INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1995 (96/C 340/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

Página

Introducción 5

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 23

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Gestión presupuestaria y gastos directos 58

Capítulo 3. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Organización y gestión de los mercados agrícolas 75

Capítulo 4. Política común de la pesca y del mar 102

Capítulo 5. Ámbito regional 123

Capítulo 6. Ámbito social 149

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 187

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 204

Capítulo 9. Investigación y desarrollo tecnológico 214

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética) y Mongolia 235

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 264

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 290

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 334

Capítulo 14. Tribunal de Cuentas 348

Capítulo 15. Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y estructura organizativa común 349

ANEXOS

Anexo I. Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años 353

Anexo II. Anexo sobre las abreviaturas y símbolos utilizados en el informe e información básica sobre el presupuesto general 363

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 45

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Gestión presupuestaria y gastos directos 70

Capítulo 3. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Organización y gestión de los mercados agrícolas 95

Capítulo 4. Política común de la pesca y del mar 117

Capítulo 5. Ámbito regional 141

Capítulo 6. Ámbito social 169

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 199

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 212

Capítulo 9. Investigación y desarrollo tecnológico 228

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética) y Mongolia 255

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 283

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 313

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 342

Capítulo 15. Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y estructura organizativa común 352

ÍNDICE DE LOS GRÁFICOS (G)

Página

G I Presupuesto general 1995. Ingresos previstos 10

G II Presupuesto general 1995. Previsiones de gastos. Créditos para pagos 11

G III Presupuesto general 1995. Créditos para compromisos 12

G IV Créditos para compromisos disponibles en 1995 y su utilización, por sector y por institución 13

G V Créditos para pagos disponibles en 1995 y su utilización, por sector y por institución 14

G VI Perspectivas financieras: detalle de los créditos para compromisos disponibles en el presupuesto de 1995 y su ejecución; total de créditos para pagos disponibles en el presupuesto de 1995 y su ejecución 15

G VII A Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio 1995 16

G VII B Resumen del balance consolidado de la Unión Europea a 31 de diciembre de 1995 17

G VIII Pagos efectuados en 1995, por sector 18

G IX Pagos efectuados en 1995, por Estado miembro 19

G X Evolución y utilización de los créditos para pagos durante el período de 1991 a 1995, por sector 20

G XI Nivel de utilización de los créditos para pagos de 1991 a 1995, por sector 21

G XII Pagos anuales durante el período de 1991 a 1995, por sector y por institución 22

G XIII Ingresos previstos y efectivos en 1995 54

G XIV Recursos propios previstos y efectivos en 1995, por Estado miembro 55

G XV Recursos propios efectivos en 1995 56

G XVI Recursos propios efectivos, por Estado miembro (1991-1995) 57

G XVII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1995, repartidos por mercado 73

G XVIII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1995, por mercado y Estado miembro 74

G XIX Fondos estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1995, por Estado miembro 185

G XX Intervenciones con fines estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1995, por Estado miembro y objetivo 186

G XXI La ayuda a los países de Europa Central y Oriental y a los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética): programas PHARE y TACIS 263

G XXII Información de base sobre los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) (situación al 31 de diciembre de 1995) 329

G XXIII 6.o FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 330

G XXIV 7.o FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 331

G XXV 6.o y 7.o FED: utilización de las ayudas por sector económico (situación a 31 de diciembre de 1995) 332

G XXVI Los siete FED. Evolución de los pagos anuales (1960-1995) 333

INTRODUCCIÓN

0.0. ÍNDICE Apartados

Gestión financiera y contable 0.1

La gestión de los fondos comunitarios llevada a cabo por los Estados miembros 0.2 - 0.5

Actuaciones conjuntas de los Estados miembros y la Comisión 0.6 - 0.11

Gestión de la Comisión propiamente dicha 0.12 - 0.27

Mejoras en la gestión financiera 0.28 - 0.32

GESTIÓN FINANCIERA Y CONTABLE

0.1. La mejora de la gestión financiera en casos concretos puede depender en gran medida o por entero de las medidas tomadas por la Comisión en solitario, o por uno o más Estados miembros, o bien, con bastante frecuencia, de la actuación combinada de la Comisión y los Estados miembros en su búsqueda conjunta de soluciones adecuadas. El Informe Anual y la declaración de fiabilidad relativos al ejercicio 1995 ofrecen multitud de ejemplos de gestión insatisfactoria tanto financiera como contable, en muchos casos idénticos, o muy similares, a los expuestos en años anteriores. En la introducción a su Informe Anual de 1994 el Tribunal se mostraba satisfecho de que la nueva Comisión hubiera lanzado el programa de mejora de la gestión financiera denominado «Sound and Efficient Management (SEM 2000)», aunque reconocía al mismo tiempo que no podían esperarse resultados inmediatos.

LA GESTIÓN DE LOS FONDOS COMUNITARIOS LLEVADA A CABO POR LOS ESTADOS MIEMBROS

0.2. En relación con los ingresos, el capítulo 1 expone que, debido a una aplicación deficiente de la normativa sobre el régimen de perfeccionamiento activo, dejaran de recaudarse varios millones de ecus de recursos propios. También se observaron variaciones considerables en los métodos y en la frecuencia de los controles aduaneros, además de casos de aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo. En relación con los recursos propios derivados del IVA, los nuevos riesgos surgidos a causa de la supresión de las fronteras fiscales hacen necesario un seguimiento estricto de los procedimientos de gestión y, en consecuencia, métodos satisfactorios de control a nivel nacional y una mayor cooperación entre las administraciones de los Estados miembros.

0.3. El capítulo 3, dedicado a la organización y gestión de los mercados agrícolas, llama también la atención sobre el hecho de que un Estado miembro no recuperó importes adeudados a la Comunidad, en este caso restituciones a la exportación por valor de al menos 16 millones de ecus. En el mismo capítulo, el seguimiento de las observaciones de los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1990 a 1992 reveló que, si bien el Consejo y el Parlamento habían apoyado la opinión del Tribunal sobre la urgencia de establecer el registro oleícola, los principales Estados miembros productores de aceite seguían sin hacerlo cuatro años después. La misma falta de progresos se observaba en la instauración de catastros de las superficies cultivadas de arroz, otro mecanismo de control esencial. En su Informe Especial en apoyo de la Declaración de Fiabilidad relativa al ejercicio 1995 (), el Tribunal llega a la conclusión de que los Estados miembros han de aplicar con mayor rigor los procedimientos de control requeridos por los reglamentos aplicables a las distintas medidas. Dichos controles deberían considerarse como el requisito mínimo para conseguir una ejecución efectiva y eficaz del presupuesto del FEOGA. Hay que redoblar la eficacia de los controles administrativos y las inspecciones físicas sobre el terreno. En los regímenes basados en hectáreas, la correcta aplicación de un sistema obligatorio de controles integrados resulta esencial para evitar o detectar declaraciones duplicadas de naturaleza fraudulenta.

0.4. Pese a los anticipos del 50 % de la ayuda comunitaria a las inversiones en vigilancia pesquera (véase el capítulo 4), se retrasó considerablemente la ejecución de los programas anuales de inversiones en varios Estados miembros. Por otra parte, si en el ámbito de la ayuda a inversiones para la transformación y comercialización de productos pesqueros y de la acuicultura se hubieran realizado análisis más estrictos de los proyectos y evaluaciones más cuidadosas de la situación financiera de los beneficiarios se habría evitado el financiar algunos fracasos.

0.5. Entre los problemas de gestión de las operaciones de los Fondos Estructurales a cargo de los Estados miembros que se mencionan en el capítulo 6, figuran la falta de fiabilidad de los sistemas contables relativos al Fondo Social y la falta de información sobre los beneficiarios. Estas carencias se traducen en retrasos en las transferencias de fondos, fallos de funcionamiento en los comités de seguimiento y controles internos insuficientes, así como en certificados de gastos faltos de fiabilidad. El capítulo 7 describe cómo la iniciativa del FEOGA-Orientación, Leader, fue llevada a la práctica de diferente manera según los Estados miembros, cómo el grado de cooperación y de coordinación entre los grupos Leader y los organismos nacionales intermediarios variaba considerablemente y cómo la amplia autonomía de los grupos, junto con sus diversas interpretaciones del concepto básico, se traducían en fallos en los procedimientos. Se detectaron gastos no subvencionables y se descubrió información técnica y financiera facilitada por los grupos que adolecía de falta de fiabilidad.

ACTUACIONES CONJUNTAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y LA COMISIÓN

0.6. En el ámbito de los recursos propios, hay que reforzar el sistema de notificación de las declaraciones de créditos incobrables o de los casos de no recuperación de deudas con las aduanas por parte de los Estados miembros. La Comisión y los Estados miembros tendrían también que estudiar la posibilidad de desarrollar instrumentos idóneos para medir la comparabilidad y fiabilidad de las cifras del PNB. En cualquier caso, deben seguir esforzándose por que las estadísticas nacionales del PNB sean más fiables, comparables y exactas.

0.7. La falta de seguimiento y control por los Estados miembros y la Comisión de las declaraciones de costes correspondientes a los regímenes cofinanciados por la Comunidad para combatir las irregularidades y los fraudes en el FEOGA-Garantía ha provocado pagos no subvencionados de 16,6 millones de ecus, al tiempo que algunas de las acciones financiadas han tenido resultados limitados o insatisfactorios.

0.8. Volvió a observarse falta de coherencia en la interpretación del carácter subvencionable de determinados gastos con fondos comunitarios, tanto en la Política Común de Pesca como en el Fondo Social. La gestión del Fondo Regional está influida por el hecho de que los criterios aplicados para determinar las zonas con derecho a subvención hacen que más del 50 % de la población comunitaria se vea afectada por uno u otro objetivo. En consecuencia, la ayuda se dispersa mucho y resulta difícil conciliar aspectos como el principio de concentración de las ayudas, la ampliación territorial, los efectos de las ayudas anteriores, la continuidad de los proyectos y los cambios en las necesidades; asimismo resulta difícil combinar criterios objetivos con situaciones particulares, en especial cuando las estadísticas son insuficientes. Es preciso llevar a la práctica las medidas previstas para mejorar las estadísticas regionales con objeto de dotar de una base sólida a las políticas y la evaluación de resultados.

0.9. En su informe especial en apoyo de la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 1995 (), el Tribunal llega a la conclusión de que el elevado porcentaje de errores que registran los Fondos Estructurales pone de manifiesto la necesidad de mejorar los sistemas y los controles de los Estados miembros, de fijar plazos rigurosos para la presentación de las solicitudes de saldo y aplicarlos estrictamente, y la necesidad también de que la Comisión instaure los procedimientos oportunos de liquidación y se establezcan reglamentos que regulen de forma clara y exhaustiva la gestión de los fondos. Habría que prestar especial atención al procedimiento de certificación para garantizar que las declaraciones de gastos subvencionables sean correctas y se acompañen de los debidos justificantes.

0.10. Las ayudas comunitarias se asignan con frecuencia a proyectos industriales generadores de ingresos. Sería deseable una mayor prudencia a la hora de destinar las ayudas a proyectos de elevada y directa rentabilidad financiera. La financiación mediante préstamos resulta a veces más conveniente, aunque las ayudas podrían seguir concediendose en los casos en los que las inversiones no tendrían lugar sin incentivos adicionales.

0.11. Los objetivos de los nuevos programas de gastos sociales no son suficientemente claros y medibles. Por añadidura, la fiscalización de programas comunitarios de educación y formación profesional reveló que el lanzamiento de los nuevos programas Leonardo y Sócrates había originado retrasos e interrupciones en la ejecución de sus predecesores. Con objeto de lograr la coherencia y complementariedad de las medidas comunitarias e impedir la doble financiación de determinadas acciones, es menester reforzar las estructuras de coordinación entre las distintas administraciones competentes y en el seno de cada una de ellas.

GESTIÓN DE LA COMISIÓN PROPIAMENTE DICHA

0.12. La gestión de la Comisión propiamente dicha se critica en la mayor parte de los capítulos del presente informe, sobre todo en relación, como cabía esperar, del gasto gestionado directamente. El capítulo 3 reconoce que la Comisión actuó con diligencia en el seguimiento de las medidas aplicadas tras el brote de peste porcina registrado en Bélgica, pero ello no obsta para que las condiciones de aplicación de las medidas veterinarias y excepcionales no estuvieran desde el principio claramente especificadas en los reglamentos. Este fallo supuso un coste extra para el presupuesto comunitario y un trato desigual a los Estados miembros.

0.13. El capítulo 4 pone de relieve que la Comisión no precisó los criterios para determinar que Estados miembros podían beneficiarse de la participación comunitaria en los gastos nacionales de vigilancia pesquera, ni tampoco para fijar el nivel de ayuda. Se concedió el porcentaje máximo de la ayuda por un equipo que no se utilizó exclusivamente para la vigilancia pesquera. No se realizó el estudio de la rentabilidad de las inversiones propuestas, ni siquiera en el caso de los aviones. La Comisión tampoco tomó las medidas necesarias para mejorar la cooperación entre los Estados miembros, que es fundamental en la vigilancia aérea.

0.14. Dentro de los programas Pacte y Recite, descritos en el capítulo 5, se financian proyectos similares de intercambio de experiencias entre autoridades locales y regionales. Su gestión se confía a organismos cuyas estructuras no son siempre las apropiadas para llevar a cabo con eficacia la ejecución, el seguimiento y el control de los proyectos.

0.15. La Comisión debe proceder sin demora a fijar normas claras respecto de la extendida práctica de subcontratar las operaciones del Fondo Social. Las acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social no tienen asignados objetivos bien definidos; hay una ausencia de cohesión global y no se evalúa la mayoría de las acciones efectuadas. La Comisión no tiene procedimientos claros de asignación de ayudas y falta transparencia. Con objeto de reforzar el sistema de control sería deseable que hubiera una unidad central de gestión de contratos, procedimientos armonizados y una separación entre la gestión financiera y la gestión de proyectos.

0.16. La fiscalización de las ayudas a la producción y la difusión de programas en formato de pantalla ancha (16:9), que se inscriben en el plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa (véase el capítulo 9), puso de relieve que la gestión comunitaria era problemática. Tampoco podía aplicarse coherentemente el mecanismo de financiación. Aunque el plan de acción ha ayudado a las entidades de producción y radiodifusión a familiarizarse con el formato, no ha tenido un impacto claro en las ventas de receptores de los fabricantes europeos.

0.17. El Tribunal llegó a la conclusión de que, en caso de continuarse el plan de acción, convendría simplificar o incluso abandonar las ayudas a la producción de programas de televisión y sería aconsejable en el ámbito de la radiodifusión llevar a cabo más controles técnicos de las instalaciones de las entidades dedicadas a ella con miras a conseguir una mayor calidad de la imagen y el sonido. Dado que hasta ahora el mercado se ha sentido más interesado en la cantidad de los servicios ofrecidos que en la televisión de formato ancho, cualquier nuevo compromiso financiero que se decida tendrá que ir precedido de un detallado estudio de mercado y de la definición precisa de los objetivos.

0.18. El capítulo 10 abarca la ayuda a Europa central y oriental, a los Nuevos Estados Independientes de la antigua Unión Soviética y a Mongolia. Muchas de las debilidades señaladas tienen su origen en la inadecuada gestión de los recursos humanos que lleva a cabo la Comisión, la cual necesita proceder con urgencia a una mejor definición de sus responsabilidades como ordenador de pagos, además de ejercerlas plenamente, con el fin de cesar en la práctica de delegar a terceros parte de sus atribuciones de autoridad pública, aclarar el papel de los expertos «externos» y el personal contratado «intramuros» y, por último, informar a las autoridades presupuestarias de los medios que considere necesarios para llevar a la práctica de forma satisfactoria los programas que ha de gestionar. Han surgido dificultades análogas a causa del recurso a organizaciones intermediarias para la gestión de operaciones estructurales (véanse los apartados 0.13 y 0.14) y del problema de capacidad de gestión de la ayuda al desarrollo que se menciona en el apartado 0.21. El Informe Especial n° 1/96 del Tribunal relativo a los programas MED () contiene otro ejemplo de los problemas de la delegación de las atribuciones de la Comisión.

0.19. Si bien la Comisión ha comenzado a corregir los retrasos producidos en la conclusión de contratos, los compromisos contables no seguidos por contratos al final de 1995 continuaban sumando la cifra de 1 970 millones de ecus en el caso de PHARE, y de 644 millones de ecus en el caso de TACIS. La eficacia de las operaciones de TACIS se ve a menudo entorpecida por la multiplicidad de niveles de gestión que provoca duplicación de acciones, confusión en la cadena de mando y falta de asunción de responsabilidades.

0.20. El compromiso precipitado de ayuda médica y alimentaria destinada al Kirguistán hizo que el plan de distribución fuera inadecuado y se produjeran dificultades para constituir los fondos de contrapartida y despilfarro de recursos. Tanto en Polonia como en el Kirguistán los fondos de contrapartida se utilizaron en sectores no subvencionables o de escasa prioridad. El Tribunal ha informado con frecuencia de la aparición de problemas similares en la constitución, utilización y seguimiento de los fondos de contrapartida; los ejemplos más recientes son los Informes Anuales de 1990 a 1994 y los Informes Especiales 1/91 (), 2/94 () y 2/95 (). El capítulo 12 señala que si bien el Convenio de Lomé insiste en que al asignarse los fondos de contrapartida hay que prestar atención a las categorías sociales más vulnerables (pobres, desempleados, mujeres y niños), algunos países han destinado importes considerables a la amortización de deudas del sector público. Es evidente que algunos aspectos de la concepción y supervisión de los fondos de contrapartida requieren que la Comisión les preste atención urgente.

0.21. El capítulo 11 destaca que los compromisos pendientes para la cooperación con los países en desarrollo aumentaron considerablemente en 1995 y que una gran proporción de compromisos destinados a varios sectores clave se contrajo en diciembre 1995. Se está produciendo un desequilibrio entre la talla y la diversidad de los programas que la Comisión ha de aplicar y su propia capacidad de aplicarlos de modo satisfactorio.

0.22. Cuando la ayuda comunitaria contribuye a un programa de acciones cofinanciado con otros donantes y resulta difícil, o incluso imposible, distinguir los diferentes componentes del programa, la Comisión no debería restringir la asignación por el beneficiario de los fondos comunitarios a partes específicas del programa. Se observaron ejemplos de esta asignación excesivamente específica en algunas acciones de ayuda humanitaria y en la asistencia financiera a la Autoridad Nacional Palestina. Los mecanismos de financiación y los requisitos de control y notificación deberían adaptarse, en colaboración con otros donantes, a la naturaleza de las operaciones que vayan a financiarse.

0.23. El capítulo 11 resalta también la necesidad de que la Comisión formule, y aplique de forma coherente, criterios para el tratamiento de los intereses devengados por saldos sin utilizar de los anticipos abonados a organizaciones en virtud de acciones externas. Informes anteriores del Tribunal, en particular el Informe Especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión [apartado 3.17 ()] y el Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (apartados 6.11 a 6.14), muestran que la observación expuesta se aplica, mutatis mutandis, a muchas operaciones de Fondos Estructurales y otras políticas en que la Comisión abona anticipios, bien sea a organizaciones intermediarias, bien a los beneficiarios finales.

0.24. El capítulo 12 señala que la política de la Comisión en materia de apoyo al ajuste estructural se ha llevado en función de la evaluación de la situación específica de cada país beneficiario dentro de las IFI y de la función que éstas asignan a los diferentes proveedores de fondos. La Comisión acepta que haya sólo un programa de ajuste en cada país en virtud de las condiciones acordadas con las Instituciones Financieras Internacionales, pero desea conservar su facultad discrecional al enjuiciar el desarrollo de las reformas definiendo sus propias condiciones para la liberación de la ayuda del FED para el ajuste estructural. El sistema resultante es demasiado complejo y a la vez demasiado rígido. Deben introducirse dos tipos de condiciones (básicas y complementarias) atendiendo a las peculiaridades de los diferentes países.

0.25. La importancia de la contribución del FED al ajuste estructural no ha estado acompañada de un seguimiento de calidad de las operaciones. Hay que introducir mejoras al respecto tanto en las delegaciones de la Comisión como en las administraciones de los países beneficiarios, que necesitan asistencia técnica institucional para llevar a cabo las reformas sectoriales previstas. No obstante, cabe reconocer que las consideraciones de soberanía de los países ACP limitan en buena medida el grado en que la Comisión, con los demás donantes, puede influir realmente en la preparación, ejecución y evaluación posterior de los programas en los sectores previstos.

0.26. El capítulo 13 destaca que el aumento del número y el desarrollo de los organismos comunitarios descentralizados hacen necesario que la Comisión preste más atención a sus actividades, sobre todo la necesidad de presentar de forma transparente los créditos presupuestarios, reforzar el control interno y armonizar los procedimientos de gestión. El Tribunal también comenta las debilidades de la política inmobiliaria de la Comisión y vuelve a proponer la creación de un presupuesto de inversiones de carácter plurianual. Por añadidura, el pago de impuestos por el alquiler de locales parece contradecir los acuerdos de exención de impuestos que rigen las relaciones de la Comisión con los Estados miembros.

0.27. El capítulo 11 (véanse los apartados 11.68 a 11.72) plantea la posibilidad de que la Comisión recurra en mayor medida al trabajo de otros auditores con fines de control. La sugerencia puede aplicarse a ámbitos distintos a la ayuda comunitaria de cooperación con países terceros y en desarrollo, en particular los Fondos Estructurales. La práctica de recurrir al trabajo de otros auditores se ha afianzado en las operaciones del FEOGA-Garantía en virtud del Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión de 7 de julio de 1995 (), que prevé que las cuentas anuales relativas al FEOGA-Garantía de los Estados miembros sean auditadas por organismos certificadores nacionales de naturaleza independiente. Este tipo de iniciativas merecen ser bien acogidas si aumentan el alcance real de la auditoría y el control de la Comisión. Pero, según las normas de auditoría generalmente aceptadas (), los usuarios del trabajo de otros auditores deben cerciorarse, al realizar la auditoría concreta, de la independencia y competencia profesional de éstos, así como de la idoneidad de los procedimientos aplicados.

MEJORAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA

0.28. El presente informe menciona igualmente varios casos, confirmados durante las tareas de fiscalización, en que la Comisión ha logrado mejoras en la gestión contable y financiera, o bien ha tomado medidas, con la cooperación de los Estados miembros, para lograr dichas mejoras.

0.29. A raíz de las observaciones formuladas por el Tribunal en el capítulo 3 de su Informe Anual relativo al ejercicio 1992, tanto el Consejo como el Parlamento reconocieron la necesidad de adoptar medidas de control efectivas para el mercado del algodón. Tras confirmar con su examen la existencia de abusos generalizados, la Comisión introdujo nuevos reglamentos para mejorar el sistema de control a partir de 1995/1996. En su Informe Anual relativo a 1990, el Tribunal criticaba la forma en que se abonaba la compensación a los destiladores de whisky por sus exportaciones; una nueva fiscalización llevada a cabo en 1995 puso de manifiesto que se habían producido mejoras en el control de estas ayudas.

0.30. Aunque sigue habiendo un elevado porcentaje de compromisos contables de PHARE y TACIS que no han sido seguidos de contratos al final de 1995, la Comisión ha comenzado a eliminar el atasco y, además, ha dado los primeros pasos para resolver las diversas debilidades de que adolece en la gestión de sus activos fijos, debilidades que el Tribunal había puesto de manifiesto (véanse los capítulos 13 de los Informes Anuales relativos a 1994 y 1995). Además en el capítulo dedicado a los recursos propios, el Tribunal se felicita por las mejoras aportadas al sistema de intercambio de información sobre el IVA.

0.31. A todo ello se añade que representantes de la Comisión y de los Estados miembros están debatiendo una serie de cuestiones sobre el derecho a subvención de los proyectos a cargo de los Fondos Estructurales en el contexto de SEM 2000. También se están explorando otras vías para incitar a las autoridades nacionales a velar por la efectividad de las ayudas estructurales comunitarias y su correcta contabilización a nivel nacional. El Tribunal apoya las finalidades perseguidas por estos debates, que ofrecen ciertas perspectivas de resolución de debilidades antiguas e importantes. Sin embargo, queda mucho por hacer y tanto la Comisión como los Estados miembros deben redoblar sus esfuerzos.

0.32. Por último, el Tribunal vuelve a insistir en que la prevención del fraude y el despilfarro es mucho más rentable que la detección seguida de la sanción y la recuperación, a menudo problemáticas. Al elaborar las normas legislativas y preparar programas o acciones concretos habría que tener siempre en cuenta los mecanismos de administración y control y su coste. La revisión periódica de la gestión de los mercados agrícolas y de la legislación de los Fondos Estructurales constituyen ocasiones inmejorables para mejorar la transparencia y la calidad de la gestión financiera de las operaciones comunitarias a todos los niveles.

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PARTE I Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

CAPÍTULO 1 (*) Recursos propios

1.0. Índice Apartados

Introducción general 1.1 - 1.3

Ejecución presupuestaria 1.4

Recursos propios tradicionales 1.5 - 1.63

Gestión de las deudas definitivamente irrecuperables (declaraciones de créditos incobrables) 1.5 - 1.16

Introducción 1.5 - 1.10

Gestión por la Comisión de las declaraciones de créditos incobrables comunicadas por los Estados miembros 1.11 - 1.12

Tratamiento de los casos de sobreseimiento 1.13 - 1.14

Conclusión 1.15 - 1.16

Régimen de perfeccionamiento activo 1.17 - 1.38

Definición 1.17

Evolución del marco jurídico 1.18 - 1.19

Reexportación y despacho a libre práctica de productos obtenidos en el marco del régimen de perfeccionamento activo, sistema de suspensión (PA/S) 1.20 - 1.24

Observaciones diversas 1.25 - 1.33

Aplicación incorrecta del Acuerdo CEE-Turquía 1.34 - 1.37

Conclusión 1.38

Depósitos aduaneros 1.39 - 1.54

Introducción 1.39 - 1.40

Régimen jurídico 1.41

Contabilidad de existencias 1.42 - 1.44

Deficiencias de los controles aduaneros 1.45 - 1.48

Procedimientos nacionales de reexportación no conformes 1.49

Aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo 1.50 - 1.52

Disposiciones comunitarias contradictorias sobre los elementos de imposición 1.53

Conclusión 1.54

Acuerdos de unión aduanera 1.55 - 1.63

Conclusión 1.63

Recursos propios procedentes del IVA 1.64 - 1.103

Introducción 1.64 - 1.67

Detección de infracciones de la legislación comunitaria 1.68 - 1.71

Régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios 1.72 - 1.103

Intercambio de información sobre los números de IVA y el valor de los intercambios 1.72 - 1.79

Interconexión y límites de utilización de las fuentes de información 1.80 - 1.88

Evolución de los métodos de control 1.89 - 1.91

Ingresos IVA 1.92 - 1.97

Conclusión 1.98 - 1.103

Producto Nacional Bruto 1.104 - 1.128

Necesidad de medir la calidad de la determinación del PNB estadístico 1.104 - 1.109

Concepto de calidad aplicado al PNB estadístico 1.110 - 1.111

Medida de la comparabilidad del PNB 1.112 - 1.118

Medida de la fiabilidad del PNB 1.119 - 1.125

Conclusión 1.126 - 1.128

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El presente capítulo trata del conjunto de los recursos propios. El Tribunal ha examinado ciertos ámbitos de los recursos propios tradicionales: la gestión de las deudas irrecuperables, algunos aspectos del régimen de perfeccionamiento activo, la aplicación del régimen de depósitos aduaneros, así como las consecuencias financieras de los acuerdos de unión aduanera. En cuanto al IVA, ha seguido controlando el funcionamiento de la detección de infracciones a la legislación comunitaria y del régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios. Por último, el Tribunal ha examinado la medición de la calidad de la determinación del PNB estadístico, que constituye la base imponible de dicho recurso propio.

1.2. La estructura de las siguientes observaciones no refleja la importancia financiera relativa de cada uno de los recursos propios. Efectivamente, la gestión de los recursos propios tradicionales bajo la responsabilidad de la Comisión exige que el Tribunal examine el conjunto de procedimientos que deben permitir la recaudación de dichos recursos, además de proteger los intereses financieros de la Comunidad. El riesgo de irregularidad es especialmente elevado en algunos de estos ámbitos (tránsito, perfeccionamiento activo, gestión de los activos comunitarios, etc.). Las observaciones sobre los recursos propios tradicionales son más numerosas, pero también más dispares. Las observaciones sobre los demás tipos de recursos propios (IVA, PNB) se centran más, por su propia naturaleza, en principios (macroeconómicos, estadísticos, etc.) o en aspectos contables.

1.3. El examen de la evolución desde 1986 de la financiación del presupuesto comunitario pone en evidencia una serie de tendencias (véase el gráfico 1.1): la parte de recursos propios PNB progresa en el conjunto del período, la del IVA fluctúa entre el 50 % y el 60 %, y la de los recursos propios tradicionales (derechos de aduanas, exacciones reguladoras agrícolas y cotizaciones de azúcar) tiende a disminuir (véase el cuadro 1.1).

Gráfico 1.1. Evolución del reparto de los recursos propios efectivos

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

(%)

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.4. Del cuadro 1.2 se desprende que:

1) los ingresos efectivos ascendieron en 1995 a 75 077,1 millones de ecus, lo que supone el 99,5 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo; así, los ingresos aumentaron un 13,7 % en relación con el ejercicio 1994 (66 002,1 millones de ecus);

2) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de recaudación (1 605,9 millones de ecus) ascendieron a 14 453,2 millones de ecus, es decir, un 19,2 % del total de los ingresos efectivos; dichos recursos se descomponían en:

a) derechos de aduana por un importe bruto de 13 898,4 millones de ecus, correspondientes al 86,5 % de los recursos propios tradicionales brutos (16 059,1 millones de ecus) ();

b) exacciones reguladoras agrícolas por un importe bruto de 844,3 millones de ecus, correspondientes al 5,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

c) cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 316,4 millones de ecus, correspondientes al 8,2 % de los recursos propios tradicionales brutos;

3) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), teniendo en cuenta los saldos y ajustes ( P521,3 millones de ecus), ascendió a 39 127,3 millones de ecus (), es decir, el 52,1 % del total de los ingresos efectivos;

4) el recurso PNB, teniendo en cuenta los saldos y ajustes ( P269,4 millones de ecus), ascendió a 14 172,6 millones de ecus () (de los que 247,6 millones de ecus correspondían a reservas), o sea, un 18,9 % del total de los ingresos efectivos.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión de las deudas definitivamente irrecuperables (declaraciones de créditos incobrables)

Introducción

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.5. Los Estados miembros ponen a disposición de la Comunidad los derechos de aduanas y exacciones reguladoras agrícolas constatados que se recaudan o garantizan. Incluyen en una contabilidad separada denominada «contabilidad B» () los derechos constatados pendientes de cobro por los que no se haya proporcionado ninguna fianza. Pueden incluir en dicha contabilidad los derechos constatados y garantizados cuando sean objeto de reclamación.

1.6. El cuadro 1.3 resume la situación al 30 de junio de 1995 de los derechos constatados, pero no recuperados, respecto al conjunto de los derechos constatados. Dichos porcentajes oscilan, según los Estados miembros, entre el 0,13 % y el 1,54 %.

1.7. Los Estados miembros pueden realizar declaraciones de créditos incobrables, es decir, que pueden dejar de poner a disposición de la Comisión los derechos constatados si éstos no han podido cobrarse por causa de fuerza mayor o si resulta definitivamente imposible proceder a su cobro por causas ajenas a su responsabilidad.

1.8. El Tribunal ha examinado en la Comisión los expedientes relativos a los casos de declaración de créditos incobrables.

1.9. El importe total de las declaraciones de créditos incobrables debe comunicarse a la Comisión mediante la declaración trimestral. Además, las correspondientes a casos especiales por importes superiores a los 10 000 ecus se presentan a la Comisión en el informe semestral. La Comisión comunica, en su caso, sus observaciones al Estado miembro afectado en un plazo de seis meses.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.10. El cotejo entre estos dos tipos de comunicación presenta incoherencias: los informes semestrales incluyen declaraciones de créditos incobrables, a pesar de que los trimestrales respecto a los mismos períodos no mencionan ningún importe, o bien importes muy inferiores (véase el cuadro 1.4).

Gestión por la Comisión de las declaraciones de créditos incobrables comunicadas por los Estados miembros

1.11. Desde la introducción del procedimiento de declaración de créditos incobrables () el 1 de enero de 1989 (), cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Países Bajos y Reino Unido) han declarado casos de créditos incobrables por importes superiores a los 10 000 ecus. El cuadro 1.5 resume la situación al 30 de junio de 1995 de los veintiocho casos declarados por estos cinco Estados miembros por un total de 5,6 millones de ecus.

1.12. Cuando el Tribunal llevó a cabo su fiscalización (diciembre de 1995), la Comisión aún no había realizado el inventario de los instrumentos nacionales de recuperación, no obstante necesario para delimitar la responsabilidad financiera de los Estados miembros, también en caso de declaración de créditos incobrables. Hasta septiembre de 1994, la Comisión no tomó la iniciativa de interrogar a los Estados miembros para realizar dicho inventario.

Tratamiento de los casos de sobreseimiento

1.13. El 13 de julio de 1995, las autoridades alemanas informaron a la Comisión de que los casos de declaración de créditos incobrables comunicados hasta entonces eran en realidad casos de sobreseimiento. En efecto, según la normativa nacional, las autoridades pueden tomar decisiones de sobreseer temporalmente las acciones de recuperación, aunque estas decisiones no implican la extinción de la deuda. En consecuencia, todos los casos de sobreseimiento comunicados desde 1989 deberían incluirse de nuevo en la contabilidad separada. Sin embargo, estas deudas pendientes de cobro no figuran en la contabilidad comunitaria. A la fecha de la inspección, la Comisión aún no había dado ningún paso en este sentido ante las autoridades alemanas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.14. Por otra parte, antes de 1989 Alemania puso a disposición de la Comisión todos los importes constatados, incluyendo los importes no cobrados. Al 1 de enero de 1989, los importes constatados pero no cobrados puestos a disposición de la Comunidad ascendían a un total de 93,8 millones de ecus (). Este importe no se ha restituido para su anotación en la contabilidad separada, pero la Comisión no se ha opuesto a que las autoridades alemanas deduzcan de las constataciones en curso las declaraciones de créditos incobrables efectuadas. Ni la Comisión ni las autoridades alemanas han creado un sistema de seguimiento que permita conocer el importe acumulado de estas deducciones.

Conclusión

1.15. El procedimiento de declaración de créditos incobrables no aporta a la Comisión ninguna ayuda fundamental para analizar y comparar la actuación de los Estados miembros en la recuperación de las deudas difíciles (véanse los apartados 1.10 y 1.12).

1.16. En la mayoría de los Estados miembros, el procedimiento previsto sigue sin aplicarse (véase el apartado 1.11), y en los demás Estados miembros se aplica de forma heterogénea. La Comisión debe intentar eliminar las causas que, en ciertos Estados miembros, provocan niveles de morosidad más elevados (véase el apartado 1.6). Para conseguir una mayor transparencia en la gestión de las recuperaciones, la Comisión debería tomar las medidas adecuadas para:

a) guardar la coherencia entre las comunicaciones mencionadas en los apartados 1.9 y 1.10;

b) convertir en obligatorias las comunicaciones periódicas de todas las deudas que no se hayan podido recuperar dentro de un plazo pendiente de determinación;

c) publicar, en anexo al balance anual, la situación por Estado miembro de las deudas comunitarias no recuperadas que se indican en b).

Régimen de perfeccionamiento activo

Definición

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.17. El régimen de perfeccionamiento activo () es un régimen económico aduanero que permite que, en el territorio aduanero de la Comunidad, las mercancías definidas a continuación sufran una o varias operaciones de transformación denominadas «perfeccionamiento». Pueden acogerse al régimen de perfeccionamiento activo:

a) las mercancías no comunitarias destinadas a ser reexportadas fuera del territorio aduanero de la Comunidad en forma de productos transformados llamados compensadores, sin que las mercancías estén sujetas a derechos de importación ni a medidas de política comercial (régimen de perfeccionamiento activo, sistema de suspensión, denominado en adelante «PA/S»);

b) las mercancías despachadas a libre práctica (), con reintegro o condonación de los derechos de importación relativos a éstas si se exportan fuera del territorio aduanero de la Comunidad en forma de productos compensadores (régimen de perfeccionamiento activo, sistema de reintegro, en adelante denominado «PA/R»).

Evolución del marco jurídico

1.18. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1988, el Tribunal criticó el mal uso del PA/S, recomendando la introducción de intereses compensatorios en caso de entrega, para su consumo en territorio comunitario, de mercancías que se hubieran acogido a este régimen de suspensión (). Los intereses compensatorios pretenden eliminar «la ventaja financiera injustificada derivada del aplazamiento de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera» (). El Reglamento (CEE) n° 731/90 de la Comisión, de 26 de marzo de 1990 (), respondía a las observaciones del Tribunal ().

1.19. El Tribunal ha examinado la aplicación de estas modificaciones en cuatro Estados miembros (Bélgica, Alemania, Francia y Reino Unido). Este examen ha permitido formular ciertas observaciones sobre la aplicación del PA/S en dichos Estados miembros (véanse los apartados 1.25 a 1.37).

Reexportación y despacho a libre práctica de productos obtenidos en el marco del régimen de perfeccionamento activo, sistema de suspensión (PA/S)

1.20. La concesión de autorización para el régimen de PA/S sigue sujeta a la existencia de intenciones concretas de reexportar los productos compensadores. Sin embargo, en tres Estados miembros visitados (Bélgica, Alemania y Francia), ciertos operadores no han reexportado hasta un 90 % de los productos compensadores durante varios años. La aduana encargada del control no ha criticado esta desviación del régimen de PA/S, y las autoridades nacionales han renovado regularmente las autorizaciones en cuestión.

1.21. Las autorizaciones para el régimen de PA/S, en virtud del cual se ha despachado a libre práctica durante varios años un elevado porcentaje de productos compensadores principales o de mercancías sin perfeccionar, no cumplen las disposiciones comunitarias aplicables. Cuando mediante decisión administrativa se retrasa la fecha de nacimiento de la deuda aduanera, se produce una doble desviación del procedimiento: la infracción de los objetivos y normas del PA/S, y la creación de ingresos nacionales a través del mecanismo de los intereses compensatorios en detrimento del presupuesto comunitario. En efecto, según el artículo 2 de la Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad (), los intereses compensatorios no constituyen recursos propios comunitarios. El incumplimiento de las normas del régimen de PA/S provoca la puesta a disposición tardía de dichos recursos propios.

1.22. La repercusión del incumplimiento de las disposiciones vigentes en el presupuesto comunitario se puede calcular por el importe de los intereses compensatorios cobrados por los Estados miembros. Este importe asciende a 7,2 millones de ecus en los diez primeros meses del ejercicio 1994 en doce Estados miembros.

1.23. En diciembre de 1991, las autoridades francesas, según el artículo 27 del Reglamento (CEE) n° 1999/85 () y de acuerdo con la Comisión, autorizaron a un operador a pasar, en el marco del régimen de perfeccionamiento activo, del sistema de reintegro (PA/R) al sistema de suspensión (PA/S). Dicha decisión ha provocado que se haya devuelto un importe de 29,1 millones de ecus () al operador. Al pasar al PA/S, las autoridades francesas han concedido, al conjunto de las mercancías anteriormente sujetas al régimen de PA/R, un nuevo plazo para presentar el estado de liquidación. El plazo medio de veintiocho meses resultante supera en diez meses el plazo fijado en dieciocho meses por las autoridades francesas para realizar las operaciones de perfeccionamiento ().

1.24. Según la primera cuenta de liquidación, el 90 % de los productos compensadores en proceso de transformación al pasar al sistema de suspensión se despacharon a libre práctica y produjeron intereses compensatorios (ingresos nacionales) por valor superior a 3 millones de ecus. Estos despachos a libre práctica efectuados infringiendo la normativa comunitaria dieron lugar a la constatación y puesta a disposición de recursos propios por un importe de 25,6 millones de ecus con un retraso de diez meses (véase el apartado 1.28).

Observaciones diversas

1.25. En Bélgica, el examen de los estados de liquidación de los ejercicios 1993 y 1994 presentados por un operador importante ha puesto de manifiesto que los procedimientos de liquidación estaban mal aplicados. Este operador exportó el producto compensador principal, que es por definición una mercancía no comunitaria, con la cobertura de documentos aduaneros aplicables a la exportación de mercancías comunitarias. Este procedimiento no permite demostrar la salida efectiva de las mercancías del territorio aduanero comunitario. Los productos compensadores en cuestión representaban un importe de derechos superior a un millón de ecus.

1.26. El estado de liquidación debe presentarse en el plazo máximo de treinta días después de la expiración del plazo fijado para la reexportación. El mismo plazo se aplica si la propia aduana de control establece el estado de liquidación (). En tres Estados miembros (Bélgica, Alemania y Reino Unido), las declaraciones mensuales o trimestrales se presentaron con retraso, sin que las autoridades aduaneras tomaran las medidas adecuadas para garantizar que los recursos propios fueran constatados y recaudados en los plazos reglamentarios (). En Alemania, una aduana de control elaboraba el estado de liquidación de un operador con un retraso medio de ocho meses, calculándose los derechos en 13,3 millones de ecus () anuales.

1.27. Aunque los reglamentos sólo autorizan globalizaciones (declaraciones) () mensuales o trimestrales, dos Estados miembros (Bélgica y Reino Unido) autorizaron períodos de globalización de hasta un año. En consecuencia, sólo en los ejercicios 1992, 1993 y 1994 se constataron y recaudaron recursos propios por un importe total de 3,6 millones de ecus con un retraso medio de seis meses (Bélgica).

1.28. En los casos mencionados en los apartados 1.24 a 1.27, se produjo un retraso en la puesta a disposición de la Comunidad de los derechos de aduana, por lo que debe aplicarse el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (), que establece el pago de intereses de demora en la puesta a disposición de los recursos propios.

1.29. El régimen de tránsito comunitario externo se aplica a todo transporte de mercancías no comunitarias de un punto a otro del territorio aduanero (), excepto si las mercancías se acogen a un régimen aduanero económico, y siempre que las disposiciones específicas de dicho régimen permitan esta circulación. Sin embargo, el régimen de perfeccionamiento activo sólo permite el transporte del lugar de transformación hasta la aduana liquidadora.

1.30. No obstante, en caso de reexportación que no pase por el territorio de otro Estado miembro, las instrucciones nacionales en Alemania permiten el transporte hasta el punto de salida del territorio aduanero, que no es la aduana liquidadora, de los productos compensadores y de las mercancías sin perfeccionar, mediante simple mención en los libros del operador sin tener que recurrir a las formalidades que impone el régimen de tránsito (garantía, documento T1, etc.).

1.31. En caso de reexportación por vía marítima, este procedimiento nacional permite trasbordos de mercancías en las escalas que se efectúen en puertos comunitarios. Este procedimiento implica riesgos de fraude en materia de identificación del régimen aduanero de las mercancías. En efecto, al hacer escala en un puerto de la Comunidad (), las mercancías no comunitarias pueden, ante la ausencia de un título de tránsito, introducirse en el mercado comunitario sin pagar los correspondientes derechos de importación.

1.32. Cuando las mercancías sujetas al régimen de PA/S lo abandonan para pasar a otro régimen suspensivo (tránsito, depósitos aduaneros, etc.), en el documento aduanero que acompaña a estas mercancías debe constar claramente, en la correspondiente casilla reservada a la descripción de las mercancías, la indicación «PA/S» (). Esta indicación no aparece en dicho documento en ninguno de los Estados miembros visitados. Y dada la ausencia de esta indicación precisa, se corre el riesgo de no percibir los intereses compensatorios en caso de que posteriormente se produzca un eventual despacho a libre práctica.

1.33. En Alemania, los controles a posteriori del régimen de PA/S se han demorado hasta trece años, a pesar de que el período reglamentario para la eventual recuperación a posteriori se limita a tres años.

Aplicación incorrecta del Acuerdo CEE-Turquía

1.34. Según el Protocolo adicional del Acuerdo CEE-Turquía (), hasta el 18 de marzo de 1995 sólo se podían expedir certificados ATR1 para mercancías en libre práctica. Únicamente a partir del 19 de marzo de 1995, con la entrada en vigor de la Decisión n° 1/94 () del Consejo de Asociación CE-Turquía, se introdujo una exacción reguladora compensatoria () para las mercancías reexportadas a Turquía tras el perfeccionamiento activo.

1.35. De las instrucciones nacionales comunicadas al Tribunal por diez Estados miembros resulta que únicamente el Reino Unido recaudó derechos de importación sobre los productos compensadores y las mercancías sin perfeccionar antes de validar los certificados ATR1. Todos los demás Estados miembros, excepto España (desde noviembre de 1993) e Irlanda (desde 1994) extendieron certificados ATR1 sin cobrar derechos de aduana. Sin embargo, las mercancías deberían haberse despachado a libre práctica y haberse exigido al 100 % los derechos de aduana de los componentes procedentes de terceros países antes de extender los certificados ATR1. En la medida en que los Estados miembros no puedan recuperar posteriormente los derechos de aduana que deberían haberse cobrado en el momento de extender dichos certificados ATR1, deben invalidarlos, retirarlos e informar a las autoridades turcas de su emisión irregular.

1.36. El Tribunal comprobó que en el caso de dos operadores (Alemania, Bélgica) se validaron certificados ATR1 hasta el 18 de mayo de 1995 de productos compensadores, sin que se pagaran los correspondientes derechos de aduana (250 000 ecus en el período 1992 1994).

1.37. El valor de las mercancías (en libre práctica o no) reexportadas por la Unión Europea a Turquía en liquidación del régimen de perfeccionamiento activo asciende, en los ejercicios 1993 y 1994, a más de 1 780 millones de ecus. A falta de datos suficientemente precisos, el Tribunal estima de todos modos en varias decenas de millones de ecus el importe no recaudado de recursos propios correspondientes a los ejercicios de 1973 a 1995.

Conclusión

1.38. La Comisión debe velar por una aplicación correcta de las disposiciones comunitarias, y especial- mente:

a) introducir un sistema de seguimiento activo de la aplicación del régimen de PA/S; este sistema debería seguir, en concreto, los porcentajes de los productos compensadores despachados a libre práctica (véanse los apartados 1.21 a 1.24), los plazos de liquidación (véanse los apartados 1.26 y 1.27), así como la frecuencia y los resultados de los controles a posteriori (véase el apartado 1.33);

b) determinar con los Estados miembros afectados el importe de recursos propios pendientes de recuperar a consecuencia de la mala aplicación del Acuerdo CE-Turquía (véanse los apartados 1.34 a 1.37) o invalidar y retirar los certificados expedidos irregularmente;

c) someter a examen crítico todas las disposiciones comunitarias o nacionales que presenten un riesgo para la determinación del régimen de las mercancías no comunitarias, especialmente cuando circulen por vía marítima de un punto a otro del territorio aduanero de la Comunidad (véanse los apartados 1.29 a 1.32);

d) aplicar el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (), relativo al pago de intereses en caso de retraso en la puesta a disposición de los recursos propios, cuando el aplazamiento de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera resulte de una tolerancia administrativa (véanse los apartados 1.21 y 1.22).

Depósitos aduaneros

Introducción

1.39. En la Unión Europea, se han autorizado unos 13 000 depósitos aduaneros en virtud del artículo 100 del Código Aduanero Comunitario (). Existen seis tipos de depósitos definidos en las disposiciones de aplicación () de dicho código, de los cuales el 35 % corresponde al tipo concreto examinado por el Tribunal (). Los depósitos seleccionados por el Tribunal presentan, debido a la simplificación del procedimiento [domiciliación () al despachar a libre práctica], el riesgo de una constatación tardía de los recursos propios. Dichos depósitos se reservan para almacenamiento privado sin que el depositario () sea necesariamente propietario de las mercancías.

1.40. La investigación del Tribunal se ha centrado en este tipo específico de depósitos en los cinco Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia e Italia) que los autorizaron.

Régimen jurídico

1.41. El régimen de depósito aduanero permite el almacenamiento bajo vigilancia aduanera:

a) de mercancías no comunitarias, sin que estas mercancías estén sujetas a derechos de importación ni a medidas de política comercial; o bien

b) de mercancías comunitarias para las que una normativa específica disponga el beneficio de medidas relacionadas con la exportación de mercancías ().

Contabilidad de existencias

1.42. Según la normativa comunitaria () y para prevenir el riesgo de constatación tardía de los recursos propios, la contabilidad de existencias debe reflejar, en todo momento, el estado real de las existencias de mercancías. Dada la simplificación de los procedimientos (véase el apartado 1.39), en esta contabilidad de existencias deben constar todos los elementos necesarios para la correcta aplicación del régimen de depósitos aduaneros y para su control por las autoridades aduaneras (). Dicha contabilidad constituye un elemento clave del control aduanero. Los elementos de imposición (tipo de mercancía, cantidad, valor en aduana) declarados y contabilizados al colocar dichas mercancías en depósito se toman en cuenta para la constatación de los derechos de las mercancías al despacharlas posteriormente a libre práctica.

1.43. La persona designada por las autoridades aduaneras debe llevar, en la forma acordada por dichas autoridades, esta contabilidad de existencias (). Los controles sobre el terreno han mostrado la heterogeneidad de las obligaciones impuestas por las autoridades nacionales para la contabilidad de existencias, que varían de una simple lista de inventario, al detalle de todos los movimientos de mercancías. En numerosos casos, dicha contabilidad de existencias debe completarse, a efectos de control, mediante informaciones únicamente disponibles por parte del operador.

1.44. También se han detectado ciertas anomalías en la gestión de la contabilidad de existencias que pueden ocasionar retrasos en la constatación de recursos propios. Cuando la contabilidad de existencias informatizada se lleva de acuerdo con una clave distinta de la clasificación arancelaria (), las autoridades aduaneras y comunitarias no pueden seguir los movimientos de mercancías en los grandes depósitos, cotejando las entradas en depósito con las correspondientes salidas. De igual modo, no se puede seguir el movimiento de las mercancías ni comprobar el inventario material si el depositario gestiona varios depósitos dispersos por el territorio nacional (Alemania) sin indicar en el documento aduanero de entrada el depósito en el que se almacenan las mercancías. En un caso (Italia), la contabilidad de existencias sólo se creó cuatro meses después de la instalación del depósito. El estado real inicial de las existencias de mercancías en depósito (valor estimado en 1,8 millones de ecus) no se ha consignado correctamente en la contabilidad de existencias, por lo que no permite comprobar ni el inventario físico ni los movimientos de mercancías.

Deficiencias de los controles aduaneros

1.45. La frecuencia y los métodos de control, que tienen por objetivo principal comprobar la concordancia entre el momento del despacho a libre práctica de las mercancías y el momento de la constatación de los recursos propios, varían notablemente de un Estado miembro a otro.

1.46. En Alemania se llevan a cabo dos tipos de control: el control de documentos aduaneros relativos a operaciones aisladas que se efectúa regularmente, y el control detallado a posteriori que, para el mismo depósito, a menudo se espacia más de tres años, período tras cuya expiración ya no puede realizarse la notificación del importe de los derechos de aduana (). De este modo, en dos oficinas visitadas, no ha tenido lugar ningún control a posteriori antes de la expiración de dicho plazo, de cincuenta y ocho de los ciento cuarenta y seis depósitos de su competencia. El último control a posteriori de algunos de estos depósitos se remontaba a 1988, a pesar de que los recursos propios en juego se pueden estimar en varios millones de ecus anuales. Sin embargo, son fundamentalmente los controles detallados a posteriori los que permiten comprobar la coherencia entre los documentos aduaneros y los documentos comerciales, detectando así constataciones tardías o erróneas de los recursos propios.

1.47. En Francia y Bélgica no existen instrucciones nacionales sobre los controles a posteriori en los depósitos aduaneros.

1.48. En Italia las autoridades nacionales han llevado a cabo controles por sondeo, comparando los datos relativos a los documentos de entrada y de salida. Según estas autoridades, se realizaron controles a posteriori, sobre todo de los documentos comerciales y de los inventarios materiales, pero no se ha podido elaborar ningún informe de control en las inspecciones sobre el terreno.

Procedimientos nacionales de reexportación no conformes

1.49. Los procedimientos nacionales establecidos para la reexportación, que se describen y critican en los apartados 1.29 a 1.31, también se aplican para las mercancías reexportadas a partir de un depósito aduanero.

Aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo

1.50. La normativa nacional aprobada en España en virtud de los artículos 397 y siguientes de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario () permite al depositario beneficiarse de trámites simplificados para el tránsito.

1.51. Así pues, contrariamente a las disposiciones comunitarias, el depositario no está obligado a devolver al despacho de aduanas competente el ejemplar del título de tránsito (). Además, los títulos de tránsito expedidos por el depositario no están ni previamente numerados ni previamente registrados por la aduana. En consecuencia, las autoridades aduaneras no cuentan con ninguna prueba documental que les permita supervisar el buen funcionamiento del régimen de tránsito. Estos procedimientos simplificados de aplicación general en España se utilizaron en dos grandes depósitos controlados por el Tribunal.

1.52. En los depósitos controlados, el Tribunal ha examinado el registro de títulos de tránsito emitidos, que estaba en poder del depositario. Este registro muestra que los plazos de liquidación superan ampliamente en algunos casos el plazo reglamentario. Según el artículo 379 de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario, se debería haber iniciado la recaudación respecto a las operaciones no liquidadas a más tardar catorce meses después de la fecha de registro de la declaración de tránsito comunitario. Cierto número de títulos de tránsito emitidos en 1992 y en 1993 seguían sin liquidarse cuando se realizó el control del Tribunal en junio de 1995, y no se había iniciado la recaudación de los correspondientes derechos de aduana.

Disposiciones comunitarias contradictorias sobre los elementos de imposición

1.53. Lo establecido en la letra c) del apartado 3 del artículo 278 de las disposiciones de aplicación () contradice al apartado 1 del artículo 214 y al apartado 3 del artículo 112 del Código Aduanero Comunitario. Por una parte, el interesado puede, en el despacho de las mercancías a libre práctica, beneficiarse de elementos de imposición diferentes de los constatados o admitidos al entregar las mercancías en depósito, y por otra, los elementos de imposición establecidos o reconocidos al incluir las mercancías en este régimen de depósito aduanero son los que se tendrán en cuenta para su despacho a libre práctica. La consecuencia de la elección que ofrecen las disposiciones de aplicación es el riesgo de disminución sistemática de los recursos propios constatados.

Conclusión

1.54. La Comisión debe tomar las medidas necesarias para que:

1) se apliquen las disposiciones comunitarias sobre la contabilidad de existencias (véanse los apartados 1.42 a 1.44);

2) los controles de depósitos aduaneros garanticen la protección de los intereses financieros de la Comunidad (véanse los apartados 1.45 a 1.48);

3) quede garantizado el acceso a los documentos justificativos en los controles realizados por autoridades comunitarias (véanse los apartados 1.42 a 1.44 y 1.50 a 1.52), especialmente en los casos:

a) de domiciliación de procedimientos aduaneros con agentes económicos,

b) de autorización del procedimiento simplificado concedido a los agentes económicos,

c) de delegación por los despachos de aduana de una parte de sus prerrogativas a ciertos agentes económicos,

4) los procedimientos nacionales de reexportación sean conformes con las disposiciones comunitarias (véase el apartado 1.49);

5) el apartado 3 del artículo 112 del Código Aduanero Comunitario () se aplique sin equívocos (véase el apartado 1.53).

Acuerdos de unión aduanera

1.55. La unión aduanera se caracteriza por:

a) un arancel aduanero común (AAC) aplicable a la importación de mercancías procedentes de terceros países;

b) la libre circulación de mercancías obtenidas enteramente en el territorio de la Unión (), así como de las mercancías que hayan sido objeto de formalidades aduaneras de despacho a libre práctica en una de las partes contratantes.

1.56. El producto de los derechos de importación puede corresponder a la parte contratante que los haya cobrado (método contable) o bien repartirse, independientemente de la parte contratante que los haya cobrado, mediante referencia a criterios de actividades económicas (método macroeconómico).

1.57. La Comunidad Económica Europea (CEE) ha firmado tres acuerdos de unión aduanera: con el Principado de Andorra (), la República de San Marino () y Turquía (). En los tres acuerdos se ha optado por el método contable para el reparto de los derechos recaudados.

1.58. En los casos de unión aduanera con San Marino y Andorra, la repercusión financiera en los recursos propios comunitarios es y seguirá siendo mínima (véase el cuadro 1.6). Sin embargo, la repercusión en los recursos propios comunitarios del acuerdo de unión aduanera establecido con Turquía, aplicable a partir del 1 de enero de 1996, corre el riesgo de no ser nada despreciable, pero no se podrá demostrar puesto que el acuerdo no prevé la presentación de los datos necesarios. Ya se dibujan en el horizonte acuerdos de unión aduanera con otros terceros países cuya incidencia sobre los recursos propios puede llegar a ser importante. El Tribunal ha decidido examinar los aspectos financieros de la aplicación del acuerdo interino de comercio y de unión aduanera entre la CEE y la República de San Marino para destacar los riesgos inherentes al método contable (véanse los apartados 1.60 a 1.62) a la hora de realizar un reparto equitativo entre las partes del acuerdo de los derechos de importación recaudados.

1.59. El cuadro 1.6 resume el reparto de los derechos recaudados durante el ejercicio 1993 según los acuerdos celebrados con San Marino y Andorra. Además, destaca las consecuencias negativas para el presupuesto comunitario del método contable elegido en ambos acuerdos. Al comparar, en el caso de San Marino, estas consecuencias con las derivadas de un enfoque macroeconómico (por ejemplo, un reparto en función del PNB), se comprueba que el método contable es desfavorable para los recursos propios comunitarios.

1.60. Uno de los principales riesgos inherentes al método contable puede ilustrarse con el hecho de que, para ciertos productos, las cantidades importadas y despachadas en aduanas por cuenta de una parte contratante rebasen muy notablemente su potencial de consumo. De aquí resulta un desequilibrio en el reparto entre las partes del acuerdo de los derechos de importación recaudados.

1.61. El motivo de tal desequilibrio puede detectarse al examinar las declaraciones de despacho a libre práctica. Por ejemplo, en el caso de San Marino, dicho examen mostró que una parte importante de los derechos de importación recaudados es abonada por ciertos importadores, algunos de los cuales, mediante representación comercial, suministran en exclusiva a una parte del mercado comunitario.

1.62. Como los derechos de importación de una mercancía son idénticos para todos los operadores establecidos en territorio de la unión aduanera, la instalación de éstos en una u otra parte contratante se ve influenciada, en general, por criterios diferentes a los aduaneros. Mientras los operadores puedan disfrutar de ventajas comparativas de naturaleza económica o normativa propias de una de las partes contratantes, se corre el riesgo de que aparezcan, o incluso se agraven, los desequilibrios en el reparto de los derechos recaudados por cada parte del acuerdo, y los recursos propios comunitarios sufran sus consecuencias, que básicamente varían en función de la importancia económica respectiva de las partes contratantes y de la discrepancia real entre las ventajas comparativas.

Conclusión

1.63. En los acuerdos de unión aduanera, la Comisión debería estudiar con mayor precisión las consecuencias para los recursos propios, estableciendo en estos acuerdos la redistribución de los derechos recaudados por cada una de las partes conforme a uno o varios criterios de naturaleza macroeconómica.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IVA

Introducción

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.64. El sistema común de IVA, implantado a nivel comunitario para garantizar la determinación de una base imponible uniforme en los Estados miembros, también constituye la base del cálculo de los recursos propios IVA devengados por cada Estado miembro. Desde entonces, toda desviación o mal funcionamiento del sistema común de IVA puede traducirse por una disminución de dicha base y, por tanto, del recurso propio IVA.

1.65. A continuación se indican las comprobaciones que el Tribunal ha realizado, por una parte, sobre la conformidad con el Derecho comunitario de las legislaciones nacionales en materia de IVA y, por otra, en el ámbito del régimen transitorio de IVA aplicable a los intercambios intracomunitarios desde la supresión, el 1 de enero de 1993, de las fronteras fiscales ().

1.66. Ante la importancia del régimen transitorio intracomunitario para la recaudación del IVA y teniendo en cuenta la posibilidad de que la supresión de las fronteras fiscales haya podido aumentar los riesgos de irregularidad, el Tribunal ha continuado en 1995, dentro del grupo especial que reúne a algunas instituciones de control nacionales, el examen del funcionamiento del sistema de intercambio de información sobre el IVA denominado VIES () (Value added tax Information Exchange System), cuyo objetivo consiste en permitir que las autoridades fiscales de los Estados miembros garanticen la correcta imposición de las operaciones intracomunitarias.

1.67. Siempre que ha sido posible, se han efectuado cotejos con otras fuentes de información disponibles sobre los flujos comerciales entre los Estados miembros (especialmente el sistema Intrastat, véase el apartado 1.79), sobre todo en cuanto a la identificación de los operadores y la fiabilidad de la información sobre los intercambios.

Detección de infracciones de la legislación comunitaria

1.68. La Comisión realizó un importante esfuerzo de investigación de las infracciones mediante un comité especial que concluyó sus actividades a mediados de 1993. Desde entonces, en la práctica, se han detectado las infracciones casi únicamente a raíz de las quejas de particulares o bien de los controles que la Comisión efectúa en los Estados miembros para verificar los recursos propios, cuya frecuencia anual se ha convertido en bienal.

1.69. Cuando la Comisión detecta una incidencia en los recursos propios de una infracción del sistema común de IVA, tiene la posibilidad de emitir una reserva en la declaración anual de recursos propios IVA. A partir de ese momento y con carácter retroactivo a un máximo de tres años, el Estado miembro en cuestión debe verificar y, si procede, corregir dicha declaración. De igual modo, la reserva debe introducirse lo antes posible para proteger los intereses financieros de la Unión.

1.70. Aunque la emisión de una reserva permita proteger los intereses financieros de la Unión, el plazo para la recuperación efectiva de importes que podrían estar en juego puede alcanzar varios años, mientras no se llegue a un acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro de conformidad con el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89.

1.71. La ausencia, por regla general, de intereses de demora sobre los importes devengados no fomenta su puesta a disposición en plazos razonables. En sus anteriores observaciones sobre este asunto (), el Tribunal ya destacó el carácter insatisfactorio de esta situación. Desde que se determina la pérdida de recursos propios debe poder fijarse un vencimiento para su recuperación, pasado el cual debe preverse la imposición de intereses de demora.

Régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios

Intercambio de información sobre los números de IVA y el valor de los intercambios

1.72. Toda persona que entregue bienes o preste servicios a nivel intracomunitario tiene derecho a pedir confirmación de la validez del número de identificación IVA de cualquier otro operador. Cada Estado miembro dispone de una base de datos en la que se incluye el registro de los sujetos pasivos -a los que se habrá asignado un número de identificación IVA- accesible a las autoridades competentes de los demás Estados miembros mediante la red VIES. En 1995, el sistema VIES respondió a 2,3 millones de consultas sobre el número de identificación IVA.

1.73. Sin embargo, según parece, los números de identificación IVA suprimidos pueden seguir apareciendo como válidos en VIES durante algún tiempo después de la fecha efectiva de la supresión (Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Reino Unido). En Italia y Portugal, los operadores cuentan con treinta días para declarar su cese de actividad. Existe, por lo tanto, el riesgo de que un número de identificación incluido en el estado recapitulativo trimestral de las entregas intracomunitarias se invalide a continuación, lo cual plantea problemas entre las administraciones y los sujetos pasivos afectados.

1.74. De acuerdo con la normativa en vigor, los Estados miembros deben conservar y procesar los datos de los estados recapitulativos que reciban de los operadores intracomunitarios respecto a sus intercambios con clientes identificados por el IVA en otros Estados miembros. El valor total de las entregas a diferentes clientes, por Estado miembro y por trimestre, se presenta a través de la red VIES a los servicios encargados del IVA en el país de adquisición. El intercambio de datos se produce tres meses después del final del trimestre en el que se han efectuado las entregas.

1.75. Para permitir el seguimiento de la evolución de las operaciones imponibles y evitar pérdidas de ingresos IVA, los operadores deben transmitir en los plazos establecidos sus estados recapitulativos. No obstante, las comprobaciones del Tribunal han demostrado que, globalmente, al menos un 20 % de los estados se presentan con retraso o ni siquiera se envían.

1.76. El número de líneas de los estados recapitulativos rechazadas por los controles de validación informática, denominadas «líneas incorrectas», da una idea de la precisión de los datos de los estados recapitulativos. Una línea puede considerarse incorrecta porque, por ejemplo, no se reconozca un número IVA o no se indique importe alguno. Los errores detectados pueden no sólo estar causados por errores materiales, sino también constituir el indicio de una eventual irregularidad.

1.77. En nueve Estados, más del 5 % del total de líneas incorrectas de 1993 (608 387) seguían sin rectificarse en junio de 1994. Esta situación ha mejorado, aunque aún no es satisfactoria. En 1994, había un 4,2 % (532 708) de líneas incorrectas, y en junio de 1995, el 2,6 % (327 123) seguía sin rectificarse (). Una vez que el sistema acepta las líneas y se transmiten a los demás Estados miembros, se efectúan controles para comprobar la exactitud de los números de IVA nacionales indicados por los suministradores de otros Estados miembros. En 1994 estos controles detectaron discrepancias en ocho Estados miembros referidas a 118 000 nuevas líneas, lo que supone aproximadamente el 1 % del total de líneas. En consecuencia, las administraciones nacionales deben dedicar recursos considerables a la comprobación y rectificación eventual de los datos, lo que puede reducir en igual proporción el tiempo disponible para los controles IVA.

1.78. Es difícil medir el grado de fiabilidad del valor de las entregas tal como lo declaran los operadores. El examen del desglose por Estado miembro de los datos VIES muestra variaciones significativas, y en su mayoría inexplicadas.

1.79. Los datos VIES declarados por los suministradores nacionales y transmitidos por el sistema a otros Estados miembros no siempre corresponden a los indicados por el Estado miembro que recibe las mercancías. Se pueden aceptar ligeras diferencias debido a la variación de los tipos de cambio y a retrasos técnicos. Pero en numerosos casos se han detectado diferencias de mas de un 10 %, llegando hasta un 40 %, sin que este fenómeno haya podido explicarse en su totalidad.

Interconexión y límites de utilización de las fuentes de información

1.80. A efectos fiscales, las entregas intracomunitarias efectuadas por los sujetos pasivos se comprueban tanto en sus declaraciones de IVA como en el sistema VIES. Sin embargo, el intercambio de bienes entre Estados miembros se recoge igualmente en estadísticas a partir de las declaraciones mensuales que los operadores deben presentar en el marco del sistema Intrastat, establecido por el Reglamento (CEE) n° 3330/91 del Consejo (), con objeto de medir los progresos del comercio intracomunitario desde la puesta en marcha del mercado único.

1.81. El cotejo de los diferentes datos constituye un medio de control del IVA devengado en las entregas realizadas, aunque en la actualidad las debilidades detectadas en estas fuentes de información limitan sus posibilidades a estos efectos.

1.82. Los datos Intrastat registran discrepancias considerables que siguen sin explicarse. A pesar de que en principio las entregas y adquisiciones intracomunitarias deben ser de igual importe, se observa una diferencia de 28 000 millones de ecus en 1993 () e incluso de 34 000 millones de ecus en 1994 (). La comparación a partir de los datos Intrastat, entre las «introducciones» (importaciones intracomunitarias) de un Estado miembro concreto y las «expediciones» (exportaciones) realizadas por los demás Estados de la Unión hacia dicho Estado miembro muestra diferencias que en 1994 pueden llegar hasta el 50 %.

1.83. El sistema Intrastat sufre igualmente las consecuencias de los diferentes enfoques adoptados por los Estados miembros en caso de ausencia de declaración por parte de un operador. Algunos (Alemania, Países Bajos, Reino Unido) proceden inmediatamente a una estimación de los casos de incumplimiento o de retraso, teniéndose en cuenta dicha estimación en la primera publicación de las estadísticas. Otros países esperan hasta que se reciban las declaraciones presentadas fuera de plazo, y entonces corrigen los datos del mes correspondiente. En cinco Estados miembros (Grecia, España, Francia, Italia y Portugal), no se efectúa ninguna corrección por el incumplimiento de los procedimientos. Entre el 4 % y el 5 % de los intercambios totales entre los Estados de la Unión son objeto únicamente de los ajustes correspondientes a las declaraciones enviadas con retraso.

1.84. Por ello no es de extrañar que los Estados miembros mantengan opiniones divergentes sobre la fiabilidad de los datos Intrastat. Algunos la juzgan satisfactoria (Reino Unido, Italia, España) y otros, dudosa (Dinamarca). La mayoría, sin embargo, declara una mejoría en el cumplimiento de los plazos, por lo que el ajuste correspondiente es cada vez menor.

1.85. A pesar de estas limitaciones, la utilización contrastada de diferentes fuentes de información ha demostrado su eficacia en determinados casos. Los análisis detallados a partir de declaraciones IVA y de datos VIES realizados en Francia en 1993 y 1994, y en los Países Bajos en 1993, han mostrado que el 85 % de las declaraciones nacionales de IVA presentaban un importe diferente del de las entregas intracomunitarias. Lamentablemente, en la mayoría de los Estados miembros el análisis se efectúa solamente a nivel de operadores individuales. Así pues, no se dispone prácticamente de ninguna cifra sobre las diferencias globales entre ambas fuentes.

1.86. El sistema VIES permite igualmente que las autoridades nacionales consulten los datos sobre un operador individual o sus relaciones comerciales. El número de consultas pasó de unas 40 000 en 1993 a más de 4 961 000 en 1995. Para ilustrar el interés de esta posibilidad, el Reino Unido indicó que estas consultas habían permitido la recaudación de 1,4 millones de ecus de IVA suplementario en 1994.

1.87. Los datos VIES pueden utilizarse con la ayuda de otros datos para destacar determinados tipos de operaciones o de flujos comerciales en los que los riesgos de irregularidad son elevados. Este es el enfoque aplicado en Francia, los Países Bajos e Italia. En Italia, las autoridades nacionales han descubierto un fraude de IVA estimado en 20 millones de ecus en el sector de la carne de vacuno. En los Países Bajos, se han realizado investigaciones respecto a las empresas exentas y los agricultores sujetos al régimen a tanto alzado. En el 8 % de los casos, los importes del IVA eran inferiores a los importes realmente devengados.

1.88. La mejora de la fiabilidad de los datos permitiría sin duda ampliar las posibilidades de control para proteger al máximo los ingresos IVA y, a la vez, los recursos propios IVA. En el caso de Intrastat, como esta fuente de información contribuye al cálculo del PNB, está claro que la calidad de la información repercute en el cálculo de los recursos procedentes del PNB.

Evolución de los métodos de control

1.89. Con la aplicación del nuevo régimen de intercambios intracomunitarios y la creación del mercado único, han desaparecido los controles en las fronteras de los Estados miembros. Al no liquidarse el IVA en el momento de la importación de mercancías sino en una fase posterior, a partir de la declaración periódica de los sujetos pasivos, los Estados miembros se enfrentan a nuevos riesgos de evasión del IVA (por ejemplo, colusión entre proveedor del Estado miembro A y comprador del Estado miembro B para no declarar determinadas operaciones imponibles, creación de empresas fantasmas en otros Estados miembros con el fin de trasferir el IVA adeudado). Es necesario que los métodos de control en los Estados miembros tengan en cuenta específicamente los riesgos de evasión directamente vinculados a la abolición de las fronteras fiscales y permitan evaluar su alcance concreto. Aunque se detecta mayor asistencia mutua entre Estados miembros, es preciso continuar reforzando la cooperación entre ellos si se quieren evaluar los riesgos que implica el régimen transitorio, sobre todo teniendo en cuenta el estancamiento, de los ingresos IVA verificados en 1993, que sigue en gran medida sin poder explicarse (véanse los apartados 1.92 a 1.97).

1.90. Italia y el Reino Unido han observado, desde la introducción del mercado único, cambios que afectan a la naturaleza o al alcance de las irregularidades detectadas. Otros Estados miembros, como los Países Bajos, España y Portugal, no han declarado cambios imputables al mercado único o han detectado muy pocos. En Francia, las reclamaciones de IVA en 1994 han aumentado en un 20 % respecto a 1993, pero la parte imputable al IVA intracomunitario no se puede evaluar porque no se contabiliza de forma separada.

1.91. En cuanto a las entregas destinadas a particulares y que no se incluyen en el sistema VIES, como, por ejemplo, las ventas por correo y las ventas con exención de IVA de medios de transporte nuevos, en particular barcos, las posibilidades reales de que disponen las autoridades fiscales para su control son generalmente más limitadas que las existentes para los sujetos pasivos registrados.

Ingresos IVA

1.92. En 1994, en los doce Estados miembros, los ingresos de IVA ascendían a 390 000 millones de ecus frente a 360 000 millones de ecus de 1993, cifra ésta que permaneció prácticamente igual respecto a 1992. En 1994, el incremento de los ingresos de IVA en los Estados miembros se situó entre el 2,5 % y el 14,5 %.

1.93. Esta situación contrasta con la de 1993, en la que se produjo un «casi-estancamiento» del total del IVA e incluso una disminución de los ingresos en cinco Estados miembros. La desaceleración brutal del aumento de los ingresos de IVA en 1993 constituye una clara ruptura respecto a ejercicios anteriores, durante los cuales los ingresos aumentaron en unos 25 000 millones de ecus anuales (285 000 millones de ecus en 1989, 309 000 millones de ecus en 1990 y 337 000 millones de ecus en 1991).

1.94. En teoría, la evolución de los ingresos de IVA está en función de:

a) los cambios de tipo y de base del IVA;

b) la inflación;

c) el incremento del volumen de la actividad económica.

1.95. La información disponible correspondiente al período 1989 1994 confirma que el cese del aumento de los ingresos en 1993 no se puede explicar a nivel general por la modificación de estos tres factores principales. Dicha información muestra una pérdida de ingresos IVA potenciales, que oscila entre el 5 % y el 6 % en 1993. Este lucro cesante en el conjunto de los Estados miembros sería del orden de 18 000 millones de ecus en 1993, sin tener en cuenta las fluctuaciones del tipo de cambio del ecu.

1.96. Se trata por tanto de conocer los motivos de semejante déficit. Evidentemente, a raíz de la introducción del mercado único, ha podido producirse un desfase en el pago del IVA en 1993, ya que no se recauda en el momento de la importación, sino posteriormente, con la declaración de los sujetos pasivos. Sin embargo, algunos Estados miembros han tomado medidas para compensar este retraso de pago. En ausencia de datos adecuados no es posible actualmente determinar las razones que explican, de manera exhaustiva, el déficit detectado.

1.97. Teniendo en cuenta la dimensión del fenómeno descrito, los ingresos de IVA por los intercambios intracomunitarios deberían ser objeto de un seguimiento específico por parte de la Comisión y de los Estados miembros, basándose en las estadísticas armonizadas entre estos últimos. Sólo con esta condición se podrá precisar la repercusión del régimen transitorio en el rendimiento del IVA.

Conclusión

1.98. La conformidad de las legislaciones nacionales con las disposiciones comunitarias relativas al sistema común de IVA constituye un requisito previo para el pago correcto y completo de los recursos propios IVA. La Comisión debe comprobar esta conformidad, procediendo, en caso de infracción con repercusiones negativas en los recursos propios, a la fijación de una fecha de vencimiento para el pago de los importes devengados. Igualmente debe imponer intereses de demora en caso de rebasarse dicho plazo.

1.99. La implantación en 1993 del régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios se vio acompañada ese año de un estancamiento de los ingresos netos por IVA que no se explican por factores como el crecimiento económico, la inflación o los cambios de tipos o de base imponible. La cuestión está en saber si este fenómeno se debe únicamente a plazos técnicos ligados a dicho nuevo régimen o si existen otras causas. Esta situación debería animar a los Estados miembros y a la Comisión a seguir con mayor detalle la evolución de los datos relativos al IVA, y, en especial, al IVA intracomunitario.

1.100. A pesar de las mejoras introducidas en el sistema VIES por los Estados miembros y la Comisión, aún existen lagunas en este sistema, pues concretamente los datos sobre las entregas intracomunitarias no están lo suficientemente completos, exactos ni actualizados. Los Estados miembros, en cooperación con la Comisión, deberían encontrar las causas de las diferencias entre las adquisiciones y las entregas intracomunitarias. Análisis de este tipo podrían mejorar la eficacia de los controles llevados a cabo por las autoridades competentes. Los datos del sistema Intrastat aún presentan ciertas insuficiencias. Las comprobaciones de hecho entre estos datos han mostrado errores significativos.

1.101. En diferente medida, los Estados miembros han comenzado a adoptar el sistema VIES como parte integrante de sus instrumentos de control. La Comisión debería estimularles y ayudarles a seguir por este camino.

1.102. Es necesario que los métodos de control en los Estados miembros tengan en cuenta específicamente los riesgos de evasión directamente vinculados a la abolición de las fronteras fiscales y permitan evaluar su alcance concreto.

1.103. Ante la eventualidad del paso a un régimen definitivo de IVA en los intercambios intracomunitarios, con imposición en el Estado miembro de partida de la mercancía, podría resultar necesario establecer un mecanismo de compensación entre Estados miembros, destinado a proteger los ingresos IVA nacionales. No obstante, los sistemas actuales de información sobre los intercambios intracomunitarios no ofrecen todas las garantías necesarias para servir de base a dicho meca- nismo.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO

Necesidad de medir la calidad de la determinación del PNB estadístico

1.104. El agregado PNB ocupa una importancia cada vez mayor en el sistema de recursos propios () (véase el cuadro 1.1), a varios niveles, como son la fijación del importe global máximo de los recursos propios, el cálculo del recurso PNB, el establecimiento de un límite máximo para la base imponible IVA y el cálculo de la financiación de la corrección del Reino Unido (). El PNB se utiliza también para enmarcar ciertas políticas específicas comunitarias, bien para limitar los gastos (FEOGA-Garantía) o para definir los criterios de concesión de subvenciones (políticas estructurales y de cohesión). Por otra parte, en el marco de la política monetaria, por ejemplo, el PIB en el que se basa el cálculo del PNB se utiliza para el reparto de la suscripción de capital del Banco Central Europeo así como las contribuciones a los recursos del Instituto Monetario Europeo ().

1.105. La Directiva 89/130 () exigía reforzar la comparabilidad y la fiabilidad de la determinación del PNB estadístico.

1.106. El Parlamento Europeo, en su Resolución de 25 de octubre de 1995, expresó sus reservas sobre la calidad del PNB, recordando a la Comisión la necesidad de proponer medidas de mejora y de armonización de las bases PNB, y de efectuar los controles correspondientes ().

1.107. Desde la aprobación de la gestión relativa al ejercicio 1991, el Consejo ha expresado todos los años su preocupación por la necesidad de profundizar y controlar la armonización del cálculo de los PNB nacionales. En su recomendación al Parlamento sobre la aprobación que debía dar a la Comisión por su gestión del presupuesto del ejercicio 1994 (), el Consejo invitó de nuevo a la Comisión a «continuar los esfuerzos en materia estadística para garantizar la exhaustividad y la comparabilidad de los PNB nacionales».

1.108. La realización de las múltiples tareas de elaboración, armonización, desarrollo y control del PNB establecidas por los diversos actos jurídicos relativos al mismo a menudo encuentra problemas como (): evaluar los progresos realizados; cuantificar los efectos de los factores o medidas específicos en el PNB; estudiar las diferencias entre Estados miembros; validar las previsiones del PNB; analizar los niveles de calidad. Estos problemas a los que se enfrentan sobre todo la Comisión y el Comité PNB () encontrarían una solución adecuada con la puesta a punto de instrumentos que les permitan medir la calidad (comparabilidad y fiabilidad) del PNB estadístico y de sus componentes.

1.109. El Tribunal ha examinado en la Comisión y en ciertos Estados miembros los instrumentos disponibles, así como las eventuales posibilidades de desarrollo en este ámbito.

Concepto de calidad aplicado al PNB estadístico

1.110. El concepto de calidad aplicado al conjunto de PNB de los Estados miembros debe considerarse como una combinación de dos aspectos independientes: la comparabilidad de los PNB estadísticos entre sí y la fiabilidad propia de cada uno de ellos.

1.111. El aspecto de comparabilidad se refiere al nivel de equivalencia de las normas, métodos y fuentes propios de cada sistema nacional. La fiabilidad de cada sistema se define, por su parte, como la precisión con la que se determina el nivel del PNB correspondiente a las normas definidas.

Medida de la comparabilidad del PNB

1.112. La Directiva 89/130 realiza en sus considerandos una distinción entre comparabilidad conceptual y comparabilidad práctica.

1.113. La comparabilidad conceptual se garantiza con el respeto de las definiciones y normas de contabilización correspondientes del sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC). La comparabilidad práctica cuenta con dos dimensiones. Por una parte, depende de los procedimientos de evaluación aplicados, es decir, de los métodos; y, por otra, de los datos de base disponibles, o sea, de las fuentes estadísticas. Ambas dimensiones integran un aspecto particular de la comparabilidad, como es el nivel de cobertura del PNB o su exhaustividad. El desarrollo de los métodos y las fuentes permite precisamente mejorar este nivel de cobertura.

1.114. La Comisión, tras el análisis de los inventarios () sobre los sistemas nacionales presentados por los Estados miembros en virtud del artículo 4 de la Directiva 89/130, elaboró en 1992 un proyecto de lista de criterios de comparabilidad respecto a las dos dimensiones de la comparabilidad práctica, a saber, los métodos y las fuentes, así como una lista específica de criterios relativos a la exhaustividad () como aspecto particular de esta comparabilidad práctica.

1.115. Según el artículo 7 de la Directiva 89/130, el Comité PNB debe comprobar anualmente las cifras PNB y sugerir medidas para aumentar su comparabilidad. En cumplimiento de dicho mandato, el Comité elabora cada año un dictamen dirigido a la Comisión. El análisis de estos dictámenes pone de manifiesto que, a falta de un sistema detallado de indicadores de comparabilidad, el Comité se pronuncia con regularidad, pero sólo en términos cualitativos y de manera global. Toma en consideración las circunstancias de elaboración del PNB certifica que se realizan progresos en la armonización de los PNB y considera que las cifras reflejan los esfuerzos continuos y óptimos de los Estados miembros para presentar datos comparables.

1.116. La puesta a punto de un sistema detallado de indicadores de comparabilidad permitiría al Comité PNB formular estimaciones diferenciadas según dichos indicadores y reflejar mejor la diversidad de las situaciones nacionales. Un sistema de este tipo sería igualmente de gran utilidad a la Comisión para concretar su afirmación de principio según la cual «la Comisión [Eurostat] está en condiciones de determinar la homogeneidad de los datos y de evaluar los progresos realizados ()».

1.117. Dado que la comparabilidad práctica depende de los métodos, como indica la Directiva 89/130, debería buscarse su armonización en el marco de los trabajos destinados a incrementar la comparabilidad, en virtud del artículo 7 de dicha directiva.

1.118. En el caso de la comparabilidad práctica, la armonización absoluta tal como se acepta para la comparabilidad conceptual parece difícilmente realizable debido a las particularidades nacionales. Las posibilidades de armonización existentes deben, sin embargo, explotarse al máximo para profundizar en la comparabilidad.

Medida de la fiabilidad del PNB

1.119. Independientemente de su situación de comparabilidad respecto a los demás sistemas nacionales, cada sistema nacional posee su propio grado de fiabilidad. En efecto, el PNB estadístico de cada Estado miembro, determinado en el marco de su sistema de contabilidad nacional, se ve afectado por numerosas incertidumbres ocasionadas por la aplicación de los conceptos, la puesta en práctica del sistema nacional en las bases, los métodos y técnicas estadísticas, o el grado de exhaustividad del campo cubierto por la observación.

1.120. La combinación de estas incertidumbres determina la fiabilidad del sistema, es decir, la precisión con la que se puede calcular el PNB. En la medida en que las consecuencias de dichas incertidumbres puedan traducirse a términos estadísticos, lo ideal sería poder medir la fiabilidad por intervalos de confianza, dentro de los cuales se situaría el verdadero valor del PNB con una probabilidad determinada. Dicha práctica ya se aplica en otros ámbitos estadísticos gestionados por la Comisión ().

1.121. Por otra parte, el objetivo anunciado por la Directiva 89/130 sobre el refuerzo de la fiabilidad, así como las disposiciones del artículo 7 de la misma directiva sobre el examen anual de los datos PNB por el Comité PNB, exigen la aplicación de técnicas cuantitativas de medición de la fiabilidad. Estas técnicas permitirían, sobre todo al Comité PNB, redactar sus dictámenes sobre la fiabilidad de los datos refiriéndose al grado de precisión de los mismos.

1.122. Dada esta necesidad de desarrollar un enfoque cuantitativo para medir la fiabilidad, el Tribunal ha recabado la opinión de los expertos de los institutos nacionales de estadística de siete Estados miembros (Alemania, Francia, Italia, Austria, Finlandia, Suecia, Reino Unido) sobre el carácter operativo de tal enfoque. Los expertos consultados en los Estados miembros son conscientes del problema planteado y apoyan, con una excepción (), la idea de definir un instrumento apropiado que permita dicha medición estadística de la fiabilidad. Sin embargo, la mayoría de ellos aún no ha emprendido una investigación en profundidad sobre el tema. Italia y el Reino Unido han podido valerse de estudios para medir la precisión de las cuentas nacionales.

1.123. La Oficina Central de Estadística (CSO) () del Reino Unido ha emprendido sus trabajos sobre fiabilidad a petición del Ministerio de Hacienda británico. El mandato asignado a dicha oficina consistía en establecer y publicar intervalos de confianza para las principales series de cuentas nacionales, identificando las contribuciones de diferentes componentes a los errores potenciales en los agregados (). La CSO ha concluido que la medición de la fiabilidad debería convertirse en parte integrante y regular del proceso de elaboración de las cuentas nacionales, sin limitarse a ser un ejercicio ocasional específico (). Según la opinión de los expertos recabada en Italia y el Reino Unido, y de acuerdo con los resultados de las encuestas-piloto efectuadas en el Reino Unido, parece que se pueden prever soluciones.

1.124. Italia y el Reino Unido han transmitido a la Comisión una documentación relativa a sus trabajos respectivos () sobre la medición de la fiabilidad del PNB. La Comisión incluyó estos documentos en el orden del día de la reunión n° 20 del Comité PNB (los días 26 y 27 de junio de 1995) () para alimentar la discusión de los procedimientos de evaluación de la calidad de los datos PNB, especialmente mediante la introducción de intervalos de confianza. La Comisión afirmó su interés por esta cuestión y sugirió la creación de un grupo de trabajo especial sobre este asunto. El Comité PNB no ha aceptado esta propuesta ().

1.125. Entre los expertos, la medición de la fiabilidad de los datos y de los principales agregados de la contabilidad nacional está a la orden del día desde hace cierto tiempo. Las bases científicas existentes podrían servir de punto de partida para las reflexiones de las autoridades comunitarias competentes sobre las posibilidades de desarrollo de un instrumento de medición.

Conclusión

1.126. El sistema de PNB comunitario se enfrenta desde su implantación a la necesidad de reforzar su comparabilidad y su fiabilidad. La medición de la comparabilidad debería realizarse mediante un sistema detallado de indicadores que reflejen, sobre la base de ciertos criterios, la diversidad de los Estados miembros. La medición de la fiabilidad supone la atribución a los datos PNB de los Estados miembros de unos intervalos de confianza estadísticos. La Comisión debería estudiar, en concertación con los Estados miembros, las posibilidades de desarrollar los instrumentos adecuados.

1.127. La definición y aplicación de una medición de la calidad del agregado PNB parece indispensable para garantizar la legitimidad de sus múltiples funciones (véase el apartado 1.114). La autoridad presupuestaria ya ha expresado en varias ocasiones esta preocupación respecto al PNB (véanse los apartados 1.116 y 1.117).

1.128. Aunque la puesta a punto de una medición de la calidad del PNB resultara finalmente imposible o inoperante, la Comisión y los Estados miembros deberían sin embargo continuar sus esfuerzos por mejorar la fiabilidad, la comparabilidad y la precisión de las estadísticas nacionales para el cálculo del PNB.

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión de las deudas definitivamente irrecuperables (declaraciones de créditos incobrables)

Introducción

1.10. La Comisión es consciente de la falta de coherencia señalada por el Tribunal. Este problema deriva en gran parte del hecho de que, a falta de un modelo uniforme de informe trimestral, algunos Estados miembros recogen en una cantidad global todas las correcciones (anulaciones, modificaciones de la constatación y declaraciones de créditos incobrables). Por ello, no es siempre posible conciliar las cifras trimestrales con las cifras semestrales. Para corregir esta situación, la Comisión ha propuesto una modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, que le permitirá establecer un modelo uniforme de informe trimestral que permita identificar las declaraciones de créditos incobrables. El Consejo adoptó esta modificación del Reglamento anteriormente citado el 8 de julio de 1996. Además, las nuevas comunicaciones introducidas en el texto modificado en virtud del nuevo apartado 4 del artículo 6, permitirán establecer un vínculo entre el informe trimestral de la contabilidad separada y la recaudación de las cantidades afectadas en los casos de fraudes e irregularidades.

Gestión por la Comisión de las declaraciones de créditos incobrables comunicadas por los Estados miembros

1.11. Por lo que respecta a las comunicaciones de declaraciones de créditos incobrables, la Comisión ha observado asimismo que únicamente una parte de los Estados miembros aplica el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89. Para conocer mejor las prácticas que se llevan a cabo, la Comisión solicitó a finales de 1995 una explicación a los Estados miembros que no han realizado nunca declaraciones de créditos incobrables. Bélgica, Irlanda y Luxemburgo se contentaron con confirmar que no contaban con casos de declaraciones de créditos incobrables, sin aportar ninguna otra información.

La Comisión estima que esta situación sólo puede remediarse mediante una modificación del actual procedimiento de recaudación [véase asimismo el punto 1.16 b)]. Mientras tanto, la Comisión continuará controlando la aplicación de este dispositivo en los Estados miembros.

1.12. Por lo que respecta a los procedimientos de recaudación de los recursos propios aplicados a nivel nacional, la Comisión ha efectuado un primer análisis de las respuestas del cuestionario que dirigió a los Estados miembros. En mayo de 1996, la Comisión organizó un seminario para profundizar y completar este análisis. Estos trabajos deberán redundar en un mejor conocimiento por parte de la Comisión de los instrumentos nacionales existentes en materia de recaudación, lo que permitirá detectar las eventuales deficiencias. En su caso, la Comisión propondrá nuevas disposiciones jurídicas destinadas a reforzar los medios de los Estados miembros en materia de recaudación.

Tratamiento de los casos de sobreseimiento

1.13. Tras la fiscalización del Tribunal, la Comisión aceptó la petición de las autoridades alemanas de retirar las declaraciones de créditos incobrables correspondientes a cantidades constatadas después del 1 de enero de 1989. Pero la Comisión ha llamado la atención de las autoridades alemanas sobre el hecho de que estos casos de sobreseimiento deben continuar consignados en contabilidad separada, y las ha invitado a proseguir las acciones de recaudación.

1.14. La Comisión no se ha opuesto a que se deduzca de las constataciones en curso las declaraciones de créditos incobrables relativas al periodo anterior al 1 de enero de 1989. Esta posición adoptada por la Comisión pretendía evitar, en la fecha de entrada en vigor del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, cualquier discriminación de trato de los Estados miembros que ponían a disposición de la Comisión las cantidades constatadas, frente a los que únicamente ponían a disposición de la Comisión las cantidades efectivamente cobradas. Por otro lado, la Comisión ha solicitado a las autoridades alemenas que informen acerca de la situación de cobro de estas cantidades.

Conclusión

1.15. El actual procedimiento de declaración de los créditos incobrables no constituye para la Comisión un medio para evaluar la actuación de los Estados miembros en lo que respecta al cobro de los créditos comunitarios. La reciente modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 podrá mejorar esta situación.

1.16 a) La Comisión propone una revisión a su respuesta al punto 1.10, donde indica que la reciente modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 debería solucionar dicho problema.

b) La Comisión estudia la posibilidad de proponer una nueva modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 que permita reforzar las disposiciones del apartado 2 del artículo 17 de este Reglamento (declaración de créditos incobrables) y lograr los resultados señalados por el Tribunal.

c) Previa modificación eventual del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, podría contemplarse pasado un periodo determinado la publicación aneja al balance anual de la situación por Estado miembro de los créditos comunitarios no cobrados.

Régimen de perfeccionamiento activo

Reexportación y despacho a libre práctica de productos obtenidos en el marco del régimen de perfeccionamiento activo, sistema de suspensión (PA/S)

1.20 1.22. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal según la cual los casos señalados constituyen infracciones a las disposiciones vigentes, que habrían resultado en una pérdida de recursos propios tradicionales de 7,2 millones de ecus para los diez primeros meses de 1994.

No obstante, la Comisión estima que los elevados porcentajes de puesta a libre práctica de productos compensatorios principales o de mercancías sin perfeccionar, tal y como ha constatado el Tribunal, pueden reflejar la existencia de anomalías en relación a la finalidad del régimen aduanero en cuestión. En efecto, la persistencia en periodos largos de índices muy elevados de productos o mercancías puestos a libre práctica pone de manifiesto la existencia de prácticas establecidas que no disuaden las administraciones nacionales. Como indica el Tribunal, estas prácticas pueden procurar ventajas financieras a las admistraciones nacionales en la medida en que los intereses compensatorios no constituyen recursos propios comunitarios sino que se destinan a los presupuestos nacionales. La Comisión examinará el problema que plantea el Tribunal y propondrá en su caso que se adopten las medidas necesarias para que se respeten los objetivos del régimen de PA/S.

1.23 1.24. La Comisión señala que el paso del sistema de reintegro del perfeccionamiento activo (PA/R) al sistema de suspensión (PA/S) es totalmente legítimo e incluso, si de facto, conduce a un alargamiento de los plazos de liquidación autorizados por el PA/S. La administración fracesa, con el acuerdo de la Comisión, ha autorizado a una empresa a utilizar este mecanismo previsto por la normativa comunitaria. Los procedimientos se han llevado a cabo respetando la normativa, por lo que no se ha producido ningún retraso no justificado que dé lugar a las consecuencias financieras estimadas por el Tribunal (véase asimismo la respuesta a los puntos 1.21 y 1.22).

Observaciones diversas

1.25. Tras una investigación efectuada por el Estado miembro en cuestión, éste ha manifestado que la anomalía señalada por el Tribunal puede considerarse como un incumplimiento de una obligación, que no ha tenido consecuencias reales en el funcionamiento del régimen de perfeccionamiento activo, como se indica en el apartado 1 del artículo 204 del Código Aduanero Comunitario.

La Comisión adoptará una posición definitiva en la materia tras la comprobación del conjunto de los elementos del expediente, que tiene la intención de efectuar cuanto antes.

1.26 1.28. Con ocasión de las inspecciones en los recursos propios en determinados Estados miembros a que ha aludido el Tribunal, la Comisión ya había observado la situación descrita y había solicitado a los Estados en cuestión que modificaran sus prácticas. Los casos señalados por el Tribunal serán objeto de un examen específico por parte de la Comisión, lo que podría dar lugar a una solicitud de pago de intereses de demora.

1.29 1.30. La Comisión tomará contacto con el Estado miembro en cuestión para aclarar la situación y solucionar en su caso el problema planteado.

1.31. La Comisión comparte la inquietud del Tribunal sobre los riesgos resultantes de la falta de una prueba del estatuto comunitario de las mercancías con ocasión de su transporte por vía marítima en el territorio aduanero de la Comunidad. Por esta razón, en abril de 1996 la Comisión presentó al comité del Código Aduanero Comunitario una modificación a la legislación comunitaria.

1.32. En sus inspecciones, la Comisión también ha observado en algunos Estados miembros anomalías similares a las señaladas por el Tribunal. Ya ha llamado la atención de las administraciones en cuestión sobre esta situación y no dejará de recordar de nuevo a los Estados miembros las disposiciones comunitarias relativas a las indicaciones que deben figurar en los títulos de tránsito, en aplicación del artículo 610 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

1.33. Los Estados miembros no pueden controlar de forma sistemática todas las transacciones. Por ello, recurren a técnicas de análisis de riesgos para realizar dichos controles. No obstante, el caso señalado por el Tribunal no puede justificarse de ningún modo por estos motivos. La Comisión tomará contacto con el Estado miembro en cuestión para obtener un aumento adecuado de la frecuencia de los controles a posteriori.

Aplicación incorrecta del Acuerdo CEE-Turquía

1.34 1.37. La Comisión estima que los certificados ATR1 no podían expedirse para la exportación a Turquía de productos compensatorios obtenidos en el marco del PA y que no se encontraban en libre práctica. Los certificados expedidos en estas condiciones no son válidos y no permiten obtener un trato preferencial en Turquía. Si se ha producido esta situación, la Comisión estima que la legislación comunitaria no permite a los Estados miembros recaudar a posteriori los derechos correspondientes a la puesta a libre práctica de los productos en cuestión. En estas condiciones, la Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros para solicitar que invaliden los certificados ATR1 expedidos indebidamente, y se informará a las autoridades turcas cuanto antes.

Tal y como subraya el Tribunal, la situación se modificó el 19 de marzo de 1995. A partir de esta fecha, la introducción de una exacción reguladora compensatoria (Decisión n° 1/94 del Consejo de Asociación CE-Turquía) da lugar al nacimiento de une deuda aduanera en la Comunidad.

Conclusión

1.38 a) Las observaciones del Tribunal ponen de manifiesto la complejidad de los regímenes aduaneros anteriormente mencionados. El mantenimiento de los casos de fraude y de irregularidades en proporciones tolerables requiere en efecto un sistema de control y de seguimiento muy desarrollado. No obstante, en un periodo de restricciones presupuestarias, conviene preguntarse si la ventaja que obtienen los operadores económicos de estos regímenes suspensivos justifica los costes administrativos a cargo de las administraciones públicas.

Al tratarse de la introducción de un sistema de seguimiento de la aplicación del régimen de PA/S, la Comisión señala que ella ya efectúa, en las misiones de inspección de los recursos propios en los Estados miembros, una verificación de la aplicación de los distintos regímenes aduaneros, con el fin de apreciar su conformidad con la normativa comunitaria.

Además, como consecuencia de la reflexión iniciada por la Comisión sobre los regímenes aduaneros económicos, se ha divulgado entre las autoridades aduaneras y los operadores económicos un primer informe sobre el régimen de perfeccionamiento activo. Este informe sugiere que se simplifique la normativa, se garantice la igualdad de trato entre los operadores, y se homogeneicen determinados procedimientos y métodos de trabajo (por ejemplo, análisis del riesgo o informatización), y que se tengan en cuenta los efectos del acuerdo del GATT, especialmente en el sector agrícola.

b) La Comisión propone una remisión a su respuesta a los puntos 1.34 a 1.37 y especialmente a su compromiso de ponerse en contacto con los Estados miembros en cuestión para solicitar la validez de los certificados ATR1 debidamente expedidos e informar a las autoridades turcas cuanto antes.

c) Por lo que respecta al estatuto aduanero de estas mercancías, la normativa comunitaria prevé que las mercancías introducidas en el territorio aduanero de la Comunidad deben permanecer bajo vigilancia aduanera el tiempo necesario para determinar su estatuto aduanero. No obstante, para las mercancías que circulan de un punto a otro del territorio aduanero de la Comunidad por vía marítima, la Comisión propone modificar la legislación para introducir una prueba de su estatuto comunitario.

d) La respuesta a esta posición se desarrolla en los puntos 1.20 a 1.22. La Comisión ha expresado su voluntad de examinar el problema que plantea el Tribunal y proponer en su caso las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del régimen PA/S.

Depósitos aduaneros

Contabilidad de existencias

1.44. En sus misiones de inspección de los recursos propios, la Comisión también ha observado en algunos Estados miembros anomalías similares a las detectadas por el Tribunal. Sus observaciones serán objeto de un examen por parte de la Comisión en colaboración con los Estados miembros afectados. La Comisión sacará las consecuencias adecuadas para la protección de los intereses financieros de la Comunidad de la misma forma que en el seguimiento de los casos por ella misma observados.

Deficiencias de los controles aduaneros

1.45 1.48. La Comisión señala que los Estados miembros, con arreglo a la normativa comunitaria, disponen de diversas medidas de control para garantizar la correcta aplicación de las disposiciones comunitarias. No obstante, por razones prácticas evidentes, los Estados miembros efectúan controles selectivos dirigidos con la ayuda de métodos de análisis de riesgo.

La Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros interesados para obtener un refuerzo de los controles.

Aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo

1.51. El caso señalado por el Tribunal será objeto de un examen más profundo por parte de la Comisión que, en caso necesario, aplicará las medidas adecuadas para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

1.52. En las misiones de inspección de los recursos propios, la Comisión también ha observado en el Estado miembro en cuestión anomalías análogas a las detectadas por el Tribunal. Tras un examen más profundo, la Comisión solicitará en su caso la aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (intereses de demora) si ha habido un retraso en la puesta a disposición de los recursos propios.

Disposiciones comunitarias contradictorias sobre los elementos de imposición

1.53. Existe efectivamente una falta de coherencia entre el punto 3 del artículo 278 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 que establece el Código Aduanero Comunitario. Con el fin de establecer una concordancia con el texto anteriormente mencionado para los depósitos aduaneros, actualmente se está discutiendo en el Consejo una propuesta de modificación del punto 3 del artículo 112. Esta modificación podrá resolver esta incoherencia.

Conclusión

1.54 1) - 2) La Comisión recordará a los Estados miembros afectados su responsabilidad respecto:

- del respeto de las disposiciones comunitarias relativas a la contabilidad de existencias;

- del control de los depósitos aduaneros con el fin de garantizar la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

Los casos mencionados por el Tribunal en los puntos 1.45 a 1.48 ponen de manifiesto que los controles efectuados por los Estados miembros no tienen una eficacia equivalente. Tras el Consejo Europeo de Madrid, la Comisión está estudiando medidas que permitan mejorar los controles.

Por otro lado, la Comisión está llevando a cabo actualmente una acción piloto de control relativa, entre otros, a los depósitos aduaneros. A resultas de esta operación, en la que participan también expertos aduaneros de algunos Estados miembros, la Comisión pretende sacar conclusiones operativas que permitan responder a las inquietudes del Tribunal.

3) La Comisión examinará la situación tanto en el plano reglamentario como en el aspecto práctico por lo que respecta al derecho de acceso a los documentos justificativos por parte de las otras instancias comunitarias.

4) La Comisión también tomará contacto con los Estados miembros afectados con el fin de solucionar el problema que se plantea. Por otro lado, la Comisión está llevando a cabo actualmente un estudio con el fin de introducir, en su caso, disposiciones que permitan el transporte de mercancías situadas en régimen de depósito hacia un punto de salida de la Comunidad.

5) En su respuesta al punto 1.53, la Comisión indicó que actualmente está en curso de discusión en el Consejo una propuesta de modificación del punto 3 del artículo 112 destinada a poner el Código en concordancia con el texto citado, relativo a los depósitos aduaneros.

Acuerdos de unión aduanera

1.55 1.62. La Comisión estima que los acuerdos de unión aduanera suponen considerables ventajas económicas y comerciales para la Comunidad, cuyo alcance supera las posibles consecuencias en la evolución de los recursos propios. Por otro lado, una de las consecuencias sine qua non de una unión aduanera consiste en el hecho de que una mercancía, una vez puesta a libre práctica, puede circular libremente por el interior de la unión aduanera. De esta forma, la Comunidad recibe derechos de aduana por mercancías que posteriormente se dirigen hacia el país asociado y viceversa. Esta consecuencia presupuestaria se ha tenido en cuenta en las negociaciones preparatorias de los acuerdos.

La Comisión subraya asimismo que los tres acuerdos de unión aduanera no son comparables, dadas las diferencias en el plano económico entre Turquía, por una parte, y la República de San Marino y el Principado de Andorra, por otra.

Por lo que respecta al acuerdo de unión aduanera con Turquía, la ventaja más importante que deriva de este acuerdo afecta al completo desmantelamiento de los derechos que aplica este país a las exportaciones europeas. La Comunidad confía en que este acuerdo suponga un considerable aumento del ritmo de las exportaciones europeas hacia Turquía y produzca un efecto positivo y durable en el empleo en la Comunidad.

La Comunidad y Turquía tuvieron en cuenta el conjunto de ventajas y desventajas económicas en la celebración del acuerdo.

Por lo que respecta a la República de San Marino, la elección del método contable resulta del acuerdo provisional de comercio y de unión aduanera celebrado por la Comunidad el 27 de noviembre de 1992, así como de las decisiones de aplicación adoptadas por el comité de cooperación. El acuerdo se negoció según unas directrices sentadas por el Consejo el 18 de diciembre de 1990. El método contable escogido se basa en lo siguiente:

- las formalidades de puesta a libre práctica se realizan en las aduanas italianas competentes;

- los derechos correspondientes a la República de San Marino le son posteriormente transferidos por la Comisión basándose en los derechos constatados por estas aduanas (a partir del momento en que reciben la prueba de llegada de las mercancías a San Marino).

El elevado nivel de las importaciones en relación a la población del país se explica por la estructura particular de la economía de San Marino, que se caracteriza entre otros por un importante tráfico turístico (más de tres millones de turistas al año).

La Comisión es no obstante sensible a la recomendación del Tribunal de establecer un método contable más sencillo, siempre que sea equitativo y tenga en cuenta la estructura particular de la economía de San Marino. La Comisión se propone pues examinar si un sistema global, basado en criterios objetivos de naturaleza macroeconómica, no podría dar lugar a un método contable más satisfactorio para las tres partes en cuestión (San Marino, Italia y la Comisión). El método aplicado desde 1990, a pesar de su complejidad administrativa, tiene el mérito de proporcionar una imagen real de los flujos comerciales existentes que podría constituir el punto de partida para el paso a un método global.

La Comisión recuerda no obstante que cualquier modificación del sistema contable debe pasar por una modificación del acuerdo existente, lo que exige la aprobación previa de todos los Estados miembros y de la República de San Marino.

Por lo que respecta al acuerdo con el Principado de Andorra, la Comisión señala que la situación contable criticada por el Tribunal acaba de modificarse. El Consejo decidió el 11 de junio de 1996 que a partir del 1 de julio de 1996 las formalidades de puesta a libre práctica correrían a cargo del propio Principado.

Conclusión

1.63. La Comisión estima que las bazas económicas, comerciales y políticas de los acuerdos de unión aduanera mencionados por el Tribunal superan ampliamente el ámbito de las consecuencias en los recursos propios. Además, estas consecuencias ya se tuvieron bien en cuenta en la negociación de estos acuerdos. Por lo que respecta a las modalidades contables del acuerdo con la República de San Marino, la Comisión está dispuesta a contemplar un sistema global tal y como ha sugerido el Tribunal.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IVA

Detección de infracciones de la legislación comunitaria

1.68. La detección de infracciones de la legislación comunitaria es una de las prioridades de la Comisión y procede de diversos orígenes. Los esfuerzos realizados por el grupo ad hoc mencionado dieron lugar en 1992 a un relativo aumento del número de inicio de procedimientos de infracción. No obstante, en sus resultados, estos procedimientos no han estado generalmente coronados por el éxito y ninguno de ellos ha tenido consecuencias en los recursos propios del IVA.

La Comisión estima que la calidad de las infracciones detectadas es más importante que su número absoluto. La Comisión ha iniciado asimismo un estudio sobre la incorporación al Derecho nacional del régimen transitorio. La detección de las infracciones debería ser una de las conclusiones de este estudio.

1.70 1.71. Hay que señalar que las reservas de la Comisión en lo que respecta a los informes nacionales de la base anual del recurso propio IVA, se refieren:

- bien a supuestas infracciones de la legislación comunitaria, y especialmente de las directivas IVA, en la medida en que estas infracciones pueden tener incidencias negativas en la base de este recurso;

- bien a problemas de cálculo de determinados elementos de los informes, especialmente en lo que afecta a los métodos o la utilización de datos estadísticos u otros datos.

Respecto a las reservas vinculadas a las supuestas infracciones, en el caso en que la Comisión inicie un procedimiento de infracción, solicitará al Estado miembro interesado que calcule y abone la cuantía del recurso IVA correspondiente a esta infracción, en un plazo determinado pasado el cual se aplicarán intereses de demora. En caso de negativa del Estado miembro, el asunto podrá llevarse ante el Tribunal de Justicia.

Por lo que respecta a las otras reservas, la Comisión debe obtener el acuerdo del Estado miembro interesado para poder rectificar el informe, tal y como prevé el artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo. En los muy raros casos en que este enfoque no permita lograr las rectificaciones acordadas conjuntamente, la Comisión podrá acudir al Tribunal de Justicia. Como ya ha explicado la Comisión (), ésta considera que el inicio de un contencioso jurídico no constituye el medio más adecuado para resolver cuestiones evidentemente técnicas en materia de cálculo de elementos de la base del recurso IVA.

Mientras busca un acuerdo con un Estado miembro para proceder a una rectificación del informe, la Comisión no puede imponer a éste un plazo para la puesta a disposición de la cantidad suplementaria del recurso IVA que podría derivar de esta rectificación, ni pretender el pago de intereses de demora.

Régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios

Intercambio de información sobre los números de IVA y el valor de los intercambios

1.73. El problema relativo a la supresión retroactiva del número de identificación IVA por determinados Estados miembros ha sido reconocido por la Comisión y se ha examinado en la 33.a reunión del Comité permanente de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos indirectos (SCAC) celebrada los días 2 y 3 de mayo de 1995. Ello se debe al plazo que necesitan los operadores para informar a la administración fiscal que han cesado en sus actividades y al retraso que supone la incorporación de esta información en las bases de datos nacionales. Los Estados miembros han llegado a la conclusión de que ello no supone un gran problema. La Comisión continuará el seguimiento de este problema con los Estados miembros a través del SCAC.

1.75. Es cierto que todos los operadores del conjunto de los Estados miembros no transmiten su estado recapitulativo a su administración en los plazos señalados, o no lo transmiten en absoluto. Ello afecta a la exactitud de los datos VIES. El SCAC también ha controlado periódicamente la exactitud de las informaciones transmitidas por medio de la red VIES (sistema de intercambio de información sobre el IVA). Ello ha redundado en una mejora de la transmisión a su debido tiempo de los estados recapitulativos. Con el fin de resolver el problema causado por la transmisión tardía de los estados recapitulativos, la Comisión ha proporcionado un medio técnico para garantizar que los los datos contenidos en los estados recapitulativos transmitidos tardíamente se integren automáticamente en los datos VIES. Por esta razón, las bases de datos son objeto de una actualización continua en la medida de lo posible. La Comisión continuará animando a los Estados miembros a que asignen recursos suficientes para garantizar que los operadores transmitan los estados recapitulativos en los plazos establecidos.

1.77. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por lo que respecta al número de líneas incorrectas que quedan por transmitir por medio de VIES. Desde 1993, el SCAC sigue la evolución de las líneas incorrectas, lo que ha dado lugar a una considerable reducción del número de líneas incorrectas observadas. La Comisión continuará estimulando a los Estados miembros a que asignen recursos suficientes para reducir el número de líneas incorrectas en el futuro. El SCAC está actualmente analizando el perfil de las líneas incorrectas restantes con el fin de evaluar su importancia, desde el punto de vista de su naturaleza o volumen.

1.78 1.79. Las observaciones del Tribunal se basan en respuestas proporcionadas por los Estados miembros a un cuestionario. Los Estados miembros han interpretado la solicitud del Tribunal de diversas formas y no han proporcionado cifras comparables. Como señala el Tribunal, ello da lugar a inevitables divergencias. Con el fin de disipar cualquier duda, el SCAC ha decidido que los Estados miembros repetirán estos ejercicios durante un nuevo trimestre, utilizando criterios comunes claramente definidos.

Interconexión y límites de utilización de las fuentes de información

1.85. La Comisión reconoce la eficacia de las comparaciones entre los datos VIES y las declaraciones IVA en lo que respecta al descubrimiento de irregularidades y de ingresos suplementarios. Esta evolución en materia de utilización de los datos VIES no puede sino estimularse. No obstante, la Comisión estima que una comparación global de esta naturaleza tendría una utilidad limitada. El análisis de operadores particulares representa una utilización más eficaz y más real de los recursos que representan los datos y controles VIES.

1.86. La Comisión anima a los Estados miembros a utilizar al máximo las posibilidades que ofrece el VIES y continúa reforzando la capacidad del sistema para hacer frente a una mayor utilización.

Evolución de los métodos de control

1.89 1.90. La Comisión estima que los riesgos globales de fraude en el marco del régimen transitorio no han variado, incluso con la variación del tipo de riesgo. La circulación de mercancías exentas del impuesto presenta el mayor riesgo de fraude y este aspecto fundamental del régimen comunitario del IVA ya existía antes de la introducción del régimen transitorio. Los ejemplos dados por el Tribunal son riesgos inherentes al régimen anterior a 1993 y al régimen actual del IVA. Desde este punto de vista, el régimen transitorio no es manifiestamente más seguro que el sistema existente antes de 1993. No obstante, es evidente que estos riesgos, especialmente los que representa la circulación de mercancías exentas de IVA, siguen siendo inaceptables. La adopción de un régimen común de IVA es la única vía segura de eliminar los riesgos que han existido siempre en las transacciones intracomunitarias.

Es evidente que los métodos de control de los Estados miembros deberían tener en cuenta todos los riesgos que presenta el régimen transitorio. Desde la introducción del régimen transitorio, el considerable aumento de la cooperación administrativa así como de la información compartida entre los Estados miembros ha ampliado considerablemente el abanico de métodos de control de que disponen los Estados miembros. En varios foros comunitarios (el SCAC y los seminarios que se han celebrado en virtud del programa de acción Matthaeus, por ejemplo), la Comisión y los Estados miembros se han dedicado a desarrollar el recurso a la cooperación administrativa y a la asistencia mutua con el fin de mejorar los métodos de control. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la cooperación administrativa entre los Estados miembrso debería continuar reforzándose. La Comisión observa que el fenómeno señalado por el Tribunal en los puntos 1.92-1.97 se explica ampliamente. No obstante, incluso si no pudiera explicarse, el hecho de que este fenómeno sea, tal como reconoce el Tribunal, un fenómeno único sin continuación, deja entrever que ello podría no deberse a los factores mencionados por el Tribunal (falta de regímenes de control nacionales a la hora de tener en cuenta los riesgos inherentes a la supresión de fronteras fiscales, o lagunas en materia de cooperación entre los Estados miembros). Si bien es cierto que son estos factores los que causaron el fenómeno de 1993, estas lagunas han sido manifiestamente completadas posteriormente.

1.91. La Comisión no comparte la opinión de que las posibilidades de control de que disponen los Estados miembros sean generalmente más limitadas. Los Estados miembros disponen de diversas posibilidades de control.

