93 sobre la aplicación del sistema de cuota para el control de la producción de leche (DO C 12 de 15.1.1994, p. 1).

(172)Reglamento (CE) N° 1884/94 del Consejo, de 27 de julio de 1994 (DO L 197, 30.7.1994, p. 27).

(173)Reglamento (CE) n° 2222/96 del Consejo, de 18 de noviembre de 1996 (DO L 296 de 21.11.1996, p. 50).

(174)Véase el informe de la Comisión al Consejo sobre la aplicación de los límites indivuales por productor en los programas anuales de primas por oveja y vaca nodriza [COM(96) 430 final de 9 de septiembre de 1996].

(175)Reglamento n° 1357/80 del Consejo, de 5 de junio de 1980 (DO L 140 de 5.6.1980, p. 1).

(176)Véanse los informes de la Comisión sobre determinados aspectos del sector de la carne de vacuno incluidos en el Anexo II de la propuesta de la Comisión sobre la fijación de los precios para los productos agrícolas y de determinadas medidas afines (1996-1997), volumen 1, preámbulo [COM(96) 44 final de 14 de febrero de 1996].

(177)Reglamento (CE) n° 2222/96 del Consejo, de 18 de noviembre de 1996 (DO L 296 de 21.11.1996, p. 50).

(178)Véanse los apartados 3.61 a 3.63 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992).

(179)Las zonas más desfavorecidas están definidas en el artículo 3 de la Directiva del Consejo 75/268/CEE de 28 de abril de 1975 sobre la agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas (DO L 128 de 19.5.1975, p. 1). En estas zonas existen varios programas destinados a paliar los efectos de los obstáculos naturales y garantizar un nivel de vida razonable a los agricultores para mantener una comunidad agrícola viable.

(180)Reglamento (CE) n° 1588/96 del Consejo, de 30 de julio de 1996 (DO L 206 de 16.8.96, p. 23).

(181)Situación hipotética: un productor tiene una cantidad de referencia de leche correspondiente a 19 vacas lecheras, 7 vacas nodrizas, 11 bovinos machos de menos de 24 meses y 23 hectáreas de forraje. Opción 1: Solicitud de prima para todos los animales, recibe: 7 x 144,9 ecus + 11 x 108,7 ecus = 2 210 ecus. Densidad de los animales existentes en la explotación = (19 x 1 + 7 x 1 + 11 x 0,6) / 23 = 1,42 UGM/h > 1,4: no tiene derecho al complemento de extensificación. Opción 2: Solicitud estratégica: 7 x 144,9 ecus + 10 x 108,7 ecus = 2 101 ecus. Densidad de animales = (19 x 1 + 7 x 1 + 10 x 0,6) / 23 = 1,39 UGM/h