Ingresos IVA

1.94. La evolución de los ingresos IVA no está necesariamente en función del crecimiento del volumen de la actividad económica. Los ingresos IVA están más bien en función de la evolución del consumo interior, que no depende necesariamente del crecimiento económico.

1.95 1.96. La Comisión observa que los ingresos reales correspondientes a 1993 se adecuan globalmente a las previsiones de los Estados miembros. Estas previsiones se redujeron en 1993 debido a una esperada reducción en los ingresos por razón de la introducción del régimen transitorio. Esta reducción esperada se debía en parte al paso del pago del IVA a la importación al pago sobre declaración mencionado por el Tribunal. Ello dio lugar a su vez a una ventaja única de tesorería para los operadores, que afectó al producto en 1993. Además, se redujeron las previsiones debido a la supresión de la condición de financiación previa del IVA sobre las adquisiciones procedentes de otros Estados miembros. En último término, ello habría fomentado la constitución de mayores reservas de mercancías procedentes de otros Estados miembros. Ello también habría supuesto un nuevo efecto único sobre los ingresos en 1993. Por último, las previsiones se redujeron debido a una de las principales ventajas del mercado interior, a saber, la reducción de diversos obstáculos a la adquisición de mercancías procedentes de otros Estados miembros, más baratas que las mercancías disponibles en el mercado interior. Tal y como se esperaba, en 1993 las compras efectuadas en otros Estados miembros acusaron un porcentaje más elevado que en 1992. Determinadas adquisiciones interiores que habían dado lugar a pagos fueron inmediatamente sustituidas por adquisiciones intracomunitarias con pago diferido. Todas estas consecuencias únicas sobre los ingresos eran conocidas de antemano por los Estados miembros y se consideraron como ventajas resultantes de la introducción del régimen transitorio para los operadores.

Por último, la Comisión subraya que las observaciones del Tribunal únicamente se refieren a 1993 y que no han tenido un impacto duradero en los ingresos posteriormente. Si bien es cierto que los elementos anteriormente mencionados no explican en su totalidad «la potencial pérdida de ingresos IVA», es sin embargo evidente que no ha habido un impacto duradero y que no puede atribuirse a una debilidad inherente al régimen transitorio.

1.97. La Comisión ha adoptado una iniciativa destinada a mejorar la transmisión por parte de los Estados miembros de informaciones relativas a los ingresos IVA y a los impuestos por consumos específicos, y permitirle así seguir mejor la evolución de los ingresos de los Estados miembros. Con ocasión de la reunión de los directores generales adjuntos de impuestos indirectos de 12 de diciembre de 1995, la Comisión insistió a los Estados miembros para que establecieran un mecanismo automático de transmisión de estas informaciones. Para ello, la Comisión tiene la intención de iniciar conversaciones bilaterales con los Estados miembros y realizar un examen detallado de la información disponible.

Conclusión

1.98. El control de la conformidad de la legislación nacional con la legislación comunitaria sigue siendo, como en el pasado, una de las prioridades de la Comisión. Tal como se explica en la respuesta al punto 1.71, la Comisión sigue imponiendo intereses de demora en caso de rebasamiento del plazo establecido en las notificaciones de requerimiento de fondos.

1.99. El fenómeno observado por el Tribunal puede explicarse en gran medida por los efectos únicos que se esperan de la introducción del régimen transitorio. La Comisión ha adoptado en cualquier caso iniciativas destinadas a mejorar el seguimiento de la evolución de los ingresos de los Estados miembros.

1.100. La Comisión comparte ampliamente la inquietud del Tribunal por lo que respecta a la exhaustividad de la información transmitida por medio de VIES. Se han realizado mejoras, y la Comisión continuará trabajando con los Estados miembros en el marco del SCAC para mejorar estas informaciones. La diferencia entre adquisicones y suministros observada por el Tribunal se explica en la respuesta de la Comisión al apartado 1.79. La Comisión insistirá a los Estados miembros para que examinen las diferencias observadas por el Tribunal entre los datos VIES e Intrastat.

1.101. La Comisión comparte las observaciones del Tribunal y continuará estimulando a los Estados miembros para que integren los datos VIES en sus sistemas de control.

1.102. La Comisión reconoce que los modos de control de los Estados miembros deberían tener en cuenta el conjunto de los riesgos inherentes al régimen transitorio.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO

Necesidad de medir la calidad de la determinación del PNB estadístico

1.104 1.108 y 1.115. Tras la creación del cuarto recurso propio de las Comunidades Europeas (también llamado «recurso basado en el PNB») se han realizado esfuerzos especiales en el comité PNB para mejorar la calidad del PNB estadístico y sus componentes.

Así, la Directiva 89/130/CEE del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado, llamada también «Directiva PNB», ha definido los procedimientos destinados a permitir la verificación, y en su caso, la mejora de la comparabilidad, fiabilidad y exhaustividad de las estimaciones del PNB calculadas por los Estados miembros.

Por otro lado, el informe COM(96) 124 de la Comisión, transmitido el 28 de marzo de 1996 al Consejo y al Parlamento, sobre la aplicación de la Directiva PNB, describe los trabajos realizados en materia de verificación y mejora de las cuentas nacionales. Se ha prestado una especial atención a la verificación y mejora de la exhaustividad de las estimaciones del PNB.

Se han registrado numerosos progresos, y las principales mejoras pueden resumirse de la forma siguiente:

- Se han realizado esfuerzos importantes para revisar en profundidad las cuentas nacionales de los Estados miembros que se consideraba tenían las peores estimaciones de PNB. Estas revisiones han tenido como efecto una considerable modificación del PNB de Grecia, Portugal y Luxemburgo, del orden respectivamente de + 20 %, + 15 % y + 10 %. En la misma línea, se han efectuado actualmente importantes trabajos en Bélgica e Irlanda: ello no significa que deban esperarse cambios tan significativos para estos dos países.

- Todos los Estados miembros han realizado considerables esfuerzos para responder a las reservas formuladas por la Comisión sobre determinados aspectos de su método de cálculo del PNB.

En cualquier caso, la Comisión se ha comprometido, en el informe anteriormente mencionado, a terminar la totalidad de los trabajos en curso sobre la mejora de las estimaciones del PNB de los Estados miembros, para octubre de 1998. La Comisión está preparando además una decisión en la materia, decisión que ha recibido el voto favorable del comité PNB.

Concepto de calidad aplicado al PNB estadístico

1.110. El Tribunal observa que el concepto de calidad aplicado al conjunto del PNB de los Estados miembros debe considerarse como una combinación de dos aspectos independientes: la comparabilidad de los PNB estadísticos entre sí y la fiabilidad de cada uno de ellos. Por su parte, la Comisión tiene un enfoque más matizado tal y como explica en los puntos siguientes (1.112 a 1.125).

Medida de la comparabilidad del PNB

1.112 1.118. La Comisión comparte el deseo del Tribunal de aumentar la comparabilidad práctica de los PNB. No obstante, estima que no es necesario obligar a los Estados miembros a establecer una armonización completa de los métodos, dado que éstos pueden variar mucho entre los países debido a las particularidades nacionales (disponibilidad de las fuentes de datos) y a la organización estadística estrechamente vinculada a la situación administrativa de cada país.

La Comisión considera que las comprobaciones efectuadas periódicamente por sus servicios sobre el respeto de las normas contables del SEC y sobre la mejora de la calidad de las fuentes, permitirán una aplicación correcta y satisfactoria de la Directiva PNB.

Medida de la fiabilidad del PNB

1.119 1.125. La Comisión es consciente de la importancia teórica que reviste la medida de la fiabilidad mediante intervalos de confianza, si bien en la práctica presupuestaria esta medida podría no tener ninguna incidencia.

La Comisión reconoce que el estado de la investigación sobre la evaluación de la calidad de los agregados macroeconómicos no parece satisfactoria. En efecto, no basta con conocer la dimensión de los errores de muestreo y no muestreo de las fuentes de base, pues en la fase de construcción y equilibrado de las cuentas, las diferentes estimaciones iniciales no son siempre independientes, y en cualquier caso, interactúan con arreglo a un plan contable de referencia preciso. Por esta razón, la Comisión ha lanzado un proyecto de investigación sobre el tema «evaluación y análisis de la calidad de los agregados macroeconómicos». Estos proyectos están en curso en determinados países. Tras el análisis de los estudios piloto, la Comisión examinará si procede, y de qué manera, ampliar los trabajos a todos los Estados miembros. Se informará al Tribunal de los resultados de estos trabajos.

La Comisión considera que es prematuro expresarse sobre la viabilidad de una puesta a punto de una medida de la fiabilidad del PNB.

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CAPÍTULO 2 (*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía) Gestión presupuestaria y gastos directos

2.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 2.1

Gestión presupuestaria 2.2 - 2.6

Introducción 2.2 - 2.4

Pago de anticipos de las primas por oveja 2.5

Liquidación especial 2.6

Gastos directos de lucha contra la irregularidad y el fraude 2.7 - 2.18

Introducción 2.7 - 2.11

Sistema integrado de gestión y control 2.12

Control y detección de fraudes e irregularidades 2.13

Controles por teledetección 2.14 - 2.17

Conclusión 2.18

Régimen agromonetario 2.19 - 2.34

Introducción 2.19 - 2.26

Aplicación de la normativa agromonetaria en el período del 1 de febrero de 1995 al 31 de diciembre de 1995 2.27 - 2.31

Conclusión 2.32 - 2.34

INTRODUCCIÓN GENERAL

2.1. Las observaciones del Tribunal sobre el FEOGA-Garantía se agrupan en tres epígrafes diferentes:

a) gestión presupuestaria;

b) gastos directos de lucha contra la irregularidad y el fraude;

c) régimen agromonetario.

GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Introducción

2.2. El presupuesto inicial del FEOGA-Garantía (subsección B1) para el ejercicio 1995 ascendía a 37 427 millones de ecus. Los créditos definitivamente disponibles en 1995 eran de 36 875,6 millones de ecus, incluyendo la reserva monetaria de 500 millones de ecus destinada a cubrir las fluctuaciones de la paridad dólar/ecu y a contribuir, en caso necesario, a financiar los costes del reajuste monetario de los Estados miembros a partir de septiembre de 1992. Esta reserva monetaria no se utilizó en 1995, puesto que al final del ejercicio fiscal quedaban suficientes compromisos disponibles para hacer frente al gasto adicional de 543 millones de ecus. A los créditos puestos a disposición les faltaban 1 068 millones de ecus para llegar al límite superior de 37 944 millones de ecus de la línea directriz agrícola fijada por la Decisión 94/729/CE del Consejo, de 31 de octubre de 1994, sobre disciplina presupuestaria ().

2.3. Los compromisos, tal como figuran en las cuentas de los cuadros 2.1 a 2.4, suponen el 94,7 % de los créditos, excluyendo la reserva monetaria, y ascienden a 34 502,7 millones de ecus (o al 93,5 % de los créditos si se incluye la reserva monetaria).

2.4. Se pagaron 34 451 millones de ecus de un total de 34 502,7 millones de ecus de compromisos, y la diferencia, o sea 51,7 millones de ecus (que afectaba a los capítulos B1-12, 14, 15, 17, 18, 20, 25, 35, 36, 38), se prorrogó automáticamente a 1996. De estos 51,7 millones de ecus, 36,8 millones de ecus (el 71 %) correspondían a pagos directos, y de este último importe, 21,1 millones de ecus (el 40,9 %) se referían sólo a las medidas de lucha contra el fraude que afectaba al FEOGA-Garantía.

Pago de anticipos de las primas por oveja

2.5. La Comisión decidió pagar con cargo al presupuesto FEOGA 1995 el segundo anticipo de la prima por oveja de 1995 (470 millones de ecus) a pesar de que, según el correspondiente reglamento del Consejo, este segundo anticipo sólo se podía pagar a partir de final de diciembre de 1995, es decir, durante el ejercicio presupuestario 1996 del FEOGA-Garantía. El pago de la Comisión debía evitar que el presupuesto de 1996 rebasara la directriz agrícola, en vista de las limitaciones ya impuestas a dicho presupuesto. Este pago contraviene el principio de anualidad presupuestaria y presenta una imagen engañosa de la situación financiera de 1995 y de 1996.

Liquidación especial

2.6. Al final de 1994, ciertas líneas presupuestarias no contaban con créditos suficientes para reembolsar los 27,3 millones de ecus declarados por Francia y los 18,5 millones de ecus de Italia. No se presentaron propuestas de transferencia de capítulo a capítulo dentro de los plazos fijados por el Reglamento Financiero, por lo que los importes correspondientes no se pudieron incluir en la contabilidad de 1994. Por ello, la Comisión decidió el 2 de febrero de 1995 () realizar una «liquidación de cuentas especial» mediante la imputación de este gasto a la línea presupuestaria B1-3700 de 1995 (que se reserva exclusivamente para la liquidación de cuentas de años anteriores). Todo ello provocó la subestimación de las cuentas de 1994 en 45,9 millones de ecus, y la sobreestimación de las de 1995 en la misma medida (véase la declaración de fiabilidad sobre las actividades del presupuesto general de 1994, apartado 3.17 ().

GASTOS DIRECTOS DE LUCHA CONTRA LA IRREGULARIDAD Y EL FRAUDE

Introducción

2.7. La financiación (74,7 millones de ecus en 1994 y 87,3 millones de ecus en 1995) de ciertas medidas agrícolas específicas (por ejemplo, las medidas de ayuda a la producción o al consumo, frutas y hortalizas frescas, costes de almacenamiento público, transporte gratuito de ayuda alimentaria, o medidas de lucha contra las irregularidades y el fraude) la decide directamente la Comisión y la gestiona ella misma o bien de forma coordinada con las administraciones nacionales competentes, públicas o privadas. Se fiscalizó desde el punto de vista de la legalidad y regularidad una parte importante (los dos tercios) de los gastos directos de lucha contra la irregularidad y el fraude (línea presupuestaria B1-3600).

2.8. El gasto fiscalizado dio lugar a compromisos por 75,9 millones de ecus en 1994 y a pagos por 60,9 millones de ecus en 1994 y 1995. Estos pagos se habían destinado a cofinanciar:

a) la creación de un sistema integrado de gestión y control (SIGC) en los sectores de producción vegetal y animal, con una contribución comunitaria para cada Estado miembro que se determina en el reglamento correspondiente, pero que no podía sobrepasar el 50 % del gasto efectuado [Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo () y Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión ()]; el SIGC incluiría una base de datos informatizada, un sistema de identificación de parcelas y animales y permitiría el seguimiento y control de las solicitudes de ayuda;

b) el refuerzo de la supervisión y detección de fraudes e irregularidades relacionados con restituciones a la exportación y ciertas ayudas o medidas, hasta un máximo del 25 % del gasto efectuado por los Estados miembros, con un determinado límite máximo [Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo () y Reglamento (CEE) n° 967/91 de la Comisión ()];

c) controles por teledetección de hasta el 50 % (excepto en 1994, en que se autorizó un porcentaje mayor) del gasto efectuado por el Estado miembro [Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo () y Reglamento (CE) n° 601/94 de la Comisión ()].

2.9. La normativa vigente fija una serie de plazos para la previsión del gasto, la solicitud del pago de anticipos, la presentación del desglose del gasto y la presentación de informes sobre los resultados de las medidas. Sin embargo, en una muestra de cuatro Estados miembros (Alemania, España, Italia y Francia) la mayoría de los plazos no se habían respetado, debido tanto a la ausencia de sanciones como a la falta de control comunitario y nacional suficiente. En cuanto al control y detección de fraudes e irregularidades, la ausencia de información presentada sobre los resultados de las medidas correspondientes a 1994 impidió que se efectuara antes del 30 de septiembre de 1995 la evaluación anual establecida en el artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo (6).

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.10. Según la Comisión, el IVA incluido en la declaración de costes no puede acogerse a la cofinanciación. Sin embargo, la posición de la Comisión no parece contar con un fundamento riguroso. En efecto, en contra de la práctica habitual con los fondos estructurales en que la no subvencionabilidad se basa en el criterio de recuperación (el IVA recuperable no es subvencionable, mientras que el IVA irrecuperable sí lo es), la Comisión declara que el IVA no puede acogerse a la subvención aunque no pueda ser recuperado por el beneficiario de la ayuda. Como ya recomendó el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (), la Comisión debería estudiar de nuevo esta cuestión.

2.11. Una vez tenga lugar este nuevo estudio, la Comisión debería tomar las medidas oportunas, ya que no se aplicó un método coherente a todos los casos. Por ejemplo:

a) en los costes del SIGC, el Estado federado de Baden-Wuerttemberg (Alemania) incluyó el IVA en todos los costes de equipamiento declarados;

b) en cuanto a los costes de supervisión y detección de fraudes e irregularidades, Baden-Wuerttemberg incluyó el IVA en todos los costes declarados; España declaró 25 millones de PTA (0,2 millones de ecus) de IVA financiado al 25 % por la Comunidad, y la mayoría de las instituciones competentes francesas que declararon costes incluyeron el IVA como gasto subvencionable.

Sistema integrado de gestión y control

2.12. La fiscalización realizada en los cuatro Estados miembros mostró que a menudo se incluían en los gastos elementos no subvencionables o que el derecho a la subvención quedaba poco justificado:

a) El Estado federado de Baden-Wuerttemberg declaró cierto porcentaje de costes administrativos globales sin justificación alguna [por ejemplo, el 20 % de los costes totales de 5 millones de DM (2,6 millones de ecus) por el uso del ordenador central, o sea 1,1 millones de DM (0,6 millones de ecus) para tramitar las solicitudes de los agricultores]. Además, no se presentó la documentación justificativa de 13,8 millones de DM (7,1 millones de ecus) correspondientes a costes de plantilla, que demostrara claramente las funciones del personal en cuestión.

b) La comunidad autónoma de Castilla-La Mancha (España) tampoco pudo presentar una justificación clara de la imputación de los costes de plantilla.

c) En Francia, la falta de documentación justificativa respecto a los costes de plantilla declarados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (5 millones de ecus), que demostrara claramente las funciones del personal en cuestión, suponía que la imputación del SIGC no quedaba justificada. Además, no se presentaron los justificantes detallados de diversos gastos de control de estructuras que pudieran fundamentar los pagos, mientras que en otros costes de formación así como de adquisición de soportes lógicos y equipos informáticos no existía una previsión escrita que justificara el porcentaje del importe declarado como coste subvencionable.

d) En Italia, se delegó el SIGC en un consorcio de empresas privadas y públicas. En los costes de plantilla la declaración no distingue entre costes de explotación, que son subvencionables, y costes de operaciones, que no lo son. En consecuencia, parte de los 4,4 millones de ecus declarados no son subvencionables.

Control y detección de fraudes e irregularidades

2.13. La fiscalización de esta medida dio lugar a las siguientes observaciones:

a) En el Estado federado de Baden-Wuerttemberg, se contabilizó injustificadamente un importe de 0,3 millones de DM (0,2 millones de ecus) con cargo a esta medida.

b) España limitó su acción a una sola medida (la ayuda para el algodón), por lo que los demás objetivos del Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo () no se han cumplido.

c) En Francia, no podía a veces establecerse ninguna conexión entre los pagos y las medidas subvencionables, mientras que en los costes de plantilla ningún documento justificativo demostraba claramente la función de los agentes afectados. Por último, como ocurría con el SIGC, no se realizaba ningún control nacional antes de presentar las declaraciones a la Comisión.

d) Italia declaró 0,5 millones de ecus en 1994, lo que suponía un 25 % de los costes de noventa y ocho empleados y el 25 % de los costes de doce vehículos. Sin embargo, los 0,5 millones de ecus no eran gastos reales, sino previsiones, lo que infringe el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 967/91 de la Comisión (). En consecuencia, este importe no era subvencionable y la Comisión no debía haberlo aceptado.

Controles por teledetección

2.14. A pesar de que el porcentaje de cofinanciación está fijado en el 50 %, los artículos 1 y 2 del Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo () disponían que, para 1994, la Comisión podía autorizar un porcentaje superior en caso de recibir una petición debidamente motivada de un Estado miembro. Sin embargo, la Comisión financió el 100 % de dicho gasto aunque los Estados miembros no presentaron esta petición.

2.15. El apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo (12) dispone que, para poder ser admitidas, las pruebas del pago deben llegar a la Comisión no más tarde del 15 de junio del año siguiente al del ejercicio de que se trate. En 1994 ni España, ni Francia, ni Grecia cumplieron este plazo, de modo que ni los 1,5 millones de ecus, ni los 0,5 millones de ecus ni los 1,2 millones de ecus, respectivamente, eran subvencionables. La declaración de 2,1 millones de ecus de Italia se basaba en un pago que se realizó fuera de plazo, el 21 de junio de 1995. La Comisión no debía haber aceptado ninguno de estos importes.

2.16. En Baden-Wuerttemberg (Alemania), tanto la administración nacional como la Comisión consideraron insuficientes la aplicación de la teledetección y sus resultados de 1994.

2.17. En Irlanda, el Ministerio de Agricultura y Alimentación declaró 200 000 IRL (0,3 millones de ecus). De este importe, el 27 % consistía en un «withholding tax» (retención de impuesto) nacional. La Comisión no debía haber pagado aproximadamente 0,1 millones de ecus de dicha declaración, puesto que este impuesto debe ser reembolsado al contratista.

Conclusión

2.18. Ni los Estados miembros ni la Comisión siguen ni controlan rigurosamente la declaración de costes de los programas cofinanciados por la Comunidad. Este fallo ha costado al presupuesto comunitario 16,6 millones de ecus. Además, algunas medidas financiadas obtuvieron resultados limitados o insatisfactorios [véanse, por ejemplo, los apartados 2.13 b) y 2.16]. La Comisión debería investigar detalladamente todo el gasto directo, deduciendo de futuros anticipos cualquier importe pagado indebidamente.

RÉGIMEN AGROMONETARIO

Introducción

2.19. Los precios e importes de la política agrícola común (PAC) se fijan en ecus para toda la Unión, pero se pagan en moneda nacional. El régimen agromonetario, que existe desde 1969, establece los tipos de cambio utilizados para convertir dichos precios e importes en moneda nacional. Las normas del régimen agromonetario figuran en el Reglamento (CEE) n° 3813/92 del Consejo [modificado por el Reglamento (CE) n° 150/95 del Consejo]. En el prefacio se declara que el tipo de conversión agrícola (o «tipo verde») debe diferenciarse lo menos posible del tipo de cambio efectivo de cada moneda, reflejando así la realidad económica y monetaria.

2.20. Los objetivos del régimen agromonetario descritos en los reglamentos son:

a) mantener la estabilidad de los tipos de conversión agrícolas;

b) evitar la caída de las rentas agrarias;

c) minimizar la desviación del comercio;

d) minimizar el coste para el presupuesto comunitario.

Estos objetivos no se enuncian por orden de importancia.

2.21. Los reglamentos del Consejo incluyen disposiciones de compensación en caso de que se produzcan reducciones del tipo de conversión agrícola (por ejemplo, revaluaciones de dicho tipo de conversión que provoquen una reducción de los ingresos en moneda nacional).

2.22. En 1984 se creó un mecanismo para proteger a las monedas fijas y estables de los efectos de sus propias revaluaciones, así como de la devaluación de las monedas flotantes. Así pues, cada vez que se devaluaba una moneda, el nuevo tipo de conversión agrícola se calculaba aplicando un coeficiente (denominado mecanismo «switch-over») al mecanismo del tipo de cambio (ERM) central de las monedas de los Estados miembros. El coeficiente variaba siempre que se produjera un reajuste de los tipos centrales ERM.

2.23. La repercusión financiera del régimen agromonetario resulta de la desviación monetaria entre los tipos de conversión agrícola y los tipos del mercado para el ecu, así como de los efectos continuos del mecanismo «switch-over». Esta desviación dio lugar a distintos precios en la moneda nacional aplicada en cada Estado miembro, como muestra el cuadro 2.5. La Comisión calculó que el coste del régimen agromonetario ascendía a 107 millones de ecus en 1993 y a 456 millones de ecus en 1994.

2.24. En su Informe Especial n° 1/89, el Tribunal examinó el funcionamiento del régimen agromonetario. En dicho informe, el Tribunal llegó a la conclusión de que el modo de funcionamiento de este régimen perjudicaba el esfuerzo comunitario de imponer al gasto agrícola una disciplina presupuestaria más estricta, puesto que con el mecanismo «switch-over» había aumentado el nivel de precios comunitarios. El Tribunal también concluyó en este informe que sólo podría lograrse una auténtica unificación de los precios e importes de la ayuda eliminando el régimen agromonetario y permitiendo que los cambios de los tipos de conversión agrícola siguieran los cambios del tipo «real» del ecu. Es probable que esto sólo pueda realizarse tras la implantación de la moneda única en todos los Estados miembros.

2.25. Como seguimiento de su Informe Especial, el Tribunal examinó los informes publicados por la Comisión sobre el régimen agromonetario y analizó la evolución de la normativa en la materia desde 1992.

2.26. En noviembre de 1994, la Comisión presentó un informe al Consejo de la Unión Europea sobre el régimen agromonetario para el mercado único (), que analizaba su funcionamiento en el período del 1 de enero de 1993 al 30 de junio de 1994. El informe reconocía que el sistema «switch-over» había generado gastos comunitarios permanentes y abundantes al compensar excesivamente las pérdidas de ingresos de origen agromonetario. Ante la propuesta de la Comisión, el Consejo decidió eliminar el mecanismo «switch-over» a partir del 1 de febrero de 1995.

Aplicación de la normativa agromonetaria en el período del 1 de febrero de 1995 al 31 de diciembre de 1995

2.27. Con objeto de evitar cambios frecuentes del tipo de conversión agrícola, el régimen agromonetario modificado el 1 de febrero de 1995 incluye una nueva serie de franquicias que hay que rebasar para poder ajustar el tipo de conversión agrícola. Dicho tipo debe ajustarse, tras un período de confirmación, siempre que la desviación monetaria (el porcentaje del tipo de conversión agrícola que representa la diferencia entre ese tipo y el tipo representativo de mercado para una moneda nacional) sea superior al 5 % en caso de desviación positiva y de un valor absoluto del 2 % si la desviación es negativa. El nuevo tipo de conversión agrícola se determina mediante la reducción a la mitad del valor absoluto de la desviación monetaria en cuestión, lo que supone que el nuevo tipo de conversión agrícola sólo puede aproximarse al tipo de mercado, y los mecanismos agromonetarios existentes normalmente no pueden eliminar por completo esta desviación.

2.28. El 15 de abril debía efectuarse una revaluación del tipo de conversión agrícola belga/luxemburgués, tras un período de confirmación de cincuenta días. A continuación debían llevarse a cabo las revaluaciones de los tipos de conversión agrícola de los Países Bajos y Dinamarca. Durante el mismo período, las monedas alemana y austríaca evitaron su revaluación cuando sus desviaciones monetarias descendieron del límite del 5 %. El Consejo decidió no realizar estas revaluaciones debido a sus costes presupuestarios adicionales. Las revaluaciones habrían supuesto la aplicación del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3813/92, que establece una compensación para todos los Estados miembros si el tipo de conversión agrícola de cualquiera de ellos se revalúa hasta el punto de superar los efectos de cualquier devaluación de los treinta y seis meses anteriores. Esta compensación se habría pagado a los productores de todos los Estados miembros mediante un aumento del valor del ecu en todos los precios e importes de ayuda de la PAC.

2.29. Las revaluaciones eran necesarias para evitar el riesgo de distorsión comercial entre Estados miembros. Para facilitar la realización de estas revaluaciones, el Reglamento (CE) n° 1527/95 del Consejo estableció el pago de ayudas compensatorias para compensar las caídas de los precios en moneda nacional, pero sólo a productores de los Estados miembros cuyos tipos de conversión agrícola hubieran sido objeto de una revaluación considerable en 1995 (es decir, una revaluación cuya incidencia sobrepasa la de las devaluaciones producidas durante los tres años anteriores). La aplicación de esta parte de este reglamento añadiría unos 37 millones de ecus al presupuesto de 1996. Además, el reglamento también congeló los tipos de conversión agrícola aplicables a las primas McSharry (las ayudas específicas en cuestión eran: ayuda a tanto alzado por hectárea o por unidad de ganado mayor; primas compensatorias por oveja o por cabra; importes de carácter estructural o medioambiental).

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2.30. Este reglamento facilitó la revaluación del tipo de conversión agrícola de varias monedas fijas, reduciendo así la distorsión comercial y de la competencia entre Estados miembros. También consiguió un importante ahorro para el presupuesto, dado que el pleno cumplimiento de los mecanismos de ayuda compensatoria dispuestos en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3813/92 habría supuesto un coste estimado de 680 millones de ecus en 1996.

2.31. El efecto de la congelación de los tipos de conversión agrícola aplicables a las primas McSharry consiste en que en los Estados miembros cuyas monedas se hayan revaluado después del 1 de febrero de 1995 las primas se pagan utilizando un tipo de conversión agrícola que es más elevado que el tipo «actual». Un estudio de la Comisión considera que provocará un aumento de 789 millones de ecus en el gasto del presupuesto del FEOGA-Garantía para el período del 23 de junio de 1995 al 1 de enero de 1999 (véase el cuadro 2.6).

Conclusión

2.32. Entre los objetivos del régimen agromonetario se encuentran el minimizar el gasto del FEOGA-Garantía, estabilizar los tipos de conversión agrícola y evitar la reducción de las rentas agrarias. Estos objetivos debían complementarse entre sí, aunque resulta cuestionable. Puede que la normativa agromonetaria haya subrayado demasiado el objetivo de protección de las rentas agrarias, en detrimento de la reducción del gasto del FEOGA-Garantía.

2.33. Los cambios al régimen agromonetario introducidos el 1 de febrero de 1995 [Reglamento (CE) n° 150/95 del Consejo] debían reformarlo. Pero, en cambio, mantuvieron la protección de los Estados miembros con moneda fija al establecer las medidas compensatorias en caso de reducción sensible de los tipos de conversión agrícola.

2.34. Sin embargo, la congelación de los tipos de conversión agrícola para pagos directos ha provocado diferentes niveles de ayuda en los distintos Estados miembros, en contra del principio de igualdad de las ayudas. En los ejercicios 1996-1999 se deberá pagar una compensación total adicional a los países cuyas primas McSharry de unos 262 millones de ecus anuales en moneda nacional se hayan congelado (véase el cuadro 2.7). El efecto global será ahorrar más de la mitad de los 680 millones de ecus anuales adicionales que de otro modo se habrían gastado según los mecanismos del Reglamento n° 150/95 para el cálculo de los cambios de los tipos de conversión agrícola (véase el apartado 2.31). Sin embargo, persiste el problema de que las primas McSharry se pagan aplicando diferentes tipos de conversión en los distintos países. La implantación de la moneda única exigirá una reducción de los pagos a los países en los que se hayan congelado las primas McSharry, o bien un aumento de los pagos a los demás países.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Pago de anticipos de las primas por oveja

2.5. Las normas aplicables al pago de anticipos de la prima por oveja, que se establecen en el apartado 6 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, disponen que los anticipos deben fijarse antes del final de cada semestre.

La normativa contempla un margen de discrecionalidad respecto de la fecha de pago del segundo anticipo durante el segundo semestre. Dado que en 1995 los precios de mercado de los productores eran bastante bajos, la Comisión adelantó el pago del segundo anticipo para paliar sus problemas de tesorería, lo que repercute en la fecha de imputación de los gastos, que hay que reflejar en el ejercicio en curso o en el siguiente.

Liquidación especial

2.6. Tal como se explicó el año pasado, por motivos técnicos y administrativos, la Comisión no pudo presentar a la sección «Garantía» del FEOGA la transferencia de capítulo a capítulo de finales del ejercicio de 1994 dentro de los plazos fijados en el artículo 104 del Reglamento Financiero.

Los plazos impuestos a finales de ejercicio para operaciones de este tipo rozan los límites de lo realizable. Con motivo de la revisión del Reglamento Financiero, la Comisión está estudiando la posibilidad de proponer que el plazo para el envío de su propuesta de transferencia, fijado para el 31 de diciembre, pueda retrasarse en caso necesario debidamente motivado, manteniendo sin cambios, no obstante, el plazo de tres semanas reservado al Consejo para que adopte su decisión.

Vistas las obligaciones jurídicas de abonar a Francia e Italia los gastos declarados, la Comisión tomó la decisión de realizar «una liquidación de cuentas especial de determinados gastos declarados por Francia e Italia» y contabilizó esos importes en el capítulo B1-37, dedicado a la liquidación de ejercicios anteriores, de acuerdo con las normas presupuestarias.

GASTOS DIRECTOS DE LUCHA CONTRA LA IRREGULARIDAD Y EL FRAUDE

Introducción

2.9. Aunque es verdad que el envío de los informes sobre los resultados de las medidas de control suele retrasarse, de los cuatro Estados miembros citados por el Tribunal, sólo España no ha presentado aún dicho informe.

En 1994, la Comisión realizó una evaluación sobre la aplicación del Reglamento (CEE) n° 307/91 durante los años 1991, 1992 y 1993. Los resultados del ejercicio de 1994 se recogen en el Informe Financiero del FEOGA correspondiente a 1995.

2.10 2.11. La Comisión estudiará este asunto con el fin de establecer una norma que se ajuste a las que ya existen al respecto.

Sistema integrado de gestión y control

2.12. La Comisión excluyó de la cofinanciación comunitaria determinados gastos de las declaraciones presentadas, ya que eran poco claros o no se ajustaban a los criterios de subvencionabilidad. En concreto, pueden citarse los siguientes ejemplos:

a) De los gastos declarados por el Estado federado de Baden-Wuerttemberg, el importe que la Comisión tuvo en cuenta se redujo a 0,800 millones de DM; por otro lado, de los 13,8 millones de DM declarados en concepto de gastos de personal, el importe financiado por el FEOGA se redujo a 1 millón de DM.

b) De los 2 470 millones de pesetas solicitados por España en concepto de gastos de personal, la Comisión rechazó 1 600 millones.

c) La Comisión realizará una comprobación de las cuentas sobre personal presentadas por Francia correspondientes a 1994, basándose en los datos suministrados por el Tribunal.

d) En cuanto a Italia, la Comisión solicitará al AIMA aclaraciones sobre el personal verdaderamente dedicado al sistema integrado de gestión y control.

Control y detección de fraudes e irregularidades

2.13 a) Se enviará una carta a las autoridades alemanas para recuperar esa suma, salvo que se justifiquen los gastos.

b) En lo referente al control ejercido por España -únicamente en un sector (ayuda al algodón), aunque limitado-, el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo dispone expresamente que aquél puede efectuarse en uno o varios sectores.

c) En el caso de Francia, la mayor parte del tiempo se trata de gastos relacionados con la compra de material (transporte, informática, gastos relacionados con los análisis o con la formación).

Es muy difícil saber si un vehículo se destina total o parcialmente a una medida de control. La Comisión se refiere al texto del segundo guión del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 307/91, que contempla explícitamente la subvencionabilidad de las medidas de formación e información de los agentes.

d) En lo referente al personal declarado por Italia (Guardia di Finanza), previa petición explícita, la Comisión recibió una carta según la cual noventa y ocho agentes se destinaron definitivamente al Centro de represión de fraudes, así como información en la que se señalaba que este personal era realmente remunerado. Se comprobará la información de acuerdo con la cual Italia notificó al Tribunal que se trataba tan sólo de una previsión de gastos de personal.

En cuanto a los vehículos, parece que por razones de procedimiento financiero nacional, la Guardia di Finanza no pudo pagarlos en los plazos previstos. La Comisión comprobará este extremo con las autoridades nacionales.

Controles por teledetección

2.14. El índice de cofinanciación correspondiente a 1994 se aumentó del 50 % al 100 % a petición del Consejo durante los debates en los que se adoptó el Reglamento (CE) n° 165/94.

2.15. La Comisión recordó a los Estados miembros la obligación de presentar las pruebas de pago el 15 de junio de 1995 a más tardar. La mayoría de los Estados miembros respondieron por telefax con confirmación por carta. En este último caso, sólo se conservaron las cartas, que llevan en efecto una fecha de registro posterior al 15 de junio. Las facturas correspondientes a España se recibieron el 27 de febrero de 1995, y los justificantes de Grecia y Francia, el 20 y el 16 de junio, respectivamente, y se aceptaron. Por su parte, Italia presentó las facturas y la orden de pago el 15 de junio, si bien la transferencia bancaria correspondiente no se hizo efectiva hasta el 21 de ese mismo mes.

2.16. La ejecución del contrato en Baden-Wuerttemberg fue más difícil de lo que habían previsto el contratista y la administración regional, lo que tal vez haya justificado una cierta desilusión en ese Estado federado. Por otro lado, tanto si los resultados eran satisfactorios como si no, había que pagar al contratista, siempre que éste hubiera respetado las condiciones del contrato, como era el caso. Además, la situación mejoró rápidamente y los resultados actuales se ajustan plenamente a las expectativas.

2.17. Se ha solicitado a Irlanda la prueba del pago de este impuesto al contratista.

Conclusión

2.18. La Comisión ejerce un control de los gastos financiados por ella, por un lado, mediante el examen de los documentos enviados por los Estados miembros, solicitando, en su caso, datos complementarios, y, por otro, mediante inspecciones sobre el terreno. De ahí que no comparta las conclusiones del Tribunal cuando afirma que la falta de un control riguroso por parte de los Estados miembros y de la Comisión de la declaración de gastos de los programas cofinanciados por la Comunidad ha costado al presupuesto comunitario 16,6 millones de ecus. En opinión de la Comisión, de los casos enumerados por el Tribunal, algunos son el resultado de una interpretación divergente de la normativa.

Por otro lado, la Comisión señala que hay una diferencia entre el importante volumen de gastos subvencionables realizados por los dos Estados miembros que se citan en el informe del Tribunal (Alemania y Francia) y la financiación comunitaria, mucho menor, que se les concedió en virtud del Reglamento (CEE) n° 3508/92 y que constituye la parte más importante de los créditos de la línea B1-3600.

RÉGIMEN AGROMONETARIO

Introducción

2.20. La descripción de los objetivos que da el Tribunal no figura en los Reglamentos en cuanto tal. Por consiguiente, se trata de una interpretación de los motivos declarados efectivamente en los preámbulos del Reglamento (CEE) n° 3813/92.

2.23. Los costes citados son las estimaciones de los efectos de los acontecimientos propios de los años en cuestión. No se tienen en cuenta los efectos residuales del pasado, que pueden ser muy importantes.

Aplicación de la normativa agromonetaria en el período del 1 de febrero de 1995 al 31 de diciembre de 1995

2.27. La finalidad citada, evitar los cambios frecuentes de tipo, corresponde a uno de los objetivos indicados en el punto 2.21. El sistema agromonetario y sus modificaciones de febrero de 1995 relativas a los márgenes se dirigían en particular a proteger las rentas agrícolas.

2.28. La compensación de los agricultores en virtud del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3813/92 contempla el incremento en ecus de solamente una parte de las ayudas de la PAC (las del apartado 2.30).

2.29. El estudio de la Comisión que se menciona es un reparto de los gastos implicados, a partir de los consumos de créditos realizados en años pasados por los diversos Estados miembros. Se trata simplemente de un cuadro realizado en el marco del trabajo de los servicios de la Comisión. Próximamente deberá poder disponerse de un enfoque más preciso, en el infome anual sobre el régimen agromonetario, para el período 1995/1996.

Conclusión

2.32. La importancia relativa de los diversos criterios citados es subjetiva y política, lo mismo que el equilibrio que constituye el sistema agromonetario.

>REFERENCIA A UN FILM>

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CAPÍTULO 3 (*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía) Organización y gestión de los mercados agrícolas

3.0. ÍNDICE Apartados

Medidas para combatir la peste porcina clásica 3.1 - 3.31

Introducción 3.1 - 3.4

Rentas de los productores y producción 3.5 - 3.6

Medidas veterinarias 3.7 - 3.20

En Alemania 3.7 - 3.14

Procedimientos de indemnización a los productores 3.9 - 3.11

Intervención de la Unión 3.12 - 3.14

En Bélgica 3.15 - 3.20

Procedimientos de indemnización a los productores 3.17 - 3.18

Intervención de la Unión 3.19 - 3.20

Medidas excepcionales de apoyo al mercado 3.21 - 3.26

En Alemania 3.24 - 3.25

En Bélgica 3.26

Conclusión 3.27 - 3.31

Legalidad y regularidad de las solicitudes de restitución a la exportación de queso Feta de Dinamarca 3.32 - 3.64

Introducción 3.32 - 3.36

Controles previstos por la legislación comunitaria 3.37 - 3.40

Controles nacionales para fines distintos de las restituciones a la exportación 3.41 - 3.44

Punto de vista de las autoridades danesas sobre la función de los análisis efectuados en virtud del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán (SCCEFI) y del reglamento danés relativo al queso en el control de las restituciones a la exportación 3.45 - 3.47

Informe Especial n° 201/96, de marzo de 1996, de la Institución nacional de control danesa, sobre la fiscalización del queso Feta en Dinamarca 3.48

Objetivos de la fiscalización del Tribunal 3.49

Población examinada en el marco de la fiscalización del Tribunal 3.50

Resultados de la fiscalización del Tribunal 3.51 - 3.58

Conclusión 3.59 - 3.64

Seguimiento de las observaciones efectuadas en los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1990 a 1992 3.65 - 3.108

Introducción 3.65

Organización común de mercados (OCM). Aceite de oliva 3.66 - 3.73

Conclusión 3.73

Organización común de mercados (OCM). Arroz 3.74 - 3.79

Conclusión 3.79

Organización común de mercados (OCM). Algodón 3.80 - 3.88

Conclusión 3.88

Organización común de mercados (OCM). Lino y cáñamo 3.89 - 3.95

Conclusión 3.95

Restituciones a la exportación de mercancías no-Anexo II 3.96 - 3.108

Restituciones pagadas a determinadas mercancías transformadas 3.96 - 3.102

Restituciones a los cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas 3.103 - 3.107

Conclusión 3.108

MEDIDAS PARA COMBATIR LA PESTE PORCINA CLÁSICA

Introducción

3.1. Como parte de su revisión periódica de la organización común de mercados, y considerando la actualidad del asunto, el Tribunal examinó la aplicación de las medidas para combatir la peste porcina clásica () en Bélgica y Alemania de 1993 a 1995. Este control se realizó en los Estados miembros afectados y en la Comisión.

3.2. La estrategia de la Unión para tratar la peste porcina clásica se basa en un informe de expertos elaborado en 1977. Se introdujeron medidas en 1981 () que se aplicaron hasta julio de 1992, con el propósito de erradicar la enfermedad en el territorio comunitario y así poder eliminar la vacunación, que todavía era una práctica habitual. Al final de la campaña, ocho Estados miembros se reconocían oficialmente indemnes a la enfermedad, mientras que Bélgica, Alemania, Francia e Italia lo estaban sólo parcialmente.

3.3. La vacunación habitual en los Estados miembros se interrumpió como muy tarde a comienzos de 1990 (). Sin embargo, la Unión no ha estado nunca completamente libre de la enfermedad: se registraron 39 casos en 1992, 13 de ellos en Alemania, y a partir de 1993 surgieron muchos brotes tanto en Bélgica como en Alemania.

3.4. La política de la Unión para combatir la peste porcina clásica se basaba principalmente en dos tipos de medidas:

a) Medidas veterinarias, que incluyen principalmente el sacrificio de animales enfermos o sospechosos de haber contraído la enfermedad (); la Unión contribuía en un 50 % de la indemnización abonada a los productores () (1994: 21,8 millones de ecus; 1995: 24,6 millones de ecus; cuadro 3.1).

b) Medidas excepcionales de apoyo al mercado aprobadas por las autoridades veterinarias, una vez detectada la enfermedad. Estas medidas consistían en comprar y sacrificar animales sanos que habían sido engordados alcanzando la madurez. Se actuaba de este modo para proporcionar una salida a las existencias y para prevenir el incumplimiento de las restricciones de movimiento impuestas (); la participación financiera de la Unión oscilaba entre un 70 % y un 100 % de los gastos efectuados (véase el apartado 3.22) (1994: 135,4 millones de ecus; 1995: 6,5 millones de ecus; cuadro 3.1).

Rentas de los productores y producción

3.5. Durante el período comprendido entre 1986 y 1992, la explotación intensiva en el sector de la carne de porcino proporcionó rentas superiores a la media agrícola en comparación con otras formas de agricultura especializadas, pese al nivel relativamente modesto de las medidas de apoyo comunitarias a este sector (cuadro 3.2).

3.6. La mayor parte de carne de porcino se produce en granjas porcinas, algunas de las cuales cuentan con varios miles de animales. La densidad de población alcanza 4 000 cerdos por kilómetro cuadrado en las zonas de Bélgica y Alemania afectadas por la peste porcina clásica en los últimos años. En dichas zonas, además de los ya conocidos problemas medioambientales graves, es particularmente difícil controlar el avance progresivo de la enfermedad una vez detectado el brote.

Medidas veterinarias

En Alemania

3.7. A comienzos de 1993 apareció la enfermedad en el sureste del país, luego en el norte y posteriormente se propagó al suroeste. Entre enero de 1993 y finales de 1995, surgieron 271 brotes en granjas porcinas. El alcance y la duración de la epidemia indican que las medidas adoptadas no fueron las adecuadas o que no se aplicaron estrictamente.

3.8. En el Estado federado de Baja Sajonia, que registra más del 80 % del gasto total efectuado en este Estado miembro, el esfuerzo importante de limitar la epidemia supuso una pesada carga de trabajo para las oficinas de distrito (). Éstas recibían escaso apoyo logístico, tanto del Ministerio de Agricultura, en Bonn, como de la unidad de emergencia de Oldenburg, encargada de coordinar las medidas (), o de cualquier otra oficina. Cada una desarrolló sus propios sistemas administrativos, informáticos y operativos. En Alemania, la puesta en común de los recursos disponibles hubiera creado una sinergia útil.

Procedimientos de indemnización a los productores

3.9. En Alemania la indemnización se abona a través de la Tierseuchenkasse, una organización del sector público financiada por el Estado federado en el que está implantada, y por una contribución anual de los productores, que se fija de acuerdo al número de animales que poseen.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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3.10. Los métodos establecidos por el Estado miembro para evaluar los animales que tienen que sacrificarse varían según cada caso particular:

a) El precio por unidad de peso utilizado es, bien el precio aprobado por la Comisión (apartado 3.21), bien el precio del mercado local que puede ser superior al anterior.

b) El precio puede aplicarse tanto al peso del animal vivo como al peso ganado por el animal desde su compra por el productor, en cuyo caso la indemnización se compone de un importe correspondiente al precio de compra de los lechones y de un segundo importe correspondiente al valor del peso ganado, lo que supone una indemnización superior a la indemnización calculada sólo sobre el peso del animal vivo.

3.11. Aunque el personal de la Tierseuchenkasse calcula en ocasiones el peso medio diario ganado por el cerdo y declara que no aceptará ninguna cifra superior a 700 gramos, se han aceptado cifras más elevadas sin justificaciones precisas. Por otra parte, el peso del animal vivo se calcula visualmente y sólo se pesa al animal excepcionalmente.

Intervención de la Unión

3.12. A finales de 1995 la participación financiera de la Unión en Alemania alcanzó 31,0 millones de ecus (), en la que se incluía un anticipo de 8,4 millones de ecus.

3.13. La Comisión se enfrentó a dificultades importantes ante los expedientes presentados por el Estado federado de Baja Sajonia. Éstos estaban con frecuencia incompletos o se habían presentado como apoyo a gastos no subvencionables.

3.14. Por otra parte, en diciembre de 1995 la Comisión rechazó el pago de 5,2 millones de ecus porque no recibió pruebas fehacientes de que los sacrificios en cuestión se decidieran sobre la base de las encuestas epizootiológicas previstas en la normativa (). Posteriormente, este importe se incrementó hasta 6,1 millones de ecus, debido concretamente a la fiscalización del Tribunal y a la solicitud de información más detallada enviada por la Comisión a las autoridades alemanas. En el apartado 3.26 del presente capítulo se exponen las observaciones del Tribunal sobre un caso similar en Bélgica, que finalmente fue financiado por la Comisión.

En Bélgica

3.15. En Bélgica la enfermedad se confirmó en octubre de 1993, tras la importación de lechones del Estado federado de Baden-Wuerttemberg, y finalizó un año después; generó cincuenta y cinco brotes epidémicos. Una región fronteriza de los Países Bajos también tuvo que ser aislada y aplicarse en ella medidas excepcionales de protección.

3.16. Las medidas para combatir la enfermedad se gestionaban desde una unidad de emergencia que funcionó sucesivamente en Wingene y Drongen y coordinaba las medidas aplicadas. Se puso a disposición de dicha unidad personal en condiciones flexibles.

Procedimientos de indemnización a los productores

3.17. La indemnización abonada a los productores por sacrificios veterinarios era fijada por el Ministerio de Agricultura basándose en los precios de publicaciones especializadas, según el peso y la raza de los animales. Se enviaron cuadros de precios detallados a los expertos encargados de calcular su peso y su valor.

3.18. Sin embargo, durante la fiscalización quedó claro que los cálculos de peso no se habían corregido posteriormente para corresponderse con los pesos reales, salvo cuando el lote de animales estaba compuesto exclusivamente por cerdos de engorde. En cuanto a la aplicación de los cuadros de precios, se encontraron casos en los que cerdos de calidad inferior fueron tratados como animales de calidad superior.

Intervención de la Unión

3.19. Al final de 1995, el importe del gasto financiado por la Unión en Bélgica ascendía a 15,4 millones de ecus ().

3.20. La Comisión rechazó un reembolso de 0,8 millones de ecus en diciembre de 1994, alegando que los beneficiarios todavía no habían recibido la indemnización de las autoridades nacionales. En febrero de 1996, se descubrió que el tema seguía pendiente.

Medidas excepcionales de apoyo al mercado

3.21. Los procedimientos de aplicación de estas medidas se han fijado en varios reglamentos que establecen los períodos y las zonas en cuestión, los pesos de los animales que pueden acogerse a la subvención, los precios de compra y la utilización autorizada de los productos del sacrificio (). La Comisión podría remitirse a la experiencia adquirida durante la epidemia de peste porcina africana que afectó a Bélgica en 1985, cuya gestión fue examinada por el Tribunal en un informe en 1990 (). En aquella ocasión, la legislación preveía que los productos del sacrificio debían transformarse en grasas o harinas de carne («farine de viande») y no destinarlos al consumo humano. A finales de 1993, sin embargo, la Comisión permitió a Alemania transformar la carne para consumo humano fuera de la Unión y exportarla (principalmente a Rusia) sin restituciones a la exportación, pero no impuso ninguna disposición específica frente a su reimportación a la Unión ().

3.22. Las medidas aprobadas por la Comisión en cuanto a la financiación no garantizaban que los distintos Estados miembros fueran tratados de manera similar. De hecho, la Comisión decidió reembolsar:

a) El 100 % de las compras de una primera medida en Alemania y de la única medida en los Países Bajos.

b) El 70 % de la cantidad estimada que se iba a comprar, correspondiendo al Estado miembro el reembolso del saldo restante posteriormente. Todas las medidas en Bélgica y la mayoría de las de Alemania se financiaron de acuerdo con esta modalidad, pero como el número real de animales comprado fue inferior al previsto, la Unión financió porcentajes superiores al 70 %: un 78 % en Bélgica y un 77 % en Alemania.

c) el 70 % del número de animales realmente comprados, reembolsando el Estado miembro el 30 % restante. La única medida todavía en vigor a finales de 1995, en Alemania, fue financiada según esta modalidad.

3.23. Puede estimarse que si todas las medidas se hubieran llevado a cabo según la última modalidad citada, se hubiera logrado una reducción del coste a cargo del presupuesto comunitario de unos 13 millones de ecus.

En Alemania

3.24. Durante los controles posteriores quedó claro que era imposible, basándose en la documentación disponible, reconstituir, hasta el momento de la transformación en grasas o en harina de carne («farine de viande»), el camino seguido por cada partida de ganado comprado, ni tampoco había ninguna documentación que demostrase que se había llevado a cabo dicha transformación. Esto quiere decir que existe un riesgo de que la carne volviera al mercado. Aunque las medidas eran efectivamente medidas de emergencia, considerando el importe de gastos implicado, la Comisión debería haber establecido procedimientos que garantizasen que los pasos desde la compra a la posible transformación pudieran ser verificados posteriormente (véase el apartado 3.21).

3.25. En el caso de un limitado número de productores, el importe de la indemnización se calculó sobre la base del peso del animal vivo, utilizando un coeficiente de corrección de 0,83 (especificado en la normativa correspondiente) aun cuando se disponía tanto del peso del animal vivo como del peso canal. Esto llevó al productor a recibir una indemnización superior a la calculada sobre el peso canal. La Comisión no redujo el coeficiente de conversión, que era claramente demasiado elevado, hasta diciembre de 1994 (), es decir, mucho después de que la epidemia hubiera alcanzado su punto álgido, y sólo en ese momento el uso del coeficiente de conversión se limitó a casos donde no se disponía del peso canal.

En Bélgica

3.26. En septiembre de 1995, las autoridades belgas solicitaron una ayuda para las medidas veterinarias, tras los sacrificios que tuvieron lugar a finales de 1993. Sin embargo, el gasto resultante de 7 millones de ecus no podía clasificarse en concepto de medidas veterinarias debido a la ausencia de encuestas epizootiológicas. A comienzos de 1996, la Comisión aprobó un reglamento con el propósito de resolver este problema posteriormente incluyendo los gastos como medidas excepcionales (). El resultado fue que, por una parte, la ayuda de la Unión cubriría el 70 % de los gastos en lugar del 50 % previsto para medidas veterinarias, es decir, se cargaban al presupuesto comunitario 1,4 millones de ecus adicionales, y, por otra parte, también se cargaban gastos a la sección «Garantía» del FEOGA, aun cuando el hecho generador databa de hacía más de dos años. Como ponen de manifiesto una serie de documentos internos, el servicio veterinario de la Comisión conocía las intenciones de las autoridades belgas al respecto desde el principio, por lo que las medidas para aclarar la situación deberían haberse tomado mucho antes. Por último debería destacarse que la normativa de la Comisión no tiene en cuenta las exigencias de peso y de precio que acompañan normalmente a la aplicación de las medidas excepcionales.

Conclusión

3.27. En términos generales, la Comisión actuó con rapidez en el seguimiento de la ejecución de las medidas aplicadas tras el brote de peste porcina en Bélgica y Alemania, y decidió de manera adecuada excluir de la financiación comunitaria cualquier posible vuelta al mercado de ganado sano sacrificado (véase el apartado 3.21).

3.28. Sin embargo, la Comisión debería asegurarse, en lo sucesivo, de que los textos de las normativas especifiquen claramente desde el principio las condiciones en las que pueden aplicarse las medidas excepcionales y veterinarias, en vez de establecerlas a posteriori (véanse los apartados 3.14 y 3.26). Lo que garantizaría que los gastos rechazados para un marco legislativo no puedan cargarse a otro, incrementando así el coste presupuestario de la Unión (véase el apartado 3.26). En este contexto, debería mejorarse el modelo de «solicitud de ayuda». La Comisión también debería examinar si son adecuados los diferentes porcentajes de apoyo a las dos medidas, para asegurarse de que no surgen incentivos en determinadas situaciones de brotes epidémicos.

3.29. El reembolso en lo que respecta a las medidas excepcionales debería efectuarse sobre una base que garantice que cada Estado miembro se beneficia del mismo porcentaje de reembolso (véase el apartado 3.22).

3.30. Deben tomarse medidas que garanticen que las indemnizaciones abonadas por los Estados miembros a los productores se calculan utilizando métodos más precisos y homogéneos, tanto en lo que respecta a medidas veterinarias (véanse los apartados 3.10, 3.17 y 3.18)como a las medidas excepcionales (véase el apartado 3.25).

3.31. Por último, la Comisión debería, en consulta con el sector, presentar al Consejo una revisión de la normativa vigente y examinar hasta qué punto debe aumentar la contribución de los productores de explotaciones intensivas de porcino en la aplicación de las medidas para combatir la peste porcina clásica.

LEGALIDAD Y REGULARIDAD DE LAS SOLICITUDES DE RESTITUCIÓN A LA EXPORTACIÓN DE QUESO FETA DE DINAMARCA

Introducción

3.32. En los Informes Especiales nos 2/90 () y 7/93 (), se señaló la complejidad de las normas por las que se determina el derecho a recibir restituciones a la exportación de productos lácteos, tal como están definidas en el Reglamento (CEE) n° 3846/87 de la Comisión (), por el que se establece la nomenclatura de los productos agrarios para las restituciones a la exportación, así como las dificultades que dicha complejidad crea en relación con los controles a posteriori.

3.33. Desde la aprobación del Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión (), la mayoría de los Estados miembros han aceptado que, una vez realizada la exportación de los productos lácteos, la única manera de comprobar su composición es examinando los registros de producción y de control de calidad (véase el apartado 3.39). Sin embargo, como ya se indicó en el Informe Especial n° 1/94 (), Dinamarca no recurrió a dichos registros durante el control a posteriori de las restituciones a la exportación de Feta. Los argumentos aducidos para no hacerlo se resumirán más adelante en este capítulo (véanse los apartados 3.45 a 3.47).

3.34. El cuadro 3.3 recoge información sobre las restituciones pagadas a la exportación de queso Feta de Dinamarca, las cuales supusieron unos 480 millones de ecus en el quinquenio que finalizó en diciembre de 1994. El valor comercial total de las exportaciones de Feta danés a terceros países en ese mismo período se elevó a 560 millones de ecus. Dado que Dinamarca es el principal exportador de Feta de la CE y que las restituciones correspondientes fueron importantes, el Tribunal llevó a cabo una fiscalización en 1994 y 1995 con objeto de examinar la naturaleza de la información disponible sobre el control de calidad y analizar su utilización en los controles a posteriori de las restituciones a la exportación de Feta de dicho Estado miembro. Este informe resume los resultados de dicha fiscalización.

3.35. El Feta es un queso originalmente producido en Grecia con leche de oveja, pero desde hace algunos años fabricado a gran escala en Dinamarca con leche de vaca, principalmente para su exportación a Irán. El producto danés va envasado en latas con salmuera o en envases tipo «tetrabrik». Recientemente, la Comisión presentó una propuesta de reglamento al Consejo, con objeto de que a partir del año 2002 el producto danés deje de tener derecho a utilizar la denominación Feta. Ahora bien, esta propuesta no tiene ninguna incidencia sobre la cuestión de las restituciones a la exportación que nos ocupará en los apartados siguientes.

3.36. El principal tipo de Feta fabricado en Dinamarca para la exportación a Irán debe ser conforme a las normas comerciales que exigen un mínimo de un 40 % de contenido de grasa en materia seca y un máximo de un 60 % de contenido de agua. Con objeto de poder acceder a las restituciones a la exportación, el queso Feta debe respetar, en su composición, los siguientes elementos previstos en el Reglamento (CEE) n° 3846/87:

a) Contenido de grasa en materia seca igual o superior al 39 %.

b) Contenido, en peso, de agua en materia no grasa no superior al 72 %.

A modo de ejemplo, el tipo de restitución para esta clase de queso Feta, al 31 de diciembre de 1993, era de 81,19 ecus por 100 kilogramos. El precio comercial medio para el mismo año era de 112 ecus por 100 kilogramos.

Controles previstos por la legislación comunitaria

3.37. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión (), por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, el día de exportación será determinante para fijar la cantidad, la naturaleza y las características del producto exportado.

3.38. El Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo () fijó las normas relativas al control aduanero actual para determinar la concordancia de los productos agrícolas con su denominación en la nomenclatura de las restituciones a la exportación, que debe incluirse en la declaración de exportación. En virtud de este Reglamento, el control físico efectuado el día en que se llevan a cabo las formalidades aduaneras deberá realizarse al menos sobre un 5 % de las declaraciones de exportación. Dicho control físico incluye la posibilidad de analizar en laboratorio muestras de los productos, con objeto de comprobar su conformidad con la nomenclatura de las restituciones a la exportación.

3.39. El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el FEOGA, prevé, entre otras cosas, la comprobación a posteriori de la exactitud de los datos básicos, mediante controles cruzados con los documentos comerciales de las terceras partes. La mayoría de los Estados miembros aceptaron que las listas de producción y de control de calidad quedaran incluidas en la definición de documentos comerciales. No obstante, a efectos de garantizar una interpretación coherente en todos los Estados miembros, el Reglamento (CE) n° 3094/94 del Consejo () especificó que dichas listas se acogían a la definición de documentos comerciales.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.40. Con el propósito de asegurarse de que el queso Feta coincide con los criterios relativos al contenido de grasa en materia seca y de agua en materia no grasa que exige la nomenclatura de las restituciones a la exportación, se podrán analizar en laboratorio muestras del producto recogidas en el momento de la exportación, según el Reglamento (CEE) n° 386/90. En el caso de los controles previstos por el Reglamento (CEE) n° 4045/89, se puede recurrir a otros registros comerciales, como análisis de laboratorio alternativos de muestras que no necesitan recogerse el día de la exportación, para, en el momento de efectuar los trámites aduaneros, deducir su composición química más probable. En este contexto debe señalarse que la legislación comunitaria no prescribe una metodología oficial en lo que se refiere a la determinación del contenido de grasa en materia seca y de agua en materia no grasa.

Controles nacionales para fines distintos de las restituciones a la exportación

3.41. Con independencia de los controles previstos en los apartados anteriores, en Dinamarca se utilizaban otros dos sistemas para determinar el cumplimiento de los requisitos de calidad del queso Feta en el período abarcado por la fiscalización. Estos sistemas no se instauraron con vistas al control de las restituciones a la exportación. De esta forma, las muestras para los análisis se extraen de las existencias y no en el momento en que el producto se somete al control aduanero.

3.42. El primer sistema, fijado en un acuerdo entre la federación de lecherías danesas y las autoridades iraníes, dio lugar a la creación de un sistema de análisis bacteriológicos y químicos de muestras seleccionadas aleatoriamente de queso Feta destinado a la exportación a Irán, con vistas a la extensión de certificados sobre la conformidad de dicho queso con las condiciones del contrato. El sistema se denomina sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán (SCCEFI). Estos análisis se refieren al contenido de grasa en materia seca y al contenido de agua, y son realizados por el laboratorio oficial de la Dirección de Veterinaria danesa. Un laboratorio comercial efectúa una prueba de contraste de una segunda muestra del mismo lote de producción y transmite los resultados a la Dirección de Veterinaria mencionada.

3.43. El segundo sistema está previsto en el reglamento danés relativo al queso () y los análisis efectuados en virtud de éste incluían también los del contenido de grasa en materia seca, del contenido de agua y del contenido de agua en materia no grasa. Estos análisis, comúnmente denominados «controles de rutina», los efectuaba exclusivamente la Dirección de Veterinaria danesa y, desde el 1 de enero de 1994, son competencia de las autoridades sanitarias locales.

3.44. En ambos sistemas, los criterios relativos al contenido mínimo de grasa en materia seca y al contenido máximo de agua son de un 40 % y de un 60 %, respectivamente. El reglamento danés relativo al queso estipula un máximo de un 72 % en lo que se refiere al contenido de agua en materia no grasa. Si los resultados de los análisis demuestran que no se han respetado los criterios establecidos, podrán imponerse multas con arreglo a dicho Reglamento.

Punto de vista de las autoridades danesas sobre la función de los análisis efectuados en virtud del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán (SCCEFI) y del reglamento danés relativo al queso en el control de las restituciones a la exportación

3.45. El informe de las autoridades aduaneras danesas sobre el control, efectuado conforme al Reglamento (CEE) n° 4045/89, del principal beneficiario danés de las restituciones concedidas a la exportación de Feta durante el período comprendido ente el 1 de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1991 menciona los análisis realizados por el laboratorio de la Dirección de Veterinaria danesa. Sin embargo, no indica que se efectuara seguimiento alguno de los diferentes resultados reveladores, a primera vista, de una contravención de los criterios de la nomenclatura de las restituciones a la exportación, en relación con el contenido de grasa en materia seca y de agua en materia no grasa.

3.46. La posición de las autoridades danesas respecto a la utilización de análisis de muestras de Feta efectuados por el laboratorio de la Dirección de Veterinaria con vistas al control de las restituciones a la exportación, tal y como se transmitió durante la fiscalización y en respuesta a la carta de sector, es la siguiente:

a) los resultados no se pueden utilizar, ya que es difícil relacionarlos con las exportaciones a terceros países (en otras palabras, la documentación comercial no permite determinar si los lotes objeto de los análisis estaban destinados, por ejemplo, a la exportación, a la venta en el mercado comunitario, etc.) (véase el apartado 3.53).

b) La utilización de los resultados de análisis disponibles en el contexto de las restituciones a la exportación podría dar lugar a problemas, porque, entre otras razones, las muestras se recogen con frecuencia antes de los nueve días previstos por el reglamento danés relativo al queso (véase el apartado 3.55).

c) El Feta es un queso en continua transformación y, por tanto, su contenido de grasa y de agua evolucionan a medida que se va curando. En consecuencia, pueden surgir variaciones entre el momento de recogida de las muestras y la fecha del control aduanero (véase el apartado 3.56).

d) Los resultados del laboratorio comercial no deberían tenerse en cuenta, ya que su método para determinar el contenido de agua difiere del método utilizado por el laboratorio de la Dirección de Veterinaria y ello da lugar a cifras más altas (véase el apartado 3.57).

e) Dado que la recogida de las muestras en el marco del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán (SCCEFI) y del reglamento danés relativo al queso generalmente no se efectúa en el día en que tiene lugar el control aduanero, la fecha no es conforme al apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3665/87, que establece que se utilizará el día de exportación para determinar la cantidad, naturaleza y características del producto exportado (véase el apartado 3.58).

f) El único sistema de control utilizado por las autoridades danesas como base para determinar el cumplimiento de los requisitos de obtención de restituciones a la exportación del queso Feta es el aplicado por las autoridades aduaneras de Dinamarca en virtud del Reglamento (CEE) n° 386/90.

3.47. Durante la fiscalización en enero de 1994, también se informó al Tribunal acerca de que las autoridades danesas habían creado un grupo de trabajo con objeto de examinar la función de los análisis efectuados en el marco del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y del reglamento danés relativo al queso en el control de las restituciones a la exportación. La conclusión de dicho grupo de trabajo, recogida en su informe de mayo de 1994, es que los resultados no se prestaban a una utilización directa a la hora de determinar el derecho a las restituciones a la exportación, pero deberían emplearse en el contexto del cálculo del riesgo con respecto a la selección de las operaciones que deben controlarse según el Reglamento (CEE) n° 4045/89.

Informe Especial n° 201/96, de marzo de 1996, de la Institución nacional de control danesa, sobre la fiscalización del queso Feta en Dinamarca

3.48. En marzo de 1996, la Institución nacional de control danesa publicó un Informe Especial sobre la fiscalización del queso Feta en Dinamarca, cuyo material procede en gran parte de la fiscalización del Tribunal. El Informe Especial contiene una referencia a un informe con fecha de marzo de 1995, elaborado por un segundo grupo de trabajo creado en agosto de 1994 para examinar la utilización de los resultados de los análisis en el control de las restituciones a la exportación. Este informe no se transmitió al Tribunal durante la fiscalización.

Objetivos de la fiscalización del Tribunal

3.49. El objetivo consistía en comprobar la legalidad y regularidad de las solicitudes de restitución a la exportación financiada por la CE conforme a las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, en lo que respecta al queso Feta exportado por Dinamarca. La fiscalización se centró, especialmente, en examinar el cumplimiento de los requisitos relacionados con el contenido mínimo de grasa en materia seca y con el contenido máximo de agua en materia no grasa, previstos en la nomenclatura de las restituciones a la exportación.

Población examinada en el marco de la fiscalización del Tribunal

3.50. Durante la fiscalización se examinaron los casos de infracción aparente revelados en el marco del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y del reglamento danés relativo al queso, en el período que va del 1 de enero de 1989 al 31 de diciembre de 1994. Las restituciones abonadas a la exportación de queso Feta durante los ejercicios presupuestarios 1990 a 1994 ascendieron a unos 480 millones de ecus.

Resultados de la fiscalización del Tribunal

3.51. El Tribunal constató que los análisis efectuados en el marco del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y del reglamento danés relativo al queso se basan en los mismos criterios, contenido de agua y contenido de grasa en materia seca, que los previstos en la nomenclatura de las restituciones a la exportación. Además, los análisis del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán se refieren específicamente al Feta destinado a la exportación a dicho país, que, en principio, tiene derecho en su totalidad a restituciones a la exportación. Los controles realizados en el marco del reglamento danés relativo al queso abarcan toda la producción danesa de queso, incluyendo otros quesos, como el Mozzarella, que se exportan a terceros países.

3.52. En el período que va del 1 de enero de 1989 al 31 de diciembre de 1993 se constataron 409 casos de contravención de las disposiciones de la nomenclatura de las restituciones a la exportación en lo que se refiere al contenido de grasa en materia seca y al contenido de agua del queso Feta. De estos casos, 327 se localizaron en el marco del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y 82 en el ámbito del reglamento danés relativo al queso; se impusieron multas en 184 casos. Cabe recordar que las multas únicamente se imponen por las infracciones que constata el laboratorio de la Dirección de Veterinaria, e incluso no en todos los casos. Las autoridades danesas, en contra de la opinión del Tribunal, no han tenido en cuenta ninguno de estos resultados para cuestionar el derecho a las restituciones a la exportación de ninguno de los lotes afectados.

3.53. De los 409 casos de infracción, 229 se controlaron a partir de la documentación comercial. En 178 casos fue posible reconstruir el camino hasta la venta, y en 145 pudo remontarse a las declaraciones de exportación. En el caso de los 51 lotes restantes, no pudo determinarse con precisión la venta, debido a la falta de información comercial adecuada [véase el apartado 3.46 a)].

3.54. Las autoridades danesas sostuvieron que en muchos casos los lotes se habían:

a) sometido a nuevos análisis con resultados satisfactorios;

b) controlado mediante muestras recogidas en un plazo de nueve días tras la producción, contraviniendo las líneas directrices relativas a la recogida de muestras;

c) sometido al control aduanero, en virtud del Reglamento (CEE) n° 386/90, cuyos resultados fueron satisfactorios.

3.55. El Tribunal comprobó que:

a) únicamente en 11 casos se disponía de pruebas de la realización de nuevos análisis con resultados satisfactorios;

b) sólo en 4 casos se recogieron las muestras en el plazo de nueve días tras la producción [véase el apartado 3.46 b)];

c) sólo había 2 casos en los que el análisis satisfactorio de la muestra de aduanas recogida conforme al Reglamento (CEE) n° 386/90 se refería a un lote comprobado en el marco del sistema de control de calidad para las exportaciones de Feta a Irán o en el ámbito del reglamento danés relativo al queso.

3.56. En cuanto al momento de recogida de las muestras y a las modificaciones que el queso pueda sufrir a medida que va curándose, un análisis de casos de infracción detectados dentro de todos los sistemas de control prueba que se trata de muestras recogidas en un lapso comprendido entre nueve y doscientos treinta y dos días después de la producción [véase el apartado 3.46 c)].

3.57. Las autoridades danesas afirman, con razón, que los resultados del análisis del laboratorio comercial del mismo lote de producción tendían a mostrar un contenido de agua más alto del que figuraba en los resultados del laboratorio de la Dirección de Veterinaria. Esta divergencia la atribuyen al hecho de que ambos laboratorios utilizan métodos de análisis diferentes. No obstante, también debe tenerse en cuenta que las muestras analizadas por la Dirección de Veterinaria se abrieron en las oficinas regionales para proceder a los análisis organolépticos antes de enviarse al laboratorio central, mientras que las muestras analizadas por el laboratorio comercial llegaron intactas a éste. El hecho de que las muestras se traten de distinta manera puede contribuir a que los resultados sean divergentes en lo que respecta al contenido de agua [véase el apartado 3.46 d)].

3.58. El argumento de que la composición del queso Feta sólo puede determinarse mediante la recogida de muestras en el día en que se efectúan las formalidades aduaneras previstas en el Reglamento (CEE) n° 386/90 no es aceptable. El hacerlo así, supondría que una vez exportados los productos resultaría imposible controlar el cumplimiento de los requisitos para las restituciones a la exportación, contraviniendo el Reglamento (CEE) n° 4045/89 y sus modificaciones ulteriores. Los resultados de los análisis del contenido de grasa en materia seca y de agua efectuados en el contexto del sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y del reglamento danés relativo al queso constituyen la clave para poder verificar con posterioridad si las exportaciones de queso de Dinamarca responden a los criterios de la nomenclatura de las restituciones a la exportación [véase el apartado 3.46 e)].

Conclusión

3.59. Pese a las anteriores observaciones del Tribunal sobre este asunto recogidas en el Informe Especial n° 1/94, las autoridades danesas no incluyeron ni realizaron el seguimiento de los diferentes resultados de los análisis tanto del sistema de control de calidad de las exportaciones de queso Feta a Irán como del reglamento danés relativo al queso con vistas a controles posteriores en el marco del Reglamento (CEE) n° 4045/89 y tampoco garantizaron la aplicación de medios satisfactorios para poder seguir el rastro de los lotes controlados hasta su venta efectiva. El Reglamento (CE) n° 3094/94 dejó clara la obligación de incluir los registros de control de calidad en los controles previstos por el Reglamento (CEE) n° 4045/89 y, por tanto, de dar seguimiento a los diferentes resultados de los controles.

3.60. El Tribunal sugirió que las autoridades danesas completaran la identificación y cuantificación de todos los lotes de queso analizados conforme al sistema de control de calidad de las exportaciones de Feta a Irán y del reglamento danés relativo al queso que no respetaban las normas de la nomenclatura de las restituciones a la exportación, en lo que respecta al contenido de agua en materia no grasa y el contenido de grasa en materia seca, y que se recuperaran las restituciones a la exportación en cuestión. Las autoridades danesas no están dispuestas a aceptar que los resultados de los análisis que permiten determinar si las exportaciones de queso respetan los criterios nacionales en relación con el contenido de agua, de agua en materia no grasa y de grasa en materia seca pueden utilizarse también para comprobar su conformidad con los criterios comunitarios relativos a las restituciones a la exportación, y no han proporcionado la cuantificación necesaria ni adoptado medidas encaminadas a la recuperación.

3.61. No obstante, el Informe Especial de la Institución nacional de control danesa ofrece alguna información en cuanto al número de infracciones. Así indica que se examinaron 10 783 resultados de análisis relativos a un 40 % del queso Feta en el período que va del 1 de enero de 1989 al 30 de junio de 1995. También calcula el porcentaje, por tipo de control, del número total de resultados relativos al 40 % del Feta () que durante ese período no respetaba las normas nacionales sobre el contenido de grasa y de agua. El porcentaje mínimo no conforme a los criterios en vigor es de un 3,3 %. El cuadro 3.4 ilustra los datos concretos por tipo de control.

3.62. Conviene señalar que estas cifras se basan en la no conformidad con los criterios nacionales, que si bien coinciden con la nomenclatura de las restituciones a la exportación en lo que se refiere al contenido de agua en materia no grasa, no lo hacen cuando se trata del contenido de grasa en materia seca, que es del 40 %, en contraposición con el 39 % previsto en la nomenclatura europea. En los casos examinados por el Tribunal, la mayoría no cumple los criterios relativos al contenido de agua en materia no grasa. Además, la Institución nacional de control danesa sigue insistiendo en que las cifras definitivas podrían ser inferiores, si se tuvieran en cuenta los nuevos controles efectuados.

3.63. Actualmente, las restituciones sólo se han recuperado en el caso de los diferentes envíos controlados en virtud del Reglamento (CEE) n° 386/90. Entre el 1 de enero de 1989 y el 7 de marzo de 1994 se había iniciado la recuperación en 27 casos, por un importe de aproximadamente 350 000 ecus. No obstante, las cifras del cuadro 3.4 muestran que en todos los tipos de control existe un porcentaje de error superior al 3,3 %. Dado que las muestras utilizadas en los controles se seleccionan aleatoriamente, se puede extrapolar justificadamente el porcentaje mínimo de error a la totalidad de las restituciones pagadas a la exportación de Feta de Dinamarca, como resume el cuadro 3.3, lo que supone una cifra de unos 16 millones de ecus.

3.64. Los hechos comprobados durante la fiscalización, así como el rechazo de las autoridades danesas a tener en cuenta los análisis de laboratorio para la determinación del derecho a las restituciones a la exportación se han transmitido a la Comisión con vistas a un seguimiento adecuado.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES EFECTUADAS EN LOS INFORMES ANUALES DEL TRIBUNAL RELATIVOS A LOS EJERCICIOS 1990 A 1992

>SITIO PARA UN CUADRO>

Introducción

3.65. Durante los últimos cinco años, el Tribunal de Cuentas Europeo ha efectuado controles y elaborado informes sobre la gestión de diversas organizaciones comunes de mercados (OCM). Estas fiscalizaciones se centraron en la aplicación y eficacia de las medidas de apoyo al mercado, así como en los procedimientos de control establecidos por los Estados miembros y por la Comisión Europea para preservar los fondos del FEOGA-Garantía. El Tribunal también dio cuenta sobre las restituciones a la exportación de mercancías no-Anexo II (), que no están sujetas a los mecanismos de una OCM y, en particular, no tienen asignado precio fijación de precios ni precio de apoyo. Las restituciones a la exportación de mercancías no-Anexo II se conceden según dos tipos de procedimiento, uno para «determinadas mercancías obtenidas de la transformación de productos agrícolas» y otro para «cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas». Con objeto de comprobar si se ha actuado conforme a sus observaciones y recomendaciones para mejorar la gestión del mercado y los procedimientos de control, el Tribunal ha revisado las medidas adoptadas por la Comisión en respuesta a sus informes relativos a los ejercicios 1990, 1991 y 1992.

Organización común de mercados (OCM). Aceite de oliva

3.66. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1991 (), el Tribunal examinó por segunda vez los regímenes de ayuda al aceite de oliva y concluyó que el inmenso esfuerzo administrativo realizado respecto a la gestión y el control de la ayuda a la producción no se tradujo en un sistema fiable. El 50 % de los productores no respetó la obligación de elaborar registros oleícolas antes de 1988. Además, los registros existentes no se habían actualizado con regularidad, lo cual, a su vez, limitaba la utilidad del registro informatizado de producción.

3.67. En su Recomendación de 15 de marzo de 1993 relativa a la aprobación de la gestión de 1991, el Consejo de las Comunidades Europeas insistió especialmente en las conclusiones del Tribunal relativas a la fiabilidad del sistema de control, subrayando la necesidad urgente de establecer registros oleícolas, e invitó a la Comisión a que intensificara sus esfuerzos con vistas a lograr un sistema fiable de control.

3.68. El Parlamento Europeo, en su Decisión de 21 de abril de 1993 () sobre la aprobación de la gestión de 1991, señaló que resultaba imposible supervisar o controlar el régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva, y se preguntaba si el contribuyente europeo debe realmente financiar un sistema sobre el que la Comunidad no puede ejercer un control. Además, anunció que pediría a la Comisión que adoptara todas las medidas posibles para suspender los pagos correspondientes al régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva a menos que no se garantizaran controles satisfactorios dentro de un plazo razonable. Finalmente, las propuestas de reorganización del sector del aceite de oliva deberían tener en cuenta las observaciones del Tribunal.

3.69. El cuadro 3.5 presenta las fluctuaciones del gasto presupuestario relativo al aceite de oliva entre 1991 y 1996, con un máximo de 2 468,1 millones de ecus en 1993 y un mínimo de 812,5 millones de ecus dos años más tarde. El bajo nivel de gasto en 1995 parece deberse al Reglamento (CE) n° 3062/94 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1994 (), por el que se establecen plazos más precisos para el pago de la ayuda a la producción, incluidos los anticipos. En realidad, este Reglamento pospone hasta después del 16 de octubre de 1995 la fecha para el pago de la ayuda a los pequeños productores y de los anticipos a otros productores para la campaña 1994/1995, lo que supone una transferencia al presupuesto de 1996 de gastos más elevados relativos a 1995.

3.70. Los archivos de la Comisión indican que Italia es el único Estado miembro que tiene un registro oleícola operativo, pese a no haberse actualizado desde el procedimiento de solicitud de la ayuda 1992-1993. El registro de España no resultará operativo hasta 1997-1998 como muy pronto, mientras que en el caso de Grecia y Portugal únicamente se han completado los proyectos piloto. El control de la liquidación de las cuentas de 1992 que la Comisión efectuó en Grecia confirmó que el registro oleícola no era operativo y que los registros informatizados relativos a las organizaciones de productores no se podían utilizar, de manera que no era posible controlar las solicitudes de ayuda a la producción. Además, el organismo de control no había realizado el número de inspecciones sobre el terreno exigido por los reglamentos, y el sistema de informes era inadecuado. En consecuencia, la Comisión propuso, al igual que en 1991, exigir una corrección financiera igual al 10 % del gasto relativo al aceite de oliva declarado en 1992, por un total de 5 252 millones de dracmas (20,8 millones de ecus).

3.71. En España, el control de la liquidación de las cuentas de 1992 efectuado por la Comisión confirmó la opinión del organismo de control de que las organizaciones de productores no estaban operando conforme a la normativa establecida. En un caso se propuso que la organización de productores reembolsara 176 millones de pesetas (1,15 millones de ecus) y que las autoridades competentes le retiraran su homologación.

3.72. Finalmente, la Comisión confirmó que no habrá cambios en el marco legal que regula la ayuda de la Unión Europea al aceite de oliva antes de finales de 1996, fecha prevista para las propuestas de reforma de la OCM.

Conclusión

3.73. En lo que respecta a la OCM del sector del aceite de oliva, el Tribunal considera que el número actual de registros oleícolas operativos no constituye un avance satisfactorio para un régimen que se financia con la retención de parte de la dotación del presupuesto general para ayuda a la producción. A la vista de los resultados de las auditorías de la Comisión, resulta también evidente que los sistemas de control establecidos por los Estados miembros aún no son suficientemente satisfactorios. En este contexto, los Estados miembros deberían tener en cuenta, cuando proceda y resulte rentable, las posibilidades de utilizar la teledetección, tanto para completar como para actualizar los registros oleícolas.

Organización común de mercados (OCM). Arroz

3.74. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1992 (), el Tribunal concluyó, tras su fiscalización de la OCM del arroz, que existía:

a) una pérdida financiera potencial de 6,3 millones de ecus derivada de una discrepancia en los registros oficiales del suministro de arroz a la Reunión;

b) una necesidad de introducir reglamentos que fijen los criterios para resolver las discrepancias entre las superficies declaradas y las superficies realmente cultivadas, en el contexto de la ayuda a la producción.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.75. Como apoyo a las comprobaciones del Tribunal, el Consejo, en su Recomendación sobre la aprobación de la gestión relativa a 1992, reconoció la necesidad de crear un registro de las superficies cultivadas de arroz, con el fin de mejorar los procedimientos de control, y señaló que la Comisión examinaría la cuestión del suministro a la Reunión. En su Decisión de aprobación de la gestión de 1992, de 5 de abril de 1995 (), el Parlamento Europeo hizo amplia referencia a la necesidad de que los Estados miembros dispongan de catastros exhaustivos, datos estadísticos realistas, sistemas de control eficientes, etc., que permitan una buena gestión financiera de los créditos de la Comunidad.

3.76. El cuadro 3.6 muestra que los gastos de la sección «Garantía» del FEOGA relativos al arroz se han reducido en un 38 %, pasando de 87,3 millones de ecus en 1992 a 54 millones en 1996. Esta disminución se debe a la eliminación de la ayuda al arroz índica en 1994 y, especialmente, a la caída de las exportaciones de arroz, de 375 161 toneladas en 1991/1992 a unas 125 000 toneladas en 1995.

3.77. A raíz de que la Comisión examinara el volumen de entregas de arroz a la Reunión, en 1994 se determinó que la diferencia real sólo se refería a 1 604 toneladas, en lugar de la cifra anterior, más elevada. A pesar de que podía demostrarse que se había despachado más arroz para consumo en la Reunión que la cantidad por la que se habían pagado restituciones en el período indicado, aún está abierta la investigación de la Comisión, de la que se hizo cargo la UCLAF en agosto de 1995, sobre ocho operaciones de exportación por un total de 1 604 toneladas respecto a las cuales las autoridades francesas no han presentado documentación.

3.78. La Comisión aún no ha respondido a la petición del Consejo de crear un registro de las superficies cultivadas de arroz.

Conclusión

3.79. Dado que la propuesta de la Comisión de reformar la OCM del arroz se basa en un pago de ayuda compensatoria por hectárea, la existencia de catastros fiables sigue constituyendo un elemento esencial del sistema de control, asistido, si procede, con técnicas de teledetección. Las dificultades de la Comisión para encontrar pruebas de que todo el arroz por el que se habían pagado restituciones en realidad se había despachado para consumo interno en la Reunión muestran ciertas debilidades en el sistema de control. La Comisión debe tomar las medidas necesarias para mejorar dicho sistema.

Organización común de mercados (OCM). Algodón

3.80. El Tribunal también informó en 1992 sobre los resultados de su fiscalización de las medidas de apoyo al algodón y comprobó que:

a) La OCM tiene graves problemas de control. En especial, la ausencia de catastros agrícolas completos y actualizados en los Estados miembros dificultó la comprobación de las zonas sembradas y las cosechas recogidas, y, por lo tanto, la base para el cálculo de las previsiones de la producción resultó poco fiable.

b) El régimen de ayuda a los pequeños productores de algodón no logró sus objetivos, y la ayuda fue a parar a grandes productores que habían fraccionado sus explotaciones.

>SITIO PARA UN CUADRO>

c) El que las autoridades griegas destinaran el 1 % de la ayuda comunitaria a financiar la Organización helénica del algodón (Hellenic Cotton Board: HCB) no es conforme a la normativa de la Comunidad.

d) El precio del mercado mundial del algodón sin desmotar determinado por la Comisión no era satisfactorio, ya que se basaba en gran medida en valores hipotéticos.

e) El sistema estabilizador no logró sus objetivos de reducir la producción hasta el nivel de la cantidad máxima garantizada (CMG).

3.81. En su Recomendación de 21 de marzo de 1994 de aprobación de la gestión de 1992, el Consejo insistió en la necesidad de que la Comisión garantizara la adopción de medidas de control eficaces en el sector del algodón. El Parlamento Europeo confirmó este punto de vista en su Decisión de 5 de abril de 1995 () relativa a la aprobación de la gestión de 1992.

3.82. El cuadro 3.7 muestra que los gastos relativos al algodón de la sección «Garantía» del FEOGA aumentaron en un 67 %, de 487,9 millones de ecus en 1991 a los 816 millones de créditos presupuestarios de 1996. Este incremento se puede explicar porque la superficie dedicada al algodón se amplió de 351 962 hectáreas en 1990/1991 a 477 000 hectáreas en 1995/1996, lo que originó un aumento de la producción de un 44 %. Al mismo tiempo, el coeficiente de la ayuda se elevó de 45,422 ecus por 100 kilogramos a 54,766 ecus por kilogramo, lo que se traduce en un incremento del 20 %.

3.83. El Reglamento (CE) n° 1554/95 del Consejo (), de 29 de junio de 1995, que sustituye al Reglamento (CEE) n° 2169/81 del Consejo (), de 27 de julio de 1981, establece las normas generales del régimen de ayuda al algodón. De manera resumida, estas normas exigen a los Estados miembros que creen un sistema de control que permita garantizar el funcionamiento correcto del régimen de ayudas y sirva de orientación para el control de la calidad sana, cabal y comercial del producto. Además, el Reglamento exige que se establezca un sistema de declaraciones de las superficies cultivadas para poder calcular la producción de algodón sin desmotar.

3.84. Al mismo tiempo se introdujo el Reglamento (CE) n° 1553/95 del Consejo (), de 29 de junio de 1995. Este Reglamento modificó por quinta vez el régimen de ayuda al algodón establecido por el Protocolo n° 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia, y tiene por objeto garantizar que a partir de la campaña 1995/1996 la producción de algodón se rija por la cantidad máxima garantizada (CMG). Para evitar un incremento de los gastos, el precio de objetivo se reducirá en proporción directa al porcentaje en que la producción real exceda la CMG, sin limitar la reducción de la ayuda si se sobrepasara dicha cantidad. Además, este Reglamento deroga el régimen de ayuda a los pequeños productores de algodón a partir de septiembre de 1995, terminando así con el aliciente para los grandes productores que les llevaba a fraccionar sus explotaciones con el propósito de obtener más ayuda.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.85. Aún no se ha resuelto la cuestión de si son las autoridades griegas quienes deben canalizar la ayuda para financiar la Organización helénica del algodón. Actualmente está en curso un procedimiento de infracción, y la Comisión espera una respuesta de dichas autoridades. Entretanto continúa efectuándose la asignación del 1 % de la ayuda.

3.86. Además, la Comisión demostró que la Organización helénica del algodón había incumplido gravemente con sus obligaciones. No todas las inspecciones requeridas se llevaron a cabo, muchos documentos se modificaron extraoficialmente o no estaban debidamente autorizados, rara vez se volvieron a medir las superficies y nunca llegó a comprobarse con independencia la condición de pequeño productor.

3.87. Por último, como consecuencia del gran aumento de la producción de algodón en Grecia desde 1991, la Comisión inició un proceso de investigación, con la asistencia de una empresa especializada en auditoría y las autoridades nacionales. La inspección confirmó que se había recurrido injustificadamente al régimen de ayuda, incluida la ayuda destinada a los pequeños productores. Existen pruebas de que cantidades ficticias de algodón sin desmotar, por las que se pagó ayuda comunitaria, figuran en los registros de las plantas desmotadoras y de que los productores fraccionaban sus explotaciones para recibir la ayuda destinada a los pequeños productores. Pese a que esto último no tuvo consecuencias financieras en el presupuesto comunitario, dicho fraccionamiento mermó, sin embargo, el objetivo de ayudar a los pequeños productores. No obstante, la fiscalización efectuada por el Tribunal sobre las transacciones relacionadas con el algodón, en el contexto de la DAS 1995, mostró que la Organización helénica del algodón ha adoptado medidas para mejorar sus procedimientos de control. Finalmente, la Comisión redujo la corrección financiera de un 25 % a un 10 %.

Conclusión

3.88. En relación con la OCM en el sector del algodón, aún es demasiado pronto para afirmar que la nueva normativa, que no entró en vigor hasta la campaña 1995/1996, responde a todas las observaciones del Tribunal. La Comisión debería adoptar medidas en contra de los responsables del abuso generalizado del régimen de ayuda al algodón, con el fin de asegurar la recuperación de toda la ayuda pagada indebidamente.

Organización común de mercados (OCM). Lino y cáñamo

3.89. En lo que se refiere a la ayuda de la Comunidad al lino y al cáñamo, el Tribunal concluyó en su Informe Anual relativo al ejercicio 1992 que:

a) la OCM no había logrado su objetivo de estabilizar el mercado y se requería una gestión más activa de éste;

b) deberían revisarse los programas de promoción que no habían resultado en absoluto eficaces para estimular la demanda y suspenderse cuando no se pudieran determinar claramente sus ventajas.

3.90. En sus Resoluciones sobre la aprobación de la gestión de 1992, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo pidieron que se adoptaran medidas eficaces de control.

3.91. El cuadro 3.8 muestra el gasto presupuestario en el sector del lino y el cáñamo durante el período que va de 1991 a 1996. El gasto sufrió un fuerte aumentó en 1995 elevándose a 78,6 millones de ecus, es decir aproximadamente un 137 %. Esto se debe en gran medida al incremento tanto de la superficie cultivada como del importe de la ayuda.

3.92. Efectivamente, el cuadro 3.9 muestra un aumento general del 90 % en las superficies destinadas a la producción de lino entre 1991 y 1995. En los principales Estados miembros productores (Francia, Bélgica y los Países Bajos), la superficie global utilizada aumentó un 66 % durante ese mismo período. En el Reino Unido, la superficie cultivada creció de 143 hectáreas en 1992 a 17 115 hectáreas en 1995. De manera similar, España, que no había producido lino en 1992, contaba, sin embargo, con 11 300 hectáreas dedicadas a estos cultivos en 1995. También Alemania registró un fuerte incremento del 300 %, pasando de 835 hectáreas en 1992 a 3 370 hectáreas en 1995.

3.93. Este crecimiento significativo del gasto y de las superficies cultivadas podría haber constituido un indicador de éxito de los programas de promoción gestionados por la Comisión para estimular la demanda del producto y con un costo aproximado de 22,8 millones de ecus desde 1981. Sin embargo, no fue éste el caso. Una serie de estudios de la Comisión señalaron que el uso de la fibra del lino en la industria del papel de embalar era inadecuado y que el lino no podía competir con otras fibras (tanto sintéticas como naturales).

3.94. Más bien parece que el aumento del gasto y de las superficies de cultivo se debieron al alto nivel de la ayuda por hectárea concedida al lino, introducido por la reforma de la política agraria común (PAC). La ayuda comunitaria a la fibra de lino se elevó a 774,86 ecus por hectárea en 1994-1995, y ascendió a 935,65 ecus por hectárea en la campaña de 1995-1996. Con anterioridad a la reforma de la PAC, dicha ayuda era de 374,36 ecus por hectárea de superficie sembrada. El incremento descrito constituye un aliciente para que los productores amplíen sus explotaciones de lino textil, lo que conlleva el peligro de que la producción, que entre 1992 y 1993 se duplicó, sobrepase la demanda. Efectivamente, el total de las disponibilidades de lino ascendía a 157 750 toneladas en la campaña 1995/1996, mientras que el total de la demanda sólo llegó a 114 500 toneladas.

Conclusión

3.95. La Comisión debería supervisar activamente este mercado, con objeto de asegurar que el alto nivel de ayuda por hectárea, junto con el aumento del tamaño de las explotaciones cultivadas de lino, no dé lugar a un desequilibrio entre el volumen de producción en la Comunidad y la cantidad comercializable.

Restituciones a la exportación de productos no-Anexo II

Restituciones pagadas a determinadas mercancías transformadas

3.96. Con frecuencia, los precios fijados por la Comunidad para la mayoría de sus productos agrícolas son superiores a los precios en vigor en el mercado mundial. Por esta razón, los transformadores de productos agrícolas incurren en costes más elevados que sus competidores en los terceros países, y a la hora de exportar sus productos se encuentran en situación de costes desventajosa. Con objeto de corregir esta situación, la Comunidad proporciona una compensación bajo la forma de restituciones al exportador de mercancías transformadas por el mayor coste de las materias primas que forman el precio de producción.

3.97. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (), el Tribunal analizó por segunda vez el régimen de compensaciones a determinadas mercancías obtenidas mediante la transformación de productos agrícolas. Como consecuencia de este examen, el Tribunal concluyó que:

a) debido a la escasa orientación concreta recibida sobre los controles que debían efectuarse, los Estados miembros adoptaron métodos diferentes para controlar la legalidad y regularidad de sus pagos;

b) la Comisión no había logrado garantizar el tratamiento coherente de las pérdidas de producción, por lo que en algunos Estados miembros se abonaron restituciones a la exportación basadas en mercancías no exportadas;

c) las fórmulas de composición, que constituyen la base de cálculo del importe de las restituciones que deben abonarse, deberían transmitirse todos los años a los organismos pagadores para garantizar su actualización, y deberían seleccionarse para su verificación con arreglo a una evaluación global de los riesgos.

3.98. El cuadro 3.10 muestra la fluctuación habida entre 1990 y 1996 del gasto de la sección «Garantía» del FEOGA en concepto de restituciones a determinadas mercancías obtenidas mediante la transformación de productos agrícolas. El nivel más alto, 700,6 millones de ecus, se alcanzó en 1993, lo que supone un incremento del 49 % con respecto al nivel de gasto de 1990. De manera general, este máximo se explica por los elevados importes de las restituciones al trigo duro y a los cereales que tienen por objeto salvar las diferencias existentes entre el alto precio en el interior de la Unión Europea y los precios muy bajos en los mercados mundiales. El descenso del gasto en los años posteriores a 1993 se puede atribuir a precios más bajos de los cereales en el interior de la Unión como consecuencia de la reforma de la PAC y a un mercado mundial más estable.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.99. En su Recomendación de 16 de marzo de 1992 relativa a la aprobación de la gestión de 1990, el Consejo pidió a la Comisión que actuara teniendo en cuenta determinadas observaciones del Tribunal, en particular creando un sistema de registro para las fórmulas y procedimientos de control basados en el cálculo del riesgo. 3.100. La Comisión respondió a las observaciones del Tribunal y a la petición del Consejo con varios reglamentos, por los cuales:

a) se introdujo un sistema de gestión coherente de las pérdidas de producción basado, por una parte, en la definición de éstas, de los residuos y de los subproductos, y, por otra, en la especificación de las pérdidas que pueden ser objeto de restituciones ();

b) se mejoraron las líneas directrices proporcionadas a los Estados miembros en relación con los controles que deben efectuarse, mediante la determinación de los criterios para efectuar el análisis del riesgo, lo que permitió centrar los controles físicos en los productos, personas físicas y jurídicas y sectores de mayor riesgo (); c) se actualizó y modificó el Reglamento de base por el que se rigen estas medidas de apoyo (), mediante la adopción de normas específicas para la aplicación del régimen comercial en vigor ().

3.101. Finalmente, en 1995, la Comisión elaboró líneas directrices adicionales en relación con el registro previo y la declaración en el momento de la exportación de los productos agrícolas, así como con las consiguientes verificaciones. Estas líneas directrices tenían por objeto contribuir a la aplicación uniforme del Reglamento (CE) n° 1222/94 (41).

3.102. El Tribunal comparte la opinión de la Comisión de que un método común para determinar las cantidades de productos realmente utilizados en el procesamiento de mercancías, con o sin registro de las fórmulas de composición, junto con las obligaciones correspondientes de verificación, es esencial tanto para garantizar que el gasto es conforme a la normativa comunitaria como que los controles efectuados sean complementarios ().

Restituciones a los cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas

3.103. En su Informe Anual de 1990, el Tribunal examinó también las restituciones abonadas a los cereales exportados posteriormente en forma de whisky. El objeto de este régimen es facilitar la utilización de cereales cultivados dentro de la Comunidad en la producción de dicha bebida. Se comprobó que los servicios de la Comisión:

a) no habían definido, ni para sí mismos ni para los Estados miembros, líneas directrices indicando las modificaciones que debían dar lugar a un reajuste de los coeficientes;

b) no habían realizado un examen crítico de la información proporcionada por los Estados miembros y utilizada para el cálculo de los coeficientes.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fundamentalmente, los coeficientes expresan la relación entre las exportaciones de whisky y el conjunto de las entregas al mercado. Dichos coeficientes deberían ajustarse en los casos en que las existencias varíen, las tendencias de las exportaciones muestren una tendencia al cambio o cuando surjan variaciones importantes entre la cantidad de cereales importados y transformados en régimen de perfeccionamiento activo con franquicia y los cereales comunitarios. La fiscalización reveló también que los reglamentos no se aplicaban correctamente cuando los cereales se sometían a control y, en consecuencia se pagaron más restituciones de las justificadas.

3.104. En su Recomendación de 16 de marzo de 1992 relativa a la aprobación de la gestión de 1990, el Consejo apoyó la intención de la Comisión de llevar a cabo un examen exhaustivo del sistema, que debería tener en cuenta las observaciones del Tribunal. Este examen incluiría un análisis de la base para la concesión de la ayuda, de los coeficientes y su adaptación anual, de la información que deben suministrar los Estados miembros y de los procedimientos de control. La Comisión adoptaría, entonces, las medidas necesarias derivadas de este examen.

3.105. El cuadro 3.11 muestra la evolución del gasto de la sección «Garantía» del FEOGA en relación con las restituciones a los cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas durante el período que va de 1990 a 1996. El importe de los créditos presupuestarios de 1996, es decir 41 millones de ecus, es más o menos constante en relación con el gasto de 42,3 millones de ecus en 1990.

3.106. El Reglamento (CEE) n° 2825/93 (), de 15 de octubre de 1993, por el que se establecen determinadas normas de aplicación en lo que respecta a la fijación y concesión de restituciones adaptadas para los cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas, responde parcialmente a las observaciones del Tribunal. Este Reglamento también corrigió el coeficiente de conversión de la malta en cebada, de 1,33 toneladas a 1,30 toneladas, y revisó el porcentaje del grado de humedad que debe tenerse en cuenta al evaluar el peso de los cereales a la hora de calcular el pago. En su Informe Anual de 1990, el Tribunal había expresado que, en su opinión, este coeficiente debería situarse alrededor de 1,21. No obstante, el Reglamento no especificó suficientemente qué información deben aportar los Estados miembros y cuál es la utilizada por la Comisión en el cálculo del coeficiente para cada tipo de whisky.

3.107. Por último, el control de la liquidación de las cuentas de 1989 efectuado por la Comisión confirmó una de las observaciones del Tribunal acerca de las graves insuficiencias en el Reino Unido con respecto a los cereales sometidos a control. Su resultado fue que el gasto declarado de 19,7 millones de libras esterlinas (27,7 millones de ecus) se «apartaría» (es decir, la decisión de liquidación sobre esta suma se pospuso, ya que la inspección aún no había finalizado). En 1990, una auditoría suplementaria de la Comisión confirmó una vez más las observaciones del Tribunal sobre las insuficiencias del control. No obstante, la Comisión decidió que la corrección global del 2 % del gasto total declarado en relación con los cereales, propuesta como parte de la liquidación de las cuentas del ejercicio 1989, constituía una medida suficiente, y los 19,7 millones de libras esterlinas (24,7 millones de ecus) apartados se incluyeron en la liquidación. Finalmente, la propuesta del 2 % quedó anulada por otra decisión y los fondos correspondientes se liberaron, ya que el Reino Unido había realizado un control complementario de los gastos en cuestión.

Conclusión

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.108. En relación con las restituciones a los productos no-Anexo II, la Comisión ha respondido a los problemas técnicos observados en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1990. En lo que se refiere a los cereales exportados en forma de bebidas alcohólicas, es de lamentar que la Comisión no haya procedido posteriormente a la recuperación de los fondos «apartados» en la decisión de liquidación de 1989. Las mejoras efectuadas con posterioridad en el sistema de control del Reino Unido no eliminan el alto riesgo de que existan pagos irregulares en los años anteriores. Sin embargo, ahora debería tenerse en cuenta una evolución más reciente. Con la reforma de la PAC se redujo considerablemente el desnivel existente entre los precios de la CEE y los precios del mercado mundial de cereales en comparación con las condiciones de la época en que se elaboraron los Tratados de Adhesión en cuestión. Por ello, la Comisión debería revisar si aún está justificado continuar pagando subsidios a las destilerías de whisky.

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

MEDIDAS PARA COMBATIR LA PESTE PORCINA CLÁSICA

Rentas de los productores y producción

3.6. En primer lugar, desde el punto de vista de los principios, la Comisión comparte la opinión del Tribunal que establece un vínculo entre la intensidad y la densidad de las granjas porcinas y el desarrollo de epidemias. Pero la Comisión se ve obligada a asumir el hecho de que la mayor parte de los Estados miembros no admiten que la Comunidad intervenga en mayor medida para erradicar una de las fuentes de propagación de la enfermedad imponiendo límites más estrictos en los cebaderos.

La Comisión ha intentado actuar en el campo que le incumbía, el de las estructuras, tratando de introducir algunas limitaciones en las ayudas a la inversión en el sector porcino. El Reglamento (CEE) n° 2328/91 impide la concesión de ayudas a la inversión que tengan como efecto un aumento de la capacidad de las explotaciones. Además, se ha establecido toda una serie de condiciones para la concesión de ayudas comunitarias y nacionales que no impliquen un incremento de la capacidad. Consisten, en particular, en el espacio mínimo necesario para los animales y en la capacidad de producir como mínimo el 35 % de los alimentos consumidos.

Medidas veterinarias

En Alemania

3.8. La Comisión se percató rápidamente de que era imprescindible que las distintas instancias alemanas trabajaran de forma conjunta. De hecho, comunicó sus ideas al respecto a las autoridades federales y a los responsables de los Estados federados interesados en varias reuniones celebradas en Bruselas y con ocasión de dos inspecciones sobre el terreno dirigidas por la Comisión al comienzo de la crisis (enero de 1994).

Procedimientos de indemnización a los productores

3.11. Las normas de indemnización de los propietarios cuyo ganado sea sacrificado por motivos sanitarios se rigen por el Derecho nacional. La Comunidad no ha establecido disposición alguna que limite el peso de los animales indemnizados. Las observaciones formuladas por el Tribunal no permiten determinar que se hayan transgredido las normas comunitarias. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por que las normas nacionales de indemnización sean lo más claras y precisas posible.

En Bélgica

Procedimientos de indemnización a los productores

3.18. La Comisión ha recibido datos más concretos y tomará las medidas necesarias.

Medidas excepcionales de apoyo al mercado

3.21 3.23. Por norma general, las medidas excepcionales de apoyo del mercado son financiadas al 100 % por el FEOGA.

No obstante, en 1990 la Comisión introdujo por primera vez, durante la primera gran epidemia de peste porcina clásica en Bélgica, la cofinanciación de las medidas excepcionales.

Una vez admitido este principio, la Comisión decidió fijar, en un primer momento, un número total de animales subvencionables, repartir ese número entre la Comunidad y el Estado miembro y financiar la parte comunitaria al 100 %.

Cuando apareció por primera vez la peste porcina clásica en Alemania en el verano de 1993, no se podía prever la magnitud de la epidemia ni su duración. Por ello, la Comisión no podía utilizar el argumento anterior para introducir la cofinanciación. Las medidas excepcionales sólo duraron tres meses.

A partir del otoño de 1993, cuando la peste porcina clásica volvió a aparecer tanto en Alemania como en Bélgica, la Comisión aplicó nuevamente el principio de cofinanciación según el modelo establecido en 1990. Resultó necesario trabajar por partes.

Muy pronto se observó que este sistema tenía una consecuencia no deseada que era que la última parte nacional no se utilizaba siempre en su totalidad, lo que llevaba a una clave de reparto que no se ajustaba al 70 % que corría a cargo únicamente de la Comunidad. Por ello, la Comisión modificó el Reglamento en mayo de 1995 para aplicar un reparto diario entre la Comunidad y el Estado miembro. En ese momento, se decidió además que ese sería el método aplicado en el futuro.

En la actualidad, la cofinanciación por los Estados miembros es ya un hecho asentado y el sistema aplicado a la peste porcina clásica sirve de modelo para otros sectores (por ejemplo, los sacrificios enmarcados en la encefalopatía espongiforme bovina).

La Comisión aceptó la solicitud alemana de utilizar una pequeña parte de los cerdos sacrificados para elaborar conservas destinadas a la exportación a los países del Este, pero sin concederles restituciones, para evitar perturbaciones indirectas en el mercado comunitario, que, en ese momento, se encontraba inmerso en una crisis profunda. Los cerdos utilizados con ese fin procedían de granjas que no estaban afectadas por la peste porcina clásica y situadas en la zona de protección, por lo que estaban sujetas a las restricciones veterinarias y comerciales.

La Comisión no consideró necesario contar con una disposición especial para evitar la reimportación en la Comunidad.

En Alemania

3.24. La normativa comunitaria [Reglamento (CEE) n° 729/70] obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para cerciorarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA. Corresponde pues al Estado miembro crear el dispositivo más riguroso posible para garantizar que los gastos se efectúen correctamente.

La Comisión efectuó varias inspecciones sobre el terreno a lo largo de las operaciones para examinar el sistema nacional de control. A raíz de ellas, se aplicaron correcciones financieras como consecuencia de algunas deficiencias que se encontraron en los sistemas de control de las autoridades alemanas.

3.25. El coeficiente de 0,83 (100 kilogramos de peso vivo dan 83 kilogramos de peso en canal), ya utilizado en el pasado, se utilizó en el contexto del Reglamento (CEE) n° 3088/93 durante el período cubierto por este Reglamento. Cuando se introdujo, en noviembre de 1993, todos los animales se mataban y enviaban al desolladero; en ese momento, no estaba previsto el sacrificio de los cerdos.

Durante el período de aplicación del Reglamento (CEE) n° 3088/93, se introdujeron el sacrificio de cerdos y la utilización de las canales para la producción de conservas a instancia de las autoridades alemanas. La utilización en paralelo de dos sistemas diferentes, es decir, la utilización del coeficiente y la comprobación del peso exacto de la canal en el momento del sacrificio, dio lugar a divergencias de las que la Comisión tuvo conocimiento en julio de 1994. Mientras tanto, el Reglamento (CEE) n° 3088/93 había sido derogado, por lo que ya era demasiado tarde para tratar de solucionar el problema.

Como consecuencia de la segunda oleada de peste porcina clásica en Alemania, que comenzó en el otoño de 1994, la Comisión estableció medidas excepcionales de ayuda en diciembre de 1994 por medio del Reglamento (CE) n° 3146/94. En este Reglamento, la Comisión tuvo en cuenta el problema observado en Alemania y modificó el coeficiente basándose en la experiencia adquirida en ese país durante la primera medida de ayuda.

En Bélgica

3.26. En la época en que apareció la epizootia, no existía ninguna definición estricta que diferenciase el sacrificio veterinario del sacrificio comercial, cada uno de los cuales se beneficiaban de fuentes de financiación diferentes. Generalmente, los sacrificios comerciales respaldaban las medidas veterinarias; así pues, existía una zona de indefinición entre las dos medidas.

La decisión adoptada en este caso fue de carácter político. La Comisión decidió que se trataba más bien de una medida de mercado que de una medida veterinaria, lo que explica la decisión que tomó.

Conclusión

3.27. La Comisión desea añadir que, en las inspecciones realizadas en Alemania en diciembre de 1993 y en enero, mayo y junio de 1994 en relación con las medidas excepcionales de ayuda del mercado para hacer frente a la epizootia de peste porcina clásica, observó deficiencias y anomalías en la aplicación de tales medidas. Por ello, notificó a las autoridades alemanas, en diciembre de 1994, su intención de aplicar las correcciones financieras pertinentes en la liquidación de cuentas del ejercicio de 1994.

3.28. La Comisión ha fijado criterios adicionales que se aplican desde el 1 de enero de 1995 y ha adoptado disposiciones internas sobre el reparto de lo que es financiable en virtud de las medidas veterinarias y de lo que lo es en virtud de las medidas de mercado.

3.29. La Comisión remite a su respuesta al apartado 3.21.

3.30. La Comisión no considera que sea oportuno fijar a escala comunitaria disposiciones sobres asuntos que competen a las instancias nacionales. En cambio, sí comparte el deseo del Tribunal de que las reglas nacionales de pago de indemnizaciones sean lo más claras posible.

3.31. La Comisión comparte plenamente la opinión del Tribunal. Desgraciadamente, los Estados miembros no aceptan este punto de vista.

LEGALIDAD Y REGULARIDAD DE LAS SOLICITUDES DE RESTITUCIÓN A LA EXPORTACIÓN DE QUESO FETA DE DINAMARCA

3.32 3.64. Los controles de calidad que llevan a cabo los poderes públicos pueden realizarse sobre la base de las pruebas documentales conservadas por las empresas o de otro modo. Si las pruebas documentales demuestran que se cumplen los criterios fijados para la concesión de restituciones por exportación, deben tenerse en cuenta en la medida en que se refieran a productos que hayan sido exportados acogiéndose a la ayuda de exportación (véanse los apartados 3.33 y 3.58).

Como señala el Tribunal (véase el apartado 3.39), este aspecto del Reglamento (CEE) n° 4045/89 se clarificó mediante el Reglamento (CE) n° 3094/94, que entró en vigor el 23 de diciembre de 1994. En opinión de la Comisión, esta clarificación, que es de carácter general, no afecta a la necesidad de perseguir los casos particulares que se produjeran antes de su entrada en vigor. En el caso del feta, al tratarse de un caso particular y al no estar de acuerdo el Estado miembro sobre el camino que se debe seguir, la Comisión decidió efectuar su propio examen con arreglo al artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 729/70. Esta decisión se notificó el 17 de enero de 1996 y el estudio abarca todos los ejercicios financieros no clausurados en aquel momento por una decisión de liquidación de cuentas (ejercicios 1992 y siguientes, excepto los casos de irregularidad [artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/79].

Actualmente, los servicios de la Comisión están examinando todos los datos de que disponen para determinar el importe con respecto al cual se propondrá a la Comisión que deniegue la financiación comunitaria. A pesar de la dificultad que entraña determinar este importe, se espera finalizar el estudio durante el ejercicio de liquidación de cuentas de los gastos de 1994.

3.40. De acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n° 2721/95 de la Comisión, se ha presentado recientemente al comité de gestión un Reglamento por el que se establece una lista de los métodos de referencia que deberán aplicarse para analizar y determinar la calidad de la leche y los productos lácteos en el contexto de la OCM, y dicho comité emitió un dictamen favorable. Por lo tanto, ese Reglamento va a ser adoptado muy pronto y entrará en vigor el 1 de octubre de este año. Una vez que haya entrado en vigor, se aplicarán los métodos de referencia para determinar la composición de los quesos en el marco del régimen de restituciones por exportación.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES EFECTUADAS EN LOS INFORMES ANUALES DEL TRIBUNAL RELATIVOS A LOS EJERCICIOS 1990 A 1992

Organización común de mercados (OCM). Aceite de oliva.

3.68. La Comisión amenazó a los Estados miembros en los que había numerosas deficiencias de control con suspender los pagos correspondientes a la medida. Además, con ánimo constructivo, propuso a Grecia y España que adoptaran toda una serie de medidas para limitar los riesgos derivados de las deficiencias observadas. Sin embargo, este planteamiento está tardando en surtir efecto.

En la actualidad, los servicios de la Comisión están estudiando un proyecto de reforma de la OCM.

3.70. Las observaciones del Tribunal referentes al registro oleícola son exactas. El registro italiano está inmerso en un programa de actualización referido al período 1990-1995 que está a punto de acabar.

Por lo demás, si bien las observaciones del Tribunal se ajustan a la realidad, debe precisarse que, en Grecia, la Comisión estudió también los controles alternativos (además del registro y de los ficheros informatizados) instalados por las autoridades nacionales, aunque llegó a la conclusión de que tenían una eficacia reducida. Finalmente, últimamente se han comprobado algunas mejoras en los procedimientos de comprobación utilizados por la Agencia.

3.71. En España, se efectuó una auditoría del ejercicio de 1993 que permitió comprender mejor el sistema de gestión y control vigente en ese Estado miembro y detectar algunas insuficiencias que, en su caso, podrían dar lugar a correcciones financieras en la liquidación de cuentas.

3.72. Como ya se indicó en el apartado 3.68, está elaborándose un proyecto de reforma.

3.73. La Comisión ha propuesto a los Estados miembros que todavía no cuentan con un registro oleícola operativo que utilicen un sistema de identificación de parcelas análogo al del sistema de gestión y control integrado. La Comisión ha asumido directamente, con ayuda del CCI de Ispra, la ingente tarea de establecer sistemas de control operativos en los Estados miembros.

Organización común de mercados (OCM). Arroz.

3.78. Dado que los pagos compensatorios no empezarán a abonarse a los productores de arroz hasta la campaña de 1997/1998, ese sistema de registro se creará antes del 1 de septiembre de 1997.

Conclusión

3.79. En función de los resultados de la investigación llevada a cabo por la UCLAF, se está tratando de mejorar la obtención de información que demuestre que, en realidad, el arroz ha sido despachado para el consumo interior.

Organización común de mercados (OCM). Algodón.

3.80 a) En el contexto de la reforma del régimen de ayuda al algodón, el Reglamento (CE) n° 1554/95 del Consejo prevé el establecimiento de las medidas de control necesarias, incluidas las que se derivan del sistema integrado.

La Comisión ha instado a los Estados miembros afectados a crear un sistema de controles cruzados de las superficies declaradas en el marco del régimen específico mediante la declaración de «cultivos herbáceos».

b) Considerando que el sistema de ayuda a los pequeños productores modifica de tal modo las estructuras productivas que impide alcanzar el objetivo deseado (es decir, ayudar a los que son verdaderamente pequeños productores), la Comisión ha propuesto que, en la reforma del régimen del algodón, se suprima el régimen de ayuda a los pequeños productores.

d) Las disposiciones para determinar el precio del mercado mundial figuran en los Reglamentos (CE) n° 1554/95 y (CEE) n° 1201/89.

Para facilitar la gestión del mercado, la Comisión dispone de un cierto margen en la apreciación de los elementos de mercado. Si bien es cierto que lo que se conoce como «precio mundial determinado» es teórico, no menos cierto es que toma en consideración la evolución diaria del precio mundial de las fibras, que son el producto resultante de la primera transformación del producto de base.

e) En la reforma del régimen de ayuda al algodón, la Comisión ha propuesto las siguientes medidas para el sistema de estabilizadores:

- reparto de la cantidad máxima garantizada (CMG) entre los dos Estados miembros en función de la importancia relativa de cada uno de ellos durante un período de referencia (CNG);

- un mecanismo de reducción en el que la responsabilidad deje de ser comunitaria y sea totalmente nacional;

- supresión conjunta de la limitación de las reducciones (mecanismo de topes) y de la posibilidad de prorrogar de una campaña a otra parte de esas reducciones.

Dando así a cada Estado miembro la responsabilidad de su propia producción, se espera conseguir una estabilización de la producción.

3.81. Para establecer las medidas de control idóneas y garantizar su aplicación en Grecia, país donde se observó la existencia de fraudes importantes, la Comisión participó en un grupo de trabajo conjunto (Grecia-Comisión) creado a finales de 1994 que funcionó durante todo el año 1995. Gracias a él, se mejoraron lenta pero progresivamente los procedimientos de control seguidos por este Estado miembro y fue posible realizar una comprobación específica en una selección de empresas de desmotado, basada principalmente en los controles utilizados en el contexto del Reglamento (CEE) n° 4045/89 y encaminada a disuadir y detectar anomalías que hicieran recelar la existencia de fraudes o irregularidades.

Entre otros resultados, este trabajo, necesariamente limitado pero razonablemente progresivo, permitió fijar la corrección financiera final aplicada a los gastos en el sector del algodón declarados por Grecia en los ejercicios de 1991 y 1992 en un nivel (10 %) representativo del riesgo al que estaba expuesto el FEOGA.

3.82. El régimen de estabilizadores tiene dos objetivos: estabilizar los gastos presupuestarios y, al mismo tiempo, impedir que aumenten demasiado las superficies comunitarias de algodón. Sin embargo, el nivel de gastos (y, por lo tanto, de la ayuda) depende también del precio mundial del algodón, en el que la producción comunitaria no tiene prácticamente ningún efecto; cada disminución de ese precio provoca una carga adicional para el presupuesto.

El incremento del coeficiente de ayuda entre las campañas 1990/1991 y 1995/1996 se debió a la supresión, en 1995, del sistema de «switch-over» y no tuvo ningún efecto en los gastos, ya que el incremento del coeficiente, expresado en ecus, equivalía exactamente a la disminución de los tipos de conversión agrícolas.

3.84. A partir de la campaña de comercialización, 1995/1996, entraron en vigor una serie de elementos clave de la reforma del régimen de ayuda al algodón:

- un sistema de cantidades nacionales garantizadas que hace que cada Estado miembro debe asumir directamente los excesos de producción de sus productores;

- un nuevo método para determinar el precio del mercado mundial del algodón sin desmotar, más simple y más transparente dado que está basado en la relación histórica entre el precio fijado para el algodón desmotado y el calculado para el algodón sin desmotar;

- la determinación de la cantidad de algodón sin desmotar por el cual se abona la ayuda en función de la cantidad de algodón desmotado que se obtiene, con lo que se garantiza que no se pague ayuda por algodón sin desmotar de baja calidad.

Conclusión

3.88. Desde los controles a posteriori que se efectuaron a partir de la campaña 1991/1992, se sigue muy de cerca la recuperación de ayudas pagadas indebidamente. La Comisión está a la espera de una respuesta de las autoridades griegas para comprobar definitivamente si los importes declarados como recuperados por Grecia se han anotado realmente en la cuenta del FEOGA.

Organización común de mercados (OCM). Lino y cáñamo.

3.89. Para estabilizar el mercado debe actuarse conjuntamente en la oferta y en la demanda. En el primer caso, la ayuda por almacenamiento privado, que sólo tiene un efecto coyuntural, pretende limitar las disminuciones de precios en caso de caída de éstos. En las propuestas de precios para la campaña 1996/1997, la Comisión ha propuesto al Consejo que se establezca una superficie máxima garantizada para tener un mayor control de la producción. El único instrumento disponible para actuar en la demanda es el del fomento de los productos.

3.90. En las inspecciones que la Comisión efectuó en cuatro Estados miembros productores de lino y cáñamo detectó gravísimas deficiencias en el funcionamiento de la OCM con los consiguientes riesgos de falta de conformidad de los gastos financiados por el FEOGA.

Además de las correcciones financieras que se propondrán en la liquidación de cuentas, los servicios del FEOGA elaboraron en mayo de 1996 un informe sintético sobre el funcionamiento de esta OCM con propuestas pormenorizadas de modificación de la normativa actual.

3.91 3.92. Es necesario realizar un análisis del incremento de la superficie cultivada a lo largo de un período más extenso que los cinco últimos años y detallarlo por grupos de países productores.

Observando la evolución de las superficies en los tres países tradicionalmente productores (Francia, Bélgica y Países Bajos) en los veinticinco últimos años se obtiene una media de 60 000 hectáreas, con un mínimo de 43 000 hectáreas en 1992 y un máximo de 77 000 hectáreas en 1989 y 1990. Las 70 000 hectáreas sembradas en esas regiones en 1995 corresponden pues a una nivel alto, aunque no excepcional, y el gran incremento que se ha producido aparentemente con relación a los años 1991 y 1993 se explica por el bajísimo nivel de estos años. En cambio, como señala el Tribunal, en el Reino Unido y España se está produciendo desde 1992 un fenómeno nuevo de ampliación de las superficies tras el cual parece ocultarse una especie de «caza de primas».

3.93. La Comisión opina que la promoción del lino para usos textiles es necesaria, ya que la demanda de la industria de la confección depende en gran medida de las exigencias de la moda. En este contexto, sólo la realización de campañas publicitarias bien orientadas y con mensajes apropiados puede influenciar las preferencias del público.

En cuanto a la competitividad de lino frente a otras fibras, cabe señalar que su promoción ha contribuido a mantener este cultivo en un mercado en el que representa menos del 2 % gracias a que, por un lado, ha desarrollado mercados fuera de los países que lo utilizan tradicionalmente y a que, por otro, ha destacado las cualidades del lino europeo frente al de otros orígenes.

Suponiendo que sea cierto que el lino no es una fibra competitiva para la industria del papel, la reducción de la ayuda en función del método de cultivo tendría como consecuencia que disminuyera aún más su empleo en este sector.

3.94. El nivel de la ayuda corresponde a las exigencias inherentes al cultivo del lino textil, según se realiza desde hace decenios en las zonas tradicionales de producción. Como esas exigencias técnicas no son necesarias para otros usos industriales no tradicionales (papel, materiales compuestos, geotextiles, etc.), los costes de producción son inferiores. Por ello, la Comisión ha propuesto al Consejo que se reduzca la ayuda en caso de que la cosecha no se realice por arranque.

Respecto al peligro de que la producción supere a la demanda como consecuencia del incremento de la superficie cultivada, debe señalarse que tal incremento se debe a productores no tradicionales, cuyo rendimiento es muy inferior al de las zonas tradicionales; así pues, el aumento de la producción no es proporcional al de la superficie.

El incremento de la ayuda a que se refiere el Tribunal obedece al hecho de que se suprimiera el sistema de «switch-over» en 1995, hecho que no tuvo efecto alguno en los gastos. El incremento, expresado en ecus, equivalía exactamente a la reducción de los tipos de conversión agrícolas.

3.95. La Comisión considera que las disposiciones de la propuesta que ha remitido al Consejo permitirán mejorar el equilibrio del mercado, tal como desea el Tribunal, aunque las medidas de promoción seguirán siendo imprescindibles para alcanzar ese objetivo.

Restituciones por exportación de productos no-Anexo II

Restituciones pagadas por determinadas mercancías transformadas

3.96. En el Reglamento (CEE) n° 2825/93 se tuvieron en cuenta varias observaciones efectuadas por el Tribunal en su Informe Anual de 1990.

Refiriéndose a los controles, la Comisión señala que ya efectuó una auditoría completa en todos los Estados miembros en los que las restituciones por exportación de productos no incluidos en el Anexo II son importantes. Las conclusiones de esa auditoría se están analizando ahora de manera bilateral. Las consecuencias financieras que puedan derivarse de esas conclusiones (entre las cuales también se tendrán en cuenta las del Tribunal) se incluirán en los ejercicios de liquidación de cuentas de 1994 y 1995.

Restituciones a los cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas

3.104. Antes de presentar el proyecto de Reglamento relativo a las restituciones por exportación de whisky [Reglamento (CEE) n° 2825/93], la Comisión realizó un análisis exhaustivo del mecanismo de ayuda y consideró otras opciones para conceder una restitución a esas bebidas alcohólicas. Después de haber consultado a todos los servicios interesados, la Comisión llegó a la conclusión de que el sistema actual, adaptado en su caso en función de las observaciones del Tribunal, es el único mecanismo que resulta justo para todas las partes.

3.105. El propósito de toda mejora del sistema es garantizar una gestión justa y eficaz del sistema de ayuda. No debe olvidarse que los gastos no dependen únicamente del porcentaje de restitución (que está disminuyendo), sino también de la cantidad de cereales que se exporte y del nivel del coeficiente adoptado. Por consiguiente, puede ocurrir que una disminución del porcentaje unitario de las restituciones no produzca necesariamente una disminución de los gastos.

3.106. Los técnicos de la Comisión consideraron que el coeficiente de 1,30 mencionado por el Tribunal era el más adecuado. Prueba de ello es que fue aceptado por los Estados miembros en los debates sobre la propuesta de la Comisión.

3.107. La situación descrita por el Tribunal es exacta. Sin embargo, la Comisión desea subrayar que la decisión de «apartar» en 1989 el gasto de 19,7 millones de libras esterlinas fue tomada en función de un primer análisis del riesgo de sobreestimación de los gastos declarados al FEOGA. Este riesgo se derivaba de la sobreestimación de las cantidades de cereales acogidas al régimen para especular luego con los tipos de restitución empleados para calcular el pago al beneficiario.

En aquella época, un examen de los procedimientos puso de manifiesto que el tipo de restitución empleado para el pago no era el válido el día en que se adquiría el control de los cereales, sino el aplicable el día en que se aceptaba oficialmente la primera declaración de pago (en esta fase, la cantidad de cereales que se va a transformar es una mera estimación). En teoría, ello permite la especulación por parte del agente económico, aunque, en la práctica, el riesgo es mínimo ya que todo agente económico debe atenerse a un período de producción acordado con la aduana. En general, este período es de una semana para la malta y de cuatro semanas para los cereales. En la auditoría efectuada con miras a la liquidación de cuentas de 1990, el FEOGA examinó veinticinco casos de pago seleccionados de forma que coincidiesen con períodos en los que los tipos de las restituciones variaron considerablemente.

Las consecuencias se estudiarán en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.

Conclusión

3.108. La Comisión considera que la supresión de las ayudas para la destilación de whisky es contraria al Protocolo n° 19 del Tratado de adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas. Si el sistema de restitución llegara a ser suprimido, los agentes económicos podrían considerar más ventajoso comprar los cereales en el mercado mundial, con arreglo a un régimen aduanero favorable, para transformarlos en whisky destinado a la exportación a terceros países. De este modo, no quedaría ninguna medida para «facilitar el empleo de cereales comunitarios» con arreglo al apartado 1 del Protocolo n° 19.

Si bien es cierto que, en la actualidad, las cotizaciones mundiales de los cereales son superiores a las comunitarias y que, por consiguiente, las exportaciones de cereales son objeto de gravámenes y no de restituciones, no puede afirmarse que esta situación vaya a ser permanente. Es muy posible que los precios mundiales vuelvan a ser inferiores a los comunitarios en las próximas campañas, en cuyo caso volverá a funcionar el mecanismo de restitución.

CAPÍTULO 4 (*) Política común de la pesca y del mar

4.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 4.1 - 4.3

Participación en los gastos nacionales de vigilancia pesquera 4.4 - 4.55

Introducción 4.4 - 4.14

Fijación del importe de la ayuda comunitaria 4.15 - 4.16

Dedicación del equipo a las tareas de vigilancia pesquera 4.17 - 4.18

Rentabilidad 4.19 - 4.20

Evaluación de los efectos de la medida 4.21 - 4.38

General 4.21 - 4.23

Sanciones 4.24 - 4.25

Seguimiento 4.26 - 4.28

Vigilancia aérea 4.29 - 4.31

Cooperación entre los Estados miembros 4.32 - 4.34

Ejecución de los programas anuales 4.35 - 4.38

Justificación de determinados gastos 4.39

Proyectos piloto de localización por satélite 4.40 - 4.47

Conclusión 4.48 - 4.55

Ayuda a la inversión en el ámbito de la transformación y comercialización de los productos de la pesca y de la acuicultura 4.56 - 4.93

Introducción 4.56 - 4.60

Efectos de la acción 4.61 - 4.68

Gestión administrativa de la acción 4.69 - 4.90

Incumplimiento del principio de anualidad de los compromisos 4.69 - 4.72

Pago irregular de anticipos 4.73 - 4.75

Mantenimiento de los compromisos correspondientes a programas operativos finalizados 4.76

Retrasos en el pago de ayudas a los beneficiarios finales 4.77 - 4.82

Verificación de la realidad de los gastos de inversión 4.83 - 4.86

Gastos de «leasing» subvencionables 4.87 - 4.90

Conclusión 4.91 - 4.93

INTRODUCCIÓN

4.1. El cuadro 4.1 presenta los créditos disponibles en 1995 y su utilización. El total de créditos de compromiso de que se dispuso ese año fue de 714,9 millones de ecus y su porcentaje de utilización del 94,8 %, similar al de 1994. En los créditos de pago, que ascendieron a 857,7 millones de ecus, se registró sin embargo un porcentaje de utilización relativamente escaso, del 56,1 %, lo que representa un sustancial descenso con respecto al 71,4 % correspondiente a 1994.

4.2. El porcentaje de utilización de los créditos de pago del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) resultó particularmente escaso debido a los retrasos que acompañaron a la ejecución de los programas operativos, circunstancia que se repitió con los créditos de la iniciativa comunitaria PESCA, aún en fase de despegue. En el terreno de los acuerdos internacionales, la ejecución presupuestaria se vio singularmente condicionada por las prolongadas negociaciones que culminaron en la celebración de un nuevo acuerdo de pesca con el Reino de Marruecos en diciembre de 1995.

4.3. El presente capítulo trata de la participación financiera de la Unión en los gastos realizados por los Estados miembros para garantizar el control de las actividades pesqueras, así como la ayuda a la inversión destinada a la transformación y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, temas contemplados respectivamente por las partidas presupuestarias B2-901 y B2-110. Las observaciones contenidas en el presente capítulo se refieren a la buena gestión financiera y la legalidad y regularidad de los gastos.

PARTICIPACIÓN EN LOS GASTOS NACIONALES DE VIGILANCIA PESQUERA

Introducción

4.4. La Decisión 89/631/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1989 (), en lo sucesivo denominada «decisión de base», tras considerar que la inspección de las actividades pesqueras constituye una obligación de interés comunitario que recae sobre los Estados miembros (), dispone que la Comunidad participará en la financiación de las inversiones efectuadas por los Estados miembros durante el período 1991-1995.

4.5. Podrán ser subvencionables a cargo de fondos comunitarios la compra y modernización de buques, aviones, vehículos terrestres y sus accesorios, sistemas de detección y registro de las actividades pesqueras y sistemas de registro y transmisión de datos de las capturas y demás información importante.

4.6. Los Estados miembros interesados en recibir ayuda financiera enviarán todos los años un programa de inversiones a la Comisión, la cual fijará la participación comunitaria en la financiación, pudiendo conceder anticipos hasta un máximo del 50 % de dicha participación. Los Estados miembros deberán enviar su solicitud de reembolso antes del 30 de abril del año siguiente al de la realización del gasto. El reembolso estará sujeto al cumplimiento de las directivas de adquisiciones públicas.

4.7. La Decisión 94/207/CE del Consejo, de 12 de abril de 1994 (), dispone que la Comunidad financiará el 100 % del coste de los proyectos piloto de utilización de sistemas de localización continua de buques pesqueros por satélite.

4.8. Durante el período 1996-2000 mantendrán su vigencia todas estas medidas, ampliándose su ámbito de aplicación, y la previsión presupuestaria correspondiente a los cinco años se duplicará hasta un máximo de 205 millones de ecus ().

4.9. El cuadro 4.2 presenta, por Estado miembro, los compromisos, pagos y liberaciones de la participación financiera de la Comunidad correspondientes a los cinco años que constituyen el ámbito temporal de aplicación de la Decisión 89/631/CEE.

4.10. La fiscalización se centró en los sistemas de gestión e inspección puestos en marcha por la Comisión y cuatro de los Estados miembros que figuran entre los beneficiarios principales, es decir, España, Francia, Irlanda y Portugal (véase el cuadro 4.2).

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.11. La inversión efectuada en equipos de vigilancia abarcó la compra y modernización de embarcaciones y accesorios, aviones (Irlanda y Portugal) y helicópteros (España), vehículos para vigilancia desde tierra firme, material de telecomunicaciones (particularmente en Francia) y material y sistemas informáticos.

4.12. Los Estados miembros tienen encomendada la inspección de las actividades pesqueras que tienen lugar en sus zonas económicas exclusivas y, fuera de éstas, de los buques que enarbolen su pabellón. Por consiguiente, cada Estado miembro decide la manera de organizar y gestionar su sistema de inspección, los recursos destinados a ello y, en particular, las inversiones que efectuará para aumentar la eficacia del sistema.

4.13. A la Comisión le ha sido encomendada la participación de los programas de inversión de los Estados miembros y la fijación de la participación financiera de la Comunidad con arreglo a los criterios establecidos por la decisión de base (), y conforme a lo dispuesto por el Reglamento Financiero en materia de utilización de créditos presupuestarios ().

4.14. Se pedirá a la Comisión que base su decisión en los siguientes elementos:

a) la envergadura de la tarea de inspección de actividades pesqueras que incumbe a cada Estado teniendo en cuenta su capacidad presupuestaria;

b) el tiempo que los buques, aviones y vehículos terrestres dediquen a la inspección de actividades pesqueras;

c) la rentabilidad de las inversiones previstas;

d) los progresos registrados por el mecanismo nacional de vigilancia, en particular gracias a la financiación comunitaria.

Fijación del importe de la ayuda comunitaria

4.15. La decisión de base dispone que la Comunidad participará en determinados gastos de control realizados por algunos Estados miembros para los que la envergadura de dicha tarea de control resulta desproporcionada en relación con su capacidad presupuestaria o prosperidad relativa. Sin embargo, la Comisión no precisó los criterios de aplicación de esta condición, con lo cual se concedieron ayudas a todos los Estados miembros con litoral sin antes valorar sus capacidades relativas (véase el cuadro 4.2).

4.16. Por añadidura, la Comisión, pese a tener la posibilidad de modular el porcentaje de la participación financiera comunitaria del 35 % al 50 % del importe de gastos subvencionables (), en la práctica concedió el 50 % a todos los Estados miembros.

Dedicación del equipo a las tareas de vigilancia pesquera

4.17. En algunos casos, el equipo financiado conjuntamente por la Comunidad se utiliza también para otros fines porque los organismos encargados de vigilar las actividades pesqueras se ocupan de otras tareas, y los recursos de que disponen pueden destinarse a múltiples usos. En Francia, por ejemplo, las lanchas de vigilancia costera del Departamento de Asuntos Marítimos también se ocupan de vigilar y asistir a las embarcaciones de recreo.

4.18. La financiación de la Comisión tendría que limitarse en función de un cálculo del tiempo en que este equipo financiado conjuntamente se destina a la vigilancia pesquera. Sin embargo, todo el gasto de inversión en dicho equipo se ha considerado subvencionable.

Rentabilidad

4.19. Irlanda y Portugal compraron dos aviones cada uno para vigilar las actividades pesqueras en el Atlántico con la participación financiera de la Comunidad, que se elevó al 50 %. El modelo de avión elegido por ambos países cuesta alrededor de 16 millones y 8 millones de ecus respectivamente. A diferencia del elegido por las autoridades portuguesas, el avión irlandés está presurizado, puede patrullar a una velocidad superior en un 25 % aproximadamente, su radio de acción es más amplio y las condiciones de trabajo de la tripulación son más fáciles. Los vuelos de vigilancia pesquera suelen tener lugar por debajo de los 1 000 pies, con frecuentes descensos de velocidad y altitud.

4.20. La Comisión aplicó el mismo porcentaje de participación financiera (50 %) para ambos tipos de avión. En los expedientes examinados en la Comisión, no consta que se haya estudiado su rentabilidad, y el segundo caso no se comparó con el primero a pesar de la envergadura de la inversión y lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento Financiero.

Evaluación de los efectos de la medida

General

4.21. En junio de 1995, la Comisión remitió al Consejo y al Parlamento un informe sobre la aplicación de la decisión de base, tal y como dispone el apartado 5 del artículo 1 de esa misma decisión (). En cuanto a los resultados de la medida, la Comisión diferencia entre los indicadores de actividad (número de días de inspección, controles en el mar, infracciones detectadas etc.) y los indicadores de la eficacia conseguida en relación con los objetivos específicos (restricciones a la pesca intensiva y protección de crías de peces). La Comisión llegó a la conclusión de que la inversión cofinanciada ha mejorado la vigilancia, pero no ha bastado para reducir la pesca ilegal de forma significativa ().

4.22. La decisión de base establece los criterios que deben servir a la Comisión para juzgar la eficacia de los controles practicados por los Estados miembros (). Sin embargo, el informe de la Comisión no tiene en cuenta esos criterios y sólo presenta estimaciones de capturas irregulares elaboradas por expertos.

4.23. Entre todos los criterios, el Tribunal prestó particular atención al uso dado por la Comisión a los datos sobre el seguimiento de las infracciones detectadas en los países. La eficacia del mecanismo de vigilancia no depende únicamente del ámbito e intensidad de los controles, sino también de la fuerza del sistema de sanciones para desalentar y reprimir el fraude.

Sanciones

4.24. Los Estados miembros deberán tomar las medidas adecuadas para disuadir a los infractores, y una vez tomadas informar a la Comisión (). Sin embargo, se constató que esta institución no tenía en su poder la legislación completa y actualizada vigente en los Estados miembros ni tampoco les había enviado un recordatorio en este sentido.

4.25. La Comisión financió un estudio comparativo de algunos aspectos de la legislación vigente en nueve Estados miembros () que data de 1994. En él se pone de manifiesto la diversidad de los procedimientos nacionales y la necesidad de trabajar en este sentido.

Seguimiento

4.26. A tenor de los Reglamentos (), los Estados miembros deberán enviar las estadísticas de los controles practicados a la Comisión, que podrá solicitar información complementaria.

4.27. Las estadísticas recibidas por la Comisión fueron incompletas en el caso de España, al no incluir datos sobre los controles practicados por las autoridades regionales. El reparto de las competencias de vigilancia y seguimiento de las infracciones entre distintos organismos obstaculiza la actualización de los datos correspondientes en el nivel central (España, Francia y Portugal).

4.28. Para determinar la idoneidad de los procedimientos de seguimiento convendría disponer de más información sobre el resultado de los controles practicados. Sin embargo, la Comisión sólo ejerce de modo limitado su facultad de solicitar información complementaria.

Vigilancia aérea

4.29. Especial importancia revistió la evaluación de la eficacia de la vigilancia aérea debido al coste elevadísimo de los aviones subvencionados y a las innovaciones técnicas en este ámbito.

4.30. Cuando se utiliza este método de inspección, resulta esencial que las fotografías aéreas de buques que están cometiendo infracciones puedan esgrimirse como prueba ante los tribunales y servir a las autoridades nacionales en su labor de seguimiento. Sin embargo, en los expedientes de concesión de la participación financiera comunitaria para este tipo de inversión no consta que se haya examinado previamente el cumplimiento de esta condición.

4.31. La Comisión no dispone de información sobre el número de casos resueltos gracias a las fotografías aéreas ni sobre las sanciones impuestas efectivamente en dichos casos. El estudio encomendado al consultor externo al que se hizo referencia en el apartado 4.25 no aporta más detalles sobre estos aspectos. Se observó que en Portugal las fotografía aéreas se admiten como prueba de pesca ilegal y que en Irlanda se incluyen en los informes de inspección remitidos a los tribunales.

Cooperación entre los Estados miembros

4.32. El éxito de los controles aéreos de buques que enarbolen el pabellón de otro Estado miembro, salvo en los casos de detención, depende de la existencia de procedimientos de cooperación que permitan que las infracciones cometidas en un Estado miembro puedan perseguirse en otro partiendo del reconocimiento recíproco del valor de las pruebas.

4.33. A pesar de ello, los representantes nacionales destacaron que los procedimientos seguidos en los controles citados, regulados en convenios internacionales, siguen siendo complicados y relativamente ineficaces debido a la dificultad de los requisitos que implica la estrecha cooperación entre los Estados miembros en el plano diplomático, dificultad que inevitablemente origina la aparición de retrasos.

4.34. La Comisión debería adoptar iniciativas concretas para superar las dificultades actuales, si es necesario desarrollando las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 2241/87 (), modificado por el Reglamento (CEE) n° 3483/88 (), y del Reglamento n° 2847/93, según las cuales los Estados miembros podrán cederse recíprocamente el derecho de persecución ante los tribunales en determinadas circunstancias.

Ejecución de los programas anuales

4.35. La evaluación por la Comisión de los resultados de la medida debe abarcar también el uso que den los Estados miembros a la participación financiera. En España, Francia y Portugal, la ejecución de los programas anuales se caracterizó generalmente por la aparición de considerables retrasos, el aplazamiento de determinados gastos a años posteriores y la cancelación de algunas inversiones. Según se muestra en el cuadro 4.2, los pagos son escasos en relación con los compromisos.

4.36. Los retrasos citados surgieron al parecer en Francia por la reorganización del sistema de control de las actividades pesqueras, y en Portugal, por la complejidad de los procedimientos administrativos de contratación pública. A ello se añade que en estos Estados miembros la concesión por la Comisión de anticipos del 50 % de la ayuda comunitaria no aceleró forzosamente las inversiones previstas, pues los importes correspondientes se mantuvieron a disposición de los organismos pagadores durante varios meses. En el caso del programa anual de 1993 en Francia, la proporción del gasto subvencionable con fondos comunitarios llegó a ser incluso inferior al anticipo, lo cual dio lugar a un exceso en el pago de 480 166 ecus.

4.37. En España, la contribución nacional fue insuficiente para financiar el volumen de inversión establecido en los programas presentados, y además las autoridades españolas tampoco solicitaron anticipos a la Comisión. La falta de financiación suficiente constituyó la razón principal de los retrasos sufridos en la ejecución de los programas.

4.38. Fue necesario supervisar más estrechamente la ejecución de los programas anuales para cerciorarse de que los créditos se cancelaban al dejar de ser necesarios. Hasta 1994 la Comisión no liberó y canceló 12,7 millones de ecus, que constituían la diferencia entre los compromisos y los gastos efectuados por los Estados miembros en los programas referentes a 1991 (Alemania, Grecia, España, Irlanda, Portugal y Reino Unido) y 1992 (Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Portugal y Reino Unido).

Justificación de determinados gastos

4.39. En Portugal se observó que las fórmulas de ajuste de precios, negociadas por las autoridades nacionales y el proveedor de dos aviones tras la presentación de la oferta, sobre todo en relación con el acortamiento de los plazos de entrega, aumentó el gasto en cerca de 1 millón de ecus. Los pagos relacionados con los ajustes de precios deberían haber comprendido sólo los importes necesarios para proteger al proveedor contra las variaciones de los tipos de cambio y los costes de los factores de producción, pero ello no fue así.

Proyectos piloto de localización por satélite

4.40. El Reglamento (CEE) n° 2847/93 dispone que los Estados miembros podrán llevar a cabo proyectos piloto, enteramente financiados por la Comunidad, para localizar la posición de los buques pesqueros por satélite (). Estos proyectos entrañan la introducción de tecnologías utilizadas en otros ámbitos y cuya aplicación a la vigilancia pesquera comenzó en 1991 en Portugal tras dos años de experimentación. La instalación de unidades móviles en las embarcaciones de pesca permitiría, gracias a la transmisión automática y regular de los datos sobre su posición geográfica, que un centro de control pudiera localizar continuamente dichas embarcaciones, o incluso averiguar si están pescando.

4.41. Todos los Estados miembros interesados salvo Portugal enviaron proyectos piloto, mientras que Finlandia y Suecia participaron en un proyecto conjunto con Dinamarca. La Comisión abonó anticipos a los Estados miembros que lo solicitaron hasta un máximo del 50 % de la participación concedida (véase el cuadro 4.3 de compromisos y pagos).

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.42. De conformidad con el Reglamento (CE) n° 897/94 de la Comisión (), estaba previsto instalar unidades móviles en un número mínimo de buques pesqueros que enarbolaran el pabellón de cada Estado miembro. Aparte de algunas dificultades operativas, el principal problema fue el constituido por los retrasos en la instalación del número previsto de unidades móviles ().

4.43. En Italia, pese a haberse abonado en 1994 un anticipo de 461 126 ecus para el equipamiento de veinte buques, los trabajos correspondientes no habían comenzado aún en noviembre de 1995.

4.44. En el momento de realizarse la visita a Irlanda, de los diez buques abarcados en el proyecto hubo que reparar el equipo de dos, y en el caso de otros dos, los datos sobre su posición no fueron transmitidos con la regularidad requerida. Las autoridades irlandesas declararon que los problemas se debían a dificultades técnicas de las unidades móviles que ya han sido resueltas.

4.45. En Francia, el proyecto tendría que haber abarcado sesenta y siete buques. Sin embargo, según las autoridades nacionales, sólo se instalarán cincuenta y ocho unidades móviles debido al aumento del total de gastos en relación con las estimaciones iniciales.

4.46. En España, el proyecto piloto aprobado abarcaba ciento venticuatro buques pesqueros. Sin embargo, en octubre de 1995, sólo se habían instalado setenta unidades móviles y otras dos se encontraban en el buque oceanográfico «Cornide de Saavedra». Las autoridades españolas atribuyeron los retrasos a la falta de disponibilidad de los buques, que se encontraban navegando.

4.47. Portugal es el primer y único Estado miembro en haber introducido obligatoriamente el sistema de localización continua por satélite para algunos tipos de buques pesqueros, antes incluso del inicio del proyecto piloto. Por consiguiente, este país no recibió la participación financiera de la Comunidad para el proyecto piloto. Sin embargo, obtuvo el 50 % de dicho coste en virtud de la decisión de base. En noviembre de 1995, de las doscientas cuarenta y seis unidades móviles en cuya financiación había participado la Comisión, cien funcionaban normalmente; de las restantes, treinta y cuatro presentaban problemas a la hora de su instalación o estaban siendo reparadas y ciento doce seguían pendientes de instalación. Las autoridades nacionales resaltaron que los pagos a los proveedores estaban cubiertos por garantías bancarias y que todas las unidades estarían instaladas y funcionarían normalmente en junio de 1996.

Conclusión

4.48. La Comisión no fijó criterios precisos para determinar los Estados miembros que podían beneficiarse de la participación comunitaria ni tampoco los niveles de ayuda que debían aplicarse (véanse los apartados 4.15 y 4.16).

4.49. Se concedió el porcentaje máximo del 50 % para financiar el equipo aunque no se destinara exclusivamente a la vigilancia pesquera (véanse los apartados 4.17 y 4.18).

4.50. En los expedientes de la Comisión no consta que se haya evaluado la rentabilidad de las inversiones propuestas, ni siquiera en los casos de material de elevado costo como aviones (véanse los apartados 4.19 y 4.20).

4.51. Si bien la Comisión tiene la obligación anual, cuando decide sobre la concesión de la participación financiera, de tener en cuenta el uso que se haya hecho de anteriores participaciones y las mejoras de la eficacia de los mecanismos nacionales de inspección, se observó lo siguiente:

a) incluso en los casos en que se concedieron anticipos del 50 %, la ejecución de los programas anuales de inversión en varios Estados miembros se caracterizó por la aparición de retrasos considerables y la cancelación de algunas inversiones; ello se reflejó en el escaso porcentaje de utilización de los créditos comprometidos para la ejecución de la medida (véanse los apartados 4.35 a 4.38);

b) al evaluar los efectos de las inversiones cofinanciadas, la Comisión no se aseguró mediante una vigilancia estricta de que en la práctica se hubieran impuesto las oportunas sanciones por las infracciones, pese a que este extremo era necesario para una correcta evaluación (véanse los apartados 4.26 a 4.31).

4.52. La Comisión debería lanzar iniciativas para fomentar la cooperación entre los Estados miembros, condición esencial para que la vigilancia aérea resulte efectiva (véanse los apartados 4.32 a 4.34).

4.53. La ejecución del proyecto piloto de localización de los buques pesqueros por satélite resultó más lenta de lo previsto y se registraron algunos problemas de funcionamiento (véanse los apartados 4.40 a 4.47).

4.54. La participación comunitaria en la financiación de inversiones por los Estados miembros ha contribuido a intensificar las labores de vigilancia pesquera, pero, según la Comisión, ello no ha tenido un impacto significativo en el número de irregularidades (véase el apartado 4.21). Es preciso seguir más de cerca los progresos alcanzados hasta la fecha en la eficacia de las labores de vigilancia (véanse los apartados 4.22 a 4.31).

4.55. En vista de la duplicación de la previsión presupuestaria de 205 millones de ecus para el período 1996-2000 y los problemas mencionados en los apartados 4.29 a 4.38, la Comisión tiene que velar por que los futuros programas se planifiquen con mayor cuidado.

AYUDA A LA INVERSIÓN EN EL ÁMBITO DE LA TRANSFORMACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS DE LA PESCA Y DE LA ACUICULTURA

Introducción

4.56. La concesión de la ayuda a la inversión en el ámbito de la transformación y comercialización de productos de la pesca y la acuicultura durante el período 1991-1993 se basó en el Reglamento (CEE) n° 4042/89 del Consejo, de 19 de diciembre de 1989, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura (). En él se establecía una «acción común» inscrita en el FEOGA-Orientación y financiada mediante una asignación presupuestaria específica, de la cual se comprometieron 217 millones de ecus. Desde el ejercicio 1994 se han financiado ayudas de la misma naturaleza en virtud de los reglamentos generales que regulan el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).

4.57. Dentro de la primera reforma de los fondos estructurales (1988), el Reglamento (CEE) n° 4042/89 sustituyó, en el sector pesquero, al Reglamento (CEE) n° 355/77 del Consejo, de 15 de febrero de 1977. En virtud del nuevo reglamento las competencias en materia de concesión y desembolso de ayudas a las empresas por proyectos de inversión concretos pasa de la Comisión a los Estados miembros. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 4042/89, la Comisión aprueba «programas operativos» (PO), que engloban una serie de proyectos de inversión seleccionados por los Estados miembros y concede ayuda global que, cuando proceda, se subdividirá en tramos anuales. Los Estados miembros pueden recibir, en concepto de anticipos, hasta el 80 % de dicha ayuda. El saldo lo reciben de manos de la Comisión una vez finalizados completamente los proyectos que integran el PO.

4.58. A raíz de la segunda reforma de los fondos estructurales (1993) y la creación del IFOP, el cometido de la Comisión se limita a aprobar programas de seis años que abarcan todas las acciones estructurales y a cofinanciar las asignaciones globales correspondientes a ésas. Desde 1994 ya no resulta posible distinguir en el presupuesto comunitario los créditos destinados a cubrir la inversión efectuada en el ámbito de transformación y comercialización de productos de la pesca y la acuicultura.

4.59. El Tribunal examinó la aplicación del Reglamento (CEE) n° 4042/89 por la Comisión y los siguientes Estados miembros: Dinamarca, Grecia, España, Francia, Irlanda, Países Bajos y Portugal, que representan el 70 % del gasto comunitario realizado en virtud del Reglamento hasta el 31 de diciembre 1995. Las inspecciones en Dinamarca, Grecia, Irlanda, Países Bajos y Portugal fueron practicadas conjuntamente con los órganos nacionales de control externo.

4.60. Si bien los créditos destinados a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 4042/89 fueron comprometidos durante el período 1991-1993, la mayoría de los pagos consiguientes sigue teniendo lugar en 1996. El cuadro 4.4 muestra el número de PO aprobados por la Comisión, el número de PO finalizados y el total de los compromisos contraídos y pagos efectuados con créditos comunitarios al 31 de diciembre de 1995.

Efectos de la acción

4.61. Antes de conceder la ayuda comunitaria contemplada en el Reglamento (CEE) n° 4042/89, la Comisión estableció, partiendo de los «planes sectoriales» presentados por los Estados miembros, «marcos comunitarios de apoyo» que contenían una breve descripción de la situación económica del sector y los objetivos prioritarios de la acción común. Dichos objetivos son en esencia los mismos para todos los Estados miembros: modernización y racionalización de las instalaciones y servicios de comercialización (principalmente subastas y lonjas públicas) y transformación (fábricas de conservas y plantas frigoríficas), desarrollo de nuevos productos, aumento de la calidad e higiene de los métodos de producción y aumento también del valor añadido de los productos.

4.62. El artículo 14 del Reglamento establece el pago de la ayuda hasta un máximo del 50 % del coste de la inversión en las regiones a que se refiere el objetivo n° 1 y del 30 % en las demás regiones. El Estado miembro deberá financiar al menos el 5 % de dicho coste. Además, la participación del beneficiario deberá ser de al menos el 25 % del coste en las regiones del objetivo n° 1 y 45 % en las demás zonas.

4.63. Pese a que el nivel sustancial de ayuda representa un estímulo a las inversiones recomendadas por los marcos comunitarios de apoyo, ciertas deficiencias administrativas y la falta de la necesaria infraestructura pueden comprometer el éxito de los proyectos en marcha y los efectos beneficiosos de la acción, según ilustran los apartados siguientes.

4.64. En el curso de las inspecciones practicadas en los Estados miembros, se observaron retrasos de particular significancia en el pago de las subvenciones (véanse los apartados 4.77 a 4.82). En estos casos, el valor real de la ayuda terminó por ser inferior al importe concedido. Además del perjuicio material que causan, los retrasos menoscaban la confianza de las empresas en la acción comunitaria y les disuaden de presentar proyectos de inversión.

4.65. En Grecia se observó un caso de una fábrica nueva que estuvo sin funcionar más de un año al no haberse construido todavía la red de desaguee de la zona industrial en que estaba ubicada, donde también se estaba construyendo otra fábrica financiada en virtud del Reglamento (CEE) n° 4042/89. En respuesta a las observaciones del Tribunal, las autoridades griegas declararon en noviembre 1995, casi un año después de la visita de inspección, que la red de desaguee seguía sin funcionar, y ambas fábricas tuvieron que enviar camiones cisterna para retirar los efluentes.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.66. Los proyectos de inversión emprendidos por los beneficiarios contribuyen a la modernización y renovación tecnológica del sector y, por consiguiente, favorecen a las estructuras de producción que son eficaces desde el punto de vista técnico. Sin embargo, el éxito comercial también depende de las condiciones de suministro de las materias primas y de la demanda de productos transformados que haya en el mercado. Algunas empresas de Dinamarca e Irlanda tropezaron con dificultades debido al suministro insuficiente e irregular de productos de la pesca, lo cual hizo que una fábrica que había sido reformada y modernizada con ayuda comunitaria terminara por no utilizarse. La dificultad de introducir nuevos productos en el mercado prácticamente saturado, de productos transformados a base de pescado, queda ilustrado por el caso de una empresa española que se creó para fabricar un nuevo producto y cuya solicitud de ayuda comunitaria había sido aceptada. La empresa quebró cuando comenzó su actividad industrial porque el producto resultante fue un fracaso comercial.

4.67. A ello se suma que cuatro de los veintinueve proyectos inspeccionados en Dinamarca y Francia se vieron afectados por crisis comerciales, graves dificultades financieras originadas a su vez por problemas de gestión, difíciles condiciones de mercado o excesivo endeudamiento de las empresas beneficiarias.

4.68. El fracaso de un proyecto de inversión constituye en cierta medida un riesgo inherente a la actividad económica; de hecho, el Tribunal observó en el momento de la fiscalización que dicho fracaso afectaba sólo a una minoría de las empresas examinadas. Sin embargo, la disponibilidad de créditos condujo en la práctica a la aceptación de todos los proyectos que cumplían los requisitos formales. De haberse examinado rigurosamente los proyectos presentados, así como la situación económica de las empresas, habrían salido a la luz en algunos casos sus escasas perspectivas de rentabilidad.

Gestión administrativa de la acción

Incumplimiento del principio de anualidad de los compromisos

4.69. A tenor de lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo en lo relativo a la coordinación de las intervenciones de los fondos estructurales (), «los compromisos para acciones de duración igual o superior a dos años se realizarán, por norma general, por tramos anuales».

4.70. Excepto en unos pocos PO aprobados en 1991, la Comisión estableció en sus decisiones de financiación que los PO durarían menos de dos años y en ningún caso se prolongaraían después del 31 de diciembre de 1993. En consecuencia, esta institución comprometió la totalidad de la ayuda comunitaria en un solo tramo. Este proceder facilitó una visión global de los compromisos contraídos. Sin embargo, al 31 de diciembre de 1993 no había finalizado ningún PO, y el plazo fue prorrogado por la Comisión en varias ocasiones. La última de estas prórrogas de PO deberá expirar el 31 de diciembre de 1996.

4.71. Teniendo en cuenta la experiencia obtenida anteriormente en acciones similares y el hecho de que un PO consiste en inversiones efectuadas por distintas empresas, independientes entre sí, y en momentos diferentes, la Comisión debería haberse dado cuenta de que, en general, esperar que un PO pudiera finalizar en dos años no era una postura realista.

4.72. Estando vigente el Reglamento (CEE) n° 4042/89 se desarrolló la primera fase de la reforma de los fondos estructurales (1989-1993), durante la cual se produjo un incremento considerable de los créditos de compromiso. El elevado porcentaje de utilización de dichos créditos fue posible, en el caso del Reglamento (CEE) n° 4042/89, gracias a la concentración de los compromisos en un tiempo limitado (1991-1993). Sin embargo, estos compromisos tendrían que haberse contraído de acuerdo con una planificación más exacta de las necesidades reales del ejercicio.

Pago irregular de anticipos

4.73. A tenor de lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, cada compromiso dará lugar al pago al Estado miembro de un primer anticipo, y el segundo se abonará cuando «el organismo responsable haya certificado que por lo menos la mitad del primer anticipo ha sido utilizada».

4.74. Se detectaron dos casos en los que la Comisión pagó el segundo anticipo sin respetar la norma citada. En el caso del PO n° 91/1 de Irlanda, la Comisión insistió en que las autoridades irlandesas pidieran el abono del segundo anticipo, pese a que estas le habían señalado como procedía que no se había utilizado la mitad del primero. El segundo anticipo, que ascendía a 1 184 100 ecus, fue desembolsado por la Comisión en diciembre de 1992. En el caso del PO n° 91/2 de Francia, la Comisión abonó en noviembre de 1992 un segundo anticipo por valor de 1 190 215 ecus a las autoridades de este país, que no lo habían pedido ni tampoco habían utilizado el primero (en este PO los primeros pagos de ayuda comunitaria a los beneficiarios finales no tuvieron lugar hasta marzo de 1993).

4.75. Estos pagos irregulares se efectuaron a finales del ejercicio, evitando, por lo tanto, la cancelación de los créditos presupuestarios, que sin embargo estaban destinados exclusivamente al pago de la ayuda a los beneficiarios finales. De ello se deduce que no deberían haberse transferido a los Estados miembros estos fondos que, como se ha dicho, no eran necesarios todavía para ejecutar la acción común.

Mantenimiento de los compromisos correspondientes a programas operativos finalizados

4.76. Al final del ejercicio 1995, la contabilidad de la Comisión muestra la existencia de compromisos pendientes por valor de 502 766 ecus con destino a los PO (), respecto de los cuales, también según la contabilidad, ya se había pagado el saldo de la ayuda comunitaria. Estos compromisos deberían haberse cancelado.

Retrasos en el pago de ayudas a los beneficiarios finales

4.77. A tenor de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento (CEE) n° 4042/89, el organismo nacional competente deberá pagar la ayuda a los beneficiarios dentro de las cinco semanas siguientes a la presentación de la solicitud, que deberá acompañarse de documentación justificativa satisfactoria. Este plazo, que es una semana inferior en las versiones española y portuguesa de esta disposición, fue incumplido en una serie de casos, justificados por la adopción de medidas oportunas por la administración (por ejemplo, visitas de fiscalización in situ, petición de documentación complementaria, etc.). Se detectaron retrasos inadmisibles en Francia y España. En los apartados 5.5 y 6.32 a 6.33 se mencionan otros casos de incumplimiento de los plazos de abono de los pagos en relación con el FEDER y el FSE respectivamente.

4.78. En España, el importe de cada ayuda decidida por el organismo pagador central constituyó, primero, un gasto del presupuesto estatal y, con posterioridad, una partida de ingresos y gastos del presupuesto de la comunidad autónoma del beneficiario final. En el caso de Asturias se observó que el procedimiento descrito retrasaba el pago de las ayudas de dos a tres meses. En 1995 () el pago del IFOP se encomendó a las comunidades autónomas, que en este momento gestionan un crédito IFOP global transferido por la administración central. Este nuevo procedimiento debería acelerar el pago de las ayudas a los beneficiarios.

4.79. La comunidad de Cantabria retuvo sistemáticamente las ayudas transferidas por la administración central durante períodos de tiempo que oscilaban entre varios meses y un año y medio.

4.80. En Francia la tramitación de algunas solicitudes de pago rebasó ampliamente el plazo prescrito de cinco semanas sin justificación aparente. Se registró el caso de que una solicitud de pago enviada a la administración central el 14 de julio de 1994 seguía pendiente de tramitación en junio de 1995, fecha de la visita de fiscalización del Tribunal. No se recibió ninguna explicación de semejante retraso, ni tampoco se envió al beneficiario ninguna notificación ni petición de documentación complementaria.

4.81. Al tiempo de la visita de fiscalización a Francia, el organismo pagador competente había retenido durante seis meses los pagos correspondientes a solicitudes que ya habían sido tramitadas por la administración. Las ayudas se referían a proyectos de comercialización de productos pesqueros, y el retraso obedecía a la falta de fondos originada por errores producidos en la asignación y el registro contable de los importes transferidos por la Comisión en concepto de anticipos. Desde diciembre de 1992, fondos comunitarios por valor de 3,9 millones de ecus habían sido transferidos por el Tesoro a organismos diferentes al encargado de abonar las ayudas correspondientes, o bien habían sido consignados incorrectamente en otras cuentas diferentes a la de la acción del FEOGA-Orientación. Las autoridades francesas informaron posteriormente al Tribunal, en enero de 1996, que el error contable había sido subsanado, lo cual permitió en julio de 1995 abonar los pagos relativos a las solicitudes pendientes e iniciar los procedimientos en regla para reponer los fondos que habían sido pagados a los organismos erróneos.

4.82. El interventor de la Comisión procedió en Francia, entre el 2 y el 6 de mayo de 1994, a un control centrado en los PO referentes a la comercialización de los productos pesqueros. El control, sin embargo, no se refirió a la gestión financiera de los créditos comunitarios, por ejemplo, la recepción, registro contable y utilización por el Estado miembro de todos los anticipos pagados por la Comisión. Ante las debilidades detectadas por el Tribunal, convendría que la Comisión examinara detalladamente la utilización de todos los importes abonados a Francia en forma de anticipos, y, cuando proceda, recuperar los importes que no se hayan pagado a los beneficiarios finales.

Verificación de la realidad de los gastos de inversión

4.83. En el apartado 5.44 de su Informe Anual relativo al ejercicio 1993, el Tribunal destacaba, en relación con una subvención similar, que algunas administraciones nacionales visaban pagos que no habían verificado. Su labor de control se limitaba a examinar facturas sin verificar la realidad de las transferencias de fondos declaradas por los contratistas. Se detectaron más casos de control insuficiente en otras acciones del FEOGA-Orientación (apartado 7.41) y del FSE (apartados 6.52 y 6.69).

4.84. También se detectaron debilidades similares en las ayudas a las inversiones en materia de transformación y comercialización de productos pesqueros. Las autoridades nacionales de Grecia y España consideraron en ocasiones que el sello de pagado estampado en la factura constituía una prueba satisfactoria de pago. Los beneficiarios visitados en Grecia por el Tribunal pudieron demostrar la realidad de los pagos que habían declarado presentando la documentación correspondiente (extractos bancarios y registros contables de fondos), que, sin embargo, no siempre pudo presentarse en el caso de España. El Tribunal pidió a las autoridades españolas que investigaran más a fondo un caso de grandes pagos en metálico, el 60 % del coste del proyecto, que no se registraron en la contabilidad.

4.85. Una razón que explica las debilidades es que las administraciones nacionales controlan principalmente que el trabajo realizado sea conforme con el proyecto. Se debería prestar más atención a los aspectos económicos y financieros de este último.

4.86. Las inspecciones sobre el terreno practicadas con motivo de la ejecución de los proyectos deberían comportar siempre la verificación contable de los gastos declarados, y los resultados obtenidos tendrían también que comunicarse siempre.

Gastos de «leasing» subvencionables

4.87. Las autoridades españolas aceptaron como gasto subvencionable de los proyectos el «elemento del capital» de los contratos de «leasing» o arrendamiento con opción de compra vigentes en el momento de presentar la solicitud de pago de la ayuda. Por otro lado, la administración española, al igual que las administraciones de los demás Estados miembros, considera que las ayudas pagadas conforme al Reglamento constituyen un reembolso parcial de los costes realmente soportados por el beneficiario, por lo cual éste ha de declarar los pagos efectuados en la solicitud de pago de la ayuda. Los pagos futuros de un contrato de «leasing» no son evidentemente costes ya soportados por el beneficiario y, por consiguiente, no deberían tenerse en cuenta para el pago de la subvención. Según se deriva de los expedientes examinados por el Tribunal, los importes pagados en exceso por gastos de «leasing» no subvencionables ascienden a 5 980 681 pesetas (37 845 ecus al tipo de cambio vigente el 29 de diciembre de 1995).

4.88. En uno de los casos examinados se consideraron gastos subvencionables los pagos efectuados en relación con dos contratos de «leasing» que ya habían expirado. El beneficiario había pagado el importe residual y, al haberse convertido por ello en el propietario de la maquinaria, no se puso en tela de juicio la compra de los bienes. Además la administración española también aceptó como gastos subvencionables parte de los intereses previstos en los contratos. Las cargas financieras de los préstamos suscritos por el beneficiario (en esencia, el arrendamiento con opción de compra puede compararse a un préstamo con garantía) nunca han sido consideradas gastos subvencionables, ni por la Comisión durante la vigencia del antiguo Reglamento (CEE) n° 355/77, ni por las administraciones nacionales de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 4042/89. Si el beneficiario hubiera suscrito claramente un préstamo, en vez de celebrar un contrato de «leasing», la Administración española sólo habría considerado subvencionable el precio indicado en las facturas de adquisición de la maquinaria.

4.89. En este caso particular, cuando se deducen los gastos de «leasing» no subvencionables, la subvención pagada no excede del porcentaje máximo autorizado por el Reglamento para el resto de los gastos subvencionables.

4.90. Las administraciones nacionales deberían fijar normas que describieran claramente su manera de proceder respecto de los contratos de «leasing», en los casos en que proceda, cuando se pagan ayudas a las inversiones de transformación y comercialización de productos pesqueros. La Comisión ha de velar por que normas como las descritas garanticen que todos los beneficiarios de la Comunidad reciben el mismo trato justo. Ello también afecta a la aplicación de la normativa del IFOP que mientras tanto ha sustituido al Reglamento (CEE) n° 4042/89.

Conclusión

4.91. Las ayudas concedidas con arreglo al Reglamento (CEE) n° 4042/89 sirvieron para modernizar las empresas del sector de comercialización y transformación de productos pesqueros. Sin embargo, durante la fiscalización se vio que algunos proyectos de inversión habían fracasado. La disponibilidad de créditos comunitarios ha hecho que en la práctica se hayan concedido ayudas a todos los solicitantes que presentaron un proyecto correcto desde el punto de vista formal, pese a que se imponía un análisis más estricto del proyecto y de la situación económica de la empresa (véanse los apartados 4.61 a 4.68).

4.92. Los créditos comunitarios comprometidos durante los años 1991-1993 excedieron considerablemente de las necesidades reales del momento, debido a que la Comisión había atribuido a la mayoría de los PO una duración inferior a dos años. Esta circunstancia motivó que toda la ayuda comunitaria se comprometiera al mismo tiempo, aunque era previsible que sólo podía pagarse a lo largo de varios años (véanse los apartados 4.69 a 4.72).

4.93. La transferencia a los Estados miembros de las competencias de administración de las ayudas implica el riesgo de que los beneficiarios reciban un trato diferente, según la eficacia de la administración competente y los procedimientos concretos de aplicación de las medidas comunitarias al nivel nacional, regional o local (véanse los apartados 4.77 a 4.82). La Comisión debería proseguir con el mayor empeño sus consultas con las administraciones de los Estados miembros en virtud del programa SEM 2000, con el fin de que en toda la Unión Europea prevalezca un criterio coherente para determinar qué gastos pueden considerarse subvencionables.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

PARTICIPACIÓN EN LOS GASTOS NACIONALES DE VIGILANCIA PESQUERA

Fijación del importe de la ayuda comunitaria

4.15 4.16. La fijación del índice de participación es una facultad discrecional de la Comisión, dentro de los límites señalados por el Consejo. Se aplicó un porcentaje del 50 % para obtener un efecto multiplicador máximo, habida cuenta de las carencias en materia de control detectadas en todos los Estados miembros. Por otra parte, la existencia de disparidades entre Estados miembros hubiera resultado inaceptable, impidiendo la emisión de un dictamen favorable por parte del comité de gestión.

No obstante, según puede apreciarse en el cuadro 4.2, los Estados miembros en los que recayó una parte más cuantiosa del importe total disponible fueron aquellos que, además de disponer de una capacidad financiera más limitada, tropezaron con especiales dificultades durante los controles de la actividad pesquera (extensión de la plataforma continental en el caso de Irlanda, extensión del litoral y problemas planteados por las islas en los casos de Portugal y Grecia).

Dedicación del equipo a las tareas de vigilancia pesquera

4.17 4.18. La Comisión procede sistemáticamente a un examen de los programas anuales de investigación presentados por los Estados miembros y deniega los gastos proyectados que no se hallen directamente relacionados con los controles. Por otra parte, los Países Bajos han solicitado una contribución proporcional a la utilización pro rata.

Rentabilidad

4.19 4.20. En el caso citado por el Tribunal, Irlanda y Portugal debían tener en cuenta sus limitaciones específicas, como la extensión y la lejanía de sus respectivas zonas de pesca. En efecto, la plataforma continental de Irlanda es muy amplia, mientras que la de Portugal es muy estrecha. En todo caso, la utilidad de los aviones quedó plenamente confirmada por los resultados de los controles de los inspectores de la Comisión. La Comisión opina que se ha cumplido lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento Financiero y que las opciones escogidas por los Estados miembros eran apropiadas.

Evaluación de los efectos de la medida

General

4.21 4.23. El Parlamento Europeo y el Consejo dispensaron una acogida sumamente favorable al informe de la Comisión sobre la participación financiera de la Comunidad en determinados gastos de control [COM(95) 243 final]. Su objetivo esencial era trazar las líneas directrices para el futuro con un afán de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros. El informe presenta un balance de la aplicación de la Decisión 89/631/CEE, describe el contexto de la preparación de la nueva decisión y sienta las bases para la futura solidaridad financiera. El análisis de los criterios de evaluación de los controles llevados a cabo por los Estados miembros y, en especial, del sistema de sanciones, se trató en otro documento de la Comisión [COM(96) 100 final], de 18 marzo de 1996.

Sanciones

4.24. Los Estados miembros están obligados a notificar a la Comisión cuantos textos legales para la prevención y la represión de las irregularidades promulguen. Si la Comisión comprueba que esta obligación no ha sido totalmente cumplida, puede adoptar las medidas necesarias para obtener los documentos en cuestión, incluida la apertura de un procedimiento de infracción contra el Estado miembro de que se trate.

4.25. La Comisión ha divulgado en los Estados miembros los resultados del estudio mencionado por el Tribunal y se ocupará de su seguimiento.

Seguimiento

4.26 4.28. Cuando la Comisión comprueba que las estadísticas que se le han comunicado se hallan incompletas o cuando desea obtener información suplementaria, solicita dichos datos al Estado miembro en cuestión.

Vigilancia aérea

4.29 4.31. El papel esencial de la vigilancia aérea es la recogida permanente de información sobre la presencia de las distintas flotas pesqueras en la zona económica exclusiva de los Estados miembros. Esta información permite mejorar los conocimientos sobre el comportamiento de los pescadores y el despliegue de medios de control náuticos y terrestres. Además, las misiones aéreas tienen carácter disuasorio y, por lo tanto, preventivo: los pescadores que asisten al sobrevuelo de un avión de control suelen tender más a cumplir las normas establecidas. Las pruebas fotográficas sólo son una de las tareas confiadas a los medios aéreos y, en general, constituyen un elemento esencial de las estrategias de control. La admisibilidad de las fotos como prueba ante un tribunal es una decisión que se adopta a escala nacional.

Cooperación entre los Estados miembros

4.32 4.34. La coordinación de las actividades de control es una obligación recogida en el artículo 2 del Reglamento n° 2847/93 del Consejo. A pesar de que la asistencia mutua es uno de los cometidos de los Estados miembros, la Comisión ha adoptado numerosas iniciativas para estimular dicha cooperación. Por ejemplo, la Comisión ha venido fletando desde 1995 un buque de inspección en el Golfo de Vizcaya para vigilar las actividades de pesca con red de enmalle de deriva tras los graves incidentes entre pescadores franceses y españoles registrados durante las anteriores campañas atuneras. Las únicas limitaciones de estas intervenciones fueron los efectivos disponibles y la acumulación de trabajo.

Además, en sus iniciativas legislativas, la Comisión siempre incluye disposiciones para favorecer la cooperación entre Estados miembros. Por ejemplo, la Decisión 96/286/CE de la Comisión fomenta el intercambio de funcionarios entre distintas administraciones nacionales.

Ejecución de los programas anuales

4.35. La Comisión procede a una evaluación de los resultados de las diversas medidas tomando como base la tasa de ejecución real anual, dato que solicita regularmente a los Estados miembros con ocasión de las reuniones del comité de gestión. Para el período comprendido entre 1991 y 1994, se descomprometieron los créditos no utilizados (más de 15 millones de ecus).

4.36. En abril de 1994, las autoridades francesas presentaron toda una serie de justificantes de los gastos efectuados en 1993. El examen de estos documentos reveló que se habían percibido 480 166 ecus de más. En julio de 1994, las autoridades francesas solicitaron un anticipo de 1 612 513 ecus para el programa de 1994; los 480 166 ecus percibidos en exceso en 1993 se consideraron el primer tramo del anticipo para 1994.

4.37. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en lo que respecta al plazo de ejecución del programa español.

Justificación de determinados gastos

4.39. La Comisión toma nota de las comprobaciones efectuadas por el Tribunal en Portugal en lo que respecta a las fórmulas de revisión de precios aplicadas y se propone averiguar si su aplicación ha sido correcta, tras lo que adoptará las medidas que considere necesarias.

Proyectos piloto de localización por satélite

4.40. Basándose en los positivos resultados obtenidos, la Comisión ha aprobado un informe destinado al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el establecimiento de un sistema de control de los buques de pesca comunitarios por satélite, acompañado de una propuesta legislativa [COM(96) 232 final].

4.41. La ejecución de los proyectos piloto comenzó en 1994; Finlandia y Suecia pusieron en marcha sus proyectos después de la adhesión. Portugal, que ya contaba con una amplia experiencia, adoptó una normativa nacional al respecto en 1993.

4.42. La organización de las instalación de los equipos a bordo de los buques de pesca resultó una operación bastante compleja, especialmente debido al hecho de que fue preciso organizar las visitas de los técnicos de las empresas de instalación de equipos en distintos puertos y lugares. Algunos armadores mostraron poca disposición a facilitar este tipo de tareas.

En conjunto, los Estados miembros aplicaron correctamente el Reglamento (CE) n° 897/94, según se indica en el informe de la Comisión. Crearon centros de control, equiparon un número importante de buques, procediendo a su localización permanente, intercambiaron datos por vía informática, presentaron un informe interino y otro final, fueron representados en las reuniones de coordinación organizadas por la Comisión y suministraron la información solicitada por ésta.

4.43. Las autoridades italianas alegaron dificultades de procedimiento interno para explicar el retraso registrado y declararon que su proyecto ya es operativo.

4.44. Dado que se trataba de un proyecto piloto, apenas resultó sorprendente que se produjeran problemas operativos como los experimentados por Irlanda.

4.45 4.46. España y Francia son los Estados miembros que tenían que equipar un mayor número de buques. El número de participantes efectivos permitió a España y a Francia ejecutar un proyecto completo y no arroja ninguna clase de duda sobre la experiencia adquirida. No obstante, las autoridades francesas subestimaron los costes totales de la operación, lo que condujo a una escasez de medios financieros para equipar los sesenta y siete buques previstos. Conviene observar que otros Estados miembros han equipado un número de buques superior al mínimo requerido.

4.47. Los retrasos experimentados se deben a las contingencias de los proyectos operativos, acentuadas por la implantación de nuevas tecnologías. En marzo de 1996, el número de unidades instaladas ascendía a ciento sesenta y seis.

Conclusión

4.48. La fijación del índice de participación es una facultad discrecional de la Comisión, dentro de los límites señalados por el Consejo. Se aplicó un porcentaje del 50 % para poder obtener un efecto multiplicador máximo, habida cuenta de las carencias en materia de control detectadas en todos los Estados miembros. Por otra parte, la existencia de disparidades entre Estados miembros hubiera resultado inaceptable. Los Estados miembros en los que recayó una parte más cuantiosa del importe total disponible fueron aquellos que, además de disponer de una capacidad financiera más limitada, experimentaron especiales dificultades en la ejecución de los controles de la actividad pesquera.

4.49. La Comisión procede sistemáticamente a un examen de los programas anuales de investigación presentados por los Estados miembros y deniega los gastos proyectados que no se hallan directamente relacionados con los controles.

4.50. La Comisión sólo ha recibido información general acerca del análisis del estudio de coste y eficacia llevado a cabo por los Estados miembros. La Comisión considera que se ha cumplido lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento Financiero y que los Estados miembros se han inclinado por las opciones adecuadas.

4.51. La Comisión solicitó regularmente a los Estados miembros, con ocasión de las reuniones de los comités de gestión, que le notificasen la tasa de rendimiento real de los programas presentados anualmente. Además, liberó los créditos no utilizados, que ascendieron a más de 15 millones de ecus para el período 1991-1994.

La Comisión no es siempre capaz de controlar adecuadamente la imposición de sanciones a los buques infractores, dado que la mayoría de los Estados miembros no ofrecen información suficiente a pesar de la obligación que les impone al respecto el apartado 2 del artículo 34 del Reglamento (CEE) n° 2847/93. Para ello, la Comisión ejerce cierta presión dirigida a modificar la actitud de las autoridades nacionales. Cuando lo considera necesario, examina casos particulares concretos de forma conjunta con las autoridades competentes de los Estados miembros.

4.52. Las medidas de asistencia mutua son principalmente responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, la Comisión ha adoptado y sigue adoptando iniciativas para estimular la cooperación entre Estados miembros, sobre todo mediante la organización de reuniones de expertos y otras acciones concertadas. Asimismo, ha solicitado en varias ocasiones a los Estados miembros que si consideran que otro Estado no está cumpliendo sus obligaciones, tengan a bien notificárselo. En todo caso, la Comisión siempre incluye en sus iniciativas legislativas disposiciones destinadas a favorecer la cooperación entre Estados miembros.

4.53. Los retrasos observados se deben a las contingencias de los proyectos piloto. En general, los resultados son positivos, tal y como indica el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la creación de un sistema de control de los buques de pesca comunitarios por satélite.

4.54. En el informe de la Comisión que presenta un balance de la Decisión 89/631/CEE se analizan las cuestiones suscitadas por el Tribunal.

4.55. La experiencia adquirida permitirá realizar una mejor gestión del programa quinquenal para el período 1996-2000.

AYUDAS A LA INVERSIÓN EN EL ÁMBITO DE LA TRANSFORMACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS DE LA PESCA Y DE LA ACUICULTURA

Efectos de la acción

4.64. La Comisión, consciente de los retrasos en los pagos a los beneficiarios finales, intervino tanto en los comités de seguimiento como, de forma directa, ante administraciones centrales de pesca para recordar a los Estados miembros sus obligaciones. Aprovechando esta ocasión, subrayó también que los marcos comunitarios de apoyo (MCA) ofrecen medios financieros en el capítulo de asistencia técnica para la solución de dificultades administrativas. No obstante, los Estados miembros hicieron un recurso muy limitado a esta posibilidad.

4.65 4.68. Habida cuenta de que las intervenciones efectuadas con arreglo al Reglamento n° 4042/89 se gestionan dentro de programas, la Comisión no dispone de datos concretos sobre cada uno de los proyectos. Sobre todo, no cuenta con información que le permita evaluar la rentabilidad de cada proyecto. Conforme al reparto de competencias acordado mediante el procedimiento de cooperación de los fondos estructurales, son los Estados miembros quienes deben comprobar sobre el terreno que se reúnen todas las condiciones necesarias para garantizar el éxito económico de los proyectos («evaluación ex ante»). Por lo tanto, la Comisión debe basarse en la declaración formal presentada por los Estados miembros junto con el programa operativo (PO), en la que se comprometen a «examinar la situación financiera del beneficiario en lo que respecta a su balance y sus estados contables y a comprobar si las inversiones ofrecen una garantía suficiente de rentabilidad» (véase el punto 2 del Anexo IV del Reglamento n° 650/91, de 18 de marzo de 1991). Por su parte, la Comisión debe proceder a un control ex post. Dado que el Tribunal ha señalado la existencia de problemas en algunos proyectos, la Comisión procederá a las comprobaciones necesarias caso por caso y extraerá las conclusiones apropiadas.

La Comisión seguirá insistiendo ante los Estados miembros para que refuercen los procedimientos de comprobación a posteriori de la rentabilidad de las empresas destinatarias de subvenciones comunitarias.

Gestión administrativa de la acción

Incumplimiento del principio de anualidad de los compromisos

4.69 4.71. La Comisión era consciente de que el período inferior a dos años era poco realista, pero, en la mayor parte de los casos, los Estados miembros experimentaron grandes dificultades para adaptarse a un cambio radical del método de gestión. El resultado es que, a pesar de la insistencia de la Comisión en pro de una auténtica programación plurianual, la mayor parte de los programas operativos se componían de un número limitado de proyectos y su duración teórica era inferior a dos años; no obstante, su aplicación se dilató por lo general mucho más de lo previsto. Por otra parte, el compromiso en un tramo único de los créditos asignados a un programa operativo de duración inferior a dos años se ajustaba a lo establecido en la normativa (apartado 3 del artículo 20 del Reglamento n° 4253/88. Por último, la Comisión tenía que aprobar los programas operativos antes del 31 de diciembre de 1993, fecha de expiración de los marcos comunitarios de apoyo.

4.72. Los recursos financieros globales se determinaron tomado como base los marcos comunitarios de apoyo elaborados en colaboración con los Estados miembros tras un análisis de las necesidades reales del sector.

Pago irregular de anticipos

4.74 4.75. Las «disposiciones de ejecución financiera» adjuntas a cada PO constituyen una interpretación del apartado 3 del artículo 21 del Reglamento n° 4253/88, en el sentido de que el segundo anticipo puede hacerse efectivo en cuanto los beneficiarios finales hayan realizado gastos por un importe al menos equivalente a la mitad del primer anticipo.

La Comisión no tenía ninguna intención de evitar la anulación de los créditos presupuestarios. Procedió al pago de los segundos anticipos en aplicación de las disposiciones de ejecución financiera de los programas.

Mantenimiento de los compromisos correspondientes a programas operativos finalizados

4.76. El procedimiento de anulación de los compromisos indicados por el Tribunal se inició a finales de 1995 y concluirá en 1996.

Retrasos en el pago de las ayudas a los beneficiarios finales

4.77 4.81. La Comisión, consciente de los retrasos en los pagos a los beneficiarios finales, intervino tanto en los comités de seguimiento como, de forma directa, ante las administraciones centrales de pesca para recordar a los Estados miembros sus obligaciones reglamentarias.

4.82. La misión llevada a cabo en Francia formaba parte del procedimiento de auditorías de sistemas de gestión y control iniciado en cada uno de los Estados miembros por el control financiero de la Comisión a finales de 1992. Dado que estos controles carecen de orientación, los exámenes llevados a cabo no tienen por objeto ningún aspecto concreto del sistema o circuito seguido por los créditos comunitarios. El objetivo de estos controles es tratar de conseguir una visión global del sistema y detectar sus puntos débiles. Una de las deficiencias localizadas por el control financiero es el riesgo inherente al sistema de que las ayudas no se abonen a los beneficiarios finales en los plazos reglamentarios. En la carta que les dirigió para exponerles las conclusiones de sus controles, el control financiero ya señaló a la Inspección General de Finanzas y a la Dirección de Pesca Marítima esta característica del sistema de gestión. Además, en octubre de 1994 ya detectó y criticó esta situación con motivo de otro control sobre el terreno. En sus futuros controles, el control financiero dirigirá su actividad de auditoría a los puntos de riesgo descubiertos durante el control de 1994 y al problema señalado por el Tribunal.

La Comisión emprenderá un análisis pormenorizado de los pagos abonados a Francia en conexión con los PO relativos a la comercialización de productos de la pesca, así como de su utilización por parte de las autoridades francesas, procediendo en caso necesario a la recuperación de los anticipos.

Verificación de la realidad de los gastos de inversión

4.83 4.86. La Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual los controles efectuados sobre el terreno por las autoridades nacionales tras la ejecución de los proyectos deben incluir una comprobación de la autenticidad de los gastos realizados.

En sus controles sobre el terreno, la Comisión comprueba sistemáticamente la autenticidad de los gastos que figuran en las declaraciones de los Estados miembros.

Gastos de «leasing» subvencionables

4.87. Existe desde 1993 una serie de directrices sobre el tratamiento del «leasing» en el marco de los instrumentos financieros comunitarios con finalidad estructural (documento 93/C 250/03). Además, la cuestión del «leasing» se recoge en una ficha titulada «gastos subvencionables por los fondos estructurales». El conjunto de esas fichas, recientemente presentadas al Grupo de Representantes Personales en relación con la iniciativa SEM 2000 (fase 3), se publicarán a finales de 1996. Este punto fue suscitado por la Comisión ante las autoridades españolas, las cuales declararon haber aplicado la normativa en materia de «leasing» vigente en España y, especialmente, haber solicitado al beneficiario final el compromiso de adquirir definitivamente el bien objeto del contrato.

La Comisión velará por la aplicación de las normas de adquisición de bienes con arreglo al apartado 4 del artículo 10 del Reglamento n° 4042/89.

La Comisión ha tomado buena nota de la observación del Tribunal acerca de las subvenciones indebidamente concedidas por gastos de «leasing» no subvencionables; su intención es proceder a las comprobaciones oportunas y, en caso necesario, incoar un procedimiento de recuperación.

4.88 4.89. Según la información de que se dispone, España replicó a las observaciones del Tribunal acerca de dos casos concretos de «leasing» y recuperó los importes indebidamente abonados en concepto de subrogación de los intereses bancarios. La Comisión comprobará la veracidad de esta información.

4.90. El problema suscitado por el Tribunal debería resolverse durante los debates que la Comisión lleva a cabo con los Estados miembros acerca de la subvencionabilidad con arreglo al programa SEM 2000 (fase 3). El trabajo llevado a cabo y los atisbos de solución hallados para esta cuestión por un grupo interdepartamental bajo la responsabilidad del control financiero constituirán importantes factores que deberán tenerse en cuenta en dichos debates.

Conclusión

4.91. El Tribunal reconoce que las ayudas concedidas al amparo del Reglamento n° 4042/89 han favorecido la modernización del sector, aunque han fracasado en ciertos aspectos. La Comisión desea advertir acerca del posible fracaso de algunas inversiones, lo que constituye, como bien reconoce el propio Tribunal, un riesgo inherente a la actividad de la empresa.

Con arreglo a la nueva distribución de competencias que implica la reforma de los fondos, la responsabilidad del análisis de cada proyecto de inversión y, concretamente, de la situación financiera de la empresa es responsabilidad del Estado miembro, el cual debe comprometerse formalmente a cumplir sus obligaciones en la presentación del PO. La Comisión no dispone, en virtud de la normativa de los fondos, de información detallada que le permita proceder al análisis de cada uno de los proyectos que incluyan los Estados miembros en los PO ni de la situación financiera de cada empresa.

4.92. El hecho de que la duración prevista de la mayor parte de los programas operativos sea inferior a dos años no es decisión de la Comisión, sino fruto de las dificultades experimentadas por los Estados miembros a la hora de adaptarse a un cambio radical del método de gestión. La concesión de créditos en un único tramo a estos programas se ajustaba a la normativa en la materia (apartado 3 del artículo 20 del Reglamento n° 4253/88).

4.93. La Comisión comparte el afán del Tribunal por limitar en la medida de lo posible el riesgo de que la transferencia de competencias a los Estados miembros pueda degenerar en un trato diferenciado a los distintos beneficiarios. Con el fin de armonizar las condiciones para la concesión de las ayudas, adoptó un reglamento específico de aplicación para el establecimiento de los PO dedicados a la «transformación y comercialización de los productos de la pesca» (Reglamento n° 650/91 de 18 de marzo de 1991).

Además, la Comisión proseguirá sus consultas con los Estados miembros en el marco del programa SEM 2000 (fase 3) para definir la postura comunitaria sobre los criterios de subvencionabilidad de los gastos.

CAPÍTULO 5 (*) Ámbito regional

5.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 5.1

Datos presupuestarios y financieros 5.2 - 5.15

Ejecución presupuestaria 5.2 - 5.5

Proyectos en suspenso 5.6 - 5.11

Acciones comunitarias específicas de desarrollo regional 5.12 - 5.15

Determinación de las regiones y zonas subvencionables 5.16 - 5.39

Regiones subvencionables del objetivo n° 1 5.18 - 5.25

Zonas subvencionables del objetivo n° 2 5.26 - 5.31

Zonas subvencionables por iniciativas comunitarias 5.32 - 5.33

Problemas de gestión 5.34 - 5.37

Conclusión 5.38 - 5.39

Articulación entre préstamos y subvenciones en el marco de los fondos estructurales 5.40 - 5.70

Introducción 5.40 - 5.44

Control del instrumento de subvenciones comunitarias en favor de las inversiones generadoras de ingresos 5.45 - 5.55

Normas comunitarias 5.45 - 5.48

Grandes proyectos 5.49 - 5.55

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de programación 5.56 - 5.61

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de ejecución 5.62 - 5.65

Coordinación entre la Comisión y el BEI de los dictámenes relativos a las intervenciones de los préstamos BEI 5.66 - 5.67

Conclusión 5.68 - 5.70

Intercambios de experiencias entre colectividades territoriales 5.71 - 5.87

Contexto general 5.71 - 5.73

PACTE 5.74 - 5.79

Recite 5.80 - 5.82

Observaciones comunes 5.83 - 5.86

Conclusión 5.87

INTRODUCCIÓN

5.1. El presente capítulo resume los resultados de los controles practicados por el Tribunal en 1995 en el ámbito regional. En la primera parte se expone la situación presupuestaria y financiera del ejercicio, mientras que en las siguientes el Tribunal examina sucesivamente el principio de concentración mediante el análisis de los criterios de determinación de las zonas con derecho a subvención, la combinación de las intervenciones en forma de subvenciones y de préstamos, y los intercambios de experiencias en el marco de los programas de cooperación entre colectividades territoriales.

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

Ejecución presupuestaria

5.2. El ejercicio 1995 ha estado marcado, en términos presupuestarios, por las consecuencias de la ampliación de la Comunidad. Así, la dotación global de los fondos estructurales (FE) para el período 1995-1999 se incrementó en 4 747 millones de ecus (precio 1995) en beneficio de tres nuevos Estados miembros. De estos créditos, se han asignado inicialmente 741 millones de ecus a un nuevo objetivo (objetivo n° 6) creado para las regiones que tienen una densidad de población de ocho habitantes o menos por km2.

5.3. El cuadro 5.1 muestra la utilización de los créditos de compromiso y de pago de las acciones estructurales en 1995. De manera general, en lo que respecta a dichas acciones, el porcentaje de ejecución del presupuesto definitivo alcanza el 92 % en compromisos y el 80 % en pagos. En cuanto a las medidas transitorias, estos porcentajes son respectivamente del 41 % y del 50 %. El porcentaje de ejecución de los pagos para las iniciativas comunitarias (IC) es del 58 %.

5.4. El cuadro 5.2 muestra el reparto mensual de los compromisos y de los pagos relativos a los créditos correspondientes al ámbito regional durante el período 1990-1995: el 67 % de los compromisos y el 50 % de los pagos correspondientes al ejercicio fueron ejecutados durante el último trimestre de 1995, más de la mitad en diciembre. Estos datos ponen en evidencia una situación idéntica a la verificada por el Tribunal en ejercicios anteriores (), aunque las dificultades de puesta en marcha de la segunda fase de la reforma no puedan, como en 1994, justificarla.

5.5. Como el Tribunal ya había observado en Informes anteriores (), las modalidades comunitarias y nacionales de puesta a disposición de los fondos al beneficiario final, debido a la existencia de numerosas etapas en su distribución, retrasan considerablemente su recepción. Dichas contribuciones sirven con frecuencia para reembolsar gastos efectuados a veces con mucha antelación. Pero, en cambio, también ocurre que los sistemas nacionales de anticipos al beneficiario final dan lugar a una puesta a disposición de fondos con mucha anterioridad a la puesta en marcha del proyecto.

Proyectos en suspenso

5.6. El artículo 12 del Reglamento FEDER () dispone que la Comisión deberá liberar de oficio, a más tardar el 30 de septiembre de 1995, las partes de los importes comprometidos en virtud de la concesión de ayuda con cargo al FEDER para los proyectos decididos antes del 1 de enero de 1989, que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo a la Comisión antes del 31 marzo de 1995.

5.7. Así, al 1 de enero de 1995, un importe de 1 230 millones de ecus, correspondiente a proyectos decididos antes del 1 enero de 1989, estaba inscrito todavía como compromisos pendientes de liquidación. Durante el ejercicio 1995, 166 millones de ecus eran objeto de pagos y 222 millones de ecus de liberaciones, y el importe de los compromisos pendientes de liquidación al 31 de diciembre ascendía todavía a 842 millones de ecus.

5.8. Tratándose de proyectos con dificultades de realización, la Comisión debería haber prestado la atención necesaria a su cierre, en aplicación de los distintos reglamentos. Dichos proyectos, que debían haberse saldado financieramente durante los años ochenta, tendrían que haberse sometido a estrictos controles, en particular, en lo referente a la conformidad de las realizaciones con las operaciones previstas en la decisión de financiación, la creación o el mantenimiento de empleos y el respeto de las políticas comunitarias.

5.9. La Comisión ha basado sus operaciones de cierre solamente en las declaraciones de gastos presentadas por los Estados miembros. Sin embargo, el examen por el Tribunal de una muestra de cincuenta expedientes regularizados puso en evidencia casos de incoherencias con los datos provisionales presentados a la Comisión, de no respeto del porcentaje de concesión de la ayuda fijado en la decisión de financiación y de incumplimiento de la fecha límite de ejecución de los trabajos.

5.10. Algunos proyectos aprobados por la Comisión en 1989, pero regidos por el anterior Reglamento (CEE) n° 1787/84, no se someten a las disposiciones de liberación de oficio previstas en el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado. Al 31 de diciembre de 1995, los compromisos pendientes de liquidar correspondientes a este tipo de proyectos se elevan a 62,4 millones de ecus.

5.11. La situación de los compromisos pendientes de liquidación al final del ejercicio, debido a la existencia de numerosos proyectos y acciones en suspenso, ya fue comentada por el Tribunal anteriormente (). Pese a las disposiciones reglamentarias adoptadas desde 1984 para acelerar el cierre de las operaciones () que no habían recibido ningún abono en cuatro años ni ninguna explicación del retraso, sólo a partir del ejercicio 1995 mejoró la situación, mediante la aplicación del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado. No obstante, al 31 de diciembre de 1995 aún quedaban por regularizar numerosos expedientes.

Acciones comunitarias específicas de desarrollo regional

5.12. Las acciones comunitarias específicas de desarrollo regional, denominadas «Acciones fuera de cuota», resultan de tres series de Reglamentos del Consejo anteriores a 1985 para los que la fecha límite de presentación de las solicitudes de pago final era el 25 de febrero de 1993. El Tribunal, en su Informe Anual relativo al ejercicio 1992 (), ya había criticado que no se hubieran cerrado dichas acciones específicas, señalando en particular que deberían recuperarse más de 25 millones de ecus correspondientes a anticipos cuya utilización no habían justificado los Estados miembros.

5.13. Pese al compromiso contraído por la Comisión de proceder «a la regularización financiera de estos expedientes en el momento del cierre» (), no se realizó ninguna de las dos operaciones. Así, las dos principales acciones afectadas, «Ampliación» en Francia por un importe del orden de 20 millones de ecus y «Energía» en Grecia por un importe de 4 millones de ecus, no han sido objeto de ninguna orden de ingreso y aún no se han cerrado.

5.14. En el período de tres años comprendido entre el 31 de diciembre de 1992 y el 31 de diciembre de 1995, apenas se regularizaron más del 50 % de los importes afectados. Al 31 de diciembre de 1995, los compromisos pendientes de liquidación ascendían todavía a 34,6 millones de ecus, frente a 71,5 millones ecus al 31 de diciembre de 1992.

5.15. Al 31 de diciembre de 1995, cinco Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Alemania, Luxemburgo e Irlanda) de los diez interesados presentaban una situación saldada. En esa fecha, Italia presentaba un remanente pendiente de liquidación de 24 millones de ecus, mientras que Grecia y los Países Bajos no fueron objeto de ninguna operación financiera. Las diez órdenes de ingreso emitidas (dos en 1994 y ocho en 1995) corresponden a Francia (ocho) y al Reino Unido (dos) por importes de 14,5 millones y 4 millones de ecus respectivamente. Ninguno de estos dos Estados miembros efectuó reembolsos en el plazo fijado.

DETERMINACIÓN DE LAS REGIONES Y ZONAS SUBVENCIONABLES

5.16. Los objetivos y funciones de los FE, como se definen en el Reglamento marco (), se encaminan a reforzar la cohesión económica y social, y en particular a reducir la diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas (artículo 130 A del Tratado CE). Para cumplir los objetivos prioritarios así definidos, es esencial identificar con precisión las regiones menos desarrolladas (objetivo n° 1), las gravemente afectadas por el declive industrial (objetivo n° 2), las zonas rurales (objetivo n° 5b), las regiones escasamente pobladas (objetivo n° 6), así como las zonas que pueden acogerse a las iniciativas comunitarias.

5.17. En sus Informes Anuales relativos a los ejercicios 1990 y 1991, el Tribunal realizó un examen de las regiones y zonas que cumplían los requisitos (). La revisión, en 1993, de la reforma de los FE dio lugar a la elaboración de una nueva lista de las regiones y zonas con derecho a subvención. El Tribunal ha examinado el método utilizado al respecto, así como los cambios producidos en lo que se refiere al objetivo n° 1 (en lo sucesivo denominado «O1»), al objetivo n° 2 (en lo sucesivo denominado «O2») y a las iniciativas comunitarias.

Regiones subvencionables del objetivo n° 1

5.18. La lista de las regiones subvencionables del O1, válida durante un período de seis años a partir del 1 de enero de 1994, fue decidida por el Consejo (Anexo I del Reglamento n° 2052/88 modificado) (). Al criterio principal de determinación de dichas regiones: poseer un producto interior bruto por habitante (PIB por habitante expresado en estándar de poder adquisitivo) inferior al 75 % de la media comunitaria, se añade el concepto de zonas introducidas a «título excepcional» y de regiones consideradas por «razones particulares». En consecuencia, en la Comunidad de los Doce (con excepción de Dinamarca y Luxemburgo), son diez los Estados miembros, en lugar de siete anteriormente, que cuentan con regiones que se consideran menos desarrolladas, y el porcentaje de la población comunitaria afectada ha pasado del 21,7 % para el período 1989-1993 al 26,6 %, debido principalmente a la inclusión de los nuevos «Laender» o Estados federados alemanes. Durante la adhesión de los nuevos Estados miembros, en 1995, se añadió a la lista una región de Austria ().

5.19. El criterio principal (PIB por habitante) afecta a las regiones designadas, según la nomenclatura de unidades territoriales estadísticas (NUTS) elaborada por Eurostat (), regiones de nivel NUTS 2. Este desglose estadístico coincide generalmente con la organización territorial de los Estados, y sigue siendo muy variable de uno a otro en cuanto a superficie, población y peso económico. No es neutro en cuanto al derecho a subvención de las zonas, en particular las situadas en el límite del criterio principal del 75 % de la media comunitaria del PIB por habitante.

5.20. La consideración de unidades territoriales de dimensión reducida puede conducir, en algunos casos, a una distorsión significativa entre la posición relativa de una unidad respecto al PIB por habitante y su posición respecto a la renta disponible. En consecuencia, los datos correspondientes deben analizarse con prudencia. Así, Eurostat explica el PIB por habitante anormalmente reducido de Flevoland (NL) debido al elevado número de residentes que tienen su lugar de trabajo fuera de la región.

5.21. El cálculo del PIB por habitante debe efectuarse basándose en los datos de los tres últimos años. En la confección de la lista de las regiones O1 para el período 1994-1999, los años de referencia utilizados fueron 1988-1989-1990. Esto queda justificado por la ausencia en aquel momento de datos estadísticos por regiones en 1991 y 1992, publicados por Eurostat. El examen de los datos utilizados muestra, además, que los PIB nacionales se desglosan por región a partir de la distribución regional disponible más reciente del valor añadido bruto, que, por ejemplo, Bélgica no ha actualizado desde 1988. Por otra parte, los datos relativos a los nuevos Estados federados alemanes y a Berlín Este no se han tenido en cuenta para calcular la media comunitaria del PIB. Además, no se disponía de datos homogéneos correspondientes a los departamentos de ultramar (F), Madeira y Azores (P).

5.22. La comparación entre los datos utilizados (1988-1989-1990) y los correspondientes al ejercicio 1993, anterior al nuevo período de programación, indica que en algunas regiones se han producido acercamientos significativos a la media comunitaria (véase el cuadro 5.3).

5.23. Los trabajos de armonización del cálculo del PNB () dan lugar a revisiones importantes de las estadísticas. Los trabajos de 1993 provocaron aumentos, a veces importantes, de los PIB por habitante, expresados en estándar de poder adquisitivo (EPA), superiores al 25 % en el caso de Grecia, y próximo al 20 % en el de Portugal (). El ejemplo de la región de Lisboa/Vale do Tejo ilustra las consecuencias de la revisión de los datos estadísticos. El promedio del PIB del período 1988-1990, considerado en el momento de su determinación como región subvencionable del O1, constituía el 74 % de la media comunitaria. Durante su revisión, alcanzó el 85 % en ese mismo período. Ello indica la necesidad de orientar los análisis en función de las regiones seleccionadas con la mayor precisión posible.

5.24. Las disposiciones financieras del Reglamento n° 2052/88 revisado prevén en su artículo 12 un considerable esfuerzo de concentración de recursos en favor de las regiones O1. En el apartado 3 de este artículo una disposición específica prevé «la duplicación en términos reales de los compromisos en virtud del objetivo n° 1 y del instrumento financiero de cohesión entre 1992 y 1999» para el conjunto de los cuatro Estados miembros contemplados por el instrumento financiero de cohesión.

5.25. La Comisión y el Parlamento Europeo tuvieron una lectura diferente de las disposiciones de este artículo 12. El cálculo efectuado por la Comisión da lugar a la duplicación de los fondos en favor de los cuatro Estados miembros contemplados, mientras que el Parlamento Europeo considera que la duplicación de los fondos sólo debe beneficiar a sus regiones O1 (). Además, el Tribunal hace hincapié en las dificultades, incluso en la imposibilidad, de respetar dicho artículo en la hipótesis de que las financiaciones del Fondo de Cohesión se suspendieran en aplicación del artículo 6 (sobre la condicionalidad de la ayuda) del Reglamento por el que se crea este Fondo ().

Zonas subvencionables del objetivo n° 2

5.26. En la revisión de la reforma, la función preponderante de la Comisión en la elaboración final del mapa de las zonas gravemente afectadas por el declive industrial se redujo en gran medida. En efecto, las primeras propuestas las elaboran actualmente los Estados miembros y la lista definitiva es el resultado de una concertación entre los Estados miembros y la Comisión teniendo en cuenta las prioridades y las situaciones nacionales ().

5.27. En este contexto, los criterios de base (paro superior a la media comunitaria; porcentaje de empleo industrial en relación con el empleo total; disminución comprobada del empleo industrial) han perdido su importancia en favor de criterios subsidiarios (). Estos últimos son menos transparentes, más difíciles de cuantificar y no permiten comparaciones entre los Estados miembros ante la ausencia de estadísticas homogéneas. En la lista final, las zonas afectadas por los criterios de base representan el 55 % de la población del conjunto de las zonas O2, cuando éstas alcanzaban un 77 % en 1989. Se observa, por otra parte, que regiones que cumplen los criterios de base pero no fueron propuestas por los Estados miembros no han podido incluirse en la lista final.

5.28. Los Estados miembros han propuesto, en una primera fase, zonas que representan una población de 79,7 millones de habitantes, el 22,5 % de la población comunitaria. La Comisión, en la fase de concertación con los Estados miembros, ha intentado reducir estas propuestas al límite del 15 % previsto por el decimoctavo considerando del Reglamento marco. Por último, las zonas seleccionadas para el período 1994-1996 afectan a una población que representa el 16,8 % del conjunto comunitario. La utilización flexible de los criterios de cumplimiento de los requisitos ha permitido inscribir como rurales (objetivo n° 5b) zonas que no podían ser seleccionadas como gravemente afectadas por el declive industrial (O2).

5.29. Las comprobaciones efectuadas sobre la calidad y la antigueedad de los datos estadísticos de nivel NUTS 2 se repiten en el nivel NUTS 3. En una primera fase, a fin de identificar las zonas que responden a los criterios de base, se utilizaron las estadísticas de nivel NUTS 3. En una segunda fase, con el fin de garantizar una concentración efectiva de las intervenciones en las zonas más gravemente afectadas y en el ámbito geográfico más adecuado, teniendo en cuenta la situación particular de dichas zonas (), los Estados miembros han comunicado información diversa. Al no ser comparables estos datos a nivel comunitario, sólo se ha podido realizar una comparación entre las diferentes zonas dentro de cada Estado miembro. La división geográfica finalmente establecida no corresponde a zonas de nivel NUTS 3, sino a zonas más reducidas, en la mayoría de los casos. La falta de estadísticas específicas de las zonas finalmente seleccionadas no permite verificar que efectivamente sean las más gravemente afectadas por el declive industrial a nivel comunitario. Además, el reparto indicativo de los fondos se efectuó basándose en la población y en la tasa de desempleo, ésta última calculada con datos de nivel NUTS 3.

5.30. El principio que permite la revisión de las zonas subvencionables del O2 después de tres años es difícil de aplicar, debido a la complejidad de los procedimientos y a los retrasos en la aprobación de las intervenciones del período 1994-1996. Esto ya se había observado durante la revisión prevista en la primera fase de la reforma, donde los programas decididos para 1992-1993 no hacían más que prolongar los del período 1989-1991 (). Para el período 1997-1999, las orientaciones adoptadas por la Comisión en 1996 confirman la necesidad de pensar en un período superior a tres años, como ya apuntó el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (20).

5.31. En cuanto a los nuevos Estados miembros, se aprobaron listas de zonas en 1995 (), cuando la asignación de las ayudas se había decidido en el momento de la adhesión. Con carácter excepcional, las listas correspondientes a Austria y Suecia abarcan el período 1995-1999. La lista relativa a Finlandia abarca el período 1995-1996.

Zonas subvencionables por iniciativas comunitarias

5.32. Respecto a las iniciativas comunitarias (IC), que representan un importe de 14 094 millones de ecus para el período 1994-1999, la Comisión elaboró listas de zonas subvencionables. La flexibilidad de los criterios utilizados, la ausencia en algunos casos de datos estadísticos homogéneos que correspondiesen a las dimensiones de las zonas afectadas, la posibilidad ofrecida por los reglamentos de abrir el campo de intervención a otras zonas distintas de las contempladas por los objetivos nos 1, 2 y 5b y la preocupación de garantizar un reparto equilibrado de las intervenciones dieron lugar a negociaciones complejas.

5.33. Esta situación condujo al surgimiento de un elevado número de zonas subvencionables que deben repartirse las dotaciones financieras asignadas a las diversas iniciativas, lo que genera una dispersión que resulta en una pérdida de eficacia de las intervenciones.

Problemas de gestión

5.34. Toda la situación descrita da lugar a numerosas zonas subvencionables cuyo desglose es el resultado de la aplicación de numerosos criterios y consideraciones particulares. La falta de correspondencia, en la mayoría de los casos, de las zonas subvencionables al O2 y a las IC con las delimitaciones administrativas en los Estados miembros, así como la superposición y la extensión de zonas beneficiarias de fondos comunitarios, repercuten en la gestión, el seguimiento, el control y la evaluación de las intervenciones.

5.35. Aunque la normativa revisada () prevé que cualquier intervención de las IC debe tenerse en cuenta en la elaboración o la revisión del marco comunitario de apoyo (MCA) correspondiente, no ocurrió así debido a la aprobación tardía de las IC. Sin embargo, no se efectuó ninguna revisión de los MCA correspondientes.

5.36. Como el Tribunal ya señaló en Informes Anuales anteriores (), la situación sobre el terreno presenta puntos débiles e insuficiencias. Así, se ha detectado en varias ocasiones que la misma acción se encuentra en diferentes formas de intervenciones, que los proyectos se dividen artificialmente para hacerlos corresponder con zonas subvencionables, beneficiándose en algunos casos de dobles financiaciones, o que se asignan arbitrariamente gastos a zonas subvencionables para beneficiarse de las financiaciones comunitarias.

5.37. La comparación de los mapas de las regiones y zonas subvencionables por los FE y la de las zonas que pueden beneficiarse, en el marco de la política de competencia, de ayudas del Estado de carácter regional, en virtud de lo dispuesto en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE, muestra que las divergencias detectadas en el período de programación 1989-1993 se reproducen pese a las intenciones de la Comisión de erradicarlas (). En realidad, un número importante de zonas subvencionables por los FE no lo son según la política de competencia y viceversa, lo que repercute en la gestión de las intervenciones.

Conclusión

5.38. La aplicación de los diferentes criterios que deben considerarse para determinar las zonas subvencionables da lugar a que más del 50 % de la población comunitaria se vea afectada por uno u otro objetivo. De ello se desprende cierta dispersión de las intervenciones comunitarias en numerosas zonas subvencionables. Resulta difícil conciliar el principio de concentración de las ayudas, la ampliación territorial, la toma en consideración de las consecuencias de las intervenciones del período anterior, la necesaria continuidad de las acciones, la adaptación a las necesidades y la combinación de criterios objetivos con situaciones particulares, sobre todo teniendo en cuenta la calidad de las estadísticas disponibles.

5.39. Como indicaba la Comisión en diciembre 1994 en su propuesta de Reglamento del Consejo relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad Europea (), si no mejora la información estadística, «la elaboración, el seguimiento, el control y la evaluación de las políticas económicas y monetarias comunitarias sólo podrán basarse en estadísticas incompletas, sin armonizar e insuficientemente actualizadas, con los riesgos que esto conlleva». Por tanto, es necesario que se apliquen las medidas previstas para mejorar la calidad y la precisión de las estadísticas regionales y reducir su retraso. Ello permitiría, por una parte, un análisis más preciso de las necesidades y, por otra parte, evaluaciones intermedias y posteriores más próximas a la realidad socioeconómica de las zonas afectadas.

ARTICULACIÓN ENTRE PRÉSTAMOS Y SUBVENCIONES EN EL MARCO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Introducción

5.40. Los Reglamentos de los FE hacen hincapié en la coordinación y la coherencia necesarias entre las intervenciones en forma de subvenciones y las intervenciones en forma de préstamos, en particular los del Banco Europeo de Inversiones (BEI), reconociendo el carácter complementario de estos dos tipos de instrumentos. Dicha complementariedad ha sido confirmada en las disposiciones del artículo 130 B del Tratado CE. Por otra parte, el Consejo Europeo de Edimburgo (11 y 12 de diciembre de 1992) solicitó al BEI que examinara, con el Consejo y la Comisión, de qué manera podía contribuir, con los Estados miembros, a mejorar el funcionamiento de los fondos estructurales y del Fondo de Cohesión.

5.41. Para responder a una preocupación de eficacia económica y financiera creciente en la articulación entre ambos tipos de instrumentos, la Comisión comunicó el 23 de diciembre de 1988 () el método que debe seguirse, en particular indicando que «consiste, si se trata de la financiación de inversiones de ingresos netos sustanciales, en recurrir lo menos posible a los recursos presupuestarios y, por tanto, en conceder un lugar importante a los préstamos; por el contrario, si se trata de inversiones que no dan lugar a ingresos, consiste en estimular los esfuerzos presupuestarios, en detrimento de los préstamos».

5.42. El sexto Informe Anual sobre los FE () presentado por la Comisión indica que, en 1994, el 31 % de los préstamos BEI para el desarrollo regional afectaron a proyectos que habían recibido subvenciones de los FE. En Informes Anuales anteriores sobre los FE, dicho porcentaje representaba respectivamente un 35 % en 1993, un 26 % en 1992, un 30 % en 1991, un 15 % en 1990 y un 10 % en 1989. El BEI comunicó a su vez una lista de proyectos aprobados con cofinanciación comunitaria, cuyo volumen financiero correspondiente se indica en el cuadro 5.4. Por otra parte, los estados financieros anuales del BEI presentan también la evolución de los préstamos BEI en favor del desarrollo regional (véase el cuadro 5.5). Los datos de estas diferentes fuentes corresponden a etapas diferentes del procedimiento y es difícil relacionarlos entre sí para tener una imagen clara de la complementariedad real entre préstamos y subvenciones.

5.43. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (), el Tribunal había señalado numerosos puntos débiles relativos a la coordinación de ambos instrumentos, y concluía que la Comisión debía poner todos los medios para concretar más la coordinación en los MCA y en las acciones derivadas de ellos. La Comisión había reconocido las lagunas en este sentido e indicado que continuaría sus esfuerzos en materia de coordinación.

5.44. Las observaciones que siguen se refieren, por una parte, a los diferentes niveles de coordinación entre las subvenciones y los préstamos en el ámbito regional y, por otra parte, a la inclusión de la rentabilidad en la definición del porcentaje de subvención. Son el resultado de una inspección efectuada por el Tribunal en los servicios de la Comisión, completada por información obtenida en los Estados miembros.

Control del instrumento de subvenciones comunitarias en favor de las inversiones generadoras de ingresos

Normas comunitarias

5.45. El artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo en su su versión modificada precisa que, para la financiación de inversiones generadoras de ingresos, la Comisión determinará el porcentaje de participación de los fondos en dichas inversiones, teniendo en cuenta, en particular, la importancia del margen bruto de autofinanciación. Con este fin, la Comisión ha delimitado dos grandes ámbitos de aplicación: las infraestructuras generadoras de ingresos y los demás proyectos de inversiones productivas.

5.46. En el ámbito de las infraestructuras, el cuadro 5.6 indica de manera esquemática los porcentajes máximos de intervención utilizados por la Comisión según las categorías de inversiones. Esta delimitación se tradujo en un acuerdo celebrado en mayo de 1989 entre el BEI y la Comisión, destinado a la combinación de los instrumentos préstamos/subvenciones de conformidad con los Reglamentos de los FE. Define procedimientos operativos con vistas a garantizar el aprovechamiento máximo de las diferentes financiaciones comunitarias e indica en particular una clasificación de la naturaleza de las inversiones en función del grado de rentabilidad. En noviembre de 1993, este acuerdo se prorrogó sin cambio ni evaluación de los resultados obtenidos. Los porcentajes nunca se han revisado desde el funcionamiento de los FE.

5.47. En el ámbito de los demás proyectos de inversiones productivas, no está prevista una modulación específica de los porcentajes de intervención en función de la rentabilidad de los proyectos, de manera que, en igualdad de condiciones en una misma región, un proyecto que se amortiza durante un período determinado es tan prioritario como un proyecto que se amortiza durante un lapso más largo.

5.48. En estos dos grandes ámbitos relativos a los proyectos generadores de ingresos, la Comisión no tiene suficientemente en cuenta elementos de análisis financiero como la tasa interna de rentabilidad (TIR) () financiera estimativa del proyecto para determinar los porcentajes de intervención, en particular cuando se trate de grandes proyectos (véanse los apartados siguientes).

Grandes proyectos

5.49. El artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 4254/88, modificado, dispone que las solicitudes de ayuda relativas a grandes proyectos () incluyan determinada información, entre la que cabe destacar el análisis de rentabilidad previsible para las inversiones productivas y el análisis de los costes y beneficios socioeconómicos para las inversiones en infraestructuras, incluyendo en principio todos los elementos necesarios para la determinación de la TIR. Los grandes proyectos aprobados en el marco de las acciones estructurales se prestan particularmente bien a un control de las modalidades de financiación en la medida en que la Comisión aprueba directamente su financiación. Es también el caso de los grandes proyectos para los que se aprueban préstamos en virtud del apartado 2 del artículo 54 del Tratado CECA, que se indican en el cuadro 5.7.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.50. En el quinto Informe Anual sobre la aplicación de la reforma de los fondos estructurales 1993 (), la Comisión evaluó los grandes proyectos subvencionados durante el período de la primera generación (1989-1993). De doscientos grandes proyectos analizados, solamente noventa y siete indicaban la TIR financiera, faltando los elementos necesarios para el análisis de la rentabilidad en casi de la mitad de los casos. El cuadro 5.8 muestra la media de las TIR financieras previstas por los promotores y pone de manifiesto una gran dispersión. En general, la TIR no aparece como un criterio suficientemente tenido en cuenta a la hora de determinar el porcentaje de subvención.

5.51. En la categoría Industria, el Tribunal examinó más particularmente unos cincuenta expedientes de grandes proyectos aprobados por la Comisión en los que el promotor había indicado una TIR financiera. De manera general, los datos financieros aportados por los beneficiarios finales son con frecuencia insuficientes para verificar la validez de las hipótesis subyacentes y los parámetros utilizados. Éstos no siempre estaban acreditados por documentos justificantes tanto reales como estimativos (balance, cuenta de explotación, tesorería), pero no obstante constituían la base de la decisión de concesión de subvenciones comunitarias.

5.52. El control de las solicitudes de ayudas comunitarias tampoco permitió poner en evidencia un verdadero vínculo entre el importe de subvenciones comunitarias concedidas y la TIR financiera del proyecto en la categoría Industria. Por otra parte, las TIR financieras de algunos proyectos deberían haber dado lugar a subvenciones menos elevadas, pudiendo sustituirse por préstamos, incluso si en determinados casos, en los que la TIR resulta favorable, pueden justificarse subvenciones a proyectos en razón de su localización.

5.53. Entre los casos controlados en Irlanda, dos proyectos de óptica solar (nos 075732 y 072968) recibieron entre 1990 y 1993 subvenciones comunitarias respectivamente de 3 516 661 IRL (4,6 millones de ecus), lo que corresponde al 20,4 % del coste total del proyecto, y 1 071 237 IRL (1,4 millones de ecus), que representan el 10 % del coste total del proyecto, cuando ambos expedientes preveían una TIR financiera del 69 % y 70 %. Además, un proyecto del sector farmacéutico (n° 068629) se benefició entre 1989 y 1993 de una subvención total comunitaria de 2 658 529 IRL (3,5 millones de ecus), que equivale al 20 % del coste total del proyecto, cuando la descripción del proyecto indica una TIR financiera del 70 %. Un proyecto relativo a instrumental médico (n° 70278) recibió también entre 1989 y 1993 una subvención comunitaria de 2 034 481 IRL (2,7 millones de ecus), que corresponden al 24 % del coste total del proyecto, cuando presentaba una TIR financiera del 55 %.

5.54. Un importe de subvenciones comunitarias que ascienden a 2 428 904 IRL (3,2 millones de ecus), que corresponden al 30 % del coste total del proyecto, se abonó a un proyecto relativo a productos oculares y farmacéuticos (n° 66662), cuando en su solicitud de ayuda preveía una TIR financiera del 40 %. Otros proyectos que tenían una TIR financiera superior al 30 %, lo que corresponde a una rentabilidad elevada, recibieron también considerables subvenciones comunitarias.

5.55. Además, los grandes proyectos industriales de la segunda generación de los FE presentan características similares a las evocadas anteriormente. Así, subvenciones comunitarias que ascendían a 24,5 millones de ecus, respectivamente 16 millones de ecus del FEDER y 8,5 millones de ecus del FSE, fueron aprobadas por la Comisión en favor de un proyecto del sector de la electrónica perteneciente al segundo programa específico de desarrollo de la industria portuguesa (PEDIP II), cuyo coste se estima en 100 millones de ecus, sin tener en cuenta los excelentes índices financieros presentados por la sociedad beneficiaria, ni las posibilidades de préstamos a las que podría haber recurrido.

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de programación

5.56. Los planes de desarrollo regionales (PDR) presentados por los Estados miembros incluyen, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento marco, indicaciones sobre la utilización de las ayudas de los fondos, del BEI y de los demás instrumentos financieros comunitarios existentes prevista para su realización. Además, para tener en cuenta las disposiciones del artículo 13 del Reglamento marco, para el equilibrio del plan de financiación propuesto deben tomarse en consideración los diferentes tipos de cofinanciación (BEI, Estado miembro, Comisión y otros) que se han acordado.

5.57. Durante la preparación de los primeros MCA (1989-1993), resultó difícil respetar estrictamente las disposiciones previstas por el Reglamento marco y programar la contribución de los préstamos comunitarios en el mismo contexto que la de las subvenciones. Al haber estado asociado a dicha programación, el BEI hizo algunas previsiones de préstamos en favor de las regiones incluidas en el O1 por un total de 8 114 millones de ecus, alrededor del 15 % solamente del coste total estimado para las actividades del O1, y ninguna en favor de las regiones del O2 o del objetivo n° 5b.

5.58. En el marco de la programación de la segunda generación de MCA (1994-1999), el volumen total de financiación previsto por el BEI es del orden de 20 000 millones de ecus en favor de las regiones del O1, alrededor del 21 % de la asignación de los FE.

5.59. Para los MCA de Irlanda, Italia y Reino Unido, el BEI no indicó ninguna previsión de préstamos en la fase de programación, y, en consecuencia, ésta se menciona a título informativo. En el segundo MCA de Grecia, España y Portugal, el volumen de financiación BEI indicado se elaboró mediante una extrapolación lineal anterior.

5.60. Respecto al O2, la contribución del BEI se indica a título informativo en todos los cuadros financieros recapitulativos. En efecto, las intervenciones del BEI en las regiones del O2 se caracterizan a menudo por préstamos globales (), que se distribuirán a continuación a los beneficiarios finales por un intermediario financiero local. En este contexto, el propio BEI difícilmente conoce la localización del beneficiario final de la financiación. Por lo tanto, no siempre es posible conocer el reparto de los préstamos por zona de objetivo n° 2.

5.61. En la fase de la programación, la complementariedad de los dos tipos de instrumentos, préstamos y subvenciones, sigue siendo muy limitada debido a la dificultad de conciliar el planteamiento por proyectos propio del BEI y por programas propio de los FE. De ello se deriva que el examen de los MCA ponga de manifiesto generalmente una abundante previsión de intervenciones de los FE y una ausencia relativa de financiación BEI o de los demás instrumentos financieros. La estructura de financiación de los MCA concede, por tanto, un lugar preponderante y a veces desproporcionado a las subvenciones. Durante la revisión de la reforma de los FE, la Comisión no realizó la evaluación posterior de las ofertas indicativas de préstamos comunitarios señalados en los cuadros financieros de los primeros MCA comparándolas con préstamos efectivamente realizados durante el mismo período.

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de ejecución

5.62. Las diferentes fases de ejecución no permiten aprovechar al máximo las fuentes de financiación. Según las modalidades de ejecución de ambos instrumentos, el procedimiento de aprobación de los proyectos comienza generalmente con la presentación de una solicitud de subvenciones comunitarias por las autoridades nacionales del Estado miembro beneficiario; solamente tras esta aprobación, se realiza una búsqueda de financiación complementaria para equilibrar el plan de financiación previsto en forma de préstamos, lo que sólo puede dar lugar a un porcentaje de subvención demasiado elevado.

5.63. Así, un proyecto llevado a cabo en Portugal en el sector de la industria neumática, que presentaba una TIR financiera del 21 %, se benefició en 1991 de un préstamo BEI y de subvenciones comunitarias que representaban respectivamente el 40 % y el 15 % de la inversión total por un importe de 27 493 millones de ESC (alrededor de 150 millones de ecus). Ahora bien, teniendo en cuenta las garantías ofrecidas, el préstamo BEI hubiera podido alcanzar el 50 %, porcentaje máximo autorizado por el BEI, disminuyendo las subvenciones otro tanto. Esta lógica de financiación, comprensible en el beneficiario final, lo es mucho menos en la Comisión, que debe garantizar la utilización óptima de los recursos presupuestarios.

5.64. La normativa actual no es suficientemente precisa en cuanto a la necesidad de indicar explícitamente la existencia de otras financiaciones comunitarias, por ejemplo préstamos del BEI, en las solicitudes de subvenciones presentadas a la Comunidad. Estas últimas no siempre indican el importe de préstamos previstos en el plan de financiación del proyecto, sino un reparto de la financiación pública por organismos nacionales, regionales u otros de los que una parte puede ser de hecho un préstamo comunitario.

5.65. Dado que la combinación de los instrumentos está claramente dispuesta en los Reglamentos de los FE, debería ser verificada por los comités de seguimiento, en el contexto de las perspectivas señaladas por los MCA. En la práctica, no siempre se reúnen todos los requisitos necesarios para aprovechar al máximo la combinación de las financiaciones, y se privilegian las subvenciones por defecto.

Coordinación entre la Comisión y el BEI de los dictámenes relativos a las intervenciones de los préstamos BEI

5.66. Cuando el BEI tiene ante sí una solicitud de financiación procedente de un Estado miembro o de una empresa, está obligado a consultar a la Comisión, que dispone de un plazo de dos meses para emitir dictamen, de conformidad con el apartado 2 del artículo 21 del Protocolo sobre el Estatuto del BEI.

5.67. De manera general, el dictamen final emitido por la Comisión sobre los proyectos de préstamos BEI es casi siempre positivo y afecta principalmente al cumplimiento de los requisitos de la zona afectada o al vínculo con el MCA correspondiente. El Tribunal no pudo realizar el control de dichos dictámenes. El examen de los expedientes del servicio gestor no permitió garantizar la existencia de informacion relativa a las intervenciones del BEI en las regiones afectadas. Los servicios de la Comisión no están por tanto en condiciones de efectuar una evaluación profunda de los proyectos que se benefician de la combinación de ambos instrumentos. El intercambio de información operativa entre la Comisión y el BEI sigue siendo deficitaria en esta fase, a pesar de sus reunions conjuntas. Además, la base de datos denominada Precom, que registra los dictámenes emitidos por la Comisión y que ha sido creada por ella con este fin, no permite responder al respecto.

Conclusión

5.68. A menudo se destinan subvenciones comunitarias a proyectos generadores de ingresos, en particular en el sector de la industria. La rentabilidad no constituye un elemento suficientemente tenido en cuenta a la hora de determinar los porcentajes de subvención. Algunos proyectos que poseen una TIR financiera importante hubieran debido beneficiarse de ayudas comunitarias menos elevadas, pudiendo sustituirse por préstamos.

5.69. La Comisión debe dotarse de los medios adecuados para lograr una utilización más racional de los recursos presupuestarios comunitarios destinados a proyectos generadores de ingresos, en particular cuando se trata de grandes proyectos, y para favorecer la aplicación del mecanismo de préstamos.

5.70. En este contexto, la Comisión debería esforzarse en particular en coordinar mejor, desde la programación, la evaluación de los proyectos que por su naturaleza pueden beneficiarse de ambos tipos de instrumentos, subvenciones y préstamos. En el caso de proyectos con elevada rentabilidad financiera directa, la utilización de las subvenciones debe hacerse con gran precaución, dada la posibilidad de financiaciones alternativas. Ello no excluye que las subvenciones para este tipo de proyecto puedan hacerse aún necesarias para favorecer, de conformidad con los objetivos de los FE, la localización de inversiones en determinadas zonas en las que estos proyectos no se instalarían sin incentivos superiores a los ofrecidos para instalarse en otra parte.

INTERCAMBIOS DE EXPERIENCIAS ENTRE COLECTIVIDADES TERRITORIALES

Contexto general

5.71. Los programas de acciones para las colectividades territoriales en Europa (PACTE), financiados por la línea presupuestaria B2-600, y los programas Regiones y Ciudades de Europa (Recite), financiados sobre la base del artículo 10 del Reglamento FEDER (línea presupuestaria B2-182, «Medidas transitorias e innovadoras»), muestran finalidades similares. Las intervenciones comunitarias del programa PACTE se traducen en intercambios de experiencias que apuntan a fomentar la cooperación económica, científica y técnica de las colectividades regionales de la Comunidad Europea. Las acciones de las redes europeas de cooperación del programa Recite tienen como objetivo la promoción de los logros económicos de las regiones menos favorecidas, el apoyo de los agentes económicos locales, el intercambio de conocimientos y de experiencias entre las regiones y el desarrollo de economías de escala.

5.72. Las disposiciones del artículo 10 del Reglamento FEDER y el comentario presupuestario de la línea B2-600 conducen a financiar acciones que, dada la similitud de sus objetivos, necesitan una coordinación apropiada de la gestión, con vistas a un mejor aprovechamiento de los resultados.

5.73. Las acciones financiadas en virtud del programa Recite se han beneficiado, desde su origen en 1990, de 47 millones de ecus en créditos de compromisos. Las financiadas por el programa PACTE desde 1989 se han beneficiado, por su parte, de 37 millones de ecus.

PACTE

5.74. Los créditos de la línea presupuestaria B2-600 los gestionan dos asociaciones de colectividades territoriales, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CCRE: Conseil des communes et des régions d'Europe) y la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE: Association des régions d'Europe), asociaciones con fin no lucrativo regidas por la ley francesa de 1901.

5.75. Desde su creación en 1989, esta línea presupuestaria sirvió para financiar acciones inscritas en el programa de intercambio de experiencias (PEE: Programme d'échange d'expériences). Dicho programa se llevó a cabo en dos fases sucesivas: 318 proyectos, que suponían la participación de 1 000 colectividades territoriales, se financiaron a lo largo de la primera fase que abarca el período 1989-1993; la segunda fase, que comenzó en 1994, se ha caracterizado, por una parte, por la globalización en un contrato único de prestaciones que se han canalizado a través de los dos organismos gestores y, por otra, por un cambio de denominación del programa que en lo sucesivo se llamará PACTE.

5.76. Las decisiones anuales de financiación se toman por lo general en noviembre o diciembre, al término de un largo procedimiento administrativo. Esta situación no facilita la gestión presupuestaria y financiera de los créditos tanto en el nivel de la Comisión como de las asociaciones beneficiarias de los Estados miembros.

5.77. El sistema utilizado por la Comisión para la ejecución de los créditos exige delegar, en cierta medida, su competencia de gestión de los créditos comunitarios, especialmente en la ejecución de los proyectos que deben fnanciarse. A veces, durante su realización, no se respetan los límites de dicha delegación. Se han abandonado acciones inicialmente previstas o se han sustituido por otras sin cláusulas adicionales al contrato, incluso sin el acuerdo de la Comisión. Determinados proyectos financiados no corresponden a los objetivos del programa de intercambios de experiencias.

5.78. Por otro lado, empresas consultoras que han participado por cuenta de colectividades territoriales en la concepción de las acciones presentadas para la financiación de la Comunidad se han beneficiado luego de contratos de realización.

5.79. Pese a las mejoras aportadas desde 1989, el procedimiento contractual en vigor presenta todavía deficiencias, en particular:

a) el vínculo contractual entre la Comisión y cada una de las asociaciones beneficiarias consiste en un simple intercambio de correspondencia que no define con precisión las obligaciones recíprocas;

b) el acuerdo contractual se basa en un programa o un conjunto de propuestas, en los que no se hace referencia ni a la «cascada» de subcontratos necesaria para la realización de los proyectos afectados ni a las normas aplicables en cada caso;

c) la obligación de resultado, incluso la calidad de la prestación exigida de las partes que intervienen, no se menciona sistemáticamente en los subcontratos, que a veces se limitan a un simple convenio financiero entre las partes, lo que hace difícil la verificación de los resultados y la toma de las necesarias medidas correctoras;

d) la calidad de los convenios y de los justificantes aportados por los beneficiarios finales no permiten a los diferentes niveles administrativos garantizar la gestión, el seguimiento y el control apropiados.

Recite

5.80. En cuanto a los proyectos pilotos del artículo 10 del Reglamento FEDER, la Comisión inició, desde 1989, un proceso destinado a aplicar un programa de intercambios de experiencias y conocimientos entre autoridades locales y regionales. Este proceso dio lugar en 1991 a la creación de redes europeas de cooperación a través del programa Recite.

5.81. La responsabilidad de cada una de las 36 redes así constituidas se confió a una organización, una ciudad o una región, en función de los temas seleccionados. Las 15 primeras redes no se seleccionaron conforme a un procedimiento de licitación formalizado y transparente. Tres asociaciones de Derecho francés son responsables de 12 de las 16 redes confiadas a organizaciones. Se trata de la conferencia de las regiones periféricas marítimas (CRPM) (5), del CCRE (5) y del CEDRE/ARE (2) que se benefician de otras financiaciones comunitarias.

5.82. Las organizaciones responsables de estas acciones se benefician por tanto de financiaciones comunitarias por un importe a menudo considerable y están encargadas de gestionar estas contribuciones comunitarias, de celebrar contratos o convenios que comprometan a la Comisión, definir y controlar el derecho a subvención de los gastos efectuados por los beneficiarios finales. Esta situación necesita normas y procedimientos de funcionamiento precisos, así como un control suficiente de la Comisión. Sin embargo, las inspecciones del Tribunal han mostrado lagunas al respecto aun cuando, en el caso de Recite, una oficina de asistencia técnica creada por la Comisión se ha encargado de aportar asistencia y garantizar el seguimiento y la evaluación de los proyectos de la red nacional interregional que se beneficia de subvenciones del FEDER (). En el Informe Especial del Tribunal sobre el medio ambiente urbano ya se habían señalado dificultades de seguimiento y de evaluación (). Las organizaciones de gestión han tenido que realizar estas intervenciones, en un contexto de vacío jurídico que les ha obligado a crear sus propias modalidades de gestión administrativa y financiera. A esto se añade el hecho de que, dada la naturaleza jurídica de dichas organizaciones, las acciones llevadas a cabo no están sometidas a controles nacionales externos e internos, sobre todo teniendo en cuenta que las financiaciones concedidas no siguen los circuitos financieros habituales de los FE y que la lógica de las intervenciones supone que los beneficiarios se sitúen en diferentes Estados miembros.

Observaciones comunes

5.83. Los controles practicados por el Tribunal sobre el terreno se han basado en una selección de proyectos de los programas PACTE y Recite. Las constataciones efectuadas en el CCRE, la ARE y la CRPM confirman las ya formuladas por la Comisión (DG XX) a comienzos y finales de 1994 respecto del CCRE.

5.84. Los gastos de gestión subvencionables por la ayuda comunitaria se fijan al 10 % del importe total de los gastos subvencionables en virtud de cada contrato. El importe restante (90 %) debe ser utilizado en su totalidad para la realización de las acciones seleccionadas. Los controles del Tribunal han puesto en evidencia casos en los que las asociaciones nacionales deducen a su vez automáticamente un 10 % del importe recibido en concepto de gastos de gestión, en contra de lo estipulado en el contrato. Además, el importe real concedido a los gastos de gestión debería estar confirmado no sólo por justificantes, sino estar calculado en función de los gastos totales realmente efectuados en acciones efectivamente realizadas.

5.85. Las anomalías constatadas en la ejecución de las intervenciones y las certificaciones de gastos correspondientes son concretamente las siguientes:

a) No siempre se respetó el resultado de la clasificación de los proyectos efectuada por el comité técnico de expertos independientes. Así, proyectos no seleccionados por este comité figuran en la lista de los proyectos financiados;

b) Se efectuaron numerosos gastos fuera de los períodos de subvención.

c) Gastos declarados como reales corresponden a estimaciones e incluso a previsiones de gastos.

d) Se declararon gastos sin documentos justificativos.

e) Se contabilizaron facturas dos veces para la misma intervención, y a veces en dos proyectos diferentes;

f) Se contabilizaron facturas con IVA incluido cuando éste era recuperable.

g) Se contabilizaron como gastos subvencionables sueldos de funcionarios territoriales o de agentes de la administración.

h) Ha sido imposible reconstituir los saldos, calculados por la Comisión, de los programas PEE II y PEE III gestionados por la ARE.

i) El tipo de conversión del ecu utilizado no es siempre conforme a la normativa.

j) Se han celebrado subcontratos fuera de los períodos de concesión de las subvenciones, es decir, después de la fecha límite de presentación del informe final.

k) Los gastos de determinados proyectos no corresponden en realidad más que a gastos de desplazamiento pertenecientes a otros proyectos.

l) En muchos casos, existe incoherencia entre los datos declarados por los beneficiarios y los reconstituidos que se transmiten a la Comisión.

5.86. Además, faltan justificantes en muchos proyectos, lo que hace imposible cualquier control; en particular, faltan los relativos al PEE 1992 gestionado por el CCRE. En cuanto al CEDRE, órgano técnico de la ARE, los controles del Tribunal han mostrado que siguen existiendo dificultades de naturaleza jurídica. En efecto, el CEDRE cesó su actividad sin que se que se haya disuelto esta asociación jurídicamente. Ha sido imposible acceder a los tres expedientes del artículo 10 de cuya gestión se ocupaba el CEDRE.

Conclusión

5.87. El hecho de confiar la gestión de proyectos a organismos cuya vocación primera no es ésa y cuyas estructuras administrativas no son siempre las apropiadas para la ejecución, seguimiento y control de las acciones, hace necesaria la elaboración de normas de gestión claras y precisas y de mecanismos de control adecuados. Los controles del Tribunal han mostrado que los medios técnicos y jurídicos desplegados por la Comisión no garantizan el dominio de los flujos financieros ni permiten una presentación clara de los datos contables. Esta situación hace difícil, e incluso imposible, la gestión eficaz, el seguimiento de las cofinanciaciones regionales o locales, el control de conjunto de los datos financieros presentados como justificación de las solicitudes de pago intermediarias o de saldo y no permite garantizar la calidad de los resultados.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

Ejecución presupuestaria

5.3 5.5. A pesar de la mejora del porcentaje de ejecución presupuestaria del año 1995, al final del año se concentraron demasiadas operaciones financieras. También es cierto que gran parte de las dificultades encontradas a este respecto en 1995 se deriva de la tardía aplicación del nuevo período de programación. Como los programas empezaron a ponerse en marcha lentamente, se retrasó el pago del segundo anticipo, que depende del porcentaje de ejecución de los programas in situ y del volumen de gastos efectuados.

La Comisión abona anticipos a los Estados miembros que cofinancian programas. Los anticipos, con excepción del inicial, se van pagando a medida que se observa el avance de los programas sobre el terreno. La Comisión no interviene directamente en la entrega de los créditos al beneficiario final. Los Estados miembros tienen la obligación [apartado 5 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88] de velar por que los beneficiarios reciban los importes de los anticipos y de los pagos lo más rápidamente posible y, por lo general, antes de que transcurran tres meses de la recepción de los créditos por parte de los Estados miembros, siempre que las solicitudes de los beneficiarios reúnan las condiciones necesarias para proceder al pago.

Los problemas del destino de los fondos, la infrautilización de los créditos y la concentración de las operaciones financieras a final del año se estudiarán de acuerdo con la fase III de la iniciativa SEM 2000. La Comisión está intentando, en colaboración con los Estados miembros, conseguir mejoras en los citados aspectos para lograr realizar previsiones presupuestarias más fiables, una mejor utilización de los créditos y un ritmo de ejecución presupuestaria más regular.

Proyectos en suspenso

5.6 5.9. Hay que distinguir, por una parte, entre los proyectos que hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo a la Comisión antes del 31 de marzo de 1995 y, por otra, los que no hayan sido objeto de dicha solicitud.

Los 842 millones de ecus pendientes de liquidación a 31 de diciembre de 1995 se refieren principalmente a las 742 solicitudes de pago definitivo presentadas antes del 31 de marzo de 1995 por las autoridades italianas. Los proyectos y subproyectos (más de 3 000 subproyectos) afectados todavía no se han clausurado desde el punto de vista contable porque, tras analizar las solicitudes y para reducir al máximo posible el número de operaciones presupuestarias, la Comisión procede a la liquidación financiera de todos los proyectos en el mismo momento para poder aplicar el método de compensación entre proyectos deudores y proyectos acreedores recomendado por el Tribunal en varias ocasiones en lo referente a la recuperación de deudas, en particular en su Informe Anual del año 1991 (). Cada autoridad competente aplica este método de compensación. El volumen de información que se debe analizar es considerable, y la Comisión tiene intención de efectuar el cierre contable durante el segundo semestre de 1996.

En cuanto a las partes de los importes comprometidos para los proyectos decididos por la Comisión antes del 1 de enero de 1989 que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo a la Comisión antes del 31 de marzo de 1995, la Comisión los liberó de oficio, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 4254/88, sin perjuicio de los proyectos que hayan sido objeto de suspensión por razones judiciales. Los expedientes se cerraron una vez examinados los últimos justificantes de gastos, recibidos antes del 31 de marzo de 1995. En los casos en que se abonó algún anticipo, se emitió una orden para la recuperación del mismo. Cuando se pagaron anticipos posteriores basados en solicitudes de pago, acompañadas de justificantes, las operaciones de cierre se basaron en dichos justificantes y en varios casos dieron lugar, además de la operación de devolución, a una recuperación del exceso abonado. Este método de cierre se ajusta a lo dispuesto en el artículo 12, que prevé un procedimiento específico, ya que al legislar se quiso poner fin definitivamente al problema de los antiguos expedientes.

5.10 5.11. Los compromisos pendientes de liquidación a 31 de diciembre de 1995, que se elevan a 62,4 millones de ecus, corresponden a proyectos aprobados en 1989, principalmente en favor de Italia, que se integraron en el marco comunitario de apoyo (MCA) de 1989-1993. La Comisión recibió en 1995 las solicitudes de pago, y las operaciones de cierre de esos expedientes forman parte del ejercicio global de cierre por compensación mencionado en el punto anterior.

La Comisión aplicó en numeros casos las disposiciones reglamentarias adoptadas en 1984 para acelerar el cierre de las operaciones, fundamentalmente mediante la sustitución de algunos subproyectos y la consolidación de otros dentro de una misma decisión de concesión de ayuda.

Los esfuerzos de la Comisión por acelerar las operaciones de cierre de los proyectos del FEDER aprobados en virtud de la antigua normativa se traducen en una considerable disminución de los casos pendientes de liquidación. La evolución de los proyectos pendientes de liquidación fue la siguiente (sin contar los 62,4 millones de ecus mencionados en el primer párrafo):

Casos pendientes de liquidación (en Mio ECU)

31 de diciembre de 1990 3 443

31 de diciembre de 1992 2 127

31 de diciembre de 1995 842

Desde 1990, los importes pendientes de liquidación se han reducido un 75 %.

Acciones comunitarias específicas de desarrollo regional

5.12. En su respuesta al Informe Anual relativo al ejercicio 1992, la Comisión se comprometió a examinar, con motivo de las operaciones de cierre, los anticipos cuya utilización no hubiera estado justificada. Esta operación continúa en la actualidad.

5.13. Al contrario que en los demás programas franceses «fuera de cuota», a cuyo cierre financiero procedió la Comisión, el programa «Ampliación del gran suroeste» no fue objeto de la recuperación recomendada por el Tribunal porque los datos de que dispone la Comisión son insuficientes en estos momentos. El 8 de agosto de 1995, se solicitó a las autoridades francesas, encargadas de controlar esta intervención, que facilitasen todos los justificantes necesarios para el cierre financiero. Hasta el día de hoy, y a pesar de una nota enviada el 22 de febrero de 1996, no se ha recibido ninguno. La Comisión sigue este expediente con atención para poder efectuar su liquidación lo más pronto posible, incluida la recuperación necesaria.

Teniendo en cuenta que la Comisión ya dispone de la información necesaria para las operaciones de cierre del programa «Energía» en Grecia, procederá a saldar el programa y recuperar los importes abonados en exceso.

5.14 5.15. La especial estructura de los antiguos programas «fuera de cuota» hace muy complejo su cierre cuando la Comisión no dispone de todos los datos necesarios. En la mayoría de los programas, la Comisión tuvo que solicitar la cooperación de los Estados miembros con el fin de obtener la información complementaria indispensable para su cierre. Los doce programas restantes se cerrarán probablemente en 1996. La Comisión procederá, en su caso, a las recuperaciones necesarias.

Las órdenes de recuperación enviadas a Francia provocaron una oposición por parte de las autoridades nacionales y conversaciones que todavía están en curso.

DETERMINACIÓN DE LAS REGIONES Y ZONAS SUBVENCIONABLES

Regiones subvencionables del objetivo n° 1

5.18 5.20. Las regiones propuestas por la Comisión para ser designadas regiones del objetivo n° 1 cumplen los criterios establecidos en el Reglamento. El Consejo añadió tres regiones (Abruzzos en Italia, Flevoland en los Países Bajos y los distritos de Avesnes, Douai y Valenciennes en Francia), y también modificó la propuesta de la Comisión en lo relativo a la región de Highlands and Islands del Reino Unido.

5.21. Los datos correspondientes a los nuevos Estados federados alemanes y a Berlín-Este no se tuvieron en cuenta porque no estaban disponibles en el momento en que se decidió la lista de las regiones menos desarrolladas subvencionables con arreglo al objetivo n° 1, en julio de 1993.

Por otra parte, Madeira, las Azores y los departamentos franceses de ultramar pertenecen de oficio al objetivo n° 1 en virtud del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado.

5.22. El Tribunal admite, en su nota metodológica sobre el cuadro 5.3, que éste incluye una distorsión resultante de la inclusión improvisada de los nuevos Estados federados. Lo mismo ocurre, por otra parte, en el caso de Madeira y las Azores, de cuyos datos tampoco se disponía. Aunque algunas regiones experimentaron un mejora real de su situación en relación con la media comunitaria, las dos últimas columnas del cuadro no son comparables directamente, ya que la inclusión de los cinco nuevos Estados federados y Berlín-Este supone varios puntos de porcentaje de disminución del PIB por habitante de la Unión.

5.23. Además de la inevitable diferencia entre la fecha de la toma de decisión sobre la lista de las regiones y el período cubierto por los datos estadísticos disponibles, las labores de armonización mencionadas por el Tribunal no se habían llevado a cabo en el momento de la adopción de los nuevos reglamentos en 1993. De cualquier forma, se ha considerado Portugal en su conjunto subvencionable con arreglo al objetivo n° 1 para el período 1994-1999 de acuerdo con los últimos datos disponibles en 1993, que son los correspondientes a los años 1988, 1989 y 1990.

De los trabajos de armonización del cálculo del PNB se obtienen cálculos más completos, fiables y comparables que antes. La mayoría de los Estados mejoraron numerosos aspectos de sus procedimientos de cálculo. No obstante, aún quedan importantes progresos que lograr, en particular en lo referente al problema de la exhaustividad y a varios problemas específicos de los países. Una parte de esos trabajos debería estar terminada antes de octubre de 1997 y todos los trabajos (incluidos los relacionados con la exhaustividad), antes de octubre de 1998.

5.24 5.25. La Comisión no comparte la interpretación del Parlamento Europeo sobre el apartado 3 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado.

Zonas subvencionables del objetivo n° 2

5.28. Se ha demostrado que algunas zonas pueden cumplir simultáneamente las condiciones de subvencionabilidad de los objetivos n°s 2 y 5b sin que ello suponga una consideración flexible de los criterios correspondientes. Por esta razón, algunos Estados miembros modificaron su propuesta inicial durante el proceso de negociación de las dos listas. Estas modificaciones no eran contrarias a las normas vigentes y, por otra parte, sólo afectaron a un número limitado de zonas, sin ninguna repercusión significativa sobre la concentración geográfica final.

5.29. El reparto indicativo de los fondos entre los Estados miembros con zonas pertenecientes al objetivo n° 2 se efectúa a partir de dos criterios. Uno es el índice de desempleo registrado realmente en el nivel NUTS 3, el desglose más exacto del que se disponen datos armonizados a escala comunitaria. El otro es la población, que corresponde a la de la zona efectivamente subvencionable. Por consiguiente, para el reparto indicativo se tiene en cuenta un criterio específico a la zona subvencionable.

5.30. La elaboración de la nueva lista de zonas subvencionables del objetivo n° 2 para el período 1997-1999 se basó en el principio de continuidad con la lista anterior. De este modo, los límites nacionales de población subvencionable permanecen los mismos y sólo se introdujo un número limitado de modificaciones a la lista aplicable durante el período 1994-1996.

Zonas subvencionables por iniciativas comunitarias

5.33. No hay que olvidar los objetivos perseguidos por las iniciativas comunitarias de reconversión de regiones industriales (Rechar, Resider, RETEX y Konver), a saber, el apoyo a regiones, a menudo pequeñas, en declive industrial de acuerdo con los criterios establecidos en los reglamentos, principalmente el de la pérdida de puestos de trabajo.

La Comisión no considera que el gran número de zonas subvencionables conduzca a una pérdida de eficacia de las intervenciones correspondientes.

Problemas de gestión

5.34. Los Estados miembros proponen los límites de las zonas subvencionables, y la Comisión controla el cumplimiento de los criterios reglamentarios. La falta de correspondencia, en numerosos casos, con las delimitaciones administrativas en los Estados miembros pone de manifiesto los problemas de la reconversión y la necesidad de concentrar el apoyo comunitario en las zonas más gravemente afectadas por el declive industrial, puesto que este fenómeno no se detiene estrictamente en los límites administrativos.

Esta situación no plantea problemas insolubles para la gestión, el seguimiento, el control y la evaluación de las intervenciones.

5.35. Dado que los MCA se aprobaron antes que los programas de iniciativa comunitaria, el contenido de éstos últimos tiene en cuenta el de los MCA. Desde el punto de vista operativo, la coherencia de las operaciones está garantizada por la creación, fundamentalmente en el caso de las iniciativas industriales y del objetivo n° 2, de un comité de seguimiento común.

5.36. Aprovechando su participación en los comités de seguimiento, la Comisión está intentando evitar que la misma medida figure en diferentes formas de intervención. Todos los casos en que la Comisión observa una doble financiación -o cualquier otra irregularidad- se corrigen; corresponde a los Estados miembros establecer sistemas de control capaces de prevenir esos casos.

5.37. La Comisión es consciente de las divergencias que subsisten entre el mapa de las regiones subvencionables por los fondos estructurales y el de las regiones que pueden beneficiarse, en el marco de la política de competencia, de ayudas estatales de carácter regional. Dichas divergencias residen en los diferentes métodos y criterios utilizados para las condiciones de subvencionabilidad en los dos casos.

Conclusiones

5.38. La aplicación del principio de concentración se vio afectada no solamente por la ampliación territorial de la Unión a raíz de la unificación alemana, sino también por la presión ejercida por los Estados miembros, por una parte, y por el estancamiento económico que ha provocado una degradación de la situación del empleo en numerosas zonas, por otra. En período de crecimiento, y, por consiguiente, de mejor situación del empleo en Europa, habría sido más fácil alcanzar un mayor índice de concentración. La Comisión considera que sería importante lograr este objetivo durante el próximo período de programación.

5.39. La introducción de un capítulo llamado «Cuentas regionales» en el sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (SEC 1995) va a permitir mejorar la calidad y la capacidad de los datos de ser comparados entre sí, que también aumentarán gracias a la determinación de normas prácticas de aplicación de los conceptos establecidos en el SEC 1995 para las cuentas regionales por actividad y para las cuentas regionales de las familias y, gracias al análisis que se está llevando a cabo, de los métodos que utilizan actualmente los Estados miembros para elaborar sus cuentas regionales.

Por otra parte, un ejercicio limitado de recogida de datos a escala local (NUTS 5) permite, desde ahora, facilitar información sobre la población y el empleo. Por último, se ha iniciado el estudio de viabilidad de un sistema de información sobre las aglomeraciones urbanas.

ARTICULACIÓN ENTRE PRÉSTAMOS Y SUBVENCIONES EN EL MARCO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Introducción

5.42. Las diferencias entre las tres series de estadísticas sobre las operaciones regionales del BEI pueden atribuirse a las siguientes variaciones de la clasificación:

- Los porcentajes mencionados en las dos primeras frases de las observaciones del Tribunal se refieren a préstamos firmados.

- La lista que figura en el cuadro 5.4 de las observaciones del Tribunal se refiere a préstamos aprobados, pero todavía no firmados. Los contenidos del cuadro 5.4. se comunicaron de modo informal al Tribunal y se sellaron con la mención «aprobado» como una indicación del conocimiento del BEI de la cofinanciación propuesta en la fase de aprobación por regiones y objetivos. Se comunicó al Tribunal que no se trataba de una lista definitiva ni exhaustiva de la cofinanciación real.

- Las estadísticas extraídas del informe anual del BEI (cuadro 5.5) se refieren a préstamos individuales firmados, más las asignaciones firmadas de los préstamos globales en curso.

Control del instrumento de subvenciones comunitarias en favor de las inversiones generadoras de ingresos

Normas comunitarias

5.46. El BEI y la Comisión consideraron que las disposiciones del acuerdo celebrado en 1989 sobre la combinación de los instrumentos comunitarios de préstamo y subvención representaban un marco de referencia apropiado para las operaciones sobre el terreno durante el primer período de programación: permitieron una correcta utilización de las diferentes financiaciones comunitarias, manteniendo al mismo tiempo un grado de flexibilidad suficiente para poder tener en cuenta las características propias de cada proyecto.

Por consiguiente, y en la medida en que las normas de funcionamiento no sufrieron cambios tras el primer período de programación, sobre todo en la revisión de 1993 de la normativa de los fondos, en noviembre de 1993 se acordó prolongar ese acuerdo durante el segundo período de programación. Las modulaciones de los porcentajes que se fijaron en noviembre de 1989 teniendo en cuenta las respectivas funciones del instrumento financiero o del fondo presupuestario correspondiente siguen estando de actualidad.

5.47 5.48. La Comisión considera que la rentabilidad financiera sólo constituye un elemento de valoración para determinar los porcentajes de intervención en proyectos. En el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado se precisan los elementos que deben tenerse en cuenta en la modulación de los porcentajes de intervención, a saber, la gravedad de los problemas específicos, la capacidad financiera del Estado miembro de que se trate, el interés particular de las medidas desde el punto de vista comunitario, nacional y regional y las características propias de los tipos de medidas contempladas.

En el sector de las inversiones en las empresas, dado que las subvenciones del FEDER se asimilan a ayudas públicas, aquéllas se ajustan automáticamente a los límites establecidos por la Comisión en virtud de los artículos 92 y 93 del Tratado CE. La normativa de los fondos, por su parte, establece también en el artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado límites específicos suplementarios. La participación de los fondos en favor de inversiones en las empresas no puede superar el 50 % del coste total, en las regiones del objetivo n° 1, ni el 30 % del coste total, en las demás regiones.

Por otra parte, el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado establece los elementos que la Comisión debe tener en cuenta a la hora de estudiar las características de los regímenes de ayuda: el nivel de los porcentajes de ayuda habida cuenta de la situación socioeconómica relativa de las regiones interesadas y los inconvenientes de localización para las empresas, la diversificación de las modalidades y formas de ayuda, la prioridad concedida a las pequeñas y medianas empresas, los efectos económicos del régimen de ayuda en la región y las características y el impacto de cualquier otro régimen de ayuda con finalidad regional en la misma región.

Grandes proyectos

5.50 5.51. La evaluación de los doscientos grandes proyectos subvencionados durante el período 1989-1993 se extendió también a un gran número de proyectos de infraestructuras de ingresos limitados o sin ingresos. En estos casos, el análisis de la rentabilidad financiera no puede ser en ningún caso el único criterio decisivo en la determinación del porcentaje de subvención. El cuadro 5.8, facilitado por el Tribunal, demuestra, por otra parte, que los porcentajes de rentabilidad de las infraestructuras cofinanciadas eran con frecuencia negativos o muy bajos.

Con objeto de mejorar y armonizar el contenido de los datos proporcionados por los Estados miembros o regiones en relación con la rentabilidad financiera, la Comisión elaboró una «Guía para el análisis de los costes y ventajas de los grandes proyectos», destinada a ellos. Se esperan mejoras en el método de cálculo de la rentabilidad financiera de las empresas multinacionales [que generalmente tienen prácticas diferenciadas en lo que respecta al cálculo de la tasa interna de rentabilidad (TIR)].

5.52. La TIR sólo es un elemento más que hay que tener en cuenta entre muchos otros. Efectivamente, pueden ser necesarias subvenciones para proyectos industriales en las regiones menos desarrolladas para atraer a los inversores que, sin subvenciones públicas de las regiones, se instalarían en otro lugar.

5.53 5.55. Los grandes proyectos industriales citados por el Tribunal se inscriben dentro de los regímenes nacionales de ayuda aprobados por la Comisión en virtud de la política de competencia y cuya cofinanciación se decidió según los programas correspondientes. En este caso, el nivel de subvención concedido a proyectos industriales está determinado por las autoridades responsables del Estado miembro en el cumplimiento de los criterios acordados en el programa y dentro de los límites de los importes de ayuda aceptados por la Comisión.

Las subvenciones a los proyectos industriales mencionados por el Tribunal se establecieron a la vista del importante número de puestos de trabajo creados por las inversiones en cuestión y sus consecuencias en la economía local y regional, así como la elevada propensión a la exportación de los sectores afectados.

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de programación

5.57 5.59. En la fase de preparación del MCA, el BEI señaló que las previsiones que facilitó eran de carácter ilustrativo y no podían considerarse pronósticos seguros. Incluso cuando los proyectos pueden justificarse financiera y económicamente, los préstamos del BEI -al contrario que las subvenciones- también dependen del posible atractivo de las condiciones disponibles comparadas con otras fuentes de financiación y la capacidad de los promotores de asumir la deuda adicional.

5.60. Aunque es difícil hacer una previsión a priori de la distribución de las asignaciones globales de préstamos, el destino final de dicha distribución se comunica siempre a posteriori: tras haber realizado cada préstamo global, el BEI envía a la Comisión un informe estadístico detallado sobre la utilización y el destino final de las asignaciones pertenecientes al préstamo global en cuestión. En los informes anuales del BEI se publica también un desglose regional detallado sobre las asignaciones globales de préstamos.

5.61. El planteamiento de los programas utilizados por los fondos estructurales y el planteamiento de la financiación de los proyectos adoptado generalmente por el BEI tienen diferencias intrínsecas. No obstante, como se indicó en el apartado 5.57-5.59, la dificultad práctica al hacer previsiones sobre las operaciones del BEI se deriva, en un principio, del hecho de que sus préstamos dependen del atractivo de las condiciones bancarias en comparación con las de otras fuentes de financiación y la capacidad de los promotores para asumir una deuda adicional. Estas consideraciones no influyen en las subvenciones.

Durante la preparación de los informes anuales de las actividades del BEI, la Comisión estudia los préstamos realizados efectivamente durante el año anterior y envía sus observaciones y recomendaciones al consejo de administración del Banco.

Coordinación de subvenciones y préstamos en la fase de ejecución

5.62. Durante la ejecución de las intervenciones, la estructura financiera de los proyectos individuales es responsabilidad de las autoridades competentes en los Estados miembros. En los comités de seguimiento, la Comisión insiste regularmente a las autoridades sobre la necesidad de combinar de forma adecuada las intervenciones en forma de subvenciones y de préstamos.

Además, al buscar una mejor coordinación entre ayudas y préstamos, los servicios del BEI y de la Comisión estudiaron en 1994 la posibilidad de establecer una sinergia entre subvenciones globales de los fondos estructurales y préstamos globales del BEI. Tras un estudio exhaustivo, se observó que, en aplicación de las normas vigentes y de las limitaciones de funcionamiento de los dos instrumentos, no podía garantizarse que la combinación de subvenciones globales y de préstamos globales permitiese modificar las condiciones del crédito para los beneficiarios finales (en este caso, las PYME) más allá de los medios clásicos ya probados y utilizados como las bonificaciones de interés o las primas de garantías.

5.63. La Comisión se remite a sus comentarios a los apartados 5.53-5.55.

5.64. En cuanto a las solicitudes de ayuda en forma de programa, la misma dificultad señalada por el Tribunal en el apartado 5.61 explica la falta de previsión sobre los recursos previstos en los préstamos. Por otra parte, los impresos de solicitudes de ayuda para los grandes proyectos prevén explícitamente información sobre la financiación recibida o esperada en forma de préstamos del BEI o de otros instrumentos.

5.65. Por lo general, no se encuentra entre las funciones de los comités de seguimiento el examen de la combinación de los instrumentos en cada proyecto individual que puede optar a una subvención comunitaria. Esta tarea la realiza la autoridad competente basándose en criterios de selección incluidos en los programas o establecidos por el comité de seguimiento. La Comisión comprueba si esos criterios de selección tienen suficientemente en cuenta la necesidad de modular las subvenciones y los préstamos y, en caso necesario, adopta las disposiciones adecuadas.

Coordinación entre la Comisión y el BEI de los dictámenes relativos a las intervenciones de los préstamos BEI

5.67. El dictamen emitido por la Comisión sobre los proyectos de préstamo del BEI tiene en cuenta, además de los factores mencionados por el Tribunal, el cumplimiento de las distintas políticas comunitarias.

Salvo excepciones, los dictámenes de la Comisión se refieren a financiaciones que consisten únicamente en los recursos propios del Banco.

Al tratarse de un intercambio de información, la Comisión transmite al BEI, para que emita su dictamen, todas las propuestas de intervención de los fondos estructurales. Todos los proyectos de préstamos del BEI se comunican a la Comisión, primero para que emita su dictamen y después en el momento de la preparación del consejo de administración del Banco. El BEI facilita a los servicios de la Comisión las estadísticas globales de sus intervenciones en las regiones correspondientes. Además, el informe anual del Banco incluye detalles de proyectos financiados durante el año.

Conclusión

5.68 5.70. La Comisión considera que la rentabilidad financiera sólo constituye un elemento más de valoración para determinar los porcentajes de intervención en proyectos. La Comisión comparte la postura del Tribunal, mencionada en el apartado 5.70, a saber, que pueden ser necesarias subvenciones para proyectos industriales en las regiones menos desarrolladas para atraer a los inversores que, si no fuera por las inversiones públicas en esas regiones, se instalarían en otro lugar.

En el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado, en el artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado y en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado se determinan los elementos que deben tenerse en cuenta en la modulación de los porcentajes de intervención. Por otra parte, conviene recordar que un aumento del volumen de préstamos no es necesariamente neutro en relación con los esfuerzos realizados por los Estados miembros para alcanzar los criterios de convergencia, principalmente en materia de déficit y deuda públicos.

La Comisión quiere insistir en las características diferentes de los instrumentos financieros mencionados por el Tribunal. Las subvenciones y los préstamos son instrumentos financieros complementarios, pero es difícil conseguir una óptima complementariedad entre ellos debido a los diferentes modos de intervención.

No obstante, la Comisión no descarta la posibilidad de buscar mejoras con motivo de la próxima revisión de los reglamentos de los fondos estructurales.

INTERCAMBIOS DE EXPERIENCIAS ENTRE COLECTIVIDADES TERRITORIALES

PACTE

5.76. Todos los años en el mes de diciembre, el Parlamento Europeo adopta las decisiones presupuestarias sobre PACTE. Por lo tanto, el organismo de gestión no puede abrir la convocatoria de propuestas hasta enero o febrero y se dejan aproximadamente cuatro meses a las colectividades territoriales para encontrar socios y elaborar una propuesta conjunta. En junio se presentan los proyectos a la Comisión. A mediados de julio, la Comisión reúne al comité de expertos que se encargará de su evaluación. La DG XVI establece sus orientaciones en septiembre, de modo que en el mes de octubre se puede iniciar la consulta entre los servicios, para lograr un compromiso financiero en noviembre o diciembre. Este procedimiento no plantea ningún problema específico para la gestión financiera y presupuestaria en lo que se refiere a la Comisión, debido, fundamentalmente, al escaso número de operaciones de compromiso (sólo una en 1995).

5.77. Las funciones asignadas al CMRE (Consejo de Municipios y Regiones de Europa) ya al ARE (Asociación de las Regiones de Europa) se corresponden con la voluntad del Parlamento Europeo, expresada desde el principio y reiterada todos los años.

Las normas para la gestión del programa PACTE no se determinaron suficientemente al principio, aunque se ha venido haciendo progresivamente. Todos los años, la concesión de la financiación comunitaria va acompañada de una lista de proyectos por financiar. La Comisión selecciona estos proyectos con la ayuda, desde 1992, de un grupo de expertos independientes que comprueba tanto su calidad como su conformidad con los objetivos del programa. Las cartas de concesión de la ayuda comunitaria establecen las obligaciones recíprocas, sobre todo a partir de 1992. Toda modificación de las condiciones generales que acompañan a la carta de concesión debe ser objeto de cláusulas adicionales que deben ser aprobadas por la Comisión.

5.78. La Comisión no considera que sea conveniente oponerse por principio a esos acuerdos.

5.79. Desde 1992, la Comisión ha venido estableciendo normas para mejorar la gestión del programa PACTE que se comunican a los beneficiarios de las concesiones comunitarias bajo distintas formas:

- La carta de concesión de la cofinanciación comunitaria, que supedita su atribución al cumplimiento de cierto número de condiciones generales y específicas, por ejemplo, va acompañada de una lista en la que constan, al lado de cada proyecto, el tema de la cooperación (desde 1994 con una breve descripción), el nombre del responsable, el importe de la cofinanciación, la duración, etc.

- Los «convenios» celebrados de acuerdo con lo anterior con los diferentes responsables de los proyectos se basan en las cartas de concesión.

- La guía de gestión PACTE, en la que se detallan los requisitos de los procedimientos de la Comisión, que ha sido mejorada a lo largo de sus sucesivas ediciones; la «newsletter», que consta de fichas técnicas y artículos de actas de las diferentes actividades; la organización de talleres temáticos durante las jornadas de lanzamiento de los proyectos que permiten situar las actividades de las diferentes redes.

En esta situación, la Comisión recomendará a los organismos de gestión que mejoren los convenios celebrados con los responsables de los proyectos y centralicen la recopilación de justificantes que permitan una cómoda realización de los controles. De todas formas, las cartas de concesión de la Comisión contemplan la presentación de esos justificantes.

En cuanto al seguimiento de la ejecución del programa PACTE, la Comisión aplicó en 1995 nuevas disposiciones que introducían mejoras:

- Informes de evolución trimestrales, que se entregan a los responsables de los proyectos.

- Misiones anuales de control de los proyectos, realizadas por el organismo de gestión.

- Creación de un comité de evaluación y seguimiento durante el proyecto, compuesto de expertos independientes, que efectúen un análisis crítico de los informes presentados y controlen a los socios de la red de cooperación interregional.

Recite

5.80 5.81. Recite ha tenido dos fases. Una primera fase experimental permitió, en 1990, iniciar sin la publicación de una convocatoria de propuestas quince proyectos de cooperación interregional, con ayuda, no exclusivamente, de organizaciones representativas de las colectividades territoriales (CMRE, ARE, CRPM).

A partir de 1991, por el contrario, la Comisión lanzó la convocatoria de propuestas Recite, en la que participaron 221 licitadores que representaban a varias centenas de colectividades territoriales comunitarias. La Comisión efectuó la elección final de los proyectos (21) con ayuda de un comité de expertos independientes.

5.82. De esta forma, la Comisión financió proyectos de cooperación compuestos por varios socios con un objetivo común, bajo la batuta de uno de ellos. Éstos eran responsables, en nombre de las redes, del correcto desarrollo de los trabajos y de una ejecución -también financiera- acorde con las condiciones establecidas en las diferentes cartas de concesión de la Comisión, y, desde 1993, en la guía de gestión de la cooperación interregional.

Al tratarse de medidas experimentales, era normal que la actividad de las redes constituyera la base sobre la que se establecieron los gastos subvencionables y los procedimientos de seguimiento. En 1994, la Comisión habló con los Estados miembros sobre la posible creación de un marco jurídico e institucional formal para la cooperación descentralizada directa de las colectividades territoriales; no todos los Estados miembros suscribieron esta idea. En lo que respecta al control, las operaciones de Recite están sujetas al sistema de control in situ comunitario, dentro de los límites de los recursos disponibles.

Para garantizar la información adecuada de los Estados miembros, la Comisión publica un informe anual sobre la aplicación y los resultados de los diferentes programas financiados en virtud del artículo 10. Además, desde 1996 y tras cada selección de proyectos consecutiva a una convocatoria de propuestas, la Comisión envía a los Estados miembros la lista de las propuestas de proyectos que les afectan.

Observaciones comunes

5.83 5.84. Cuando resultó necesario, la Comisión avisó a los beneficiarios de las ayudas comunitarias de las observaciones que les afectaban, ya procedieran del Tribunal o del control financiero. Por ejemplo, tras la comprobación del control financiero, la Comisión comunicó al CMRE que se vería obligada a solicitar el reembolso de los gastos percibidos de forma indebida por la gestión de los proyectos. A falta de respuesta, la Comisión está estudiando la adopción de medidas complementarias.

5.85. En cuanto a los puntos mencionados en las letras b), c), d), e), f), h), j), k) y l), la Comisión procederá a las comprobaciones y, en su caso, a las correcciones necesarias, basándose en la información detallada que el Tribunal pondrá a su disposición.

Con respecto a los otros puntos mencionados por el Tribunal, la Comisión desea hacer las siguientes observaciones:

- La selección de los proyectos corresponde a la Comisión y no al comité de expertos. La Comisión decide a partir de su evaluación, pero incorpora otras variables que tienen en cuenta la distribución geográfica y temática de los proyectos (a).

- La normativa sobre la conversión del ecu no es aplicable al programa PACTE ya que no se trata de una financiación de los fondos estructurales. En el caso de Recite, se envió información al respecto a todos los responsables de proyectos en 1994 en el momento del cierre de la primera generación de proyectos (i).

- En la medida en que las colectividades territoriales son los maestros de obra de los proyectos, nada se opone a que, en determinadas condiciones, los costes derivados del trabajo de funcionarios territoriales o de agentes de la administración destinados a los proyectos se consideren gastos subvencionables (g).

5.86. A raíz de los controles mencionados y a petición de la Comisión, el CMRE está tomando medidas para facilitar la presentación de los justificantes.

El ARE volvió a encargarse de la gestión del programa PACTE, que en un principio se confió al CEDRE. La Comisión está estudiando actualmente los informes finales de los proyectos Recite, de cuya gestión se ocupaba el CEDRE. En los casos en que es posible, prefiere abonar el último tramo de la ayuda comunitaria a las colectividades territoriales responsables de los proyectos en lugar de al CEDRE.

Conclusión

5.87. En su remodelación del programa PACTE, en 1995, la Comisión recomienda lo siguiente:

- la unificación de su gestión para mejorar sus resultados;

- la concentración de los sectores de cooperación en torno al desarrollo económico y a la modernización de las autoridades públicas territoriales;

- el aumento de la envergadura financiera de los proyectos para garantizar que las medidas de cooperación consisten no sólo en intercambios de conocimientos, sino también en objetivos concretos;

- por último, la creación de un comité de administración del programa, que asocie a los agentes socioeconómicos en torno a las dos organizaciones representativas encargadas de su seguimiento.

Por lo que se refiere a los proyectos de cooperación interregional financiados en virtud del artículo 10 del FEDER, la Comisión procedió a reformar la gestión de dicho artículo una vez transcurrida la fase experimental. Con motivo de esta reforma y en lo que respecta más especialmente a Recite, se dotó de los medios técnicos y jurídicos necesarios para controlar mejor las corrientes financieras y el seguimiento de las medidas, y para obtener de los responsables de las medidas financiadas una delimitación previa del contenido de sus proyectos que les permita presentar con claridad los datos presupuestarios.

CAPÍTULO 6 (*) Ámbito social

6.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 6.1

Fondo Social Europeo (FSE) 6.2 - 6.83

Introducción 6.2 - 6.5

Ejecución del presupuesto 6.6 - 6.15

Bloqueo de los pagos por la Comisión 6.16 - 6.19

Cierre del FSE 1990-1993 6.20 - 6.22

Revisión en 1993 de la reglamentación FSE de 1988 para el período 1994-1999 6.23 - 6.72

Programación 6.23 - 6.31

Transferencia de los fondos comunitarios 6.32 - 6.34

Gestión 6.35 - 6.39

Reapertura de los programas operativos cerrados 6.40 - 6.43

Seguimiento 6.44 - 6.49

Certificación/control 6.50 - 6.69

Evaluación/impacto 6.70 - 6.72

Subcontratación 6.73 - 6.75

Gastos administrativos y gastos de operaciones 6.76 - 6.78

Conclusión 6.79 - 6.83

Programas comunitarios en los ámbitos de la educación y de la formación profesional: Sócrates, Leonardo y programas anteriores 6.84 - 6.108

Introducción 6.84 - 6.86

Ejecución del presupuesto 6.87

Observaciones 6.88 - 6.108

Transición de los programas anteriores 6.88 - 6.93

Procedimiento de solicitud y plazos 6.94 - 6.97

Alcance de la financiación y el apoyo de la Comunidad 6.98 - 6.99

Controles financieros 6.100 - 6.101

Coherencia, complementariedad y problemas de la superposición en la financiación 6.102 - 6.105

Conclusión 6.106 - 6.108

Acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social 6.109 - 6.126

Introducción 6 109 - 6.110

Resultados 6.111 - 6.121

Base legal 6.122 - 6.124

Conclusión 6.125 - 6.126

Fiscalización de contratos y ayudas 6.127 - 6.134

Introducción 6.127

Observación general 6.128

Gestión de contratos por la DG V (Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales) 6.129 - 6.133

Gestión de contratos por la DG XXII (Educación, Formación y Juventud) 6.134

Conclusión 6.135 - 6.141

INTRODUCCIÓN

6.1. Este capítulo tiene por objeto examinar las intervenciones del Fondo Social Europeo (FSE) (6.2 a 6.83), los programas comunitarios Sócrates y Leonardo (6.84 a 6.108), las acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social (6.109 a 6.126), así como la gestión de contratos (6.127 a 6.134). Se realizaron controles en la Comisión y en siete Estados miembros sobre la buena gestión financiera ().

FONDO SOCIAL EUROPEO (FSE)

Introducción

6.2. Los siguientes apartados se refieren sobre todo a la aplicación de la reforma del FSE para el período 1994-1999, haciendo especial hincapié en el cierre del período 1990-1993.

6.3. Los Reglamentos (CEE) nos 2081/93 (), 2082/93 () y 2084/93 () de 1993 modifican los Reglamentos de 1988. Las principales novedades consisten en el reagrupamiento de los antiguos objetivos nos 3 y 4 en un único objetivo n° 3 (facilitar la integración de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral) y en la creación de un nuevo objetivo n° 4 (adaptación de los trabajadores y trabajadoras a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción).

6.4. Tras la adhesión de los tres nuevos Estados miembros, se modificaron los reglamentos relativos a los fondos estructurales mediante el artículo 29 del Acta de Adhesión, completado por el protocolo n° 6 sobre las disposiciones especiales aplicables al n° objetivo 6 (para regiones con una densidad de población inferior a 8 habitantes por kilómetro cuadrado) en el marco de los fondos estructurales en Finlandia y Suecia. Además, en el Consejo Europeo de Essen, celebrado durante los días 9 y 10 de diciembre de 1994, se creó una nueva iniciativa comunitaria en favor de la reconciliación en Irlanda del Norte para el período 1995-1997 ().

6.5. La asignación del FSE por Estado miembro y por objetivo se encuentra recogida en el cuadro 6.1.

Ejecución del presupuesto

6.6. 1995 es el segundo año de aplicación del nuevo marco normativo del FSE en vigor para el período 1994-1999 (en lo sucesivo denominado «FSE 1994-1999»).

6.7. Por otra parte, la Comisión continuó en 1995 con la ejecución de diferentes marcos reglamentarios del FSE (en lo sucesivo denominados «FSE 1984-1989» y «FSE 1990-1993»), procediendo tanto a la realización de compromisos de créditos como de pagos.

6.8. Tal y como ya lo mencionó el Tribunal en el año anterior (), las cuentas presupuestarias no permiten distinguir las operaciones de cada marco reglamentario (FSE 1984-1989, FSE 1990-1993 y FSE 1994-1999), debido a la falta de líneas presupuestarias específicas. No obstante, el sistema de gestión del ordenador de pagos permite obtener datos financieros relativos a la aplicación de cada uno de los marcos reglamentarios del FSE, pero dichos datos no se concilian con los de la contabilidad de la Comisión.

6.9. Los compromisos del FSE en 1995 se elevaron a 5 700 millones de ecus de un importe de créditos disponibles de 7 400 millones, es decir un 77 %, y los pagos a 5 100 millones de ecus de un total de créditos disponibles de 6 700 millones, o sea un 76 %. La infrautilización de los créditos asignados al FSE en el presupuesto 1995 ha sido pues importante, y demuestra la falta de adecuación entre la programación y las capacidades de gestión, especialmente de los Estados miembros (véanse los apartados 6.29 a 6.31).

6.10. Pese a haberse prorrogado el período de los pagos del FSE 1984-1989 y del FSE 1990-1993, los Estados miembros no utilizaron la totalidad de los compromisos disponibles. De esta forma, en 1994 y en 1995 las liberaciones definitivas se elevaron a 28,7 millones de ecus para los expedientes del FSE 1984-1989 y a cerca de 346 millones de ecus para los programas operativos (PO) del FSE 1990-1993.

6.11. De los créditos destinados al FSE 1994-1999, la Comisión comprometió 50,8 millones de ecus para los PO del FSE 1984-1989 y del FSE 1990-1993, que afectan sobre todo al Reino Unido (38,7 millones de ecus), Portugal (9 millones de ecus), España (2,4 millones de ecus) y Francia (0,5 millones de ecus).

6.12. Al término del ejercicio 1995, subsistían 53,6 millones de ecus de compromisos abiertos relativos al FSE 1984-1989, a la espera de la imputación de pagos. De estos compromisos, los correspondientes al período 1984-1988 abarcaban 12,4 millones de ecus de compromisos abiertos que la Comisión debería haber saldado a más tardar el 30 de septiembre de 1995 (). En lo que se refiere a los de 1989 y años posteriores, los reglamentos no exigen una fecha límite de cierre.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.13. Tras las observaciones efectuadas por el Tribunal el año pasado (), el importe de las obligaciones contraídas por la Comisión en sus decisiones de concesión de contribuciones del FSE queda registrado en lo sucesivo en la contabilidad con los compromisos al margen del balance.

6.14. En lo que se refiere a los errores cuantificables detectados por la Comisión durante sus inspecciones (alrededor de 90,7 millones de ecus en 1995), ésta se comprometió en 1994 () a realizar el registro contable para información de estos créditos potenciales. Sin embargo, al final de 1995 no se ha efectuado dicho registro en la contabilidad de la Comisión.

6.15. Por cada PO del FSE, los Estados miembros reciben un primer anticipo todos los años equivalente al 50 % del total de los gastos programados para el año. Para ello, el Estado miembro debe presentar a la Comisión un certificado de ejecución que abarque, al menos, un 60 % del tramo del año anterior. Mediante una simple reprogramación de los importes no utilizados del año anterior, los comités de seguimiento consiguen poner a disposición de determinados Estados miembros el anticipo del año siguiente sin haber efectuado el gasto del 60 %. El anticipo del año siguiente es, además, más importante que el previsto inicialmente, ya que la reprogramación financiera lleva a trasladar al año siguiente las cantidades no utilizadas. De esta forma, en el caso de un PO italiano, sin ninguna realización en 1994, el importe reprogramado para 1995 supone el 169 % de las previsiones que correspondían inicialmente a ese mismo año. Por lo tanto, en casos así, la Comisión abonó un anticipo adicional sin que se hubiera llevado a cabo acción alguna.

Bloqueo de los pagos por la Comisión

6.16. Cuando se detectan errores importantes en el contexto de un PO, la Comisión procede a un bloqueo temporal de los pagos pendientes, hasta que el Estado miembro adopte medidas correctoras. Los importes bloqueados, al final de febrero de 1996, habían aumentado un 63 % en un año (véase el cuadro 6.2). De un total de 1 063,9 millones de ecus bloqueados al final de febrero de 1996, 479,2 millones de ecus (45 %) ya lo estaban en el ejercicio precedente. En el caso de estos expedientes no se produjo ningún cambio durante el ejercicio 1995. Como ya había observado el Tribunal en el año anterior (), esta ausencia de cambios subraya la lentitud en la aplicación de las correcciones, incluso cuando los expedientes no están en manos de la justicia.

6.17. Al final de febrero de 1996, el volumen de los pagos bloqueados por la Comisión relativos a las intervenciones del FSE en España era de 543,7 millones de ecus y afectaba únicamente al Instituto Nacional del Empleo (INEM) y a la Fundación de la Formación Continua (Forcem).

6.18. Continúan sin resolverse las lagunas del sistema de certificación del INEM, sacadas a la luz por la Comisión durante un control efectuado en 1993, especialmente el volumen cada vez mayor de costes indirectos no justificados. De esta forma, sigue bloqueada una suma de 396,6 millones de ecus, sin que la Comisión haya emitido orden de ingreso.

6.19. A resultas de un informe de misión del Tribunal relativo al PO 900222ES1 y al Ministerio de Educación, transmitido el 24 de marzo de 1993 a la Comisión, ésta decidió proceder al bloqueo del saldo 1992 equivalente a 22,9 millones de ecus. Únicamente al cabo de dos años y medio comunicó la Comisión al Tribunal su decisión de recuperar una suma de 2,6 millones de ecus, sin que ningún control sobre el terreno le hubiera permitido determinar los posibles importes que debían recuperarse, y proponer al Estado miembro las mejoras necesarias de los sistemas de certificación.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cierre del FSE 1990-1993

6.20. Según la DG V (véase el apartado 6.8), de la dotación financiera del FSE 1990-1993 (20 283,9 millones de ecus), se comprometieron 20 108,3 millones (99,1 %) y se abonaron 18 209,7 millones (89,7 %).

6.21. De un total de 851 PO aprobados durante el período 1990-1993, sólo en un 37 % de los casos se cerraron las cuatro anualidades a principios de 1996. En cuanto a los restantes PO, aún queda por cerrar la última anualidad. La ejecución de los PO en relación con los compromisos debería haberse terminado a finales de 1993. Ahora bien, algunos se prorrogaron hasta 1995, incluso hasta finales de 1996. La Comisión debe velar por que las prórrogas para el período 1994-1999 tengan sólo carácter excepcional.

6.22. En relación con los programas de iniciativas comunitarias (PIC), de un total de 192 PO aprobados para el período 1990-1993, solamente el 15 % se cerró a finales de 1995, y una buena parte se prorrogó hasta finales de marzo/abril 1996.

Revisión en 1993 de la reglamentación FSE de 1988 para el período 1994-1999

Programación

6.23. El Reglamento (CEE) n° 2082/93 entró en vigor el 3 de agosto de 1993 y preveía un plazo de tres meses para la presentación por parte de los Estados miembros de sus planes para los objetivos nos 1, 3 y 4. A raíz de esto, la Comisión transmitió una guía de programación a los Estados miembros en septiembre de 1993 para los objetivos nos 1 y 3, y en noviembre de 1993 para el objetivo n° 4. Como el 3 de noviembre de 1993 era la fecha límite de presentación de los planes (), los Estados miembros sólo disponían de un mes para presentarlos y prepararlos. Al igual que en la reforma de 1988 (), la programación se realizó de manera precipitada.

6.24. Habría sido deseable que la programación hubiera podido basarse al máximo en la evaluación del período 1990-1993 () y en la evaluación previa del período 1994-1999. Ello no se ha logrado suficientemente y lo mismo ha ocurrido con los PIC, y en particular con Empleo.

6.25. Las iniciativas ADAPT () y Empleo () se pusieron en marcha en julio de 1994. Los Estados miembros debían presentar sus PO en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de julio de 1994, es decir, a primeros de noviembre de 1994. Como la guía de preparación de los PO no se entregó a los Estados miembros hasta septiembre de dicho año, éstos únicamente disponían de dos meses para dicha preparación. La Comisión decidió en diciembre de 1994 los PO de Empleo, y en mayo de 1995 los relacionados con ADAPT. Los Estados miembros debían elaborar proyectos que fueran objeto de aprobación conjunta con la Comisión.

6.26. Entre diciembre de 1993 y octubre de 1994, la Comisión efectuó, con ayuda de consultores externos, el análisis de los planes presentados por los Estados miembros. El Tribunal examinó estos trabajos, siendo las notas más destacadas las siguientes: durante la elaboración de los planes, con frecuencia no existían resultados cuantificados relativos al período 1990-1993, debido a la falta de una evaluación posterior; se constató una falta de claridad en las acciones que debían realizarse, en los gastos y en el impacto previsto, así como el número de beneficiarios por grupo destinatario o el tipo de acción. Tampoco existía una descripción de los objetivos intermedios dentro de las medidas que componen los planes.

6.27. La ausencia de definición de objetivos intermedios y específicos hace difícil el establecimiento de un vínculo entre los objetivos generales y los indicadores de impacto, poco precisos, que se utilizan generalmente en las formas de intervención. Esto tampoco facilita el análisis de la complementariedad de las medidas y de los medios financieros asignados por el FSE a los diferentes tipos de intervención (objetivos nos 1a, 5b y PIC), lo cual permitiría evitar el riesgo de duplicidad de los fondos comunitarios.

6.28. La situación actual, que permite la financiación de los mismos tipos de medidas a partir de diferentes instrumentos de intervención como DOCUP/PO (), los PIC ADAPT y Empleo, el programa Leonardo y determinadas medidas de asistencia técnica, no favorece la complementariedad de estos instrumentos, sino que más bien crea competencia entre ellos.

6.29. Se constataron retrasos importantes en el proceso de aprobación de los DOCUP/PO. El plazo medio transcurrido entre la recepción de las solicitudes y la decisión por la Comisión fue de siete meses y medio, en lugar de los seis meses previstos por el Reglamento () para los objetivos plurifondos. La mayoría de las decisiones no se tomó hasta la segunda mitad del año 1994 y durante 1995.

6.30. El importe previsto en los planes financieros para los tramos anuales 1994 y 1995, con destino al conjunto de los Estados miembros y a los objetivos nos 1 a 6 se eleva a 12 108,6 millones de ecus. La suma de los compromisos contraídos fue de 10 540,4 millones de ecus, y la de los pagos, de 7 283,2 millones de ecus. La infrautilización en los dos primeros años de aplicación del FSE 1994-1999, en relación con los planes financieros, supone un 13 % en compromisos y un 40 % en pagos. Por países, los casos más significativos son Italia, que solamente ha utilizado el 25,2 % de los créditos de pagos, Suecia, el 45 %, y Bélgica, el 47,3 % (véase el apartado 6.9).

6.31. La infrautilización de los créditos mencionada en el apartado anterior será, en principio, aún más importante porque, como ya señaló el Tribunal en 1993 () y 1994 (), y como muestran los certificados de gastos presentados en 1995 relativos al ejercicio 1994, en ciertos Estados miembros no se utilizan íntegramente los compromisos y los pagos.

Transferencia de los fondos comunitarios

6.32. Los Estados miembros deben velar por que los beneficiarios reciban los pagos con la mayor brevedad posible, por norma general tres meses después de la recepción de los créditos (). Esta norma no se respeta suficientemente. Así, en España no se respetó el plazo en el 31 % de los casos, y en Italia, en el 72 %. Además, en España se constató una falta de transparencia en lo que se refiere a las transferencias al Forcem. Este organismo heredó competencias del INEM sin que las transferencias de los fondos correspondientes en 1993 y en 1994 (300 millones de ecus procedentes del INEM) precisaran el reparto entre el FSE y la financiación pública nacional.

6.33. En Francia, únicamente la inscripción en la «partida de los ingresos» del presupuesto exige setenta y siete días (para los objetivos nos 3 y 4, lo que supone un 63 % del total). De esta forma, cinco meses más tarde, la Delegación de Empleo no había abonado aún 17,4 millones de ecus en concepto de pagos relativos al objetivo n° 3 en favor de la Association pour la formation professionnelle d'adultes (AFPA), o Asociación para la formación profesional de adultos, y efectuados el 21 de junio de 1995 por la Comisión. Además, resulta imposible distinguir la transferencia de los fondos destinados a cofinanciar exclusivamente las acciones subvencionables por el FSE del resto del volumen presupuestario, ya que los gastos cofinanciados por el FSE no se identifican claramente dentro del presupuesto nacional. En el Estado alemán de Renania del Norte-Westfalia, siete meses y medio después de la recepción del primer anticipo del PO 944001 D4, solamente se había pagado un 50 % a los promotores.

6.34. El seguimiento efectuado por las entidades públicas receptoras de los fondos comunitarios a nivel nacional (Tesoro y Ministerio de Trabajo) no siempre permite garantizar la gestión financiera individualizada por fondo estructural y forma de intervención. Por ejemplo, en Francia no se pudieron asignar 30,8 millones de ecus, al menos durante seis meses, a intervenciones concretas de la AFPA, por falta de indicaciones precisas de la Delegación de Empleo del Ministerio de Trabajo.

Gestión

6.35. En 1993 () y 1994 (), el Tribunal criticó la escasa concreción de los criterios para poder beneficiarse de la participación del FSE, debido a la falta, principalmente, de un manual de gestión. Sin embargo, para remediar esta situación, la Comisión estableció un grupo de trabajo común a los diferentes servicios denominado Criterios de subvencionalidad. Este asunto se trata dentro de los trabajos del SEM 2000. No obstante, no ha tenido incidencia en la gestión de 1995, lo que permite a las autoridades nacionales y regionales aplicar sus propias interpretaciones del acceso a la subvención, que a menudo resultan divergentes. En consecuencia, las intervenciones cofinanciadas por el FSE puede que se consideren subvencionables por los Estados miembros pero no por la Comisión.

6.36. El empleo de los fondos destinados al objetivo n° 4 continúa teniendo un gran retraso con respecto a las previsiones del programa. Para 1994, ningún Estado miembro solicitó un segundo anticipo. Igualmente, hasta el 1 de abril de 1995 sólo cinco Estados miembros habían solicitado un primer anticipo, quedando el 87 % de las sumas aprobadas para 1995 sin utilizar.

6.37. El retraso en la aplicación de los PO griegos del período 1994-1999 es muy importante. De 20 PO aprobados (con exclusión de los PIC) únicamente en dos se habían realizado acciones, en noviembre de 1995. No obstante, la Comisión abonó los primeros anticipos por un importe de 159,2 millones de ecus.

6.38. Los importes aprobados por las iniciativas Empleo y ADAPT para el período 1994-1999 se elevan a 1 396,6 y 1 349,8 millones de ecus, respectivamente. Sin embargo, los primeros proyectos del programa Empleo no se aprobaron hasta finales de 1995. No obstante, la Comisión, pese a ser consciente de la falta de proyectos, comprometió 583 millones de ecus y pagó automáticamente, a principios de 1995, 291,1 millones de ecus en calidad de anticipo, si bien el Reglamento (CEE) n° 2082/93 () no le obligaba a actuar de forma automática. En consecuencia, esta suma quedó sin utilizarse para los fines previstos durante un año en los Estados miembros.

6.39. Teniendo en cuenta la programación inicialmente adoptada para los PIC ADAPT y Empleo (1994-1999), su aplicación lleva ya un retraso de dos años.

Reapertura de los programas operativos cerrados

6.40. Los programas FSE 1990-1993 debían quedar finalizados el 31 de diciembre de 1993 y, si bien el pago de los créditos podía trasladarse al año siguiente, los compromisos debían haberse contraído para dicha fecha. Cualquier variación en esta última condición exigía una ampliación del programa o programas ().

6.41. Sin que los comités de seguimiento hubieran realizado ningún examen, las autoridades del Reino Unido notificaron el 31 de marzo de 1994 a la Comisión una serie de modificaciones a los objetivos nos 3 y 4, y a los programas operativos. Después de la fecha límite, se contrajeron nuevos compromisos para varios proyectos por valor de 38,7 millones de ecus. No obstante, la Comisión no aceptó estas modificaciones y, tal y como señaló el Tribunal en su Informe Anual relativo al año 1994 (), los programas operativos FSE del Reino Unido se cerraron con efecto a partir del final de 1993.

6.42. Pese a este cierre y a que las autoridades del Reino Unido no habían cumplido con el procedimiento requerido para prorrogar los programas, la Comisión decidió expresamente, el 10 de octubre de 1995, ampliar al 31 de diciembre de 1995 el plazo para considerar el gasto. Se reabrieron un total de ocho programas con el fin de reajustar anticipos y contraer compromisos y realizar pagos por valor de 38,7 millones de ecus a partir de créditos de 1995. Los pagos adicionales se mantendrán dentro de las sumas asignadas en el Consejo de Edimburgo y saldrán del total de créditos que deben desembolsar las autoridades del Reino Unido entre 1995 y 1999.

6.43. La acción llevada a cabo por la Comisión y aprobada por el interventor fue perjudicial, ya que carecía de base legal, la contabilidad de los objetivos en cuestión ya se había cerrado y aceptado, y contravenía el concepto de anualidad del presupuesto. Una parte de los fondos asignados al FSE 1994-1999 se utilizará para cubrir el gasto relativo al FSE 1990-1993. En el futuro, la Comisión deberá abstenerse firmemente de recurrir a este tipo de prácticas.

Seguimiento

6.44. La Comisión y los Estados miembros () ejercerán conjuntamente el seguimiento mediante informes sobre los progresos realizados, controles por sondeo y comités de seguimiento (CS).

6.45. Al final de 1995, la Comisión no había propuesto ningún mecanismo común de elaboración de informes, y los Estados miembros rara vez presentan informes de ejecución de calidad satisfactoria con las solicitudes de saldo. Pese a haberse definido indicadores de seguimiento en los marcos comunitarios de apoyo (MCA)/DOCUP, su utilización práctica en las certificaciones presentadas por los Estados miembros sigue siendo muy limitada, y la situación, siete años después de la entrada en vigor de la reforma de 1988, apenas ha evolucionado. Además, no se ha puesto en marcha de manera sistemática una metodología de control por sondeo de los aspectos técnico-pedagógicos y financieros, ni en la Comisión ni en los Estados miembros.

6.46. Dada la dificultad en hacer operativos la gestión y el seguimiento conjuntos del FSE por parte de la Comisión, los Estados miembros, las regiones y los interlocutores sociales, los CS no han podido desempeñar el papel clave que les atribuye la reglamentación. Igualmente, resulta también difícil obtener una representación adecuada de los Estados miembros, y más especialmente de la Comisión, en los CS, dado el número de reuniones: por ejemplo, una media de dos por semana en Francia ().

6.47. Tras la prórroga de numerosos PO de los «antiguos fondos» para después de 1993, los CS creados durante la aplicación del FSE 1994-1999 deben encargarse del cierre de los PO de los «antiguos fondos», si bien no tienen atribuido este mandato.

6.48. En 1995, la Comisión transmitió a los Estados miembros un documento titulado «Orientaciones comunes para el seguimiento y las evaluaciones intermedias». No obstante, cada CS elegirá el sistema de seguimiento que considere más oportuno, lo cual dificultará la posibilidad de confrontación de los resultados dentro de la Unión.

6.49. Los CS, que deberían interesarse en solucionar las lagunas existentes, no siempre tuvieron en cuenta las conclusiones de los diferentes organismos de control, circunstancia que ya señaló el Tribunal el año pasado ().

Certificación/control

6.50. La Comisión todavía no ha precisado la noción clave de «gastos efectuados», que es la base de las certificaciones a cargo de los Estados miembros que dan lugar a compromisos y pagos posteriores. Para las autoridades españolas, los «gastos efectuados» corresponden al volumen de los gastos ordenados durante un período subvencionable dado. Para las autoridades italianas y francesas, un gasto efectuado a menudo sólo representa un compromiso jurídico, sin que el pago haya sido ordenado. En consecuencia, el término de «gastos efectuados» no necesariamente corresponde a la propia realización de la acción. Esta manera de actuar lleva a la Comisión a abonar importes antes de que se cumplan las condiciones de ejecución.

6.51. Gran parte de los organismos gestores del FSE no respeta la obligación de llevar una contabilidad que identifique la base subvencionable, pese a que ésta sea objeto de una declaración certificada por parte de los Estados miembros. Esto se constató durante los controles efectuados en Grecia, España, Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido. Sólo rara vez se puede realizar el cotejo entre los datos contables de los gestores del FSE y los de las certificaciones presentadas a la Comisión. Por tanto, resulta difícil verificar la fiabilidad del volumen global de los gastos declarados por los gestores, la cofinanciación nacional exigida y el respeto del principio de adicionalidad, pese a la obligación introducida por la reforma de 1988 y confirmada en 1993.

6.52. La práctica de estimación de los gastos sustituye a veces a la declaración de gastos reales. El Tribunal constató que los métodos de certificación de determinados grandes organismos gestores de envergadura no ofrecen ninguna «visibilidad» de las acciones cofinanciadas por el FSE. El sistema de gestión y de contabilidad no permite distinguir la base de los gastos subvencionables. Igualmente, no existe relación entre las acciones subvencionables programadas, las realizadas, su costo y su reflejo en la contabilidad. Los pagos finales abonados por la Comisión se basan, en parte, en cálculos de costes a tanto alzados declarados por los Estados miembros sin demostrar que no sobrepasan el volumen de los gastos subvencionables realmente efectuados.

6.53. Las autoridades francesas reconocieron no siempre haber reunido datos reales para las declaraciones de los gastos que deberían haberse derivado de los centros en los que se originan los costes desconcentrados y descentralizados () del Estado. Así, durante los controles efectuados por el Tribunal en la AFPA, se constató que, en 1994, los tantos alzados utilizados en el nivel central eran cuatro o cinco veces superiores a los gastos realmente efectuados, lo cual confirma el carácter estimativo y sobrevalorador de la certificación de la AFPA. Además, el sistema de certificación y gestión de uno de los tres mayores gestores del FSE en Francia, la Délégation à la formation professionnelle (DFP), o Delegación de la formación profesional, no ofrece ninguna garantía de validez del volumen y naturaleza de los gastos declarados subvencionables y realmente efectuados. Ahora bien, este organismo certificó, en 1994, 110,9 millones de ecus destinados únicamente al objetivo n° 3, de los cuales 46,4 millones correspondían al FSE.

6.54. Las informaciones relativas a la cofinanciación nacional en los certificados de las solicitudes de saldo emitidos por las autoridades italianas no siempre reflejan la realidad. Cuando pudo realizarse el cotejo entre los importes certificados y los registrados como pagados en la contabilidad de las regiones de Lombardía y Sicilia, resultó que se habían certificado 114,9 millones de ecus en demasía.

6.55. En Italia, el Ministerio de Trabajo tenía y tiene a su cargo la gestión de los PO/DOCUP bajo tutela ministerial (por ejemplo, para las empresas públicas). Aunque se haya asignado a dicho Ministerio una función de coordinación, el artículo 4 de la Ley 845 precisa que las regiones se ocuparán de la programación y ejecución de las actividades de formación profesional. Sin embargo, las decisiones por las que se aprobaron los PO/DOCUP y PIC no lo tuvieron en cuenta. Esto podría dar lugar a un conflicto de competencias entre las autoridades nacionales y regionales con posibles repercusiones en el seguimiento y el control de las intervenciones comunitarias afectadas.

6.56. Para cada año de ejecución de las intervenciones del FSE, la cofinanciación nacional debe decidirla el Comité interministerial de la programación económica (CIPE). En relación con los años 1990-1994, estas decisiones, que constituyen la base legal de la cofinanciación, se tomaron tardíamente, incluso después de que finalizara el año de referencia.

6.57. Si tenemos en cuenta que, tras las decisiones CIPE, los fondos deben ponerse a disposición de los gestores mediante órdenes de pago, aún se añaden más plazos a los retrasos CIPE. Dado que todas las solicitudes de pago y todas las declaraciones de ejecución enviadas a la Comisión incluyen las contribuciones del FSE y las nacionales, las solicitudes o las declaraciones certificadas no pueden considerarse correctas, debido a la falta de cofinanciación nacional (véase el apartado 6.54).

6.58. Los resultados de la evaluación de los controles relativos al FSE 1989-1993 en Portugal estuvieron disponibles en 1995. Se llevaron a cabo controles, variables en cuanto a extensión e intensidad, en unas tres cuartas partes de los programas financiados.

6.59. No obstante, los controles efectuados por el departamento encargado de los asuntos del FSE en Portugal (DAFSE), por sus propios medios o mediante el recurso a auditores externos, cubrieron un número demasiado reducido de acciones en relación con las solicitudes y, sobre todo, en relación con todo el universo (). Pese al carácter generalmente no aleatorio de la muestra fiscalizada, el elevado porcentaje de irregularidades detectadas demuestra la insuficiencia del número de controles y plantea importantes dudas en relación con el carácter subvencionable de los gastos aceptados. Las autoridades nacionales han adoptado medidas para reforzar el control y así poner remedio a esta situación en el nuevo MCA.

6.60. En dos PO del período 1994-1999 (), fiscalizados en Portugal en 1995, se constató que se habían financiado gastos relativos a acciones de formación realizadas en noviembre y diciembre de 1993 con cargo al tramo 1994, pese a que el programa abarca el período que va desde el 1 de enero de 1994 al 31 de diciembre de 1999.

6.61. Las autoridades portuguesas atribuyeron a determinadas organizaciones de Derecho privado la condición de «credibilidad intrínseca», es decir, que su admisión a las ayudas financieras del FSE no era cuestionable. De esta forma, uno de los principales promotores se benefició de financiaciones comunitarias sustanciales y crecientes, a pesar de que desde 1988 existen expedientes de acciones FSE de este promotor que, a menudo, terminan en manos de la justicia por presuntas irregularidades graves.

6.62. En las solicitudes de saldo, los Estados miembros también deben informar sobre las disposiciones de control, que son de naturaleza muy general y en la mayoría de los casos únicamente dan una descripción de los organismos de control implicados. No obstante, dado que en las solicitudes de saldo no se mencionan ni los resultados de los controles ni sus consecuencias financieras, no es posible identificar las áreas de riesgo ni formarse una opinión sobre la actividad real de control de los Estados miembros, con vistas a la financiación del FSE.

6.63. Como ya lo señaló el Tribunal en 1994 (), las solicitudes de saldo presentadas por las autoridades griegas entre 1990 y 1994 deben volverse a calcular en ecus, ya que no se respetó el Reglamento (CEE) n° 1866/90, relativo a la utilización del ecu. Aún no se ha hecho el cálculo y queda por determinar, junto con la Comisión, la manera de regular las transferencias financieras resultantes de estos cálculos.

6.64. La ayuda del FSE puede concederse dentro del objetivo n° 1 a las personas amenazadas de paro, en particular en el marco de reestructuraciones (). Como ya lo señaló el Tribunal en 1994 (), una parte de la financiación FSE 1990-1993 volvió a recaer en grandes empresas públicas de Grecia para la formación de sus empleados. El examen del plan de reestructuración de una gran empresa muestra que no se había previsto ninguna medida con respecto a los despidos. Por lo tanto, no se sabe claramente con qué criterio se ha concedido esta ayuda.

6.65. En Grecia es poco frecuente la fiscalización de las empresas y las administraciones públicas, y, por tanto, debe intensificarse. Conforme a la información recibida sobre el terreno, un determinado número de beneficiarios recibió ayudas para el período 1990-1993 sin que dispusieran de la estructura adecuada. Como consecuencia del nuevo procedimiento de gestión del FSE creado por las autoridades griegas, en el momento de la visita del Tribunal, únicamente 350 de los 3 500 promotores que se habían beneficiado de la ayuda del FSE reunían, según el Ministerio de Trabajo, las condiciones requeridas. Se informó al Tribunal, en 1995, de que dicho Ministerio había adoptado medidas para recuperar las sumas indebidamente abonadas.

6.66. La Comisión y los Estados miembros no siempre disponen de bases de datos que permitan identificar en un tiempo determinado y con fiabilidad a los beneficiarios finales del FSE y los importes correspondientes. En consecuencia, los controles no pueden basarse en un muestreo riguroso ni en trabajos de análisis y controles cruzados. Debe garantizarse la información sobre los beneficiarios finales y el acceso a ésta.

6.67. Los organismos nacionales de fiscalización realizan controles de los criterios de acceso a la subvención del FSE con muy poca frecuencia. Pese a los protocolos de acuerdo firmados a este respecto a partir de 1994 entre el interventor de la Comisión y las autoridades nacionales de control interno de siete Estados miembros (), no hay criterios para seleccionar los beneficiarios del FSE que deben inspeccionarse. Son necesarios un programa detallado y una metodología de control actualizada, así como procedimientos para dar curso a los informes de fiscalización. Además, los resultados de los escasos controles efectuados no se comunican sistemáticamente a la DG XX ni al Tribunal de Cuentas (únicamente se envió, a finales de 1995, a la DG XX un informe elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado en España ().

6.68. Según la reglamentación (), en el transcurso de los tres años siguientes al último pago relativo a una acción, el organismo beneficiario y las autoridades responsables dejarán a disposición de la Comisión todos los comprobantes de gastos y las pruebas documentales de los controles relacionados con la acción. La Comisión y los Estados miembros deben velar por que la documentación necesaria para los controles esté todavía disponible durante los tres años siguientes al cierre de los PO, tal y como está previsto por el Reglamento, y no sólo durante los tres años siguientes a la realización de las acciones individuales. Así, en 1995, el Tribunal no pudo controlar por completo las operaciones de la Asociación para la formación profesional de adultos (AFPA), ya que las normas aplicables en Francia a esta asociación habían reducido a seis meses el período de disponibilidad de las pruebas documentales, contraviniendo la reglamentación comunitaria.

6.69. La función de los certificadores no ha cambiado apenas en relación con el período 1990-1993; esencialmente, se limitan a transmitir a la Comisión las certificaciones de los organismos gestores descentralizados de naturaleza pública. La falta de control de las certificaciones intermedias hace que la transmisión de las declaraciones de pagos constituya únicamente un trámite formal. En Italia y en Francia, los organismos encargados de la certificación ni siquiera tienen competencias de control. Además, las certificaciones emitidas, al presentar las solicitudes de pago a la Comisión, no guardan relación con los resultados de los controles que hayan podido efectuar los órganos competentes, de lo cual resulta que la fiabilidad de las certificaciones no está garantizada. Por otra parte, en Portugal se constataron restricciones a las labores de inspección de los organismos nacionales y comunitarios responsables de la gestión y el control del FSE. Además, se cuestionó el derecho de inspección de la Comisión, incluso en caso de sospecha de irregularidades graves.

Evaluación/impacto

6.70. La evaluación a posteriori () de las acciones estructurales tiene por objeto medir su eficacia en relación con los objetivos contemplados en el artículo 130 A del Tratado, especialmente el refuerzo de la cohesión económica y social de la Comunidad, así como su impacto en cada MCA y en las intervenciones operativas.

6.71. Durante la programación 1994-1999 se conocía poco el impacto real del FSE en cuanto a empleos encontrados o mantenidos en el ámbito de la formación recibida, número de personas contratadas para puestos de trabajo estables, o en cuanto a nuevos conocimientos que permitan a las personas en período de prácticas estar en mejor posición a la hora de encontrar o de conservar un empleo.

6.72. El Tribunal ya había criticado en 1990 la falta casi sistemática de evaluaciones previas () en la puesta en marcha de la reforma de 1988. Durante sus fiscalizaciones en los Estados miembros, rara vez encontró evaluaciones de este tipo para el período 1994-1999. Si existían determinados elementos como el número de posibles destinatarios, los costes de las intervenciones y su duración, eran demasiado generales, y faltaba una descripción suficientemente detallada de los resultados que debían alcanzarse y de los medios para lograrlos, ni tampoco los costes estaban siempre bien explicitados. Por tanto, será difícil realizar una evaluación a posteriori para el período 1994-1999 de los resultados obtenidos, la justificación de los costes y los empleos encontrados.

Subcontratación

6.73. La subcontratación es una práctica muy utilizada en los Estados miembros. El Tribunal constató que las autoridades nacionales, regionales y locales subcontratan a menudo sucesivamente las acciones de formación, a veces sin formalización y sin salvaguardar el derecho de control.

6.74. Las autoridades nacionales certificadoras no siempre conocen la entidad que se ocupa de la formación. Lo mismo ocurre en relación con la existencia real y el carácter subvencionable de los gastos declarados. La Comisión debe velar por que se respete su derecho de inspeccionar los servicios prestados por subcontratistas financiados con fondos comunitarios.

6.75. Con el fin de garantizar la transparencia y el control necesarios por parte del promotor y de los organismos nacionales y comunitarios, la concesión de las ayudas del FSE debería estar condicionada a la aceptación de normas específicas. Convendría, por ejemplo, que los promotores incluyeran en los acuerdos de subcontratación cláusulas que permitieran a las instancias nacionales y comunitarias gozar, en relación con los subcontratistas, de los mismos derechos y garantías que en relación con el propio promotor. Además, los promotores no deberían, sin previa autorización del gestor, ceder, ni parcial ni completamente, sus derechos y obligaciones, ni delegar mediante subcontratación la ejecución de todas o parte de las prestaciones.

Gastos administrativos y gastos de operaciones

6.76. Para el período 1994-1999, la Comisión no exige en las solicitudes de saldo un desglose por tipo de gastos. Por esta razón, cada vez resulta más difícil efectuar un análisis de los gastos (véase el apartado 6.18).

6.77. Además, el hecho de que los Estados miembros hayan elaborado las declaraciones de gastos basándose en tantos alzados hace aún más difícil determinar la naturaleza de los gastos (véanse los apartados 6.52 y 6.53).

6.78. La Comisión no ha efectuado un análisis de los gastos declarados por los Estados miembros que le permita manifestarse acerca de su carácter subvencionable e importancia relativa. Además, en relación con los gastos, no dispone de costes medios indicativos según los tipos de formación pese a que la normativa lo exige ().

Conclusión

6.79. La falta de adecuación entre la programación y las capacidades de gestión, principalmente de los Estados miembros, ha dado lugar a una infrautilización sustancial de los créditos del FSE en 1994 y en 1995 (véanse los apartados 6.9 a 6.11 y 6.24).

6.80. La Comisión debe mejorar su sistema de seguimiento de los importes bloqueados (véanse los apartados 6.16 a 6.19 y 6.51 a 6.64).

6.81. La práctica, muy extendida, de subcontratación, incluso en cascada, requiere una atención particular y normas claras por parte de la Comisión (véanse los apartados 6.73 a 6.75).

6.82. El mecanismo de control acordado en un protocolo entre la Comisión y los Estados miembros aún no ha producido los resultados deseados. Las fiscalizaciones concertadas entre el interventor de la Comisión y las instituciones nacionales de control de siete Estados miembros en el marco del protocolo no se han llevado a cabo en la forma proyectada (véase el apartado 6.67).

6.83. La experiencia obtenida con los programas hasta finales de 1993 no fue satisfactoria (véanse los Informes Anuales precedentes y los apartados 6.21, 6.22 y 6.40 a 6.43), y, aunque se observa cierto progreso, la fiscalización de las cuentas de 1995 ha demostrado que es muy deseable que se produzcan más mejoras:

- Los nuevos programas no han identificado suficientemente objetivos claros y medibles (véanse los apartados 6.23 a 6.28).

- Continúa existiendo el problema de la aplicación en la práctica del derecho a la subvención (véanse los apartados 6.35, 6.40 a 6.43, 6.50, 6.52 y 6.53, 6.60, 6.64 y 6.65), pese a que la Comisión finalmente ha iniciado una discusión seria con los Estados miembros en el contexto del SEM 2000.

- Los sistemas de contabilidad de varios Estados miembros no son suficientemente fiables (véanse los apartados 6.51 y 6.52). Tampoco se dispone de información fiable sobre los beneficiarios (véanse los apartados 6.66 a 6.68).

- En consecuencia, existen trabas para una gestión y un control satisfactorios, con lo cual surgen retrasos en la transferencia de los fondos (véanse los apartados 6.32 y 6.33), junto con un mal funcionamiento de los comités de seguimiento, etc. (véanse los apartados 6.44 a 6.49, 6.57 a 6.59, 6.73), controles internos inadecuados (véanse los apartados 6.60 a 6.66, 6.68 y 6.69) y certificaciones de gastos no fiables (véanse los apartados 6.54, 6.59, 6.69 y 6.71).

Es necesario adoptar medidas para definir claramente objetivos, aplicar íntegramente criterios de acceso a la subvención, por ejemplo en relación con los costes indirectos, crear sistemas fiables de contabilidad e información, y fijar procedimientos de control y revisión efectivos, incluyendo los de los subcontratistas. La falta de reacción de los Estados miembros debería intentar corregirse mediante el bloqueo por la Comisión del pago de anticipos y la realización de correcciones financieras si dichos Estados continúan efectuando pagos contraviniendo los Reglamentos.

PROGRAMAS COMUNITARIOS EN LOS ÁMBITOS DE LA EDUCACIÓN Y DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL: SÓCRATES, LEONARDO Y PROGRAMAS ANTERIORES

Introducción

6.84. Los programas Sócrates y Leonardo, en vigor desde el 1 de enero de 1995 hasta el 31 de diciembre de 1999, con fondos que se elevan a 850 millones y 620 millones de ecus respectivamente, consolidan e intensifican los programas comunitarios de educación y formación profesional que finalizaron en 1994. Se han incluido nuevas acciones, como la cooperación transnacional en los ámbitos de la educación escolar (Sócrates) y la intensificación del carácter transnacional de proyectos, así como la deseada integración de medidas anteriormente separadas en el campo de la innovación en la formación profesional (Leonardo).

6.85. El objetivo general de Sócrates es contribuir a mejorar la calidad e importancia de la enseñanza destinada a los niños, los adolescentes y los adultos mediante la intensificación de la cooperación europea y del acceso al abanico de oportunidades de aprendizaje que se ofrecen en toda la Unión Europea. Este programa busca proporcionar a los estudiantes de todas las edades y grupos sociales una idea de la dimensión europea de las materias que están estudiando. El programa Leonardo pretende apoyar y completar las acciones desarrolladas en los Estados miembros de la Unión Europea con objeto de mejorar la calidad de las políticas y prácticas de formación y su capacidad de descubrir nuevos enfoques de aprendizaje. Leonardo contribuye con su apoyo al desarrollo de la cooperación transnacional en la formación, favoreciendo una gran diversidad de experiencias en Europa destinadas a definir enfoques innovadores en este ámbito en relación con los métodos, los contenidos y los materiales de formación.

6.86. El Tribunal fiscalizó los programas Leonardo y Sócrates en la Comisión y en siete Estados miembros ().

Ejecución del presupuesto

6.87. Los compromisos destinados al programa Leonardo eran de 144,076 millones de ecus de un total de créditos de 144,089 millones. Los pagos se elevaron a 110,3 millones de ecus de un total de créditos de 122,3 millones. Para el programa Sócrates, los compromisos eran de 188,9 millones de ecus de un total de créditos por valor de 189,1 millones, y los pagos se elevaron a 147,7 millones de ecus de un total de créditos de 178,6 millones (). El cuadro 6.3 muestra los compromisos contraídos y los pagos efectuados por la Comisión durante el ejercicio 1995. Los datos relativos al programa Leonardo muestran que hay una alta concentración de compromisos y pagos al final del ejercicio presupuestario.

Observaciones

Transición de los programas anteriores

6.88. La fusión y ampliación de acciones individuales en el ámbito de la formación profesional, que eran objeto de los programas anteriores, dieron lugar a problemas de transición durante el período de aprobación de los nuevos programas.

6.89. Al cierre de los programas anteriores siguió una reorganización de las estructuras administrativas de algunos Estados miembros. En Grecia, tras la liquidación de una empresa que intervenía en la gestión de un programa anterior, no está claro sobre qué entidad recaerán, en tanto que sucesora legal, los derechos y obligaciones derivados de los pagos y cobros pendientes.

6.90. A pesar del retraso en la adopción de decisiones relativas a los nuevos programas, seguía sin disponerse de las evaluaciones definitivas de los programas anteriores para poder tenerlas en cuenta durante la elaboración de los nuevos programas. Incluso en el momento de las visitas del Tribunal, no todas las evaluaciones se habían finalizado.

6.91. La adopción tardía de decisiones relativas a los nuevos programas ponía en peligro la continuidad de acciones comunitarias del ámbito de educación y formación profesional. Las medidas transitorias de Leonardo sólo recibieron 8 millones de ecus. Los retrasos experimentados antes de que se aplicaran los nuevos programas, especialmente en los intercambios y colocaciones del programa Leonardo, pueden interrumpir la continuidad del trabajo llevado a cabo durante los programas anteriores.

6.92. En todos los Estados miembros visitados se observó que, en el caso de algunos capítulos, los contratos de intercambios y colocaciones de ambos programas se concluyeron después de comenzar el año académico o el año de formación profesional. Dado que los primeros pagos únicamente están autorizados tras la recepción de los contratos firmados por la Comisión, los intercambios y colocaciones se retrasaron.

6.93. En el nivel de la Comisión, no se logró el ahorro que se esperaba con la reducción del número de oficinas de asistencia técnica, de seis en los programas anteriores a dos en Leonardo y Sócrates. Los pagos anuales para gastos abonados por la Comisión a las nuevas oficinas de asistencia técnica se elevan a 18,4 millones de ecus en relación con 1995/1996, es decir, una reducción de únicamente un 4 % (1994/1995: 19,2 millones de ecus).

Procedimiento de solicitud y plazos

6.94. El procedimiento de solicitud del programa Leonardo se rige por dos métodos diferentes. El primero, procedimiento I, consiste en presentar una solicitud a la unidad de coordinación nacional del Estado miembro. Con el segundo, procedimiento II, la solicitud se presenta directamente a la Comisión. En ambos casos, la unidad de coordinación nacional recibe una copia de todas las solicitudes de coordinadores de proyectos residentes en su Estado miembro.

6.95. El establecimiento de dos procedimientos diferentes hace que el sistema resulte innecesariamente complejo. Como la unidad de coordinación nacional debe evaluar todas la solicitudes y el Comité Leonardo debe decidir la aceptación o el rechazo de cada solicitud de proyecto, dicha decisión no puede tomarse en contra de la voluntad del Estado. Para simplificar la gestión, todas las solicitudes deberían tramitarse mediante un único procedimiento.

6.96. La mayoría de los organismos visitados se quejaba de que los plazos eran excesivamente apretados. Muchas agencias nacionales no podían contactar y proporcionar información a todos los candidatos potenciales ni examinar detalladamente la admisibilidad de las solicitudes recibidas, y los candidatos, a su vez, tenían problemas para rellenar las solicitudes a tiempo.

6.97. En relación con el aspecto meramente técnico del procedimiento de solicitud, el formulario del programa Leonardo para proyectos pilotos e intercambios y colocaciones (capítulos I, II y III) contiene unas treinta páginas más otras tantas como apéndice. No siempre resulta claro para las unidades de coordinación nacional, y menos aún para los promotores, qué relación existe entre algunas preguntas del formulario de solicitud y el proyecto.

Alcance de la financiación y apoyo de la Comunidad

6.98. El apoyo de la Comunidad está destinado a proyectos que de otra forma no se llevarían a cabo. No obstante, algunas de las inspecciones sobre el terreno de proyectos piloto transnacionales revelaron que, en los casos en que la financiación comunitaria era escasa en relación con el total de fondos requeridos, los proyectos se habrían realizado de todas formas sin fondos comunitarios.

6.99. La situación es similar en el capítulo Erasmus del programa Sócrates. En la mayoría de los Estados miembros visitados la ayuda establecida por estudiante era de 100 a 150 ecus al mes para el año académico 1995-1996 (Francia, Italia, Reino Unido) y de 70 ecus en Alemania, a pesar de que podía llegar a un máximo de 5 000 ecus al año. El éxito del programa en atraer un número cada vez mayor de candidatos, a pesar de la disminución constante de la ayuda mensual por estudiante, se debe también a los incentivos no financieros, como la convalidación de los estudios llevados a cabo.

Controles financieros

6.100. En el caso de proyectos directamente gestionados por la Comisión no existen disposiciones para apoyar los controles financieros de la Comisión, que nunca pueden ser completos, mediante controles efectuados por organismos apropiados de los Estados miembros. Allí donde los programas se realizan de manera conjunta con organismos públicos de los Estados miembros, convendría que la Comisión recomendara controles a los servicios externos o internos de fiscalización que responderían ante dichos organismos públicos. En otros casos, la Comisión podría exigir una auditoría externa como condición para su financiación.

6.101. La oficina de asistencia técnica de Leonardo, encargada de la verificación de los estados de gastos de los 749 proyectos piloto en curso, aún no dispone de los procedimientos escritos que deben seguir sus agentes.

Coherencia, complementariedad y problemas de la superposición en la financiación

6.102. Las Decisiones por las que se establecen los programas Sócrates y Leonardo exigen que la Comisión, junto con los Estados miembros, garantice la coherencia general con otras acciones comunitarias y desarrolle su complementariedad con las iniciativas comunitarias.

6.103. No obstante, determinados objetivos del programa Leonardo se solapan con los establecidos para el Fondo Social Europeo, en particular el objetivo n° 4 y las iniciativas comunitarias ADAPT y Empleo. El programa Leonardo y las iniciativas comunitarias que reciben la contribución del FSE, como ADAPT y Empleo, contienen algunos objetivos casi idénticos, entre ellos la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo, igualdad de oportunidades, ayuda a las personas desfavorecidas, intercambios transnacionales de jóvenes (Leonardo/Empleo) y adaptación de la mano de obra al cambio industrial (Leonardo/ADAPT). Además, la coordinación se ve debilitada por la multiplicidad de los organismos implicados. En consecuencia, no sólo se superponen algunas acciones, sino que el logro de los objetivos se frena, pues la duplicidad conduce a la competencia en lugar de a la complementariedad, y se crea la posibilidad de presentar muchas solicitudes para cada proyecto. Actualmente, el nivel de información disponible en las diferentes administraciones afectadas (Comisión, organismos locales y centrales de los Estados miembros) no es suficiente para poder detectar estos casos.

6.104. El riesgo de doble financiación surge especialmente en relación con acciones de Leonardo y del Fondo Social Europeo, incluyendo las iniciativas ADAPT y Empleo.

6.105. En el nivel de los Estados miembros visitados, sólo es posible comparar las bases de datos de solicitudes mediante métodos indirectos. O bien se lleva a cabo de manera no sistemática, como en Francia (), o incompleta, como en Alemania (). Un control sistemático requiere una base de datos centralizada, como se ha previsto en Grecia, donde la coordinación del programa Leonardo está adjudicada a un organismo controlado por el Ministerio de Trabajo, que también administra las iniciativas comunitarias del FSE ADAPT y Empleo.

Conclusión

6.106. La ejecución de los dos nuevos programas Leonardo y Sócrates ha originado retrasos e interrupciones en los programas anteriores (véanse los apartados 6.91 a 6.92).

6.107. Las evaluaciones finales de los programas anteriores sólo se completaron una vez empezados los nuevos programas. Por tanto, los resultados no pudieron tenerse en cuenta a la hora de formular los nuevos programas (véase el apartado 6.90).

6.108. Con objeto de lograr la coherencia y complementariedad requeridas de las medidas comunitarias y prevenir el riesgo de doble financiación, deben mejorarse las estructuras de coordinación de las administraciones afectadas entre sí y en su propio seno (véanse los apartados 6.88 y 6.102 a 6.105).

ACCIONES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Introducción

6.109. El análisis del Tribunal se centró en los gastos de la partida B3-4103 en 1995 (13,6 millones de ecus en compromisos, véase el cuadro 6.4). Esencialmente, se trata de la financiación de acciones concretas para la lucha contra la exclusión social (86 proyectos), prevención de la delincuencia (46 proyectos) y de varias redes en este ámbito a nivel europeo. También se examinó la evaluación de los resultados efectuada por la Comisión (disponible en 1995) sobre el principal programa financiado con esta partida, Pobreza III (1989-1994).

6.110. El primero y el segundo programa denominados Pobreza abarcaron el período 1975-1980 y posteriormente 1985-1989, y dispusieron en total de 49 millones de ecus. Pobreza III, de 1989 a 1994, dispuso de 55 millones de ecus. La financiación de los proyectos de este programa finalizó, como estaba previsto, en junio de 1994. La financiación de la asistencia técnica se prorrogó, no obstante, hasta septiembre de 1995. El Consejo no había aprobado a finales de mayo de 1996 el programa Pobreza IV, para el período 1994-1999 (121 millones de ecus).

Resultados

6.111. La evaluación del impacto y la eficacia de las acciones del programa Pobreza o de otras acciones en este ámbito, financiadas por esta partida presupuestaria, es difícil debido a la falta de objetivos precisos y cuantificados.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.112. Pobreza III tiene por finalidad garantizar la coherencia de conjunto de todas las acciones comunitarias que afectan a grupos de personas económica y socialmente menos favorecidas. Esta coherencia sólo se halla en una fase inicial.

6.113. La Decisión 89/457/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, establecía también que Pobreza III debía «contribuir a la elaboración de medidas preventivas en beneficio de las categorías de personas que corren el riesgo de tornarse económica y socialmente menos favorecidas, y de medidas de ayuda para atender a las necesidades originadas por situaciones de extrema pobreza» En relación con las «medidas preventivas», debería establecerse una información global. En cuanto a las «categorías de personas» mencionadas, pese a los muchos estudios efectuados, no hay información disponible acerca de su número, y el programa no parece haber integrado medidas al respecto. En cuanto a las «medidas de ayuda para atender a las necesidades originadas por situaciones de extrema pobreza», el programa calcula haber alcanzado a una población de 38 000 personas ().

6.114. No existe ninguna indicación en cifras acerca del resultado obtenido en la población beneficiada o el obtenido por el conjunto de las acciones, en el mismo ámbito y durante el mismo período.

6.115. La Decisión del Consejo mencionada contemplaba «producir, en una perspectiva multidimensional, modelos organizativos innovadores de integración de las personas económica y socialmente menos favorecidas, que involucren a los actores económicos y sociales». En cuanto a la perspectiva multidimensional, la mayoría de los proyectos abarcaban varios ámbitos, pero su coherencia interna con frecuencia era débil. En relación con el efecto de demostración, la capacidad de supervivencia de este tipo de proyectos una vez finalizada la financiación comunitaria constituye un indicador importante de su valor como soluciones susceptibles de difusión. Ahora bien, de cuarenta y dos proyectos de Pobreza III, una vez finalizada la financiación comunitaria, diez declararon haber parado sus actividades y quince continuaron con otros tipos de financiación comunitaria. Un cuestionario enviado por el Tribunal a todos los proyectos, un año y medio después de finalizar Pobreza III, revela que el número de proyectos abandonados pasó de un 24 % a un porcentaje de al menos el 40 %. La mitad de los proyectos que siguieron funcionando reciben financiaciones comunitarias. Al tratarse de proyectos de demostración, habría sido importante también evaluar su difusión en los Estados miembros, evaluación que no se hizo.

6.116. Los Estados miembros presentaron los proyectos financiados a cargo de Pobreza III y la Comisión los seleccionó. La relación coste-resultado no figura en cifras, lo cual es muy importante para proyectos pilotos, que solamente resultan interesantes si pueden generalizarse.

6.117. Los resultados concretos del intercambio intracomunitario de conocimientos y de la transferencia de métodos se conocen sólo parcialmente. También se echa de menos una definición y objetivos precisos para estos intercambios.

6.118. En relación con los gastos derivados de acciones piloto en el ámbito de la exclusión social y la prevención de la delincuencia financiadas en 1995 al margen de Pobreza III, no se ha determinado el impacto concreto que debía conseguirse, y la definición de la población destinataria es vaga y no está cuantificada.

6.119. La eficacia de las numerosas redes europeas financiadas en este ámbito y su contribución a la reducción de la exclusión social no están en absoluto demostradas y nunca se han evaluado. Lo mismo ocurre en lo que se refiere a su coherencia de conjunto y su relación con los demás instrumentos financiados por el presupuesto comunitario.

6.120. La red europea de lucha contra la pobreza (EAPN), por ejemplo, cubre redes europeas y reagrupa redes nacionales. La Comisión justifica su actividad porque le sirve de ayuda como fuente, y a la vez mecanismo de difusión de información. La atribución de este cometido de prestación de un servicio a la Comisión (1,3 millones de ecus en 1995) debería haber sido objeto de un procedimiento de licitación.

6.121. El presupuesto de 1995 destinó un importe de 2 millones de ecus a la cooperación con las asociaciones de solidaridad (Declaración n° 23 anexa al Tratado CE). No hay indicaciones precisas en relación con los resultados esperados.

Base legal

6.122. En 1995, la Comisión financió las ochenta y seis experiencias piloto (6 millones de ecus) del ámbito de la exclusión social sin que el Consejo hubiera adoptado una base legal. Esta cantidad se destinó a acciones del mismo ámbito que las de los programas Pobreza, si bien el Consejo no había aprobado la continuación de estos programas para después del 31 de enero de 1995. Igualmente, han perdido su base legal las actividades financiadas a título de Pobreza III desde julio de 1994, especialmente la asistencia técnica (AT) (0,95 millones de ecus para 1994 y 0,9 millones de ecus para 1995). Actualmente, la legalidad de estas acciones es objeto de un recurso ante el Tribunal de Justicia (C-106/96, Reino Unido/Comisión).

6.123. Por otra parte, los 1,3 millones de ecus comprometidos para la EAPN carecen de base legal. Además, el presupuesto de 1995 únicamente contemplaba 0,65 millones de ecus. Una parte de las actividades de la EAPN se financió en virtud de la Declaración n° 23. Los criterios que dieron lugar a estas imputaciones diferentes, especialmente un «programa de formaciones» de la Declaración n° 23, no se recogen en el programa EAPN presentado a la Comisión, ni en los demás documentos puestos a su disposición.

6.124. El presupuesto de 1995 preveía 1 millón de ecus para acciones en el ámbito de la delincuencia. Sin embargo, la Comisión volvió a comprometer sin base legal 1,9 millones de ecus. Igualmente, el importe de 2,1 millones de ecus, comprometido para la cooperación con las asociaciones de solidaridad (Declaración n° 23) tampoco tiene base legal. Además, el presupuesto de 1995 únicamente contemplaba 2 millones de ecus a estos efectos.

Conclusión

6.125. El conocimiento de los resultados logrados, de las acciones fructíferas y de su difusión es insuficiente, lo que representa una laguna en acciones experimentales destinadas a servir de ejemplo. La eficacia y la coherencia de conjunto de las numerosas redes financiadas, y de éstas con las diferentes acciones financiadas en el mismo ámbito por el presupuesto comunitario, no está demostrada (véanse los apartados 6.109 a 6.121).

6.126. Al no haber aprobado el Consejo el programa Pobreza IV, carecen de base legal las acciones financiadas en 1995 (véanse los apartados 6.122 a 6.124).

FISCALIZACIÓN DE CONTRATOS Y AYUDAS

Introducción

6.127. Cuando la Comisión concluye contratos de asistencia técnica para la prestación de servicios como apoyo administrativo, gestión, estudios, etc., se aplica el Reglamento Financiero (), y si el importe del contrato propuesto sobrepasa los 42 000 ecus, se consulta a la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC). Además, la Comisión concluye acuerdos cuando concede ayudas para proyectos similares, como estudios, medidas de información u otras medidas para las que la autoridad presupuestaria haya autorizado créditos.

Observación general

6.128. La ayuda concedida representa con frecuencia una gran parte del coste total, pero, sea cual sea el importe, su justificación no es examinada de manera independiente por un organismo similar a la CCCC. El Tribunal considera que, por razones de buena gestión financiera, debería introducirse un sistema parecido. Las ayudas se conceden a menudo sin publicación ni selección, con el resultado de que sólo un número limitado de organismos está al corriente de dichas ayudas y las solicita. Además, el factor determinante del nivel de ayuda concedida suele depender de los créditos disponibles más que de la evaluación de los resultados y las necesidades. Existe un problema particular en relación con las ayudas concedidas al final del ejercicio presupuestario, cuando la Comisión acelera la utilización de los créditos restantes, pues dicha práctica debilita seriamente el control financiero.

Gestión de contratos por la DG V (Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales)

6.129. En 1995, la DG V concluyó 2 987 contratos al margen del FSE por un total de 203 millones de ecus, incluyendo 2 268 acuerdos para ayudas que ascendían a 123,6 millones de ecus. De éstos, 826 contratos (99,1 millones de ecus) se destinaron a ayudas que excedían del límite de 42 000 ecus de la CCCC, pero sin que ésta las examinara, de conformidad con el Reglamento Financiero. En el seno de la DG V, la gestión de los contratos está descentralizada, y los gestores son responsables ante el director competente. El Tribunal examinó un total de 22 contratos de la DG V (2 millones de ecus) relativos al pago de ayudas correspondientes a diversas medidas presupuestarias, y 2 contratos de asistencia técnica al margen del FSE. El examen del Tribunal de las ayudas reveló las siguientes debilidades:

a) no se examinó la solvencia de los beneficiarios y su capacidad de cumplir con su parte del gasto; estas comprobaciones son importantes cuando el importe de la ayuda es considerable;

b) no había pruebas de que se hubiera examinado la justificación de la ayuda y su importe total;

c) los acuerdos no contenían una cláusula que exigiera una autorización previa de subcontratación;

d) incluso en el caso de las ayudas importantes se acordaron anticipos sin garantías financieras;

e) deben armonizarse procedimientos de gestión entre las diferentes direcciones;

f) las cláusulas relacionadas con los resultados y la elaboración de informes no siempre estaban definidas con precisión.

6.130. La gestión de los contratos de asistencia técnica para el establecimiento del sistema comunitario de información sobre el empleo (Sysdem) era de calidad mediocre. El proyecto iniciado en 1989 se ha renovado todos los años y modificado dos veces. El valor del contrato de los trabajos llevados a cabo en 1995 ascendió a aproximadamente 1,0 millones de ecus. Los contratos y sus modificaciones no se efectuaron de manera consecutiva, registrándose interrupciones y superposiciones. No estaba claro para el contratante ni para el gestor del contrato si el importe de éste era fijo o no. El contrato concluido era diferente del presentado y aprobado por la CCCC, ya que los períodos y las condiciones de pago se habían modificado.

6.131. La asistencia técnica de Pobreza III corría a cargo de una oficina externa desde el 15 de diciembre de 1989. El contrato celebrado entre la Comisión y la oficina contemplaba la financiación de proyectos piloto y de otras actividades, incluida la remuneración de las prestaciones de asistencia técnica. El importe asignado a los proyectos piloto se infrautilizó: estaban previstos 9,1 millones de ecus (no incluye los créditos para la investigación, 0,9 millones de ecus) y se emplearon 8,9 millones. Por el contrario, la partida no destinada a los proyectos (AT, estudios y seminarios) ascendió a más del doble, alcanzando 5,1 millones de ecus, frente a los 2,3 millones previstos incialmente.

6.132. El tercer apéndice prorrogó el contrato de asistencia técnica hasta el 30 de septiembre de 1995 y contemplaba la elaboración de un informe sobre la ejecución del conjunto de actividades del programa hasta el 15 de marzo de 1995. En el contrato inicial, el informe estaba previsto para el 15 de julio de 1994. No se terminó en los plazos indicados, pese a un aumento del 10 % del precio del contrato desde el primer apéndice y una primera prórroga de seis meses concedida por el segundo apéndice.

6.133. Los gastos del período que va de enero a septiembre de 1995, por un importe de 0,9 millones de ecus, están justificados por la reedición de algunas publicaciones cuya necesidad se «constató» tras la supresión de la única actividad prevista inicialmente, a saber: una conferencia. En realidad, la mayoría de los gastos de este período sólo se explica por la voluntad de mantener en funcionamiento la oficina de asistencia técnica. Dado que la aprobación de un nuevo programa Pobreza exigiría el lanzamiento de una nueva licitación para la asistencia técnica, está por demostrar la necesidad de pagar el funcionamiento de esta oficina inactiva.

Gestión de contratos por la DG XXII (Educación, Formación y Juventud)

6.134. En 1995, la DG XXII concluyó 1 525 contratos por un total de 385 millones de ecus. El Tribunal examinó la gestión de 12 contratos (por un valor de 2,3 millones de ecus) efectuada por la DG XXII con objeto de comprobar si las debilidades identificadas en la DG V existían también en otra Dirección General. La gestión de los contratos de la DG XXII fue mejor que la de la DG V, en parte debido al hecho de que aquélla dispone de una unidad separada de gestión financiera. En cualquier caso, las debilidades identificadas en los apartados 6.129 a) a 6.129 d) se encontraron una vez más en los tres contratos examinados sobre el terreno. Además, en uno de los expedientes, el Interventor había aprobado un compromiso a posteriori.

CONCLUSIÓN

6.135. La difícil situación del empleo en la Europa actual muestra claramente la necesidad de las medidas previstas en el marco de la política social europea. El Consejo Europeo de Madrid de los días 15 y 16 de diciembre de 1995 reafirmó que la lucha contra el desempleo constituye la labor prioritaria de la Comunidad y sus Estados miembros (). En este contexto resulta difícil comprender por qué, en este ámbito de máxima importancia, los recursos de la UE, que entre 1990-1995 se utilizaron para efectuar pagos por un total de 27 736,6 millones de ecus, de los cuales 5 104,7 millones correspondieron a 1995, no están sujetos a planificación ni se utilizan teniendo en cuenta los objetivos que deben lograrse. Existe, pues, una necesidad de efectuar una nueva evaluación de los métodos empleados por la Comisión y los Estados miembros para asignar y entregar la ayuda del FSE. La Comisión debe tomar medidas claras y urgentes en este sentido (véanse los apartados 6.9 a 6.12; 6.20 a 6.31, y 6.70 a 6.72).

6.136. El Tribunal declaró en su Informe Anual relativo al ejercicio 1994 () que no se habían aplicado sanciones efectivas a los Estados miembros que no habían cumplido las condiciones para recibir ayuda comunitaria, y que el sistema para cobrar los importes indebidamente pagados debía mejorarse. La Comisión respondió que compartía la preocupación del Tribunal e intentaría garantizar una mayor protección de los intereses financieros de la Comunidad presentando, en un futuro próximo, propuestas horizontales de reglamentos y acuerdos orientados específicamente a la cuestión de las sanciones (). En relación con 1995, el Tribunal observó que no se habían logrado mejoras en este sentido. El 18 de diciembre de 1995 el Consejo aprobó la propuesta de la Comisión relativa al Reglamento (n° 2988/95) sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Este Reglamento define un marco general para la aplicación de sanciones administrativas comunitarias en todos los ámbitos del presupuesto. No obstante, en el estado actual, la iniciativa SEM 2000 de marzo de 1996 se puede considerar como un paso constructivo más hacia la eliminación de ambigueedades en la definición del derecho a la subvención y un esfuerzo para que las administraciones competentes de los Estados miembros ejerzan adecuadamente sus funciones de gestión y control del programa conforme a la legislación aplicable. No obstante, es necesario que la Comisión lleve a cabo más acciones concretas (véanse los apartados 6.10 a 6.12; 6.20 a 6.31, y 6.60 a 6.69).

6.137. El cometido de la Comisión consiste en proporcionar el marco administrativo para la correcta aplicación y puesta en marcha de la reglamentación y medidas del FSE. Esta labor no debe verse amenazada por decisiones concretas adoptadas al margen del marco legal general (véanse los apartados 6.40 a 6.43).

6.138. El hecho de que existan muchos instrumentos de intervención diferentes en este ámbito, todos con objetivos muy similares (por ejemplo, el Fondo Social Europeo, las iniciativas europeas ADAPT y Empleo, y el programa Leonardo), complica la administración y el control tanto en la Comunidad como en el nivel local. La Comisión y las autoridades locales, así como los interlocutores sociales y los comités de seguimiento deberían acordar, con la mayor rapidez posible, medidas adecuadas para lograr un resultado global aceptable de estos recursos complementarios de financiación comunitaria (véanse los apartados 6.28 y 6.100 a 6.105).

6.139. Deberían simplificarse los procedimientos administrativos del programa Leonardo e intensificarse los procedimientos de control. Es necesario garantizar el seguimiento de los pagos y cobros pendientes de los programas anteriores (véanse los apartados 6.89, 6.94 a 6.97 y 6.100).

6.140. En lo que se refiere a las acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social, los controles del Tribunal revelaron la falta de precisión de los objetivos perseguidos, de coherencia global y de evaluación de la mayoría de las acciones efectuadas (véanse los apartados 6.109 a 6.126).

6.141. La Comisión debería establecer procedimientos claros de asignación de ayudas y perseguir la transparencia en este aspecto. Además, la DG V debería crear una unidad centralizada para la gestión financiera de todos los contratos, intensificando el sistema de control mediante la armonización de procedimientos y la separación de la gestión financiera y la de los proyectos (véanse los apartados 6.127 a 6.134).

Cuadro 6.3. Ejecución del presupuesto de los programas Sócrates y Leonardo da Vinci

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

FONDO SOCIAL EUROPEO (FSE)

Ejecución del presupuesto

6.8. Las transferencias entre bases de datos se realizan por medio de fichero electrónico con impresión de listas diarias. No obstante, se lleva a cabo un control mensual por medios manuales con el fin de garantizar una adecuada actualización de las operaciones efectuadas mediante Sincom (sistema de contabilidad presupuestaria contabilizada).

Los raros casos en que la conciliación de los datos puede plantear algunas dificultades afectan a la línea presupuestaria B-21830. En efecto, dentro de esta línea figuran operaciones de diversa naturaleza que se registran en dos bases de datos diferentes: en Adabas figuran las acciones tradicionales FSE [asistencia técnica y proyectos innovadores conforme al Reglamento (CEE) n° 4255/88, modificado por el artículo 6 del Reglamento (CEE) 2084/93], mientras que en Gessoc (sistema informático interno de la DG V) se registran las operaciones relacionadas con la parte del presupuesto administrada por el ordenador de pagos. La Comisión estudiará cómo solucionar este problema hasta el final del período actual de programación.

6.9. A raíz de la detección de la infrautilización de los fondos FSE en 1995, la Comisión trató de obtener de los Estados miembros previsiones de ejecución financiera más fiables. En este sentido, se les envió una carta el 29 de marzo de 1996 (correo n° 6652) y se organizaron encuentros con las autoridades nacionales responsables de la gestión financiera. Como consecuencia de estas medidas, la Comisión dispone actualmente, por primera vez, de una matriz para cada Estado miembro, que recoge, por PO (programa operativo), las previsiones nacionales de ejecución de los créditos FSE.

6.12. Los compromisos aún abiertos, relativos al período de programación 1984-1989, se refieren en su mayoría a expedientes portugueses que se encuentran sub iudice. En efecto, a raíz de las recomendaciones de la Comisión, el Estado portugués procedió, en el plazo previsto en el artículo 8 del Reglamento n° 2084/93 (es decir, antes del 30 de marzo de 1995), a la certificación definitiva de los expedientes aún abiertos correspondientes al período 1984-1988. Desde entonces, la Comisión cerró todos los expedientes portugueses anteriores a 1988 que no se encontraban sub iudice.

Así pues, actualmente, los compromisos aún abiertos corresponden a expedientes que se encuentran sub iudice o a expedientes del año 1989 que la Comisión, con la colaboración del Estado miembro, se esfuerza en cerrar cuanto antes, a pesar de que no deben cumplir el plazo previsto en el artículo 8 del Reglamento n° 2084/93.

6.14. A raíz del compromiso asumido por la Comisión en su respuesta al punto 5.39 del Informe Anual relativo al ejercicio 1994, se integró esta cuestión en el marco de los debates SEM 2000 relativos a las correcciones financieras efectuadas a raíz de un acta de inhabilitación o irregularidad. Después de las consultas de los Estados miembros, en el marco de la fase 3 de los debates SEM 2000, se esperan algunas medidas concretas en este sentido.

6.15. El reglamento que regula los fondos estructurales y los instrumentos financieros de aplicación prevén las condiciones aplicables a la reprogramación de los créditos asignados a los PO. Corresponde al comité de seguimiento proponer o efectuar una reprogramación, después de un análisis riguroso de las circunstancias que condujeron a la no utilización de los fondos previstos para este tramo.

En el caso de Italia citado por el Tribunal, las aprobaciones de los PO del MCA II (marco comunitario de apoyo II) sólo se efectuaron durante el segundo semestre de 1994, lo que condujo a una muy escasa ejecución ese mismo año. En estas condiciones, los pagos pendientes en 1994 se reprogramaron para los años 1995 a 1999, como confirma el ejemplo citado por el Tribunal. Esta práctica se ajusta a la legislación vigente. En el futuro, la Comisión decidirá qué tasa utilizar para el primer anticipo en función de la tasa de realización comparada en la programación.

Bloqueo de los pagos por la Comisión

6.16. El artículo 24 del Reglamento n° 4253/88 del Consejo, modificado por el Reglamento n° 2082/93, que permite la reducción, suspensión o supresión de la ayuda comunitaria, es de muy difícil aplicación, especialmente porque el procedimiento obliga a un debate contradictorio con el Estado miembro y con el beneficiario final, que, por su naturaleza, es de larga duración.

Dada la lentitud en la aplicación de este instrumento reglamentario, la Comisión utiliza de forma reflexiva y eficaz el mecanismo de bloqueo temporal de los pagos pendientes necesario para la buena gestión del FSE.

6.18. La Comisión ya envió al Estado miembro un proyecto de reducción de la ayuda comunitaria en el caso mencionado por el Tribunal. El Estado miembro le comunicó sus observaciones, de modo que la Comisión prepara actualmente una decisión de reducción.

6.19. La Comisión había procedido al bloqueo, a título preventivo, del saldo 1992 del PO mencionado por el Tribunal, a raíz de un control realizado por este último, tras lo cual solicitó del Estado miembro informaciones complementarias. Finalmente, la Comisión consideró que las informaciones recibidas de las autoridades nacionales eran suficientes para permitir la liberalización de los fondos en cuestión, después de introducir una corrección por un importe de 2,6 millones de ecus cobrado indebidamente en el tramo 1991. Este excedente percibido se dedujo del pago del saldo 1993 con fecha de 11 de diciembre de 1995.

Como medida precautoria, la Comisión se comprometió, sin embargo, a fiscalizar de manera exhaustiva este PO. Una primera misión de control tuvo lugar en mayo de 1996 y se prevé una segunda para completar los resultados de esta auditoría.

Cierre del FSE 1990-1993

6.21. La Comisión comparte el parecer del Tribunal sobre la necesidad de limitar en la medida de lo posible el uso de prórrogas en la futura programación.

6.22. La Comisión reconoce cierto retraso en la puesta en marcha de los PIC (programas de iniciativa comunitaria) correspondientes al período 1990-1993, pero llama la atención sobre la delicada gestión de estas acciones, dado su carácter transnacional obligatorio.

Revisión en 1993 de la reglamentación FSE de 1988 para el período 1994-1999

Programación

6.23. La Comisión reconoce que los plazos reglamentarios para la aplicación del MCA del período 1995-1999 eran muy limitados. La Comisión y los Estados miembros sólo disponían de tres meses para preparar sus orientaciones y elaborar sus planes nacionales respectivamente.

A pesar de que la reglamentación no exige en modo alguno la redacción de una guía de programación, la Comisión elaboró esta guía facultativa con la mayor celeridad posible a fin de facilitar el trabajo de preparación de los planes por parte de los Estados miembros.

A pesar de las restricciones de tiempo, los Estados miembros presentaron en el plazo reglamentario de tres meses planes de mejor calidad que los del período de programación anterior.

6.24. Los períodos de programación se desarrollan sin que sea posible ningún retroceso temporal, y ello por dos razones: la primera es que muchos programas se prorrogaron hasta 1995, realizándose evaluaciones ex post para los programas cerrados y evaluaciones puntuales para los programas prorrogados. La segunda razón es que, a la inversa, los trabajos de programación del nuevo período debieron comenzar a partir de 1993. Esta superposición de hecho de los dos períodos de programación impide la secuencia ideal que exige el Tribunal: cierre del MCA I, posterior evaluación ex post del MCA I y, finalmente, evaluación ex ante del MCA II.

Sin embargo, la Comisión verificó minuciosamente que los planes transmitidos por los Estados miembros para el nuevo período de programación fueran compatibles con la reglamentación comunitaria, tratando de garantizar, en particular, la cuantificación de los objetivos que deben alcanzarse, lo que permitirá la realización de evaluaciones puntuales y ex post. La Comisión se esforzará por mejorar su capacidad de evaluación para el final del período de programación actual.

6.25. Aunque no se establece la obligación de redactar una guía de programación de los PO ni se prevé plazo alguno para su comunicación (punto 6.24), la Comisión elaboró dicha guía a fin de asistir a los Estados miembros en el ejercicio de programación.

6.26 6.27. La Comisión recibe los planes de los Estados miembros tal cual, con sus pros y sus contras, y procede a continuación a un análisis riguroso de los mismos. Sólo interviene en la formulación de los MCA y los DOCUP (documentos únicos de programación) seleccionando las prioridades que la Unión desea cofinanciar, en particular, en referencia al Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo. Los resultados de este trabajo no son, por lo tanto, evidentes en los planes, sino en los MCA y DOCUP aprobados por la Comisión.

6.28. Los PIC (ADAPT y EMPLEO) y el programa Leonardo tienen objetivos diferentes y son más complementarios que competitivos.

Los servicios responsables a escala comunitaria se reúnen regularmente para evitar la doble financiación. En la mayoría de los Estados miembros, los gestores de los PIC participan en el comité Leonardo y, a la inversa, los responsables del programa Leonardo son miembros del comité de seguimiento Empleo y ADAPT. En los casos en que los proyectos seleccionados en el marco de los PIC pudieran coincidir con los de Leonardo, los responsables nacionales de los dos programas examinan conjuntamente los proyectos a fin de fomentar la complementariedad de las acciones y evitar la doble financiación.

A pesar de todas las precauciones tomadas, el Tribunal plantea un problema real. La Comisión propondrá extender una práctica ya existente en algunos Estados miembros, consistente en obligar al beneficiario final de una acción a asumir responsabilidad jurídica a título personal mediante la firma de un contrato por el que se compromete a no recurrir a otras financiaciones comunitarias para la misma acción.

Por último, en el marco de los controles que lleva a cabo, la Comisión comprueba que no existan situaciones de doble financiación.

6.29. Por lo general, los retrasos a los que el Tribunal hace referencia se deben a la necesidad de renegociar el conjunto de los PO.

6.30 6.31. La Comisión pretende tomar medidas respecto al problema planteado por el Tribunal y, en ese sentido, se comprometió con los Estados miembros en una operación de envergadura para que éstos le transmitan previsiones presupuestarias fiables (véase la respuesta 6.9).

Transferencia de los fondos comunitarios

6.32. La Comisión comparte el parecer del Tribunal y llegó, a raíz de sus misiones de control, a las mismas conclusiones. Se compromete a proseguir sus esfuerzos ante los Estados miembros para que se respeten los plazos reglamentarios.

A título de ejemplo, se procedió al seguimiento del problema relativo al Forcem (Fundación para la formación continua), detectado por el Tribunal y la Comisión en 1995. Durante una reciente misión, en junio de 1996, las autoridades españolas se comprometieron a proporcionar a la Comisión los comprobantes de la transferencia al Forcem de los fondos FSE.

6.33. La Comisión llegó a las mismas conclusiones que el Tribunal acerca de la falta de identificación de los fondos procedentes del FSE en el presupuesto de la delegación de empleo. Por lo tanto, procedió a bloquear, el 13 de mayo de 1996 (correo n° 9733), los pagos en concepto de saldo 1995 y de segundo anticipo 1996, en tanto la delegación de empleo no aplique un sistema que permita, por una parte, identificar los créditos FSE y, por otra, reducir el plazo de inscripción presupuestaria.

Los servicios de la Comisión tienen conocimiento del problema planteado por el Tribunal respecto al caso alemán. El 31 de julio de 1996 se efectuará una misión de control para evaluar el alcance de las correcciones que deben realizarse.

6.34. En efecto, son varios los casos en que se detecta el problema planteado por el Tribunal. La Comisión interviene ante los Estados miembros a fin de introducir en los sistemas las modificaciones necesarias para garantizar la individualización de los créditos FSE.

Gestión

6.35. Los criterios de subvencionabilidad para recibir ayuda del FSE se prevén en el Reglamento n° 2084/93, en particular en su artículo 2. Además, los aspectos relacionados con la subvencionabilidad de los gastos se abordan globalmente con los Estados miembros para todos los fondos estructurales comprometidos por la Comisión en el marco del ejercicio SEM 2000. Ya se presentaron a los Estados miembros para un primer intercambio de opiniones las fichas «gastos elegibles». No obstante, la Comisión invitó a las autoridades nacionales a cooperar con ella para la elaboración de un vademécum nacional de control. Francia y Portugal ya han respondido positivamente a esta sugerencia.

6.36. El retraso en la puesta en marcha del objetivo n° 4 se explica por su carácter innovador y ambicioso. Basado en el principio de anticipación, su aplicación debe ir precedida de una rigurosa evaluación de las necesidades de las empresas. Los retrasos en su aplicación son objeto de activos debates con los Estados miembros, y la Comisión se compromete a servirse de todos los medios necesarios para su compensación durante los ejercicios venideros.

6.37. Respecto a las dificultades en la aplicación del MCA griego, la Comisión ya llamó la atención de las autoridades nacionales sobre la necesidad de reforzar la capacidad de gestión de sus servicios. Está en curso un programa de saneamiento.

6.38. A raíz de la aprobación de los PO, la Comisión abonó los anticipos al tipo máximo autorizado a fin de iniciar las acciones en las mejores condiciones posibles. Resultó a posteriori que era necesario más tiempo del previsto para que los Estados miembros aprobaran los proyectos individuales que debían financiarse con estos anticipos. Sin embargo, en el futuro, la Comisión procederá, en casos debidamente justificados, a una modulación del tipo de sus intervenciones en función de la ejecución real de las acciones (véase el apartado 6.16).

6.39. El retraso en la puesta en marcha de los PIC Empleo y ADAPT en 1994 se debe al hecho de que el ejercicio de preparación de los PIC requiere que se definan previamente las prioridades de la Comisión para el período 1994-1999. En efecto, contrariamente a los MCA y DOCUP que responden a prioridades nacionales seleccionadas por los Estados miembros, estas iniciativas plasman prioridades comunitarias formuladas por la Comisión. La tardía publicación de estas prioridades comunitarias impidió una satisfactoria ejecución de los créditos en 1994. Sin embargo, esta dificultad ha quedado resuelta en 1996, lo que permite emprender las acciones de forma normal.

Reapertura de los programas operativos cerrados

6.41 a 6.43. Fundada en el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento n° 4253/88, esta decisión permitió financiar a beneficiarios finales que habían emprendido de buena fe acciones de formación susceptibles de ser subvencionadas por el FSE, a los que habría sido injusto penalizar por circunstancias que no les eran imputables. En este contexto, el recurso a los créditos del período 1994-1999, para los objetivos nos 3 y 4, se justifica por la necesidad de resolver esta cuestión sin utilizar créditos previstos para otros fines.

Además, como afirma el propio Tribunal en el punto 6.43, las sumas afectadas por esta decisión deberán deducirse de las asignadas al Reino Unido en el marco del Consejo de Edimburgo para el período 1994-1999.

Seguimiento

6.45. La Comisión reconoce que los Estados miembros deben continuar esforzándose para mejorar el sistema de seguimiento a fin de que los comités del mismo nombre puedan, por una parte, adoptar decisiones disponiendo de todas las informaciones necesarias y, por otra, preparar informes de ejecución completos y fiables.

Desde 1995, la propia Comisión se esforzó en perfeccionar el sistema de seguimiento pero desea destacar la complejidad que, por su propia naturaleza, entraña el seguimiento de las acciones cofinanciadas por el FSE, que abarca decenas de miles de cursos de formación de duración variable.

La Comisión financió, en concepto de asistencia técnica, acciones de refuerzo de los sistemas informáticos en los Estados miembros con el fin de permitir la realización de controles técnico-pedagógicos más numerosos a lo largo del desarrollo de los cursos. Aunque la situación sigue siendo variable según los Estados miembros, se hizo posible la introducción de mejoras sustanciales.

6.46. En los Estados miembros, la situación varía en función del número y de la naturaleza de los programas (nacionales o regionales). En la nueva programación, se realizaron esfuerzos para limitar el número de programas y, por lo tanto, de los comités de seguimiento.

La representación de la Comisión en los comités de seguimiento está garantizada, en la medida de lo posible, por el jefe de unidad responsable de la gestión del programa. En el caso de los programas que se acogen a varios fondos, estará siempre presente el representante del fondo principal.

6.47. Puesto que la reglamentación no prevé ninguna disposición relativa al mantenimiento de los antiguos comités de seguimiento, la Comisión considera que los actuales comités de seguimiento son responsables de la gestión de los fondos en su conjunto.

6.48. La Comisión reconoce que es precisa una cierta flexibilidad en los indicadores del seguimiento, habida cuenta de las diferencias entre las medidas previstas en los programas, pero se esfuerza por garantizar una cierta coherencia entre ellos para permitir el seguimiento y la evaluación de las acciones.

6.49. A pesar de los esfuerzos de la Comisión, hay que reconocer que los comités de seguimiento no siempre tienen en cuenta los resultados de los distintos controles efectuados, pero lo principal es que se efectúen los bloqueos de pagos que se hayan decidido y que éstos sólo concluyan una vez introducidas las correcciones necesarias.

Certificación/control

6.50. El concepto de «gastos efectivos realizados» se define en el capítulo «Disposiciones de ejecución financiera» de las cláusulas tipo que se adjuntan a todas las decisiones de la Comisión relativas a los MCA, DOCUP y PO del siguiente modo: «los gastos efectivos realizados habrán de corresponder a los pagos que los beneficiarios finales hayan hecho efectivos y que puedan comprobarse con facturas pagadas u otros documentos contables de valor probatorio equivalente». Los Estados miembros están obligados a aplicar esta disposición y los servicios de la Comisión velan por su respeto, en particular, durante sus misiones de control. La Comisión proseguirá su acción de información sobre los procedimientos que los Estados miembros deben seguir y sobre las condiciones que deben respetarse en la aplicación de este principio.

6.51. Los servicios de la Comisión constataron asimismo que, en algunos casos, no se respetaba la obligación de llevar una contabilidad que identifique la base subvencionable. Esta situación se refiere, generalmente, a grandes centros de formación en los que el FSE sólo cofinancia una parte relativamente limitada de las acciones. En estos casos, la Comisión fomentó la creación de un sistema de contabilidad analítico, adoptado ya por algunos organismos [el IEFP (Instituto do Emprego e Formação Profissional) en Portugal], mientras que en otros está en fase de adopción [el INEM (Instituto Nacional de Empleo) en España y la AFPA (Association pour la formation d'adultes) en Francia].

Cuando la Comisión no logra conciliar los datos contables de los certificados que se le presentan, adopta medidas tendentes a sanear la situación. Se obliga, por ejemplo, a los gestores a volver a presentar las certificaciones o las solicitudes de saldo fundándolas en los gastos efectuados.

6.52. Los servicios de control de la Comisión tratan de detectar y resolver este tipo de problema por medio de inspecciones in situ. La Comisión reafirma que las solicitudes de saldo deben basarse en costes reales.

6.53. La observación del Tribunal se basa en una misión de control que llevaron a cabo conjuntamente el Tribunal y la Comisión en la AFPA y durante la cual se constató que la solicitud de saldo presentada por esta asociación se basaba en previsiones de realización, lo que contraviene las disposiciones comunitarias. El informe de misión especificó, pues, que la solicitud de saldo debía corregirse y basarse en gastos reales. Estas correcciones deben realizarse en 1996. Por lo que se refiere a la DFP (Délégation à la formation professionnelle) y a la AFPA, la Comisión decidió bloquear los pagos en concepto de saldo 1995 y de segundo anticipo 1996 (correo n° 9733 dirigido al delegado de empleo el 13 de mayo de 1996).

6.54. Los servicios de la Comisión bloquearon los programas italianos mencionados por el Tribunal hasta su efectiva corrección.

6.55. La Comisión aprueba solicitudes presentadas por las autoridades competentes del Estado miembro. Conviene destacar, no obstante, que la Comisión limitó el número y la dimensión de los programas nacionales en el marco del MCA II, por lo que es menor la posibilidad de que se plantee el problema mencionado por el Tribunal. La Comisión reconoce asimismo haber tenido a veces dificultades, en el pasado, para encontrar a los interlocutores competentes en materia de control, dada la vaga definición de las competencias.

6.56. Es cierto que la cofinanciación nacional italiana llegaba con grandes retrasos, pero se llegó a un acuerdo, al más alto nivel, entre las autoridades italianas y la Comisión, con vistas a transformar los procedimientos internos italianos para conseguir que la financiación nacional y la comunitaria fueran simultáneas. Según las previsiones, este sistema será operativo a finales de 1996.

6.57. El problema planteado por el Tribunal reviste carácter diferente según se trate de un certificado de aplicación para la solicitud de un segundo anticipo o de una solicitud de abono de saldo. En el último caso, la suma total declarada debe incluir el coste total de la acción, lo que presupone la existencia de una distinción entre financiación comunitaria y financiación nacional. En el primer caso, procede la solicitud de un segundo anticipo una vez consumida la mitad del primer anticipo comunitario.

6.59. La Comisión comparte el parecer del Tribunal sobre la insuficiencia de los medios de control del DAFSE (Departamento dependiente del Ministerio de Trabajo encargado de los asuntos del FSE en Portugal) para asumir correctamente sus obligaciones legales, lo que justificó, por otra parte, la puesta a disposición, por parte de la Comisión, de importantes recursos financieros en concepto de asistencia técnica, para pagar los servicios de más de veinte empresas privadas de auditoría. Estos medios suplementarios se emplearon principalmente para el control de acciones cofinanciadas por el FSE entre 1986 y 1989, lo que explica el bajo nivel de control del MCA I entre 1990 y 1993.

Como reconoce el Tribunal, la reciente reorganización de los servicios de auditoría del DAFSE permite prever un refuerzo significativo del control de las acciones cofinanciadas por el FSE.

6.60. Los servicios de auditoría de la Comisión constataron que se había utilizado una parte de los anticipos abonados en abril de 1994 en concepto del MCA II para anticipar el pago de los saldos del MCA I aún no presentados para aprobación a la Comisión.

A raíz de una serie de controles llevados a cabo por la Comisión, en particular en enero de 1995, se bloquearon los pagos FSE hasta que las autoridades portuguesas acepten corregir esta situación. Con este fin, se decidió abrir cuentas bancarias distintas para registrar separadamente los movimientos de créditos en concepto de fondo 1986-1989, del MCA I, del MCA II y de los PIC. Se obligó a Portugal a transferir a la cuenta MCA I los fondos de los que se había servido para financiar el MCA II.

6.61. La Comisión coincide con el Tribunal en que es inaceptable atribuir a priori una «credibilidad intrínseca» a algunas organizaciones. Una organización debe demostrar su credibilidad en todo momento, como reconocieron las propias autoridades portuguesas, que modificaron sus prácticas.

La Comisión recuerda que, en el caso concreto mencionado por el Tribunal, los expedientes se encuentran actualmente sub iudice. La Comisión bloqueó los pagos y se personó como demandante de responsabilidad civil en el proceso. El mismo promotor fue objeto de una auditoría que cubría todas sus actividades relacionadas con el MCA I y el MCA II.

6.62. La Comisión reconoce que en algunos casos queda mucho por hacer para que las conclusiones extraídas de los informes de control se reflejen adecuadamente en el cálculo de los importes certificados.

El FSE requiere un saldo de cada tramo anual, que debe obrar en su poder a más tardar el 30 de junio del año siguiente, aunque para esa fecha raramente están disponibles los resultados de los controles. En estas condiciones, los servicios de la Comisión se esfuerzan en comprobar la introducción de las correcciones apropiadas aun cuando ello suponga modificar los tramos posteriores.

6.63. A finales de febrero de 1996, las autoridades griegas presentaron a la Comisión, a petición de esta última, las correcciones de los cuadros financieros relativos a los programas operativos del período de programación 1990-1993, respetando en esta ocasión el Reglamento n° 1866/90. Se prevé una misión de control en el Ministerio de Trabajo griego al objeto de comprobar la aplicación de los mecanismos de paridad dracma/ecu, hacer los ajustes necesarios de los cuadros financieros por año y cerrar los programas.

6.64. Los empleados de las empresas públicas no tienen el estatuto de funcionarios y sus contratos de trabajo se rigen por el Derecho privado. Por lo tanto, la existencia de una amenaza de desempleo debe basarse, como lo hace siempre la Comisión, en un análisis detallado de cada caso.

6.65. Cuando los servicios de la Comisión realizan controles in situ, se centran en los principales beneficiarios, la mayoría de los cuales son organismos públicos. La Comisión está al tanto de que los organismos públicos están sometidos al control de la Oficina Nacional de Auditoría. No obstante, la Comisión comparte el parecer del Tribunal y tratará esta cuestión con las autoridades griegas competentes para realizar controles relativos a las acciones del FSE.

El procedimiento de certificación de los centros de formación en Grecia fue objeto de cuatro misiones de control por parte de los servicios de la Comisión en noviembre de 1995, enero de 1996, y junio-julio de 1996. A raíz de las deficiencias detectadas en estos controles, las autoridades griegas retiraron su acreditación a varios organismos y decidieron mejorar en profundidad su sistema de certificación. En consecuencia, todos los centros deben someterse a un nuevo procedimiento de certificación. La Comisión sigue muy de cerca esta evolución.

6.66. Según el sistema de gestión vigente, los Estados miembros que tienen competencia en la aprobación de los proyectos deben publicar las listas de beneficiarios finales. La Comisión reconoce que las situaciones varían de un Estado miembro a otro. Mientras que en algunos casos la información existe a nivel central y se publica en el Diario Oficial, en otros las listas de promotores se publican a nivel regional. La Comisión reconoce, sin embargo, que, en la mayoría de los casos, la dispersión de las acciones cofinanciadas dificulta el acceso a la información.

La Comisión examinará las modalidades de acceso a las redes informáticas de los Estados miembros a fin de hacer disponibles las informaciones necesarias sobre los beneficiarios finales.

6.67. La Comisión desea recordar los objetivos perseguidos por los protocolos suscritos con los Ministerios de Hacienda de los siete Estados miembros mencionados por el Tribunal, que sobrepasan por otra parte el marco del FSE.

a) Ejecución por los Estados miembros afectados de auditorías de los sistemas y de controles de acciones individuales.

b) A tal efecto, acuerdo sobre una metodología que sea compatible con la aplicada por el control financiero y se adjunte a los protocolos, estableciendo normas mínimas.

c) Establecimiento en común de una programación de los controles que asuma las previsiones de control de todos los servicios nacionales y comunitarios.

d) Comunicación regular de los resultados puntuales de los controles nacionales y seguimiento de los controles efectuados.

Los protocolos dieron lugar a reuniones regulares de seguimiento y de intercambio de información, en particular, en materia de coordinación de los programas de control. En numerosas ocasiones, el seguimiento y la profundización de algunas constataciones a las que se llegó a raíz de controles comunitarios in situ se confiaron a los interlocutores nacionales que participan regularmente en dichos controles, y la experiencia puede considerarse positiva.

La Comisión considera que la experiencia de los protocolos, en su mayoría firmados a partir de finales de 1994, es demasiado reducida como para permitir en el futuro una evaluación suficientemente probatoria.

6.68. La Comisión comparte el parecer del Tribunal acerca de la necesidad de que los organismos beneficiarios cumplan los plazos de conservación de los comprobantes de gastos y las pruebas documentales de los controles relacionados con las acciones cofinanciadas. No obstante, en el caso de la AFPA citado por el Tribunal, este organismo conserva los justificantes contables durante diez años, es decir, más allá de la duración exigida por la reglamentación comunitaria. En cambio, es cierto que sólo se registraban en el expediente técnico-pedagógico las ausencias del personal en prácticas. A raíz del control del Tribunal, la AFPA ha dado instrucciones a sus centros de formación para que en el futuro registren la presencia del personal en prácticas y conserven estas listas al menos tres años después del cierre del PO.

6.69. La mayoría de las certificaciones sigue un procedimiento formal, y es fundamental garantizar que el sistema de certificación funcione correctamente.

Si existen dudas sobre la fiabilidad de la información presentada en el momento de la certificación, nada impide al organismo encargado de la certificación transmitir el expediente al organismo de control competente. La Comisión reconoce, no obstante, que queda mucho por hacer y anima a los Estados miembros a proseguir por esta vía.

La Comisión es consciente de que el vínculo entre control y certificación no es óptimo. Destaca, sin embargo, la existencia de un desfase temporal entre el momento de la certificación y el del conocimiento de los resultados de los controles, lo que obliga a introducir correcciones a posteriori.

La Comisión confirma que, en un primer momento, se le impidió realizar un control sobre el origen de los costes en Portugal, pero que, después de insistir, pudo efectuarlo gracias al apoyo del Estado miembro. Este tipo de dificultades se plantea en ocasiones a la hora de realizar controles sobre el origen de los costes de carácter más delicado, puesto que el organismo inspeccionado no es el beneficiario directo de la ayuda. Como destaca el Tribunal, en estos casos se enfrentan los organismos de control nacionales y comunitarios.

Estas restricciones al derecho de control son inadmisibles y se exhorta a los órganos de control nacionales en general a dar muestra de la misma firmeza que la Comisión.

Evaluación/impacto

6.71. Para medir de forma más precisa el impacto de las intervenciones, se llevaron a cabo en 1992 evaluaciones temáticas de los distintos grupos destinatarios (desempleados de larga duración, mujeres, personas con minusvalía), así como de las ayudas a la contratación.

Para medir el impacto de las acciones de formación (que eran prioritarias para el período 1989-1993), las evaluaciones se centraron en la adecuación a la demanda de los sistemas de formación y en la eficacia de las acciones de formación para las personas que buscan empleo. Aunque en algunos Estados miembros se pudo establecer, mediante la utilización de grupos de control, una correlación positiva entre el paso por una acción de inserción/formación y el hecho de ocupar un empleo más de seis meses después del final de la acción, queda aún mucho por hacer. Conviene recordar, sin embargo, que las acciones en el ámbito de los recursos humanos tardan un cierto tiempo en manifestar su impacto.

6.72. Las negociaciones con los Estados miembros se centraron sobre todo en la definición y cuantificación de los objetivos que deberían alcanzarse. Los servicios de la Comisión negociaron la definición de lista de indicadores (prevista en los MCA/DOCUP) que deben utilizarse para seguir los resultados y las repercusiones de las intervenciones. En la medida en que los sistemas de seguimiento no eran adecuados para completar la cuantificación de los indicadores a partir de 1993, se invitó a los Estados miembros a proseguir el esfuerzo de cuantificación e interpretación de los indicadores para la realización de las evaluaciones provisionales previstas en las cláusulas tipo de los MCA/DOCUP. Estas evaluaciones provisionales estarán disponibles en 1997. La puesta a punto de esta lista de indicadores y las evaluaciones provisionales permitirán efectuar satisfactoriamente las evaluaciones posteriores.

Subcontratación

6.74. La Comisión comparte el parecer del Tribunal respecto a la necesidad de controlar a los subcontratistas y está en condiciones de garantizar que ejerce plenamente sus derechos en este ámbito.

6.75. La Comisión comparte el parecer del Tribunal y ya tuvo ocasión de solicitar a los Estados miembros la aprobación de estas medidas. Los servicios de la Comisión proceden cada vez más a menudo a controles cruzados sobre el origen de los costes para garantizar que la subcontratación contribuya a mejorar la calidad de las acciones. La Comisión verifica asimismo que la selección de los subcontratistas se realice según las reglas usuales de la competencia y que los precios fijados se ajustan a los del mercado.

Gastos administrativos y gastos de operaciones

6.76. La Comisión reconoce que quizá fue demasiado lejos en su intento de simplificar los formularios de solicitud de saldo, a resultas de lo cual, en la actualidad, no se desglosan las informaciones sobre los costes, que vienen a engrosar el epígrafe «Otros gastos». La Comisión examina la implantación de un nuevo sistema de desglose por tipo de costes. No obstante, los Estados miembros disponen de la información básica para efectuar los controles de los gastos.

6.77. Las sumas a tanto alzado sólo son admisibles en una solicitud de ayuda si se justifican de forma adecuada precisando los gastos reales (al menos equivalentes a la suma a tanto alzado) en el momento de la solicitud de saldo. La naturaleza de los gastos debe ser sistemáticamente comprobable. De lo contrario, la Comisión debe adoptar las medidas apropiadas (véanse los apartados 6.54 y 6.55).

6.78. La Comisión intentó elaborar, en el marco de la programación anterior, un método para calcular costes medios indicadores de los gastos, pero, habida cuenta de la complejidad del ejercicio, no se alcanzaron los resultados operativos esperados. Además de las sustanciales dificultades metodológicas, la Comisión señala que el hecho de fijar costes medios indicadores según los tipos de formación sin duda empujaría los costes al alza, ya que los promotores, liberados de las condiciones del mercado, tratarían de justificar un coste al menos igual a estos importes indicativos.

Conclusión

6.79. Consciente de la importancia del problema planteado por el Tribunal, la Comisión ya adoptó una serie de iniciativas cuyos objetivos son:

- Recibir de los Estados miembros previsiones de gasto más fiables.

- Garantizar la inscripción en los presupuestos de los Estados miembros de las contrapartidas nacionales a la cofinanciación comunitaria.

- Simplificar los procedimientos administrativos sin cuestionar el rigor analítico de los balances de ejecución, a fin de garantizar una correcta gestión financiera.

La Comisión considera que la infrautilización de los créditos se debe en parte a las dificultades de absorción que experimentan los Estados miembros en un período de restricción presupuestaria.

6.80. Todos los casos de importes bloqueados son objeto de un seguimiento regular. En su mayor parte, se trata de casos que se encuentran sub iudice. En los demás casos, los Estados miembros deben proceder a nuevas certificaciones para corregir los importes no elegibles.

6.81. El problema de la subcontratación, especialmente la subcontratación en cascada, ha sido en todo momento objeto de atención por parte de la Comisión y, en particular, de sus servicios de auditoría, como lo demuestran algunos controles de los que el Tribunal tiene conocimiento. La Comisión comparte los puntos de vista del Tribunal al respecto y prosigue sus esfuerzos para detectar los casos de subcontratación injustificados a nivel de los beneficiarios finales de las acciones.

6.82. Véase la respuesta al apartado 6.69.

6.83. Al tiempo que reconoce que existen cuestiones pendientes en el ámbito de la gestión del FSE, la Comisión recuerda que ya se han introducido importantes mejoras, tales como:

- Los MCA y DOCUP del nuevo período de programación tienen mucho más en cuenta las prioridades comunitarias que los del período anterior.

- Estos programas cumplen la reglamentación vigente, en particular en materia de subvencionabilidad de las acciones cofinanciadas. Se procede a la aclaración de la definición de subvencionabilidad en el marco de los debates SEM 2000.

- La complejidad del sistema de gestión de centenares de PO e, indirectamente, de centenares de miles de cursos de formación cofinanciados cada año plantea considerables dificultades a nivel organizativo y contable. Sin embargo, los Estados miembros realizaron considerables esfuerzos para mejorar sus dispositivos de gestión y control. En el marco de SEM 2000, la Comisión proseguirá sus esfuerzos, en colaboración con los Estados miembros, para mejorar sus sistemas de gestión y control.

- La Comisión se compromete a proseguir su acción para reforzar la buena gestión de las acciones FSE, en particular por lo que se refiere al cumplimiento por los Estados miembros de los plazos de puesta a disposición de los créditos a los beneficiarios finales y a la obligación de atenerse a las normas de certificación de los gastos basados en costes reales.

PROGRAMAS COMUNITARIOS EN LOS ÁMBITOS DE LA EDUCACIÓN Y DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL: SÓCRATES, LEONARDO Y PROGRAMAS ANTERIORES

Ejecución del presupuesto

6.87. A pesar de la tardía aprobación de sus fundamentos jurídicos (diciembre de 1994 para Leonardo da Vinci; marzo de 1995 para Sócrates) y de la duración y complejidad de los procedimientos de aplicación, al final del ejercicio se habían ejecutado la totalidad de los créditos comprometidos. El ritmo de ejecución, que fue menos constante en 1995, año de comienzo de los programas, que en los programas previos, mejora a partir de 1996. Como consecuencia de importantes compromisos contraídos a finales de 1995, sólo se pudo proceder al pago relativo a algunos contratos en 1996, provocando una infrautilización, inusual bajo el título B3-1, de los créditos.

Observaciones

Transición de los programas anteriores

6.88 La racionalización llevada a cabo mediante la reagrupación de las antiguas acciones en un único programa y la extensión a nuevos ámbitos figuraban precisamente entre los objetivos de la reforma de los antiguos programas de formación profesional. Aun cuando en la fase transitoria pudieron surgir dificultades, la acción comunitaria ganó en visibilidad con un marco político claro: Leonardo da Vinci constituye un programa completo y coherente de medidas comunitarias, que pone en marcha una política comunitaria de formación profesional y tiende a promover el concepto del aprendizaje permanente. La Comisión veló por que la información relativa a este nuevo programa (en particular, vademécum, guía de promotores, formularios de candidatura, convocatorias de propuestas) permitiera a los beneficiarios potenciales distinguir correctamente los distintos capítulos que lo componen.

6.89. Los últimos pagos y créditos pendientes entre la Comisión y el organismo designado por las autoridades griegas para la gestión de las acciones descentralizadas en el marco del antiguo programa Petra se liquidaron al final del ejercicio 1995.

6.90. Para la evaluación final de los antiguos programas, la Comisión respetó las disposiciones que figuraban en sus decisiones. Por lo demás, aunque no estuvieran disponibles los resultados de las evaluaciones finales, las propuestas de la Comisión relativas a los nuevos programas tuvieron en cuenta diversos trabajos de evaluación intermedia de los antiguos programas, emprendidos generalmente en el otoño de 1993. Algunos de los informes finales de evaluación debían basarse en las contribuciones de los Estados miembros. Así, para Petra, estos informes debían enviarse a la Comisión antes del 30 de junio de 1995; de hecho, los últimos informes nacionales sólo se recibieron, después de varias notificaciones, a finales de 1995, lo que provocó un retraso en la preparación del informe final de la Comisión (previsto inicialmente para el 31 de diciembre de 1995).

6.91. La tardía aprobación de los programas retrasó la fecha de su lanzamiento (necesidad de constituir los comités y las agencias nacionales, de preparar, hacer aprobar y difundir los Vademécum y las guías de promotores, etc.). El recurso a medidas transitorias tenía por objeto evitar interrumpir la continuidad en los nuevos programas de una misma acción llevada a cabo en programas anteriores. En el caso de colocaciones e intercambios, se mantuvo un procedimiento acelerado para las colocaciones de estudiantes en empresas y se concedieron a su debido tiempo subvenciones globales para colocaciones de jóvenes en formación inicial no universitaria, de jóvenes trabajadores y de instructores. La Comisión, siguiendo un dictamen favorable del comité Leonardo da Vinci, decidió que 8 millones de ecus eran suficientes para esta operación.

6.92. Esta situación, que estaba relacionada con el inicio de los programas (la Comisión debía esperar la designación por los Estados miembros de las agencias nacionales), dejó de producirse a partir de 1996: los contratos se traspasaron a una fecha anterior, previa al comienzo de las actividades de colocaciones e intercambios.

6.93. La reducción del número de oficinas que asisten a la Comisión, que pasaron de seis a dos, responde a la lógica de consolidación de las actividades que condujo a no proponer más que dos programas, pero también al deseo de economizar a escala en los gastos de gestión de estos programas. Los resultados de este esfuerzo se manifestarán al cabo de varios años: a partir del ejercicio 1996/1997, los gastos de asistencia técnica se reducen a 16,2 millones de ecus, es decir, una disminución del 16 %. En 1996, estos gastos ya sólo representan un 5 % de los créditos operativos asignados a los programas (frente a un 8 % en 1994, último año de los antiguos programas).

Procedimiento de solicitud y plazos

6.95. La propuesta de la Comisión no preveía específicamente un procedimiento de presentación de propuestas, y, a lo largo de las negociaciones en el Consejo, la Comisión hizo hincapié en todo momento en la necesidad de dotar al programa de un procedimiento de solicitud único, es decir, dirigido directamente a la Comisión. Las disposiciones recogidas finalmente en la decisión del Consejo, que prevén dos tipos de procedimiento, destacan la importancia política que los Estados miembros otorgan a la recepción y preselección de las propuestas que repercuten sobre los sistemas nacionales de formación profesional, antes de someterlas a la Comisión. Para garantizar la transparencia de los procedimientos, la Comisión y los Estados miembros se transmiten respectivamente copias de las propuestas recibidas. Cabe destacar que, aunque el comité del programa emite su dictamen sobre las listas de proyectos propuestas por la Comisión, es la Comisión quien decide finalmente qué proyectos deben apoyarse.

6.96. A pesar de esta situación, relacionada con el inicio de los programas (en particular, con el retraso de algunos Estados miembros en la creación de las agencias nacionales), se recibieron más de 4 500 proyectos, un número sensiblemente superior al que los recursos presupuestarios disponibles permitirían seleccionar para su cofinanciación por Leonardo da Vinci.

A partir del año 1996, se fijan para los promotores potenciales plazos más amplios entre la publicación de la convocatoria de propuestas Leonardo da Vinci y la fecha en la cual deben presentarse los proyectos.

6.97. A partir de 1996, a raíz especialmente de los comentarios del Tribunal, los formularios se redujeron y se hicieron mucho más fáciles de cumplimentar.

Alcance de la financiación y apoyo de la Comunidad

6.98. Los proyectos se seleccionan en función de la calidad de las propuestas y de su capacidad de contribuir a lograr los objetivos del programa. No se trata simplemente de financiar proyectos: la Comisión desea seguir su evolución, por lo que estableció un sistema de seguimiento a lo largo del período de validez de los contratos. Ahora bien, no sería posible realizar el seguimiento de proyectos que no tuvieran relación contractual con la Comisión, ni garantizar su efectiva contribución a alcanzar los objetivos del programa.

6.99. La Comisión fomenta, respecto a las agencias nacionales y a las universidades, un enfoque diferenciado en cuanto a la concesión de becas, a fin de que los estudiantes más necesitados (habida cuenta de su situación social y económica y su lugar de destino) reciban becas más elevadas. Insiste igualmente en el hecho de que no todos los estudiantes Erasmus tienen que recibir una beca, y que la selección debe realizarse tras estudiar la situación del interesado.

Por otra parte, aunque el importe de las becas Erasmus es, por término medio, bastante reducido, su existencia estimuló de manera determinante la movilidad estudiantil. La concesión de ayudas financieras, aun modestas, a cargo del presupuesto comunitario permite asignar recursos adicionales, especialmente en forma de becas complementarias financiadas a nivel nacional o regional en la mayoría de los países participantes.

Controles financieros

6.100. La Comisión invitó a las agencias nacionales a efectuar auditorías sobre actividades descentralizadas de los programas (disposición recogida en los contratos entre la Comisión y las agencias).

La Comisión estudiará la posibilidad de completar sus propios controles sobre las actividades centralizadas mediante controles realizados a nivel nacional, teniendo en cuenta una razonable relación coste/beneficio.

6.101. En el momento de puesta en marcha de los programas, se dio prioridad a las labores relacionadas con la evaluación de los proyectos y la firma de los contratos con los beneficiarios. Los procedimientos de verificación de los cálculos financieros se habrán establecido, de acuerdo con la Comisión, antes de que lleguen, a finales de 1996, los primeros informes provisionales relativos a los proyectos seleccionados en 1995. La Comisión estableció ya una guía administrativa y financiera destinada a proporcionar un marco de referencia que permita a los responsables de los proyectos preparar mejor los informes financieros que deben elaborar; este documento constituirá igualmente un marco de referencia para el personal de la oficina de asistencia técnica a la hora de realizar el análisis de los cálculos.

Coherencia, complementariedad y problemas de la superposición en la financiación

6.103. El programa Leonardo da Vinci, adoptado en virtud del artículo 127 del TUE, tiene por objetivo contribuir al desarrollo de la política comunitaria en materia de formación profesional. Las medidas de formación profesional cofinanciadas por el FSE, en virtud del artículo 123 del TUE, están destinadas a apoyar las políticas de formación profesional en el contexto más amplio de la política del mercado de trabajo y de la cohesión económica y social.

El hecho de que se apoyen determinadas medidas complementarias en el marco del FSE, en particular de su objetivo n° 4 y de las iniciativas comunitarias ADAPT y Empleo, revela una coherencia de enfoque por parte de la Comisión, por lo que se refiere a las prioridades y los objetivos que deben alcanzarse en la formación profesional.

Para evitar los riesgos de superposición planteados por el Tribunal, se adoptaron varias medidas, entre las que destacan:

- Antes de la primera convocatoria de propuestas Leonardo da Vinci, los servicios correspondientes de la Comisión adoptaron un documento marco con el fin de explicar las posibilidades de complementariedad y de animar a los Estados miembros a establecer estructuras de coordinación adecuadas. Los comités y agencias de los programas examinaron este documento y fueron informados acerca de los procedimientos y de los calendarios del conjunto de los programas e iniciativas.

- Los planes operativos de funcionamiento de las agencias Leonardo da Vinci prevén la coordinación con las iniciativas comunitarias en los Estados miembros, en particular por lo que se refiere a la selección o preselección de las propuestas. Por otra parte, algunos Estados miembros, impulsados por el firme estímulo de la Comisión, establecieron estructuras únicas responsables no sólo de Leonardo da Vinci, sino también de las iniciativas comunitarias.

- En la Comisión, los servicios pertinentes garantizan la información recíproca y regular sobre la puesta en marcha de los programas y las iniciativas, y, en 1995, la DG V participó en la evaluación de las propuestas Leonardo da Vinci relativas a los cambios industriales.

6.104. En 1995 y 1996, las convocatorias de propuestas y los formularios de solicitudes indicaban claramente que no era admisible ninguna superposición de proyectos entre Leonardo da Vinci y otro programa comunitario. Corresponde a los Estados miembros, que disponen de las informaciones necesarias, detectar los casos de superposición.

En los servicios de la Comisión, existe una información recíproca sobre las listas y los compendios de los proyectos.

6.105. La Comisión animó a los Estados miembros a establecer estructuras de coordinación Leonardo da Vinci/FSE, o a diseñar estructuras nacionales únicas responsables de Leonardo da Vinci y de las iniciativas comunitarias. Algunos Estados miembros siguieron este planteamiento, lo que debería facilitar el tipo de control previsto.

Conclusión

6.106. Esta situación se debe a la tardía adopción de los fundamentos jurídicos y al desarrollo de tareas necesarias para la puesta en marcha de los nuevos programas (en particular, la constitución de los comités de programa), que no podían anticiparse. A partir de 1996, se restauró la situación que prevalecía en el marco de los antiguos programas.

No obstante, la Comisión veló, mediante la adopción de medidas transitorias, por limitar en la medida de lo posible los inconvenientes mencionados por el Tribunal.

6.107. Esta situación es el resultado de los plazos de aprobación de un nuevo programa. No obstante, la evaluación es un proceso continuo: los nuevos programas se propusieron teniendo en cuenta distintos trabajos de evaluación y la experiencia adquirida en la ejecución de los programas antiguos, aun cuando no estuvieran todavía disponibles las evaluaciones finales de estos programas.

6.108. Tal como se indicó en el apartado 6.107, algunos Estados miembros, impulsados por el firme estímulo de la Comisión, establecieron estructuras únicas responsables no sólo de Leonardo da Vinci, sino también de las iniciativas comunitarias, lo que debería permitir la identificación de los riesgos citados. Se emprenderá un esfuerzo adicional para concretar en este sentido la coordinación a nivel nacional. La Comisión adoptará en lo sucesivo este mismo planteamiento.

ACCIONES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Resultados

6.111. A pesar de que la decisión del Consejo no fija objetivos precisos o cuantificados y que existen dificultades objetivas para evaluar el impacto y la eficacia de las acciones del programa, la Comisión había introducido exigencias de evaluación en los convenios suscritos con los beneficiarios de las subvenciones.

6.112. Garantizar una coherencia global es un ambicioso objetivo a largo plazo, al cual aportó su primera contribución el programa Pobreza III. Era preciso, en primer lugar, integrar el concepto mismo de exclusión social en las distintas políticas y medidas comunitarias, como señala la Comisión en su informe final [COM(95) 94]. Estos esfuerzos fueron fructíferos, en particular por lo que se refiere a las políticas estructurales y a la política de investigación.

En particular, el nuevo capítulo de la iniciativa comunitaria Empleo, Integra, lanzado en 1996, asumió los tres grandes principios que ya habían mostrado su eficacia en Pobreza III: una perspectiva multidimensional, la asociación y la participación en los proyectos de personas en situación de exclusión.

El programa específico de investigación 1994-1998 fijó como ámbito socioeconómico prioritario la integración social y la exclusión social en Europa.

Finalmente, para seguir progresando en esta búsqueda de coherencia, la Comisión prepara en 1996, de acuerdo con su programa de acción social a medio plazo 1995-1997, un informe sobre todas las acciones comunitarias relativas a la pobreza y a la exclusión social.

6.113. La información global sobre las medidas preventivas está más avanzada en unos Estados miembros que en otros y depende del grado en que éstos toman en consideración en sus políticas nacionales la lucha contra la exclusión.

Por otra parte, Pobreza III no pretendía en principio abarcar una amplia gama de población, sino más bien definir nuevos métodos de lucha contra la exclusión social. En este sentido, inicialmente, parecía más conveniente un análisis cualitativo

6.114. El análisis cuantitativo, tal como propone el Tribunal, es difícilmente realizable. Los indicadores de pobreza disponibles son demasiado globales y están influidos por numerosos factores ajenos al programa.

Existen informaciones sobre cada uno de los proyectos, incluso si es difícil realizar una evaluación global, como destacó la Comisión en su informe final sobre el programa.

6.115. La asociación constituye uno de los aspectos más positivos del programa, y la mayoría de los proyectos adoptaron efectivamente una perspectiva multidimensional que cubría varios ámbitos; la coherencia interna de esta acción, bastante vaga en un principio, se consolidó a lo largo del programa.

La razón de ser de un proyecto innovador puede desaparecer debido al hecho de que se difundan sus aspectos innovadores, o de que sus objetivos, inicialmente descuidados por otros actores, se integren después ordinariamente en sus políticas.

En cuanto a la difusión de proyectos de demostración en los Estados miembros, la Comisión interrogó a sus representantes, en el marco del comité consultivo del programa, sobre los pros y los contras del programa Pobreza III, con el fin, en particular, de elaborar su propuesta de nuevo programa. Completó esta información durante seminarios organizados en algunos Estados miembros.

6.116. Tal enfoque coste/resultado no es siempre posible. Se adoptó en algunos proyectos de Pobreza III, por ejemplo para la evaluación de la ayuda al crédito aportada a desempleados creadores de empresas. Sin embargo, la Comisión reconoce la importancia de este enfoque, en particular cuando se trata de evaluar la transferibilidad de los métodos y su aplicación a mayor escala.

La Comisión integró el dato coste/resultado en el esquema de evaluación de los proyectos financiados en 1995 y en la guía de convocatoria de proyectos 1996.

6.118. La Comisión evita definir con precisión la población destinataria a fin de no estigmatizar a las personas afectadas. El comentario presupuestario menciona a los grandes grupos de más alto riesgo en el seno de los cuales pueden financiarse proyectos.

Definir el impacto concreto, como lo sugiere el Tribunal, es desproporcionado con respecto a los medios financieros muy limitados de que dispone la Comisión en este caso particular (2 millones de ecus para la delincuencia, por ejemplo).

6.119. La Comisión reconoce la necesidad de una mejor evaluación del trabajo de las redes que subvenciona, pero su eficacia debe apreciarse en relación con su propio impacto: información, sensibilización, cooperación a escala europea mediante intercambios de experiencias y definición de buenas prácticas transferibles.

6.120. Aunque la EAPN (red europea de lucha contra la pobreza) depende financieramente del presupuesto comunitario, no está sometida a la Comisión como lo estaría un prestatario de servicios, en cuyo caso la Comisión definiría los términos de la prestación. La EAPN propone a la Comisión un programa de trabajo, que ésta acepta subvencionar en la medida en que contribuye a la realización de objetivos comunes.

6.121. La Comisión emprendió una amplia consulta en este ámbito con vistas a dirigir y estructurar de forma más adecuada sus intervenciones. La primera fase abarcó los trabajos del Foro europeo sobre la política social organizado en marzo de 1996 y en el cual participaron mayoritaria y masivamente las organizaciones no gubernamentales contempladas en la Declaración n° 23.

Base legal

6.122. La cuestión de saber si la financiación de los ochenta y seis proyectos a los cuales hace referencia el texto requería una base legal es objeto actualmente de un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (C-106/96, Reino Unido/Comisión).

El fundamento de la defensa de la Comisión consiste en afirmar que el comentario presupuestario correspondiente a la línea B3-4103 autorizaba gastos fuera del marco del programa que no ha sido adoptado por el Consejo, sin limitar los importes que podrían asignarse. Los ochenta y seis proyectos financiados en el marco de la acción en cuestión eran de naturaleza diferente a los que se habían financiado en el marco del programa Pobreza III y a los que lo habrían sido en el marco del programa «Exclusión social». Cada una de las acciones financiadas era «no significativa» según lo dispuesto en el Reglamento financiero y, por lo tanto, no requería una base legal.

Por lo que se refiere a la asistencia técnica a partir de julio de 1994, abarcó dos fases distintas:

- de julio a diciembre de 1994: cierre de las actividades de Pobreza III y publicaciones finales;

- de enero a septiembre de 1995: transición entre Pobreza III y el nuevo programa, difusión y conservación del acervo comunitario.

6.123. Los 1,3 millones de ecus cubren acciones diferentes. Se reservan 650 000 ecus para la financiación de la red. El resto corresponde a una parte diferente del comentario presupuestario fuera del programa, que permite la financiación de actividades específicas en el marco de la Declaración n° 23.

6.124. Según el comentario presupuestario, el millón y los dos millones de ecus asignados respectivamente al ámbito de la delincuencia y a la Declaración n° 23 son indicativos. En el punto 6.126 se aborda la cuestión de la ejecución del presupuesto sobre la base del comentario presupuestario adoptado.

Conclusión

6.125. El seguimiento y la posterior valoración de los resultados de los proyectos financiados son elementos principales de una estrategia global de lucha contra la pobreza y la exclusión social que la Comisión desea conducir en el marco de programas plurianuales.

La Comisión lamenta profundamente que aún no haya podido adoptarse el último programa que propuso al Consejo en septiembre de 1993. Mientras tanto, la Comisión se ve obligada a trabajar sobre una base anual ad hoc que dificulta la gestión. La Comisión otorga gran importancia a la coherencia entre sus distintas intervenciones en el ámbito de la pobreza y la exclusión social.

Asimismo, prepara en 1996, de acuerdo con su programa de acción social a medio plazo 1995-1997, un inventario sistemático de todas las acciones comunitarias que podrían contribuir directa o indirectamente a la lucha contra la exclusión social.

6.126. La cuestión de la necesidad de una base legal para los ochenta y seis proyectos financiados en 1995 es objeto actualmente de un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.)

FISCALIZACIÓN DE CONTRATOS Y AYUDAS

Introducción

6.127. Conviene distinguir claramente los conceptos de «contrato» y de «subvención». En efecto, solamente los primeros suponen relaciones contractuales y se someten a las directivas «contratos públicos» y al procedimiento de la CCCC (comisión consultiva de compras y contratos).

Observación general

6.128. La Comisión examinará la sugerencia del Tribunal en el sentido de crear un organismo suplementario de control de las subvenciones.

Deberían definirse cuidadosamente los cometidos y la función de este organismo a fin de evitar conflictos de competencias.

La creación de dicho organismo suplementario de control acarreará inevitablemente lastres administrativos, plazos y costes que convendría examinar en función de su eficacia.

De todos modos, este organismo nunca podría substituir al ordenador de pagos a la hora de juzgar la oportunidad de una subvención.

La crítica del Tribunal en cuanto a la ausencia de publicación y de selección anteriores a la atribución de subvenciones comunitarias sólo se refiere a algunos sectores de actividades y representa un escaso porcentaje de los créditos afectados.

Gestión de contratos por la DG V (Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales)

6.129. La concesión de subvenciones no es objeto de contratos sino de «cartas» o de «convenios» de subvención. La naturaleza de los actos es diferente por lo que se refiere al objeto, al concepto de contrapartida, a la iniciativa y al control de la acción, la adecuación de los resultados y a las modalidades de elección.

Dado que no se trata de un «contrato», las «debilidades» [letras a) y d)] mencionadas por el Tribunal de Cuentas no son aplicables con respecto a la concesión de subvenciones. Respecto a la letra f), los convenios utilizados para las subvenciones importantes prevén la presentación de informes provisionales y finales.

6.130. Se especifica claramente en los contratos que los importes indicados son importes máximos.

6.131. Los gastos vinculados a la gestión ascendieron a 2,5 millones de ecus en lugar de 2,3 millones de ecus previstos inicialmente.

La diferencia entre el importe de 5,1 millones de ecus citado por el Tribunal y el de 2,5 millones de ecus efectivamente vinculado a la gestión resulta de los gastos vinculados a la investigación (0,9 millones de ecus), al cierre del programa (0,9 millones de ecus) y al período de transición (0,9 millones de ecus).

6.133. En previsión de la puesta en marcha del nuevo programa y de la selección de una estructura de asistencia a tal fin, la Comisión convocó una licitación en la primavera de 1994. El bloqueo de la decisión en el Consejo hizo imposible la continuación del procedimiento de selección de esta nueva estructura. Habida cuenta de la perspectiva de la posible liberalización del expediente en el primer semestre de 1995, la conservación y la difusión del acervo de Pobreza III constituían la mejor preparación posible del nuevo programa, por lo que la Comisión prolongó el contrato del equipo de asistencia técnica en funciones.

Gestión de contratos por la DG XXII (Educación, Formación y Juventud)

6.134. En el último caso mencionado, es cierto que el contrato consistía en la cofinanciación de una operación que, a causa del retraso en la preparación del expediente de compromiso, ya se había realizado; el control financiero había dado su visto bueno antes de que se propusiera el contrato al beneficiario.

CONCLUSIÓN

6.135. La Comisión comparte el parecer del Tribunal sobre la necesidad de hacer un buen uso de la totalidad de los créditos asignados en el ámbito de los recursos humanos, lo que requiere un mayor esfuerzo por parte de la Comisión y de los Estados miembros. La Comisión ya se comprometió, en asociación con los Estados miembros, en un ejercicio de previsión de ejecución de los créditos que permitirá efectuar, a su debido tiempo, las reprogramaciones necesarias en el caso de que la ejecución no siguiera a la programación. La colaboración efectiva de los Estados miembros con la Comisión permite esperar resultados positivos en la materia.

En estas condiciones, conviene proseguir por el camino de la mejora del uso de las herramientas que la legislación vigente pone a disposición de los gestores del FSE.

6.136. Recientemente se emprendieron acciones concretas en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Así, en 1994, el Consejo adoptó el Reglamento n° 1681/94, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas, y, en 1995, el Reglamento citado por el Tribunal.

Sobre esta base reglamentaria horizontal y gracias a los elementos observados en el estudio comparativo de los dispositivos nacionales de lucha contra el fraude, realizado a partir de principios de 1995, la Comisión adoptará las medidas necesarias.

Por último, la iniciativa SEM 2000 se encuentra actualmente en su tercera fase. Respondiendo a las expectativas del Consejo Europeo de Madrid, uno de los temas importantes de estos trabajos consiste en estudiar la posibilidad de ampliar el sistema de correcciones financieras a otros sectores, y en particular a los fondos estructurales. Estos trabajos tendrán como resultado la presentación de un informe en el Consejo Europeo de Dublín.

6.137. La Comisión respetó la reglamentación vigente, y la solución a la cual el Tribunal hace referencia permitió la financiación de acciones de formación elegibles por el FSE.

6.138. Se adoptaron todas las medidas necesarias para evitar la doble financiación de las acciones cofinanciadas por los distintos programas.

6.141. En el marco de SEM 2000, se modificó el organigrama de la DG V el 17 de julio de 1996. Esta modificación permitió la creación de una «Dirección de Recursos» que reagrupa las funciones de asignación y gestión de los recursos humanos y financieros, la auditoría y control, y la evaluación. La Comisión estima que la aplicación de los principios del SEM 2000 responde a las expectativas del Tribunal.

Conclusión general

Al pasar revista a las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal, cabe destacar los puntos de vista compartidos por ambas instituciones sobre numerosos aspectos importantes, tales como los vinculados a la buena gestión de las acciones cofinanciadas.

La Comisión se compromete a proseguir sus esfuerzos en este campo, en particular en el marco del ejercicio SEM 2000, para que la gestión del FSE pueda alcanzar un nivel de eficacia plenamente reconocido.

>REFERENCIA A UN FILM>

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CAPÍTULO 7 (*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación)

7.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 7.1

Ejecución presupuestaria 7.2 - 7.8

Créditos de compromiso 7.3 - 7.4

Créditos de pago 7.5 - 7.8

Iniciativa comunitaria «Leader» (1990-1993) 7.9 - 7.60

Introducción 7.9 - 7.15

Transferencia entre fondos estructurales 7.16 - 7.17

Concepción del grupo de acción local 7.18

Subvención global 7.19

Garantías bancarias 7.20 - 7.22

Intereses 7.23 - 7.24

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Alemania 7.25 - 7.26

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Italia 7.27 - 7.38

Grupo Leader Vulture Alto-Bradano 7.30 - 7.38

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en España 7.39 - 7.52

Asistencia técnica 7.53

Conclusión 7.54 - 7.60

INTRODUCCIÓN

7.1. Las observaciones del Tribunal sobre el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación), se refieren a la ejecución presupuestaria y a la iniciativa comunitaria Leader (relaciones entre actividades de desarrollo de la economía rural, 1990-1993).

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

7.2. El aumento de los créditos utilizados por el FEOGA-Orientación en 1995 en relación con el ejercicio precedente es más importante en los compromisos que en los pagos (véanse los cuadros 7.1 y 7.3) (). Por otra parte, aunque los porcentajes globales de utilización (97 %) no han sufrido variaciones notables, se observan fuertes diferencias de compromisos en los objetivos.

Créditos de compromiso

7.3. En 1995, los créditos de compromiso ascendieron a 3 609 millones de ecus frente a 3 335 millones de ecus en 1994 (véase el cuadro 7.2). Los compromisos en favor de las regiones incluidas en el objetivo n° 1 aumentaron sensiblemente (2 395 millones de ecus frente a 1 902 millones de ecus en 1994), así como los de los programas de iniciativa comunitaria (250 millones de ecus, frente a 3 millones de ecus en 1994). Por el contrario, hay que destacar una fuerte disminución de los compromisos correspondientes a los objetivos nos 5a (656 millones de ecus, frente a 1 088 millones de ecus en 1994) y 5b (250 millones de ecus, frente a 265 millones de ecus en 1994).

7.4. Se han dado porcentajes bajos de utilización en ciertos programas de iniciativa comunitaria, especialmente en REGIS II (sin compromisos) e Interreg II (63 %) así como en las medidas transitorias y las acciones innovadoras (35 %). Estos porcentajes ponen en evidencia el retraso en la aprobación de las decisiones de la Comisión.

Créditos de pago

7.5. El importe de los créditos de pago utilizados en 1995 ascendió a 2 696 millones de ecus frente a 2 619 millones de ecus en 1994 (véase el cuadro 7.4).

7.6. Los créditos de pago aumentaron en las regiones incluidas en el objetivo n° 1 (1 695 millones de ecus, frente a 1 619 millones de ecus en 1994) así como en los programas de iniciativa comunitaria (94 millones de ecus, frente a 32 millones de ecus en 1994). Por el contrario, disminuyeron en las regiones del objetivo n° 5b (207 millones de ecus frente a 234 millones de ecus en 1994).

7.7. Se han anulado 404 millones de ecus de los créditos de pago no utilizados de las líneas presupuestarias correspondientes a los marcos comunitarios de apoyo (MCA).

7.8. Los porcentajes de utilización de los créditos de pago pasaron del 84 % en 1994 al 83 % en 1995. Esta ligera disminución también se debe a la escasa utilización de las líneas presupuestarias correspondientes a los objetivos nos 5a (74 %), 5b (52 %) y los programas de iniciativa comunitaria (48 %). Este porcentaje de utilización de los créditos de pago es debido a la reducida ejecución de las acciones en los Estados miembros, así como al retraso en la aprobación de las decisiones.

INICIATIVA COMUNITARIA «LEADER» (1990-1993)

Introducción

7.9. El 15 de marzo de 1991, la Comisión decidió, en aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, la creación de una iniciativa comunitaria (IC) denominada Leader (relaciones entre actividades de desarrollo de la economía rural) para el período de 1990 a 1993 (). Las modalidades de aplicación fueron objeto de una «comunicación a los Estados miembros», publicada en el DO C 73 de 19 de marzo de 1991. En un principio, los compromisos debían efectuarse en todos los Estados miembros antes del 31 de diciembre de 1993 (plazo después ampliado hasta el 31 de diciembre de 1994) y los pagos habían de realizarse antes del 31 de diciembre de 1995. A algunos Estados miembros se les ampliaron los plazos hasta el 30 de junio de 1995 para los compromisos y hasta el 31 de diciembre de 1996 para los pagos.

7.10. El principal objetivo de esta iniciativa consiste en «aplicar soluciones innovadoras que puedan servir de modelo para la totalidad de las zonas rurales» en las regiones de los objetivos nos 1 y 5b. A estos efectos, la participación financiera de la Comunidad se lleva a cabo en forma de subvención global (). Para la realización de la IC Leader, se ha introducido el concepto de grupos de acción local (en adelante, grupos Leader) seleccionados en colaboración entre los Estados miembros y la Comisión (). Estos grupos de carácter local deben encargarse de la gestión de las dotaciones financieras globales que les asigna la IC Leader I. Tienen que estar compuestos por agentes «económicos y sociales locales» que posean un buen conocimiento de los problemas regionales específicos y han de integrarse en una red con el fin de intercambiar información y experiencias.

7.11. Las principales medidas que Leader I puede financiar son:

a) el desarrollo agrícola y rural propiamente dicho (compuesto por seis medidas específicas: apoyo técnico al desarrollo rural, formación profesional y ayudas a la contratación, turismo rural, pequeñas empresas, artesanía y servicios locales, valorización in situ y comercialización de la producción agraria, forestal y pesquera local);

b) la ayuda a los grupos Leader (gastos de funcionamiento, de equipamiento informático, de asistencia técnica), y

c) los gastos de creación de una red supranacional (asistencia técnica).

La dotación financiera de las tareas administrativas y de gestión de los grupos y la red está limitada al 12 % de los fondos disponibles.

7.12. La dotación financiera de los tres fondos estructurales (FEDER, FEOGA-Orientación, FSE) para el período 1991-1995 (véase el cuadro 7.5) asciende a 448,9 millones de ecus en créditos de compromiso. La DG VI, como gestora del FEOGA que participa en esta IC con unos 176,6 millones de ecus aproximadamente, coordina Leader.

7.13. Los principales beneficiarios de la IC Leader I son España e Italia, a los que se han asignado dotaciones presupuestarias de 120 millones de ecus y 80,9 millones de ecus, respectivamente.

7.14. En julio de 1994, la Comisión decidió la IC Leader II para el período 1994-1999 con un presupuesto indicativo de 1 446,7 millones de ecus. Al 31 de diciembre de 1995, la Comisión ya había comprometido en concepto de Leader II un importe de 545 millones de ecus procedente de los tres fondos estructurales.

7.15. En 1995, se realizaron controles en Italia (4 grupos), España (4 grupos) y Alemania (3 grupos). Estos grupos se eligieron por su importancia financiera y consideraciones geográficas.

Transferencia entre fondos estructurales

7.16. Los Estados miembros utilizan de diferente manera los créditos de los fondos estructurales comunitarios; algunos aplican criterios de subvención más estrictos que otros, como demuestran los controles llevados a cabo por el Tribunal en Alemania, Italia y España. Así, en un caso la Comisión rechazó que se concedieran créditos del FEOGA a proyectos Leader correspondientes al FEDER. En otros casos se han financiado proyec- tos relativos al FEOGA-Orientación con créditos FEDER, sin que se haya producido reacción alguna por parte de la Comisión. Estas prácticas diferentes se explican por la ausencia de una normativa obligatoria sobre este tema. No obstante, los fondos estructurales no son intercambiables. La Comisión debería velar por que se cumpla esta principio.

7.17. La elección de un fondo estructural para la financiación de un proyecto Leader I no es de la competencia del grupo, sino del organismo intermediario autorizado por la Comisión. Para coordinar mejor la utilización del conjunto de los créditos disponibles, la Comisión debería definir el tipo de proyectos que pueden financiarse con los diversos fondos y establecer normas claras para la transferencia de los créditos que queden disponibles de un fondo a otro.

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Concepción del grupo de acción local

7.18. En el marco de la IC Leader I se ha creado una red de 217 grupos de acción local. Los grupos de acción local (en adelante grupos) son organismos públicos, privados o mixtos cuyo objetivo es animar, ayudar y acompañar las acciones y proyectos de desarrollo rural que, por su carácter innovador, puedan servir de modelo (). Cada grupo presenta un programa que incluye varias medidas específicas. Los programas se elaboran para realizar una variedad de proyectos que deben incluirse en las medidas previstas (3). Los grupos actúan con plena autonomía de gestión pero bajo la tutela de los organismos intermediarios. Ejercen una actividad sin ánimo de lucro. En el caso de Alemania, no siempre se han creado estos grupos locales descentralizados, dado que a menudo son las autoridades regionales afectadas las que desempeñan estas funciones. Estos procedimientos administrativos son contrarios al espíritu innovador de Leader. La función de los grupos en la selección de los proyectos, la evaluación y el seguimiento (financiero y técnico) constituyen la base fundamental de la IC Leader. Las responsabilidades atribuidas a estos grupos y su funcionamiento varían de un Estado miembro a otro. En general, para su funcionamiento necesitan una ayuda financiera en forma de subvenciones importantes que cubran sus costes administrativos ordinarios. La subvención de los proyectos aprobados por los grupos la proporciona, además de los fondos estructurales, la administración nacional, a nivel central, regional o local.

Subvención global

7.19. La contribución comunitaria se realiza en forma de subvención global a través de los servicios intermediarios nacionales en favor de los grupos de acción local. Estos grupos son responsables de la asignación de la subvención a los beneficiarios finales. La intención de ciertas administraciones regionales de utilizar esta contribución comunitaria como préstamos no ha sido aceptada por la DG VI, aplicando el reglamento en vigor. Por el contrario, en los programas operativos del FEDER («Desarrollo local»), la DG XVI ha aceptado esta práctica (véanse las observaciones en este sentido incluidas en el Informe Anual del Tribunal de 1994, apartado 4.46). La Comisión debería armonizar la aplicación del reglamento sobre las subvenciones globales en el marco de los diferentes fondos estructurales.

Garantías bancarias

7.20. Tanto en Italia como en España, los grupos Leader han tenido que depositar una garantía bancaria en favor del organismo intermediario por la ayuda que se les había concedido. Esta disposición ha provocado, especialmente en Italia, un retraso de más de un año en la aplicación global del programa Leader I.

7.21. Los gastos de estas garantías bancarias representaban entre el 1 y el 2 % anual en España, frente al 0,5 a 0,8 % en Italia. En Italia, los grupos Leader, exceptuando al grupo de Campobasso/Molise, han exigido también de cada beneficiario privado una garantía bancaria, a su propia costa. El grupo de Campobasso había concertado con su banco una garantía bancaria del 3,5 % anual que dispensaba a los beneficiarios finales de aportar una garantía bancaria en favor del grupo Leader. Este procedimiento simplificado ha provocado gastos cuatro veces más elevados para el grupo.

7.22. La Comisión debería intentar que, en el nivel nacional, los procedimientos garanticen un tratamiento idéntico a los beneficiarios finales, sobre todo de cara a la continuación de la iniciativa con Leader II.

Intereses

7.23. La utilización de los intereses devengados por los pagos de anticipos no está claramente definida. Además de los gastos que los grupos Leader soportan por las garantías bancarias, los intereses devengados se han utilizado generalmente para financiar actividades de asistencia técnica y los gastos de funcionamiento de los grupos. También han servido como contribuciones propias de los grupos a proyectos de los que ellos mismos eran beneficiarios. Así, el grupo Leader italiano de Campobasso/Molise consideró los intereses como fondos propios, utilizándolos para la compra de obligaciones del Estado, mientras que el grupo español Maestrazgo-Teruel asignó los intereses al presupuesto de construcción de un edificio para la administración regional, que a continuación deberá ponerse a disposición del grupo, en el marco de Leader II.

7.24. Los intereses generados por créditos comunitarios no utilizados no constituyen fondos pertenecientes a los grupos Leader. Es preciso fijar reglas claras sobre el empleo de los intereses devengados por los anticipos comunitarios, ya que estos intereses deberían utilizarse en favor de la IC Leader. El Tribunal ya ha manifestado anteriormente su preocupación en este sentido (), que el interventor de la Comisión también comparte. El Tribunal considera la utilización de los intereses como un problema general que la Comisión debe abordar (ver también los apartados 11.57 a 11.66 del presente informe).

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Alemania

7.25. Entre los grupos fiscalizados en Leer, Aurich y Kusel, un proyecto de esta última localidad (transformación y acondicionamiento del albergue juvenil Burg Lichtenberg) disfrutó de una ayuda del FEDER de más de 2 millones de DM (aproximadamente 1 millón de ecus), para un coste total que superaba los 10 millones de DM (aproximadamente 5 millones de ecus). Más del 81 % del conjunto de la ayuda Leader I de la que el grupo de Kusel ha disfrutado se ha asignado a este proyecto únicamente. En el programa presentado a la Comisión, el importe indicado para este proyecto era muy inferior al coste real. Un proyecto de tal envergadura no corresponde al objetivo de la IC Leader (apartado 7.18). En todo caso, el proyecto sólo se ha financiado por la IC Leader I porque no quedaban créditos disponibles correspondientes al objetivo n° 5b en el marco de los programas operativos normales.

7.26. En lugar del proyecto inicialmente aprobado en la medida «Valorización in situ y comercialización de la producción agraria, forestal y pesquera local», el grupo Leader de Kusel (al igual que los otros dos grupos Leader de Renania-Palatinado) ha integrado en la iniciativa comunitaria Leader I un programa de su Estado federado que ya existía desde principios de 1989, sobre un régimen de ayuda en favor de los empresarios agrarios para inversiones destinadas a reducir los daños al medio ambiente (programa «Lisier»). El grupo aumentó en 166 000 ecus la dotación gracias a los créditos del FEOGA. Una serie de proyectos individuales relativos únicamente al Estado federado se han convertido así en proyectos cofinanciados por el programa Leader I. En este caso, la financiación comunitaria no resultó ni un estímulo, ni una innovación, que sin embargo constituyen los elementos esenciales de Leader.

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Italia

7.27. En Italia se han fiscalizado los grupos Basilicata, Umbría, Molise y Vulture Alto Bradano. Se observó que no se había autorizado oficialmente toda una serie de proyectos seleccionados por los grupos hasta pasado el 30 de junio de 1995, último plazo previsto en las decisiones de la Comisión para los compromisos de créditos. Por otra parte, cuando se realizó el control (octubre de 1995) otros proyectos seguían sin recibir la autorización de las administraciones regionales, expresamente prevista en los procedimientos nacionales.

7.28. Este problema se planteó muy especialmente en el grupo Leader de Campobasso/Molise. En octubre de 1995, de los veintinueve proyectos propuestos por dicho grupo, sólo diez se habían autorizado oficialmente. El grupo Leader sólo disfrutaba de una ayuda muy reducida de la administración regional, hasta el punto de que, al final de junio de 1995, incluso la dotación financiera del grupo para los gastos de personal y administración se denegó por el rechazo de las medidas correspondientes, de modo que, desde el punto de vista formal y desde su creación, al grupo Leader le resultaba imposible llevar a cabo su trabajo. Esta actitud por parte de la administración regional ha puesto en grave peligro el buen funcionamiento del programa Leader I. El comité de seguimiento y la Comisión habrían debido intervenir sin demora a través de los servicios nacionales intermediarios.

7.29. Dos de los proyectos fiscalizados, correspondientes a la medida «Turismo rural», se refieren al acondicionamiento de un antiguo monasterio por el municipio de Apiro (grupo Leader de Colli Esini) y de un edificio agrícola privado en la localidad de Sepino (grupo Leader de Campobasso/Molise). Estos dos proyectos ya habían disfrutado de ayuda, respecto a otros componentes, en el marco de los programas integrados mediterráneos (PIM), que entretanto se habían finalizado. En ambos casos, las partes de proyecto ya subvencionadas por los PIM aún no se habían terminado, y los proyectos aún no son operativos por falta de inversiones de fondos propios de los promotores.

Grupo Leader Vulture Alto-Bradano

7.30. El grupo Leader Vulture Alto-Bradano de Acerenza/ Basilicata, creado por la federación de cooperativas italianas (Confederazione Cooperative Italiane, CCI) se distinguía claramente de todos los demás grupos Leader controlados por el Tribunal en los diferentes Estados miembros. Este grupo funcionaba prácticamente como un gabinete de consultores, elaborando fundamentalmente, o encargando a otras cooperativas del grupo Leader, la elaboración de estudios y programas para futuras medidas de desarrollo. Más de la mitad de los fondos librados (incluyendo 3,9 millones de ecus de fondos comunitarios) se emplearon en estudios de este tipo y llegaban a las cooperativas miembros del grupo o al propio grupo. Además, la divulgación de los resultados de determinados estudios de la medida n° 1 en el contexto de la asistencia técnica se hacía con cargo al solicitante. Menos del 20 % de los fondos disponibles se había empleado para financiar proyectos de inversión material, con lo que la influencia de la actividad del grupo en el desarrollo rural sólo pudo ser mínimo. El predominio de estas actividades no corresponde a la filosofía de Leader. La Comisión debe intentar que las actividades de los grupos se dirijan cada vez más hacia la realización de proyectos concretos de desarrollo rural.

7.31. La lista de proyectos presentada por el grupo Leader de Vulture Alto-Bradano no permitía identificar claramente la naturaleza de las acciones subvencionadas, lo que queda demostrado en los apartados siguientes.

7.32. En el marco de la medida «Valorización y comercialización de la producción agraria y forestal», una de las tres medidas específicas, «Creación de un centro de exposiciones Leader», incluía ocho proyectos diferentes por un total de 1 000 millones de LIT (aproximadamente 645 000 ecus). Uno de estos proyectos no correspondía a la medida indicada: se trataba de la compra de un local administrativo para el grupo Leader (100 000 ecus). Este proyecto no es, por lo tanto, subvencionable por Leader I y el importe de la correspondiente financiación comunitaria (37 700 ecus) debe recuperarse.

7.33. Con objeto de crear este centro de exposiciones, el 6 de junio de 1994 el grupo Leader alquiló un gran almacén por un plazo de cinco años, período que superaba ampliamente, por lo tanto, la duración del programa Leader I. Este almacén pertenecía a una cooperativa que formaba parte del grupo Leader. El alquiler anual acordado ascendía a 100 millones de LIT (aproximadamente 64 500 ecus), con pago anticipado del alquiler de los tres primeros años. Este pago anticipado no sólo era extraordinariamente elevado, sino que además abarcaba parcialmente un período que también superaba la duración del programa Leader I. Todo ello se aplica igualmente a los demás alquileres anuales pendientes de pago.

7.34. Ni los pagos anticipados, ni los pagos posteriores por prestaciones realizadas después del 31 de diciembre de 1996, fecha límite prevista para el cierre de los pagos de Leader I, pueden acogerse a la financiación comunitaria. Por lo tanto, los anticipos de alquiler correspondientes al período posterior al 1 de enero de 1997 deberán recuperarse.

7.35. Los tres alquileres anuales pagados anticipadamente así como los gastos ya efectuados por el grupo Leader para la parte del proyecto «Creación de instalaciones para una exposición sobre turismo» sólo se han imputado en su mitad a la medida «Creación de un centro de exposiciones Leader». La otra mitad se ha imputado a un proyecto dentro de la medida «Pequeñas empresas, artesanía y servicios». Debido a este reparto, la procedencia de la financiación de los diferentes costes del proyecto no era todo lo transparente que debía ser.

7.36. Otros cuatro proyectos incluidos en la lista del grupo para la medida «Pequeñas empresas, artesanía y servicios» constituían en realidad un sólo proyecto, dividido artificialmente en cuatro subproyectos. Se trataba de la elaboración de un estudio global, y luego de estudios específicos, para el desarrollo de quince pequeñas empresas, incluyendo la adquisición del material y de los equipamientos necesarios para las mismas. Sólo se habían encontrado doce pequeñas empresas, ninguna de las cuales había recibido aún material o equipamientos en el marco de estos proyectos Leader I. El estudio global que el grupo Leader había emprendido no había tenido en cuenta las necesidades reales de este tipo de actividad.

7.37. El contrato sobre la actividad de consultor para la elaboración del programa global y de los diferentes proyectos de desarrollo de las pequeñas empresas seleccionadas se ha adjudicado a un banco cooperativa, que además de formar parte del grupo Leader, era también el principal banco comercial y el que prestó la garantía bancaria de dicho grupo. Las tres ofertas presentadas para dicha actividad de consultoría (295 000 ecus de coste total, de los que 198 000 ecus estaban financiados por el FEDER), exigidas por la administración regional, eran superficiales y sólo incluían una breve explicación, que no permitía ninguna comparación cualitativa basada en elementos concretos. En estas circunstancias no había posibilidad alguna de garantizar una utilización correcta de los fondos públicos.

7.38. Varias cooperativas miembros del grupo Leader han participado en algunos proyectos de estudio que no han contribuido de manera palpable al desarrollo rural, lo que las aleja del espíritu del IC Leader.

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en España

7.39. En España, se han fiscalizado los grupos de Tierra de Campos/Camino de Santiago, Navarra, Maestrazgo-Teruel y La Montaña Alicante.

7.40. Los créditos nacionales previstos en los acuerdos de financiación sólo se han puesto a disposición de los grupos Leader de modo excepcional, y además, sólo parcialmente. La parte fundamental de estas contribuciones nacionales la han aportado las administraciones regionales (comunidades autónomas) competentes, pagándose directamente a los beneficiarios, sin que se haya informado de ello a los grupos Leader. En consecuencia, la mayoría de estos grupos (excepto el grupo Montaña de Navarra, de Pamplona) sólo tenían vagas nociones de los importes pagados a los beneficiarios en concepto de financiación nacional.

7.41. Por este motivo, los controles han mostrado que la información financiera elaborada por los grupos y transmitida a la Comisión a través del servicio nacional intermediario, era a menudo incompleta y poco fiable.

7.42. Los grupos Leader de Maestrazgo-Teruel de Molinos/Teruel y de La Montaña Alicante de Cocentaina/Alicante están obligados a compensar la disminución de la participación financiera nacional prevista con el aumento de la participación privada. Sin embargo, este aumento, que se calcula en 1,6 millones de ecus para el primer grupo y en 1,2 millones de ecus para el segundo no está garantizado. La disminución de la participación financiera nacional cuestiona el principio de asociación y podría comprometer estos proyectos.

7.43. Ha resultado imposible determinar cómo los diferentes grupos Leader y el organismo nacional intermediario han podido conjuntamente probar la participación financiera nacional acordada. Tres grupos Leader han sido incapaces de justificar la participación financiera nacional prevista, y se ha comprobado que la lista de grupos y proyectos presentada por el organismo intermediario, que se utilizará al final del programa para certificar el estado financiero de cierre del programa Leader I en España, incluía numerosas inexactitudes.

7.44. El control de dos proyectos situados en Tordehumos y correspondientes al grupo Leader de Tierra de Campos, que se realizaron por el mismo beneficiario final, ha puesto de manifiesto graves irregularidades que reflejaban una ausencia de control por parte del grupo Leader.

7.45. Uno de los proyectos, perteneciente a la medida «Turismo rural» incluía, entre otras, el acondicionamiento y mobiliario de una casa. Sin embargo, en realidad ésta se utilizaba exclusivamente como casa de vacaciones del propietario, que no residía allí. Por lo tanto, la ayuda de 3,92 millones de PTA (aproximadamente 26 000 ecus) de los créditos Leader I del FEOGA era improcedente, por lo que los importes ya pagados deberán recuperarse.

7.46. El segundo proyecto de la medida «Ayuda a la valorización y comercialización de la producción agraria y forestal» consistía en el acondicionamiento de una gran nave para la cría de perdices de caza, la constitución de una reserva cercada de tres hectáreas para la reproducción de conejos igualmente destinados a la caza, así como el acondicionamiento y dotación de mobiliario de dos apartamentos para alojar a los futuros cazadores.

7.47. Al margen de que es inaceptable que los créditos de una medida de comercialización de producción agraria y forestal se empleen para acondicionar dos apartamentos, el control sobre el terreno puso de manifiesto que la nave para la que se había abonado un importe de 5,13 millones de PTA (aproximadamente 38 600 ecus) de créditos Leader I del FEOGA para la cría de perdices había sido alquilada por el beneficiario a un criador de aves y, por tanto, desviada de su utilización. Por el mismo motivo, desaparecía la justificación esencial de la ayuda al conjunto del proyecto, que ascendía a 12,67 millones de PTA (aproximadamente 79 700 ecus), por lo que éste dejaba de poder considerarse como correspondiente al FEOGA a través de Leader I. Todos los importes de ayuda pagados deberán ser recuperados.

7.48. En cuanto al proyecto del grupo Leader de Montaña de Navarra de la medida «Ayuda a la valorización y comercialización de la producción agraria y forestal», tanto la financiación nacional como la comunitaria consistían en una bonificación de intereses por un préstamo concedido en 1990, a un plazo de diez años, que el beneficiario, una cooperativa agrícola de Arizkun, había obtenido para ampliar sus almacenes.

7.49. Originariamente este proyecto no formaba parte de Leader I. Sólo en marzo de 1993 se añadió a la lista de proyectos que disfrutaban de créditos Leader I. Sin embargo, el tiempo restante del préstamo, al que se había concedido 3,54 millones de PTA (aproximadamente 23 000 ecus) de bonificación comunitaria de intereses, abarcaba fundamentalmente un período que no tenía derecho a la ayuda, pues era posterior al cierre del programa Leader I. La ayuda comunitaria debería reducirse hasta el importe correspondiente al período subvencionable, debiendo devolverse la diferencia.

7.50. Otro proyecto del grupo Leader de Montaña de Navarra consistía en la rehabilitación de veintiocho casas rurales. La fiscalización ha mostrado que la Federación de Casas Rurales de Navarra, beneficiaria oficial del proyecto, era en realidad una intermediaria entre los propietarios de las casas y el grupo. Como tal, gestionaba el proyecto y retenía el 20 % de los importes de la ayuda concedida a los beneficiarios reales (los proprietarios de las casas). Esta retención era injustificada e irregular. La subvención del fondo estructural deberá llegar, en su totalidad, a los beneficiarios finales.

7.51. El grupo Leader de La Montaña Alicante presentaba varias deficiencias administrativas importantes. Era el único, de todos los grupos Leader controlados, que no respetaba los procedimientos administrativos vigentes para la selección y el control de los proyectos, a través del organismo nacional intermediario.

7.52. Este grupo aprobó como proyecto Leader la construcción de un restaurante cuyo coste total era de 46 080 777 PTA (aproximadamente 307 000 ecus). En el momento del control del Tribunal se observó que el impuesto sobre el valor añadido incluido en las facturas se había considerado como gasto subvencionable. Otro proyecto del grupo Leader de La Montaña Alicante (modernización de una cooperativa de producción de aceite de oliva en Benimantell) estaba ya terminado y todos los pagos correspondientes efectuados cuando se presentó la solicitud de financiación y cuando se aceptó el proyecto como proyecto Leader I. No se había dado ninguna autorización de comienzo anticipado de la medida, ni tampoco se podía justificar posteriormente por ningún motivo concreto la concesión de una subvención de 2 millones de PTA (aproximadamente 13 000 ecus) a la cooperativa aceitera, cuya producción ya se había reanudado por completo, ni considerarla como un proyecto Leader I (). Este tipo de refinanciación no tiene efecto incitador alguno.

Asistencia técnica

7.53. La Comisión ha asignado un importe de 6,5 millones de ecus en concepto de asistencia técnica para los contratos celebrados con la Asociación Europea de Información sobre el Desarrollo Local (AEIDL). Esta asociación con sede en Bruselas es la encargada de proporcionar a los grupos todo el apoyo técnico que necesiten para alcanzar sus objetivos. También tiene la responsabilidad de organizar reuniones de intercambio de información y experiencias entre los grupos, así como de establecer una red informática entre todos los grupos. La fiscalización de este organismo ha permitido comprobar su incapacidad de llevar una contabilidad durante su primer año de actividad. Por otra parte, una fiscalización de la Comisión (DG XX) había puesto de manifiesto problemas parecidos y la AEIDL tuvo que presentar información suplementaria sobre las liquidaciones de gastos para poder obtener los créditos previstos. No sólo la Comisión no había comprobado desde el principio que la asociación disponía de suficientes recursos para encargarse de su administración, sino que hubo que esperar hasta 1995 antes de que se realizara una primera fiscalización por un auditor externo a iniciativa de la AEIDL.

Conclusión

7.54. El concepto innovador de grupo de acción local Leader no siempre se ha aplicado de forma idéntica en todos los países. El grado de cooperación y de coordinación entre los grupos Leader y los servicios nacionales intermediarios es muy diferente de un grupo a otro, sobre todo en lo referente al intercambio de información (apartado 7.40). La gran autonomía otorgada a los grupos y la interpretación misma de su concepto han provocado disfunciones en los procedimientos (apartado 7.18). Por otra parte, los procedimientos establecidos por la Comisión no han impedido que una administración regional bloquee el funcionamiento de un grupo (apartados 7.27 y 7.28).

7.55. La garantía bancaria no se exige de forma sistemática en los diferentes Estados miembros. En consecuencia, los beneficiarios finales, obligados a presentar dicha garantía, se ven perjudicados en relación a los agentes dispensados de tal obligación (apartados 7.20 a 7.22).

7.56. La Comisión debería regular la utilización de los intereses devengados por el pago de anticipos de fondos estructurales (apartados 7.23 a 7.24).

7.57. Diversos gastos realizados por los beneficiarios no eran subvencionables, por lo que deberán recuperarse (apartados 7.32 a 7.34, 7.44 a 7.49).

7.58. Ciertas debilidades en relación con la transparencia y la fiabilidad de la información técnica y financiera presentada por los grupos entorpecen la buena gestión y el seguimiento de las acciones Leader I (apartados 7.35 a 7.40).

7.59. Respecto a la naturaleza de varias acciones y proyectos financiados por Leader I, quedan dudas de si corresponden o no a los objetivos definidos en la IC Leader (apartados 7.25 y 7.30).

7.60. La iniciativa comunitaria Leader II (1995-1999) se puso en marcha antes del cierre de Leader I del período anterior, y antes de que se haya podido efectuar una evaluación ex post. Por lo tanto, los resultados de una evaluación de este tipo no estaban disponibles a tiempo para influir en la fase de programación de la nueva IC Leader II. Resulta necesario establecer una evaluación eficaz y actualizada.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INICIATIVA COMUNITARIA «LEADER» (1990-1993)

Introducción

Diversas observaciones del Tribunal de Cuentas se refieren a la gestión en general de la iniciativa comunitaria Leader I. Hay que señalar, sin entrar en pormenores, que el planteamiento organizativo de la iniciativa comunitaria Leader II es diferente, ya que se basa en el modelo de los programas operativos. En los apartados pertinentes se hacen comentarios a este respecto.

Transferencia entre fondos estructurales

7.16. El ámbito de subvencionabilidad de las medidas relativas a los diversos fondos estructurales se menciona en los Reglamentos (CEE) n° 4254/88 en el caso del FEDER, (CEE) n° 4255/88 en el del FSE y (CEE) n° 4256/88 en el del FEOGA-Orientación, y es dable pensar que determinadas medidas pueden, en potencia, ser financiadas tanto por el FEDER como por el FEOGA-Orientación (por ejemplo, los proyectos de turismo rural, financiados por el FEDER, y los de agroturismo, cuya financiación corre a cargo del FEOGA-Orientación).

En efecto, los Reglamentos que regulan los fondos estructurales permiten a los Estados miembros, en general, y en el caso de la iniciativa comunitaria Leader I, en particular, un cierto margen de maniobra en la imputación de los proyectos a los diferentes fondos. Esta situación se confirma en el caso de la iniciativa comunitaria Leader II, cuya ejecución se lleva a cabo según el modelo de los programas operativos. La Comisión procurará que las normas de imputación de los gastos sean coherentes.

7.17. Las decisiones de la Comisión sobre la financiación de las medidas al amparo de la iniciativa comunitaria Leader I incluyen un plan de financiación en el que se indican las contribuciones de cada uno de los fondos por tipo de medida. No obstante, hay que recordar que la Comisión no aprueba proyectos individuales, sino subvenciones globales o programas.

Teniendo en cuenta que determinados tipos de proyectos pueden acogerse a varios fondos, siempre que la fuente comunitaria utilizada sea única, la determinación de la fuente de financiación de ese tipo de proyectos se efectúa en una fase posterior. La Comisión considera que la flexibilidad que se concede así a los organismos intermediarios constituye una ventaja. No obstante, no se ha admitido ninguna transferencia de créditos entre fondos, ya que los compromisos de créditos se efectuaron de una sola vez en el momento de la autorización de las subvenciones globales o programas.

Concepción del grupo de acción local

7.18. Es inevitable que el estatuto de los grupos refleje la legislación y las tradiciones de cada Estado miembro. De conformidad con el punto 6 de la comunicación a los Estados miembros, algunos Estados federados de la República Federal de Alemania decidieron designar sólo «grupos de derecho público». Los servicios comprobaron a este respecto las «capacidades administrativas» (segundo guión del citado punto 6) de esos grupos y principalmente que el reglamento de contabilidad pública era de inmediata aplicación.

Además, el apartado 1 del punto 7 de la comunicación repite la elección ofrecida a los Estados miembros. En consecuencia, algunos Estados federados optaron por los «organismos existentes».

Subvención global

7.19. Aunque la Comisión ha interpretado el reglamento como una norma general de acuerdo con la cual no se permite la utilización de subvenciones globales como si fuesen préstamos, está de acuerdo en que es necesario armonizar aún más la aplicación del reglamento a los diferentes fondos estructurales.

Garantías bancarias

7.20 a 7.22. Aunque la Comisión no exige que se deposite una garantía bancaria, los reglamentos del Consejo responsabilizan a los Estados miembros de los fondos comunitarios. Esto ha dado lugar a que algunas organizaciones se protejan pidiendo garantías bancarias. Estas medidas, negociadas entre los organismos intermediarios, los grupos de acción local, los beneficiarios finales y las instituciones bancarias, no son competencia de la Comisión en lo que a garantías bancarias se refiere.

Además, hay que señalar que, siempre que ha sido oportuno, la Comisión ha mediado ante los Estados miembros afectados para ayudar a resolver los problemas que dificultaban la buena ejecución de la iniciativa comunitaria Leader I. Las relaciones entre los grupos de acción local y los organismos intermediarios y otras instituciones se desarrollan en marcos jurídico-administrativos muy diferentes entre un Estado miembro y otro. Si la Comisión tuviese competencia para elaborar normas idénticas aplicables a estas relaciones en todos los Estados miembros, la armonización se traduciría en un entorpecimiento de los procedimientos. En virtud del principio de cooperación con los Estados miembros, se están celebrando consultas con el fin de determinar si los costes ocasionados por la garantía bancaria pueden considerarse subvencionables.

Intereses

7.23 7.24. De acuerdo con la normativa del Consejo aplicable en este ámbito, la Comisión deja de ser la propietaria de los fondos una vez que éstos se transfieren a los Estados miembros, a reserva del buen fin del proyecto; de ahí que no pueda determinar el empleo que debe hacerse de los intereses devengados por sus anticipos. No obstante, la Comisión ha procurado que esos fondos se transfieran a los beneficiarios finales sin demoras injustificadas.

En lo que respecta al caso especial de los grupos de acción local de Leader, la Comisión considera que los posibles intereses deberían destinarse a operaciones que puedan ser admitidas a tal efecto. De ahí que, en la respuesta enviada por el grupo de acción local del Maestrazgo-Teruel y que el Estado miembro en cuestión recibió el 26 de abril de 1996, se precise que los créditos destinados inicialmente a la construcción del edificio se van a emplear para financiar otros gastos de funcionamiento del grupo.

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Alemania

7.25. Aunque es cierto que la renovación del castillo de Lichtenberg ha resultado más costosa de lo previsto, el albergue para jóvenes instalado en él se ha beneficiado directamente de esas obras, que corresponden plenamente al grupo 13 c) de medidas ejemplares sobre «turismo rural y temático» que figuran en el tercer guión del punto 13 c) de la comunicación de la iniciativa comunitaria Leader I. Así pues, este proyecto ha contribuido al desarrollo de la economía rural de la localidad.

7.26. Conviene citar aquí el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento de base -Reglamento (CEE) n° 2052/88- en el que se determina que la actuación comunitaria se concibe como complemento de las actuaciones nacionales correspondientes o una contribución a éstas.

La Comisión no tiene motivos para rechazar un programa conforme con la letra del punto 13 de la comunicación, que se refiere a la actuación turística.

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en Italia

7.27. Los compromisos para los proyectos se efectúan mediante un acto jurídico de los propios grupos de acción local que genera un derecho. Aunque los compromisos se supediten a la condición de que el proyecto debe ser aprobado por la región, otorgan derechos firmes a los titulares de éste.

Por consiguiente, la Comisión considera que el proyecto es subvencionable, siempre que el compromiso se haya contraído antes del 30 de junio de 1995 y el pago se efectúe antes del 31 de diciembre de 1996.

De ahí que, basándose en la Decisión C(95) 738 de la Comisión, de 3 de abril de 1995, por la que se prorroga hasta el 30 de junio de 1995 el plazo de los compromisos contraídos en Italia en virtud de la iniciativa comunitaria Leader, sean válidos los compromisos subscritos por los grupos de acción local antes de esta fecha. Debe observarse que la cofinanciación de los proyectos la realiza el Ministerio de Agricultura, que concede anticipos globales dirigidos directamente a los grupos de acción local.

7.28. El problema concerniente a Molise no era específico únicamente de esta región, sino de todas las afectadas por la iniciativa comunitaria Leader I. Por ello, el representante de la Comisión insistió ante el organismo intermediario, en los diferentes comités de seguimiento, a fin de que adoptase las medidas necesarias para subsanar las deficiencias de las regiones, y ello, en primer lugar, mediante el requerimiento de la región y, en segundo lugar, de no producirse ninguna reacción, recurriendo al poder de substitución.

7.29 a 7.38. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal, pero desea hacer patente que no autoriza proyectos individuales sino programas. En efecto, la elaboración, la ejecución y el control de los proyectos incumben a los Estados miembros.

Respecto a la iniciativa comunitaria Leader I, la Comisión autorizó el plan empresarial de los grupos de acción local, en el que los proyectos no se individuaban según la comunicación de la Comisión. La elección de los proyectos y la comprobación de su coherencia con el programa es incumbencia de los grupos de acción local, y el control de las realizaciones y de la admisibilidad de los gastos, del organismo intermediario. Este último, conjuntamente con el Estado miembro, es responsable ante la Comisión, de conformidad con el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88. 7.29. La Comisión solicitará explicaciones al Estado miembro y, en caso necesario, le pedirá que recupere los fondos.

Grupo Leader Vulture Alto-Bradano

7.30. La Comisión considera que los estudios sobre la viabilidad de las medidas que hay que prever son útiles e incluso necesarios para la creación de nuevas actividades. Debe señalarse que estos proyectos también han sido aprobados por la región.

7.31. La Comisión se pondrá en contacto con las autoridades italianas para mejorar la presentación de las listas en las que se describen las medidas subvencionadas con vistas a su identificación por tema.

7.32 a 7.36. La Comisión pedirá explicaciones al Estado miembro sobre los casos mencionados por el Tribunal de Cuentas.

7.37. La Comisión ha estimulado, por motivos de oportunidad, la participación de los bancos en los grupos Leader. Respecto al procedimiento utilizado en la licitación para la actividad de consultor, la Comisión pedirá explicaciones a Italia.

7.38. La Comisión preguntará al Estado miembro si los estudios han tenido repercusiones.

Observaciones específicas sobre ciertos grupos en España

7.40. La distribución por fuentes de financiación de las contrapartidas nacionales que figuran en los planes de financiación de los diferentes grupos es el resultado de las previsiones que los propios grupos realizaron al elaborarse esos programas y tiene sólo un valor indicativo. Las fichas de los proyectos individuales que cada grupo debía mantener actualizadas tendrían que haber incluido datos muy precisos sobre las ayudas recibidas de las distintas fuentes.

La Comisión ha recordado ya al organismo intermediario español la necesidad de que los grupos de acción local controlen no sólo los costes totales del proyecto y la ayuda comunitaria, sino también las ayudas pagadas por las comunidades autónomas, que con frecuencia se abonan directamente al beneficiario final sin pasar por los grupos de acción local.

7.41. Los errores que el Tribunal observó en la información financiera facilitada por los grupos han sido la causa de que el organismo intermediario diera explicaciones en un informe de 3 de mayo de 1996, en el que se precisa que se trataba de errores materiales que se corrigieron posteriormente.

7.42. La contribución comunitaria para Leader se calcula como un porcentaje del coste total admisible del conjunto de la subvención global [apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 4253/88] y no disminuye cuando una fuente de financiación se susbstituye por otra. Por lo tanto, es posible que la disminución de la parte nacional se compense mediante la participación financiera privada.

7.43. Tal como se ha indicado anteriormente, la contribución comunitaria destinada al programa Leader España se calculó como un porcentaje del coste total, teniendo las contribuciones financieras de los diferentes cofinanciadores un carácter indicativo.

Los errores que el Tribunal cita en la lista de grupos y proyectos han sido corregidos, y la Comisión se compromete a pedir a las autoridades nacionales y regionales que ejerzan un mayor control de los datos enviados.

La Comisión es consciente de que las características especiales de Leader, en el que intervienen grupos locales sin experiencia administrativa, pueden originar un número de errores materiales mayor que en otros tipos de intervención gestionados por las autoridades nacionales. Este programa presenta, en cambio, ciertas ventajas, como una mayor flexibilidad o un mejor conocimiento de las necesidades sobre el terreno, y, por lo tanto, resulta más eficaz en el medio rural.

7.44 a 7.47. El 19 de abril de 1996, el Estado miembro pidió al grupo la devolución de los importes indebidamente pagados.

7.48 7.49. La Comisión pedirá información al Estado miembro para aclarar la situación.

7.50. El 19 de abril de 1996, el Estado miembro pidió a la Federación de Casas Rurales de Navarra la restitución de los importes indebidamente retenidos.

7.51. El Estado miembro pidió a este grupo que tomara las medidas necesarias para solucionar los problemas.

7.52. Respecto a la inclusión del IVA entre los gastos admisibles, éstos sólo pueden considerarse tales si no se pueden recuperar. De acuerdo con la respuesta facilitada al Tribunal de Cuentas el 3 de mayo de 1996 por el Estado miembro, éste solicitó que el grupo recuperase la parte de la subvención correspondiente al IVA.

Según las autoridades españolas, la primera solicitud de ayuda para el proyecto de modernización de la cooperativa de producción de aceite de oliva fue presentada por el beneficiario al grupo en junio de 1992, antes del inicio de los trabajos. La Comisión solicitó al Estado miembro que enviase la prueba de la fecha de presentación de la solicitud de ayuda (se ha contactado al grupo a este respecto). Los trabajos se realizaron entre octubre de 1992 y octubre de 1993. En abril de 1994, el grupo decidió conceder una ayuda al beneficiario, tras haber renunciado a otros proyectos que anteriormente había considerado prioritarios.

La práctica de tomar una decisión definitiva de financiación después de iniciado el proyecto es conforme a la normativa de los fondos estructurales, siempre que la solicitud se presente a tiempo.

Asistencia técnica

7.53. Al efectuar una inspección sobre el terreno en septiembre de 1994, la Comisión comprobó que la contabilidad de la AEIDL era insuficiente para efectuar, durante el primer año únicamente, la asignación de determinados gastos generales en su contrato. Para resolver este problema de forma correcta, la AEIDL solicitó a una sociedad contable independiente que efectuase una comprobación de las cifras. Tras examinar el informe de la comprobación efectuada en febrero de 1995, la Comisión disipó sus reservas.

La Comisión señala que la AEIDL ha puesto a punto una contabilidad analítica más precisa para los próximos años, lo que permitirá seguir la evolución de cada uno de los productos. En el caso de Leader II, esta contabilidad analítica atañe no sólo a los productos, sino también a los gastos de funcionamiento de la organización.

Por otro lado, a petición de los servicios de la Comisión, la AEIDL ha encargado a una empresa de auditoría externa de la revisión de sus cuentas, por una parte, y del control del informe financiero que debe presentarse a la Comunidad Europea, por otra.

Hay que señalar que, de acuerdo con la legislación belga, una empresa sin ánimo de lucro como la AEIDL no tiene la obligación de someter sus cuentas a auditorías externas.

Conclusión

7.54. En el punto III de la comunicación de la Comisión sobre la iniciativa comunitaria Leader se precisaban las medidas que podían acogerse a esta iniciativa, dejando un amplio margen de maniobra a los promotores de los proyectos. A este respecto, debe señalarse que el carácter innovador de una medida se evalúa en relación con el contexto dado, y que es posible, pues, que una medida considerada innovadora para una zona no lo sea para otra. Por otro lado, la Comisión no ha aplicado ningún procedimiento especial a las relaciones entre los grupos y los organismos intermediarios, cuestión que, en su caso, compete al organismo intermediario. Respecto a la aprobación de los programas, la Comisión ha aplicado los procedimientos previstos en los reglamentos de los fondos estructurales. Por último, en lo referente a Leader II, se ha definido con mayor precisión el concepto de innovación y se han realizado tareas especiales al respecto, cuyo fruto ha sido la elaboración de una guía metodológica para el análisis de las necesidades locales en materia de innovación.

7.55. La normativa europea no exige la prestación de una garantía bancaria. El trato diferente que reciben los beneficiarios es consecuencia de la responsabilidad respectiva de los participantes y de los riesgos que estén dispuestos a correr. Los Estados miembros son libres de escoger las soluciones que se adapten mejor a sus situaciones concretas (véanse los apartados 7.20 y 7.21).

7.56. En lo tocante a los caudales que circulan por las administraciones públicas de los Estados miembros en virtud de los fondos estructurales, la Comunidad deja de ser propietaria de los fondos una vez que éstos se transfieren a los Estados miembros. No obstante, la Comisión comprueba el cumplimiento del plazo de tres meses aplicable a la transferencia de esos fondos a los beneficiarios finales, en virtud del apartado 5 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, sobre coordinación. Aparte del primer anticipo del primer tramo, el mecanismo de activación de los anticipos comunitarios y, por consiguiente, de los pagos a los beneficiarios finales se basa en la presentación por estos últimos de los gastos efectivamente realizados, justificados mediante facturas pagadas o documentos de valor probatorio equivalente. Los pagos efectuados a los beneficiarios finales acompañan, pues, normalmente, la ejecución real del proyecto sobre el terreno.

7.57. La Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros.

7.58. La Comisión hace todo lo posible por mejorar la gestión técnica y financiera; así ha sucedido ya en el caso de la iniciativa comunitaria Leader II, para la cual se toma como referencia el modelo de los programas operativos.

7.59. Aunque la Comisión no interviene en la elección de los proyectos, cree, por una parte, que un proyecto de una cierta envergadura puede considerarse un proyecto central, ya que beneficia a las regiones vecinas, como en el caso mencionado en el apartado 7.25, y, por otra, que una financiación puede ser indispensable, como ocurre con los estudios a que se refiere el apartado 7.30.

7.60. En el momento de ponerse en marcha la iniciativa Leader II, la Comisión disponía de evaluaciones de cada uno de los países efectuadas por la AEIDL y de un estudio sobre el efecto «red». Dado que los programas de Leader I no habían avanzado aún lo suficiente en 1994, era demasiado pronto para llevar a cabo una evaluación posterior. No obstante, la Comisión ha seleccionado recientemente a un evaluador para la iniciativa comunitaria Leader I.

CAPÍTULO 8 (*) Instrumentos financieros y actividades bancarias

8.0. ÍNDICE Apartados

Los instrumentos financieros 8.1 - 8.17

Introducción 8.1 - 8.5

Empresas conjuntas 8.6 - 8.12

Exhaustividad y valorización del estado fuera del balance 8.13 - 8.15

Gestión y abono de las bonificaciones de intereses 8.16 - 8.17

Fondo de garantía de las acciones exteriores 8.18 - 8.28

Objetivo y funcionamiento 8.18 - 8.20

Evolución del fondo en 1995 8.21 - 8.22

Situación del fondo al final del ejercicio 1995 8.23 - 8.25

Gestión financiera 8.26 - 8.28

Fondo Europeo de Inversiones 8.29 - 8.35

Control por el Tribunal 8.29 - 8.30

Objetivo y funcionamiento 8.31 - 8.33

Operaciones 8.34 - 8.35

Conclusión 8.36

LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS

Introducción

8.1. La Unión Europea (UE) dispone de una amplia gama de instrumentos financieros. En primer lugar, se distinguen las operaciones de préstamos (cuadro 8.1), que pueden financiarse bien con empréstitos contraídos en el mercado financiero o bien con fondos propios, es decir, a partir de créditos presupuestarios. Las operaciones refinanciadas mediante empréstitos en el mercado financiero se administran fuera del presupuesto ya que no movilizan recursos comunitarios propiamente dichos. Las operaciones de préstamos y empréstitos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) siguen un régimen autónomo, fuera del presupuesto general de la UE.

8.2. En segundo lugar, la UE puede adquirir participaciones directas en organismos de interés común, como el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) o el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), o participar en la ejecución de mecanismos particulares como las empresas conjuntas («joint ventures»). La relación de las participaciones de la UE al 31 de diciembre de 1995 se recoge en el cuadro 8.2.

8.3. La UE también puede conceder garantías sobre su propio presupuesto (cuadro 8.3) para avalar los empréstitos que contrata directamente, tanto para financiar préstamos en los Estados miembros como en terceros países. Por otra parte, la UE puede garantizar empréstitos contraídos por terceros y, en particular, los empréstitos contraídos por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) para los préstamos que concede en Estados extracomunitarios. El conjunto de estas garantías se contabiliza fuera del balance y aparece con la mención «pro memoria» en el presupuesto. Además, existe un fondo de garantía para las acciones exteriores que cubre el impago de los plazos de los préstamos concedidos o afianzados total o parcialmente por la UE (véase la sección siguiente relativa al fondo de garantía).

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.4. Por último, existen operaciones accesorias a los préstamos, a cargo del presupuesto general (o del presupuesto operativo de la CECA), aunque las financiaciones correspondientes se hayan concedido con recursos ajenos. Actualmente, estas operaciones consisten fundamentalmente en bonificaciones de intereses (cuadro 8.4).

8.5. En el presente capítulo se ha prestado especial atención a las empresas conjuntas (apartados 8.6 a 8.12), a las garantías, especialmente a la exhaustividad y a la valorización del estado fuera del balance (apartados 8.13 a 8.15), y al sistema actual de pago de las bonificaciones de intereses (apartados 8.16 y 8.17).

Empresas conjuntas

Objetivo y funcionamiento

8.6. Los programas europeos de empresa conjunta tienen como objetivo el fomento de la creación de sociedades mixtas entre empresas comunitarias y empresas locales. En este campo, los principales programas son ECIP (European Community Investment Partners) (), JOPP (Joint Venture Programme - PHARE) y JOTP (Joint Venture Programme - TACIS) () reuniéndose estos dos últimos bajo la sigla común JOP desde noviembre de 1995.

8.7. El mecanismo ECIP, destinado a fomentar la cooperación entre empresas de la UE y empresas de los países en vías de desarrollo (países de América Latina, Asia, Mediterráneo y Africa del Sur), cuenta con cuatro dispositivos (), cuyos objetivos son complementarios y sus modalidades de concesión diferentes. Los programas JOPP y JOTP, cuyo objetivo es facilitar la creación y el desarrollo de operaciones de empresa conjunta, normalmente mediante su creación o más excepcionalmente con inversiones directas, tienen en cada proyecto tres fases financiables ().

Contabilización de los préstamos

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.8. En lo que atañe a la contabilización, hay que tener en cuenta que todas las cantidades movilizadas para las empresas conjuntas constituyen gastos con cargo a líneas presupuestarias () aunque den lugar a la concesión de préstamos (). En cada instrumento se realiza al final del ejercicio un inventario extracontable de los préstamos concedidos y de las participaciones efectuadas, que se recogen en una cuenta de inmovilizado del balance de la Comisión y, lógicamente, del balance consolidado de la UE.

8.9. Este método de contabilización de los préstamos obliga a constatar los reembolsos posteriores como ingresos, cuando en principio solamente los intereses percibidos podrían constituir verdaderos ingresos presupuestarios.

8.10. Sin embargo, el carácter condicional de los préstamos, el aspecto aleatorio de los reembolsos y una gestión a veces delegada en intermediarios financieros constituyen imponderables que justifican en gran medida la inclusión en el presupuesto de dichos fondos.

Diferencias de funcionamiento de medidas que tienen una misma finalidad

8.11. En los programas JOPP y JOTP, la financiación en forma de subvención de la fase preliminar, que cubre los estudios de viabilidad, sólo es adquirida definitivamente por el beneficiario si se crea efectivamente la empresa conjunta o se realiza la inversión en el plazo de un año (excepto si el estudio se cede a la Comisión). Por el contrario, en el ECIP, el anticipo sin intereses del dispositivo 2, cuyo objeto es similar al de la fase de cofinanciación de los programas JOPP y JOTP, se transforma en ayuda pura y simple si el proyecto fracasa en el plazo de dos años; en caso de éxito, el anticipo debe reembolsarse o bien se convierte en participación comunitaria en el capital. Así, por lo que se refiere a ECIP, además de que el plazo de carencia es de dos años en vez de uno, las disposiciones que regulan el dispositivo 2 tienen un carácter poco incitativo, puesto que se exime al inversor de reembolsar el anticipo en caso de renuncia al proyecto. Este problema se mencionó ya en el capítulo 13 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993 (apartados 13.38 y 13.39).

8.12. Sería deseable que las empresas conjuntas que tienen la misma finalidad estuvieran reguladas por disposiciones, si no similares, por lo menos comparables, para avanzar hacia un marco coherente para cada tipo de medida financiera.

Exhaustividad y valoración del estado fuera del balance

8.13. El estado fuera del balance constituye un elemento de información fundamental para la lectura de las cuentas consolidadas de la UE. Se trata, en efecto, de un estado financiero de pleno derecho que, además de los compromisos residuales sobre créditos disociados, debería contabilizar todos los gastos y todos los ingresos potenciales y condicionales susceptibles de inscribirse en el ámbito de la UE. Esto es especialmente el caso tratándose de garantías concedidas por la UE para los préstamos aprobados por terceros, especialmente el BEI, o para los empréstitos contraídos por ella misma.

8.14. Así, el estado fuera del balance, a la vez que recoge los gastos potenciales, debe también evaluar los productos potenciales de los compromisos recibidos. Ahora bien, actualmente este estado es incompleto, puesto que no figura en él el conjunto de las garantías recibidas en concepto de los préstamos concedidos por la UE, con lo que tampoco se evalúan. La Comisión no dispone aún de un inventario exhaustivo que contabilice las garantías que han sido emitidas a beneficio suyo.

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8.15. Sería deseable que en adelante la Comisión estableciera un estado exhaustivo, tanto de los compromisos recibidos como concedidos, fuera del balance, ya que estos elementos son determinantes para hacerse una idea precisa de la situación financiera real de la UE.

Gestión y pago de las bonificaciones de intereses

8.16. La mayor parte de las bonificaciones de interés que se conceden acompañando a préstamos gestionados por el BEI son liquidadas por éste bien mediante pago directo a los beneficiarios (por ejemplo en el marco del mecanismo temporal para las pequeñas y medianas empresas), bien por deducción de los intereses que deben abonar los beneficiarios (por ejemplo, en los préstamos NIC-seísmo y los préstamos a los países mediterráneos). En este caso, el BEI gestiona por cuenta y bajo el mandato de la Comisión los fondos procedentes del presupuesto general.

8.17. Sería más adecuado centralizar de forma sistemática la administración de las bonificaciones. Especialmente, parecería oportuno que en las nuevas medidas que incluyan bonificaciones se confiase íntegramente la gestión, desde la concesión hasta el pago, a los servicios de la Comisión. Aunque se puede reconocer que existe una cierta lógica en confiar la gestión de préstamos a una institución bancaria, no ocurre lo mismo cuando se trata de gastos presupuestarios como son las bonificaciones de intereses. En efecto, la Comisión como responsable de la ejecución presupuestaria, está en mejores condiciones de velar por el empleo de procedimientos que respeten estrictamente las condiciones que justifican los pagos, y en consecuencia, no debería ceder sus responsabilidades a organismos que no tienen el estatuto de institución comunitaria y donde el control de su gestión está en la práctica limitado.

FONDO DE GARANTÍA DE LAS ACCIONES EXTERIORES

Objetivo y funcionamiento

8.18. Instituido el 31 de octubre de 1994 por el Reglamento (CE, Euratom) n° 2728/94 del Consejo, el fondo de garantía relativo a las acciones exteriores está destinado a reembolsar a los acreedores de la Comunidad en caso de impago por parte del beneficiario de un préstamo concedido o garantizado por la Comunidad a o en un país tercero. El fondo de garantía interviene cuando el beneficiario sigue sin hacer frente a sus compromisos tres meses después de la fecha de vencimiento. El fondo reemplaza a la tesorería comunitaria, que ha respondido de los vencimientos del empréstito hasta ese momento.

8.19. El fondo es abastecido por transferencias del presupuesto general equivalentes a un porcentaje del importe nominal de las operaciones decididas y comprometidas a partir del 1 de enero de 1993, hasta que se alcance un importe objetivo. El Consejo fijó este importe en el 10 % del nominal pendiente de todos los compromisos de la Comunidad derivados de las operaciones de préstamo y de garantía de préstamo en favor de terceros países, incrementado con los intereses adeudados y no abonados.

8.20. El mecanismo del fondo de garantía impone de hecho un límite a la concesión de préstamos y de garantías de préstamos a terceros países. Este límite es igual a la relación entre, por una parte, la reserva para garantía (partida presupuestaria B0-230) y, por otra, el porcentaje de abastecimiento del fondo. El importe de la reserva para garantía se fijó en 323 millones de ecus en 1995 y en 326 millones de ecus en 1996, mientras que el tipo de abastecimiento del fondo es actualmente del 15 %.

Evolución del fondo en 1995

8.21. Durante el ejercicio 1995, el fondo de garantía, cuyo importe se elevaba a 294,19 millones de ecus al 1 de enero de 1995, fue abastecido por tres transferencias que sumaron 250,75 millones de ecus. Desde el principio del año 1995, el fondo se ha empleado para garantizar operaciones hasta un total de 303,07 millones de ecus (incluidos 6,08 millones de ecus de intereses de demora). Las recaudaciones tardías procedentes de los deudores morosos representaron 35,63 millones de ecus (incluidos 1,39 millones de ecus de intereses de demora).

8.22. El saldo neto de las intervenciones a 31 de diciembre de 1995 fue de 267,44 millones de ecus (incluidos 4,69 millones de ecus de intereses de demora), que se divide de la manera siguiente:

- un préstamo de 1 250 millones de ecus para financiar una acción de ayuda alimentaria concedida a las Repúblicas de la antigua URSS representa la casi totalidad de las intervenciones en garantía, o sea, un importe total de 232,21 millones de ecus, en capital e intereses (véanse los apartados 10.64 a 10.69 del capítulo 10);

- préstamos por un importe total autorizado de 760 millones de ecus concedidos por el BEI con garantía comunitaria a los países de la antigua Yugoslavia; de estos, 35,23 millones de ecus recurrieron al fondo de garantía.

Situación del fondo al final del ejercicio 1995

8.23. El cuadro 8.5 describe los principales movimientos que han afectado al fondo de garantía desde su creación. A 31 de diciembre de 1995, el importe del fondo se elevaba a 300 millones de ecus, mientras que el capital pendiente de las operaciones de préstamo y de garantía de préstamo en favor de terceros países, aumentado con los intereses adeudados y no pagados, alcanzaba 5 851 millones de ecus. La relación entre el importe del fondo y el capital pendiente en el sentido de la definición recogida en el Reglamento es del 5,1 % frente al 4,9 % a 31 de diciembre de 1994. Estos porcentajes se convierten respectivamente en el 5,05 y el 3,79 si se tienen en cuenta los impagados de menos de tres meses existentes al final del ejercicio; el importe potencial de intervención sería entonces de 5,2 millones de ecus al 31 de diciembre de 1995 y de 65,9 millones de ecus al 31 de diciembre de 1994.

8.24. Estas indicaciones muestran que en 1995 el fondo pudo hacer frente a los impagos constatados, aunque su capital dista mucho de alcanzar su importe objetivo.

8.25. En cuanto a los intereses de demora, el importe de 5,7 millones de ecus que figura en el informe anual sobre la situación del fondo de garantía y su gestión durante el ejercicio 1995 no está recogido ni en la cuenta de gestión de la Comisión ni en los estados financieros consolidados de la U.E. Por consiguiente, la situación financiera está presentada de manera incompleta.

Gestión financiera

8.26. El fondo se asimiló en 1995 a un fondo de inversión monetario que invierte en instrumentos a corto plazo, no superior a un año, en aplicación del convenio celebrado entre la Comisión y el BEI relativo a la gestión del fondo.

8.27. Los intereses producidos por los depósitos bancarios, la cuenta de enlace y la cuenta a la vista del fondo se elevan a 23,54 millones de ecus, mientras que la comisión del BEI, cuyo tipo se redujo del 0,125 % al 0,05 % en aplicación del artículo 6 del convenio, y los gastos financieros, representan 0,19 millones de ecus. El resultado neto es, por lo tanto, de 23,35 millones de ecus.

8.28. El Tribunal procedió al control del fondo del ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 1995 en la Comisión, por una parte, en lo que atañía a la gestión administrativa, y por otra en el BEI en lo relativo a la gestión financiera. Salvo las observaciones presentadas en el apartado 8.26, el Tribunal no tiene ninguna observación particular que formular.

FONDO EUROPEO DE INVERSIONES

Control por el Tribunal

8.29. El Tribunal aún no ha conseguido un acceso satisfactorio a los elementos necesarios para su control, con lo que todavía no ha podido lograr de manera independiente garantías sobre la buena gestión del riesgo, la participación financiera y las propias intervenciones del Fondo desde el punto de vista de los intereses comunitarios. El Tribunal no puede, por lo tanto, dar cuenta a la autoridad presupuestaria, aunque se mantienen discusiones entre las instituciones para tomar las medidas adecuadas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.30. Ante la falta de acceso del Tribunal a los documentos internos del fondo, los comentarios que siguen se basan en informaciones de carácter público (véase el apartado 8.29).

Objetivo y funcionamiento

8.31. El Fondo Europeo de Inversiones (FEI), creado el 14 de junio de 1994 para responder a los deseos expresados por el Consejo Europeo reunido en Edimburgo en diciembre de 1992, tiene por objetivo el ofrecer una capacidad financiera adicional para apoyar el desarrollo de las redes transeuropeas (RTE) y de las pequeñas y medianas empresas (PYME), tiene como función proporcionar garantías a los proveedores de fondos y tomar participaciones asumiendo la cobertura de los riesgos que los sectores bancarios e industriales no están en condiciones de soportar.

8.32. La Comunidad suscribió el 30 % (600 millones de ecus) del capital del FEI (2 000 millones de ecus). Del importe suscrito por la Comunidad, el 20 % (120 millones de ecus) se liberó en cuatro plazos anuales de 30 millones de ecus a partir de 1994 (línea presupuestaria B5-730). El BEI participa con el 40 % (800 millones de ecus) en el capital del FEI, quedando el 30 % restante (600 millones de ecus) para las entidades bancarias públicas y privadas.

8.33. A 31 de diciembre de 1995, el 64 % de la parte reservada a las entidades bancarias se había suscrito, frente al 50 % del 31 de diciembre de 1994, o sea 384 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995 (76 entidades), y frente a los 300 millones de ecus (58 entidades) a 31 de diciembre de 1994. La progresión se debe especialmente a la suscripción de entidades bancarias con sede en los Estados miembros que se adhirieron a la UE el 1 de enero de 1995. Así, el porcentaje total de capital no suscrito pasó del 15 % a 31 de diciembre de 1994 al 11 % a 31 de diciembre de 1995.

Operaciones

8.34. Se firmaron cuatro operaciones en 1995, por un importe total de 116,46 millones de ecus. El informe anual 1994 del Fondo describía seis operaciones, por un importe total de 515,33 millones de ecus, firmadas a partir del mes de junio de 1994. De las cuatro operaciones firmadas en 1995, tres garantizan préstamos concedidos por el BEI, por un total de 62,28 millones de ecus, es decir, el 53,5 %. En 1994, cinco de las seis operaciones garantizaban préstamos del BEI, por valor de 439,42 millones de ecus, equivalentes al 85,3 %.

8.35. Según el artículo 30 de los estatutos del Fondo, los compromisos globales para operaciones de garantía no pueden exceder, inicialmente, el triple del importe del capital suscrito. Al final de 1994, el capital suscrito era de 1 700 millones de ecus y los compromisos globales para operaciones de garantía representaban el 30,31 % de dicho capital. A 31 de diciembre de 1995, el capital suscrito era de 1 784 millones de ecus, y los compromisos globales representaban el 35,41 % de este importe. Si se tiene en cuenta el capital desembolsado, es decir, actualmente el 20 % del capital suscrito, se obtiene, respectivamente, una relación de 1,52 en 1994 y de 1,77 en 1995. Como puede verse, la utilización del fondo evolucionó muy poco en 1995.

CONCLUSIÓN

8.36. La UE se ha dotado de una gama muy variada de instrumentos financieros (véanse los apartados 8.1 a 8.5). Sobre ellos, se puede señalar:

- en los instrumentos de empresa conjunta, las operaciones de préstamo están sujetas a normas de contabilización particulares impuestas por la presupuestización de estos instrumentos (véase el apartado 8.10);

- las normas que regulan las distintas empresas conjuntas no están siempre armonizadas, a pesar de tratarse de instrumentos que tienen finalidades idénticas (véase el apartado 8.12);

- los compromisos condicionales recibidos en favor de la UE no se contabilizan ni evalúan en el estado fuera del balance (véase el apartado 8.15);

- por lo que se refiere a la mayoría de las bonificaciones de intereses, se delega una parte de su administración y especialmente su pago en un organismo financiero tercero pese a tratarse de gastos presupuestarios (véase el apartado 8.17);

- con respecto a la situación del fondo de garantía aprobada a final del año, se ha observado que el importe de los intereses de demora que figuraban en el informe anual sobre la situación del Fondo y su gestión durante el ejercicio 1995 no se recoge ni en la cuenta de gestión de la Comisión ni en los estados financieros consolidados de la UE (véase el apartado 8.25);

- aunque el Fondo Europeo de Inversiones constituye una participación importante para la UE, el Tribunal no dispone por ahora de ningún acceso que le permita controlar este instrumento (véase el apartado 8.34).

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS

Diferencias de funcionamiento de medidas con una misma finalidad

8.11. 8.12. La Comisión hace constar que el Consejo y el Parlamento, durante sus debates sobre el nuevo Reglamento ECIP de 1994-1995, ya consideraron explícitamente la cuestión de las condiciones de reembolso que habían de aplicarse a las financiaciones del programa ECIP y su compatibilidad con el programa JOP. Habiéndose tenido en cuenta los diferentes marcos en los que operan estos dos instrumentos, la autoridad legislativa aprobó el nuevo Reglamento ECIP n° 213/96 el 29 de enero de 1996, dejando así sentada su posición acerca de la cuestión de las condiciones de reembolso aplicables a las financiaciones en el marco del programa ECIP.

Exhaustividad y valoración del estado fuera del balance

8.13. 8.15. A partir del cierre del ejercicio 1996, la Comisión se propone hacer constar en una nota sobre el balance las explicaciones relativas a los préstamos garantizados por el presupuesto comunitario respecto de los cuales se hayan solicitado otras garantías a terceros.

Gestión y pago de las bonificaciones de intereses

8.16. Es cierto que generalmente el BEI gestiona las bonificaciones de intereses procedentes del presupuesto comunitario y correspondientes a los préstamos de cuya gestión se encarga. Sin embargo, en el marco de dos préstamos con cargo a los fondos propios del BEI (véase régimen de reconstrucción de Madeira e iniciativa de paz para Irlanda del Norte), se prevé que sea la Comisión quien transfiera directamente a los intermediarios o a los beneficiarios las bonificaciones de intereses correspondientes.

8.17. Los procedimientos de gestión de las bonificaciones de intereses de la Comunidad sobre préstamos del BEI se han decidido en el pasado caso por caso, con el fin de aplicar los más apropiados a la acción considerada.

Con respecto a los préstamos del BEI bonificados, el Tribunal, a través de la Comisión, tiene acceso a toda la información necesaria para verificar que las bonificaciones son gestionadas correctamente por el BEI.

El BEI proporciona sistemáticamente a los servicios de la Comisión todos los cálculos, confirmaciones y estados de cuenta pertinentes. Por último, debe observarse que los criterios para la concesión de bonificaciones de intereses y para los procedimientos de aplicación de éstas han sido establecidos en acuerdos firmados por la Comisión y el BEI.

Naturalmente, la Comisión y el BEI están dispuestos a seguir examinando la gestión de las bonificaciones de intereses en el contexto de mandatos específicos al Banco.

FONDO DE GARANTÍA DE LAS ACCIONES EXTERIORES

Situación del fondo al final del ejercicio 1995

8.25. A partir del ejercicio 1996, la Comisión se propone hacer constar los importes correspondientes a los intereses de demora en la cuenta de gestión y en los estados financieros consolidados de la Unión Europea.

FONDO EUROPEO DE INVERSIONES

Control por el Tribunal

8.29. La Comisión no escatima sus esfuerzos para poder llegar a un acuerdo lo más rápidamente posible.

Operaciones

8.35. Es exacto que el Fondo Europeo de Inversiones aún no ha utilizado su capacidad de garantía global, equivalente al triple del importe del capital suscrito. Como en el caso de numerosos organismos financieros públicos, dicho límite máximo se definió para el FEI como un objetivo a medio o largo plazo. Una institución permanente de este tipo debe intensificar sus actividades gradualmente con objeto de ganar confianza y garantizar la calidad de sus operaciones. No pueden negarse los progresos del fondo en la realización de operaciones.

CONCLUSIÓN

8.36. -Al renovar el Reglamento ECIP, en enero de 1996, el Consejo decidió no proceder a la armonización de sus disposiciones con las que rigen el instrumento JOP.

- A partir del cierre del ejercicio 1996, la Comisión se propone hacer constar en una nota sobre el balance las explicaciones relativas a los préstamos garantizados por el presupuesto comunitario respecto de los cuales se hayan solicitado otras garantías a terceros.

- Los procedimientos de gestión de las bonificaciones de intereses de la Comunidad sobre préstamos del BEI se han decidido en el pasado caso por caso, con el fin de aplicar los más apropiados a la acción considerada. Naturalmente, la Comisión y el BEI están dispuestos a seguir examinando la gestión de las bonificaciones de intereses en el contexto de mandatos específicos al Banco.

- A partir del ejercicio 1996, la Comisión se propone hacer constar los importes correspondientes a los intereses de demora en la cuenta de gestión y en los estados financieros consolidados de la Unión Europea.

- La Comisión espera que los debates que se están manteniendo en relación con el FEI lleven rápidamente a un acuerdo satisfactorio.

CAPÍTULO 9 (*) Investigación y desarrollo tecnológico

9.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 9.1

Ejecución presupuestaria 9.2 - 9.4

Control de los contratistas 9.5 - 9.11

Plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa 9.12 - 9.49

Introducción 9.12 - 9.23

Política en materia de televisión de alta definición 9.12 - 9.16

Reorientación en el marco del plan de acción 9.17 - 9.19

Importancia estratégica y objetivos específicos 9.20 - 9.23

Volumen y utilización de los créditos 9.24 - 9.26

Modo de financiación 9.27 - 9.28

Aplicación del plan de acción 9.29 - 9.34

Ayudas a la producción de programas 9.30 - 9.31

Ayudas a la difusión de programas 9.32 - 9.34

Eficacia del plan de acción 9.35 - 9.40

Oferta 16:9 9.36 - 9.37

Demanda 16:9 9.38 - 9.40

Conclusión 9.41 - 9.44

Recomendaciones 9.45 - 9.49

INTRODUCCIÓN

9.1. Las observaciones sobre la investigación se agrupan bajo los tres epígrafes siguientes:

a) ejecución presupuestaria;

b) control de los contratistas en el marco de la investigación indirecta;

c) control del plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

9.2. Los créditos presupuestarios destinados al ámbito de la investigación ascendieron, en el ejercicio 1995, a 2 995 millones de ecus para los compromisos y a 2 887 millones de ecus para los pagos (véase el cuadro 9.1).

9.3. El porcentaje de utilización de los créditos disponibles fue elevado: en efecto, representó el 98 % de los créditos de compromiso y el 86 % de los créditos de pago.

9.4. El porcentaje de utilización de los créditos prorrogados del ejercicio anterior se sitúa en un nivel inferior. Se ha detectado un porcentaje de utilización particularmente escaso en las siguientes líneas presupuestarias:

a) B6-292, «Actividades de apoyo científico y técnico a las políticas comunitarias», no se utilizó el 99 % de los créditos de compromiso;

b) B6-43, «Prestaciones de servicios por cuenta de terceros», no se utilizó el 86 % de los créditos de compromiso, ni el 84 % de los créditos de pago;

c) B6-44, «Explotación del HFR», no se utilizó el 68 % de los créditos de compromiso, ni el 44 % de los créditos de pago;

d) B6-53, «Finalización de las acciones fuera del programa marco», no se utilizó el 65 % de los créditos de compromiso.

CONTROL DE LOS CONTRATISTAS

9.5. En 1995, se realizaron ocho visitas de inspección sobre el terreno a organismos beneficiarios de acciones indirectas en cinco Estados miembros (), para verificar ocho operaciones (cada una con su correspondiente declaración de costes con vistas al abono de una ayuda comunitaria para un contrato de investigación celebrado entre la Comisión y el beneficiario, empresa o laboratorio). Siete de estas operaciones fueron seleccionadas al azar en el marco de la preparación de la declaración de fiabilidad relativa a los ejercicios 1994 y 1995.

9.6. Los resultados de estas fiscalizaciones, que se resumen en el cuadro 9.2, dan lugar a algunas observaciones aparte de sus consecuencias para la declaración de fiabilidad correspondiente. De un total de 6,26 millones de ecus de costes declarados por los contratistas que dieron lugar a un pago de la Comisión, 1,732 millones (es decir, un 28 %) presentaban irregularidades. Pese a que no pueden sacarse conclusiones aplicables al conjunto de los contratos clausurados y en curso, es preocupante que los ocho controles hayan revelado anomalías graves.

>SITIO PARA UN CUADRO>

9.7. Al margen de que hubieran podido detectarse algunas anomalías a partir de justificantes enviados a Bruselas, debe destacarse que el número de inspecciones sobre el terreno practicadas por la Comisión sigue siendo insuficiente. De hecho, solamente se efectuaron 60 inspecciones que abarcaban 144 contratos de los aproximadamente 13 500 en curso en 1995. Estas inspecciones ya han dado lugar a una recuperación de 9,1 millones de ecus aproximadamente, como se muestra en el cuadro 9.3.

9.8. En varias ocasiones, el Tribunal insistió en los inconvenientes de los contratos basados en costes reales (), que obligan a llevar una contabilidad analítica compleja, la cual puede generar evaluaciones arbitrarias y, por consiguiente, controles largos y delicados. Además, las direcciones generales (DG) encargadas de celebrar los contratos de investigación, no tienen una actitud idéntica ante, por ejemplo, los métodos de distribución de los gastos generales, el número de horas anuales o el derecho a subvención de determinados gastos. La Comisión debería revisar el conjunto de sus procedimientos y examinar la posibilidad de adoptar costes fijos negociados, que facilitarían no sólo su tarea de control, sino también la gestión de los contratos por las empresas, en particular las de pequeño y mediano tamaño.

9.9. Por último, algunos contratistas son fiscalizados por entidades acreditadas por los Estados miembros en el marco de proyectos subvencionados por estos últimos. Aunque dichos controles puedan aportar información importante sobre los contratistas, no siempre se informa a la Comisión de sus resultados. Sin embargo, sería conveniente que se transmitiesen estos informes a la Comisión de modo sistemático. También cabe preguntarse hasta qué punto la Comisión no podría tomar una iniciativa que mejorase el intercambio de información con los Estados miembros.

9.10. Por otra parte, del examen de los expedientes de la Comisión sobre dos proyectos de demostración en el ámbito de la energía (proyectos que afectaban al mismo beneficiario) se desprende que:

a) los proyectos, que nunca se llevaron a cabo, se beneficiaron de la entrega de 0,3 millones de ecus en concepto de anticipo de 1986 a 1988;

>SITIO PARA UN CUADRO>

b) pese a que ambos contratos se anularon en marzo de 1988 y en noviembre de 1992, hasta mayo de 1995 la Comisión no emitió una orden de recuperación parcial de 0,2 millones de ecus;

c) a finales de diciembre de 1995 no se había efectuado ningún reembolso, ni tampoco se emprendió ninguna acción legal para recuperar los fondos.

9.11. La Comisión debería, por una parte, revisar los procedimientos de seguimiento de los expedientes en curso y, por otra, examinar si se reúnen las condiciones para comprometer la responsabilidad del ordenador de pagos (artículo 73 del Reglamento Financiero).

PLAN DE ACCIÓN PARA LA INTRODUCCIÓN DE SERVICIOS AVANZADOS DE TELEVISIÓN EN EUROPA

Introducción

Política en materia de televisión de alta definición

9.12. El origen de la estrategia europea en materia de (TVAD) () se remonta a los años ochenta. El plan de acción para la introducción de servicios de televisión avanzados en Europa es un plantemiento nuevo. Desde el comienzo de los años noventa, la Comisión se dio cuenta efectivamente de que la evolución tecnológica y de los mercados requería una revisión de estrategia.

9.13. Los apartados siguientes recogen la evolución histórica de la estrategia inicial en materia de TVAD y su revisión en 1993 hasta la introducción del plan de acción.

9.14. Los principales objetivos establecidos entre 1986 y 1992 no pudieron alcanzarse (véase el cuadro 9.4). En particular, no ha sido posible fijar la familia de sistemas de transmisión MAC () como norma obligatoria en el ámbito europeo, e incluso mundial, para la difusión directa de televisión por satélite. Esto contribuiría a crear una ventaja económica considerable para la industria europea de la electrónica desde el punto de vista de la competitividad. La fecha prevista para la comercialización del equipo TVAD a partir de 1992 tampoco se ha respetado.

9.15. De hecho, esta política ha sufrido varios tropiezos que le han llevado finalmente a su fracaso: el 5 de mayo de 1992, la Comisión presentó una propuesta por la que se establecía un plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa (). Dicho plan de acción perseguía facilitar la transición hacia la TVAD basada en la utilización de las normas de transmisión D2-MAC y HD-MAC elaboradas en Europa. En el transcurso de las deliberaciones relativas a esta propuesta, la Unión Europea se dio cuenta, sin embargo, de que la realidad había dejado atrás la política centrada en la norma MAC, que ya no correspondía ni a las necesidades del mercado, ni a la evolución tecnológica.

>SITIO PARA UN CUADRO>

9.16. En efecto, la llegada de la televisión vía satélite generó la aparición en el mercado de muchas y nuevas entidades de radiodifusión, en su mayoría privadas, en condiciones de proponer, con éxito, imágenes de buena calidad utilizando la definición corriente y normas que habían demostrado sus resultados, como la norma PAL (). Por otra parte, gracias también a la participación de empresas europeas, el progreso técnico ha permitido desarrollar, en un período muy breve, tecnologías de difusión digital. Las normas MAC, por su carácter analógico, dejaron de concebirse desde ese momento como métodos con futuro.

Reorientación en el marco del plan de acción

9.17. La Unión Europea emprendió posteriormente, en 1993, una revisión de su política en materia de televisión. La propuesta de la Comisión de 1992, por la que se establece un plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión, fue reexaminada a la luz de los progresos realizados. Por último, se abandonó la idea de que el plan de acción debía constituir una medida complementaria destinada a permitir la creación de un mercado europeo para las normas D2-MAC y HD-MAC. Por consiguiente, el plan de acción fue aprobado por el Consejo, el 22 de julio de 1993, con objetivos redefinidos ().

9.18. Dicho plan de acción apunta finalmente al fomento de un nuevo formato de televisión, es decir, el formato de pantalla ancha con relación ancho/largo 16:9 () en definición normal o en alta definición. Las normas MAC ya no serán obligatorias en lo sucesivo para la transmisión (). El fomento del formato 16:9 se hace sin tener en cuenta tampoco el modo de difusión (terrestre, vía satélite o por cable).

9.19. Está claro que el formato 16:9, que se acerca a la imagen cinemascope, se adapta mejor a nuestro campo de visión, al dar a las imágenes mayor intensidad y potencia. Según la Comisión, el formato 16:9 está unánimemente reconocido a nivel internacional como el futuro formato de televisión y facilitará la introducción en última instancia de la TVAD ().

Importancia estratégica y objetivos específicos

9.20. El plan de acción se ha concebido fundamentalmente con motivo de la importancia estratégica de la televisión para la industria europea de electrónica de consumo y para las industrias europeas cinematográfica y televisiva (). De hecho, las empresas europeas desempeñan todavía un papel mundial importante en el ámbito de la técnica televisiva.

9.21. En el anexo al plan de acción, el objetivo y las metas que deben alcanzarse se definen de la manera siguiente: a) objetivo: «A fin de contribuir a la introducción en el mercado del equipo de recepción en formato 16:9, el objetivo del plan de acción es garantizar el desarrollo acelerado del mercado de servicios avanzados de televisión en Europa en formato 16:9, utilizando 625 o 1250 líneas»;

b) metas que deben alcanzarse durante la vigencia del plan de acción:

- «una cantidad crítica de servicios de televisión avanzados en formato 16:9;

- un volumen suficiente y creciente de programas en formato 16:9 y con imagen y sonido de elevada calidad técnica y de tal naturaleza que permitan alcanzar niveles óptimos de audiencia. Tales programas se difundirán en los servicios antes mencionados». 9.22. Las actividades previstas en este contexto no son acciones de investigación, debiendo facilitar la comercialización de los resultados de la investigación ya obtenidos. Al reducir los costes suplementarios que acarrea su puesta en marcha (), el plan de acción debe permitir el lanzamiento del mercado de la televisión 16:9.

9.23. Las observaciones que siguen tratan de la utilización de los créditos, el modo de financiación, los problemas de aplicación y los objetivos alcanzados hasta la fecha. Los controles practicados por los servicios de la Comisión y asesorías externas se han centrado fundamentalmente en la legalidad y la regularidad de la ejecución de los contratos. Además, se efectuaron inspecciones sobre el terreno en seis estaciones de televisión y dos productores independientes de Bélgica, Alemania, España, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido.

Volumen y utilización de los créditos

9.24. El plan de acción prevé, para un período de cuatro años (hasta el 30 de junio de 1997), una dotación de 228 millones de ecus en créditos comunitarios. A 31 de diciembre de 1995, el importe de los compromisos contraídos ascendía a 169,9 millones de ecus y el de los pagos efectuados a 110,9 millones de ecus (véase el cuadro 9.5). Los gastos del plan de acción se imputaron, en 1993 y 1994, a la subsección «Investigación y desarrollo tecnológico» (B6) del presupuesto general. A partir de 1995, estos gastos figuran en la subsección «Formación, juventud, cultura, sector audiovisual, información y otras acciones sociales» (B3).

9.25. De estos 228 millones de ecus, la Comisión debía mantener en reserva un importe de 68 millones, cuya asignación no debía realizarse antes del 1 de enero de 1995. Dicha reserva estaba destinada a garantizar «que los mercados de los Estados miembros que no sean atendidos completamente en las primeras fases de la ejecución del plan de acción puedan serlo hacia el final del período» (). Al final del primer año de aplicación (1995) de estas disposiciones, el importe de los compromisos correspondientes ascendía a 15,4 millones de ecus y el de los pagos a 2,5 millones.

9.26. Los créditos se atribuyen a entidades de radiodifusión que ofrecen servicios de televisión en formato 16:9 y a productores de programas de televisión en dicho formato. También puede concederse una ayuda a los productores de películas cuando el formato utilizado permita producir una cinta de vídeo 16:9. Las entidades de radiodifusión que no se contentan sólo con emitir y se dedican también a actividades de producción pueden acogerse a la ayuda del plan de acción para la radiodifusión, la producción de programas y de películas y, por último, la conversión de películas en cintas de vídeo 16:9. A 31 de diciembre de 1995, el porcentaje de distribución de las ayudas concedidas era del 75,7 % para las entidades de radiodifusión y del 24,3 % para los productores independientes (véanse los cuadros 9.6 y 9.7). No se concedió ninguna ayuda a los fabricantes de televisores 16:9.

Modo de financiación

9.27. En principio, los créditos comunitarios se destinan a financiar el 50 % de los costes suplementarios efectuados por las entidades de radiodifusión y los productores para ofrecer un servicio 16:9 en lugar de un servicio 4:3. Para los mercados que se pongan en marcha posteriormente (véase el apartado 9.25), el tipo de financiación equivaldrá al 80 % de los costes suplementarios.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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9.28. Si a los créditos comunitarios se añaden los créditos procedentes de otras fuentes (ayudas nacionales, fuentes privadas), el importe previsto en el artículo 2 de la Decisión del Consejo para la consecución de los objetivos del plan de acción se elevará a 405 millones de ecus (véase el cuadro 9.8).

Aplicación del plan de acción

9.29. Dos direcciones generales (DG) de la Comisión son responsables de la aplicación del plan de acción. La DG X (Información, Comunicación, Cultura y Sector Audiovisual) está encargada de las acciones de ayuda a la producción en formato 16:9; la DG XIII (Telecomunicaciones, Mercado de la Información y Valorización de la Investigación) está encargada de la gestión de las ayudas a la radiodifusión en formato 16:9.

Ayudas a la producción de programas

9.30. La gestión de la parte de producción es muy compleja. A 31 de diciembre de 1995, 653 empresas diferentes habían presentado 4 561 solicitudes de ayuda, de la que finalmente se beneficiaron 3 117 proyectos de producción (vídeo y películas) y de conversión. Se financian todos los ámbitos: obras de ficción, deportes, cultura, documentales. El cuadro 9.9 muestra las diez contribuciones fijas previstas por el plan de acción en materia de producción de programas. Dichas contribuciones se supone que reflejan los costes suplementarios del formato 16:9 en relación al formato 4:3 por hora de producción. De acuerdo con el modo de financiación previsto por el plan de acción, únicamente un 50 %, a veces hasta el 80 %, de dichas contribuciones (véase el apartado 9.27) se abona en concepto de contribuciones fijas.

9.31. En materia de ayudas a la producción, el Tribunal ha detectado un número importante de problemas:

a) La DG X recurrió a la asistencia de organizaciones externas para aplicar las disposiciones del plan de acción. Así, se firmó un contrato de asistencia técnica con la Agrupación Europea de Interés Económico (AEIE) «Vision 1250» (). Han surgido problemas de coordinación entre la Comisión y esta agrupación. Por otra parte, si en el plano técnico las competencias de «Vision 1250» permitieron evitar numerosos problemas, en materia de seguimiento financiero su eficacia no se ha revelado tan óptima. Por último, en los cuatro primeros meses de 1995, «Vision 1250» ha tenido que trabajar en situación precaria, porque la Comisión no renovó a tiempo su contrato anual.

b) Desde las primeras experiencias concretas, tuvo que realizarse una revisión de las contribuciones fijas. La Comisión había comprobado que, concretamente en el caso de retransmisiones de acontecimientos deportivos y de emisiones en directo, las ayudas abonadas financiaban a veces la totalidad de los costes suplementarios, incluso la totalidad de los costes de producción. La revisión de las contribuciones fijas dio lugar a una distinción entre los programas de «stock» o reserva, de larga vida, y los programas de flujo, de vida reducida () (véase el cuadro 9.9), lo cual restó gravedad al problema.

c) Ha surgido un problema en la utilización de las contribuciones fijas. En un primer momento, estas contribuciones se utilizaban sistemáticamente. Con posterioridad, la Comisión indicó que el cálculo de la ayuda debería basarse en los costes reales suplementarios y que las contribuciones fijas sólo debían considerarse máximas. Sin embargo, a menudo los costes reales suplementarios no pueden ser identificados con precisión ni verificarse. Por ejemplo, un productor cinematográfico que trabaje habitualmente con cámara súper 16 mm no está en condiciones de determinar hasta qué punto el empleo de una cámara vídeo 4:3 hubiera reducido el coste de su película. La Comisión decidió entonces calcular el importe de la ayuda basándose en estimaciones de costes suplementarios soportados por las empresas beneficiarias. No obstante, en una gran mayoría de casos, las empresas evalúan sus costes suplementarios de modo que la contribución fija se aplique como tasa máxima. En este sentido, las empresas se aprovechan de que la Comisión nunca haya definido de manera precisa los costes suplementarios y de que, por regla general, no exija el detalle de dichos costes suplementarios una vez terminada la producción;

d) el aumento del número de proyectos, así como la complejidad del sistema de ayuda exigen2 numerosos controles. Los expedientes de «Vision 1250» muestran que en proyectos que totalizaban un volumen de ayudas de 16 millones de ecus, surgieron problemas de orden técnico. Se ha señalado una serie de errores técnicos y se ha podido evitar el pago de ayudas indebidas. En un caso, descubrió que el productor no disponía del material necesario para realizar programas en el formato 16:9. En otros casos, el formato, la clasificación en «programas de reserva o de flujo» o la duración real del programa no se correspondía con los datos aportados. En cuanto a la conversión, «Vision 1250» descubrió que con frecuencia no se había efectuado ninguna conversión a 16:9, sino que se trataba solamente de trabajos de conversión de calidad inferior a partir de formato vídeo 4:3.

e) «Vision 1250» no pudo realizar un seguimiento adecuado de los progresos realizados de numerosos proyectos. Algunos proyectos todavía no habían comenzado y, por otra parte, ya no figuraban en el programa de producción, cuando deberían haberse terminado varios meses antes. Sin embargo, no se anularon los compromisos financieros correspondientes. En varias ocasiones, los productores criticaron la lentitud con la que se efectuaban los pagos.

f) En los Países Bajos, un productor independiente recibió un anticipo de 125 828 ecus. Cuando la Comisión se dio cuenta de que la producción nunca podría ponerse en marcha, intentó, en vano, recuperar el importe del anticipo. En este caso, la Comisión podría haber exigido una garantía bancaria.

g) En España, se creó deliberadamente una empresa de producción para poder recibir las importantes ayudas concedidas al sector de la producción de vídeo de alta definición. Dotada de un capital propio de 6 000 ecus, solicitó ayudas financieras por un importe de unos 3 millones de ecus. Aunque no se garantizó una financiación procedente de otras fuentes, la Comisión concedió una ayuda de 0,7 millones de ecus. Una vez finalizada la producción de programas, la agrupación «Vision 1250» realizó un control técnico y una empresa de auditoría realizó una auditoría financiera. Las imágenes eran a veces de mala calidad. La ayuda abonada se fijó en 0,3 millones de ecus.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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Ayudas a la difusión de programas

9.32. La gestión de la ayuda destinada a la difusión de programas es menos compleja que la destinada a la producción, ya que el número de beneficiarios es poco elevado (cuarenta y una estaciones de televisión a 31 de diciembre de 1995). Las estaciones perciben una contribución fija por hora de emisión (3 000 ecus/hora por las primeras 50 horas y 1 250 ecus/hora a partir de éstas), con independencia de lo que se retransmita, de la frecuencia y del momento, siempre que el formato sea 16:9 «non letterbox» (es decir, sin bandas negras arriba y abajo de la pantalla).

9.33. Los costes suplementarios de difusión en formato 16:9 proceden principalmente de costes de inversiones suplementarias (como los relativos a la conversión de estudios de televisión o a la instalación de codificadores), que pueden variar mucho de una entidad de radiodifusión a otra, en función de factores como la técnica de retransmisión utilizada. Ahora bien, en el cálculo de las contribuciones fijas no se tiene en cuenta la oscilación de dichos costes suplementarios. Así, dos de las entidades fiscalizadas por el Tribunal se beneficiaron de ayudas superiores al importe total de sus costes suplementarios soportados.

9.34. En un caso, según los justificantes, se difundió una película en 16:9 en una fecha anterior a la fijada para su conversión en 16:9. La empresa en cuestión no ha dado ninguna explicación. Deben considerarse dos posibilidades:

a) contrariamente a las declaraciones realizadas, la película nunca se difundió en 16:9;

b) la película se emitió como versión 16:9 con una calidad inferior no subvencionable por una ayuda, producida a partir de una cinta de vídeo 4:3 mediante lo que se denomina un convertidor de formato, sin haberse producido ninguna conversión «verdadera» [véase el apartado 9.31 d)]. Es preciso recalcar al respecto que las empresas tienen evidentemente la posibilidad de emitir versiones 16:9 de calidad inferior, en cuyo caso no pueden, sin embargo, beneficiarse de ninguna ayuda comunitaria correspondiente. Ahora bien, nadie sabe hasta qué punto se respeta verdaderamente esta norma.

Eficacia del plan de acción

9.35. Existe un vínculo lógico entre el objetivo y las metas del plan de acción tal como se describen en el apartado 9.21 del presente informe. Con el fin de introducir en el mercado receptores en formato 16:9 y de que surja una «demanda 16:9», es preciso que exista primero una «oferta 16:9». Una oferta sólo puede desarrollarse con dos condiciones: la existencia de estaciones de televisión capaces de emitir en 16:9 [véase el primer guión del apartado 9.21 b)] y la de emisiones en 16:9 [véase el segundo guión del apartado 9.21 b)]. Queda claro que también hay que tener en cuenta la demanda potencial.

Oferta 16:9

9.36. A 31 de diciembre de 1995, cuarenta y una estaciones de televisión se lanzaron a ofrecer el servicio en formato 16:9. Tras los procedimientos de licitación de 1993, 1994 y 1995, se concedieron subvenciones por un total de 51 703 horas de difusión en formato 16:9 (véase el cuadro 9.10) y de 17 036 horas de producción y de conversión a 16:9 (véase el cuadro 9.11).

9.37. Basándose en dichas cifras, es posible concluir que se ha desarrollado una primera oferta de formato 16:9, si bien la eficacia del plan de acción está limitada por las insuficiencias siguientes:

a) La mayoría de las horas subvencionadas se transmite por D2-MAC o por cadenas de pago. En consecuencia, como la mayor parte de los hogares no dispone de descodificadores o no están abonados, estas emisiones no pueden captarse.

b) El formato 16:9 no implica automáticamente una mejora de la calidad de imagen o de sonido, como prevé el plan de acción. «Vision 1250» había elaborado, no obstante, una carta técnica proponiendo un número mínimo de exigencias técnicas, pero ésta nunca fue aprobada por el Comité de Representantes de los Estados miembros.

c) No existe ninguna garantía en cuanto a la difusión real de todas las producciones financiadas. En lo que respecta a los programas de reserva (15), los contratos con los productores prevén su difusión veinticuatro meses después del fin de la producción. Sin embargo, «Vision 1250» insistió en las dificultades de verificación, sobre todo teniendo en cuenta que, en caso de no difusión, las consecuencias contractuales para los beneficiarios siguen pendientes de definición.

d) La financiación de producciones de vídeo de alta definición en 1 250 líneas constituye un medio más costoso y menos eficaz que otros para alcanzar las metas del plan de acción:

- 35,3 millones de ecus, es decir, un 42,0 % de los créditos de la UE destinados a producciones nuevas, se han asignado a producciones de vídeo de alta definición. El resultado en horas producidas en formato 16:9, es decir, 2 102 horas, que suponen un 17,6 % de las horas subvencionadas, sigue siendo, no obstante, relativamente modesto.

- No existe ninguna estación que emita en formato de alta definición en 1 250 líneas. Pese a todo, para poder retransmitir las producciones en 1 250 líneas, hay que realizar una conversión a 625 líneas. La Comisión puso a disposición 0,4 millones de ecus adicionales con este fin.

- Algunos programas de flujo en 1 250 líneas tienen también una mala relación coste-eficacia. «Vision 1250» citó a modo de ejemplo el campeonato del mundo de patinaje artístico de 1995 en Birmingham. La producción recibió una subvención de 0,2 millones de ecus, pese a lo cual no se difundió a toda Europa, sino que llegó sólo a un número muy reducido de telespectadores, por una sola cadena francesa de televisión temática.

- Algunas producciones en 1 250 líneas eran de hecho programas artísticos o culturales relativamente esotéricos que no alcanzaron los niveles de audiencia deseados. Lo que también se aplica a determinadas producciones controladas por «Vision 1250» que sólo se difunden a modo de intermedio musical (minutos musicales) o al final de la programación, para poder aplazar un poco la aparición de la carta de ajuste.

e) En cuanto a las emisiones deportivas, que alcanzan niveles elevados de audiencia, las estaciones de televisión todavía evitan arriesgarse con demasiada frecuencia. En Inglaterra, por ejemplo, estaba previsto transmitir carreras de caballos en formato 16:9, para las que la Comisión tenía previsto un importe de 1,8 millones de ecus. Sin embargo, dichos proyectos nunca se realizaron porque la gran mayoría de los telespectadores que disponen de aparatos estándar equipados para formato 4:3, hubieran visto la emisión de 16:9 con bandas negras en los bordes superior e inferior de la pantalla, temiendo la entidad de radiodifusión las reclamaciones de los titulares de aparatos de formato 4:3. Ahora bien, actualmente debe hacerse frente a las reclamaciones de los pocos propietarios de aparatos 16:9, que captan las emisiones normales en formato 4:3 con una barra negra en los bordes izquierdo y derecho de la pantalla. Para evitar dicho problema, pueden hacer corresponder, por ampliación, el tamaño de la imagen al de la pantalla, a costa de una pérdida de imagen.

f) Con excepción de las estaciones de televisión de pago y de las cadenas temáticas, que utilizan el formato 16:9 como argumento comercial, las estaciones de televisión no utilizan un método de promoción adecuada de sus emisiones en formato 16:9. El hecho de que algunas entidades de radiodifusión consideren secundaria la cuestión del formato de la pantalla no es algo extraño. Son prioritarias las consideraciones de los grandes cambios que podría implicar en su trayectoria la televisión digital (véanse los servicios interactivos como Pay-per-view, Video-on-demand, multimedia).

Demanda 16:9

>SITIO PARA UN CUADRO>

9.38. El plan de acción permitió que aumentase de un 0,5 % en 1993 (92 000 unidades) a un 1,0 % en 1995 (220 500 unidades) el número de aparatos 16:9 vendidos en relación al total de las ventas en la Unión Europea (). Los fabricantes esperan alcanzar un 30 % en el año 2000. Esta previsión se revisó a la baja durante el congreso «Widerview» celebrado en 1995 en Bruselas: por primera vez se detectaron tendencias de regresión en el mercado francés, considerado el mercado pionero de los servicios en formato 16:9. La utilización de la norma MAC, que sólo permite la difusión de programas 16:9 por cable y vía satélite, constituye un elemento restrictivo en Francia. Sólo el 6 % de los hogares franceses que disponen de un televisor están abonados a la televisión por cable y sólo un 1,7 % dispone de una antena parabólica ().

9.39. En cambio, la norma Palplus permite también difundir por vía terrestre programas 16:9. En 1995, se presentaron por primera vez a un amplio público aparatos 16:9 de diferentes dimensiones con decodificador Palplus integrado. Sin embargo, la gama más amplia fue la presentada por los fabricantes japoneses. Así, el plan de acción no tuvo una incidencia particular en la promoción de ventas de los fabricantes europeos.

9.40. Hasta 1995 el mercado alemán no se puso realmente en marcha. Sin embargo, incluso en este mercado líder, no es posible decir hasta qué punto podrá mantenerse a largo plazo la tendencia al alza y cuántos consumidores están dispuestos a gastar más por un receptor 16:9, dado que el precio es todavía elevado. Además, muchos consumidores dudan todavía en adquirir una televisión 16:9, porque son conscientes de que a medio plazo la mayoría de las emisiones se seguirán emitiendo en el formato tradicional.

Conclusión

9.41. El «plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa» se estableció en 1993, después del fracaso de la política seguida por la Unión Europea en lo que respecta a las normas MAC (apartados 9.12 a 9.16). El objetivo ya no es la puesta en vigor de una norma de transmisión fijada para la televisión de alta definición, sino fomentar la introducción del formato de pantalla ancha con una relación anchura/altura de 16:9. Las ayudas se conceden tanto a la difusión como a la producción de programas en formato 16:9.

9.42. La gestión de las ayudas comunitarias a la producción en formato 16:9 resulta muy compleja y problemática (apartados 9.30 y 9.31). En cuanto a la producción y la difusión, no pudo aplicarse en todos los casos el modo de financiación previsto por el plan de acción [apartados 9.31 b) a 9.33].

9.43. La mayoría de las horas subvencionadas no ha podido ser captada por el grueso de hogares que disponen de un televisor [apartado 9.37 a)]. En cuanto a las producciones de alta definición (en 1 250 líneas), presentan una relación coste/eficacia particularmente desfavorable si se considera el objetivo del desarrollo rápido del mercado 16:9 [apartado 9.37 d)].

9.44. El plan de acción permitió a las entidades de radiodifusión y a los productores de programas que aprendiesen la técnica 16:9. A 31 de diciembre de 1995, se habían concedido ayudas por 51 703 horas de difusión y por 17 036 horas de producción en formato 16:9 (apartado 9.36). La proporción de los aparatos 16:9 en relación con la totalidad de las ventas en la Unión Europea pasó de 0,5 % en 1993 a 1,0 % en 1995 (apartado 9.38). El plan de acción no tuvo una incidencia particular en el fomento de las ventas de los fabricantes europeos, puesto que los fabricantes japoneses y coreanos proponían los receptores 16:9 (apartado 9.39) a gran escala.

Recomendaciones

9.45. En junio de 1997, el mercado 16:9 se habrá beneficiado de incentivos financieros por un importe total de 228 millones de ecus por un período de cuatro años. En caso de continuar con esta acción, cada vez será más difícil hablar de ayudas de puesta en marcha; es necesario evitar una financiación permanente, que amenaza con paralizar más que con movilizar a los agentes económicos.

9.46. Si pese a todo, se decidiera prolongar el plan de acción, deberían tomarse medidas correctoras. Las ayudas a la producción deberían simplificarse o incluso abandonarse.

9.47. En cuando a la difusión, podría mantenerse un sistema de financiación fijo por cada hora efectivamente emitida en el formato 16:9, y no resultaría necesaria una ayuda externa para la gestión del presupuesto. Asimismo, los productores independientes se beneficiarían indirectamente de los contratos adjudicados por las estaciones de televisión. ()9.48. Para garantizar una calidad óptima de imagen y de sonido, sería preciso intensificar las inspecciones técnicas de las instalaciones de las entidades de radiodifusión. La posible prórroga del plan de acción debería beneficiar en particular a los mercados puestos en marcha posteriormente y abarcar el mayor número posible de hogares que posean un receptor.

9.49. Ha comenzado la era de la televisión digital. Muchos expertos creen que dará lugar a un nuevo aumento de la oferta de programas y a nuevos servicios interactivos. Tras una amplia consulta en Europa, todas las entidades importantes del mercado se pusieron de acuerdo sobre las normas técnicas necesarias para la difusión de imagen digital. Dicha decisión permitirá la puesta en marcha inmediata del mercado de los servicios de televisión digital. Como sucedió con la aparición de la televisión vía satélite, la preferencia de los mercados se orienta más al incremento de los servicios que a mejorar la calidad de la imagen. La televisión de alta definición es técnicamente realizable, pero hasta el momento no se ha introducido en el mercado. Considerando esta situación, la posible continuación del compromiso financiero de la Unión Europea en materia de televisión de alta definición y de formato 16:9 debería decidirse sobre la base de estudios de mercado exhaustivos y de objetivos claramente definidos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

9.4. a) Los créditos disponibles en la línea presupuestaria B6-292 proceden de las actividades confiadas al CCI de forma competitiva por las diversas direcciones generales de la Comisión. Se trata de un nuevo tipo de actividad competitiva introducido con el cuarto programa marco que sólo pudo emprenderse tras la adopción, el 18 de septiembre de 1995, de la modificación del Reglamento Financiero [Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2335/95, DO L 240 de 7.10.1995]. También fue necesario ultimar el modelo de acuerdo administrativo entre la dirección general cliente y el CCI.

Las direcciones generales adjudican tales actividades competitivas al CCI de conformidad con las normas sobre contratos públicos, lo cual da lugar a ciertos retrasos.

El CCI recibió y firmó los primeros acuerdos administrativos en los que se concretaba el acuerdo entre la dirección general correspondiente y el CCI a partir del 27 de noviembre de 1995.

Por consiguiente, el contable sólo pudo poner los créditos a disposición tras la fecha de la firma de cada uno de los acuerdos administrativos; a saber: entre el 27 de noviembre de 1995 y el final del ejercicio.

b) La observación que formula el Tribunal acerca de la escasa utilización de los créditos de la partida «Prestaciones de servicios por cuenta de terceros» es correcta desde el punto de vista del análisis estrictamente presupuestario. En realidad, los porcentajes de créditos no utilizados son ligeramente inferiores a los indicados por el Tribunal: el 72,6 % de los créditos de compromiso y el 62,8 % de los créditos de pago.

Debe señalarse, sin embargo, que esta línea presupuestaria se utiliza para cubrir una cartera de pedidos de prestación de servicios por cuenta de terceros que el CCI ejecuta a lo largo de un período que abarca varios años. En esta parte de las actividades, el CCI actúa como cualquier empresa privada sometida a las normas del mercado. Debe por tanto disponer de una reserva presupuestaria que permita cubrir los servicios a medida que se solicitan y se prestan.

La escasa utilización de los créditos de esta partida es por tanto un fenómeno natural. Efectivamente, una vez firmado el contrato, los créditos de compromiso se hallan inmediatamente disponibles aun cuando se trate de un contrato plurianual, como ocurre en la práctica totalidad de los casos.

Por consiguiente, el porcentaje de utilización de los créditos a lo largo de un ejercicio no ha de compararse con la totalidad de los créditos «disponibles», sino con el tramo anual correspondiente al volumen de los servicios que han de prestarse durante el ejercicio de que se trate, tramo anual que de ningún modo puede averiguarse a través del examen de la cuenta de gestión.

Por otra parte, cabe señalar que en el total de los créditos de compromiso disponibles se incluye una suma de 4 450 000 ecus correspondiente a un solo contrato (contrato Envireg), firmado con el Ministerio de Medio Ambiente de Italia, cuyos créditos no pudieron utilizarse en 1995, ya que el Tribunal de Cuentas de ese país no manifestó su acuerdo con la ejecución del contrato hasta abril de 1996.

c) Los argumentos expuestos respecto de la línea «Prestaciones de servicios por cuenta de terceros» son también válidos en este caso.

Por otra parte, se desprende de los cuadros 10 y 11 de la cuenta de gestión que, incluyendo los gastos administrativos y de personal, el porcentaje de créditos no utilizados en la gestión del programa HFR fue, respectivamente, del 26,7 % en el caso de los compromisos y del 23,8 % en el de los pagos.

d) Los créditos en cuestión habían sido prorrogados de 1994 y estaban destinados a cubrir un contrato de aproximadamente 800 000 ecus para completar los aspectos operativos del programa Earsec (European Airbone Remote Sensing Capabilities).

Tras la publicación de una licitación en julio de 1994, en diciembre del mismo año se presentó el expediente correspondiente al citado contrato a la CCCC-CCI, pero ésta emitió un dictamen desfavorable.

El contrato estaba finalizando, por lo que el CCI solicitó y obtuvo la prórroga de los créditos con la intención de volver a presentar el expediente a la CCCC-CCI en marzo de 1995.

No obstante, al comprobar la pertinencia de las observaciones de la CCCC-CCI, el CCI decidió que era preciso convocar una nueva licitación.

Debido a esa nueva licitación ya no era posible garantizar la correcta aplicación de las disposiciones de la letra a) del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento Financiero, que establecen que sólo es posible utilizar los créditos prorrogados correspondientes a expedientes cuya ejecución esté prácticamente concluida a 31 de diciembre del año anterior. Previa consulta al departamento de control financiero, el CCI decidió no celebrar el contrato en cuestión y no comprometer los créditos ya que no se cumplían las condiciones establecidas para la utilización de los créditos prorrogados de 1994.

CONTROL DE LOS CONTRATISTAS

9.7. La Comisión reconoce que es preciso incrementar el número y la calidad de las inspecciones. A tal fin, ha reforzado la plantilla de la célula de inspección de la DG XII, que ha pasado de cuatro personas en 1995 a doce en 1996, y actualmente está revisando la política y los métodos de control. Todo ello dará lugar a un considerable aumento del número y los tipos de inspecciones, así como a una mejor utilización de los resultados de las mismas con vistas a la supervisión de los contratos vigentes y a la negociación de futuros contratos.

Dentro del programa SEM 2000, la Comisión llama la atención sobre las obligaciones de los contratistas a través de reuniones de información dirigidas a los consorcios dedicados a la realización de nuevos proyectos en todos los Estados miembros, así como de la participación en las inspecciones de funcionarios científicos y responsables de proyectos de las direcciones encargadas de los programas.

9.8. La financiación de los gastos de investigación está basada en el artículo 7 de la Decisión del Consejo relativa a las normas para la participación en actividades de I+DT al amparo del cuarto programa marco, si bien puede ser revisada de acuerdo con las condiciones establecidas en el apartado 3 del artículo 10 de dicha Decisión. Actualmente un grupo de trabajo interservicios sobre gastos e inspección está examinando las diversas posibilidades existentes para que la Comisión pueda introducir cambios en el quinto programa marco. El examen abarca las directrices sobre las principales disposiciones financieras aplicables a los contratos de investigación con reembolso de gastos, los controles previos -incluidas las medidas preventivas y administrativas-, la supervisión de los programas de trabajo y la postura que ha de adoptarse ante los contratistas fiscalizados, las medidas y sanciones administrativas contra los contratistas que incumplan los contratos y una base de datos común para el control global de los contratistas y de los precios de la mano de obra aplicados a los contratos de investigación de gastos compartidos. La base de datos común que se propone proporcionará la base estadística necesaria para la determinación de precios fijos.

9.9. Los acuerdos administrativos con el Ministerio de Comercio e Industria del Reino Unido, Francia (DGA/SECAR) y la República Federal de Alemania (BMWI) sobre la utilización de los resultados de las inspecciones se hallan en distintas fases de adopción oficial y aplicación. La Comisión acoge favorablemente todas estas iniciativas. Debe observarse, sin embargo, que tales acuerdos exigen largas conversaciones con las autoridades nacionales o regionales y que es necesario cerciorarse tanto de que el modelo de financiación previsto sea comparable al de la Comisión como de la fiabilidad de sus inspecciones.

9.10. En 1995 se emitió una orden de recuperación. Hasta el momento, el cocontratante no ha dado curso a los tres mandamientos de pago que le dirigió el contable de la Comisión a finales de 1995. Actualmente la Comisión está examinando las acciones legales que puede emprender.

9.11. En un plano más general, la Comisión ha iniciado la revisión de los procedimientos de seguimiento de los expedientes en curso, haciendo hincapié en la intensificación de las inspecciones internas dentro del programa SEM 2000. Concretamente, en el otoño de 1995 se procedió a la reorganización de los circuitos financieros del sector de la energía. Podría examinarse la posibilidad de aplicar el artículo 73 del Reglamento Financiero siempre y cuando quedara definitivamente establecido que la Comisión ha sufrido un perjuicio financiero.

PLAN DE ACCIÓN PARA LA INTRODUCCIÓN DE SERVICIOS AVANZADOS DE TELEVISIÓN EN EUROPA

Introducción

Política en materia de televisión de alta definición

9.12 9.16. La estrategia MAC/TVAD se adoptó en respuesta a un intento japonés de establecer una norma general única para la TVAD que hubiera perjudicado a los consumidores, organismos de radiodifusión y productores europeos. Los Estados miembros y la industria ejercieron considerables presiones políticas para que se diera una respuesta europea al problema. Nadie cuestionaba que la TVAD fuera el objetivo correcto y que había de alcanzarse cuanto antes, a través de las tecnologías MAC, a fin de llegar al mercado lo antes posible para hacer frente a la amenaza que suponía la iniciativa japonesa. Se barajó la opción digital para la TVAD, pero se consideró que tardaría demasiado en poder ser comercializada. De hecho, a los cinco años de haberse abandonado la norma HD-MAC, el tan anunciado sistema de TVAD digital American Grand Alliance no está todavía preparado para su comercialización. En esos momentos, el mensaje político que se transmitía era que los fabricantes habían de introducir los productos en el mercado rápidamente por medio de tecnologías que pudieran comercializarse inmediatamente, tras el descalabro que se acababa de sufrir en el sector de los magnetoscopios, en el que Europa había producido el sistema más avanzado, pero a un precio demasiado alto y demasiado tarde.

Durante el período en que se estaba perfeccionando la tecnología TVAD cambió la estructura del mercado de la radiodifusión. Concretamente, el auge que experimentaron las televisiones de pago dio lugar a un enfoque cada vez más comercial. Tales entidades, que no existían cuando se alcanzó el consenso sobre la TVAD/MAC, plasmaron varios aspectos importantes para los consumidores en la televisión digital con definición estándar. En primer lugar, la compresión digital permite aumentar el número de cadenas, gracias a lo cual las entidades de radiodifusión pueden segmentar la audiencia y ofrecer una programación temática o de especial interés a unos precios más bajos que los de la radiodifusión analógica. Con ello se amplía la oferta que se propone al consumidor. En segundo lugar, la televisión digital hace posible la introducción de servicios completamente nuevos como el del «Near Video On Demand» (vídeo casi a petición), que ofrece a los consumidores mayores posibilidades de ver un determinado programa. En 1985 no podía preverse esta orientación de la estructura del mercado hacia la televisión de pago.

Reorientación en el marco del plan de acción

9.17 9.18. La política actual incluye también algunos aspectos reglamentarios que harán posible la introducción de la televisión digital en el mercado. A la luz de los progresos realizados, la Comisión ha comenzado la revisión de esa reglamentación.

Ayudas a la producción de programas

9.30. El sistema descrito en la Decisión del Consejo por la que se establece el plan de acción, resultado de un difícil compromiso político, genera una gestión de la producción de programas ciertamente compleja.

9.31. a) La Comisión recurrió a una organización externa a fin de contar con las competencias técnicas necesarias para la realización de una serie de tareas vinculadas al plan de acción.

Gracias a las competencias técnicas de Vision 1250 pudieron superarse numerosos escollos a la hora de evaluar las propuestas o de efectuar controles técnicos.

Se acaba de convocar una nueva licitación para seleccionar dos prestadores exteriores que desempeñen las siguientes tareas:

1) evaluación, notificaciones y control técnico;

2) preparación y ejecución de los expedientes de pago y auditorías financieras.

c) El Consejo insistió en su decisión sobre la utilización de contribuciones fijas por los motivos expuestos por el Tribunal.

Por el contrario, ha habido que establecer excepciones en dos casos: cuando el licitador anuncia gastos suplementarios inferiores a las contribuciones fijas (aplicación del doble límite máximo) y cuando ciertos aspectos técnicos obligan a la Comisión a efectuar una auditoría financiera a posteriori.

d) El número de proyectos en curso pasó de unos 800 a principios de 1994 a más de 2 500 a finales de 1995.

e) Los retrasos en la ejecución de los programas, o incluso su anulación, son frecuentes en este sector de actividad y a menudo se presentan a la Comisión proyectos alternativos para su aprobación. Así pues, los compromisos financieros se mantuvieron deliberadamente tras el período teórico de final de producción, dentro de límites razonables y en la medida en que se disponía de la información solicitada, a fin de hacer frente a la presentación diferida o alternativa de los expedientes.

f) El productor neerlandés en cuestión recibió un anticipo el 28 de febrero de 1994 sobre la base de su declaración de aceptación de la notificación de ayuda para una actividad que había de finalizar el 30 de abril de 1995. La Comisión inició una investigación sobre este asunto en 1994, emitiendo una orden de recuperación el 27 de enero de 1995. Por otra parte, el asunto es objeto en los Países Bajos de una investigación judicial en la que participa activamente la Comisión.

g) La empresa mencionada por el Tribunal se creó, efectivamente, con un capital reducido. La experiencia profesional de los licitadores hacía prever que esta actividad «pionera» en España se llevaría a cabo en condiciones completamente aceptables.

Ayudas a la difusión de programas

9.32 9.33. El apartado 1 del artículo 5 del Anexo de la Decisión del Consejo establece una serie de criterios de calidad que han de cumplir los proyectos de radiodifusión, entre los que se incluye el requisito de facilitar índices de audiencia óptimos. El índice de repeticiones, la política de programación y los tipos de programas son aspectos fundamentales para los índices de audiencia. Por consiguiente, los evaluadores independientes toman en consideración tales criterios en sus informes sobre cada una de las convocatorias de licitación. Seguidamente, la Comisión y las entidades de radiodifusión estudian cuidadosamente el análisis de los evaluadores durante las negociaciones contractuales y, en su caso, introducen mejoras.

9.34. El control de cada uno de los programas emitidos les supondría a la Comisión y a las entidades de radiodifusión gastos desproporcionados en relación con las subvenciones concedidas, ya que habría que supervisar la producción de todos los organismos de radiodifusión. La Comisión optó por comprobar la adecuación de los equipos técnicos de tales organismos antes de firmar los contratos a fin de cerciorarse de que cumplían los requisitos establecidos. Así, funcionarios de la Comisión y expertos de Vision 1250 efectuaron una serie de visitas a algunas entidades de radiodifusión.

Por otra parte, en el contrato se especifica que la Comisión puede solicitar copias de los programas emitidos para cerciorarse de que los organismos de radiodifusión cumplen sus compromisos.

Así, se han rechazado algunas facturas tras el estudio de las cintas por parte de los expertos de Vision 1250 y de los funcionarios de la Comisión. Los organismos de radiodifusión han de certificar, además, el número de horas emitidas en formato 16:9 verdadero a fin de recibir el 20 % de la ayuda total.

Eficacia del plan de acción

Oferta 16:9

9.37. a) Resulta evidente que la mayoría de aparatos de televisión de Europa dispone actualmente de pantallas del formato tradicional 4:3. El plan de acción tiene como objetivo fomentar la compra de televisores con formato 16:9 por parte de los consumidores, para lo cual es indispensable la existencia de emisiones en formato de pantalla ancha.

Existen diversos sistemas para transmitir en formato 16:9, pero hasta el momento la mayoría de las entidades de radiodifusión del plan de acción ha optado por el sistema PAL Plus, que es compatible con el sistema PAL utilizado en todos los Estados miembros salvo Francia. Así pues, las imágenes difundidas en PAL Plus llegan a todos los aparatos, tanto si utilizan el formato convencional 4:3 como si emplean el formato 16:9.

b) La Comisión encargó a Vision 1250 que elaborara un proyecto de carta técnica. El Comité de Representantes de los Estados miembros no lo aprobó por considerarlo contrario al principio de flexibilidad necesaria para la aplicación del plan de acción, habida cuenta de las diversas condiciones de producción audiovisual en los Estados miembros.

Asimismo, se consideró que dicho proyecto favorecía a las industrias de algunos Estados miembros en relación con las demás. En tales condiciones, teniendo en cuenta que la Decisión del Consejo no exige la elaboración de una «carta técnica», la Comisión aprobó, previo dictamen favorable del Comité, unas orientaciones no vinculantes que, en la práctica, han resultado perfectamente adecuadas.

Si se cuenta con el equipo necesario, la utilización del formato 16:9 supone una mejora de la calidad de la imagen y del sonido.

c) En primer lugar, no puede considerarse al productor responsable de los posibles fallos de la entidad de radiodifusión. Además, los programas de flujo se pagan tras la difusión real sobre la base de las listas de difusión trimestrales. Los programas de reserva obtienen el saldo de su contribución financiera una vez finalizada la producción o cuando están preparados para ser emitidos. Tales programas pueden volver a difundirse y encuentran en realidad varios compradores.

d) La producción en AD es más costosa pero en ningún caso menos eficaz que la producción en vídeo de 625 líneas, lo cual se refleja en el porcentaje de financiación más elevado.

Por su naturaleza, estas producciones de reserva en AD pueden volver a difundirse (por término medio, una producción de reserva se transmite seis veces). Por otra parte, están adaptadas técnicamente a la difusión digital y, por tanto, a la televisión del futuro, cuyo catálogo, una vez constituido, permitirá llenar las parrillas de programas.

Vision 1250 y la Comisión no tienen por objeto evaluar el contenido artístico de los programas ni tienen competencias para ello, como tampoco las tienen para intervenir en la composición de las parrillas de programación de las entidades de radiodifusión.

e) Al igual que el Tribunal, la Comisión lamenta que se hayan anulado los proyectos de cobertura de acontecimientos deportivos en Gran Bretaña. No obstante, en ese Estado miembro se observa una evolución en el comportamiento de los telespectadores. El presupuesto correspondiente se ha puesto a disposición del presupuesto general, como en los casos en que se abandonan proyectos.

f) A la hora de evaluar los proyectos de radiodifusión, la Comisión siempre ha insistido en la importancia de la promoción, en la necesidad de comunicarse con la audiencia, de explicar. Las estaciones de televisión de pago actúan con gran profesionalidad en este campo, ya que resulta muy importante para lograr el éxito comercial. Los organismos públicos de radiodifusión, en cambio, tienen menos en cuenta el aspecto comercial, por lo que ha resultado difícil lograr niveles satisfactorios de promoción. El plan de promoción de cada proyecto se negocia y se adjunta al contrato, fórmula que ha permitido alcanzar algunos éxitos notables incluso entre los organismos públicos de radiodifusión. Así, por ejemplo, France Supervision ha dedicado considerables recursos y no poca inventiva a la promoción de su servicio. Otros organismos, como la RTBF y Channel 4, han colaborado con la industria en la promoción del formato 16:9 con un espíritu innovador.

Demanda 16:9

9.38. Según la Asociación Europea de Fabricantes de Material Electrónico de Consumo General, las huelgas del sector público que se produjeron en los últimos meses de 1995 provocaron un descenso de las ventas en el mercado francés de aparatos electrónicos de consumo general -gran parte de los aparatos de televisión se adquiere hacia finales de año-, aunque la Comisión tiene entendido que las ventas de aparatos con formato 16:9 en Francia ya han superado por completo ese bache.

9.39. El plan de acción no estaba destinado en principio a ayudar a los fabricantes, sino a dinamizar el mercado del formato 16:9. Todos los televisores de formato 16:9 vendidos en Europa son de fabricación europea. Además, la televisión es el único caso entre los productos electrónicos de consumo general en que las industrias de propiedad europea venden más, en conjunto, que sus competidores extranjeros.

En este contexto, resulta importante señalar que las ventas de televisores están experimentando un descenso en toda Europa (un P1,1 % por término medio en 1994-1995) debido fundamentalmente al hecho de que sólo se trata de un mercado de sustitución y los productos son muy duraderos. El único sector en expansión es el de los televisores de pantalla ancha, en el que las ventas crecieron por término medio un 63,7 % durante ese mismo período, lo cual pone de manifiesto la importancia que reviste la pantalla ancha para los fabricantes, ya que constituye un incentivo para que los consumidores sustituyan con mayor rapidez sus equipos actuales.

9.40. El pasado año los precios de los receptores de pantalla pequeña experimentaron un descenso, pasando a ser muy asequibles, y seguirán bajando a medida que aumenten las economías de escala y la experiencia. La creciente rentabilidad de cada nueva generación de circuitos integrados de PAL Plus permitirá asimismo reducir costes y rebajar los precios. Los aparatos básicos de pantalla ancha cuestan en estos momentos sólo un 20 o 30 % más que sus equivalentes en formato 4:3; esta diferencia es similar a la existente en el caso de otros nuevos productos y se reducirá a medida que aumenten las ventas.

Conclusión

9.42. La gestión de las ayudas a la producción de programas es, por naturaleza y desde el punto de vista cualitativo, compleja y por tanto puede acarrear ciertos retrasos administrativos: tal complejidad se ha visto acentuada por el creciente número de solicitudes de ayuda en un contexto de severas restricciones presupuestarias.

Aunque a la Comisión le resulte complicada la gestión de tales ayudas, cabe señalar que los procedimientos de presentación de proyectos no presentan dificultad alguna para los solicitantes.

9.43. Habida cuenta del actual estado del mercado, la relación coste-eficacia de la producción en AD 1250 no puede considerarse adecuada a corto plazo, si bien es preciso destacar la riqueza y la rentabilidad potencial de los catálogos de programas, cuya perennidad está garantizada por el soporte técnico que utilizan: tarde o temprano las inversiones en el sector darán fruto.

Véase también la respuesta al punto 9.37 a).

9.44. La Comisión ya ha señalado anteriormente que la finalidad no consistía en apoyar a los fabricantes sino en dinamizar el mercado del formato 16:9. En los Estados miembros en que la difusión en formato 16:9 está bien establecida, el porcentaje correspondiente a los aparatos 16:9 dentro de las ventas totales está incrementándose considerablemente, empezando por los aparatos de la gama alta, lo que permite prever cómo será el mercado del futuro.

Recomendaciones

9.45 9.49. La Comisión está estudiando las medidas correctoras que convendría adoptar en caso de que se decidiera prolongar el plan de acción; pese a ello, no le es posible compartir la conclusión del Tribunal de Cuentas sobre el capítulo relativo a los programas. Efectivamente, la importancia de las propuestas presentadas por los productores y organismos de radiodifusión demuestra la existencia de una demanda real en el mercado. La Comisión considera que el Tribunal de Cuentas no ha tenido suficientemente en cuenta los resultados objetivos de la acción comunitaria en el mercado (véanse comentarios al punto 9.40).

El hecho de que los procedimientos de gestión de las ayudas a la producción de programas resulten complejos no es argumento suficiente para justificar la supresión de tales ayudas. El propio Tribunal no pone en tela de juicio la necesidad de una intervención en favor de los programas y subraya que es preciso evitar toda distorsión de la competencia.

La Decisión del Consejo por la que se crea el plan de acción prevé explícitamente determinadas disposiciones para facilitar el acceso a las ayudas comunitarias de todos los productores, incluidos los productores independientes, en condiciones tan equitativas como sea posible. Se trata de un objetivo establecido por el Consejo que también contó en su momento con el firme apoyo del Parlamento Europeo.

La carga administrativa no puede constituir un criterio que justifique la no prolongación de un programa que se ha venido aplicando con éxito. La Comisión está totalmente de acuerdo con el Tribunal en que, si se decidiera prolongar el programa, sería preciso adaptar las medidas administrativas a fin de simplificar la gestión de las ayudas a la producción de programas y mejorar, desde ese punto de vista, su relación coste-eficacia.

La Comisión quiere subrayar que el aumento de la oferta de servicios de radiodifusión digital provocará una creciente necesidad de programas y que el debate, aunque en estos momentos no se centre todavía en la cuestión de la cantidad y la calidad, puede en un futuro próximo abordar dicha temática. Por tanto, la Comisión considera que debe seguir fomentándose la producción de nuevos programas que se presenten en formatos de producción de alta calidad y ofrezcan, ante todo, las necesarias garantías de perennidad.

Está ya elaborándose un estudio de evaluación cuyas conclusiones aportarán a la Comisión una valiosa ayuda a la hora de examinar las modalidades de prolongación del plan de acción. La Comisión es consciente de la necesidad de consolidar los mercados que hayan empezado a desarrollarse más tarde. La aplicación del plan de acción finalizará el 1 de julio y los departamentos responsables ya están estudiando las posibilidades que existen para el futuro.

ANEXO

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

CAPÍTULO 10 (*) Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética) y Mongolia

10.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 10.1 - 10.3

Ejecución presupuestaria 10.4 - 10.12

Ejecución presupuestaria del programa PHARE 10.8 - 10.10

Ejecución presupuestaria del programa TACIS 10.11 - 10.12

Observaciones comunes a los programas PHARE y TACIS 10.13 - 10.21

Pago de los impuestos 10.13 - 10.14

Adjudicación de contratos públicos 10.15 - 10.21

Delegación a terceros de competencias propias de la autoridad pública 10.15 - 10.17

Confusiones de intereses 10.18 - 10.21

Observaciones concretas sobre los programas 10.22 - 10.52

Estructuras locales establecidas por PHARE 10.22 - 10.24

Participación financiera de los PECO 10.25 - 10.28

Organización del programa TACIS 10.29 - 10.40

Reparto de funciones entre los gestores de los programas 10.30 - 10.36

Representación oficial de la Comisión 10.37 - 10.40

Situación de los expertos en los NEI 10.41 - 10.42

Rotación de los gestores de los programas 10.43 - 10.44

Valoración del efecto de los programas 10.45 - 10.52

En los NEI 10.45 - 10.50

En los PECO 10.51 - 10.52

Observaciones sobre la cooperación con el BERD 10.53 - 10.55

Observaciones sobre el préstamo para la importación de productos alimenticios y suministros médicos en Kirguistán 10.56 - 10.61

Observaciones sobre los fondos de contrapartida 10.62 - 10.69

Fondos de contrapartida de la ayuda alimentaria destinada a Kirguistán 10.63 - 10.64

Fondos de contrapartida generados por las ventas de factores de producción agrícola en Polonia 10.65 - 10.69

Evaluación de los programas 10.70 - 10.71

Conclusión 10.72 - 10.75

INTRODUCCIÓN

10.1. La cooperación de la Unión Europea (UE) con los países de Europa Central y Oriental (PECO), los nuevos Estados independientes (NEI) nacidos de la antigua Unión Soviética y Mongolia está destinada a apoyar el proceso de reformas favoreciendo, en particular, la reestructuración económica y el desarrollo del sector privado. En determinados PECO, este objetivo se incluye dentro del plan más amplio de una futura adhesión, de acuerdo con las conclusiones de los últimos Consejos Europeos. La cooperación de la UE adopta diversas formas:

a) prestación de asistencia técnica desde 1989, y, desde 1994, financiación de inversiones en los PECO en el marco del programa PHARE ();

b) apoyo, en forma de asistencia técnica, en los NEI desde 1991 y en Mongolia desde 1993 a través del programa TACIS ();

c) cooperación transfronteriza (Unión Europea-PECO) en el ámbito estructural;

d) programas de apoyo a la democracia en los PECO y los NEI;

e) ayudas humanitarias en el marco de PHARE desde 1990 y de TACIS desde 1993;

f) ayudas alimentarias financiadas fundamentalmente por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA);

g) movilización de fondos de contrapartida generados por la ayuda alimentaria y por algunos programas PHARE de abastecimiento;

h) préstamos concedidos a los países beneficiarios de los programas PHARE y TACIS por la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD);

i) apoyos a la coordinación de actividades emprendidas por algunos países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en el marco del G-24.

10.2. Al final de 1995, aparte de otras intervenciones de alcance limitado como los programas Synergy (cooperación energética con terceros países) y Thermie (programa de valorización de las tecnologías para el control de la energía), los créditos comunitarios comprometidos desde 1989 en favor de los PECO y desde 1991 en favor de los NEI ascendían respectivamente a 5 416,7 millones y 2 265,4 millones de ecus (cuadros 10.1 y 10.2). En la misma fecha, la UE había aprobado la concesión de préstamos por un total de 5 560 millones de ecus, de los cuales se desembolsaron realmente 3 426,4 millones. Al 31 de diciembre de 1995, 850 millones de ecus habían sido reembolsados por los países beneficiarios y 206,8 millones por el fondo de garantía (cuadros 10.3.1 a 10.3.3). Por otra parte, la UE había garantizado préstamos por valor de 4 700 millones de ecus (cuadro 10.3.4).

10.3. Las observaciones contenidas en el presente capítulo son fruto del examen de expedientes, completado por visitas de inspección a Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Polonia, República Checa y Rumanía, por lo que se refiere a los PECO, así como a Kazajstán, Kirguistán y Rusia, por lo que se refiere a los NEI. Muchas de las observaciones constituyen una repetición de las críticas vertidas en anteriores informes del Tribunal.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

10.4. Los cuadros 10.4.1 y 10.4.2 presentan, dentro del presupuesto de 1995, la utilización de los créditos de compromiso y de pago del título B7-6, «Cooperación con los países de Europa Central y Oriental y los Estados independientes de la antigua Unión Soviética». Los nuevos procedimientos de programación condujeron a un mayor escalonamiento de los compromisos a lo largo del ejercicio 1995, pero no evitaron su concentración en el último trimestre. Así pues, cerca de la mitad de los créditos de compromiso PHARE se contabilizaron sobre todo durante los dos últimos meses de 1995.

10.5. Los cuadros 10.5.1 y 10.5.2 muestran la ejecución presupuestaria de los créditos no pertenecientes a PHARE ni a TACIS, administrados por ECHO () y asignados en 1995 a la ayuda humanitaria urgente con destino a las poblaciones de los países de Europa Central y Oriental y de los Estados independientes de la antigua Unión Soviética.

10.6. El cuadro 10.6 muestra la utilización de los créditos de compromiso y de pago asignados a los programas «Democracia» de los PECO, los NEI y los países surgidos de la antigua Yugoslavia (capítulo B7-52). En los PECO y los NEI, los créditos de compromiso de estos programas se consumieron en su totalidad, mientras que los porcentajes de utilización de los créditos de pago consignados al inicio en el presupuesto se limitaron al 38,3 % y al 64,5 % respectivamente. En cambio, los créditos de pago destinados a los países surgidos de la antigua Yugoslavia, que casi se triplicaron durante el ejercicio 1995, se utilizaron en un 80,3 %.

10.7. Los retrasos en la ejecución de los programas de seguridad nuclear () fueron destacados ya en los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1992 (apartado 11.22) y 1993 (apartados 12.83 y 12.84). En sus respuestas al Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, la Comisión había anunciado un «considerable» aumento del índice de contratación. Pero a pesar de la urgencia de las acciones previstas, sólo el 56 % de los fondos había sido objeto de contratos al final de 1995, y los pagos sólo representaban el 26 % de los compromisos.

Ejecución presupuestaria del programa PHARE

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10.8. En 1995 se movilizaron en su totalidad (99,4 %) los créditos de compromiso (B7-600), que experimentaron una subida del 15 % en relación con 1994. Los créditos de pago definitivos, superiores en un 21,2 % a los del ejercicio anterior, se utilizaron en un 87,8 %. Este porcentaje de ejecución se enmarca en una gestión de tesorería basada esencialmente en el pago de anticipos y su liquidación progresiva en función de las operaciones realizadas. En 1995 las previsiones de pagos resultaron más realistas que en el pasado, con lo cual se limitó el pago de anticipos excesivos que con excesiva frecuencia había caracterizado la gestión de ejercicios anteriores. Pese a esta mejora de las previsiones en 1995, los fondos en espera de utilización depositados en cuentas bancarias en los PECO ascendían a 497 millones de ecus al final de 1995. De ese modo, los intereses bancarios acumulados por los fondos en espera de utilización en los PECO pasaron de unos 9,7 millones de ecus en noviembre de 1994 a alrededor de 34,7 millones en diciembre de 1995, lo que ilustra sobradamente la excesiva importancia de los anticipos anteriores.

10.9. El porcentaje de ejecución de los créditos de pago para la «cooperación transfronteriza en el ámbito estructural» (B7-602) sólo representaba el 36,7 % del presupuesto, a pesar de una reducción del 60 % operada durante el ejercicio. En efecto, dos años después de su aprobación, la mayoría de los programas se encontraba todavía en fase de determinación o en fase de definición de proyectos.

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10.10. Por primera vez desde 1990, la Comisión comenzó a recuperar su retraso en materia de celebración de contratos, lo cual no obsta para que los compromisos contables que aún se hallaban a la espera de la conclusión de contratos ascendieran al final de 1995 a 1 970 millones de ecus aproximadamente (véase el cuadro 10. 7), lo que representa el 190 % de los créditos de compromiso del ejercicio 1996.

Ejecución presupuestaria del programa TACIS

10.11. Los créditos de compromiso disponibles en 1995 para TACIS (B7-620), superiores en un 9 % a los de 1994, se movilizaron en su totalidad. Lo mismo puede decirse de los créditos de pago, que la autoridad presupuestaria redujo en cerca de un 10 % durante el ejercicio.

10.12. En 1995 y por segundo año consecutivo, la Comisión, al igual que en el programa PHARE (véase el apartado 10.10), pudo celebrar contratos a un ritmo constante. No obstante, los compromisos en espera de contratos seguían representando al final del ejercicio la cifra de 644 millones de ecus, lo que corresponde al 129 % de los créditos de compromiso del ejercicio 1996 (véase el cuadro 10.8).

OBSERVACIONES COMUNES A LOS PROGRAMAS PHARE Y TACIS

Pago de los impuestos

10.13. Los Reglamentos PHARE y TACIS prevén que las operaciones financiadas por la Comunidad estarán exentas de todo impuesto, derecho y gravamen en los países beneficiarios. El Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1991 (apartado 14.22) había señalado el pago de gravámenes imputados a los créditos PHARE. La Comisión respondió entonces que en las adquisiciones

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locales resultaba más sencillo pagar inicialmente la totalidad de la factura (impuestos incluidos) y, en caso de liquidación de anticipos, recuperar a continuación el importe de los gravámenes ya abonados por PHARE del total que queda por pagar al país beneficiario. En principio tal sistema resulta aceptable.

10.14. En las visitas de inspección realizadas en 1995 a Eslovaquia, Hungría, Polonia, la República Checa y Rumanía, volvió a observarse que se habían pagado indebidamente algunos impuestos, en particular el IVA, por financiaciones PHARE y Tempus sin que la Comisión hubiera adoptado siempre medidas oportunas para su recuperación. Después de haber fijado un límite por debajo del cual no procedía la recuperación en vista del coste representado por la tramitación administrativa de las operaciones, convendría que la Comisión pidiera a los beneficiarios un esfuerzo por aplicar estrictamente los convenios en materia de impuestos.

Adjudicación de contratos públicos

Delegación a terceros de competencias propias de la autoridad pública

10.15. A propósito de TACIS, el Informe del Tribunal relativo al ejercicio 1993 (apartados 12.43 y 12.44) había señalado el problema de la subcontrata a una empresa privada de la preparación de los anuncios de licitación y de los pagos, expresando reservas con respecto a esta subdelegación de las prerrogativas de gestión de los ordenadores de pagos.

10.16. Al expirar la subcontrata, la Comisión publicó en abril de 1995 una nueva licitación. En junio de 1995, cuando se firmó el nuevo contrato, surgió en los servicios de la Comisión la inquietud, que el Tribunal comparte, sobre si esta subcontrata no supone el abandono de responsabilidades que normalmente dependen del ejercicio de la autoridad pública y si ello no podría dar origen además a confusiones de intereses, o incluso delitos de iniciados.

10.17. En septiembre de 1995, la Comisión terminó firmando un contrato de un año y 1,7 millones de ecus de importe con un consorcio de empresas. En noviembre de 1995, algunas de ellas habían obtenido trece contratos del programa TACIS por un importe global de 6 millones de ecus. Teniendo en cuenta la situación de los recursos humanos de la Comisión, la principal garantía que tiene ésta de imparcialidad del contratista es la promesa formulada por él de informarle, por escrito y por propia iniciativa, de situaciones que puedan generar conflictos de intereses (). Tratándose de fondos públicos, esta garantía es insuficiente.

Confusiones de intereses

10.18. Dentro de TACIS, los expedientes de licitación se preparan con la ayuda de una empresa externa (véanse los apartados 10.15 a 10.17). La evaluación de las ofertas también suele confiarse a asesores, y la Presidencia del comité de evaluación, sin derecho de voto, recae en un funcionario de la Comisión.

10.19. Dentro de PHARE, los expertos que trabajan en las unidades de gestión de programas (PMU) () de los países beneficiarios desempeñan también un papel importante en la preparación de los expedientes de licitación, papel que adquiere carácter preponderante cuando el contrato se adjudica directamente. Así, en la República Checa se adjudicó por acuerdo directo un contrato de 49 209 ecus a la empresa de la cual dependía el experto que había colaborado en la fijación de las condiciones. La elección de esta empresa fue justificada por la unidad de gestión con el argumento de que la empresa estaba ayudando en ese momento a la coordinación del centro de ayuda exterior, encargado de preparar la propuesta financiera. No puede admitirse un argumento de este tipo sin motivación complementaria, pues se corre el gran riesgo de que surjan situaciones permanentes.

10.20. Tanto en PHARE como en TACIS, la selección de empresas mediante concursos restringidos debería justificarse por escrito, en pro de una mayor transparencia del procedimiento.

10.21. El registro descriptivo de las sociedades mercantiles que trabajan o desean colaborar con la Comisión en el marco de PHARE o TACIS, que sirve para constituir listas restringidas, está gestionado por un asesor externo, en virtud de contratos sucesivos (PHARE: 0,4 millones de ecus y TACIS: 0,4 millones). El jefe de este gabinete asesor, fundado en marzo de 1994, trabajó en calidad de agente no estatutario en la unidad «contratos» del servicio TACIS hasta julio de 1994. Su primer contrato no lo obtuvo en condiciones de libre competencia al haberse constituido una lista restringida que excluía, sin justificación, al contratista anterior, pese a sus prestaciones satisfactorias.

OBSERVACIONES CONCRETAS SOBRE LOS PROGRAMAS

Estructuras locales establecidas por PHARE

10.22. Para la ejecución de determinados programas PHARE de fomento de las PYME y del desarrollo regional en los PECO, la Comisión utiliza redes locales preexistentes o que ella constituye para la ocasión. La selección y funcionamiento de estas redes reviste importancia crucial para el correcto desenvolvimiento de los programas.

10.23. En Eslovaquia, la mala concepción de las estructuras locales (una sociedad regional de inversión y un organismo de desarrollo regional independientes entre sí) y la delimitación imprecisa de sus funciones respectivas obstaculizaron la ejecución del programa de desarrollo regional. Por añadidura, la utilización de redes paralelas y rivales ha hecho que el programa de desarrollo regional (6 millones de ecus) se beneficiara poco del impulso que le hubieran debido proporcionar las intervenciones en los sectores de las PYME (16 millones de ecus).

10.24. En Hungría, la financiación de redes paralelas en favor de las PYME y el desarrollo regional condujo no sólo a la duplicación de esfuerzos en el apoyo operativo de las entidades locales, sino también a la lucha entre las distintas redes para obtener los fondos disponibles.

Participación financiera de los PECO

10.25. En diciembre de 1994, durante la Cumbre de Essen, el Consejo Europeo destacó la importancia del programa PHARE para el proceso de reforma de los PECO, asignando a este programa, de gestión muy descentralizada, el objetivo de preparar a estos países para su adhesión a la Unión Europea. El Consejo Europeo de Cannes, por su parte, decidió en junio de 1995 aumentar progresivamente los fondos PHARE hasta llegar a la cifra de 1 653 millones de ecus en 1999.

10.26. Según el Libro blanco (), el programa PHARE debería prefigurar las futuras intervenciones de los fondos estructurales. En este contexto, y fundándose en el reglamento de base PHARE que prevé una financiación decreciente de los gastos de funcionamiento, la Comisión debe incitar en mayor medida a los PECO a implantar las estructuras administrativas necesarias para prepararse a la adhesión.

10.27. Tal como se indica en los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1991 (apartado 14.48) y 1992 (apartado 11.100), si hubiera una contribución del presupuesto nacional de los PECO a todas las acciones desde la fase de estudio, habría una mayor participación de los Estados beneficiarios en la ejecución de los proyectos y más garantías de que éstos iban a continuar una vez finalizada la intervención de PHARE. La Comisión reconoció también que la cofinanciación vincularía más estrechamente al país beneficiario con la acción PHARE y lo responsabilizaría aún más, e indicó que esta fórmula podría aplicarse más a menudo en el futuro y desarrollarse gracias a la programación plurianual. En 1995, el desarrollo de esta fórmula seguía siendo limitado.

10.28. Sin embargo, cuando existe una auténtica complementariedad de las intervenciones nacional y exterior (comunitaria o financiada por otros proveedores de fondos), los proyectos PHARE pueden resultar particularmente eficaces, como testimonian los programas en favor de las PYME de Hungría o Eslovaquia. En este último país, se adoptaron algunas medidas concretas para aportar un apoyo eficaz al sector de las PYME, principalmente mediante la creación de un organismo nacional de fomento de este tipo de empresas, que administra tanto los fondos PHARE como los nacionales destinados a este sector. La concentración en un mismo organismo nacional de las decisiones políticas y financieras sobre las PYME ofreció ventajas reales en cuanto a eficacia y coordinación. El apoyo claro y continuo de las autoridades políticas sigue siendo decisivo por tanto para el éxito de este mecanismo, como lo demostró a contrario un programa similar realizado por PHARE en Rumanía.

Organización del programa TACIS

10.29. De las visitas de inspección realizadas en 1995 a los NEI se desprende que sigue sin haber una delimitación clara de las funciones de los distintos participantes en la definición, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos TACIS. Al final de 1995, faltaban directrices que precisaran la función de los distintos protagonistas de la ejecución del programa TACIS: los servicios centrales de la Comisión, las unidades de coordinación, las oficinas técnicas, los equipos de seguimiento y las delegaciones de la Comisión (en los países donde existan).

Reparto de funciones entre los gestores de los programas

10.30. Al final de 1995, la Comisión sólo había abierto cuatro delegaciones en los trece países beneficiarios de TACIS, y el personal asignado a este programa varíaba considerablemente: siete agentes estatutarios en Moscú, y sólo uno en Kiev, Alma-Ata y Tbilisi.

10.31. A partir de 1993, la Comisión creó oficinas técnicas integradas por expertos con la tarea de preparar los programas y efectuar su seguimiento. Se abrieron oficinas de este tipo en San Petersburgo, Minsk y Kiev.

10.32. Para el seguimiento y evaluación de los proyectos, la Comisión creó además tres equipos: el primero para Rusia, el segundo para los demás NEI de Europa Oriental y el tercero para Asia central. En 1995, previa licitación pública, se encomendó la renovación de estos equipos a tres empresas de asesoría.

10.33. Por parte de los Estados beneficiarios, se crearon unidades de coordinación. Se trata de organismos públicos nacionales compuestos de funcionarios del país beneficiario. Estas unidades reciben el apoyo de asistentes técnicos que, pese a recibir fondos de TACIS, no están ligados a la Comisión a la hora de realizar sus tareas. Las unidades de coordinación actuan de enlace con los Ministerios afectados por las acciones TACIS y ayudan a fijar las condiciones de contratación de los ayudantes técnicos, cuyos trabajos supervisan posteriormente.

10.34. En 1995 las condiciones de funcionamiento de las oficinas técnicas variaban considerablemente según los países. La oficina de San Petersburgo recibía instrucciones de la delegación de la Comisión en Moscú, a la cual debía informar, y prestaba apoyo técnico en la preparación, ejecución, seguimiento y coordinación de las acciones financiadas por TACIS en la región. La oficina de Minsk, abierta en 1994 para suplir las carencias de la unidad de coordinación, se encargaba de prestar asistencia técnica en la preparación y el seguimiento de los programas a los servicios centrales de la Comisión, a quienes rendía cuentas directamente. La oficina de Kiev, que por fin se abrió en 1995, debía prestar apoyo técnico a la delegación, que sólo dispone de un funcionario, ayudado por cuatro agentes locales, para el seguimiento de los numerosos proyectos TACIS desarrollados en Ucrania.

10.35. Los equipos de seguimiento, por su parte, deben informar periódicamente de la marcha de los proyectos a la delegación y los servicios centrales de la Comisión, que sólo pueden tomar determinadas decisiones, entre ellas la modificación de las condiciones, la revisión de los presupuestos o la prórroga de los proyectos.

10.36. Las distintas asistencias técnicas proporcionan de esta manera apoyos distintos a la preparación, ejecución, seguimiento y coordinación de los proyectos TACIS. En la práctica, esta multiplicidad de asistentes ocasiona repeticiones y, por otra parte, a menudo se interpone entre la Comisión y los beneficiarios, lo que, en un sistema de gestión centralizado, frena el proceso de toma de decisiones. En este contexto, no siempre está clara la función que incumbe a las delegaciones de la Comisión en el marco de TACIS. En el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994 (apartado 10.34), se había destacado la necesidad de definir claramente las funciones de las delegaciones. La Comisión había declarado entonces su intención de dar instrucciones para cubrir las tareas horizontales, de coordinación y representación política, pero a finales de 1995 no había impartido aún instrucciones definitivas en este sentido a cada una de sus delegaciones.

Representación oficial de la Comisión

10.37. En respuesta al apartado 12.81 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, la Comisión declaró haber clarificado la división de tareas entre entre las secciones de asistencia técnica de las delegaciones y los grupos de seguimiento, por un lado, y las unidades de coordinación, por otro, con el fin de evitar duplicaciones o malentendidos.

10.38. Sin embargo, en Kazajstán, unos asistentes técnicos vinculados a la unidad de coordinación representaron de hecho a la Comisión hasta la apertura de la delegación en 1994. En 1995, su papel no estaba claro ni para numerosos expertos ni para las autoridades locales. En Kirguistán, los asistentes técnicos de la unidad de coordinación representaban a la Comisión en las reuniones mensuales de coordinación de donantes, pese a que sus condiciones de contratación les hacían depender exclusivamente de la unidad, sin vínculo directo con la Comisión; pero ante los ojos de las autoridades locales y de los demás proveedores de fondos, eran los únicos representantes de aquélla. Del mismo modo, los expertos de las oficinas técnicas, que contractualmente no pueden representar a la Comisión, son considerados a menudo representantes suyos. Por último, en los acuerdos de ejecución de la operación de ayuda alimentaria destinada a los países del Cáucaso y Asia central, las empresas de vigilancia eran calificadas de «EU Representatives».

10.39. Por razones tanto jurídicas como operativas o políticas, no es deseable que los asesores externos aparezcan como representantes de la Comisión. Si quiere estar representada en las regiones donde se llevan a cabo numerosos proyectos, esta institución debería abrir antenas oficiales de la delegación, con al menos un agente estatutario, en vez de recurrir a oficinas técnicas o a expertos. Estas antenas proporcionarían apoyo no sólo al programa TACIS, sino a todas las operaciones comunitarias desarrolladas in situ.

10.40. Del mismo modo, en los países donde no dispone de delegación la Comisión debería hacer lo necesario para estar oficialmente presente, quizá en un primer momento de manera intermitente, con el fin de evitar que los ayudantes técnicos aparezcan como sus representantes oficiales. Este sistema permitiría evitar los riesgos de desviaciones ya descritos a propósito de las unidades de coordinación y las oficinas técnicas, pero también los errores de algunos asesores, como el que, al inicio de 1995 fue inducido a firmar con el Primer Ministro del Kirguistán, en nombre de la Comisión y sin habilitación para ello, un protocolo de acuerdo por el que se modificaba la distribución de un programa de ayuda alimentaria por valor de 14 millones de ecus.

Situación de los expertos en los NEI

10.41. En 1995, algunos gabinetes de asesores destinados en Rusia no se habían dado de alta ante las autoridades locales porque el procedimiento era demasiado complicado, o demasiado costoso, para los doce o dieciocho meses de residencia en el lugar. Así, la situación administrativa de la oficina técnica de San Petersburgo (véase el apartado 10.34) seguía siendo irregular en julio de 1995. El contratista seguía sin darse de alta ante las autoridades rusas, por lo cual no podía firmar contratos locales, abrir cuentas bancarias, ni matricular sus vehículos, ni tampoco pagaba las cotizaciones sociales de su personal local, que trabajaba para él incumpliendo la legislación laboral. Numerosos expertos destinados en Rusia se encuentran en situación similar.

10.42. En otros países surgen dificultades, no sólo porque los gabinetes de asesores no se dan de alta, sino también porque no se aplican los protocolos de acuerdo generales concluidos entre los Gobiernos y la Comunidad, concretamente en lo relativo a la exención de impuestos en caso de importación de material. Así, en Kirguistán algunos asesores tuvieron que abrir una cuenta bancaria personal para poder pagar, de forma ilegal, a sus agentes locales. En Kazajstán, el protocolo de acuerdo general concluido en febrero 1994 no se aplicaba en 1995, y las empresas que habían constituido una sociedad conforme a la legislación local estaban sujetas al pago de impuestos a pesar de la exención prescrita en el protocolo. Conviene que la Comisión encuentre sin demora una solución para regularizar la difícil situación de sus contratistas en los distintos países.

Rotación de los gestores de los programas

10.43. Durante la preparación de las visitas de inspección en 1995, los cambios repetidos de gestores en los servicios centrales de la Comisión obstaculizaron con frecuencia la dirección de los programas. Así, el puesto de responsable del sector de privatización y reestructuración de empresas eslovenas fue ocupado por cinco agentes diferentes entre octubre de 1992 y octubre de 1995, mientras que el del sector de ciencia y tecnología fue ocupado por tres agentes sucesivos en menos de un año. La falta de seguimiento que resultó de esta situación condujo a la pérdida de una garantía bancaria por valor de 15 080 ecus, que terminó expirando cuando debía haberse utilizado ocho meses antes a raíz de la quiebra de un contratista y tras haber mediado siete advertencias formuladas por las autoridades eslovenas a la Comisión durante ese período.

10.44. Entre julio de 1994 y julio de 1995, se sucedieron tres personas en la gestión de los programas en favor de la agricultura en Kazajstán. Pese a que la Comisión debía proceder urgentemente, a finales de 1994, a la modificación de las condiciones contractuales de un asesor de un proyecto TACIS en el ámbito de la producción de maquinaria agrícola, dicha modificación no pudo tener lugar hasta la llegada de un nuevo gestor un año después del comienzo del programa, a pesar de las peticiones reiteradas de los asesores y del beneficiario en este sentido.

Valoración del efecto de los programas

En los NEI

10.45. TACIS es fundamentalmente un programa de asistencia técnica y, por lo tanto, resulta difícil percibir sus efectos concretos. La financiación, muy modesta, de material constituye a menudo el aspecto más tangible de las intervenciones. Este tipo de financiación es útil sobre todo cuando permite concretar el trabajo de asistencia técnica y proporciona a los beneficiarios los medios para continuar el proyecto, lo que sigue siendo poco frecuente.

10.46. En Kazajstán y Kirguistán, el programa TACIS era todavía en 1995 poco conocido por las autoridades que no participaban directamente en su gestión ni en su evaluación. En Kirguistán, la UE era sin embargo el principal donante en términos de ayuda no reembolsable.

10.47. Las acciones de formación pueden resultar instrumentos de particular eficacia para afirmar la presencia comunitaria en los países beneficiarios, siempre que la Comisión las dé a conocer convenientemente. En el caso del Institute of Management de Kazajstán, del que TACIS era con mucho el principal proveedor de fondos, la formación de administración de empresas que se dispensaba podía contribuir con el tiempo a potenciar la capacidad de gestión del país, estrechando al mismo tiempo los vínculos con la Comunidad. En este sentido, habría sido útil redoblar la cooperación con el Estado beneficiario en pro de la viabilidad del instituto y promover aún más los intercambios con universidades europeas.

10.48. Sólo en algunos casos comienza la Comisión a sacar mayor rendimiento de inversiones en los NEI: basándose en sus experiencias de reestructuración de las explotaciones colectivas, por ejemplo, esta Institución publicó un fascículo con principios y directrices que en la práctica dieron buenos resultados. Basándose en el éxito de una de sus asistencias técnicas en Kirguistán, difundió también un opúsculo sobre formación y asesoramiento de agricultores privados. Con ello, los proyectos TACIS que forman la base de estas publicaciones asumieron carácter piloto, con un posible efecto multiplicador no desdeñable.

10.49. El impacto de los programas depende en buena medida del interés real que muestre su principal beneficiario. Así, en la región de San Petersburgo se examinaron dos proyectos en el contexto de la privatización de los sovjoces. El Ministerio de Agricultura de la región propuso el primer proyecto, destinado a los sectores lácteos y de frutas y hortalizas (2,4 millones de ecus), que no contó sin embargo con el apoyo ni la participación real del beneficiario. La coordinación con los demás proyectos TACIS fue muy limitada, especialmente en el ámbito de la distribución alimentaria. La asistencia técnica, por otro lado, llevó a la adquisición con cargo a fondos TACIS de material para la lechería que tenía quince años y una vida residual limitada. La rentabilidad de esta inversión era dudosa en 1995.

10.50. En cambio, el segundo proyecto relativo a la privatización de los sovjoces (2,2 millones de ecus) fue muy bien aceptado por los beneficiarios, quienes, al igual que los asistente técnicos, participaron plenamente en su ejecución. El material suministrado era el requerido y su mantenimiento podía hacerse allí mismo. Además, se optó por un enfoque integrado, que se caracterizaba no sólo por la coordinación con el proyecto TACIS de distribución alimentaria, sino también por la colaboración con los expertos del proyecto TACIS de desarrollo del crédito rural.

En los PECO

10.51. Con excesiva frecuencia los programas indicativos PHARE han repartido los créditos entre numerosos sectores, y los propios programas individuales pueden dividirse en gran número de proyectos, o incluso de subproyectos. Esta dispersión incide negativamente en la valoración de los efectos de las intervenciones, caso fundamentalmente de Polonia. En Eslovaquia, en cambio, las acciones concretas en materia de PYME, desarrollo del mercado laboral o formación contribuyeron mucho más a la materialización de los efectos de PHARE que las múltiples financiaciones de estudios a menudo demasiado diversificados.

10.52. Pueden resultar muy útiles los estudios bien orientados y ligados a asistencias técnicas concretas, como demuestran los proyectos financiados por la Comisión en el sector energético de Eslovenia. Dos estudios, cuyo importe global ascendió a 0,9 millones de ecus, forman la base de la estrategia energética de este país y han definido su marco legal e institucional. La Comisión proporcionó una asistencia técnica a largo plazo de buena calidad. La voluntad del beneficiario de participar en la reforma del sector utilizando los fondos PHARE como parte del presupuesto nacional fue determinante para conferir carácter duradero al proyecto.

OBSERVACIONES SOBRE LA COOPERACIÓN CON EL BERD

10.53. El Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1992 (apartados 11.43 a 11.52) había señalado algunas dificultades en la aplicación del Acuerdo de Bangkok (), pues pocos estudios desembocaban en proyectos de inversión, y el BERD adjudicaba con excesiva frecuencia contratos financiados por fondos comunitarios a operadores de un mismo Estado miembro. Desde entonces, los procedimientos seguidos por el BERD para gestionar los créditos PHARE y TACIS han mejorado. No obstante, en 1994 y 1995 los contratos siguieron adjudicándose en su mayoría a empresas cuya sede está situada en un mismo Estado miembro y son generalmente empresas multinacionales.

10.54. El Tribunal también había observado una falta de seguimiento por la Comisión de los fondos comunitarios administrados por el BERD, recomendándole a esta institución que aplicara procedimientos más adecuados y eficaces para las operaciones confiadas al BERD, sin alejarse por ello de su responsabilidad como institución gestora, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 105 del Reglamento Financiero. También se pedía una evaluación regular de esta cooperación y de las actividades así financiadas. No sólo la Comisión no evaluó las acciones que financia por conducto del BERD, sino que en 1995 ni siquiera procedió al necesario seguimiento. Así, en relación con los proyectos de asesoramiento a los gestores de las empresas sujetas a reestructuración (Turn Around Management Programmes), el BERD se reservaba, como remuneración de servicios de escaso alcance, hasta el 13 % de los gastos de gestión, extremo que la Comisión ignoraba. En julio de 1995, esta institución había anunciado al BERD su propósito de revisar en breve el Acuerdo de Bangkok, que no dejaba satisfecho a ninguno. Pese a las intenciones manifestadas, hasta abril de 1996 no pudo celebrarse un nuevo acuerdo de cooperación.

10.55. En sus Informes Anuales relativos a los ejercicios de 1993 (apartados 6.11 a 6.14) y 1994 (apartado 10.27), el Tribunal había planteado la cuestión de los intereses bancarios generados por el abono de anticipos de fondos PHARE y TACIS al BERD para financiar la preparación de los proyectos de inversión del banco. A finales de 1995, la Comisión no había recuperado todavía los intereses percibidos por este abono de anticipos en 1992 y en 1993, cuyo total ascendía a 396 421 ecus, a pesar de los repetidos requerimientos dirigidos al banco en este sentido.

OBSERVACIONES SOBRE EL PRÉSTAMO PARA LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS Y SUMINISTROS MÉDICOS EN KIRGUISTÁN

10.56. El Consejo decidió en 1991 conceder un préstamo a medio plazo de 1 250 millones de ecus a la Unión Soviética y a sus Repúblicas () para la importación de productos alimenticios y suministros médicos procedentes de la Comunidad o de los PECO. Por lo general, la concesión de préstamos para la importación de tales productos, situados en los confines de la ayuda humanitaria, responde mal a las dificultades de los países beneficiarios. En 1995, varios de estos países, especialmente Georgia, no estaban en condiciones de respetar los plazos de reembolso del capital o los intereses del préstamo (véase el cuadro 10.3.1). Kirguistán sólo utilizó un 71 % de los créditos (32 millones de ecus) que tenía asignados en un principio, debido a las condiciones en que fueron otorgados (tipo de interés del 9 % y reembolso en tres años).

10.57. Las autoridades de Kirguistán convocaron las licitaciones para la importación de los productos agrícolas y suministros médicos a finales de 1992 y principios de 1993. La falta de transparencia en la organización de dichas licitaciones dio lugar a comentarios muy críticos de la prensa local. Si la Comisión hubiera llevado a cabo un seguimiento más estricto, se habrían clarificado los procedimientos de adjudicación de los contratos, sobre todo en el sentido de exigir a las autoridades beneficiarias del préstamo la presentación de informes de evaluación de todas las ofertas recibidas.

10.58. Hasta 1994, o sea año y medio después del otorgamiento de los contratos, no fueron suministrados los medicamentos a los beneficiarios finales de Kirguistán, por lo cual este país se encuentra ahora en la obligación de pagar los intereses del préstamo antes incluso de contar con los ingresos generados por la venta de los productos. Un tercio de los medicamentos se vendió a continuación a hospitales que, en julio de 1995, debían aún la cifra de 7,1 millones de ecus. Por otro lado, una empresa de un país centroeuropeo suministró medicamentos caducados, que debieron ser sustituidos por el adjudicatario, lo cual agravó los retrasos de distribución a los beneficiarios finales.

10.59. En cuanto a las importaciones de alimentos para lactantes con destino a Kirguistán, los productos se expidieron en condiciones cif a San Petersburgo, lo que aumentó el coste de su transporte, de por sí superior a los precios practicados en la importación de otros productos similares a Kirguistán.

10.60. Las sucesivas reducciones del precio de venta de dichos alimentos (hasta el 50 %) no bastaron para hacerlos competitivos. Mientras que el valor total de los productos importados giraba en torno a los 3 millones de ecus, el Gobierno de Kirguistán intentó, sin éxito, venderlos por un importe de 1,3 millones. Por último, el 68 % de los suministros se cedió a Rusia a un precio extremadamente bajo: 0,4 millones de ecus, comparado con un precio de compra de alrededor de 2,2 millones.

10.61. En abril de 1995, el Ministerio de Industria y Comercio dio instrucciones en los almacenes para que se distribuyeran las reservas subsistentes. Aunque en junio de 1995 había caducado ya la fecha de consumo de los alimentos, los laboratorios nacionales concluyeron que su calidad era buena por lo general. En aquella época quedaban unas 45 toneladas de alimentos, entre ellas 27 toneladas de leche que los adultos podían consumir después de hervirla. En octubre de 1995, seguían almacenadas 2 toneladas (o sea el 12 %) de alimentos para lactantes que ya no podían consumirse.

OBSERVACIONES SOBRE LOS FONDOS DE CONTRAPARTIDA

10.62. Los retrasos en la utilización efectiva de los fondos de contrapartida ilustran de nuevo la necesidad de definir mejor, antes de la llegada de los primeros suministros, el uso que deberá hacerse de los fondos de contrapartida [véanse los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1991 (apartado 14.89) y 1992 (apartado 11.79)].

Fondos de contrapartida de la ayuda alimentaria destinada a Kirguistán

10.63. A propósito del acuerdo de suministro de ayuda alimentaria concluido en octubre de 1994, el convenio de gestión y utilización de los fondos de contrapartida, firmado en abril de 1995, cuatro meses después de las primeras entregas, no preveía la remuneración de la cuenta bancaria especial. Esta circunstancia obstruyó posteriormente la labor del grupo de vigilancia en su intento de obtener una remuneración de los fondos depositados para protegerlos de los efectos de la inflación.

10.64. Se seleccionaron cuatro proyectos para la utilización de los fondos de contrapartida, que no tuvo lugar hasta mayo de 1995, y los fondos que, según el protocolo del acuerdo celebrado entre la Comisión y el Gobierno, debían gastarse antes del final de noviembre de 1995, sólo se habían transferido a las cuentas de los cuatro proyectos pero estaban lejos de agotarse al final de 1995. En algunos proyectos, se utilizó un porcentaje comprendido entre el 16 % y el 20 % para sufragar los gastos generales de los organismos beneficiarios, lo que resulta excesivo.

Fondos de contrapartida generados por las ventas de factores de producción agrícola en Polonia

10.65. En 1990 se suministraron a Polonia pesticidas (50 millones de ecus) y alimentos para animales (20 millones de ecus) financiados con fondos PHARE, constituyéndose entonces los fondos de contrapartida generados por la venta de los productos. Al 31 de marzo de 1995, estos fondos de contrapartida sólo habían registrado gastos por valor de 17,9 millones de ecus, siendo el saldo disponible de 38,6 millones de ecus.

10.66. La lentitud de la utilización de los fondos de contrapartida se debe fundamentalmente a la aprobación tardía por las autoridades polacas de los programas indicativos de gastos. El acuerdo celebrado en octubre de 1990 entre el Gobierno polaco y la Comisión preveía, en efecto, la presentación de programas indicativos anuales para la utilización de los fondos de contrapartida. El primer programa indicativo no se aprobó hasta febrero de 1992, y el segundo, en febrero de 1993. Ambos programas registraron importantes retrasos y hubo que prorrogarlos hasta el final de 1995.

10.67. Los fondos de contrapartida fueron asignados principalmente a obras de infraestructura y a la compra de material, impuestos incluidos, financiando también salarios. En marzo de 1995, de los cincuenta y ocho empleados pagados con estos fondos, veintisiete trabajaban para el coordinador nacional y treinta y uno estaban vinculados, directa o indirectamente, al fondo de cooperación.

10.68. Entre otras cosas, estos fondos se utilizaron (5,7 millones de ecus) para reformar un antiguo castillo y transformarlo en edificio escolar destinado a albergar un máximo de cincuenta alumnos. También se imputan a los fondos de contrapartida los gastos de explotación del proyecto, cuya viabilidad financiera no está garantizada sin contribución exterior. Preguntada al respecto en julio de 1995, la Comisión seguía sin poder responder en diciembre del mismo año a las preguntas de cuál era el coste total del proyecto ni cuál la identidad de los demás donantes. Esta falta de seguimiento por la Comisión se observó en todos los proyectos financiados con fondos de contrapartida.

10.69. Por medio de su delegación, la Comisión debería mejorar su seguimiento de los fondos de contrapartida y realizar una auditoría periódica. En efecto, en mayo de 1995 se observó que el único programa indicativo de 1993 contenía gastos no subvencionables (efectuados sin autorización previa o sin fundamento jurídico), por un importe de 1,3 millones de ecus.

EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS

10.70. El Tribunal recomendó en sus Informes Anuales anteriores instaurar un sistema autónomo de evaluación de los programas, a lo que procedió la Comisión en 1995, creando unidades de seguimiento y evaluación de los programas PHARE y TACIS.

10.71. A pesar de ello, mientras que la unidad responsable del programa TACIS ya había producido una síntesis de las evaluaciones de los programas aprobados en 1991 y 1992 acompañada de recomendaciones para las acciones futuras, la unidad responsable del programa PHARE seguía sin producir nada semejante al final de 1995.

CONCLUSIÓN

10.72. A finales de 1994, el Consejo Europeo asignó al programa PHARE el objetivo de preparar a los PECO para su adhesión a la UE. Sin embargo, un año más tarde, la Comisión no había realizado todavía una evaluación global de las medidas que había financiado desde 1991, ni de su impacto ante la ampliación. Una evaluación de este tipo resulta indispensable, sin embargo, para formular una estrategia previa a la adhesión como ha pedido el Parlamento Europeo. También es necesaria para reorientar, en su caso, el programa PHARE en función de este nuevo objetivo (apartados 10.70 y 10.71).

10.73. Contrariamente al programa PHARE, cada vez más orientado a la ayuda económica, el programa TACIS sigue dedicado esencialmente a la asistencia técnica en diversos sectores. Ante la magnitud de las necesidades, los riesgos de dispersión de los esfuerzos de la Comunidad son grandes, y es preciso prestar especial atención a la orientación de los apoyos financieros. Asimismo es importante en este contexto que las competencias, hasta ahora poco delimitadas, de los distintos participantes en la definición, ejecución y seguimiento de los proyectos se delimiten mejor en la práctica, y que la Comisión controle mejor las actividades de sus expertos sobre el terreno (apartados 10.34 a 10.40). Por otro lado, convendría que su intervención se orientara a acciones susceptibles de producir resultados más concretos y que se reforzara su presencia sobre el terreno (apartados 10.45 a 10.50).

10.74. Con independencia de cuáles sean los países, la gestión de los fondos de contrapartida sigue siendo delicada (apartados 10.62 a 10.69), y la Comisión no ha establecido una política clara con respecto a estos fondos. En otros terceros países, distintos de los PECO y los NEI, la Comisión, por razones de coherencia de política económica global y de acuerdo con las instituciones financieras internacionales, siguió la línea de destinar los fondos de contrapartida, generalmente orientados a objetivos precisos, al presupuesto nacional de los países beneficiarios. Sería necesaria una reflexión para adoptar, en caso de similitud de las condiciones económicas generales, políticas coherentes en materia de gestión de los fondos de contrapartida.

10.75. Muchas carencias señaladas en el presente capítulo resultan sobre todo de la difícil gestión de los recursos humanos en la Comisión (apartados 10.43 y 10.44). El Tribunal renueva pues su petición, formulada a la Comisión en su Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (apartados 10.70 y 10.71), para que exponga de manera «transparente y realista los medios que a su juicio necesita para hacer frente a sus obligaciones, sin tener que confiar sistemáticamente a terceros o a personal no estatutario funciones propias de la autoridad pública». A pesar de ello, en marzo de 1996 la Comisión seguía sin presentar un análisis semejante de sus necesidades, y, a falta de un plan de acción, persiste la incertidumbre en cuanto a la función de los expertos externos, los proveedores de servicios intra muros y los funcionarios, bien de los servicios centrales, bien de las delegaciones locales (apartados 10.15 a 10.21).

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

10.4. Aunque la Comisión ha proseguido la racionalización de los procedimientos, no es posible comprometer importes significativos durante el primer semestre del año. Además del tiempo necesario para la preparación detallada de los programas y de los procedimientos internos, hay que señalar que habida cuenta del ambiente político y económico actual de los países socios, los proyectos no pueden prepararse con mucho tiempo de antemano si se quiere que sigan siendo válidos en el momento de su aplicación.

Por lo que se refiere a la racionalización de los procedimientos arriba mencionados, la Comisión adoptó una nueva estrategia para el programa PHARE destinado a acelerar la ejecución presupuestaria tanto en términos de compromisos como en términos de contratos (véase también el punto 10.12). Esta estrategia se basa en los siguientes elementos:

- nuevos instrumentos de programación: se basan fundamentalmente en un programa indicativo plurianual convenido con cada país socio para el período de 1995-1999, que facilita la definición de los proyectos para el programa operativo nacional que debe comprometerse anualmente;

- reforma de los procedimientos de aplicación y continuación de la descentralización, realizada en 1996;

- mejora del control y evaluación de los programas y proyectos y creación de una unidad especializada tras una reorganización de los servicios encargados de las relaciones con los países de Europa Central y Oriental (PECO);

- refuerzo de los recursos humanos y logísticos destinados a los distintos departamentos, que debería dar resultados en 1996 y 1997.

10.6. Los retrasos en la atribución de los contratos implicaron retrasos en la aplicación de los proyectos y, por consiguiente, unos desembolsos inferiores a los previstos. Cuando se hizo evidente que no podrían utilizarse todas las asignaciones, la Comisión decidió no proponer la transferencia de las mismas dada la escasez de su importe.

10.7. La Comisión reconoce que debe acelerarse la ejecución de los programas del sector de seguridad nuclear. A tal fin, se están destinando a este sector recursos humanos suplementarios. A pesar de las medidas ya adoptadas, subsisten problemas específicos que retrasan el compromiso de los fondos. En concreto, la atribución de los contratos fue retrasada por el hecho de que los países beneficiarios aún no se habían adherido al Convenio de Viena sobre la responsabilidad en el sector nuclear. Por otro lado, la compleja naturaleza de los proyectos requiere a menudo debates preparatorios largos y detallados entre varias organizaciones, tanto en los Estados beneficiarios como entre los donantes occidentales.

Ejecución presupuestaria del programa PHARE

10.8. La Comisión, consciente de la necesidad de desarrollar una gestión de tesorería sana, sin retrasar por ello el ritmo de ejecución de los programas, se esfuerza por ajustar el pago de los anticipos a las necesidades in situ. Este mismo enfoque se mantiene para 1996. Por otro lado, la Comisión examinará la posibilidad de efectuar pagos directamente a los bancos centrales u organismos similares de los países afectados, sin pasar por estructuras intermedias directamente implicadas en la gestión de los programas.

10.9. La principal razón de los retrasos en la ejecución de los programas es su naturaleza innovadora, que exigió nuevas estructuras para su creación y para hacerse operativos.

10.10. Véase el punto 10.12.

Ejecución presupuestaria del programa TACIS

10.12. La Comisión tiene la intención de reducir el retraso en la celebración de los contratos. No obstante, puede resultar difícil comprimir más aún el ciclo de los proyectos habida cuenta del tiempo necesario para la preparación y evaluación de las ofertas y contratos según el compromiso de los fondos. La aplicación de los programas después del compromiso, es decir, la selección de los proyectos, la redacción de las disposiciones y la recepción de una declaración de compromiso, la convocatoria de licitaciones y la evaluación de las ofertas, requiere un cierto tiempo. También hay que tener en cuenta que la mayoría de los memorandos de financiación tienen una duración legal de cuatro años.

OBSERVACIONES COMUNES A LOS PROGRAMAS PHARE Y TACIS

Pago de los impuestos

10.13 10.14. Se establecieron algunos sistemas para la recuperación del IVA en cada país según su propio sistema fiscal y la Comisión vigila que ningún impuesto o gravamen sea a cargo de los fondos PHARE y Tempus. De todos modos, durante las liquidaciones de las cuentas que siguen a las auditorías de clausura de los programas, si se hubieran producido tales casos, se recuperaría el IVA indebidamente pagado.

Adjudicación de contratos públicos

Delegación a terceros de competencias propias de la autoridad pública

10.15. Las cuestiones relativas a la subcontratación: a) de la preparación de las licitaciones, y b) del tratamiento de las facturas dirigidas a la Comisión en el marco del nuevo contrato. La unidad responsable de las compras no participa en la elaboración de las listas de selección, que sólo le son devueltas para enviar las invitaciones a las empresas que figuran en la lista. Entretanto, todo el trabajo relativo a los pagos se ha reintegrado en los servicios TACIS.

10.17. Cada vez que un miembro del consorcio está relacionado con una oferta o contrato restringidos, la Comisión trata el expediente correspondiente a nivel interno. El contratista ya señaló a la Comisión siete casos conflictivos relacionados con las licitaciones. Por otro lado, la propia Comisión conoce perfectamente las actividades de todos los miembros del consorcio que administran la unidad de las compras y puede definir y examinar casos susceptibles de generar conflictos de intereses.

A la vista de las anteriores consideraciones y, en particular, de las condiciones previstas en el contrato con el contratista de la unidad de las compras, la Comisión no comparte la opinión del Tribunal.

Confusiones de intereses

10.18. La mayoría de los comités de evaluación están formados por dos representantes de la Comisión, un representante del beneficiario final y uno o dos expertos externos elegidos por la Comisión.

10.19. La Comisión, consciente del riesgo de conflictos de intereses que el papel de los expertos de las UGP puede implicar, está introduciendo, para el programa PHARE, un sistema que elimine los pequeños contratos asignados por acuerdo directo. Este sistema establece que se asignarán todas las operaciones de menos de 300 000 ecus por medio de contratos marco sectoriales celebrados con consorcios de empresas especializadas en cada sector tras un proceso de selección restringida tras una convocatoria de manifestaciones de interés publicada en el DOCE.

10.20. En el caso de TACIS, desde abril de 1994, todas las listas presentadas a la jerarquía para su aprobación van acompañadas de una nota escrita por el gestor del proyecto que explica las razones de la selección.

Para PHARE, el procedimiento interno para los contratos celebrados en Bruselas ya se ha establecido de modo que la selección de las empresas para las licitaciones restringidas debe justificarse por escrito. En el marco de la revisión en curso de los procedimientos de aplicación de los programas (véase el punto 10.4), se introducirá una disposición similar para los contratos celebrados de manera descentralizada.

10.21. La Comisión reconoce los hechos presentados por el Tribunal y ha introducido procedimientos destinados a garantizar que este tipo de situaciones no vuelvan a producirse.

OBSERVACIONES CONCRETAS SOBRE LOS PROGRAMAS

Estructuras locales establecidas por PHARE

10.23. El organismo eslovaco para el desarrollo regional (ODR) se creó con el fin de coordinar la política regional para el conjunto del país. El objetivo de la Sociedad Regional de Inversiones (SRI) era proporcionar financiaciones de capital para que los proyectos de la región de Horné Povazie-Zilina contaran con una inversión sana. La SRI fue concebida para funcionar completamente como vehículo del sector privado con una base lucrativa, informando a un comité de dirección procedente fundamentalmente del sector privado.

La estructura y preparación del ODR y la SRI son comparables a las de organismos y sociedades de inversión establecidas en la Unión Europea y habrían debido resultar viables en Eslovaquia. No obstante, surgieron dificultades porque las autoridades eslovacas querían tener un papel más importante en las actividades de la SRI, mientras que la Comisión había previsto, a la vista del objetivo general de reducción de la participación del Estado en el desarrollo de las empresas, un papel más limitado para la intervención del sector público en este instrumento de inversión de capital.

La Comisión reconoce que la complementariedad entre el desarrollo regional y el programa en favor de las PYME sólo es realizable por medio de un organismo nacional que disponga de representación y competencia para dirigir la política de manera eficaz y para administrar la aplicación por medio de los distintos organismos locales. La creación de la oficina para la estrategia de desarrollo de la sociedad, la ciencia y la tecnología de la República Eslovaca, que es continuación de una ley recientemente aprobada sobre las nuevas distribuciones administrativas, soluciona este problema.

10.24. Las actividades apoyadas por el programa PHARE en el sector de las PYME tuvieron un éxito prometedor tal y como indicó el Tribunal en el punto 10.28. La existencia de redes paralelas es el resultado de decisiones de las autoridades húngaras, a menudo en contra de los servicios de la Comisión, que intentaron disuadirlas. La entrada en vigor, en abril de 1996, de la ley de política y desarrollo regionales que prevé el refuerzo de las estructuras regionales en estos sectores debería poder conseguir, a largo plazo, una mayor complementariedad de las redes mencionadas.

Participación financiera de los PECO

10.26. La colaboración permanente entre la Comisión y las autoridades nacionales para la programación, aplicación, control y evaluación de los programas PHARE constituye, por sí misma, una preparación de las estructuras administrativas de los PECO a la adhesión. Todos los programas implican una participación financiera del país afectado que se materializa, por lo menos, por la puesta a disposición de una parte o de la totalidad de las estructuras de gestión de los programas.

Se aprobaron algunos programas específicos destinados a acercar a las administraciones públicas al modelo comunitario, hasta finales de 1995, por una importe total de 234 millones de ecus. Por otra parte, algunos programas sectoriales implican medidas de la misma naturaleza.

Por último, los nuevos instrumentos de programación (véase el punto 10.4) hacen hincapié especialmente en la preparación de las Administraciones nacionales a la adhesión y, en particular, en la consideración del acervo comunitario.

10.27. El estado de la hacienda pública de los PECO no permite exigir cofinanciaciones para todos los sectores y programas, si no es para ver cómo empeoran sus déficit presupuestarios y se cuestionan sus planes de recuperación económica. Desde 1991, y especialmente desde 1993 en el ámbito de las infraestructuras, muchos programas implican una cofinanciación con los presupuestos nacionales, sobre todo cuando estos programas se benefician del apoyo de instituciones financieras.

- Hungría: autopista M2, fase II (Dunakeszi-Vac), importe total 39 millones de ecus; cofinanciación: PHARE un 25 %, Gobierno un 25 %, BEI un 50 %;

- República Checa: programa de rehabilitación de las carreteras, importe total 116 millones de ecus; cofinanciación: PHARE un 9 %, Gobierno un 41 %, BEI un 50 %;

- Rumanía: programa de rehabilitación de las carreteras, importe total 270 millones de ecus; cofinanciación: PHARE un 8 %, Gobierno un 28 %, instituciones financieras internacionales un 64 %.

10.28. En el caso de Rumanía, es precisamente la falta de interés de las autoridades nacionales, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, lo que perturbó el desarrollo del programa PYME.

Organización del programa TACIS

10.29. Tras la demanda expresada por el Parlamento Europeo durante el procedimiento presupuestario de 1996, se han elaborado en 1995 y terminado en enero de 1996 instrucciones que clarifican el papel de las delegaciones para los distintos programas de asistencia técnica y cooperación. Indican claramente que las delegaciones representan a la Comisión frente al Gobierno del país tercero para todos los contactos con este último. Por otra parte, los mandatos de los equipos de asistencia técnica, de las unidades de coordinación así como de las otras entidades establecidas en el marco de la asistencia técnica, estipulan claramente que no representan, en ningún caso, a la Comisión. Dado que la Comisión está representada por una delegación en cuatro de los trece países beneficiarios del programa TACIS solamente, los contactos entre la Comisión y los Gobiernos de los países sin delegación los garantiza directamente la sede.

Reparto de funciones entre los gestores de los programas

10.35. Los equipos de seguimiento de la Comisión informan también a todos los demás agentes afectados por la aplicación de los proyectos: las delegaciones de la Comisión, las unidades de coordinación, los contratistas y los beneficiarios. La Comisión garantiza así la comunicación de las mismas informaciones a todas las partes interesadas.

10.36. El memorándum de la Comisión sobre el papel y las competencias de las delegaciones en los países PHARE y TACIS define el conjunto de sus tareas por lo que se refiere a la preparación, aplicación y seguimiento de los proyectos PHARE y TACIS. No debería existir confusión entre los papeles de las unidades de coordinación y de las oficinas técnicas. La Comisión está adoptando las medidas necesarias para racionalizar la situación in situ.

Representación oficial de la Comisión

10.38. Los expertos de la UE puestos a disposición de las unidades de coordinación trabajan para las autoridades nacionales de los Estados socios y les informan. No representan en ninguna manera a la Comisión. Su mandato y su estatuto jurídico deberían evitar toda confusión posible a este respecto. Su papel se limita claramente a la asistencia a las autoridades nacionales en las unidades de coordinación, en particular a la definición de proyectos que deban financiarse y a la evaluación de los aspectos técnicos de las propuestas de proyectos. Esto se explicó y se destacó en sucesivas ocasiones a los expertos comunitarios de las unidades de coordinación.

10.39. La Comisión comparte la opinión del Tribunal y tiene la intención de abrir representaciones, es decir, delegaciones o antenas, en todos los NEI (nuevos Estados independientes) en cuanto estén disponibles los medios presupuestarios necesarios.

10.40. El asesor no estaba habilitado oficialmente por la Comisión para firmar un documento oficial en su nombre. No obstante, el asesor había recibido instrucciones precisas por lo que se refiere al contenido de las modificaciones de las modalidades de distribución que deben convenirse con el Gobierno. El correspondiente apéndice al memorándum de acuerdo firmado por el Primer Ministro y el asesor se ajustaba completamente a estas instrucciones. Por eso este caso representa un error de carácter puramente formal. En el futuro, la Comisión adoptará las medidas necesarias para evitar que este tipo de error se reproduzca.

Situación de los expertos en los NEI

10.41. La Comisión reconoce que la oficina técnica de San Petersburgo estaba en una situación especial dado que Rusia es el único país que se ha negado hasta ahora a firmar las «normas generales». La firma de las «normas generales» por las autoridades rusas solucionaría el problema.

Hasta ahora, la Comisión no recibió quejas oficiales, ni de los contratistas ni de las autoridades locales, por problemas relacionados con el registro de contratistas TACIS.

10.42. La Comisión reconoce que se deberían adoptar medidas oficiales adecuadas en caso de violación de las «normas generales» por los Estados socios de TACIS. Se recomienda a los contratistas víctimas de una violación de las «normas generales» que soliciten la asistencia de la Comisión en lugar de resolver los problemas mediante acuerdos que podrían infringir las legislaciones locales. Sin embargo, hasta ahora, la Comisión no recibió quejas oficiales y detalladas por parte de los contratistas que indicaran que las autoridades locales se habían negado a conceder exenciones previstas por las normas generales. La Comisión adoptará las medidas necesarias para remediar la situación, a partir de informaciones detalladas que le serán proporcionadas por el Tribunal.

Rotación de los gestores de los programas

10.43. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por lo que se refiere a la necesidad de mantener una continuidad en la actividad del personal en los servicios encargados de la gestión de los programas en cuestión. Los problemas encontrados hasta ahora se deben a varios factores: en primer lugar, los servicios afectados se reorganizaron en 1993 y 1995 con el fin de adaptarlos mejor a la evolución rápida y profunda de las relaciones con los países afectados. Esta reforma estructural condujo inevitablemente a la redistribución de los expedientes entre los gestores. A continuación, la carga de trabajo de estos gestores produjo deseos de movilidad dentro de los servicios de la Comisión. Ahora bien, como es a menudo difícil encontrar funcionarios cuyo perfil se adapte a este trabajo, se producen retrasos y es necesario recurrir a contrataciones externas. Habida cuenta de los límites impuestos a la duración de tales contratos, también aquí es inevitable que se produzca una elevada rotación.

La Comisión reconoce que, en el caso de la garantía bancaria mencionado por el Tribunal, se cometió un error. La Comisión destaca que este problema ilustra la presión extrema a la cual se ven sometidos los departamentos afectados y las difíciles condiciones de trabajo causadas por la rotación del personal anteriormente mencionada.

10.44. En el caso específico mencionado, el nuevo gestor del proyecto adoptó inmediatamente las medidas correctivas adecuadas, de modo que el proyecto evoluciona ahora de manera muy satisfactoria.

Valoración del efecto de los programas

En los NEI

10.46. En los dos países, TACIS se aplica en estrecha cooperación con las autoridades nacionales responsables representadas por las unidades de coordinación. Por otro lado, desde finales de 1994 está funcionando una delegación europea en Kazajstán.

10.47. De acuerdo con las recomendaciones del Tribunal, TACIS decidió el 5 de septiembre de 1995 asignar recursos suplementarios al Instituto de Dirección de Kazajstán (KIMEP) con el fin de reforzar la Capacidad y Administración MBA con el fin de apoyar la viabilidad y la durabilidad a largo plazo del programa MBA. Por otro lado, la continuación del apoyo de TACIS permitirá a la Capacidad MBA del KIMEP participar en una red de escuelas y universidadesd de comercio europeas, con el fin de reforzar sus investigaciones y garantizar una calidad global. El objetivo de este proyecto consiste en garantizar la consolidación y la viabilidad del desarrollo inicial del programa MBA del KIMEP, que es la mayor escuela de formación sobre dirección de Kazajstán.

El KIMEP es también seleccionable para participar en el programa Tempus que hace mucho hincapié en la mejora de las relaciones internacionales de las universidades y que ya tiene previsto presentar su candidatura.

10.48. La Comisión se congratula por los comentarios positivos relativos a determinadas iniciativas piloto de difusión de informaciones en el ámbito de la agricultura. Tiene la intención de proseguir y multiplicar las actividades de difusión sectorial y otras iniciativas en el marco del programa TACIS.

10.49. La duración de un material no viene determinada solamente por la edad del equipamiento, sino que a menudo la determina su estado en el momento de la adquisición o la calidad del mantenimiento.

A pesar de las observaciones efectuadas por el equipo de seguimiento, el jefe de equipo del proyecto participó regularmente en las reuniones de coordinación del sector agrícola, organizadas por un experto especialmente designado a tal fin por TACIS, garantizando así la coordinación con otras actividades TACIS en la región.

En los PECO

10.51. La distribución sectorial de las acciones de PHARE ha obedecido a la necesidad de solucionar las prioridades más urgentes definidas conjuntamente con los PECO. Habida cuenta de la amplitud de la reestructuración económica y social en cuestión, es cierto que tales prioridades existen en todos los sectores. La Comisión comparte el dictamen del Tribunal según el cual esta dispersión perjudica a la valoración de los resultados obtenidos. Considera sin embargo, por su parte, que los resultados obtenidos son en general positivos.

No obstante, consciente del problema, la Comisión animó mucho a las autoridades nacionales a concentrar las ayudas PHARE en los sectores prioritarios de cada país. A tal efecto, el establecimiento de una dotación PHARE para el período de 1995-1999 y los nuevos procedimientos de programación (véase punto 10.4) son instrumentos fundamentales, puesto que permiten coordinar y concentrar las acciones en función de un calendario apropiado para todo el período.

OBSERVACIONES SOBRE LA COOPERACIÓN CON EL BERD

10.53. Si bien demasiados estudios no se traducen aún en proyectos de inversión, la situación ha mejorado y se ha comprobado el vínculo entre un estudio y un proyecto de inversión en un 74 % de los casos en 1995. Hay que tener en cuenta que cuando un estudio no da como resultado una inversión directa, puede tener un impacto global en la cartera de préstamos del BERD y atraer indirectamente inversiones extranjeras ayudando a fomentar un clima propicio a la inversión. Mientras que en los primeros días del «instrumento de Bangkok», no existía ninguna norma específica para garantizar una diversificación suficiente de los operadores de los distintos países en las listas limitadas, esta situación se modificó durante el reexamen de los procedimientos de aplicación en junio de 1994. Desde entonces, se solicita una diversificación más importante de los operadores de nacionalidades diferentes en las listas limitadas y el BERD prometió hacer esfuerzos más importantes a este respecto. En cualquier caso, la Comisión y el BERD no pueden prejuzgar los resultados de la competencia y no pueden pues influir en el resultado de las licitaciones por lo que se refiere a la nacionalidad del operador elegido.

10.54. Los procedimientos de aplicación de junio de 1994 preveían informes regulares sobre la aplicación de los proyectos por parte del BERD. Estas exigencias incluyen también el suministro de informes finales y de evaluación.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual los procedimientos de aplicación no se aplicaron suficientemente en todos los aspectos; de ahí la necesidad de revisar los procedimientos. Durante las negociaciones para la introducción de nuevos procedimientos de aplicación, terminada en abril de 1996, se evaluó con todo detalle la cooperación entre el BERD y la Comisión.

Una de las principales dificultades de la revisión de las modalidades de funcionamiento del «instrumento de Bangkok» residió en el hecho de que el BERD deseó asociar a la revisión de las modalidades del instrumento una reivindicación sobre la compensación de los gastos de control y gestión de los fondos concedidos por la Comisión. Hasta el mes de marzo de 1996 el BERD y la Comisión no consiguieron encontrar un entendimiento y formular la versión final de las nuevas disposiciones de aplicación.

Los principales nuevos elementos de la cooperación entre el BERD y la Comisión son los siguientes: 1) los programas son aplicados y administrados por el BERD y están sujetos a controles a posteriori por la Comisión; 2) se concede una comisión de gestión del 2 % al BERD.

10.55. Los intereses bancarios producidos por los anticipos de PHARE y TACIS fueron finalmente reembolsados por la Comisión. El importe de 396 421 ecus correspondientes a los intereses de 1992-1993 se reembolsaron en abril de 1996.

OBSERVACIONES SOBRE EL PRÉSTAMO PARA LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS Y SUMINISTROS MÉDICOS A KIRGUISTÁN

10.57. La Comisión comprobó que la atribución de los contratos por las autoridades nacionales se ajustaba a los procedimientos de licitación establecidas por el Reglamento n°1897/92 de la Comisión, de 9 de julio de 1992. Este Reglamento no prevé la recepción de informes de evaluación por la Comisión. No obstante, la Comisión recibió los documentos pertinentes relativos a cada contrato individual y que servían de base para la garantía del contrato. El contrato se asignó a precios competitivos, como reveló una comparación de los precios.

10.58. El hecho de que se debieran intereses del préstamo antes de que los kirguizos hubieran vendido los productos médicos se atribuye totalmente al retraso en la distribución de estos productos por las autoridades kirguizas.

10.59. La importación de productos a través de San Petersburgo era una práctica habitual, porque la utilización de los transportes locales se consideraba menos costosa, lo cual permitía aumentar la cantidad de productos comprados. Es posible que debido a su inexperiencia en materia comercial, los kirguizos hayan sido incapaces de aprovecharse de esta ventaja.

10.60. El Gobierno kirguizo podía estimar el coste de los productos importados desde el momento de la licitación. Ante este elevado coste y la imposibilidad de poder vender estos productos a un precio cercano al de los productos locales, el Gobierno habría podido conceder preferencia a la importación de otros artículos que habrían competido de manera menos importante con la producción local.

10.61. El problema planteado por el Tribunal es competencia de las autoridades kirguizas. Aunque se pidió ayuda a la Comisión, la ejecución de un control de calidad y la decisión de distribuir los productos corresponden claramente a la autoridad y las competencias del Gobierno kirguizo.

OBSERVACIONES SOBRE LOS FONDOS DE CONTRAPARTIDA

Fondos de contrapartida de la ayuda alimentaria destinada a Kirguistán

10.63. Se regularon todas las cuestiones generales relativas al fondo de contrapartida en el memorándum de acuerdo relativo a la aplicación de la operación firmado en octubre. El memorándum de acuerdo relativo a la gestión y utilización de los fondos de contrapartida define solamente los procedimientos (signatarios de la cuenta, número de cuenta, procedimientos de utilización, etc.) y se firmó el 11 de abril de 1995, once días después del vencimiento de los primeros pagos de la cuenta.

El memorándum de acuerdo relativo a la aplicación prevé el pago de intereses a la cuenta, pero los debates posteriores no dieron resultado dado que los bancos sólo estaban dispuestos a aplicar un tipo de interés por las cuentas bloqueadas durante un mínimo de seis meses o, excepcionalmente, tres meses. Como se prevía utilizar los fondos de contrapartida poco tiempo después de su constitución (los desembolsos comenzaron a finales del mes de mayo), no fue posible bloquear el dinero durante un período tan largo.

10.64. Los proyectos que utilizan los fondos de contrapartida fueron seleccionados por un comité especial designado por el Gobierno. Tres proyectos habían agotado en enero de 1996 el dinero que se les había asignado. El cuarto proyecto se refiere a la creación de empleo e implica a otras instituciones internacionales.

Fondos de contrapartida generados por las ventas de factores de producción agrícola en Polonia

10.65 10.69. La Comisión reconoce que no ejerció un seguimiento suficiente de la utilización de los fondos de contrapartida generados sobre determinados programas de los primeros años de PHARE. Esta situación se explica por la necesidad de asignar, prioritariamente, unos recursos disponibles limitados a la ejecución de dotaciones presupuestarias cada vez más importantes.

Con el fin de enmendar esta situación se han realizado auditorías financieras durante el primer semestre de 1996 (en Polonia, en marzo) sobre el conjunto de los fondos de contrapartida de los PECO afectados. En base a los informes de los auditores, se adoptarán las medidas necesarias.

EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS

10.70 10.71. La actividad de evaluación de los programas PHARE no comenzó con la creación de una unidad «Control y evaluación» a mediados de 1995. Expertos independientes han realizado evaluaciones «on going» y a posteriori a lo largo del año. Sus resultados, inscritos en informes, permitieron en unos casos preparar el terreno para nuevos programas y en otros solucionar los problemas encontrados en los programas en curso. Por otro lado, una evaluación específica se refirió a la asistencia PHARE a Rumanía, para el período de 1990 a mediados de 1995. El informe correspondiente se terminó en la primavera 1996.

La nueva unidad «Control y evaluación» fue creada en julio de 1995 y los equipos de expertos independientes iniciaron su trabajo durante el segundo trimestre de 1996. El sistema definido en este marco, combina al mismo tiempo las necesidades de supervisión de la Comisión y la necesidad de una estrecha asociación en los ámbitos del control y la evaluación. Este enfoque más estructurado corresponde a las necesidades de la preparación a la adhesión en la medida en que maximiza las posibilidades de cooperación con los agentes interesados.

CONCLUSIÓN

10.72. Las acciones financiadas por PHARE, hasta ahora, se atienen a la normativa en vigor que es previa a la definición de la estrategia previa a la adhesión. Estas acciones no pueden, por lo tanto, evaluarse en función de la ampliación. No obstante, a raíz de los Consejos Europeos de Essen y Cannes, se desarrollaron nuevos instrumentos de programación y control para el período de 1995-1999. La Comisión procederá al análisis de PHARE respecto a la estrategia previa a la adhesión. En este contexto, tendrá en cuenta, entre otras cosas, estos nuevos instrumentos así como las respuestas de los PECO a un cuestionario enviado en el contexto de la preparación del dictamen de la Comisión sobre sus demandas de adhesión, cubriendo con veintitrés sectores el conjunto de la actividad de la Unión.

10.73. La Comisión reconoce que las intervenciones de TACIS deben concentrarse más. Por eso propuso a los Estados socios (con excepción de Rusia y Ucrania), en el marco de los programas indicativos, seleccionar un máximo de dos sectores de intervención para la aplicación de los programas TACIS 1996-1999.

En 1996 se publicaron algunas instrucciones que definían claramente el papel de las delegaciones en la aplicación de los programas de asistencia técnica. Por lo que se refiere a las otras instituciones que participaban en el programa, es decir, las unidades de coordinación, las oficinas técnicas, etc., sus papeles siempre se definieron con todo detalle en las disposiciones de los contratos.

La Comisión tiene la intención de reforzar su presencia in situ abriendo delegaciones o antenas en los NEI en cuanto se disponga de los medios presupuestarios. Estas medidas permitirán también efectuar un control más estricto de los expertos empleados por el programa TACIS en los países beneficiarios.

10.74. La situación de otros terceros países no puede compararse a la de los países de Europa Central y Oriental (PECO) y a la de los nuevos Estados independientes (NEI). Los PECO tienen la perspectiva de la adhesión a la Unión Europea, están en una situación específica de transición hacia una economía de mercado y tienen niveles de desarrollo económico diferentes. Por otro lado, tanto en los PECO como en los NEI, las operaciones encaminadas a la constitución de fondos de contrapartida deberían limitarse mucho en el tiempo. No obstante, dado que la Comisión considera que la utilización de los fondos de contrapartida debería adaptarse a la situación de transición de estos países, examinará la necesidad de una mayor coherencia de su política global de gestión de los fondos de contrapartida.

10.75. La Comisión comparte el dictamen del Tribunal sobre el vínculo entre las faltas observadas y la insuficiencia de los recursos humanos al servicio de los programas PHARE y TACIS. A este respecto, la Comisión procedió a un primer análisis destinado a establecer el inventario de las necesidades y la definición de tareas de la autoridad pública. Este análisis condujo a la autoridad presupuestaria a aceptar, en parte, las propuestas de la Comisión anticipadas en el anteproyecto de presupuesto rectificativo y suplementario n° 1 para 1996. La Comisión se propone desarrollar el análisis de sus necesidades con el fin de reforzar su capacidad para garantizar una gestión sana y eficaz de los créditos adicionales previstos por la autoridad presupuestaria en favor de los PECO, de los países candidatos a la adhesión, así como de los nuevos Estados independientes.

>REFERENCIA A UN FILM>

CAPÍTULO 11 (*) Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental)

11.0. ÍNDICE Apartado

Introducción 11.1 - 11.3

Ejecución presupuestaria 11.4 - 11.28

Ayuda alimentaria (B7-20) 11.5 - 11.6

Ayuda humanitaria (B7-21) 11.7 - 11.10

Cooperación financiera, técnica y económica: Asia y América Latina (B7-3) 11.11 - 11.13

Cooperación con los países mediterráneos (B7-4) 11.14

Ayuda financiera y técnica al proceso de paz en Oriente Medio (B7-71) 11.15 - 11.18

Programa europeo para la reconstrucción y el desarrollo en Sudáfrica (B7-5070) 11.19

Política exterior y de seguridad común (B8) 11.20 - 11.22

Concentración de compromisos al final del ejercicio 11.23

Compromisos pendientes 11.24 - 11.26

Decisiones de financiación, EC Investment Partners (ECIP) 11.27 - 11.28

Asignación de destino de los fondos 11.29 - 11.57

Ayuda humanitaria 11.33 - 11.40

Asistencia financiera a la Autoridad Palestina: salarios de los profesores 11.41 - 11.50

Administración de la UE, Mostar (AMUE) 11.51 - 11.53

Conclusión 11.54 - 11.57

Tratamiento de los intereses 11.58 - 11.67

Conclusión 11.66 - 11.67

Controles previstos en los contratos y acuerdos de financiación 11.68 - 11.72

Conclusión general 11.73 - 11.78

INTRODUCCIÓN

11.1. El gasto de la Comunidad Europea en política exterior financiada por el presupuesto general incluye la ayuda alimentaria y humanitaria, la asistencia financiera y técnica a los países de Asia, América Latina, el Mediterráneo y Sudáfrica, además de otras diversas políticas como la cofinanciación de proyectos realizados por organizaciones no gubernamentales (ONG), programas medioambientales, y acciones de apoyo a la democracia y defensa de los derechos humanos. También cubre los costes de la política exterior y de seguridad común (PESC) que corren a cargo del Presupuesto General, según dispone el título V del Tratado de la Unión Europea.

11.2. En 1996 el Tribunal ha aprobado informes especiales sobre la ejecución de los programas de cooperación descentralizada en el Mediterráneo (los programas MED) y la administración de la Unión Europea en Mostar (). El segundo de estos informes se refiere a operaciones de la PESC.

11.3. Como se indica en la introducción al presente Informe Anual, la iniciativa SEM 2000 emprendida en 1995 constituye una parte esencial del programa de la Comisión para mejorar la gestión de los fondos comunitarios. En este capítulo se examinan cuestiones surgidas en diversos ámbitos controlados por el Tribunal en los últimos años. Se trata de casos en que el enfoque de la Comisión es insatisfactorio, y en que se necesitan actuaciones que mejoren la gestión financiera.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

11.4. El cuadro 1 resume la ejecución presupuestaria de todo el sector en 1995 y muestra que del total de la subsección B7 del presupuesto final (excepto B7-6 y B7-8), el porcentaje de utilización de los créditos de compromiso fue del 99 %, y el de los créditos de pago del 78 %. El cuadro 2 muestra la utilización de los compromisos y pagos en los principales programas.

Ayuda alimentaria (B7-20)

11.5. Durante 1995 el programa de ayuda alimentaria se reforzó en dos ocasiones mediante transferencias presupuestarias, con créditos adicionales de compromiso y de pago. La Comisión justificó la primera transferencia, de 10 millones de ecus de créditos de compromiso (), por un programa de ayuda alimentaria a las repúblicas del Cáucaso. El capítulo B7-20 debía proporcionar un total de 65 millones de ecus, 55 millones de ecus de la reprogramación del programa 1995 y el resto de la transferencia (). Sin embargo, la Comisión no pudo ejecutar en 1995 esta parte del programa de ayuda alimentaria debido a que los países en cuestión no tenían derecho a la subvención según la normativa de ayuda alimentaria (). En 1995, el capítulo B7-20 no se comprometieron fondos para las repúblicas del Cáucaso. Los requisitos de la operación del Cáucaso fueron los principales argumentos alegados por la Comisión para la reutilización en 1996 de 42,5 millones de ecus de ingresos recuperados de anticipos en 1995.

11.6. La segunda transferencia (), realizada mediante el mecanismo «pipeline» por el que los créditos no utilizados del FEOGA para restituciones a la exportación que se conceden a los embarques de ayuda alimentaria pueden transferirse a la línea presupuestaria de productos de ayuda alimentaria (), ascendió a 44,4 millones de ecus de créditos de compromiso y de pago. La transferencia se realizó al artículo B7-201, «Otras ayudas en productos y medidas de sustitución», justificándola por la subida de precios de los productos alimentarios. Una vez aprobada la transferencia «pipeline», en diciembre de 1995 la Comisión transfirió 13,6 millones de ecus en créditos de compromiso del B7-201 al B7-202, «Transporte, distribución, almacenamiento y medidas de apoyo». El acuerdo entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión dispone específicamente que los créditos transferidos de las restituciones a la exportación del FEOGA se podrán utilizar sólo para financiar la compra de productos. El documento en que se solicitaba la transferencia de créditos 36/95 debería haber sido mucho más explícito con respecto a la petición de transferencia de créditos a la partida de transporte.

Ayuda humanitaria (B7-21)

11.7. En los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1992, 1993 y 1994 se llamó la atención sobre el modo en que, en el ámbito de la ayuda humanitaria, se había observado una excepción sistemática a la norma de que los créditos de pago disociados no utilizados caducaran al final del ejercicio. Una vez más, al final de 1995 se prorrogaron 136,5 millones de ecus a 1996. El cuadro 2 muestra que, basándose en la experiencia de 1995, este procedimiento no es necesario. Los créditos de pago del ejercicio (los iniciales, más las transferencias de la reserva para ayuda de urgencia) ascendían a 500 millones de ecus. El gasto total de los créditos de pago en 1995 fue sólo de 433,1 millones de ecus. Por lo tanto, no era necesario prorrogar de 1994 los 186,4 millones de ecus para atender la cifra global de créditos de pago en 1995. Su único efecto fue dejar sin utilizar 248 millones de ecus de créditos de pago del ejercicio (casi el 50 %), permitiendo así una nueva prórroga a 1996.

11.8. La respuesta de la Comisión no explica por qué, si las autoridades presupuestarias han aprobado créditos de pago suficientes para hacer frente a las necesidades del año en las líneas presupuestarias correspondientes (incluida la reserva de ayuda de emergencia), es necesario recurrir sistemáticamente a prórrogas considerables de créditos de pago no utilizados del ejercicio anterior. En 1996, aunque en la primera mitad del año casi se habían utilizado todos los créditos de pago del capítulo B7-21, aún quedaban sin utilizar 326,0 millones de ecus de créditos de pago de la reserva de ayuda de emergencia (capítulo B7-91).

>SITIO PARA UN CUADRO>

11.9. La letra b) del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento Financiero, de aplicación para la utilización de las prórrogas, establece que «la Comisión utilizará, en función de las exigencias de gestión y de forma prioritaria, los créditos autorizados para el ejercicio en curso y no podrá recurrir a los créditos prorrogados mientras no se hayan agotado los primeros». De nuevo, como en 1994, la Comisión utilizó en primer lugar los créditos prorrogados. Ni en su informe sobre la ejecución del presupuesto, ni en su decisión de prórroga explicó la Comisión cuáles fueron las exigencias de gestión que le llevaron a utilizar las prórrogas de 1994 mientras que aún quedaban disponibles créditos para el ejercicio 1995.

11.10. En su respuesta a las observaciones del Tribunal en el Informe Anual 1994, la Comisión dijo que en el futuro tendría en cuenta los comentarios del Tribunal sobre las decisiones de prórroga, pero en 1995 no hay pruebas de que se haya hecho así.

Cooperación financiera, técnica y económica: Asia y América Latina (B7-3)

11.11. Durante 1995 la Comisión utilizó casi por completo los créditos de compromiso y de pago disponibles, aunque con una concentración de compromisos excepcionalmente alta en diciembre (véase el apartado 11.23).

11.12. Como parte de la transferencia de créditos 20/95 () destinada a reforzar la sección del presupuesto correspondiente a la ayuda humanitaria, se transfirieron 6,7 millones de ecus de dos líneas del capítulo B7-30. El Parlamento Europeo aprobó esta transferencia con la condición de que dicha reducción de créditos para Asia y América Latina se compensara posteriormente en el ejercicio como parte de la «transferencia global» (el denominado «procedimiento Notenboom») (). Sin embargo, esta compensación no se llevó a cabo.

11.13. Al final de 1995 el total de compromisos pendientes en el capítulo B7-30 ascendía a 2 535 millones de ecus, lo que supone un aumento de casi un 17 % respecto a la situación al final de 1994, y casi un 90 % superior al nivel de compromisos pendientes al final de 1990. Este rápido aumento de créditos y proyectos directamente gestionados por la Comisión se comenta con mayor amplitud en los apartados 11.24 a 11.26.

Cooperación con los países mediterráneos (B7-4)

11.14. Se logró un alto nivel de utilización de los créditos de compromiso (99 %), con fuerte concentración de compromisos en diciembre (45 %). El nivel de pagos, sin embargo, mostró una ejecución de proyectos y otras medidas más lenta de lo previsto. A pesar de la transferencia a partir del título B7-4 de más del 25 % de los créditos de pago inicialmente presupuestados -en julio de 1995 se transfirieron 40 millones de ecus para reforzar la línea B7-711 (apoyo al proceso de paz en el Oriente Medio), y 65,5 millones de ecus a otras líneas como parte de la transferencia global «Notenboom»-, sólo se gastó el 73 % del total restante (224,6 millones de ecus de los 309,3 millones de ecus disponibles). Las principales razones de este reducido nivel de utilización se detallan en los apartados 11.24 a 11.26. El nivel de compromisos pendientes creció un 29 % durante el ejercicio, pasando de 888,5 a 1 145,7 millones de ecus.

Ayuda financiera y técnica al proceso de paz en Oriente Medio (B7-71)

11.15. La gestión de créditos utilizados para las operaciones relativas a los Territorios Ocupados y para apoyar el proceso de paz en Oriente Medio es compleja por lo que es difícil comprender, a partir de las cuentas, el modo en que se han efectuado las operaciones. El Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo, de 11 de julio de 1994 (), establece un programa quinquenal de desarrollo de la cooperación financiera y técnica, constituyendo el fundamento jurídico del gasto de la línea presupuestaria B7-711 que en 1995 fue la única línea activa del capítulo B7-71. A la vez que se adoptaba esta normativa, el reglamento horizontal de cooperación respecto a los países terceros mediterráneos fue modificado para incluir a los Territorios Ocupados (), lo cual permite que las medidas se financien por la línea B7-410 (la línea «MEDA»). En 1995, además de los 68,4 millones de ecus comprometidos en la línea presupuestaria B7-711, se comprometieron 23,5 millones de ecus en la línea B7-410. Y además, la Decisión 94/276/PESC del Consejo, de 19 de abril de 1994 (), establece una acción común de apoyo al proceso de paz en Oriente Medio, en virtud de la cual se comprometieron 10 millones de ecus en la línea presupuestaria B8-103, «Otras acciones comunes de la Unión Europea para la política exterior y de seguridad común» (). En total, en 1995 se comprometieron 101,9 millones de ecus para los Territorios Ocupados y el proceso de paz en Oriente Medio.

11.16. Una parte considerable del gasto de la línea presupuestaria B7-711 consiste en contribuciones al presupuesto de funcionamiento de la Autoridad Nacional Palestina (ANP). Consecuencia de ello fueron las dos transferencias de créditos destinadas a reforzar dicha línea en 1995, por un total de 15 millones de ecus en créditos de compromiso y de 55 millones de ecus en créditos de pago (). Las transferencias de créditos de pago superaron ampliamente las necesidades reales, por lo que al final del ejercicio quedaron 31,5 millones de ecus sin utilizar.

11.17. A pesar de que el apoyo al presupuesto de funcionamiento es un elemento esencial para la Autoridad Nacional Palestina, y forma parte de los compromisos de la Unión Europea con la comunidad internacional, el Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo no prevé dicho gasto (). Sin embargo, la Decisión 94/276/PESC del Consejo, de 19 de abril de 1994, establece en su artículo 2 que «el Consejo estudiará las propuestas que presente la Comisión para la rápida aplicación de los programas de ayuda al desarrollo de los Territorios Ocupados y de un presupuesto operativo palestino [...]». El artículo 3 también establece que la Union Europea proporcionará hasta 10 millones de ecus del presupuesto comunitario para contribuir a la creación de una fuerza de policía palestina. Como esta decisión del Consejo está sujeta a las disposiciones PESC del Tratado de la Unión Europea, habría sido más adecuado financiar estos gastos a partir de la B8-103 que de la línea B7-711. En efecto, así lo propuso la Comisión, pero el Consejo lo rechazó. A pesar de la insistencia del Consejo en que estos gastos de funcionamiento se financiaran con la línea B7-711, no se modificó el Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo para proporcionar el fundamento jurídico adecuado.

11.18. Se necesita una aclaración del fundamento jurídico del gasto en los Territorios Ocupados y en relación con el proceso de paz en Oriente Medio, así como una mayor transparencia en la asignación del gasto entre las diferentes líneas presupuestarias.

Programa europeo para la reconstrucción y el desarrollo en Sudáfrica (B7-5070)

11.19. El cuadro 2 muestra que los créditos de compromiso disponibles se habían utilizado casi por completo. No obstante, la mayor parte de los compromisos se contrajeron en diciembre. Se utilizó el 49 % de los créditos de pago en parte debido a la tardía fecha de compromiso de las acciones. El nivel de compromisos pendientes se incrementó, pasando de 113,2 millones de ecus al comienzo del ejercicio a 191,1 millones de ecus al final, lo que supone un aumento del 69 %.

Política exterior y de seguridad común (B8)

11.20. La principal acción financiada en 1995 fue la Administración de la Unión Europea en Mostar (AMUE), sobre la que el Tribunal ha aprobado un Informe Especial en 1996 ().

11.21. Una segunda acción significativa se refiere a la Oficina del Alto Representante para Bosnia-Hercegovina. El Consejo, mediante su Decisión 95/545/PESC, de 11 de diciembre de 1995 (), estableció: «A fin de cubrir la contribución de la Unión Europea a los gastos operativos vinculados al ejercicio de la misión del Alto Representante, se asigna un importe máximo de 10 millones de ecus con cargo al presupuesto general de las Comunidades Europeas para 1995.» Cuando la transferencia de créditos () de la reserva a la línea B8-103 fue aprobada por el Parlamento, la Comisión de Presupuestos afirmó que consideraba que todos los gastos corrientes y de infraestructura de la parte de la operación correspondiente a Bruselas deberían ser financiados por la Comisión. A estos efectos se transfirieron 2,13 millones de ecus adicionales a los créditos de funcionamiento de la parte A del presupuesto de la Comisión (). Estos fondos son gestionados directamente por la Comisión, lo que significa que:

a) El límite máximo de 10 millones de ecus que el presupuesto de la Unión Europea debía proporcionar a esta acción común de la PESC, según la Decisión del Consejo, se ha rebasado en 2,13 millones de ecus ().

b) Los créditos de funcionamiento destinados a la Comisión se están utilizando para financiar los gastos administrativos de una organización que no pertenece a la Unión: el Alto Representante fue nombrado por resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y sus operaciones se cofinancian por la comunidad internacional. El procedimiento normal habría consistido en financiar la contribución total de la Unión Europea, en función de lo establecido por la decisión PESC, a partir de los créditos de operaciones de la línea B8-103.

c) Los 2,13 millones de ecus destinados a la oficina de Bruselas son gestionados directa y diariamente por la Comisión, y no por la oficina del Alto Representante, además de que los fondos no forman parte de la contabilidad de dicha oficina. Todo ello complica el funcionamiento de la oficina y significa que sus cuentas no reflejan su coste total.

11.22. En su respuesta, la Comisión hace una distinción entre los gastos administrativos de acompañamiento del Alto Representante en Bruselas, financiados con los 2,13 millones de ecus de la parte A del presupuesto de la Comisión, y los gastos operativos del Alto Representante, financiados con la parte B del presupuesto. No obstante, la naturaleza de los gastos es la misma: salarios, alquiler de oficinas, gastos de mantenimiento, telecomunicaciones, etc. La oficina de Bruselas es parte integrante de las operaciones del Alto Representante.

Concentración de compromisos al final del ejercicio

11.23. Los gráficos del cuadro 2 muestran que en muchos ámbitos, se produjo en 1995 una fuerte concentración de compromisos al final del ejercicio. En la cooperación financiera y técnica con Asia y América Latina la concentración alcanzó niveles extraordinarios, con 541,4 millones de ecus, de un total de 684 millones de ecus (79,2 %) de nuevos compromisos para el ejercicio, que se comprometieron en diciembre. Asimismo se da una alta concentración de compromisos en diciembre respecto al Mediterráneo y Sudáfrica; y también al final del año respecto a la ayuda alimentaria y humanitaria, cooperación comercial y ECIP, y las demás medidas de cooperación (acciones ONG, medio ambiente y salud, derechos humanos y democracia, etc.). Esto refleja las prácticas de trabajo anual establecidas de los servicios de la Comisión, unidas a la fuerte presión existente para agotar los créditos de compromiso disponibles antes de que caduquen. Sin embargo, está situación no fomenta una buena gestión financiera, como la propia Comisión ha destacado en sus documentos sobre la iniciativa SEM 2000 ().

Compromisos pendientes

11.24. El cuadro 2 y el análisis anterior de la ejecución presupuestaria ilustran el rápido crecimiento de los compromisos pendientes en diversos ámbitos. Ocurre así sobre todo con los programas de cooperación financiera y técnica en Asia y América Latina, las operaciones en los países mediterráneos y en apoyo del proceso de paz en Oriente Medio, así como con el programa de apoyo a la reconstrucción y el desarrollo en Sudáfrica. Existe una cartera cada vez mayor de proyectos por ejecutar.

11.25. El reducido nivel de utilización de los créditos de pago en diversos ámbitos se explica en parte por el compromiso tardío de los fondos (véase el apartado 11.23), pero refleja también las dificultades que la Comisión encuentra para ejecutar los proyectos con la rapidez prevista.

11.26. El Tribunal ha mencionado en diversas ocasiones () la insuficiente capacidad de los recursos y procedimientos de la Comisión para gestionar los programas de cooperación al desarrollo. La Comisión también lo ha señalado en diversas ocasiones (). Esta capacidad debería reforzarse. Del mismo modo, a pesar de que la Comisión sigue destacando las dificultades inherentes a la ejecución de dichos programas en países en los que la situación política interna es difícil y la capacidad de las administraciones locales, limitada (), hay pocas pruebas de que esto dé lugar a un mayor realismo en sus previsiones sobre la rapidez de ejecución de los proyectos y programas, y consecuentemente, en el volumen de los créditos que se han de inscribir en el presupuesto. Debería darse mayor prioridad a la ejecución efectiva de los proyectos y actividades que ya han sido contratados.

Decisiones de financiación, EC Investment Partners (ECIP)

11.27. En sus Informes Anuales relativos a los ejercicios 1992 y 1993, el Tribunal de Cuentas, al considerar las decisiones de financiación del programa ECIP, destacó la necesidad de contar con una decisión administrativa adecuada para financiar una operación, además del compromiso de los créditos como parte de la ejecución presupuestaria de dicha decisión (). Esta distinción la realizó, por ejemplo, el Tribunal de Justicia en la sentencia pronunciada en el asunto 16/88 (). El Tribunal de Cuentas alegó que, al no efectuarse esta distinción, los compromisos de gastos para acciones financiadas en virtud del Reglamento (CEE) n° 319/92 del Consejo, de 3 de febrero de 1992, que rige la ejecución del instrumento financiero ECIP, se inscribieron en las cuentas sin la base legal necesaria.

11.28. En su respuesta al Informe Anual 1993, la Comisión afirmó que a pesar de no compartir el argumento del Tribunal de Cuentas, «con el fin de evitar cualquier malentendido y para aclarar la situación, propone que en lo referente a las decisiones de financiación, se proceda a la debida habilitación en aplicación del artículo 11 del Reglamento interno de la Comisión». Posteriormente la Comisión aceptó que la distinción entre la decisión administrativa de financiación de un proyecto y la decisión de compromiso del gasto tiene validez jurídica, y está ratificada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (). Sin embargo, hasta noviembre de 1995 no se tomaron las primeras decisiones de financiación respecto al ECIP de acuerdo con el procedimiento correcto. En 1995 se contrajeron 269 compromisos de acciones ECIP por un total de 29,5 millones de ecus sin que previamente la Comisión hubiera tomado la decisión de financiación correspondiente.

ASIGNACIÓN DE DESTINO DE LOS FONDOS

11.29. En el ámbito de la cooperación al desarrollo y otras acciones exteriores, los acuerdos y contratos de financiación entre la Comisión y la organización que lleva a cabo dichas acciones suelen establecer, a veces con bastante detalle, la utilización que se debe dar a los fondos («asignación de destino»). De cualquier modo, la Comisión intenta que el proyecto o acción que acepta financiar tenga un carácter autónomo. Existen varios motivos para ello:

a) permite que la Comisión identifique lo que financia;

b) establece de qué debe responder la organización ante la Comisión;

c) permite que los servicios de la Comisión encargados de controlar la ejecución y comprobar la utilización de los fondos, identifiquen lo que necesitan comprobar;

d) permite que la Comisión fomente la «publicidad» de sus acciones, identificando la utilización que se ha dado a sus fondos.

11.30. Este enfoque es sencillo cuando la acción o proyecto financiado por la Comisión es autónomo, especialmente si ésta es la única donante del proyecto o de uno de sus elementos específicos.

11.31. Sin embargo, cuando la Comisión aporta fondos a un programa de acciones y resulta menos fácil, o imposible, identificar los distintos elementos del programa, el intentar definir un «proyecto» al que se puedan asignar fondos de la Comisión puede acarrear complicaciones en la administración y gestión de dichos fondos. El grado de control sobre la correcta utilización de los fondos puede quedar reducido, así como la obligación de responder del beneficiario.

11.32. Las fiscalizaciones recientes del Tribunal han identificado estos problemas en diversos ámbitos, especialmente en la ayuda humanitaria, la asistencia financiera a la Autoridad Palestina para cubrir el coste de los salarios de los profesores y la Administración de la Unión Europea en Mostar (AMUE). La fiscalización de los programas de apoyo al ajuste estructural (PAAE) en los países mediterráneos, del que se da cuenta en el Informe Anual relativo al ejercicio 1994, también puso de manifiesto esta cuestión ().

Ayuda humanitaria

11.33. El enfoque de la Comisión respecto a la financiación y el control de las acciones de ayuda humanitaria está regido por las disposiciones del acuerdo marco de colaboración (AMC) entre la Comisión y las ONG, los organismos de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales. El AMC establece condiciones generales para los procedimientos de preparación de las solicitudes de financiación, la movilización de la ayuda aprobada, la redacción de informes y la presentación de las cuentas, así como el pago de la ayuda. Las acciones individuales constituyen el objeto de los contratos de operaciones. Estos contratos normalmente estipulan las condiciones de la operación, establecen lo que debe realizarse y determinan los conceptos concretos de gasto que pueden acogerse a financiación comunitaria, por un período específico que no puede superar los seis meses.

11.34. El mismo AMC y los contratos de operaciones se aplican a todos los colaboradores de ECHO, al margen del tipo de operación de que se trate. Este formato de contrato es más adecuado para operaciones de compra, transporte y distribución de suministros de carácter humanitario a un grupo bien definido de beneficiarios. A medida que las operaciones cobran mayor envergadura y complejidad, ejecutándose en períodos más largos, el AMC se convierte en un instrumento cada vez más inflexible e inadecuado. En los casos en que la operación forma parte de un programa de asistencia, financiado por varios donantes diferentes, la definición concreta de gasto autorizado que reflejan los términos del AMC plantea al colaborador problemas de gestión, de elaboración de informes y de contabilización. Así ocurre especialmente con los organismos de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales como el Comité Internacional de la Cruz Roja, y con algunas de las mayores ONG. Este procedimiento de determinación exacta de la utilización de los fondos no aumenta necesariamente el grado de control que la Comisión ejerce sobre dicha utilización. Además, la asignación de destino que la Comisión exige para la ayuda humanitaria es bastante más detallada que la de otros donantes.

11.35. En primer lugar, los procedimientos de funcionamiento y de gestión del colaborador, así como sus sistemas de información y contabilidad están orientados a la ejecución del programa de forma integral. Las contribuciones de donantes individuales no se gestionan separadamente. Las condiciones especiales y requisitos de notificación de los conceptos asignados por la Comisión en sus contratos significan que el colaborador tiene que aplicar procedimientos especiales y dedicar más recursos a su gestión, lo cual en algunos casos es relativamente fácil de realizar, por ejemplo, mediante la codificación del gasto por donante. En otros casos, sin embargo, puede resultar mucho más difícil. Por ejemplo, los organismos de las Naciones Unidas y el Comité Internacional de la Cruz Roja han tenido que crear una unidad administrativa separada para gestionar la ayuda humanitaria de la Comisión. Si todos los donantes asignaran destino al gasto como lo hace la Comisión, los organismos de ayuda humanitaria se verían obligados a aumentar considerablemente sus medios administrativos. Como no cuentan con recursos financieros propios, aparte de las contribuciones de los donantes, los costes de una administración separada deben financiarlos los donantes. De este modo, la relación coste/eficacia de esta utilización de los fondos de ayuda humanitaria resultaría cuestionable.

11.36. En segundo término, cuando la Comisión cofinancia con otros donantes una operación realizada por una ONG o un organismo multilateral, lo importante es la ejecución íntegra de la operación y la consecución de todos sus objetivos, y no el mero gasto de fondos de la Comisión en elementos concretos. Si la Comisión se centra totalmente en elementos concretos de un programa, puede que no siga lo suficientemente de cerca la ejecución del programa global. En varias de las operaciones examinadas por el Tribunal, la Comisión tenía poca o ninguna información sobre los elementos del programa financiados por otros donantes, aunque estos donantes fueran Estados miembros. Los elementos financiados por los diferentes donantes pueden ser interdependientes: un problema en la financiación o ejecución de un elemento concreto puede poner en peligro la ejecución de los demás. Por ello, es fundamental que la Comisión controle la realización del programa total al que contribuye, en vez de limitarse a comprobar el gasto en elementos a los que haya asignado destino. Aunque el gasto asignado a un destino no tiene por qué suponer un control insuficiente del programa global, sin embargo suele ocurrir así.

11.37. En cuanto al grado de control efectivo de la utilización que se da a los fondos a consecuencia de la detallada asignación de destino, la Comisión no está en situación de efectuar controles detallados de las facturas y documentos justificativos de cada acción. En efecto, esta institución ya no exige que las organizaciones con las que haya firmado el AMC se los envíen con el informe financiero. Los controles financieros que se realizan consisten en cotejar la declaración final de gastos con el presupuesto inicial, con la posibilidad, en el futuro, de visitar en algún momento la sede central de la organización para llevar a cabo controles más detallados. Hasta la fecha se han efectuado pocas visitas de este tipo y los recursos de la Comisión para esta tarea son limitados. Los controles realizados por la Comisión son incapaces de detectar, por ejemplo, si hay más de un donante que haya financiado los mismos conceptos de gasto.

11.38. Además, la asignación de destino exacto a los fondos y la necesidad de que el colaborador consiga la autorización de la Comisión para cualquier cambio de la utilización prevista, excepto los relativamente pequeños, significa que una cantidad importante de los escasos recursos de gestión de la Comisión -así como los del colaborador- se dedica a realizar las modificaciones contractuales.

11.39. En el marco de la crisis de Ruanda en abril de 1994, la Comisión decidió canalizar más de la mitad de sus fondos disponibles a través del organismo responsable principal de las Naciones Unidas, la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que a continuación contrató directamente a las ONG. Esto en realidad se tradujo en una financiación en bloque del programa de ACNUR en respuesta a la situación de urgencia, lo que suponía un enfoque diferente del previsto por el AMC. Este enfoque estaba fuertemente apoyado por una evaluación de diversos países y donantes en el sentido de que la crisis de Ruanda había reforzado la eficacia de la función coordinadora del ACNUR con sus ONG colaboradoras en la ejecución ().

11.40. Por lo tanto, la Comisión debería adaptar sus condiciones contractuales y de control a la realidad de las operaciones que financia. En los casos en que las operaciones no forman parte de programas cofinanciados y es posible comprobar la utilización de los fondos comunitarios, la asignación de destino puede resultar adecuada; en caso contrario, son más eficaces los procedimientos alternativos. La Comisión debería conocer mejor los procedimientos y sistemas financieros y de gestión de sus principales colaboradores -ONG, organizaciones multilaterales e internacionales- cuyos programas financia, para poder evaluar el grado de fiabilidad que puede conceder a la información e informes financieros que éstos elaboran. En vez de separadamente, la Comisión debería trabajar de forma conjunta con los demás donantes (especialmente los demás Estados miembros de la Unión) con objeto de acordar los adecuados procedimientos de información y control siempre que se trate de operaciones cofinanciadas (). Con las organizaciones multilaterales e internacionales, la Comisión también podría solicitar que el auditor interno de la organización, o bien el auditor externo realizara fiscalizaciones específicas de programas a los que ha contribuido con fondos. El conocimiento detallado que estos auditores tienen de los sistemas y procedimientos de la organización aconseja su utilización.

Asistencia financiera a la Autoridad Palestina: salarios de los profesores

11.41. En febrero de 1995, la Comisión firmó con la Autoridad Nacional Palestina (ANP) un acuerdo de financiación () por el que se concedía una ayuda de 10 millones de ecus directamente al presupuesto de la ANP para sufragar los salarios de profesores palestinos de enseñanza primaria y secundaria de febrero y marzo de 1995. Aunque los fondos se asignaron para cubrir estos salarios de dos meses, en realidad formaban parte de los recursos generales de la ANP para hacer frente a sus necesidades presupuestarias de funcionamiento. La selección de los meses era artificial. La subvención se pagaba al Ministerio de Finanzas (MOF), que debía entregarla inmediatamente al Ministerio de Educación (MOE), para que éste transfiriera los salarios directamente a las cuentas bancarias de los profesores. El acuerdo establecía que el MOF y el MOE debían presentar diversos documentos justificativos de la utilización de los fondos, y que un consultor debía comprobar el destino dado a éstos. Además, imponía al MOE la obligación de presentar un informe sobre las reformas académicas y la mejora de los profesores. El consultor realizó misiones sobre el terreno, comprobó el flujo de los fondos y controló, mediante muestreo, las transferencias a las cuentas bancarias de los profesores. Informó a la Comisión de que, a pesar del retraso en la ejecución, los fondos se habían utilizado de conformidad con el acuerdo de financiación.

11.42. La Comisión pagó la subvención al MOF el 16 de marzo de 1995. A pesar de que debían constituir una ayuda urgente al presupuesto del MOE, el MOF no liberó los fondos hasta el 1 de noviembre de 1995. Mientras tanto, los fondos pasaron por diversas cuentas del MOF, acumulando intereses superiores a 0,7 millones de ecus.

11.43. Hasta la primera inspección del consultor sobre el terreno en agosto de 1995, la Comisión no se enteró de que los fondos no se habían transferido al MOE ni se habían utilizado para pagar los salarios de los profesores. Tras varias discusiones e intercambios de cartas, la Comisión y la ANP acordaron utilizar la subvención para cubrir el coste de los salarios de julio y agosto. Como estos salarios ya se habían pagado (véase el apartado 11.47), se trataba de una mera operación contable.

11.44. Esta acción pone de manifiesto grandes deficiencias de concepción, especialmente el inadecuado mecanismo elegido para proporcionar fondos a la ANP para pagar los salarios, y en las medidas de control previstas.

11.45. Respecto al mecanismo de financiación, la Comisión decidió no contribuir al fondo Johan Jorgen Holst para la Paz (el fondo Holst) creado por un acuerdo entre donantes internacionales y la ANP, con el objetivo de:

a) establecer las líneas principales de política presupuestaria para la ANP, y las categorías de gasto que pueden recibir financiación;

b) establecer los procedimientos financieros que garanticen que los fondos se ponen a disposición de la ANP a tiempo.

11.46. El fondo Holst está gestionado por el Banco Mundial, y financiado por donantes multilaterales y bilaterales, incluyendo a la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea. El Banco Mundial lleva a cabo revisiones presupuestarias sistemáticas para garantizar la coherencia de la política presupuestaria de la ANP con el acuerdo. La utilización de los fondos por la ANP se controla de forma mensual por contables externos ().

11.47. La subvención comunitaria se proporcionó demasiado tarde para sufragar los salarios de febrero y marzo. Asimismo, los salarios de julio y agosto se cubrieron inicialmente con saldo deudor, aunque el dinero estaba disponible en una cuenta bancaria del Ministerio de Finanzas.

11.48. La prestación de ayuda al presupuesto de funcionamiento para los salarios de los profesores, al margen de los mecanismos acordados a nivel internacional -como el Fondo Holst-, contradecía el enfoque coordinado de los programas de ayuda financiera a la ANP adoptado por los donantes, en el que en general la Comisión ha desempeñado un papel fundamental.

11.49. Los procedimientos de control establecidos por la Comisión en el acuerdo de financiación consistían en localizar los fondos comunitarios para comprobar si se habían utilizado para el gasto al que se les había asignado. Dado que efectivamente los fondos formaban parte de los recursos del presupuesto de funcionamiento de la ANP y que ya se había pagado a los profesores, este procedimiento resultó de poca utilidad. Al consultor contratado para realizar estos controles se le pagaron 24 388 ecus, casi el doble de los 12 704 ecus inicialmente contratados ().

11.50. La Comisión ha informado al Tribunal de que, a pesar de que habría sido preferible canalizar los fondos comunitarios a través del fondo Holst, decidió no hacerlo así porque la normativa de dicho fondo no prevé controles de funcionarios de la Comisión ni del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la utilización de los fondos comunitarios, principio en el que la Comisión siempre ha insistido. El Tribunal está de acuerdo con la Comisión en que no se deben reducir las facultades que el Tratado y el Reglamento Financiero otorgan a los auditores de la Comunidad para comprobar la utilización de sus fondos. Sin embargo, el Tribunal considera que, sin comprometer dicho principio, se podría haber encontrado una solución satisfactoria aprovechando el trabajo de los auditores externos del fondo, y coordinando a los auditores del fondo con los de la Comunidad. Esto habría permitido que se respetaran los derechos de los auditores comunitarios, y sería coherente con lo dispuesto en la cláusula normalizada de fiscalización que se incluye en los contratos con terceros. Como destacado donante a la Autoridad Nacional Palestina, la Comisión debería poder garantizar que el alcance del trabajo del auditor externo es adecuado (control de que los fondos se hayan gastado de forma regular, y no se hayan utilizado para objetivos no autorizados). En caso necesario, la Comisión debe poder solicitar que se realice una tarea adicional específica en su nombre. La Comisión debe dedicarse a comprobar en sus controles si la política presupuestaria de la ANP se dirige de forma adecuada, y debe participar activamente en las revisiones presupuestarias globales y sectoriales llevadas a cabo por el Banco Mundial.

Administración de la UE, Mostar (AMUE)

11.51. En el caso de la AMUE se planteó un problema similar que, aunque se trataba de un problema de gestión presupuestaria más que de la asignación concreta del destino que se podía dar a los fondos comunitarios, reflejaba un enfoque de control por parte de la Comisión basado en un desglose excesivamente detallado de la utilización que se debía dar a tramos individuales del presupuesto anual.

11.52. El presupuesto 1995 para la AMUE () que se financió íntegramente con créditos del presupuesto general, fue liberado por el Consejo en tres tramos. Cada tramo cubría una parte de las necesidades del ejercicio en cada ámbito de actividad. La Comisión transfirió los fondos de cada tramo en tres fases. En efecto, la Comisión dividió el presupuesto 1995 de la AMUE en tres partes, considerando cada una de ellas como un proyecto diferente. Este procedimiento resultó demasido complejo, volviendo muy difíciles y laboriosos los informes financieros, y fue uno de los principales motivos por los que la AMUE sufrió problemas de liquidez en julio y octubre de 1995.

11.53. Un procedimiento más apropiado, combinando flexibilidad de ejecución con la necesaria responsabilidad de la AMUE, habría consistido en tratar el presupuesto anual de forma global, liberando fondos progresivamente a medida que se precisaran, con informes financieros que reflejaran el gasto acumulado en relación al presupuesto. Después de que el Tribunal de Cuentas señalara este extremo a la Comisión y la AMUE, la Comisión simplificó los procedimientos considerando las actividades de la AMUE durante todo el período de su mandato como un único proyecto continuo.

Conclusión

11.54. La Comisión debería por tanto revisar el modo en que asigna el destino que se debe dar a sus fondos. En algunos casos, cuando la Comisión es la única proveedora de fondos del total o una parte de un proyecto, la asignación detallada de la utilización de dichos fondos es tanto factible como deseable. En otros casos, que se describen en los apartados 11.33 a 11.53, en los que la asignación de destino resulta ineficaz a efectos de control, hacen falta enfoques alternativos. Es muy importante destacar que los argumentos anteriores no implican que la Comisión no deba prestar atención al examen previo del contenido de un programa u operación, ni limitarse a proporcionar fondos de forma incondicional. Como principal proveedor de fondos tiene la responsabilidad de comprobar que la organización ejecutora cuente con objetivos bien definidos que correspondan a los de la Comisión para el ámbito afectado, y que los elementos de un programa al que decide contribuir son los necesarios para alcanzar dichos objetivos. Puede condicionar la liberación de los fondos a la ejecución de ciertos elementos prioritarios del programa, mientras mantiene la supervisión de la totalidad de éste.

11.55. Lo que es fundamental es que los mecanismos de financiación y las condiciones de control e información de la Comisión sean eficaces. Deben evitarse los procedimientos que, aunque parezcan estrictos, en la práctica tienen un valor limitado para garantizar la debida responsabilidad. Los mecanismos y procedimientos empleados deben adaptarse a la naturaleza de las operaciones que se financian.

11.56. En muchas ocasiones esto exige la cooperación y coordinación con otros donantes, especialmente en los casos de programas con múltiples fuentes de financiación. La Comisión, como proveedor de fondos destacado, está en situación de desempeñar el papel principal en esta cuestión.

11.57. La asignación inadecuada de fondos no debe utilizarse como medio de realzar la visibilidad de las acciones de la UE, que normalmente se puede lograr con mayor eficacia por otros medios.

TRATAMIENTO DE LOS INTERESES

11.58. La ejecución de la mayoría de las acciones de cooperación al desarrollo implica el pago de anticipos de la Comisión a los beneficiarios. En muchos casos estas transferencias de fondos no se utilizan íntegra e inmediatamente, sino que se depositan en entidades financieras donde devengan intereses. Este es el caso de las operaciones de ayuda alimentaria, en las que, por ejemplo, se pagan anticipos a EuronAid () y a organismos de las Naciones Unidas como el Programa Mundial de Alimentos; programas de desarrollo en Asia, América Latina y los países mediterráneos, en los que, por ejemplo, la Comisión financia programas de fondos de rotación () y programas sectoriales; la financiación de acciones realizadas por organizaciones no gubernamentales (ONG) (), y medidas como el EC-Investment Partners (ECIP), en las que los fondos se proporcionan mediante intermediarios financieros a empresarios que establecen empresas conjuntas ().

11.59. La Comisión siempre que es posible exige que los saldos de anticipos se mantengan en ecus o en otra moneda fuerte, para evitar pérdidas por erosión monetaria. Esto resulta fundamental para mantener el valor de la contribución de la Comisión. Sin embargo, esta institución no debería permitir que se acumularan saldos importantes sin utilizar en las cuentas de las organizaciones y, a estos efectos, debería supervisar periódicamente el importe de dichos saldos.

11.60. El examen de una amplia gama de medidas en los últimos años ha mostrado que existen divergencias considerables en el tratamiento de los intereses en los diferentes servicios y tipos de medida ().

11.61. El Reglamento Financiero y las medidas aplicables no proporcionan una guía clara del tratamiento de los intereses (). Las diferentes disposiciones y los diversos grados de atención que se presta a la cuestión de los intereses en los distintos servicios de la Comisión son consecuencia de todo ello.

11.62. En el ámbito de la ayuda alimentaria, la Comisión incluye ahora en sus cartas oficiales a EuronAid y a los organismos de las Naciones Unidas como el ACNUR y el PMA el requisito de que todos los intereses bancarios devengados por el beneficiario a partir de fondos recibidos como contribución financiera de la Comisión deberán considerarse como contribución comunitaria adicional, y registrarse en la contabilidad del beneficiario. La utilización de dichos intereses estará sujeta al acuerdo escrito entre el beneficiario y la Comisión. Sin embargo, esta cláusula no siempre se incluye en los contratos de ayuda alimentaria firmados con otras ONG, por razones que no están claras. El valor práctico de esta cláusula es limitado en el caso de los organismos de las Naciones Unidas: por ejemplo, el PMA acumula y refleja en su contabilidad de forma separada los intereses de las contribuciones bilaterales de la Comisión, pero no de las contribuciones a acciones multilaterales como la Reserva Alimentaria de Emergencia Internacional (RAEI) o las «Protracted Refugee Operations» (PRO) (medidas en favor de los refugiados de larga duración). No obstante, esta cláusula se incluye en todos los contratos con el PMA, pero hasta la fecha la Comisión no ha comprobado la aplicación de la misma.

11.63. Además esta cláusula no es satisfactoria ya que permite la creación de fondos paralelos como el «fondo de inversión colectiva» en EuronAid, que el Tribunal criticó tan duramente en su Informe Anual de 1992. Como se declaró entonces, se permite que activos financieros de la Comunidad se gestionen al margen del balance y de la competencia de la autoridad presupuestaria.

11.64. El acuerdo marco de colaboración elaborado por la Comisión para utilizarlo en sus relaciones contractuales con colaboradores en el ámbito de la ayuda humanitaria no incluye disposiciones sobre los intereses devengados por los anticipos. Sus colaboradores son a menudo los mismos que celebran contratos de ayuda alimentaria. Nada justifica la existencia de disposiciones contractuales diferentes entre los contratos de ayuda alimentaria gestionados por un servicio de la Comisión y los contratos de ayuda humanitaria -que incluyen la ayuda alimentaria- gestionados por otro.

11.65. A pesar de que las condiciones generales de los contratos de cofinanciación con las ONG establecen específicamente el tratamiento que debe darse a los intereses, las condiciones de los contratos en el ámbito de la campaña contra la toxicomanía o de las selvas tropicales no incluyen dichas disposiciones. También existen diferencias en los acuerdos de financiación de la asistencia técnica y financiera a los países de Asia y América Latina (B7-3000 y B7-3010): algunos de estos acuerdos establecen que las cuentas del proyecto devengarán intereses, y que cualquier interés que se produzca se utilizará para el proyecto. Sin embargo, otros acuerdos no incluyen ninguna disposición en este sentido.

Conclusión

11.66. Así pues, la Comisión debe establecer directrices claras sobre el tratamiento que debe darse a los intereses devengados por anticipos pagados por ella misma. Esta cuestión tiene un campo de aplicación más amplio que la ayuda al desarrollo y es preciso tenerlo en cuenta. Como primera medida, sería útil distinguir entre:

a) Situaciones en las que la transferencia de fondos mediante anticipo es efectuada directamente por los servicios de la Comisión al beneficiario, lo que implica la transferencia inmediata de la titularidad de los fondos a éste (): en tales casos el interés obtenido por cualquier saldo de fondos debe considerarse que ya no está sujeto a los procedimientos presupuestarios del Reglamento Financiero. La Comisión debería especificar claramente, por adelantado, en el acuerdo de financiación o contrato, la utilización que puede darse a los intereses. Debe preverse esta solución, por ejemplo, para los proyectos de desarrollo en Asia, América Latina y el Mediterráneo, y para proyectos con ONG, como ocurre actualmente con los programas PHARE (véase el apartado 10.9 del presente informe).

b) Situaciones en las que los anticipos se pagan a organizaciones intermediarias, como es el caso de las operaciones de ayuda alimentaria de las ONG financiadas por la Comisión a través de EuronAid, o acciones del programa ECIP, a través de intermediarios financieros. En estas circunstancias, los saldos en poder de los intermediarios, así como los intereses devengados sobre los mismos, deben considerarse que pertenecen a la Comisión, y por ello sujetos plenamente a las normas de ejecución del presupuesto.

11.67. La Comisión debe codificar dichos criterios y dar instrucciones detalladas a los servicios correspondientes sobre las disposiciones que deben incluirse en los contratos y acuerdos de financiación, y la forma en que todo ello debe controlarse.

CONTROLES PREVISTOS EN LOS CONTRATOS Y ACUERDOS DE FINANCIACIÓN

11.68. En los últimos años la Comisión ha estipulado cada vez con mayor frecuencia en sus acuerdos de financiación la realización de controles de forma periódica (por ejemplo, anualmente) o en momentos concretos (por ejemplo, antes de liberar un tramo de financiación). Se valora positivamente esta tendencia general, pero hay que ir más lejos y desarrollar una estrategia más clara en este sentido.

11.69. En primer lugar, la Comisión debe estudiar cómo conseguir la mejor explotación de las diversas capacidades de control existentes, que incluyen:

a) Organismos nacionales de control (): en algunos países, como Filipinas, las normas locales exigen que los organismos nacionales de control realicen fiscalizaciones periódicas. En otros países, como Pakistán, ciertos donantes bilaterales y el Banco Mundial han contratado con el organismo nacional de control la fiscalización de los proyectos que ellos financian.

b) Los auditores internos de, por ejemplo, organismos multilaterales como los de las Naciones Unidas y el Banco Mundial: hay casos en los que otros donantes han encargado a los auditores internos que informen sobre el uso dado a determinadas contribuciones, [aunque] al Tribunal no le consta que la Comisión lo haya realizado así. La utilización de los auditores internos puede resultar rentable y eficiente, puesto que cuentan con un conocimiento profundo de los sistemas y procedimientos de la organización.

c) Los auditores externos designados, por ejemplo, por organismos multilaterales. Para ello hay que conseguir la aprobación de los órganos rectores de dichos organismos. Así se prevé en la cláusula de control incluida en los contratos de la Comisión con algunas organizaciones, y se recomienda por los auditores externos.

d) Auditores del sector privado: la Comisión ya los utiliza para proyectos individuales, tanto en controles periódicos (por ejemplo, anuales), como en tareas específicas de fiscalización, en cuyo caso es fundamental definir detalladamente dichas tareas (véanse los apartados 11.71 y 11.72).

e) La utilización de la propia plantilla de la Comisión, de los servicios de gestión y de intervención.

11.70. La capacidad de la plantilla de la Comisión para efectuar controles sobre el terreno es muy limitada en relación con el volumen de operaciones de la que es responsable. Por ello, resulta esencial que utilice otros recursos de fiscalización, e intente aprovechar al máximo los especiales conocimientos técnicos de los organismos nacionales de control y de las organizaciones que fiscalizan a sus principales colaboradores.

11.71. En segundo lugar, en algunos casos en los que se establece una «fiscalización», la tarea que en realidad se contrata y se define en las condiciones no es una fiscalización propiamente dicha. Se han identificado ejemplos concretos en los programas de apoyo al ajuste estructural en los países mediterráneos () y en los programas MED de cooperación descentralizada.

11.72. La Comisión sólo debería aplicar el término fiscalización al trabajo que se lleva a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas, que deben especificarse en las condiciones contractuales. Cuando se necesite algo de menos nivel, que no incluya por ejemplo un examen independiente de la información financiera, o que éste sea limitado, debería emplearse un término más general como «revisión financiera».

CONCLUSIÓN GENERAL

11.73. La información sobre la ejecución del presupuesto para acciones externas en 1995 subraya las dificultades que la Comisión encuentra para llevar a cabo los programas con su actual envergadura y diversidad. Aunque los créditos de compromiso se utilizaron casi por completo, como en ejercicios anteriores, la utilización de los créditos de pago en diversos ámbitos mostró una ejecución efectiva de los programas, proyectos y acciones más lenta de lo previsto. El volumen de los compromisos pendientes, que refleja la cartera de operaciones que la Comisión tiene que gestionar, creció considerablemente en 1995 (véanse los apartados 11.13, 11.14 y 11.24 a 11.26).

11.74. La presión a la que se encuentra sometida la Comisión para ejecutar el presupuesto se refleja, en parte, en la proporción especialmente alta de compromisos en ámbitos clave de los programas de la Comisión que se contabilizaron en diciembre de 1995. Existe el riesgo de que la prioridad que se concede a evitar la cancelación de créditos de compromiso implique que los recursos de gestión de la Comisión se concentren en preparar nuevos proyectos para su compromiso, en vez de mejorar el nivel de ejecución de los proyectos existentes (véase el apartado 11.23).

11.75. Esta situación es preocupante. Se está creando un desequilibrio entre el tamaño y la diversidad de los programas que la Comisión tiene que ejecutar y su capacidad para llevarlos a cabo satisfactoriamente. La Comisión y la autoridad presupuestaria deben prestar más atención a la solución de este problema. También se han detectado graves problemas en este sentido en la parte del presente informe que trata de las acciones exteriores en Europa Central y Oriental, y en la Comunidad de Estados Independientes ().

11.76. Este capítulo destaca tres ámbitos en los que la Comisión debería mejorar sus sistemas y procedimientos de gestión y control de créditos. En primer lugar, esta institución ha de evitar dar un destino demasiado exacto para la utilización de sus fondos por el beneficiario cuando el tipo de operación que se financie exija un enfoque diferente de gestión y control. Debería revisar sus procedimientos para garantizar que sus mecanismos de financiación y condiciones de control e información sean eficaces: dichos mecanismos y condiciones deben adaptarse a la naturaleza de las operaciones que se financien. Cuando las acciones se cofinancian se requiere la cooperación y coordinación con los demás donantes (véanse los apartados 11.29 a 11.57).

11.77. En segundo lugar, es necesario que la Comisión establezca y aplique de forma coherente unos criterios para el tratamiento de los intereses devengados por los saldos no utilizados de anticipos pagados a las organizaciones en el marco de las acciones exteriores (véanse los apartados 11.58 a 11.67).

11.78. En tercer lugar, la Comisión tiene margen para desarrollar más mecanismos para garantizar la adecuada fiscalización de los proyectos y acciones que financia. Debe aprovechar mejor que en la actualidad las posibilidades de contar con las autoridades nacionales de control de los países beneficiarios, utilizando asimismo la capacidad de auditoría interna y externa de las organizaciones beneficiarias, especialmente los organismos internacionales y multilaterales, así como los del sector privado (véanse los apartados 11.68 a 11.72).

Cuadro 11.2. Ejecución presupuestaria por sector de gasto

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Ayuda alimentaria (B7-20)

11.5. Los 10 millones de ecus aprobados por la autoridad presupuestaria en favor de las repúblicas del Cáucaso y del Asia Central se utilizaron para la ejecución del programa de ayuda alimentaria 1995.

11.6. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal de Cuentas sobre el principio de que los créditos transferidos del FEOGA a la ayuda alimentaria sólo podrán utilizarse para financiar la compra de productos.

Este principio se ha respetado plenamente:

La transferencia n° 36/95 implicaba un refuerzo de 44,4 millones de ecus en la línea B7-2010 «Otras ayudas en productos y medidas de sustitución» con el fin de hacer frente al aumento de los precios del mercado mundial en 1995. Estos créditos se utilizaron íntegramente para el objetivo fijado por la autoridad presupuestaria.

Los 13,6 millones de ecus mencionados por el Tribunal de Cuentas habrían podido ser objeto de una transferencia interna (que la Comisión debe decidir) antes de la introducción de la transferencia n° 36/95. En efecto, la Comisión anunciaba ya en el punto 2 de la transferencia n° 36/95: «Teniendo en cuenta las circunstancias específicas y las necesidades identificadas, la Comisión adaptó los tonelajes elegidos para el cálculo de los créditos presupuestarios. De ello resulta, a precios presupuestarios, un ahorro de 24,8 millones de ecus. Este ahorro permite cubrir los gastos de transporte suplementarios que resultan de la revisión del programa».

La transferencia indicaba además que esta revisión del programa, permanecía dentro de la dotación presupuestaria global del presupuesto 1995. La transferencia relativa al transporte se situaba pues lógicamente antes de la transferencia n° 36/95.

La Comisión consideró más correcto informar a la autoridad presupuestaria de la situación con el fin de permitirle evaluar libremente la revisión del programa con los ahorros y los gastos resultantes. La autoridad presupuestaria concedió los 44,4 millones de ecus sabiendo que los créditos iniciales se verían reducidos más tarde por una transferencia en favor del transporte.

Ayuda humanitaria (B7-21)

11.7. En 1995, y dada la insuficiencia de los créditos inscritos para la ayuda humanitaria, la Comisión se vio obligada a solicitar, a mitad del ejercicio, la movilización de la reserva «ayuda de emergencia» así como un refuerzo de los créditos -de compromiso y de pago- para hacer frente a las necesidades surgidas en el ejercicio en curso.

Hasta muy avanzado el ejercicio, la Comisión no pudo disponer de créditos complementarios de compromiso y de pago procedentes respectivamente de la reserva «ayuda de emergencia» y de la transferencia global.

Este refuerzo tardío es pues la causa principal, por una parte, de la concentración de las decisiones y de los compromisos al final del ejercicio y, por otra, del escaso índice de ejecución de los créditos de pago. En cuanto a la utilización de los créditos de pago en 1995, la Comisión utilizó cerca del 100 % de los créditos del ejercicio 1995, lo que supone los créditos disponibles al principio del ejercicio y los créditos prorrogados de 1994. Los créditos de pago recibidos con motivo de los refuerzos previamente mencionados se prorrogaron parcialmente a 1996.

11.8 11.9. En 1996 los créditos se utilizan de acuerdo con el artículo 7.2 (b) del Reglamento financiero. A 12 de junio de 1996, los créditos de pago inscritos para el ejercicio están prácticamente agotados.

Cooperación financiera, técnica y económica, Asia y América Latina (B7-3)

11.12. La Comisión había indicado efectivamente que con motivo de la transferencia «Notenboom» examinaría la posibilidad de restituir los 6,7 millones de ecus para Asia y América Latina. Durante la realización de la transferencia «Notenboom» resultó que tal operación no era posible, ni siquiera necesaria, con arreglo a la programación establecida finalmente.

11.13. (Véanse los apartados 11.24 y 11.26)

Cooperación con los países mediterráneos (B7-4)

11.14. Aunque es difícil prever la evolución de las situaciones locales, que cambian a menudo, los servicios de la Comisión realizan esfuerzos para mejorar la fiabilidad de la programación de los pagos.

Ayuda financiera y técnica al proceso de paz en Oriente Medio

11.16. Las diferencias respecto a las previsiones se explican por dos tipos de motivos:

1) Aunque el cálculo original de los créditos de compromiso ascendía a 30 millones de ecus, sólo se transfirieron 15 millones de ecus en 1995 ya que el déficit presupuestario fue inferior al previsto en un principio. El remanente se conservó para cubrir el déficit presupuestario de 1996.

2) El ritmo de desembolsos ha sido más lento de lo previsto en un principio debido a una serie de factores inesperados, especialmente los cambios producidos en la situación política en esta zona, que han retrasado la finalización de un número significativo de proyectos. Además, la ausencia de una cuenta de pago local ha afectado seriamente al índice de desembolsos. Este problema ya está solucionado.

11.17 11.18. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas en el sentido de que, al tratarse de una acción comunitaria de apoyo a la PESC, su financiación debería realizarse con cargo a los créditos asignados a la PESC. Esta posición se ve confirmada por el hecho de que el refuerzo de la línea B7-711 se hizo a partir de los créditos inscritos en la reserva (B0-40) destinados a la línea B8-103.

No obstante la imputación de la acción al artículo B7-711 estaba cubierta por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1734/94 del Consejo, que menciona explícitamente la «creación y fortalecimiento de las instituciones necesarias para el buen funcionamiento de la administración pública».

El objetivo del Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo es colaborar a un desarrollo económico y social sostenible en los Territorios Ocupados. De conformidad con el apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento, la creación y el fortalecimiento de las instituciones necesarias para el funcionamiento de la administración pública resulta crucial para el proceso de desarrollo en Cisjordania y la Franja de Gaza. En las circunstancias actuales, como reconoce el Tribunal, es esencial una ayuda al presupuesto de funcionamiento de la Autoridad Nacional de Palestina. La Comisión ha interpretado que el Reglamento del Consejo permite financiar dicha ayuda con arreglo a él; no obstante, a la luz de las observaciones del Tribunal y en interés de la transparencia, propondrá al Consejo una modificación del Reglamento.

Programa europeo para la reconstrucción y el desarrollo de Sudáfrica (B7-5070)

11.19. El compromiso tardío de los proyectos en 1995 se debe a que hasta septiembre de 1995 no se firmó una declaración de intenciones entre las nuevas autoridades sudafricanas (tras las elecciones de abril de 1995) y la Comisión.

Sólo a partir de entonces fue posible seleccionar proyectos para su financiación por la Comunidad, proyectos que fueron decididos por la Comisión en noviembre de 1995 previa consulta a los Estados miembros.

Este retraso influyó de manera importante en la utilización de los créditos de pago.

Política exterior y de seguridad común (B8)

11.21. Mediante la transferencia n° 50/95, el Parlamento Europeo puso 2,13 millones de ecus a disposición de la Comisión, estipulando que este importe debería utilizarse para cubrir los gastos administrativos vinculados a la instalación de la secretaría del Alto Representante en Bruselas. La Decisión 95/545/PESC, y concretamente el importe máximo de 10 millones de ecus, se refiere a la contribución de la Unión Europea a los gastos operativos del Alto Representante.

Los créditos administrativos utilizados para financiar los gastos administrativos de acompañamiento del Alto Representante en Bruselas fueron asignados a tal fin por el Parlamento Europeo en su decisión sobre la transferencia n° 50/95.

La Comisión lleva una contabilidad separada de los gastos destinados a la Oficina del Alto Representante, lo que permite comprobar permanentemente que no se supera la dotación asignada por la autoridad presupuestaria. La Comisión informó al Parlamento el 31 de mayo de 1996 sobre la ejecución de los créditos puestos a su disposición en el marco de la transferencia n° 50/95, de modo que los costes de funcionamiento de la oficina de Bruselas son perfectamente conocidos.

Concentración de compromisos al final del ejercicio

11.23. La transferencia de competencias a las Unidades Técnicas para la preparación y la ejecución de los proyectos ha permitido acelerar la programación y la selección de proyectos. En Asia se ha establecido un mecanismo («pipeline») para los proyectos que debería dar lugar a una distribución más regular de los compromisos a lo largo del ejercicio.

En cuanto a la ayuda a los países mediterráneos, los retrasos en la preparación de proyectos y programas con las autoridades locales han obstaculizado una distribución más regular de los compromisos. En 1996 la Comisión ha cambiado el modus operandi del programa MEDA, incluyendo revisiones anuales y reasignaciones dentro de los programas indicativos trianuales.

Las concentraciones de compromisos en el ECIP se debieron a la agrupación de las acciones del ECIP tras la introducción del procedimiento de decisión formal cole- giada.

Por lo que se refiere a Sudáfrica, la ayuda alimentaria, las ONG, el medio ambiente, la salud, los derechos humanos y la democracia, a partir de 1996 se adoptaron medidas específicas de planificación y de seguimiento con el fin de garantizar un escalonamiento más regular de los gastos a lo largo de todo el ejercicio.

Compromisos pendientes

11.24 a 11.26. Actualmente la Comisión está revisando todos los contratos y compromisos financieros que han caducado o debían haberse realizado antes del 31 de diciembre de 1995. El objetivo de esta revisión es descomprometer estas cantidades, liberando así fondos para otros proyectos, o ampliar tanto los compromisos financieros como los contratos correspondientes. Este proceso de regularización debería terminar para el 15 de octubre de 1996.

Se está reforzando la revisión de los proyectos en curso. El sistema de supervisión incluye, entre otras cosas, reuniones periódicas del comité director del proyecto y del personal de la unidad de gestión del proyecto (UGP), el personal de la delegación de la CE y sus homólogos locales; revisiones a medio plazo realizadas por consultores independientes; revisiones finales de los proyectos antes de su cierre; reuniones anuales de los grupos de trabajo con representantes de los gobiernos receptores para revisar la situación de todos los proyectos en curso financiados por la CE (en el país de que se trate) y para recomendar las medidas correctoras adecuadas. No obstante, existe una necesidad imperiosa de aumentar el tiempo de que dispone el personal, tanto en Bruselas como en las delegaciones, para la supervisión de los proyectos en fase de ejecución.

Decisiones de financiación, EC Investment Partners (ECIP)

11.26 a 11.28. La Comisión sigue considerando que si bien el artículo 205 del Tratado y el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento financiero designan a la Comisión como responsable de la ejecución del Presupuesto, el apartado 5 del artículo 22 permite a las instituciones (incluida obviamente la Comisión) delegar sus facultades de ejecución del Presupuesto, con la única excepción de las decisiones de no tener en cuenta las denegaciones de visado del Control Financiero. Las normas internas para la ejecución del presupuesto (aprobadas cada año por decisión de la Comisión) constituyen el instrumento por el cual la Comisión delega sus facultades de ejecución del Presupuesto a los servicios de la Comisión (artículos 3 y 6 de las normas internas). La Comisión considera, por otra parte, que la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1989 no implica que el Consejo, al aprobar legislación básica, pueda condicionar el funcionamiento interno de la Comisión hasta el punto de obligarla a adoptar todas sus decisiones de forma colegiada. El Consejo puede determinar los poderes ejecutivos de la Comisión, pero la forma en que se ejercen dichos poderes sigue siendo competencia de la Comisión. En cualquier caso, como consecuencia de las observaciones del Tribunal en su informe anual de 1993, la Comisión introdujo un procedimiento escrito formal para las decisiones, además del procedimiento de aprobación con arreglo a las normas internas para la ejecución del presupuesto de la CE.

Los 269 compromisos ECIP mencionados en el informe del Tribunal se efectuaron antes de la adopción de los nuevos procedimientos.

La Comisión está debatiendo exhaustivamente esta cuestión en el marco del SEM 2000. La Comisión se reserva la adopción de una orientación definitiva en la materia según las conclusiones de este debate, que afecta -además de a ECIP- a otras líneas presupuestarias. Evidentemente, el Tribunal será informado de sus decisiones.

ASIGNACIÓN DE DESTINO DE LOS FONDOS

11.29 a 11.32. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que no siempre es posible, ni tiene sentido la asignación de destino de los fondos. Ejemplos notables son la financiación presupuestaria o la ayuda a la balanza de pagos. En estos casos, la Comisión debería insistir en una auditoría de las cuentas que utilizan los fondos puestos en común, en vez de en la auditoría parcial de los fondos fungibles. La Comisión ha empezado ya a actuar en este sentido, especialmente en sus programas de apoyo al ajuste estructural.

Ahora bien, esto deberá modularse a la luz de las exigencias de la política de la Comisión, apoyada en ello por el Parlamento y el Consejo, de garantizar que la utilización de los fondos comprometidos por la Comunidad sea claramente identificable, puesto que en ello va su responsabilidad ante el contribuyente europeo.

Ayuda humanitaria

11.34. El acuerdo marco de colaboración (AMC), instrumento jurídico adoptado por la Comisión en el marco de la ayuda humanitaria, constituye una herramienta de gestión que ha introducido mayor orden y disciplina en las relaciones entre la Comisión, por una parte, y las ONG y las organizaciones internacionales, por otra. Una de las ventajas del AMC es que permite aplicar una estrategia normalizada y no discriminatoria a todos los interlocutores, así como una identificación clara de los fondos comprometidos por la Comunidad. El AMC se está revisando y, vista la experiencia adquirida hasta la fecha, es posible hacer balance y estudiar con los demás interlocutores la introducción de mejoras en el sentido de reforzar la asociación y la simplificación. Se prestará una atención especial a los aspectos cualitativos de la presentación de las solicitudes y a la incorporación de estos aspectos a los contratos. Sin embargo, no debe buscarse una mayor flexibilidad a expensas del rigor, sobre todo del financiero, que debe basarse en una masa suficiente de informaciones detalladas sobre la utilización de los fondos asignados.

11.35. El enfoque desarrollado por la Comisión -que suscita, por otro lado, un gran interés en numerosos donantes- si bien es cierto que impone a los socios, por una parte, un mayor rigor administrativo y financiero y, por otra, que utilicen los instrumentos adecuados, garantiza sin embargo la buena utilización de los fondos comunitarios y permite los controles necesarios. Por lo tanto, la Comisión considera que este enfoque, que exige mayor rigor a sus socios, responde a los principios de coste-eficacia y de buena gestión financiera.

11.36. En cuanto a las cofinanciaciones, el AMC permite identificar todos los componentes de una operación humanitaria. En los programas humanitarios compuestos de varias operaciones financiadas por distintos donantes, algunas de ellas por la Comisión, esta última no utiliza solamente el AMC a fines de control y evaluación, sino que participa activamente en los distintos procesos de evaluación de las necesidades sobre el terreno. Todos los socios -ONG y organizaciones internacionales- deben proporcionar sistemáticamente en la presentación de sus solicitudes las informaciones esenciales sobre los objetivos, los beneficiarios y las modalidades y extensión de las acciones que proponen. En lo sucesivo se ha establecido una ficha de evaluación normalizada: la «Standard Operation Procedure», que se integrará pronto en una «ficha única» principal. En consecuencia, la Comisión considera que sus controles -mediante el AMC y las evaluaciones- son complementarios y le permiten tener una visión suficientemente amplia de los programas en los que intervienen varios donantes. La cuestión del intercambio de información, instrumento esencial de toda coordinación, se aborda en los apartados 11.54 y 11.55.

11.37. La Comisión comparte la opinión del Tribunal acerca de que la presentación de justificantes no le permite detectar los posibles fraudes. Por este motivo, y con el fin de reducir las cargas burocráticas que retrasan la liquidación de los contratos, se ha eliminado la obligación de presentar los justificantes con los informes finales, estipulando en cambio la obigación de conservarlos para controles posteriores. La Comisión considera, por otro lado, que las comprobaciones que lleva a cabo en los locales de sus socios y sobre el terreno le permiten aplicar un auténtico control de los fondos asignados. Estas comprobaciones, que se multiplicarán en el futuro, responden también a las recomendaciones del «Sound and Efficient Management» (SEM 2000, fases 1 y 2) de la Comisión así como al Reglamento del Consejo relativo a la ayuda humanitaria.

La Comisión está también terminando una metodología de auditoría de campo («field audit methodology») para las misiones sobre el terreno.

En este mismo orden de ideas la Comisión se esfuerza por establecer una metodología para la evaluación de la ayuda humanitaria. Un núcleo de evaluadores experimentados, que sigue aumentando, se concentró al principio en la evaluación de operaciones concretas con el fin de precisar la metodología y los términos de referencia y de conocer mejor a los socios, calibrando su eficacia y su capacidad de administrar los fondos antes de ampliar su labor a la evaluación de los programas, por sectores o por temas, así como al sector de la prevención de desastres.

11.38. La Comisión, consciente de cómo puede cambiar la situación sobre el terreno, proporciona a sus socios los medios de adaptar los contratos, por una parte, a través de la posibilidad que le ofrece el AMC de compensar hasta cierto punto y sin autorización previa de la Comisión determinados aumentos de costes y, por otra, por medio de modificaciones. Las solicitudes de modificaciones, analizadas por el funcionario encargado («desk officer»), reflejan estas realidades cambiantes y facilitan, tanto a él como al socio, una visión general común y clara de la situación. De esta forma, el recurso a las modificaciones proporciona al funcionario encargado un instrumento de seguimiento que justifica la inversión de tiempo que requiere.

Sería posible simplificar algo más el procedimiento en el marco de la revisión del AMC, sin por ello diluir las capacidades de control del instrumento.

11.39. La decisión de la Comisión de canalizar una parte importante de su ayuda humanitaria a través del ACNUR, en el verano de 1994, se debió a la situación excepcional en la región así como al deseo de cohesión y de coherencia a raíz de la afluencia masiva y brutal de más de dos millones de refugiados en el conjunto de la región.

Al mismo tiempo, gran parte del trabajo de las principales ONG que aportaron asistencia inmediata a los desplazados y a los grupos vulnerables en Rwanda y Burundi -para situaciones no incluidas en el mandato del ACNUR- fue financiado directamente por la Comisión.

Este enfoque coherente global se fijó conjuntamente entre la Comisión y el ACNUR. Sobre la base de las propuestas presentadas por el Representante del Alto Comisionado, correspondía a la Comisión la decisión final sobre la elección de sus socios y la distribución de los fondos.

Este caso concreto, debido a la situación excepcional a que dio lugar la crisis ruandesa, no debe disimular el hecho de que la Comisión, en el respeto de sus obligaciones y de los contratos derivados de las reglas financieras de la Comunidad Europea, encuentra muchas veces dificultades para trabajar con las agencias de la ONU, dada la superposición de las responsabilidades y lo inadecuado de la coordinación entre estas últimas.

11.40. Las distintas herramientas y prácticas desarrolladas por la Comisión para familiarizarse mejor con los sistemas financieros y de gestión de sus socios se exponen en los apartados 11.34 a 11.38 anteriores.

Como sugirió el Tribunal, la Comisión se dedica por tanto a aumentar su conocimiento de los procedimientos financieros y administrativos de sus socios. En particular, tanto la Comisión como algunas agencias de las Naciones Unidas han realizado un esfuerzo considerable para comprender mejor los procesos internos de toma de decisiones de cada uno.

Las agencias de la ONU especializadas en acciones de emergencia no funcionan de manera homogénea. Cada una tiene sus propios reglamentos, mandatos, características especificas y sistemas contables. Se fijaron modalidades concretas de cooperación con las que han trabajado de manera duradera con la Comisión en el sector humanitario, principalmente el ACNUR y el PMA. Dada la heterogeneidad del funcionamiento de las agencias, solamente la experiencia permite establecer modalidades concretas de aplicación para una cooperación duradera.

La colaboración con los auditores internos y externos de agencias de la ONU ya está prevista en la cláusula de auditoría incluida en el memorándum de acuerdo contemplado en el apartado 11.50. La negociación de una cláusula de auditoría con las Naciones Unidas fue también un elemento importante para la consolidación de los derechos de control de la Comunidad.

Asistencia financiera a la Autoridad Palestina: salarios de los profesores

11.47. La decisión sobre la programación de esta operación se tomó en coordinación con el Banco Mundial, gestor del Fondo Holst. Confiando en las previsiones de flujo de efectivo realizadas por el Banco con el Ministerio de Finanzas de la Autoridad Palestina, se aconsejó a la Comisión que el mejor momento para la contribución comunitaria al presupuesto de la Autoridad Palestina sería a principios de la primavera.

Al final las previsiones resultaron erróneas y el Ministerio de Finanzas retuvo el dinero. Gracias a que la Comisión había previsto sus propios controles sobre la utilización de los fondos. pudo descubrir lo que había pasado y actuar en consecuencia.

El Fondo Holst es alimentado normalmente por transferencias del Banco Mundial, y el Ministerio de Finanzas habría podido recurrir al él para cubrir cualquier descubierto, sin tener que acudir a los adelantos del Banco.

11.48. La Comisión observa que los donantes que contribuyen al Fondo Holst están de acuerdo en que las subvenciones pueden ser utilizadas por el Banco Mundial a su discrección. Ello habría estado en contradicción con la propuesta de financiación, acordada por los Estados miembros y la Comisión, que indica claramente que es preferible que la contribución de la CE se realice a los costes recurrentes del Ministerio de Educación. Es más, como ya ha señalado la Comisión, el memorándum de acuerdo con los donantes no concede a éstos últimos el derecho a proceder a una auditoría. No obstante, la Comisión está duplicando sus esfuerzos para coordinar su contribución al Fondo Holst. Seguirá participando en las revisiones globales y sectoriales llevadas a cabo por los donantes sobre la situación fiscal de la Autoridad palestina. La Comisión se encargará de que su auditoría de su contribución en 1996 a los costes recurrentes de la educación en Palestina se lleve a cabo en conexión con la auditoría realizada por el Banco Mundial sobre las operaciones del Fondo Holst. Por último, hay que subrayar que la Comisión ha recibido un informe del Ministerio de Educación sobre las medidas aprobadas para las reformas académicas y la mejora de las cualificaciones del profesorado.

11.49. En principio el consultor contratado sólo tenía que hacer un viaje a Cisjordania y la Franja de Gaza para lo que debería haber sido un trabajo sencillo. Este viaje se realizó en agosto de 1995. Cuando se descubrió que los fondos comunitarios no se había utilizado para cubrir los salarios de febrero y marzo, resultó evidente que sería necesaria una segunda misión del consultor -en noviembre- para controlar la utilización de los fondos y garantizar que se asignaban al pago de los salarios de los profesores.

11.50. La Comisión y el Tribunal de Cuentas han insistido siempre en la necesidad del cumplimiento de las disposiciones del Reglamento financiero que rigen el derecho del interventor y del Tribunal a verificar la utilización de los fondos comunitarios concedidos a los beneficiarios fuera de la institución. Las disposiciones en cuestión se encuentran en los artículos 24 y 87 del Reglamento financiero. La Comisión considera que el memorándum de acuerdo (cláusula de auditoría) firmado con las Naciones Unidas en diciembre de 1994 constituye el modelo sobre el que deben basarse los procedimientos necesarios para la aplicación de las disposiciones en cuestión. El memorándum, que fue negociado por la Comisión en asociación con el Tribunal, concede a los funcionarios de cualquiera de las instituciones el derecho a verificar sobre el terreno la utilización de los fondos y tener acceso a los documentos de auditoría relevantes en colaboración con los auditores (internos o externos) de la organización en cuestión. Ello no afecta a la posibilidad de que la Comisión, en su calidad de ordenador de pagos, consiga, a través de sus acuerdos de financiación, la realización de auditorías por consultores cualificados e independientes en las fases convenidas de los programas. Como indica el Tribunal, la capacidad del interventor y de los servicios de la Comisión (y del propio Tribunal) para llevar a cabo controles de auditoría sobre el terreno es limitada y es necesario complementarla de la forma señalada por el Tribunal. No obstante, debe mantenerse siempre el principio establecido por las disposiciones reglamentarias en el sentido de que ambas instituciones tienen derecho a auditar sobre el terreno la utilización de los fondos comunitarios concedidos a los beneficiarios fuera de las instituciones y la Comunidad.

Administración de la UE, Mostar (AMUE)

11.51 a 11.53. La Comisión, de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal ya formuladas en julio de 1995, ha considerado los 3 tramos del presupuesto de 1995 como un todo y, desde entonces, libera los fondos según el método requerido. La AMUE presenta ahora informes financieros regulares indicando los gastos acumulados respecto al presupuesto. A la luz de la experiencia, la Presidencia del Consejo ha acordado «liberar» el presupuesto de 1996 (32 millones de ecus) inmediatamente y en un único tramo, lo que ha permitido a la Comisión continuar con este procedimiento simplificado.

Conclusión

11.54. La Comisión considera, como observa el Tribunal, que no siempre es posible o significativa la asignación de destino de los fondos («earmarking»). Sin embargo, en determinados ámbitos, la Comisión mantiene su reserva por lo que se refiere a toda flexibilidad que pudiera tener como resultado una relajación, por parte de sus socios, en las disciplinas de seguimiento, de ejecución y de entrega de las cuentas que se esfuerza, y no sin éxito, en inculcarles.

11.55. La Comisión seguirá desarrollando y actualizando instrumentos de control y de evaluaciones fiables en lo que respecta a la utilización de los fondos comunitarios.

11.56. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas sobre la necesidad de cooperación y coordinación entre todos los donantes. La Comisión demuestra en todas las ocasiones que se le presentan su total disponibilidad a este respecto.

11.57. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal, pero señala que lleva a cabo una estrategia de información por múltiples medios y en colaboración con los Estados miembros y sus socios. Dicha estrategia no está nunca vinculada a la asignación de destino de los fondos («earmarking»), cuyo único objetivo es garantizar la buena gestión de los recursos comunitarios asignados.

TRATAMIENTO DE LOS INTERESES

11.58 a 11.67. Actualmente la Comisión está proponiendo una modificación del Reglamento financiero para clarificar las normas aplicables a los intereses producidos por los gastos comunitarios en el marco de la séptima fase de reformas del Reglamento financiero. Desde este punto de vista se esfuerza sobre todo por conseguir la transparencia siempre que la Comisión recurra a terceros (agencias, organismos internacionales) para conseguir los objetivos fijados. Las ideas del Tribunal, así como las distinciones que establece en el apartado 11.64, van en el mismo sentido que las propuestas de modificaciones presentadas por la Comisión.

CONTROLES PREVISTOS EN LOS CONTRATOS Y ACUERDOS DE FINANCIACIÓN

11.68 a 11.72. La Comisión remite al Tribunal a su respuesta al apartado 11.50, que trata sobre la cuestión de las auditorías en general.

CONCLUSIÓN GENERAL

11.75. La iniciativa «Sound and Efficient Management» (SEM 2000) que la Comisión viene aplicando progresivamente desde 1995, pone de manifiesto que comparte plenamente las preocupaciones del Tribunal de Cuentas y que ha emprendido las gestiones necesarias, cuyos resultados se irán observando progresivamente (véanse, en particular, las respuestas a los apartados 11.23, 11.24 y 11.26).

11.76. Como se afirma en los apartados 11.29 a 11.40, relativos a la ayuda humanitaria, la política de la Comisión, apoyada por el Parlamento y el Consejo, es que la utilización de los fondos comprometidos por la Comunidad sea claramente identificable como parte de su responsabilidad ante el contribuyente europeo. Ello hace indispensable una definición clara de los compromisos combinada con una evaluación de las necesidades, de las demás financiaciones bilaterales entre donantes y ONG o agentes locales. Por lo demás, la Comisión mantiene su reserva expuesta en el apartado 11.35.

11.77. Como se indica en los apartados 11.58 a 11.67, la Comisión va a proponer una modificación del Reglamento financiero para clarificar las normas aplicables a los intereses producidos por los gastos comunitarios.

11.78. La Comisión remite al Tribunal a su respuesta al apartado 11.50, referente a las auditorías en general.

CAPÍTULO 12 (*) Fondos Europeos de Desarrollo

12.0 ÍNDICE Apartados

Ejecución de los FED hasta el 31 de diciembre de 1995 12.1 - 12.7

Ayudas del 7° FED en apoyo al ajuste estructural 12.8 - 12.106

Sector y enfoque de control 12.8 - 12.17

Marco y objetivo de la fiscalización del Tribunal 12.8 - 12.15

Alcance de las observaciones de fiscalización 12.16 - 12.17

Política de apoyo al ajuste estructural seguida por los FED 12.18 - 12.48

Orientaciones de carácter general 12.18 - 12.27

Distribución de los fondos entre los países beneficiarios 12.28 - 12.33

Condicionalidad 12.34 - 12.38

Coordinación 12.39 - 12.48

Ejecución de los programas de apoyo al ajuste estructural 12.49 - 12.93

Utilidad de los programas de importación 12.49 - 12.52

Asignación de los fondos de contrapartida 12.53 - 12.68

Evolución de ciertos indicadores macroeconómicos 12.69 - 12.75

Ejecución de las reformas a escala sectorial 12.76 - 12.79

Efectos de la ayuda en los sectores previstos 12.80 - 12.88

Supervisión de los programas 12.89 - 12.93

Conclusiones 12.94 - 12.106

EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1995

12.1. Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) proceden, por una parte, de convenios internacionales celebrados entre los Estados miembros de la Unión Europea y setenta países de África, Caribe y Pacífico y, por otra, de decisiones del Consejo relativas a la asociación de veinticuatro países y territorios de ultramar (PTU). Los FED se constituyeron en virtud de acuerdos internos relativos a la financiación y la gestión de las ayudas concedidas a estos países, que fueron firmados por los Estados miembros de la Unión. La gestión de los FED está encomendada en parte a la Comisión y en parte al Banco Europeo de Inversiones.

12.2. En 1995 continuó en paralelo la ejecución del 6° () y del 7° () FED, pues, a pesar de que la duración de cada uno es en principio de cinco años, sus créditos siguen siendo utilizables sin límite de tiempo. Hasta que la Comisión no considera prácticamente terminada la ejecución de un fondo, no transfiere el remanente a otro ulterior, lo cual suele producirse al cabo de una quincena de años.

12.3. El cuadro 12.1 refleja la ejecución del III y IV Convenios de Lomé al 31 de diciembre de 1995. Los pagos del ejercicio ascendieron a 1 563,7 millones de ecus, mientras que los compromisos netos del ejercicio sumaron 1 520,1 millones de ecus. Los importes correspondientes en 1994 fueron, respectivamente, de 1 781,6 millones de ecus y 2 480,7 millones de ecus. Diez años después de su entrada en vigor, los desembolsos del 6° FED representaban el 81,2 % de los recursos, mientras que en la misma fase del 5° FED eran del 80,8 %. La ejecución del 7° FED se traduce en un porcentaje de desembolso del 37,4 % al término del quinto año de aplicación. En el 6° FED, el porcentaje era del 41,5 %.

12.4. El protocolo financiero del 7° FED llegó a su vencimiento el 1 de marzo de 1995, y el 3 de noviembre del mismo año el Consejo de Ministros ACP-CE decidió que permanecerían asignados a sus objetivos hasta su agotamiento los remanentes de los instrumentos financieros relativos al sistema de estabilización de los ingresos de exportación (Stabex), al mecanismo de financiación especial del sector minero (Sysmin), al apoyo al ajuste estructural y a las ayudas de emergencia y a los refugiados.

12.5. Los Estados ACP y los Estados miembros de la Unión Europea concluyeron el 4 de noviembre de 1995 en Mauricio un acuerdo de modificación del IV Convenio de Lomé. Este acuerdo deberá seguirse en 1996 de una decisión del Consejo y de la Comisión que permita depositar el acta de notificación requerida para que los Estados signatarios ratifiquen el convenio revisado y éste pueda entrar en vigor a su debido tiempo (probablemente a principios de 1997). En junio de 1995 en Cannes, el Consejo Europeo fijó en 14 625 millones de ecus el importe global de las ayudas de la Comunidad a los Estados ACP para un nuevo quinquenio, que comenzaría a partir del 1 de marzo de 1995 (8° FED), y en 200 millones de ecus el importe destinado a los PTU para el mismo período.

12.6. El problema de los remanentes de los FED cerrados, mencionado en anteriores informes anuales del Tribunal (), se solucionó parcialmente en 1995 al establecer que de los recursos destinados al 8° FED, 292 millones de ecus deben proceder de transferencias de anteriores FED, o sea:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a) 111 millones de ecus procedentes de los fondos reservados a Somalia, en virtud de su programa indicativo nacional para el 7° FED;

b) 142 millones de ecus, considerados inutilizables, procedentes de créditos relativos a subvenciones del 7° FED;

c) 26 millones de ecus procedentes de remanentes relativos a subvenciones del 6° FED;

d) 13 millones de ecus procedentes de remanentes del 4° FED.

12.7. Estas reasignaciones de créditos muestran que el problema de los remanentes tiene remedio cuando existe voluntad política de la Comunidad. No obstante, la solución encontrada en 1995 reviste sólo carácter parcial. En efecto, al 31 de diciembre de 1995, los remanentes de los FED cerrados seguían elevándose a 478,7 millones de ecus, es decir, que los créditos transferidos del 4° al 6° FED (125,1 millones de ecus) y del 5° al 7° FED (492,5 millones de ecus) sólo habían dado lugar a pagos por valor de 138,9 millones de ecus, o sea, un 22,5 % de las transferencias. En estas condiciones, la Comisión debería proponer al Consejo un mecanismo para resolver definitivamente el problema y no dejar más créditos congelados sin razones convincentes.

AYUDAS DEL 7° FED EN APOYO AL AJUSTE ESTRUCTURAL

Sector y enfoque de control

Marco y objetivo de la fiscalización del Tribunal

12.8. Desde el IV Convenio de Lomé, el apoyo al ajuste estructural constituye un instrumento particular de cooperación financiera, cuya finalidad es aportar a los países que emprenden reformas de orden económico y que se proponen restablecer el equilibrio financiero una ayuda a la balanza de pagos en forma de programas sectoriales o generales de importaciones y asignar, en el plano interno, los fondos de contrapartida () (FCP) generados por estos programas a apoyos presupuestarios (). Estos apoyos se orientan por lo general a compensar los efectos sociales negativos del ajuste. A tal efecto, los recursos de apoyo al ajuste estructural del 7° FED, o sea, 1 150 millones de ecus, pueden completarse con una fracción, en principio limitada, de los recursos programables no destinados al sector de concentración mencionado en el programa indicativo nacional (PIN) del país (). Las resoluciones del Consejo de Desarrollo () de estos últimos años trazaron las grandes líneas de la política que la Comunidad se proponía seguir en este ámbito en colaboración con las instituciones financieras internacionales (IFI), que son el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

12.9. Los programas de reformas suelen desarrollarse en dos partes ():

a) Una parte de estabilización, apoyada particularmente por el FMI, destinada a sanear la situación financiera del país.

b) El ajuste estructural destinado a corregir el comportamiento de factores económicos fundamentales, como son la inflación, el sistema de cambios, el sistema fiscal o la liberalización de los intercambios en una perspectiva de más largo plazo de crecimiento de la economía. Esta segunda parte se apoya en una estrategia autorizada por el Banco Mundial.

12.10. Al 31 de diciembre de 1995, fecha de expiración del primer protocolo financiero de Lomé IV, las decisiones de financiación referentes a los programas de apoyo al ajuste estructural se elevaban a 1 436,5 millones de ecus y los pagos a 1 153 millones de ecus. Por otro lado, durante el período de 1991 a 1995, una serie de créditos procedentes de otras fuentes, especialmente del Stabex () (544,7 millones de ecus) y del Sysmin (60 millones de ecus) (véase el cuadro 12.2), se utilizaron para operaciones estrechamente relacionadas con las de ajuste estructural, según las orientaciones del Consejo.

12.11. A raíz de una fiscalización consagrada a los programas de importaciones inscritos en el 6° FED (), y en respuesta a una petición formulada por el Parlamento Europeo en su resolución de acompañamiento a la decisión de aprobación de la gestión correspondiente al ejercicio 1993 (), el Tribunal de Cuentas examinó las operaciones de apoyo al ajuste estructural financiadas por el 7° FED.

12.12. El apoyo financiero debe, según el IV Convenio de Lomé, adoptar la forma de programas de importaciones y asistencia técnica vinculados a programas de apoyo al ajuste (). Los importadores de los Estados ACP deben gozar del acceso más amplio y transparente posible a los recursos financieros aportados por el FED (). Para obtener un desembolso rápido de los recursos se precisa que, «caso por caso podrá ser autorizada la financiación retroactiva de una parte limitada de importaciones de origen ACP-CEE» (). En cuanto al apoyo presupuestario, el Convenio sólo lo autoriza a través de los fondos de contrapartida generados por los distintos instrumentos comunitarios (). El sistema descrito corresponde exactamente al que sirvió para movilizar los créditos del 6° FED (véase el apartado 12.11).

12.13. En el 7° FED, la Comisión pretendió impulsar por todos los medios la rápida aplicación de su ayuda financiera, tanto para respetar los imperativos de calendario impuestos a los Estados ACP por las IFI como para alcanzar sus propios objetivos de desembolso. Esta rápida aplicación se ha visto facilitada por:

a) el recurso generalizado a la financiación retroactiva de importaciones ya realizadas, acompañada de la constitución de una sola vez de los fondos de contrapartida por el banco central del Estado ACP;

b) en determinados casos, el desembolso de los recursos financieros de los convenios de financiación en un único tramo.

12.14. La Comisión ha interpretado con amplitud las disposiciones del convenio del 7° FED poniendo en práctica un sistema menos ligado a la realización material de importaciones y prácticamente asimilable a un mecanismo de ayuda global a la balanza de pagos y de apoyo al presupuesto de los Estados ACP. Este sistema corresponde en buena medida al establecido por el acuerdo de revisión del convenio celebrado en Mauricio el 4 de noviembre de 1995. Esta evolución, querida por la Comisión, llevó al Tribunal a desentenderse de aspectos concretos de las operaciones de importación y de constitución de los fondos de contrapartida para prestar especial atención a los aspectos macroeconómicos y al impacto de los gastos presupuestarios de los Estados ACP en las categorías sociales más desfavorecidas.

12.15. La fiscalización se refirió entonces a la ejecución entre 1991 y 1995 de los programas en once países ACP, de los cuales cinco recibieron visitas de inspección (). Los once países examinados se beneficiaron conjuntamente de un apoyo de 919,3 millones de ecus (), o sea el 64 % del total de las decisiones adoptadas en el marco del ajuste estructural () y más del 47 % de sus PIN (). En el cuadro 12.3 se recogen las sumas desembolsadas en ecus, así como los importes de los FCP constituidos para cada país. El Tribunal examinó en primer lugar la asignación de los fondos y sus condiciones de movilización y continuó con los efectos económicos, la asignación y utilización del FCP, las reformas emprendidas a escala sectorial, los efectos de las ayudas en los sectores protegidos y el seguimiento y la supervisión efectuados en los distintos niveles. En 1993 y 1994 las instituciones nacionales de control (INC) de los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido fiscalizaron también la ejecución de los programas nacionales de apoyo al ajuste estructural. Aunque la fiscalización del Tribunal se haya orientado preferentemente a los aspectos macroeconómicos y al impacto de los gastos presupuestarios en los sectores sociales, el Tribunal puede adherirse a las observaciones de las INC citadas siempre que se refieran a los países también examinados por él (). En concreto, estos exámenes pusieron de manifiesto que los objetivos de los programas debían ser más precisos y mensurables, y que los controles efectuados sobre los programas de importación eran poco eficaces. Respecto a los fondos de contrapartida, se observó que deben transferirse a las administracionnes centrales, incluirse en el proceso presupuestario y reflejarse con total transparencia en las cuentas del país. En caso de condicionalidad, estos fondos deberían ser seguidos de cerca por los proveedores de fondos.

Alcance de las observaciones de fiscalización

12.16. En términos globales, la Comisión ha llevado a cabo la política y la ejecución del apoyo al ajuste estructural de forma satisfactoria, teniendo en cuenta al mismo tiempo que se trata de un instrumento nuevo para la política de ayuda al desarrollo y que, por su propia naturaleza, es complejo. Sin embargo, el Tribunal ha detectado ciertos problemas y la necesidad de ciertas mejoras. En el caso de los apoyos al ajuste estructural, el enfoque de la Comunidad depende mucho más que en otros tipos de ayudas de las opciones elegidas en los programas de reformas apoyados por el conjunto de los proveedores de fondos dirigidos por las IFI. Por otra parte, estos programas de gran alcance están sujetos a condicionantes políticos y socioeconómicos que no pueden ignorarse en un contexto de desarrollo de la democracia. Por su propia naturaleza, los efectos positivos de tales intervenciones suelen ser bastante lentos y, en consecuencia, deben analizarse a largo plazo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.17. Cabe añadir que, si bien el volumen, los ámbitos de aplicación y la eficacia de los apoyos presupuestarios están sujetos a orientaciones contenidas en los convenios de financiación y los acuerdos conexos, siguen dependiendo en gran medida de las prioridades de los Estados ACP así como de sus procedimientos institucionales y administrativos. En vista de ello, sólo podrán conseguirse cambios duraderos si el Estado beneficiario está convencido del fundamento y la viabilidad de las reformas.

Política de apoyo al ajuste estructural seguida por los FED

Orientaciones de carácter general

12.18. Los programas de apoyo al ajuste estructural dirigidos por el FED comprenden dos objetivos:

a) el apoyo a la balanza de pagos a través de programas sectoriales o generales de importación, vinculados a las reformas macroeconómicas formuladas por las IFI;

b) el apoyo al presupuesto, dando prioridad a los sectores sociales a través de la asignación al presupuesto del Estado de los fondos de contrapartida (FCP) en conexión con las reformas sectoriales.

12.19. En cada país existe un solo programa de ajuste estructural, es decir, el elaborado por el Estado en colaboración con las IFI (). Esta circunstancia limita el margen de maniobra de la Comisión, siendo más bien el sector de las reformas sectoriales vinculadas a los apoyos presupuestarios enfocados a objetivos, financiados en principio por los FCP, donde las orientaciones de la política de apoyo comunitaria pueden reflejarse en la práctica.

12.20. Al entrar en vigor el IV Convenio de Lomé, los servicios de la Comisión expusieron de forma bastante completa los principales elementos estratégicos, políticos y prácticos del apoyo al ajuste previstos por la Comunidad. Se han establecido directrices provisionales. Sin embargo, estas directrices se refieren más a objetivos que a las modalidades de constitución de los FCP a nivel operativo, al grado de detalle de determinación de su objetivo (véase el apartado 12.54), la retroactividad de las importaciones y los gastos presupuestarios asumidos, así como las modalidades del apoyo a los sectores sociales (sanidad y educación). De este modo, la ejecución de los programas de apoyo en los países ACP parece adolecer de falta de coherencia. Como muestran las observaciones del presente informe, existen notables diferencias, según los países, entre los convenios de financiación que regulan programas similares, y su ejecución, sin que la gestión de los fondos públicos o los sistemas monetarios sean, en un primer análisis, básicamente diferentes.

12.21. Si bien los programas de apoyo de la Comisión han solido ajustarse bastante bien a las orientaciones del Consejo en materia de coordinación o de concentración de apoyos en los sectores sociales, no estuvieron a la altura de lo esperado en lo relativo a la dimensión regional del ajuste y la protección del medio ambiente.

12.22. La dimensión regional del apoyo al ajuste estructural se plasmó en las acciones específicas financiadas por los fondos relativos al servicio financiero de ajuste estructural (FAS), como son: la iniciativa transfronteriza «Cross Border Iniciative» (CBI), un apoyo al programa regional de reformas de la Unión aduanera y económica del África central (UDEAC) y un apoyo a la Unión económica y monetaria del África occidental (UEMOA). Para las dos últimas, el apoyo comunitario se tradujo en la financiación de la asistencia técnica y de estudios. Para la CBI, cuyo objetivo es liberalizar el comercio regional, las inversiones y los pagos en doce países ACP (), se reservaron 51,9 millones de ecus para la financiación de programas de importaciones complementarios. Hasta el final de 1995 dos países (Zambia y Malawi), no pudieron disfrutar de una ayuda financiera ligada al CBI, lo que retrasó mucho su impacto.

12.23. Del mismo modo, en ninguno de los programas de apoyo al ajuste estructural examinados consta que la utilización de los FCP fuera acompañada de una atención particular a la protección del medio ambiente, según se establecía en la resolución del Consejo de mayo de 1992.

12.24. La Comisión se había esforzado por que en los programas de reforma de los países sometidos al ajuste estructural se tuvieran plenamente en cuenta las prioridades de la Comunidad en la materia, aunque en algunos casos los objetivos específicos de ésta no constaran explícitamente en el documento marco de política económica.

12.25. En Ghana, uno de los objetivos específicos del primer programa de apoyo, es decir, la creación de empleo, no se incorporó al documento marco de política económica y financiera.

12.26. En Costa de Marfil, desde octubre de 1993, gran parte de los FCP estuvo destinada a la descentralización, pese a que esta reforma sectorial no figuró en el programa de reformas del país hasta 1995.

12.27. En Mozambique, estaba previsto el apoyo específico a la liberalización del mercado del petróleo, pero esta reforma no figuraba en el documento marco de política económica y financiera.

Distribución de los fondos entre los países beneficiarios

12.28. Sólo se distribuyeron entre los países beneficiarios los fondos FAS (1 150 millones de ecus). El resto de los fondos destinados a intervenciones de este tipo (véase el cuadro 12.2) proceden de recursos ya asignados al país beneficiario en virtud de los distintos instrumentos financieros y los criterios que corresponden a estos instrumentos.

FAS: período de 1991-1992

12.29. En junio de 1990, la Comisión, dentro del 7° FED, reservó para treinta y ocho Estados ACP con posible derecho a los recursos específicos FAS () alrededor de 460 millones de ecus en concepto de primer tramo de ayuda al ajuste.

12.30. De este modo se asignaron importes a países que no habían emprendido programas de reformas apoyados por las IFI y cuyo derecho a subvención no había sido reconocido con carácter definitivo por la Comisión ni en el momento de notificarse la asignación, ni en el período en cuestión. A raíz de ello, quedaron congelados a partir de 1991 en las cuentas de cuatro países () créditos por valor de 76 millones de ecus, que hasta 1995 no se liberaron para su redistribución a otros beneficiarios en 1996. Esta situación ya ha sido objeto de las observaciones del Tribunal (). En Uganda no se desembolsaron los fondos del programa de apoyo (17 millones de ecus) hasta 1994. Por otro lado, los programas acordados en 1992 con otros dos países () no comenzaron hasta 1995, año en el cual también se liberó la asignación para un tercer país ().

FAS: período de 1993-1994

12.31. El sistema experimentó varias mejoras al distribuirse la dotación (900 millones de ecus) () de la segunda serie de decisiones (1993-1994). La más importante se refiere a la fijación de un objetivo anual de desembolso con la posibilidad de revisar el objetivo provisional para el año 1994.

12.32. Las asignaciones complementarias del año 1994 se distribuyeron en algunos países () haciendo uso de los poderes del Ordenador de Pagos Principal sin pasar por el comité del FED, lo cual no se ajusta a lo dispuesto en el IV Convenio de Lomé y el acuerdo interno ().

12.33. Hasta 1995 las cuentas del FED no permitían contar con una visión global inmediata de los importes asignados a los programas de ajuste por parte de los diferentes instrumentos financieros de los Convenios de Lomé. En estas condiciones, las decisiones de financiación no pueden situarse en el conjunto de las intervenciones del FED, lo que resta una parte de su valor a los dictámenes (autorizaciones) emitidos por el comité del FED.

Condicionalidad

12.34. En su informe intermedio de 1991 (), la Comisión señalaba su propósito de efectuar una valoración propia y autónoma de la situación económica y financiera del país, valoración basada en tres niveles de condiciones de realización:

a) condiciones de carácter general relativas al mantenimiento del país en el proceso de ajuste para garantizar progresos de conjunto globalmente satisfactorios;

b) condiciones específicas, generalmente de tipo sectorial o vinculadas a la utilización de los FCP, que constituyen las únicas medidas críticas para la movilización de los recursos comunitarios;

c) condiciones administrativas y financieras.

12.35. Pese a que la Comisión opina que en principio las condiciones específicas son absolutamente necesarias para la liberación de los tramos siguientes, se volvió a observar () que en Ghana se habían liberado tramos sucesivos de programas sin que se hubieran cumplido en su integridad las condiciones específicas de los convenios de financiación. No obstante, la Comisión consideró que dichas condiciones estaban fundamentalmente cumplidas, o bien que lo estarían a corto plazo. En Costa de Marfil las condiciones específicas del segundo programa de apoyo no tienen sentido porque éste sólo cuenta con un único tramo pagadero a la firma del convenio de financiación.

12.36. Por otro lado, el Tribunal ya había destacado en sucesivas ocasiones () el carácter general y la falta de precisión de las condiciones impuestas por la Comisión, que a menudo deja un margen de maniobra bastante amplio. Así pues, la decisión de liberación tiende a convertirse fundamentalmente en una evaluación de la credibilidad del programa de reforma macroeconómico y sectorial, lo que recorta en gran medida el alcance real de ciertas condiciones inscritas en los convenios de financiación.

12.37. La Comisión, al igual que la mayoría de los demás proveedores de fondos, considera insatisfactoria la práctica actual de condicionalidad ligada a los programas de ajuste estructural (). También se reconoce que:

a) los porcentajes de cumplimiento de la condicionalidad son generalmente bajos, en torno al 60 %, o incluso inferiores, en las reformas más complejas pero fundamentales para la viabilidad del programa a largo plazo;

b) estos reducidos porcentajes de cumplimiento no siempre se traducen por la suspensión de la ayuda al ajuste, puesto que los proveedores de fondos se ven a menudo presionados para efectuar el desembolso, lo que contribuye a restarles credibilidad.

12.38. Por lo tanto, el Tribunal opina que debe trabajarse sobre un número más limitado de condiciones fundamentales, que sean realistas y objetivas, para que puedan aplicarse de forma más clara y estricta. Ello no impide que, en función de las características de cada país, sea necesario establecer referencias sectoriales para la evaluación del alcalce de las reformas. El Tribunal alienta a la Comisión para que mantenga esta posición en pro de la reforma de la condicionalidad en el marco del debate llevado a cabo actualmente por los proveedores de fondos dentro del programa especial de asistencia a los países del África subsahariana (PAS).

Coordinación

12.39. En su resolución de 16 de mayo de 1989, el Consejo había destacado la importancia de una estrecha coordinación entre los proveedores de fondos y expresado su deseo de:

a) aumentar la coherencia y la convergencia de los enfoques de la Comisión y los Estados miembros en la Comunidad, los Estados ACP, el Banco Mundial y el FMI;

b) hacer valer al resto de los donantes, en la fase más temprana posible del proceso, el punto de vista de la Comunidad.

12.40. De esta manera, la Comisión participa activamente en la coordinación internacional de las ayudas al ajuste estructural en el marco del PAS. En este terreno, la Comisión ocupa un lugar de primer fila que le permite hacer valer las prioridades comunitarias y, así, comparte la presidencia de los grupos de trabajo encargados de examinar los gastos públicos y la condicionalidad.

12.41. La Comisión participa por otro lado en las reuniones organizadas por el Banco Mundial para todos los Estados ACP sometidos a ajuste estructural. Estas reuniones (Consultative Group meetings y mesas redondas) tienen por objeto determinar las necesidades de financiación globales y el nivel de contribuciones de los proveedores de fondos, constituyendo también un foro en el cual puede debatirse provechosamente el proceso de ajuste estructural de cada país.

12.42. En los países ACP, las delegaciones de la Comisión participan regularmente en la coordinación de los apoyos a los programas de ajuste mediante sus contactos con los distintos proveedores de fondos, tanto a nivel de jefes de misión como de expertos.

12.43. Los proveedores de fondos consultados durante las inspecciones sobre el terreno se mostraron bastante satisfechos del gran empeño de la Comisión por lograr una coordinación más eficaz.

12.44. Así pues, se creó en Burkina Faso una estructura de coordinación para enmarcar los apoyos en el sector de la educación y la formación profesional. La Comisión y los Países Bajos son los interlocutores ante la administración de este país en representación de todos los proveedores de fondos. En el mismo país, la Comisión, los Países Bajos y Francia colaboraron estrechamente en el sector sanitario para instaurar y gestionar la «centrale d'achat des médicament essentiels et génériques» (CAMEG).

12.45. En Etiopía, la contabilización, gestión y utilización de los FCP generados por las ayudas a la balanza de pagos concedidas por seis proveedores de fondos () siguieron el mismo modelo, vinculándose el desembolso del segundo tramo al de un crédito del Banco Mundial («condicionalidad cruzada»).

12.46. Se detectaron algunas complicaciones en la coordinación concreta de determinadas acciones. Así, en Zimbabwe, aunque la ejecución del programa de ajuste estructural se haya apartado de los requisitos iniciales («off track») y las IFI, la Comisión y varios Estados miembros hayan suspendido el desembolso de sus ayudas, los Países Bajos y Suecia continuaron desembolsando su ayuda a la balanza de pagos.

12.47. En Ghana, el Banco Mundial interrumpió el desembolso de su ayuda en 1994, no así la Comisión.

12.48. Resulta en conclusión que, a pesar de algunas divergencias, la Comisión y los Estados miembros suelen tener cuidado en mantener una buena coordinación tanto al preparar los programas como al ejecutarlos. Es importante continuar por esta vía, especialmente al examinar los gastos públicos (véanse los apartados 12.66 a 12.68).

Ejecución de los programas de apoyo al ajuste estructural

Utilidad de los programas de importación

12.49. El apoyo al ajuste estructural llevado a cabo por las IFI y al que se ha sumado la Comunidad se basa en la situación macrofinanciera de los países en cuestión. Sin embargo, los programas de apoyo de la Comunidad siempre van acompañados de programas de importación, como dispone el IV Convenio de Lomé.

12.50. A pesar del carácter excepcional previsto por el Convenio, la Comisión ha aplicado cada vez más la financiación retroactiva de importaciones ya realizadas. Con ello ha querido adaptar su apoyo al ajuste estructural a la realidad macrofinanciera de este instrumento. Así, el programa de importación se convierte en ficticio y las divisas (ecus) aportadas por el FED se utilizan directamente y de forma prioritaria por los Estados ACP para el saneamiento de su balanza de pagos. Dada la repercusión monetaria y macroeconómica del apoyo a la balanza de pagos, unida a la política monetaria llevada a cabo por el Banco Central del Estado ACP en cuestión, la delimitación de la masa monetaria para evitar eventuales efectos inflaccionistas debe ser un elemento clave de apreciación.

12.51. Desde un punto de vista práctico y haciendo abstracción de los aspectos reglamentarios, resulta que, al menos por lo que respecta a los países de moneda convertible (Benin, Burkina Faso, Camerún, Costa de Marfil, Ghana, Mali), el paso por los programas de importación constituye un montaje burocrático costoso e inútil a la vez. En muchos países, se ha movilizado así la asistencia técnica para efectuar un trabajo entero de control contable que no sirve para nada. En efecto, no se trata en absoluto de reducir las sumas transferidas por el FED sino simplemente de obtener documentación de importaciones subvencionables, lo que siempre es posible puesto que las importaciones de los países beneficiarios alcanzan un nivel suficiente para encontrar, a posteriori, el volumen de facturas de importaciones necesario para justificar los pagos del FED ().

12.52. En los países donde los procedimientos nacionales y la situación económica lo permitan, la transferencia directa de los fondos al presupuesto del Estado ACP o al banco central, sin pasar por un programa de importaciones, permitiría dedicar los esfuerzos a controlar (apoyo directo) la utilización real de la ayuda, es decir, la ejecución de los gastos sociales del presupuesto estatal. La Comisión deberá prestar especial atención a este aspecto en relación con el 8° FED. En efecto, siempre que la operación se inscriba en un apoyo presupuestario directo, las comprobaciones deberían referirse prioritariamente a la disciplina presupuestaria del conjunto de los Estados ACP () y la movilización efectiva de las partidas presupuestarias elegidas como preferenciales en los convenios de financiación, según recomienda el grupo de trabajo sobre los FCP del PAS.

Asignación de los fondos de contrapartida

Principio de orientación a objetivos

12.53. La orientación de los FCP a objetivos significa que la ayuda comunitaria se dirige a acciones prioritarias establecidas de común acuerdo con el Estado ACP beneficiario, generalmente en los protocolos de acuerdo que forman parte del convenio de financiación. Se traduce en la asignación de sumas determinadas a líneas seleccionadas del presupuesto estatal o a instituciones financieras o sociales. Incluso cuando dicha orientación alcanza bastante grado de detalle, no permite por sí sola, debido a la fungibilidad de los recursos presupuestarios, garantizar que los recursos estatales sirvan efectivamente a la financiación de los sectores así elegidos ().

12.54. El Convenio de Lomé recomienda en su artículo 226 una utilización de los FCP orientada a objetivos. La Comisión, al igual que los PAS, admiten que el grado de determinación del objetivo debe depender de la calidad y fiabilidad del proceso presupuestario de cada Estado. En otras palabras, la especificidad de la orientación debe ir disminuyendo a medida que aumente la calidad del proceso presupuestario y de la gestión del gasto público.

12.55. Así, según el grado de calidad de la ejecución y del control presupuestario, cabe distinguir dos grupos de países: un primer grupo caracterizado por procedimientos fiables, para los cuales la determinación de los gastos objeto del apoyo puede ser global, y un segundo grupo para los que dicha determinación debe ser detallada.

12.56. Sin embargo, los países examinados presentaron diferencias importantes en cuanto a la determinación del objetivo, diferencias que se explican en parte por divergencias de calidad en el proceso y el procedimiento presupuestarios de los países afectados. Estas diferencias iban desde la simple asignación global de importes al presupuesto de un ministerio (orientación a objetivos de carácter sectorial) (Mozambique y Tanzania) a la indicación detallada de los programas o acciones específicas destinadas a financiación (Zimbabwe, programa 1993-1994).

12.57. En los países donde la orientación a objetivos tenía carácter sectorial (Zambia y Tanzania) se registraron los mayores porcentajes de movilización de los FCP (respectivamente el 100 % y el 94 %), mientras que en los países de orientación detallada (Zimbabwe y Ghana) el porcentaje de desembolso fue muy inferior (respectivamente el 51,4 % y el 68,6 %).

12.58. Para eliminar los riesgos de desviación, habría que mantener la asignación de la ayuda comunitaria a algunas partidas presupuestarias de gastos, pero con adaptaciones para evitar los bloqueos originados por una orientación a objetivos demasiado detallada.

12.59. A este respecto, y como la propia Comisión ha destacado en diversas ocasiones (véase también el apartado 12.44), el examen de los gastos públicos llevado a cabo por las IFI en colaboración con los demás proveedores de fondos podría convertirse en un instrumento de orientación y control de los gastos públicos, siempre que se haga sistemáticamente en cada ejercicio presupuestario para que las conclusiones del examen puedan tenerse en cuenta al elaborarse el presupuesto siguiente (n+2), lo que no sucedió en ninguno de los once países examinados.

12.60. Por último, una ayuda presupuestaria tiene escaso valor en países donde los procedimientos presupuestarios carecen de solidez, la ejecución del presupuesto resulta lenta, centralizada y poco transparente y donde el control sobre los gastos es casi inexistente (véanse los apartados 12.95 a 12.100). Varias resoluciones del Consejo recomiendan la asistencia a estos países y destacan la necesidad de mejorar el funcionamiento de su hacienda pública. En cada uno de los sectores mencionados en la resolución del Consejo de junio de 1995, los progresos logrados en los países examinados distan mucho de permitir el paso sin excesivo riesgo a un sistema de asignación global ().

12.61. Para la Comisión, la orientación sectorial ofrece atractivos por su carácter simplificador y la posibilidad adicional de influir significativamente en la reestructuración del conjunto de los gastos públicos, evitar controles administrativos vinculados a la definición de las partidas presupuestarias y acelerar el desembolso de los fondos. No obstante, como en realidad se trata de una asignación global, tal enfoque debe acompañarse de un examen del conjunto de partidas presupuestarias efectivamente ejecutadas en la práctica para tener la seguridad de que las aportaciones de fondos previas no han provocado efectos perversos y de verdad se ha respetado la economía general del presupuesto (distribución efectiva entre los distintos sectores de gastos). Será necesario que la Comisión siga participando, con los principales proveedores de fondos, en la elaboración del presupuesto si quiere garantizar una financiación adecuada de los sectores considerados prioritarios. Esta participación debería constituir en ese caso un requisito básico para su intervención. Un sistema tal sólo resulta posible, sin embargo, en países donde los procedimientos de ejecución de los gastos públicos son transparentes. Antes de emprender esta nueva vía, la Comisión debería cerciorarse de la existencia de tales procedimientos y, en su caso, permitir a los Estados ACP reforzar los relativos al control presupuestario mediante importantes apoyos institucionales. De ello se desprende que la Comisión debería evaluar regularmente la calidad de estos procedimientos y mostrarse firme si el Estado ACP rompe sus compromisos ().

Sectores sociales prioritarios

12.62. Dado que la Comisión decidió () que dentro del sector social debería darse prioridad a los ámbitos de la educación básica y la sanidad, el Tribunal se ha limitado a examinar los mismos.

12.63. La asignación inicial de los FCP y su utilización efectiva en los once países examinados se recogen en el cuadro 12.4, del cual se desprende que la parte de los FCP consagrada a los sectores sociales prioritarios se sitúa entre el 20,8 % (Benin) y el 100 % (Tanzania, Zimbabwe y Etiopía) del total de los fondos asignados. Por lo tanto, en algunos países no se refleja, al menos en términos financieros, la prioridad otorgada a estos sectores por la Comunidad. Aunque esta prioridad no se haya traducido en cifras, el porcentaje para garantizar una masa crítica suficiente debería rebasar ampliamente el 50 %.

12.64. El apoyo aportado a los sectores sociales prioritarios de ciertos países de la zona del franco (Benin, Burkina Faso, Camerún) refleja mal la prioridad otorgada por la Comunidad. En estos países, se han utilizado cantidades importantes para la liquidación de los déficit previos de los organismos públicos y semipúblicos, según muestra el cuadro 12.5.

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.65. Cabe también mencionar el pago a una empresa privada a raíz de un litigio entablado contra Burkina Faso (1 200 millones de FCFA) (1,8 millones de ecus) (), así como el reembolso de las deudas del Gobierno de Ghana al banco nacional (28 800 millones de Cedis) (18,8 millones de ecus) ().

12.66. Las principales razones aducidas tanto por las autoridades de los distintos países como por la Comisión para explicar los porcentajes de utilización de los fondos a los sectores sociales prioritarios son de dos órdenes:

a) insuficiente capacidad de absorción de los sectores afectados (Burkina Faso, Ghana);

b) procedimientos burocráticos y complicados para ejecutar las acciones y los programas y justificar los gastos correspondientes (Burkina Faso, Mali, Zimbabwe).

12.67. En realidad, la prioridad otorgada a los sectores sociales en cuestión por los países ACP es difícil de evaluar, a falta de datos fiables sobre los gastos realmente efectuados (la ejecución presupuestaria). Por este motivo, el Tribunal se ha basado en importes presupuestados para analizar las asignaciones a los sectores sociales prioritarios. Igualmente, debido a que no existe un indicador único que dé una imagen completa de la prioridad presupuestaria otorgada a los sectores sociales afectados, el Tribunal, en función de los datos presentados por las delegaciones y los países ACP, ha cotejado las asignaciones presupuestarias de estos sectores con los de dos indicadores diferentes: el presupuesto total y el PIB (). A pesar de la ayuda de la Comunidad, parece ser que la situación presupuestaria de los sectores sociales prioritarios no ha mejorado sustancialmente en ciertos países (véanse los cuadros 12.6.a y 12.6.b).

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.68. Las cifras disponibles tienden a poner de manifiesto la necesidad de otorgar prioridad a estos sectores, sobre todo si se mantiene el objetivo de atenuar los efectos negativos del ajuste estructural para los más desfavorecidos (). Si este último objetivo se convirtiera en prioritario, convendría cerciorarse de que la ayuda tipo programa constituye el mejor medio de conseguirlo y justificar esta elección frente a una ayuda más clásica, tipo proyecto, a la cual están volviendo algunos donantes (Canadá/Dinamarca).

Evolución de ciertos indicadores macroeconómicos

12.69. Antes de intentar formular conclusiones sobre la evolución macroeconómica de estos países, conviene destacar el problema de la fiabilidad de los datos estadísticos, y la imposibilidad de aislar los efectos de las ayudas al ajuste estructural de los restantes factores que influyen en la evolución macroeconómica (). Esta realidad limita la calidad del seguimiento de los programas de ajuste estructural por parte de los proveedores de fondos y explica, en parte, las dificultades de aplicación de los correspondientes mecanismos de ayuda.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.70. En diversas ocasiones el FMI ha formulado, mediante una serie de indicadores (véase el cuadro 12.8), los objetivos sobre la evolución macroeconómica para los países en proceso de ajuste estructural.

12.71. La evolución de estos indicadores, así como de los correspondientes a la balanza de pagos corrientes, al tipo básico del banco central y al tipo de cambio en relación con las monedas de referencia, durante el período de 1991 a 1995 en los países examinados, según se muestra en el cuadro 12.7, resulta bastante desigual. A pesar de determinadas mejoras, en los países de los que se dispone de información, la comparación con los objetivos descritos en los documentos marco de política económica del FMI muestra, por su parte, unos resultados aún modestos.

12.72. En cuanto al crecimiento del PIB, sólo Zimbabwe ha alcanzado los objetivos de referencia fijados en el documento marco. Respecto a la tasa de inflación, únicamente se observa una mejora en Etiopía, donde también se han logrado los objetivos del documento marco. Además, del cuadro 12.7 se desprende que los déficit presupuestarios se han agravado en la mayoría de los países examinados, excepto en Ghana, Tanzania y Zambia. En lo que se refiere al incremento de la masa monetaria, se registra una evolución inquietante en Ghana y Mozambique.

12.73. En el plano externo se registra (véase el cuadro 12.9) un crecimiento alarmante de la deuda entre 1990 y 1994 y, por consiguiente, del servicio de la deuda. A pesar de los programas de apoyo al ajuste estructural financiados por las IFI, persiste el problema del endeudamiento de los Estados beneficiarios. En efecto, los préstamos de ajuste estructural concedidos por las IFI requieren ayudas externas en forma de donaciones que permitan la conclusión de nuevos préstamos. Las condiciones de los préstamos imponen a los países beneficiarios el volumen de ayuda exterior de que se beneficiarán en el futuro, porque los recursos propios de los países sometidos al ajuste son demasiado escasos para financiar al mismo tiempo la amortización de deudas previas y los gastos presupuestarios.

12.74. Es preciso también tomar nota de que el crecimiento demográfico neutraliza en buena medida los esfuerzos que acompañan el ajuste estructural (). En efecto, incluso con un crecimiento económico excepcional del 5 %, uno demográfico del 3 % no dejará en principio recursos suficientes para hacer frente a los plazos de reembolso de la deuda. En los once países examinados el crecimiento demográfico varía entre un 2,3 % y un 3,4 % ().

12.75. La situación económica de los países examinados sigue siendo precaria, en contraste con ciertos países del este asiático. Esta falta de progreso amenaza con mantenerse a pesar del apoyo al ajuste estructural proporcionado por la Comisión, los demás proveedores de fondos y las IFI.

Ejecución de las reformas a escala sectorial

12.76. Los programas de apoyo del FED incluyen reformas sectoriales que constituyen a menudo condiciones específicas previas al desembolso de la ayuda. Se ha constatado que a veces estas reformas son parciales, pero no por ello retrasan la liberación de los tramos de los programas.

12.77. En Zambia, el programa de reformas sociales (Social Action Programme), que formaba parte del programa de ajuste estructural, no tuvo éxito y fue sustituido por el «Social Sector Rehabilitation and Development Programme». No se llevó a la práctica el «Public Sector Reform Programme» mencionado en el segundo programa de apoyo al ajuste estructural.

12.78. En Zimbabwe, las reformas encaminadas a la liberalización del comercio y la economía fueron satisfactorias, mientras que las vinculadas a la ejecución del «Social Dimension of Adjustment Plan» estuvieron muy por debajo de las previsiones.

12.79. Ante estos casos, resulta que la Comisión no ha considerado oportuno insistir en el cumplimiento de ciertas reformas sectoriales establecidas en los convenios de financiación.

Efectos de la ayuda en los sectores previstos

12.80. En los países visitados, la ejecución de los apoyos presupuestarios no siempre ha sido todo lo fácil que los convenios de financiación parecían presagiar y muchos obstáculos tienen su origen en la ejecución de los presupuestos de los Estados ACP o incluso en la política económica de sus Gobiernos.

12.81. Para el conjunto de los países examinados es preciso señalar que la ayuda presupuestaria orientada a los FCP tropieza con dos dificultades:

a) en primer lugar, no hay vínculo claro entre la movilización de créditos en los sectores sociales y la medida en la cual las poblaciones especialmente afectadas por las políticas de ajuste se beneficiaron realmente del apoyo (véanse los cuadros 12.10 a 12.12);

b) en segundo lugar, no se desprende claramente del Convenio de Lomé () que los FCP puedan utilizarse para financiar gastos de personal. La Comisión utiliza vías diferentes según los países.

La ejecución presupuestaria en los Estados ACP

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12.82. Un sistema de ejecución presupuestaria centralizado hasta el extremo y la complicación de los procedimientos de compromiso y ordenación y liquidación de pagos retrasaron considerablemente la movilización de los créditos destinados a los sectores sociales. Los ejemplos que siguen ilustran este fenómeno:

a) no llegó a utilizarse un importe de 236 millones de FCFA (0,36 millones de ecus) del ejercicio

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presupuestario de 1993, reservado para los salarios de maestros recién contratados (Burkina Faso);

b) la utilización de los fondos al final de julio de 1994 para el apoyo presupuestario de 1994 fue muy escasa en determinados sectores: en educación, de una dotación de 1 475 millones de FCFA (2,2 millones de ecus), se habían liquidado 471 millones de FCFA (0,7 millones de ecus), o sea, un porcentaje del 32 %. En sanidad, de una dotación de 2 306 millones de FCFA (3,5 millones de ecus), sólo se habían liquidado 344 millones de FCFA (0,5 millones de ecus), o sea, un porcentaje del 15 %. Incluso en lo relativo al mantenimiento de carreteras, el porcentaje de ejecución sólo fue del 22 % (Mali);

c) dentro del apoyo presupuestario a las regiones en materia de educación, las liberaciones de tramos mensuales de créditos estaban muy retrasadas en noviembre de 1995 y la situación había empeorado en relación con el año anterior (Zambia);

d) la orientación de los FCP a acciones específicas en los ámbitos de educación y sanidad en el primer programa de apoyo al ajuste estructural (1993-1994), así como la obligación de justificar con detalle cada gasto, de por sí difícil por la complicación de los procedimientos administrativos aplicados, hicieron que en noviembre de 1995, momento de realizarse la inspección, la utilización de los FCP fuera muy escasa (51,4 %) (Zimbabwe);

e) la movilización de los FCP previa autorización complementaria de liberación de créditos («vote of credit») frenó su utilización como apoyo de partidas presupuestarias (Zimbabwe). Ante esta situación, la Comisión ha tomado medidas para cambiar ciertos procedimientos;

f) la disposición del protocolo de acuerdo sobre la utilización de los FCP que precisa que los programas apoyados no pueden referirse a importaciones de bienes y de servicios constituyó también un freno a la utilización de los fondos (Zimbabwe).

Distribución geográfica del apoyo presupuestario

12.83. Ha de buscarse un mejor equilibrio en la distribución geográfica de los gastos, puesto que las máximas beneficiarias han sido las zonas urbanas, como demuestran los ejemplos siguientes:

a) en el sector de la educación básica, el apoyo comunitario a los gastos de personal ha beneficiado sobre todo a las zonas urbanas (Burkina Faso);

b) en el sector de la sanidad, se observó un aumento de la disponibilidad de medicamentos en la mayoría de los centros sanitarios, pero sigue siendo difícil cubrir los puestos de médico rural a pesar de la financiación de la vivienda a cargo de los FCP (Zimbabwe);

c) en el sector de la educación básica, se observó, a pesar del nivel aceptable de asignaciones presupuestarias, que las condiciones escolares (mantenimiento de las escuelas, disponibilidad de suministros y número de profesores cualificados) eran bastante peor en el campo que en las zonas urbanas (Zimbabwe).

Prioridad concedida a la educación y la sanidad de nivel primario

12.84. La prioridad concedida en los sectores sociales a la educación básica y la asistencia sanitaria primaria no siempre se traduce en asignaciones financieras, como demuestran los ejemplos siguientes:

a) en el sector de la sanidad, la prioridad concedida a la asistencia primaria siguió siendo escasa, mientras que los gastos de funcionamiento de los servicios centrales y la asistencia terciaria absorbían más del 40 % de los créditos operativos del Ministerio de Sanidad. Para que la ayuda comunitaria beneficie a los más desfavorecidos, debería aumentar la parte correspondiente a la asistencia primaria dentro del total de gastos sanitarios (Burkina Faso);

b) durante las inspecciones realizadas en las provincias de Pasore y de Yatenga, se observó que las escuelas primarias no tenían material y suministros suficientes, el abastecimiento de las cantinas resultaba irregular y las condiciones de alojamiento de los maestros eran con frecuencia precarias. En cambio, el número y calidad de estos maestros respondían a las necesidades (Burkina Faso);

c) en Mali, el examen de los gastos públicos puso de manifiesto una insuficiente financiación de la enseñanza primaria y una disminución considerable de los recursos consagrados al sector de la sanidad a pesar de las tremendas necesidades existentes. Precisamente fueron las reformas en los sectores sociales, en particular la educación, las que registraron un menor avance. Resulta también que los mecanismos presupuestarios y el contenido de los gastos tienden a privilegiar a las capas sociales acomodadas, lo que evidentemente va en contra de los objetivos pretendidos;

d) el apoyo presupuestario prestado en 1994 a Ghana en el sector de la educación se desplazó de la educación básica a la secundaria a pesar de la situación de carencia de la primera. Habría sido más deseable y conforme a las orientaciones de la Comunidad utilizar los FCP en el subsector de la educación básica;

e) también en Ghana, los importes asignados en el presupuesto del sector sanitario a la asistencia primaria siguieron siendo escasos, puesto que los servicios centrales y la asistencia terciaria absorbieron buena parte de los recursos disponibles (los dos hospitales nacionales absorben el 10 % del presupuesto anual). Por otro lado, la masa salarial, que representa el 75 % del presupuesto de la sanidad, limitaba los gastos operativos.

Otras observaciones

12.85. En Ghana se encontraron los siguientes problemas específicos:

a) un programa de rehabilitación de escuelas primarias previsto por un importe de 1 000 millones de GHC (1,2 millones de ecus) en el presupuesto del año 1993 no se llevó a la práctica, a pesar de haberse pagado al proveedor el total fijado en el contrato. En efecto, los materiales de construcción no se llegaron a suministrar al Ministerio de Educación. La Comisión habría debido examinar el caso para adoptar las medidas de rectificación pertinentes;

b) otro programa relativo a la entrega de libros y material escolar a las escuelas primarias y secundarias por un importe de 1,9 millones de USD (1,4 millones de ecus), previsto igualmente en el presupuesto del ejercicio 1993, acababa de comenzar en agosto de 1995;

c) la política presupuestaria restrictiva del Gobierno se tradujo -también en los distintos sectores sociales- en una reducción de créditos, la reorientación de determinados programas y la implantación de topes a los porcentajes de utilización de algunas líneas de crédito, y así ha dado lugar a la limitación del volumen de gastos que el FED se proponía dedicar a estos sectores. En consecuencia 28 800 millones de GHC (18,8 millones de ecus) de FCP seguían sin utilizarse en septiembre de 1995 (véase el apartado 12.65);

d) en Burkina Faso, siguieron siendo escasas las iniciativas previstas en el primer programa de apoyo para estimular a las empresas privadas en el contexto del ajuste estructural, puesto que los gastos se limitaron a 36 millones de FCFA (0,06 millones de ecus).

12.86. En Burkina Faso, el almacenamiento centralizado del material y suministros escolares combinado con la insuficiencia de medios de transporte retrasó su distribución a las escuelas. En septiembre de 1995, se mantenían en reserva en Ouagadougou volúmenes importantes de suministros comprados para el año escolar anterior (1994/1995).

12.87. En septiembre de 1995 seguía pendiente un contrato firmado en 1993 para la adquisición de mapas geográficos, porque el adjudicatario de Burkina Faso no había podido pagar a su proveedor en Francia el anticipo que se le había solicitado.

12.88. Si bien una parte creciente de los créditos recibidos por Zambia ha sido destinada al subsector de la educación primaria, reduciéndose a la vez los gastos salariales para el período de 1992-1995, los justificantes presentados no permitieron apreciar en qué medida se utilizaron los fondos en beneficio de los grupos más desfavorecidos.

Supervisión de los programas

12.89. La consideración del apoyo al ajuste estructural como un instrumento de desembolso rápido () no resta importancia al hecho de que un seguimiento riguroso y una buena organización de las operaciones garantizan el éxito de las acciones emprendidas por la Comunidad (). Tal seguimiento debe referirse no sólo a la ejecución del programa macroeconómico de estabilización y de ajuste por la administración ACP, sino también a las reformas sectoriales, la política seguida en los sectores sociales y la preparación y ejecución del presupuesto estatal.

Seguimiento de la Comisión

12.90. La delegación de la Comisión es la principal encargada de la supervisión en cada país, a lo que se suman las misiones específicas de seguimiento y auditoría realizadas por sus servicios centrales, mientras que la organización se encuadra en la asistencia técnica.

12.91. En este contexto, es preciso señalar que un solo consejero económico en las delegaciones no resulta suficiente para efectuar este seguimiento, habida cuenta de la importancia financiera de la ayuda (véase el apartado 12.16). Así, el seguimiento de la ejecución del apoyo comunitario in situ por lo general no pudo realizarse de forma sistemática, a pesar de la importancia que reviste para apreciar el impacto final de la ayuda.

Asistencia técnica

12.92. La insuficiencia de recursos de las delegaciones se compensó en parte mediante el recurso a la asistencia técnica que completó el seguimiento llevado a cabo por las delegaciones, pero con resultados variables según los países y su volumen y mandato. Así se constató que la asistencia técnica establecida en Burkina Faso había llevado a cabo un trabajo notable y contribuido activamente a la concepción de las reformas y al seguimiento de los apoyos presupuestarios en los sectores de la sanidad y la educación. En cambio, en Zimbabwe, la asistencia técnica se orientó más al control contable de la utilización de los FCP, lo que ofrece un interés muy limitado. En Zambia, la asistencia técnica de larga duración estaba ligada al Ordenador Nacional de Pagos del FED y realizaba funciones de asesoramiento en materia de gestión presupuestaria. En Mali, la asistencia técnica se había limitado a la ejecución del PGI y a la determinación del objetivo de los gastos que debían financiarse por los FCP. En Ghana no había asistencia técnica permanente a pesar de las dificultades ya encontradas en la gestión de los programas de importación del 6° FED ().

Seguimiento por los Estados beneficiarios

12.93. En los convenios de financiación y los acuerdos conexos está previsto que el Gobierno informe sobre la ejecución presupuestaria, especialmente la utilización de los FCP. Se constató que en Burkina Faso y Ghana nunca ha habido tales informes. En Zambia, no se ha presentado relación alguna de los gastos efectuados en los sectores sociales respecto de los años 1992 y 1993, mientras que los estados de los años 1994 y 1995 eran muy breves.

Conclusiones

12.94. La política de la Comisión en materia de apoyo al ajuste estructural se ha llevado en función de la evaluación de la situación específica de cada país beneficiario dentro de las IFI y de la función que éstas asignan a los diferentes proveedores de fondos. Por este motivo no se ha podido establecer un modelo único ni una ejecución normalizada. Así ocurre especialmente en el caso de la constitución y orientación de los FCP a objetivos donde se constataron algunas diferencias importantes entre los países beneficiarios, cuya justificación a veces no queda clara (véanse los apartados 12.20 a 10.54).

12.95. Tratándose de la notificación de los apoyos financieros a los beneficiarios (), del pago de los anticipos pendientes de liquidar (), de la ampliación de los límites de los convenios de financiación (), del desembolso de los programas en un único tramo (), del carácter retroactivo de los programas de importación () o de la utilización de los FCP (), la Comisión, con la conformidad del comité del FED, ha aplicado una interpretación amplia de la normativa.

12.96. La Comisión se propone al mismo tiempo seguir aplicando la condición impuesta por las IFI recordando que sólo hay un programa de ajuste en cada país (véase el apartado 12.19) y conservar su facultad discrecional al enjuiciar el desarrollo de las reformas definiendo sus propias condiciones para la liberación de la ayuda del FED para el ajuste estructural (véase el apartado 12.34). Esta situación puede motivar que la Comisión renuncie sobre la marcha a ciertas condiciones inscritas en los convenios de financiación (véase el apartado 12.35). El sistema resultante es demasiado complejo y puede perjudicar a la credibilidad de las exigencias de la Comisión. Debe hacerse un esfuerzo para simplificar, aclarar y aplicar estrictamente las condiciones básicas, con el fin de conseguir un sistema más racional (véase el apartado 12.76).

12.97. Como los programas generales de importación revisten por lo general un carácter ficticio, sería más realista abandonarlos y sustituirlos por una ayuda presupuestaria directa, como la prevista en el 8° FED, que además permitiría liberar los recursos que faltan para lograr la aplicación real de las ayudas en beneficio de los más desfavorecidos (véase el apartado 12.52).

12.98. La coordinación de los donantes es el aspecto en que la actuación de la Comisión resulta más convincente. Esta preocupación por la coordinación se manifiesta tanto con respecto a las instituciones internacionales como a los Estados miembros y los principales donantes que participan en los programas de reformas de los países beneficiarios (véase el apartado 12.48). No obstante, como señaló el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, sería deseable obtener el consenso de los donantes en torno al tema de la constitución y utilización de los FCP.

12.99. Pese a que la letra f) del artículo 244 del Convenio de Lomé insiste en conceder una atención muy especial a las categorías sociales más vulnerables, en particular a los pobres, desempleados, las mujeres y los niños, resulta que en algunos países se ha producido un giro en favor de las medidas de saneamiento financiero del sector público (véanse los apartados 12.64 y 12.65), a resultas de lo cual, los recursos del FED no se han asignado en su totalidad al apoyo de los más desfavorecidos.

12.100. Para los restantes países (no pertenecientes a la zona del franco), los apoyos presupuestarios aportados por los FCP se ajustaron por lo general a las orientaciones del Consejo en los sectores de sanidad y educación. Sin embargo, en algunos países, la eficacia de estos apoyos en los sectores sociales siguió siendo modesta, debido fundamentalmente a una orientación demasiado detallada de los FCP (Zimbabwe) para el primer programa (1993-1994) (véase el apartado 12.82.e) y la lentitud y retrasos de la ejecución del presupuesto estatal (Ghana, véase el apartado 12.85, Zimbabwe, véase el apartado 12.82.f).

12.101. En varios países visitados (véase el apartado 12.96) recibieron mejor tratamiento los servicios sociales de las zonas urbanas que los de las zonas rurales, por lo que convendría buscar un reequilibrio de las financiaciones públicas. Del mismo modo, en materia de educación sigue siendo insuficiente la prioridad otorgada a la de nivel básico (véase el apartado 12.84). Se observó un fenómeno similar en el sector de la sanidad, donde la atención primaria no siempre se ha beneficiado de los créditos necesarios (véase el apartado 12.84).

12.102. La orientación detallada de los FCP requirió un trabajo de gestión y seguimiento importantes tanto de las delegaciones como de la asistencia técnica. En vista de la fungibilidad de los recursos presupuestarios, la orientación de los FCP podría ser menos detallada (véanse los apartados 12.53 y 12.54) en algunos países, pero debería acompañarse de objetivos cuantitativos en los sectores sociales y de la instauración de un sistema de seguimiento y evaluación.

12.103. El examen de los presupuestos de los últimos años de los países visitados muestra que deben proseguirse los esfuerzos para conceder más relevancia a las políticas sectoriales que persiguen una mayor cohesión social, lo cual reviste importancia, especialmente a la luz de las disposiciones del Convenio () que prevén que el apoyo al ajuste estructural debe respaldar el esfuerzo desplegado por los Estados ACP para mejorar, entre otras cosas, el bienestar social y económico del conjunto de la población y para velar por que el ajuste sea económicamente viable y social y políticamente soportable (véanse los apartados 12.64 y 12.65).

12.104. Debido a la importancia de las sumas movilizadas por el FED en virtud del ajuste estructural (más del 47 % del conjunto de los PIN de los países afectados), se hace inevitable un seguimiento riguroso de las operaciones (véanse los apartados 12.91 y 12.92), que ha resultado difícil en los países examinados, debiendo perseguirse mejoras en dos frentes:

a) en las delegaciones, para el control de los apoyos al ajuste (véase el apartado 12.91);

b) en las administraciones nacionales, donde se hacen necesarios apoyos institucionales fundamentalmente mediante la instauración sistemática de la asistencia técnica para controlar el proceso presupuestario y ayudar a los países ACP a realizar las reformas en los sectores a que se dirige el FED.

12.105. De la situación de la hacienda pública y de los demás indicadores macroeconómicos de los países examinados resulta que, a pesar del apoyo al ajuste estructural, la situación a veces queda muy lejos de los objetivos fijados en un principio, es decir, el restablecimiento de los equilibrios financieros interno y externo y la vuelta al crecimiento económico en los países afectados (véanse los apartados 12.70 a 12.72).

12.106. Respecto a las importantísimas necesidades de los países en materia de servicios sociales básicos (sanidad, educación), la asunción por el FED de los gastos dirigidos al respecto no permite por sí sola limitar los efectos negativos del ajuste en las capas sociales más desfavorecidas (véanse los apartados 12.60 y 12.61). En efecto, el presupuesto no da prioridad necesariamente a la dimensión social de la actuación pública, extremo sobre el cual la Comisión no siempre ejerce el control necesario. En este sentido, el apoyo presupuestario sólo podrá ser un instrumento realmente eficaz si se acompaña de una participación más estrecha del conjunto de donantes y, en consecuencia, de los servicios de la Comisión en la preparación, ejecución de los programas en los sectores previstos y evaluación posterior (examen de los gastos públicos) del presupuesto de los países ayudados. Es importante destacar que un enfoque de este tipo, consecuencia lógica de las modificaciones introducidas en noviembre de 1995 al IV Convenio de Lomé, corre el riesgo de tropezar en cierta medida con la propia soberanía de los Estados ACP ().

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCION DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1995

12.7. Desde hace ya varios años existe una auténtica voluntad política de la Comunidad por solucionar la cuestión de los remanentes del FED

Además de la financiación del 8° FED, por un importe de 292 millones de ecus, se puede recordar también:

- El refuerzo, por un importe de 150 millones de ecus, de la dotación del artículo 254 del Convenio a partir de remanentes procedente del 5° y 6° FED. Aprobada en julio de 1994, esta operación tenía por objeto hacer frente las consecuencias de la situación en Rwanda;

- La decisión de la Comisión, tomada el 12 de junio de 1996, de proponer al Consejo ACP-CE la reconstitución del PIN de Somalia con arreglo a los Convenios de Lomé II y III permitirá absorber la totalidad de los remanentes disponibles bajo los seis primeros FED, es decir, 36,8 millones de ecus. Puesto que esta última cantidad es insuficiente para cubrir la totalidad de las necesidades de la reconstitución mencionada más arriba, será necesario incluso recurrir a los intereses del FED para cuadrar el balance.

Es evidente que el reciclaje de los remanentes asignados por países en el marco de los PIN no es jurídicamente posible ni políticamente factible, excepto en los casos excepcionales, de Sudán y Somalia.

Su utilización para la financiación de nuevos proyectos, respetando prioritariamente el marco jurídico existente, contribuirá ciertamente a solucionar esta cuestión.

AYUDAS DEL 7° FED EN APOYO AL AJUSTE ESTRUCTURAL

Sector y enfoque de control:

Marco y objetivo de la fiscalización del Tribunal

12.13 12.14. La Comisión considera que ha aplicado correctamente el Convenio de Lomé.

En efecto:

a) La financiación retroactiva no está justificada por el deseo de una ejecución rápida, sino porque frecuentemente existe una globalización de la disponibilidad de divisas y el calendario de realización de las importaciones no está influido por los desembolsos, sino por las necesidades de la economía.

b) El desembolso de los recursos en un único tramo sigue siendo excepcional.

c) Las modalidades se aplicaron respetando los textos vigentes que prevén un enfoque individualizado en cada caso. Este enfoque se especificó en las propuestas de financiación correspondientes presentadas al Comité del FED. Esta práctica (financiación retroactiva) es la utilizada por el conjunto de los suministradores de fondos.

El informe del Tribunal de Cuentas se refiere fundamentalmente al impacto de la financiación de los sectores sociales por la Comisión, prestando en cambio una atención limitada a las repercusiones del apoyo a la balanza de pagos. Este enfoque podría subestimar el papel real desempeñado por la Comisión en materia de ajuste estructural, en particular con relación a determinados temas, como la liberalización de los mercados de cambio, el apoyo a la convertibilidad de las monedas, etc.

Política de apoyo al ajuste estructural seguida por los FED

Orientaciones de carácter general

12.20. Además de determinar los ejes principales para la aplicación del apoyo de la CE al ajuste estructural en los países ACP cuando entró en vigor el IV Convenio de Lomé, se han presentado una serie de documentos relevantes que detallan las modalidades de apoyo al ajuste estructural, las políticas relacionadas con los fondos de contrapartida (FCP) y los exámenes del gasto público. Entre estos documentos pueden citarse:

1) Documento de la Comisión sobre la utilización de los FCP y directiva de la Comisión sobre las modalidades de constitución y seguimiento financiero de los FCP (1991).

2) Resolución del Consejo sobre la constitución y la utilización de los FCP (1991) y directrices sobre los FCP en el PSA (1991).

3) Resolución del Consejo sobre el ajuste estructural (1992).

4) Resolución del Consejo sobre el ajuste estructural (1995).

5) Directrices sobre los procesos de revisión del gasto público en el PSA(1995).

Estos documentos presentan claramente el marco operacional relativo a la constitución, la remuneración y la utilización de los fondos de contrapartida, el grado de detalle de determinación de su objetivo («earmarking»), las prioridades de los sectores sociales, las modalidades de control y seguimiento, etc.

Es obvio que no se establecieron directrices concretas sobre otros temas, ya que ello habría ido contra el principio de evitar la estandarización.

A la vez que ofrecen un marco preciso para las políticas de ajuste estructural, estos documentos dejan un margen de maniobra para satisfacer el requisito impuesto por el Convenio de Lomé de adaptar nuestras modalidades de intervención a la situación específica de cada país con el fin de evitar la estandarización de los programas. Concretamente, las modalidades de determinación del objetivo de los fondos de contrapartida deben tener en cuenta las políticas sectoriales y la calidad de los procesos presupuestarios, al igual que los objetivos macroeconómicos generales.

12.22. La consideración de la dimensión regional no se expresa solamente en la realización de acciones y financiaciones específicas, sino también y sobre todo en el «diseño» de los programas (naturaleza y contenido de las medidas de reformas fiscales y aduaneras, de liberalización, de armonización transfronteriza, etc.).

Sería necesario evaluar el «contenido regional» de los documentos marco de política Económica (PFP) y la «coherencia regional» del PFP de un país determinado con el PFP de los países vecinos para apreciar si se ha tenido o no en cuenta la dimensión regional, en primer lugar en el programa y a continuación en las posibles intervenciones de la CE. También sería necesario no limitar el análisis únicamente a los aspectos financieros del debate regional, puesto que estos aspectos sólo representan una parte muy escasa de la implicación de la Comisión. Así sucede en la UEMOA, donde la Comisión se ha ocupado del impacto sobre los sistemas productivos, la instauración de un dispositivo de vigilancia multilateral, el lanzamiento de una campaña de comunicación, un proyecto de mejora y de armonización de los índices de precio al consumo en los países de la UEMOA y la financiación de un seminario sobre contabilidad nacional en estos mismos países.

Para evaluar objetivamente el impacto de la iniciativa transfronteriza (CBI) es esencial distinguir desde el principio entre la aplicación de medidas de tipo CBI (que en algunos países se han aplicado fuera del marco de la CBI) y la realización de los proyectos y programas de apoyo a la CBI. Es más, aunque es posible apreciar algunas repercusiones a corto plazo, la experiencia muestra que este tipo de programas de liberalización sólo pueden evaluarse de forma realista a largo plazo y teniendo en cuenta sus efectos dinámicos sobre la competitividad, etc.

En cuanto a la aplicación de las medidas CBI, hay que observar que la CBI se basa en los principios de autoselección y geometría variable. Nunca se pretendió que todos los países participantes aplicasen todas las medidas al mismo ritmo, por lo que los países se encuentran en distintas etapas de aplicación. En cualquier caso, prácticamente todos los países han realizado progresos importantes en la eliminación de obstáculos no arancelarios (particularmente al suavizar las restricciones cambiarias y al eliminar los requisitos de licencias de importación/exportación) y en la desregulación de las inversiones.

Si se considera la aplicación de los programas específicos apoyados por la Comisión con arreglo a la iniciativa transfronteriza, es importante observar que esta iniciativa reconoce las diferencias existentes entre los países participantes. En consecuencia, se pidió a cada país que formulase un programa para aplicarlo con los copatrocinadores. De esta manera, no existe un «programa» CBI como parece implicar el texto, sino una serie de programas específicos por países. Como es natural, la formulación de estos programas ha avanzado a distintas velocidades: algunos países como Zambia o Malawi hace ya tiempo que aprobaron sus programas; otros, como Namibia o Swazilandia, están a punto de finalizar la formulación de los suyos y muchos de los demás países tienen propuestas de programas que están siendo examinadas.

A la luz de lo expuesto más arriba, sería más correcto decir que hay dos países que ya se han beneficiado del apoyo de la Comisión a la balanza de pagos vinculado a la CBI: Zambia y Malawi. La Comisión está examinando proyectos adecuados para Mauricio, Namibia y Swazilandia, que no tienen actualmente programas de ajuste estructural. En el resto de los países se están ultimando las directrices de programas específicos para cada país, que deberían estar listas para su aplicación a finales de septiembre de 1996.

12.23. Parece existir un consenso general de que la financiación del ajuste estructural no es un instrumento adecuado para colaborar en la aplicación de medidas medioambientales, opinión que confirma un estudio puesto en marcha por la Comisión para algunos Estados ACP.

A pesar de ello, se han utilizado para promover medidas medioambientales otros instrumentos, como Stabex, que generan también fondos de contrapartida y se aplican de forma compatible con la financiación del ajuste estructural (en Costa de Marfil, por ejemplo).

12.25. El PFP de 1992, contemporáneo del primer programa CE de apoyo al ajuste estructural, mencionaba la creación de empleo como un objetivo de la política gubernamental (apartados 40 a 44 del PFP). Ahora bien, el punto esencial del primer programa de apoyo al ajuste estructural (PAAS) no era directamente fomentar la creación de empleo o la seguridad alimentaria, sino poner divisas a disposición de las pequeñas y medianas empresas del sector y proteger, con fondos de contrapartida, la financiación de los presupuestos de educación y sanidad y de los costes locales de los proyectos financiados por el FED.

12.26. En Costa de Marfil, el ámbito de la descentralización no se introdujo en la asignación de los fondos de contrapartida hasta el PGI II (programa general de importaciones), en octubre de 1993. Actualmente la política de descentralización es ya una prioridad importante del Gobierno, como lo demuestran diversos estudios y textos legislativos. Desde 1993 la Comisión ha colaborado estrechamente con el Gobierno para ayudarle a elaborar esta política que se recoge en el PFP elaborado en 1994, de acuerdo con los principales suministradores de fondos, para el período 1995-1997.

Por otra parte, todos los gastos en los que colabora el apoyo comunitario se consignan en los presupuestos del Estado y, por tanto, forman parte de los gastos prioritarios en el marco del programa de ajuste estructural.

Este ejemplo pone de manifiesto que la acción de la Comisión tiene un impacto específico en el contenido de los programas de ajuste estructural.

12.27. En Mozambique, la liberalización del mercado del petróleo no estaba prevista formalmente en el PFP; sin embargo resultaba indispensable por lo que concierne a la Comisión (puesto que ella ha financiado importaciones de petróleo) y se ajustaba totalmente a las orientaciones generales del PFP.

Distribución de los fondos entre los países beneficiarios

FAS: período de 1991-1992

12.29. En 1990 se envió una notificación a los países que tenían grandes probabilidades de necesitar un apoyo a su programa de ajuste, notificación que no implicaba ningún compromiso financiero por parte de la Comunidad. Para los países que no eran automáticamente seleccionables en 1990, es decir, para los países que no tenían un programa de reformas reconocido, o al menos apoyado, por los principales suministradores multilaterales de fondos, se presentaron posteriormente al comité del FED notas informativas sobre su elegibilidad para que emitiese su dictamen con arreglo al artículo 25.1.a del acuerdo interno antes de presentar a los Estados miembros una propuesta de financiación.

12.30. Cuatro países considerados potencialmente seleccionables en 1990 -Kenya, Madagascar, Rwanda y Nigeria- no siguieron con sus programas de reforma. Los importes que se les habían reservado se liberaron en 1995.

Para Uganda, Burundi y Jamaica, se habían aprobado decisiones de financiación en 1992; los retrasos en el pago se deben a que no satisfacían las condiciones generales, específicas o administrativas vinculadas a estos programas.

En el caso de Togo, la situación también es diferente: este país se había beneficiado de una decisión de financiación en 1991. La evolución de la situación política obligó a suspender la cooperación, por lo que se bloqueó la ejecución. Puesto que la situación no se normalizaba, se decidió anular la decisión aprobada en 1991 y liberar los recursos correspondientes.

FAS: período de 1993-1994

12.32. Las decisiones de financiación de los programas de ajuste estructural financiados con cargo a los programas indicativos nacionales pueden ser objeto de un aumento decidido por el ordenador principal, siempre que dicho aumento sea inferior o igual a un límite máximo del 20 % del compromiso inicial (artículos 292 del Convenio de Lomé y 62 del Reglamento financiero del 7° FED).

En ausencia de un procedimiento idéntico aplicable a los programas de ajuste estructural financiados con cargo al instrumento «Ajuste estructural», la Comisión aplica, por analogía, el procedimiento descrito más arriba.

Por este motivo el nuevo acuerdo interno relativo al IV Convenio de Lomé (bis) formaliza expresamente esta posibilidad para el ajuste estructural.

Ahora bien, el apartado 1 del artículo 292 del Convenio de Lomé no está adaptado al ajuste estructural -de hecho no se escribió para el AS- en la medida en que, si se determina una necesidad de financiación suplementaria (como es el caso, puesto que el cálculo de las asignaciones anuales se basa en la necesidad de financiación) no tendría ningún sentido «reducir la amplitud del proyecto» ni «recurrir a los recursos nacionales», ya que ello no haría más que aumentar la necesidad de financiación.

El apartado 2 del artículo 25 del acuerdo interno no se aplica al ajuste estructural, ya que todas las propuestas de financiación para el apoyo al AS pasan al comité del FED (incluidas las de un importe inferior a 2 millones de ecus).

12.33. Tras las mejoras introducidas en 1995 en el sistema contable del FED, es posible identificar por separado las cantidades de los distintos instrumentos financieros que comprenden los programas de ajuste estructural. Aunque se han reagrupado las cifras de las fichas financieras, es posible presentar, previa petición, un desglose más detallado de la información basado en la codificación estadística del sistema contable del FED (OLAS). Las futuras fichas financieras presentarán toda la información de forma detallada.

Condicionalidad

12.35. En Costa de Marfil la Comisión propuso, durante la instrucción, un programa en dos tramos, pero, a raíz de los debates en el comité del FED y siguiendo la opinión de los Estados miembros, la propuesta de financiación fue modificada mediante la supresión del segundo tramo y la reducción de la suma total del programa al importe del primer tramo. No obstante, se acordó mantener las condiciones específicas de este programa, negociadas con el Gobierno, como base de evaluación para el programa siguiente.

Estas condiciones específicas mantienen el sentido que les da el convenio de financiación en su punto 3, es decir:

«La entrada en vigor del presente programa está prevista para el principio del mes de octubre. Los fondos se liberarán en un tramo inmediatamente después de la firma del convenio de financiación. Durante el segundo trimestre de 1994 tendrá lugar una evaluación sobre la ejecución del programa de ajuste en su conjunto y sobre las condiciones específicas del mismo recogidas en el Anexo 2.5. De los resultados de esta evaluación dependerá la admisibilidad a los recursos específicos del ajuste estructural para el año 1994, así como el importe del apoyo al ajuste estructural para el año 1994.»

Habida cuenta de los trastornos causados por la devaluación del franco CFA (FCFA) y de acuerdo con los demás suministradores de fondos se decidió, a principios de 1994, prestar apoyo financiero al programa de ajuste de Costa de Marfil en forma de un PGI III. Vista la necesidad de una movilización rápida de los fondos para apoyar la devaluación y los plazos normales necesarios para el cumplimiento de las condiciones, muy detalladas y exigentes, del PGI II, se decidió, previa consulta al comité del FED, evaluar el cumplimiento de estas condiciones a la vez que el segundo tramo del PGI III. Esto se hizo en noviembre de 1994 durante una misión de evaluación cuyo informe (enero de 1995) está a disposición del Tribunal.

El argumento del Tribunal de que se habían liberado tramos sucesivos de apoyo al ajuste estructural en Ghana antes de que se cumpliesen las condiciones relevantes se basa en una interpretación excesivamente literal de las condiciones.

12.36. La valoración de los resultados y del respeto de las condiciones constituye el punto central de la gestión del apoyo al ajuste estructural por parte de la Comisión. Las decisiones de desembolso resultan siempre de un análisis riguroso de la aplicación de las condiciones previas, habida cuenta del contexto general del programa y de los posibles efectos externos, y en estrecha coordinación con los demás donantes, en particular el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En numerosos casos este análisis ha hecho que los desembolsos se bloqueen o se difieran hasta el cumplimiento integral de las condiciones. Entre los ejemplos más recientes, por lo que se refiere a todos los países estudiados por el Tribunal, se pueden citar los casos del programa 1994-1995 en Benin y el programa 1995-1996 en Costa de Marfil y Zimbabwe, donde el segundo tramo del segundo programa está bloqueado desde hace más de un año.

La cuestión de la condicionalidad asociada a los programas de ajuste constituye un tema de actualidad dentro del PSA. En efecto, a iniciativa de la Comisión los suministradores de fondos están debatiendo ampliamente la reforma de la condicionalidad.

12.37. La Comisión comparte la opinión del Tribunal y, de hecho, siempre se ha mostrado favorable a buscar una condicionalidad más realista y objetiva, basada también en la reducción del número de condiciones, y ésta es la línea de las acciones emprendidas en los debates sobre la condicionalidad aplicable al PSA. La Comisión está trabajando en una nueva formulación de la condicionalidad que se centraría en las reformas esenciales y en los resultados, en vez de en aspectos formales o administrativos.

Coordinación

12.47. En 1994, el Banco Mundial no tenía un programa de ajuste estructural para Ghana, sino una serie de programas sectoriales, cada uno con sus condiciones específicas. No se esperaba, ni se exigía, que el hecho de que Ghana no cumpliese alguna de estas condiciones pudiese provocar la suspensión del apoyo de la CE al ajuste estructural.

Ejecución de los programas de apoyo al ajuste estructural

Utilidad de los programas de importación

12.49. La Comisión ha aplicado una financiación retroactiva caso por caso, como prevé el Convenio.

La gestión del suministro de fondos y el control de la inflación es siempre un aspecto central de la política económica en los países sometidos a procesos de ajuste.

12.50. Al tratarse de apoyo al ajuste en los países con moneda convertible, la Comisión no puede hacer abstracción de los textos que le impone el Convenio, incluso aunque en términos económicos las modalidades previstas en estos textos tengan poco sentido. Por este motivo, la Comisión propuso, y consiguió, aplicar el apoyo al ajuste estructural en forma de ayuda presupuestaria directa para los países con moneda convertible a partir del IV Convenio de Lomé (bis).

Asignación de los fondos de contrapartida

Principio de orientación a objetivos

12.53. El concepto de la orientación de los fondos de contrapartida a objetivos es un concepto planteado por el Convenio. A la luz de la experiencia, la Comisión presentó a los Estados miembros las modalidades de esta orientación, que debe depender de la calidad y de la fiabilidad de los procesos presupuestarios de cada Estado. El Consejo siguió la recomendación de la Comisión y precisó las orientaciones en su resolución de 1995.

12.54. El nuevo enfoque seleccionado se centrará cada vez más en los exámenes de los gastos públicos. La Comisión ha organizado todos los años seminarios de formación para todos los servicios sobre la problemática fondos de contrapartida/orientación a objetivos/proceso presupuestario/examen de los gastos públicos. Por otro lado, se está realizando progresivamente la transición entre un enfoque microeconómico de los fondos de contrapartida y un enfoque presupuestario; este último se está desarrollado en el marco del PSA para garantizar la coherencia necesaria en las modalidades prácticas utilizadas por los suministradores de fondos.

12.55. Conviene destacar la adaptación necesaria al contexto de cada país y la necesidad de conocer mejor los procesos y procedimientos presupuestarios del Estado y la calidad de las finanzas públicas, antes de organizar las modalidades de orientación a objetivos y de utilización de los FCP. La atención insuficiente prestada en el pasado a las finanzas públicas (véanse a este respecto los resultados del estudio sobre los exámenes del gasto público efectuados en el marco del PSA), incluso por las IFI, no permitió a la Comisión empezar sus intervenciones en el contexto más transparente posible. El hecho de que hoy todo el mundo esté de acuerdo en la necesidad de prestar una mayor atención a las finanzas públicas es el resultado del trabajo de la Comisión.

12.57. Si consideramos la evolución de la situación en Zimbabwe en los meses siguientes a la misión del Tribunal de Cuentas, el índice de desembolso de los FCP mejoró sustancialmente en febrero de 1996. La Comisión desembolsó la segunda mitad de los FCP constituidos con arreglo al programa de apoyo al ajuste estructural (PAAS II) una vez que el Gobierno de Zimbabwe hubo cumplido las condiciones del acuerdo. Con ello, el desembolso total de los FCP fue del 100 %, excluyendo los intereses, y de alrededor del 75 %, incluyéndolos.

Actualmente el índice de desembolso es de alrededor del 85 % de la cantidad total de FCP constituidos, es decir, unos 494 millones de ZWD (incluidos los intereses).

Los resultados positivos expuestos más arriba se consiguieron gracias a la actividad de la Comisión (delegación y sede) para identificar los sectores conflictivos respecto al desembolso de los FCP y su justificación, y encontrar una solución.

El índice de desembolsos en Ghana, casi un 70 % cuando el Tribunal llevó a cabo su misión, es totalmente normal.

El argumento de que la orientación a objetivos de las acciones concretas ralentiza considerablemente los desembolsos no siempre es cierto. No está claro que exista una regla general que vincule la determinación detallada del objetivo de los FCP con una movilización escasa de los fondos y con el incumplimiento de los objetivos presupuestarios.

12.58 12.59. La constatación de que el examen del gasto público podría convertirse en un instrumento de orientación y control de los gastos llevó a la Comisión a poner en marcha una reflexión importante en lo referente al PSA, en primer lugar sobre los FCP y posteriormente sobre los exámenes del gasto público como instrumento para mejorar la calidad de los presupuestos. El importante estudio realizado por la Comisión en este marco mostró los límites de los exámenes del gasto público tal como se practicaban anteriormente, así como la necesidad de delimitar mejor los objetivos contemplados y de modificar fundamentalmente el enfoque haciendo hincapié en la internalización por los responsables nacionales y en el desarrollo de las capacidades nacionales (programación, ejecución, control y seguimiento, etc.).

La Comisión desea destacar aquí el esfuerzo realizado por sus servicios para analizar la situación, presentar propuestas concretas y, sobre todo, convencer a sus socios, tanto a los ACP como a los suministradores de fondos. Varios países ACP (y PSA) están ya operando, con el apoyo de los suministradores de fondos, según el nuevo enfoque en materia de procesos de examen del gasto público. No obstante, es evidente que los resultados serán progresivos y sólo serán significativos a medio plazo, habida cuenta de los cambios de mentalidad necesarios tanto en nuestros socios ACP como en los suministradores de fondos. En efecto, conviene recordar las contradicciones persistentes dentro de las instituciones de ayuda entre, por una parte, la voluntad legítima de controlar de muy cerca el buen uso de los fondos, en particular mediante controles externos, y, por otra parte, el apoyo al desarrollo de las capacidades nacionales (especialmente las de control) para conseguir el establecimiento de un auténtico Estado de Derecho, así como la transparencia y la visibilidad de la acción del Estado.

12.61. El IV Convenio de Lomé (bis) introduce la posibilidad de ayuda presupuestaria directa (es decir, sin justificación de importaciones), pero no ha cambiado la problemática de la determinación del objetivo (concreto o más global). Las modalidades dependen en cada caso de la calidad de las finanzas públicas del país en cuestión. Compartimos, sin embargo, la opinión del Tribunal sobre la atención que debe prestarse a los presupuestos.

A través de su participación en los exámenes de los gastos públicos junto con los demás suministradores de fondos y de la realización de estudios de carácter sectorial (para los sectores sociales), la Comisión ya ha participado ampliamente en la evaluación de la calidad de las finanzas públicas, tanto en lo que se refiere a la naturaleza y la eficacia de los gastos como en términos de procesos y de procedimientos presupuestarios.

Este enfoque se sigue actualmente en cada país en el marco de las nuevas orientaciones del grupo de donantes del PSA dirigidas a la mejora de la gestión de las finanzas públicas. La acción de la Comisión se basa siempre en el refuerzo de las instituciones.

Sectores sociales prioritarios

12.62. El Tribunal ha limitado su análisis a los sectores de la educación básica y la sanidad. La Comisión piensa que para conseguir una visión global es necesario tener en cuenta otros aspectos. Para el Consejo se trata en efecto de situarse «[...] en el marco de los objetivos prioritarios definidos por los Estados afectados, [...]», de conceder « una prioridad a la dimensión social del ajuste, en particular garantizando una cobertura adecuada de los sectores de la educación y la sanidad [...]».

Por otro lado, una interpretación restrictiva podría ser contraria a la evolución necesaria actualmente, en la medida en que la lucha contra la pobreza (empleo, renta, cobertura de las necesidades elementales en agua, etc., más allá de la sanidad y la educación) se convierte en una de las prioridades de la ayuda al desarrollo, incluido en su componente ajuste estructural.

12.63 12.64. Aunque la Comisión ha concedido prioridad a los sectores de la sanidad y de la educación, limitar el examen del impacto de las acciones comunitarias a estos sectores ofrece una imagen restrictiva de los resultados del apoyo de la Comisión a los sectores sociales. La Comisión ha financiado toda una serie de acciones de carácter social que sobrepasan el marco estricto de estos dos sectores; por ejemplo, se financiaron directamente trabajos que requieren gran cantidad de mano de obra, primas por cese de actividad en la función pública y otras operaciones, consecuencia de decisiones anteriores que han tenido repercusiones sociales indirectas (reembolso de los déficit en los sectores agrícolas que permiten mantener rentas monetarias elevadas para los productores).

Por otra parte, las necesidades presupuestarias de los Estados ACP no se limitan a los sectores sociales, y es completamente legítimo, tanto por lo que respecta a las prioridades del ajuste como a las orientaciones comunitarias, utilizar una parte de los FCP para otros sectores prioritarios.

El cuadro 12.4 pone de manifiesto que los fondos de contrapartida destinados a los sectores de la sanidad y la educación representan, para el conjunto de los once países seleccionados, un 69,8 % en términos de previsión y un 63,6 % en términos de realizaciones. Estos porcentajes confirman claramente la prioridad concedida por la Comisión a dichos sectores.

Dado que la sanidad y la educación no son más que una parte de los sectores sociales, un estudio más completo habría podido mostrar la parte del conjunto de los sectores sociales en la utilización de los fondos de contrapartida.

Por lo que se refiere a Benin:

- Los datos presentados sólo se refieren al primer programa (1991/1992); desde entonces ha habido otros dos con puntos de aplicación y modalidades de gestión muy diferentes del primero. Los cálculos de la Comisión incluyen estos tres programas.

- Los programas siguientes concentraron los FCP en la sanidad y los trabajos urbanos con alta intensidad de mano de obra, cuyo impacto social positivo es innegable: 1) programa 1992/1993: sanidad, 51 %; trabajos con alta intensidad de mano de obra, 23 %; 2) programa 1994/1995: sanidad 55,4 %; trabajos con alta intensidad de mano de obra, 25 %.

- Por lo que se refiere al programa 1991/1992, el informe sólo ha considerado como intervención social el apoyo al sector sanitario. Ahora bien, este programa se centraba (47 % de los FCP) en el programa de cese voluntario en la función pública que contribuyó, a través del pago de indemnizaciones a los jubilados, a reducir el impacto social negativo de la reestructuración administrativa. Por lo tanto, se puede considerar que un 62 % de los FCP se utilizaron para reducir el impacto social negativo de las medidas de ajuste.

Por lo que se refiere a Burkina Faso, la asignación de los FCP a los sectores sociales prioritarios, según la definición del Tribunal, es del 62 %. (cálculo en ecus).

Es cierto que tal vez haya que dedicar una asignación suficiente («masa crítica») para conseguir un impacto estructural sobre estos sectores, pero también hay que evitar «saturar» las líneas presupuestarias correspondientes. El impacto global del apoyo al ajuste estructural en la realización del PSA puede depender de ello (mayor eficacia, donde sea posible y deseable, gracias a una mayor flexibilidad en la determinación del objetivo).

Por otro lado, no basta con tener en cuenta el porcentaje de los FCP destinados a los sectores sociales, sino que es necesario observar también el porcentaje de los presupuestos de los sectores sociales cubierto por nuestro apoyo. Lo limitado de los presupuestos de estos sectores permite a veces cubrir el 100 % de sus gastos (masa crítica máxima), a pesar de que el porcentaje de los FCP totales destinado a estos sectores sea modesto.

Para la Comisión, el impacto en los sectores sociales no depende solamente de la determinación del objetivo y de la utilización de los recursos, sino también de las medidas complementarias (condicionalidades), de la reestructuración y de la eficacia de los gastos, y del impulso a las políticas sectoriales. La Comisión asignó un 70 % de los FCP a los sectores sociales, es decir, un porcentaje superior al propuesto por el Tribunal.

12.64. En Burkina Faso, los FCP destinados a la liquidación de los déficit previos de los organismos públicos y parapúblicos (sectores agrícolas) representan 14,3 millones de ecus sobre un total de 78 millones de ecus, es decir, un 18 %. Por tanto, es obvio que se siguió concediendo prioridad a los sectores sociales prioritarios. Por otro lado, se trata de déficit generados anteriormente por la decisión de mantener los precios de producción a niveles razonables respecto a los que habrían resultado de la aplicación directa de los precios mundiales. En Burkina Faso estos ingresos son los únicos ingresos monetarios para cerca de dos millones de personas. La Comisión considera que, en un caso así, los gastos revisten un carácter social.

Por lo que se refiere a Camerún, la reestructuración de los sectores público y parapúblico correspondía parcialmente a liquidaciones de «déficit previos» y constituía, en el proceso post-devaluación, una fase necesaria que no competía con los apoyos a los sectores sociales, que no tienen por qué suponer permanentemente una parte mayoritaria de las asignaciones de los FCP.

Por lo que se refiere a Benin, el cuadro 12.5 no distingue entre el apoyo prestado a la Oficina Beninesa de Seguridad Social (OBSS) y a la Caja Nacional de Ahorro (CNE) y la contribución a la liquidación de los atrasos del Estado con empresas públicas (Sociedad Beninesa de Agua y Electricidad y Oficina de los Servicios de Correos y Telégrafos). Los apoyos a la OBSS y a la CNE tenían una motivación directamente social, dado que la primera debía contribuir a la viabilidad financiera del organismo que administraba las pensiones de los funcionarios del Estado y la segunda a la reconstitución de los fondos de los pequeños ahorradores perdidos durante el hundimiento del sistema bancario en Benin en 1991. La contribución a la liquidación de los atrasos nacionales fue parte de una operación llevada a cabo en el conjunto de la zona del franco tras la devaluación de enero de 1994, con el objetivo de relanzar la actividad económica y limitar los efectos sociales negativos y el empuje inflacionista.

Por otro lado, al tratarse de programas de apoyo ejecutados tras la devaluación del FCFA, este tipo de utilización de los FCP para reducir la deuda interior se ajusta totalmente a los ejes seleccionados -y presentados a los Estados miembros en enero de 1994- para acompañar positivamente los programas de ajuste post-devaluación (véase la página 6 del documento «Nota informativa a los Estados miembros»: «Los fondos de contrapartida podrían [...], contribuir a reducir su deuda interior con el fin de facilitar las medidas antiinflacionistas [...]»).

12.65. 1) En Burkina Faso, se trata de atrasos debidos a esta empresa por el Estado a raíz de trabajos complementarios realizados de acuerdo con las reglas del arte pero no cubiertos por las cláusulas contractuales necesarias, que dieron lugar a contenciosos y juicio arbitral. Este atraso, asumido con arreglo a los acuerdos con los suministradores de fondos en el marco del programa de ajuste estructural y de su capítulo «Liquidación de atrasos», sólo representaba un 1,5 % de la totalidad de los atrasos del Estado registrados en 1991. Su liquidación fue totalmente conforme al programa (validez, control, prioridad de liquidación).

2) La utilización de contrapartida SAP en Ghana para reducir la deuda interior del Gobierno de Ghana nunca ha sido una prioridad, pero encaja perfectamente en el marco de las instrucciones puestas en circulación por la Comisión.

12.67. Independientemente del indicador seleccionado, un análisis detallado de los gastos presupuestarios en educación y sanidad en los países ACP que siguen procesos de ajuste muestra que, a pesar de los esfuerzos de estabilización, en general se ha concedido prioridad a la protección de los sectores sociales. La financiación del ajuste estructural por parte de la CE ha desempeñado un papel crucial para ayudar a mantener estos gastos.

Los datos utilizados por el Tribunal no son exactos. En el cuadro 12.6.a, las asignaciones presupuestarias a Zambia en 1994 como porcentaje del PIB deberían ser 2,6 en educación y 1,9 en sanidad. En consecuencia, las medias deberían ser 3,8 en educación y 1,9 en sanidad, con un claro aumento en ambas desde 1991. En el cuadro 12.6.b, las asignaciones presupuestarias como porcentaje del presupuesto total en Zambia son 15,3 en educación y 12,9 en sanidad. En consecuencia las medias serían 17 y 18.

Las cifras indican claramente que, en general, ha habido una evolución positiva en los gastos del Gobierno en los sectores de la sanidad y la educación en los cinco países estudiados entre 1991 y 1994. Esta evolución positiva resulta especialmente evidente en términos de asignaciones presupuestarias como porcentaje del presupuesto total. La media ha subido del 15 % al 17 % en educación y del 6 % al 8 % en sanidad. Si el indicador elegido son las asignaciones presupuestarias sobre el PIB, parece registrarse también un ligero aumento tanto en educación como en sanidad, que indica el esfuerzo realizado por los países para mantener los sectores sociales a pesar de sus esfuerzos de estabilización.

Hay algunas excepciones a esta tendencia que pueden explicarse. En Zimbabwe, el porcentaje de los gastos presupuestarios totales en educación no ha variado mucho en el período de referencia (±20 %). En 1994/1995 dicho porcentaje experimentó una disminución inferior al 1 % respecto a la cifra correspondiente a 1991, y en 1993/1994 fue ligeramente superior. En cuanto a la sanidad, aumentó significativamente con el programa de la CE en 1993/1994 (9,82 %), aunque disminuyó algo el año pasado debido a la sequía. Estas cifras excluyen el servicio de la deuda.

Si las asignaciones porcentuales para sanidad y educación sobre los gastos reales totales se calculan incluyendo los intereses y los reembolsos de los préstamos, como los presenta el Tribunal, la asignación porcentual a la sanidad es de un 6 % y a la educación, de un 14 %. Cuando se considera que, en condiciones normales, el presupuesto general casi se ha multiplicado por tres, y la inflación sólo ha subido alrededor de un 125 % durante ese período, resulta obvio que el gasto social se ha mantenido en un nivel bastante satisfactorio.

La evolución del porcentaje de los gastos de capital financiados con cargo a los FCP del ajuste estructural, comparada con el gasto total de capital en estos sectores, muestra claramente la importancia del apoyo comunitario para mantener el gasto en los sectores seleccionados.

Si el indicador seleccionado es el porcentaje de gastos totales en sanidad y educación sobre el PIB, las cifras muestran que los gastos en estos sectores han permanecido bastante constantes y a unos niveles muy elevados para los estándares africanos en el período 1991-1995.

En el caso de Zambia, tanto los datos del Tribunal como los de la Comisión muestran que la cuota de los gastos en sanidad en porcentaje del PIB ha aumentado y la cuota de los gastos de educación ha descendido ligeramente. La disminución en los gastos de educación como porcentaje del PIB puede explicarse por la difícil situación fiscal en este país.

No obstante, considerando las cuotas, tanto el porcentaje de la sanidad como el de la educación han aumentado gradualmente en el presupuesto, y la cuota de los gastos en sanidad lo ha hecho sustancialmente. El objetivo del Gobierno es aumentar aún más los gastos en el sector social, consiguiendo a la vez el equilibrio fiscal.

El seguimiento de la evolución de los fondos presupuestarios dedicados a los sectores sociales en los países sometidos a un proceso de ajuste es una preocupación constante de los servicios de la Comisión. Los indicadores de seguimiento deben adaptarse a los objetivos de cada programa y a las disposiciones específicas de aplicación.

En el caso de Burkina Faso, en la medida en que durante este período el presupuesto total experimentó modificaciones excepcionales que no reflejan la tendencia a medio plazo (servicio de la deuda, masa de los gastos de reestructuración, regularización de los atrasos, impacto diferenciado de la devaluación en determinadas categorías de gastos), el indicador más conveniente es el de la cuota de los gastos corrientes en sanidad y educación en el total de los gastos corrientes. Entre 1992 y 1995, esta cuota pasó del 23 % al 26 %.

En cambio, por lo que se refiere a Zimbabwe, el apoyo comunitario se concentró sobre todo en gastos de capital (de material y de inversión) en los sectores de la sanidad y de la educación debido a los riesgos de reducción de estos gastos en el marco de la consolidación presupuestaria impuesta por el programa de estabilización.

La protección de los sectores sociales estuvo garantizada en el conjunto de los cinco países presentados, de acuerdo con los objetivos perseguidos.

En términos de utilización de los FCP, el apoyo al ajuste estructural debe seguir siendo prioritariamente una ayuda presupuestaria; por otra parte, el diálogo sobre las políticas sectoriales puede desembocar eventualmente en una retirada relativa del papel del Estado en los sectores sociales (por ejemplo, gracias a políticas activas de amortización de los costes). Sustituirlo sistemáticamente por ayudas de tipo «proyectos» podría tener efectos perjudiciales, puesto que el objetivo final debería ser un funcionamiento autónomo de los servicios afectados respecto a las ayudas exteriores.

Evolución de ciertos indicadores macroeconómicos

12.69 12.75. El PSA ayuda a los Gobiernos receptores a evitar unos déficit excesivos y la subida de la inflación por causa de una gestión macroeconómica incorrecta. La coherencia con los programas del FMI refuerza la disciplina sobre las finanzas públicas.

12.71 12.72. A pesar de que algunos de los países (Camerún, Zimbabwe) no han continuado con sus políticas de ajuste, los datos sobre el crecimiento del PIB son positivos para la mayoría de ellos, y parece existir una tendencia general a la mejora en los déficit presupuestarios.

Los estudios y datos más recientes presentados al PSA muestran que los países que han adoptado políticas de ajuste han conseguido, como media, una mayor eficiencia en la asignación de recursos y en el aumento de la renta y de las exportaciones. Las políticas de ajuste han conseguido también reducciones en los déficit públicos y en los niveles de inflación, y los tipos reales de cambio han vuelto a niveles más compatibles con los principios económicos fundamentales (véase el Anexo 3).

La media de crecimiento del PIB en los países PSA durante el período 1994-1996 () será del 4,1 % frente al 1,6 % durante el período 1991-1993. Al mismo tiempo, la media de crecimiento de las exportaciones 1994-1996 será del 6,7 %, frente a sólo un 2,2 % en 1991-1993. Por otra parte, en 1994-1996 se producirá un aumento importante de la inversión interior bruta (10,6 %), tras un descenso significativo en el período anterior.

12.73. La carga de la deuda en los países pobres muy endeudados ha seguido aumentando en la década de los años noventa. En estos países no bastan unas políticas económicas sólidas para eliminar el problema de la deuda; hace falta también un alivio de la deuda directo. Por este motivo se han intensificado en los últimos años los debates sobre un nuevo alivio de la deuda, lo que ha llevado a la propuesta del FMI y el Banco Mundial de considerar un mayor alivio de la deuda para los países pobres más endeudados, con unos niveles de endeudamiento que se consideran insostenibles.

Los ejemplos expuestos por el Tribunal presentan de nuevo períodos diferentes y están relacionados en parte con fenómenos de cambio (efecto nominal de las devaluaciones del Birr etíope, del FCFA, etc.).

12.74. Ante todo, no hay que abandonar el apoyo a los programas de ajuste mientras que existan acuerdos en vigor con las IFI; por otra parte, ello sería contrario a las disposiciones del Convenio de Lomé (artículo 246).

Es obvio que el problema del endeudamiento persiste en muchos países ACP, pero eso no es motivo para afirmar que las políticas de ajuste empeoran este problema.

El problema de la deuda se trata paralelamente en foros muy concretos: el Club de París y el Club de Londres. Por otra parte, las instituciones Bretton Woods están estudiando nuevas propuestas relativas al tratamiento de la deuda multilateral.

Las consideraciones generales de otros apartados (1.83 a 1.85) requieren un comentario del mismo orden: la Comisión es perfectamente consciente de las dificultades del ajuste, que normalmente debe desembocar a largo plazo en una reanudación del crecimiento del PIB per cápita.

12.75. La oferta y el crecimiento económico insuficientes en los países africanos en proceso de ajuste, y el hecho de que los países africanos en general hayan obtenido peores resultados que otros países en desarrollo, preocupan a la Comisión desde hace muchos años. Esta preocupación fue expresada claramente en la comunicación de la Comisión de 1994 («Ayuda comunitaria al ajuste estructural en los países ACP hacia la consolidación y el refuerzo de un enfoque realista y concertado»), aprobada más tarde en la resolución del Consejo sobre el ajuste estructural. La Comisión siempre ha insistido en la necesidad de adaptar las modalidades de los programas de ajuste estructural a las características específicas de los países africanos.

Por otro lado, la situación económica en África no es tan desoladora, y los datos más recientes presentados en el punto 12.71 muestran que algunos países comprometidos en procesos de ajuste están consiguiendo mejoras dignas de mención (notables, en algunos casos) en los sectores del PIB, las exportaciones y el aumento de la inversión.

Ejecución de las reformas a escala sectorial

12.77. Sería más correcto decir que el programa de reformas sociales («Social Action Programme») ha evolucionado hacia el programa de rehabilitación y desarrollo del sector social («Social Sector Rehabilitation and Development Programme»). Aunque la ejecución del programa ha sido bastante lenta, es necesario analizar las razones subyacentes con el fin de comprender las dificultades a que se enfrenta el Gobierno de Zambia a la hora de rehabilitar los sectores sociales y reformar la función pública. La principal limitación es la escasa capacidad institucional, debido a una serie de factores (poca gestión y planificación, fondos recurrentes inadecuados para mantener las operaciones, estructura salarial inadecuada, falta de personal cualificado, etc.). Otra limitación es el nivel y la coordinación de la financiación de los donantes en los sectores sociales. En cuanto al programa para la reforma del sector público («Public Sector Reform Programme»), los retrasos en la ejecución se deben en gran medida a la falta de recursos movilizables para financiar la retirada del Estado en este sector.

12.78. Hay que mencionar que no fue posible ejecutar en su totalidad la dimensión social del plan de ajuste en Zimbabwe debido a la enorme cantidad de recursos presupuestarios que el Gobierno debía dedicar a aliviar los efectos de la sequía.

12.79. La Comisión basa todas sus decisiones de desembolso en una valoración rigurosa del respeto de las condiciones. Las respuestas a los puntos 12.35, 12.36 y 12.37 demuestran no obstante que, en primer lugar, el tema de la condicionalidad es extremadamente complejo: actualmente los suministradores de fondos al PSA lo están debatiendo ampliamente, a iniciativa de la Comisión; en segundo lugar, que la valoración del respeto de las condiciones no puede realizarse nunca haciendo abstracción del contexto general del programa de reformas y de los efectos externos que pueden afectar a los resultados obtenidos.

Efectos de la ayuda en los sectores previstos

12.81. a) Ya es relativamente difícil identificar de manera precisa a las poblaciones especialmente afectadas por las políticas de ajuste estructural y, por tanto, resulta realmente difícil establecer un vínculo preciso entre la acción del Estado en los sectores sociales a través de su presupuesto, y las poblaciones eventualmente consideradas más afectadas.

b) En dos casos una parte de los FCP se ha destinado a gastos de personal; en Mali, la justificación concreta era acompañar el relanzamiento de los servicios sociales, que pasaba en particular por la contratación de agentes temporales, y a menudo se autorizan este tipo de medidas dentro de los documentos marco de política económica: en numerosos casos, mientras que el objetivo global consiste en reducir el coeficiente de la masa salarial en la función pública en relación con el PIB, están previstas explícitamente contrataciones en los sectores sociales. Sin que se convierta en algo sistemático, «dirigir» los salarios a estos sectores debería ser una posibilidad que debe considerarse caso por caso.

Así sucede también en Burkina Faso, donde la financiación con cargo a los FCP de las integraciones estatutarias ha permitido reducir la carga del Ministerio de Educación Básica, durante el período transitorio en el cual se le imputaban los salarios de los nuevos contratados, a la espera de la formalización administrativa de la contratación y la imputación de los salarios correspondientes en la función pública.

La ejecución presupuestaria en los Estados ACP

12.82. Teniendo en cuenta las respuestas siguientes a los ejemplos expuestos no se puede ser tan contundente, ni por lo que se refiere a los retrasos en la movilización de los créditos destinados a los sectores sociales, ni generalizando a todos los países, incluso si es cierto que en algunos países los procedimientos administrativos son pesados y retrasan a veces la ejecución de los programas de la Comisión.

Por lo que se refiere a Burkina Faso:

a) Si estos gastos no se efectuaron es porque la contratación efectiva de los nuevos maestros no tuvo lugar hasta algunos meses más tarde; los gastos correspondientes eran entonces imputables al ejercicio presupuestario siguiente.

c) Habida cuenta de la lentitud de los procedimientos presupuestarios, normalmente la utilización de los fondos sólo se acerca al 100 % después de un período complementario de compromiso, más el desfase normal entre compromisos, liquidaciones y pagos. La auditoría del tramo 1995 del PAAS 1995/1996, realizada en enero/febrero de 1996, mostró así un porcentaje de pago del 85 % de los FCP del tramo 1995, lo que es completamente satisfactorio al tratarse de una determinación detallada del objetivo con modalidades de desembolso directo (no hay anticipos).

d) Las liberaciones mensuales pueden variar entre un mes y otro debido a las limitaciones del presupuesto de caja. Los gastos deben corresponder a los ingresos nacionales. Por otra parte, los retrasos en las liberaciones pueden explicarse por la necesidad de respetar los criterios del FMI. El Gobierno debía cumplir dichos criterios para poder finalizar el «Right Accumulation Programme» a finales de 1995. Desgraciadamente ello dio lugar a algunos retrasos.

e) En cuanto a la crítica del informe acerca de que los protocolos de los FCP en Zimbabwe eran excesivamente restrictivos e impedían un apoyo presupuestario óptimo de la UE en el sector social, pueden hacerse los siguientes comentarios. La Comisión ya había puesto en marcha medidas para corregir los problemas indicados por el Tribunal en su misión. El protocolo propuesto en marzo de 1994 liberaba notablemente la asignación determinada y los procedimientos asociados al programa de apoyo al ajuste estructural. De hecho, suponía una diferencia importante con el protocolo anterior firmado el 14 de enero de 1993, junto con las cláusulas adicionales n° 1 y n° 2 (firmadas en mayo de 1993), que incluían una lista precisa de once programas específicos en los sectores de la sanidad y la educación. El protocolo mencionado se alejaba de los programas individualizados haciendo hincapié en el apoyo presupuestario general en los sectores sociales.

De hecho, con el fin de acelerar el desembolso de los FCP, el protocolo pasó de un sistema de reembolso en el que los fondos se ponían a disposición previa presentación de las facturas, a un sistema de adelanto de efectivo con justificación a posteriori. Esto se consiguió permitiendo (a principios del año fiscal) la liberación de fondos al Gobierno de Zimbabwe para apoyar las líneas presupuestarias seleccionadas.

f) La autorización complementaria de liberación de créditos («vote of credit») es parte integrante del presupuesto y se tiene plenamente en cuenta en el cálculo del gasto presupuestario total. Por tanto, cualquier asignación a sanidad y educación en el «vote of credit» es parte integrante del presupuesto asignado a ambos ministerios. El «vote of credit» es simplemente un sistema para contabilizar la financiación de los donantes y comprende muchos programas de capital e inversiones que no podría llevar a cabo el Gobierno de Zimbabwe por falta de fondos. En la práctica, este sistema resulta útil para mantener este tipo de gastos en un nivel razonable.

g) El informe critica la disposición que excluye los gastos de importaciones. (Si el programa, en su primera fase, ofrece apoyo a la balanza de pagos, no sería coherente tampoco permitir importaciones sin restricción con los FCP.) No obstante, esta restricción se eliminó posteriormente también para los gastos presupuestados, con el fin de acelerar los desembolsos.

Distribución geográfica del apoyo presupuestario

12.83. a) Inicialmente las nuevas contrataciones se orientaron preferentemente al medio rural para dotar las clases cerradas por falta de maestro. Efectivamente, luego se han orientado a las ciudades, donde la sobrecarga de las clases había alcanzado un punto crítico (entre ciento veinte y ciento cincuenta niños por clase). Finalmente, hoy en día las asignaciones siguen el ritmo de apertura de nuevas clases y/o escuelas, tanto para cubrir las zonas no cubiertas como para solucionar la sobrecarga en las clases existentes.

b y c) Las prioridades del Gobierno de Zimbabwe que apoya la Comisión a través de su programa de apoyo al ajuste estructural son mejorar las condiciones del segmento más pobre de la población (principalmente la población rural). Aunque los resultados aún no son plenamente visibles, ello no se debe a falta de apoyo por nuestra parte, sino a la magnitud de la labor teniendo en cuenta la situación heredada por el Gobierno de Zimbabwe en el momento de su independencia y el hecho de que la población aumenta a un ritmo muy rápido.

Prioridad concedida a la educación y a la sanidad de nivel primario

12.84. La Comisión considera que, globalmente, ha concedido prioridad suficiente a la educación y a la sanidad de nivel primario. A la vista de las recientes evaluaciones, un 70 % de los FCP se asignaron a los dos sectores «educación» y «sanidad». Los sectores privilegiados fueron, en la sanidad, la sanidad a nivel primario y los medicamentos y, en el sector de la educación, la educación básica.

Por lo que se refiere a los ejemplos citados, conviene precisar los siguientes elementos:

Burkina Faso

a) Las asignaciones de FCP reflejan la estructura del presupuesto -efectivamente la asistencia terciaria ocupa aún un lugar excesivo en relación con la asistencia primaria- pero también el hecho de que los gastos específicos (medicamentos, material, mantenimiento) son por naturaleza de un importe mucho más elevado en el sector terciario que en el sector primario.

En Burkina Faso se hizo un esfuerzo particular para reequilibrar y estandarizar los equipamientos y los gastos de funcionamiento de todas las estructuras sanitarias. El déficit más flagrante se daba en los hospitales y centros médicos regionales, ya que los demás niveles eran cubiertos regularmente por ayudas bilaterales (hospitales centrales) o, en gran medida, por las ONG (dispensarios regionales y locales).

b) La Comisión no puede por menos que estar de acuerdo en que los presupuestos deben aumentar todavía más, pero ciertamente con un control suficiente para que el gasto sea eficaz y se mejoren los servicios.

c) Mali

En el contexto social y político maliense resultaba importante, en una primera etapa, asegurar los gastos presupuestados en los sectores sociales: la focalización elegida en las dos primeras asignaciones tuvo este objetivo, tanto para la enseñanza primaria como para la sanidad. Simultáneamente, el Gobierno se esforzó en aumentar los coeficientes de los gastos de funcionamiento de estos sectores en el presupuesto total en términos de dotaciones; los coeficientes educación y sanidad/solidaridad evolucionaron del siguiente modo:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Al haber mejorado mucho la situación de ejecución del presupuesto maliense, el apoyo al ajuste estructural tiene ahora como objetivo principal apoyar el proceso de reestructuración de los gastos presupuestarios en los sectores sociales, especialmente en el sector de la sanidad, cuyo coeficiente debe alcanzar un 10 % a partir del ejercicio 1997 (véase el documento marco de política económica para el período de 1996-1998).

d) Ghana

El año 1994 no es representativo de la tendencia a una financiación creciente (en términos reales y como porcentaje del PIB) de la educación básica. En el período 1990-1995 los gastos reales en educación básica aumentaron en un 8,4 % anual, reflejando el apoyo eficaz de la CE y de otros donantes. La educación básica (incluidos el nivel primario y el secundario inferior) sigue representando casi dos tercios de los gastos del Gobierno en educación.

La educación primaria es responsabilidad de los consejos de distrito. Los desembolsos públicos reales en educación primaria aumentaron en un 8 % anual en 1990-1995, suponiendo más del 40 % del gasto público en educación. En los últimos tiempos, el Gobierno ha aumentado su apoyo al gasto de los consejos de distrito en escuelas primarias, mejorando así su acceso a los materiales educativos.

Actualmente el Gobierno está plenamente comprometido en un programa para hacer obligatoria la educación básica denominado «Free Compulsory Basic Education», que recibe el apoyo de los donantes y que mejorará la cobertura educativa en los niveles primario y secundario.

e) Comparado con otros países, Ghana asigna una parte, es decir, relativamente elevada de su presupuesto de sanidad a la atención primaria. Más del 40 % del presupuesto va a servicios de sanidad de distrito el 55 % del presupuesto excluyendo los gastos en los servicios centrales. El proyecto de «Marco estratégico a medio plazo para el desarrollo de la Sanidad» del Ministerio de Sanidad (agosto de 1995) hace hincapié en la atención sanitaria a nivel primario y de referencia. La CE y los demás donantes han presionado mucho para conseguir esto y han establecido un diálogo prometedor con el Gobierno sobre las bases para el apoyo futuro al sector.

Otras observaciones

12.85. a) El incumplimiento de un contrato realizado por el Ministerio de Educación con un proveedor local de materiales de construcción es fundamentalmente un asunto que corresponde al Gobierno de Ghana. El Gobierno identificó este problema concreto, lo atribuyó al fallo de uno de sus agentes para seguir los procedimientos de adquisición establecidos y ha adoptado las medidas necesarias para solucionarlo. El proveedor que incumplió el contrato reembolsará al Gobierno las sumas que le fueron abonadas.

La Comisión ha seguido la actuación del Gobierno en este caso y ha nombrado asesores locales para supervisar la utilización que hace el Gobierno de los fondos de contrapartida generados por el apoyo comunitario al ajuste estructural. Ahora bien, el Gobierno de Ghana controla la gestión del gasto público que financia con los fondos de contrapartida de la ayuda comunitaria. La Comisión no puede aceptar la responsabilidad por compras del sector público concretas de un Gobierno interlocutor.

b) La Comisión sigue este caso con el Gobierno como parte de su supervisión de la utilización de los fondos de contrapartida. Sobre la cuestión de la responsabilidad de la Comisión, véase la respuesta al apartado 12.85. a anterior.

c) La observación del Tribunal no demuestra una disminución de los gastos en el sector social en Ghana durante dicho período. De hecho está aumentando la tendencia al gasto en los servicios sociales básicos en términos reales. La educación, especialmente la educación básica, es el componente principal, y las tendencias en este sector se han examinado más arriba en la respuesta al apartado 12.97. d. La educación y la sanidad juntas reciben una parte importante (45 %) de los gastos recurrentes totales. En 1995 se produjo un gran aumento del gasto en suministros de servicios básicos gracias a un gran aumento de la financiación de los consejos de distrito por parte del Gobierno. No obstante, es posible que en general haya habido una cierta disminución en los gastos reales de 1995 debido al inesperado alto nivel de inflación. Probablemente aumentó el suministro real de bienes y servicios para el apoyo a los sectores sociales básicos, pero disminuyó el poder adquisitivo de los sueldos y salarios del personal.

El objetivo de la CE al asignar los fondos de contrapartida del apoyo al ajuste estructural para garantizar la financiación de los servicios sociales básicos no es dar lugar a gastos que superen los límites presupuestarios exigiendo que cada Cedi de los fondos de contrapartida se asigne a estos sectores. El respeto de la disciplina macroeconómica es muy importante para el éxito del ajuste estructural. La Comisión está satisfecha de que sus presiones, junto con las de otros donantes, hayan contribuido a aumentar el nivel real de financiación de los sectores sociales básicos. En sus acuerdos financieros con Ghana siempre ha permitido que los fondos de contrapartida no utilizados se dedicasen a reducir el déficit fiscal, disminuyendo así las necesidades internas de préstamo del Gobierno. Los fondos de contrapartida utilizados de esta forma no se desperdician. La reducción del déficit desempeña un papel muy importante para estabilizar la economía y establecer las bases de unas finanzas públicas más saneadas en el futuro.

d) Burkina Faso

En Burkina Faso las acciones inicialmente previstas como puntos de aplicación de los FCP para el apoyo al sector privado sólo han podido realizarse finalmente a un nivel muy bajo, y los recursos correspondientes se han reasignado a los sectores de la educación básica y la sanidad.

La razón principal fue la comprobación de la inadaptación de la acción directa del Estado para estimular a las empresas privadas; por el contrario, al mismo tiempo se establecieron numerosas operaciones en favor del sector privado (proyecto PYME, trabajos con alta intensidad de mano de obra, reformas del marco administrativo, código de las inversiones, código del trabajo, privatizaciones, etc.) más eficaces para relanzar la actividad.

En consecuencia, la Comisión hizo hincapié en las reformas; por el contrario, no se mantuvieron las asignaciones iniciales de FCP en este sector (además, estas partidas no se mantuvieron en el presupuesto del Estado).

12.86. Efectivamente se trata de un problema (medios de transporte) que pone de manifiesto, por otra parte, que aumentar los presupuestos sin tener en cuenta todos los elementos del contexto puede carecer de validez, o resultar incluso contraproducente. Ello demuestra que debe concederse más importancia a la eficacia de los gastos que a su nivel. Por otro lado se tomaron algunas disposiciones para acelerar la distribución de las existencias y firmar contratos de suministro y materiales «entregados en destino final». Actualmente no hay prácticamente más existencias en los almacenes centrales.

Supervisión de los programas

12.91. La Comisión considera que las delegaciones apoyadas por misiones puntuales de seguimiento y de auditoría, más las asistencias técnicas in situ, permiten seguir suficientemente los programas de apoyo al ajuste estructural

Asistencia técnica

12.92. La oportunidad de una asistencia técnica y sus términos de referencia son responsabilidad del país beneficiario y están en función de lo que pide.

En Zimbabwe, la labor de la asistencia técnica ha ido evolucionando con el tiempo. El aumento de la justificación de los FCP en los últimos pocos meses se ha debido fundamentalmente a la gran cantidad de asesoría y asistencia suministrada por la AT, tanto a los Ministerios del Gobierno de Zimbabwe como a la delegación, para la ejecución y el flujo de información sobre los programas del sector social.

Se ha ofrecido AT adicional con la introducción del comité de gestión de los FCP (actualmente la AT cuenta con tres personas y se celebran reuniones mensuales del comité de gestión de los FCP).

Los procedimientos y el proceso presupuestario normal en Burkina Faso no proporcionaban datos suficientemente fiables, pero ello se atenuó mediante la presentación de tales informes por los auditores y los asistentes técnicos. Es más, son estos informes los que ha utilizado el Tribunal. Esta situación, que se da frecuentemente en los países en proceso de ajuste, es la que hizo que la Comisión pusiese en marcha un proceso para la mejora de los procesos presupuestarios (véanse los trabajos del PSA y las acciones locales en los países).

Ghana: Puesto que el Gobierno de Ghana no podía presentar una declaración auditada, la Comisión envió sobre el terreno consultores que han presentado informes exhaustivos sobre los modelos del gasto previsto y real en los sectores a los que se dirige la asignación de los FCP.

Conclusiones

12.94. Desde 1991 la Comisión ha hecho un esfuerzo para precisar, ordenar y racionalizar las disposiciones de aplicación del apoyo al ajuste estructural. Este esfuerzo incluía instrucciones a los servicios y orientaciones generales que tenían en cuenta las experiencias sobre el terreno.

En un sector tan extenso y sensible, la coordinación es un elemento esencial, y la Comisión se ha esforzado especialmente en impulsar una armonización concertada con los demás donantes de fondos.

La adaptación de los instrumentos es una de las orientaciones del Convenio de Lomé, confirmada por el Consejo.

Para la Comisión, las diferencias en materia de constitución de los FCP están siempre justificadas por los sistemas de cambio vigentes y las exigencias del Convenio.

En materia de orientación de los FCP a objetivos, las diferencias encontradas son consecuencia de numerosos factores, en particular el contenido de las políticas sectoriales, y la calidad de los procesos presupuestarios, cuya valoración no es fácil.

12.95. Como lo muestran las respuestas ya dadas, la Comisión siempre ha respetado la normativa vigente para la notificación de los apoyos financieros, el aumento de los límites de los convenios de financiación, la utilización de los programas indicativos nacionales, los pagos de los tramos, la financiación retroactiva de las importaciones o la utilización de los FCP.

Por el contrario, pero en el respeto estricto de las normas, la Comisión empleó el instrumento de ajuste estructural teniendo en cuenta las características particulares de cada uno de los países afectados y los objetivos específicos perseguidos en cada caso.

Como destaca el Tribunal, determinadas normativas en vigor quizá ya no se adaptan a las realidades de los programas de ajuste y es necesario mejorarlas. En estos casos, la Comisión trabajó para modificarlas, como se hizo para la supresión de los programas de importación en los países con moneda convertible en el nuevo IV Convenio de Lomé, por ejemplo.

12.96. La Comisión nunca ha tenido la intención de añadir sus propias condiciones. En principio, no hace más que precisar o enumerar condiciones mucho más generales que figuran ya en el programa.

Por supuesto ello complica a veces la gestión, pero disminuye también el grado de subjetividad.

Cuando excepcionalmente la Comisión añade una condición, lo hace en función de la prioridad relativa concedida a los objetivos del programa y de los medios elegidos para cumplirlos.

En todos los casos, lo hace en estrecha concertación con el Gobierno y con las instituciones Bretton-Woods que tienen en cuenta en la actualización posterior del programa.

Este enfoque, conforme a las orientaciones del Consejo, nunca ha planteado problemas a nuestros interlocutores.

Para la Comisión es importante que exista un diálogo permanente y está convencida de que, si desea que su juicio tenga algún valor, debe evitar vincularse sistemáticamente con valoraciones demasiado rígidas. Actualmente se ha propuesto, y se está estudiando, un nuevo enfoque.

12.97. El nuevo IV Convenio de Lomé (bis) tiene efectivamente en cuenta el carácter «ficticio» de la justificación de divisas en los países con moneda convertible y prevé la posibilidad de una ayuda presupuestaria directa para los países ACP con moneda convertible.

12.99. La ayuda al ajuste estructural es ante todo una ayuda para reconstruir un entorno favorable al crecimiento, y para que este crecimiento sea duradero.

Prestar una atención especial a los objetivos sociales y a los objetivos de equidad es una prioridad de la Comisión, incluso en su apoyo al ajuste estructural. Aunque para favorecer el apoyo a las categorías sociales más vulnerables el instrumento «ajuste» actúa eficazmente sobre el ambiente económico y sobre la reestructuración de la acción del Estado, nunca podrá sustituir a las operaciones específicas más centradas en estas categorías de poblaciones.

La Comisión no está de acuerdo con la afirmación según la cual las medidas de saneamiento financiero del sector público retrasaron el apoyo a las personas menos favorecidas. En los países afectados, se dieron algunas orientaciones para responder a los objetivos prioritarios fijados, conjuntamente con los donantes y de conformidad con el programa, para el apoyo al ajuste estructural después de la devaluación.

Estos objetivos contemplaban el saneamiento de la situación financiera del Estado, la mejora de la credibilidad del Estado y volver a conseguir la confianza de sus proveedores, pero no cambiaban en nada las demás prioridades concedidas a los sectores sociales.

12.100. La Comisión niega que la asignación detallada de los FCP reduzca la eficacia del apoyo presupuestario cuando es necesario, como sucedió en el primer programa de apoyo a Zimbabwe. De hecho, esta posibilidad de asignar detalladamente los FCP es mejor cuando no se dispone de información suficiente sobre el presupuesto.

12.101. La Comisión no comparte las conclusiones del Tribunal, que no corresponden a su propia valoración como lo ha explicado en los apartados 12.83 y 12.84.

12.103. De conformidad con las orientaciones del Convenio de Lomé, la Comisión ha favorecido siempre el apoyo a los sectores sociales y a cualquier otra acción que tenga repercusiones sociales innegables. En esta situación, el ajuste estructural debe encontrar un equilibrio entre las acciones a corto plazo y las acciones a largo plazo para el relanzamiento del crecimiento económico (puntos 12.63, 12.64 y 12.65).

12.104. La Comisión está ayudando ya a los Estados ACP a mejorar la preparación y la gestión de sus presupuestos y comparte la opinión del Tribunal sobre el carácter esencial de esta actividad. Este trabajo, que es uno de los puntos clave de todo programa de ajuste, se hace a través de:

1) asistencias técnicas de larga duración,

2) peritajes específicos,

3) actividades de formación.

Estas actividades se coordinan estrechamente con los demás suministradores de fondos (en particular el FMI y el Banco Mundial) que tienen los mismos objetivos.

El seguimiento de los programas de la Comisión, que es una cuestión aparte, siempre ha estado garantizado rigurosamente por el personal de las delegaciones, apoyado por los servicios de la sede y, en su caso, por asistencias técnicas específicas en este tema.

12.105. Los últimos análisis del Banco Mundial y del FMI (en particular en el marco del PSA) muestran, desde hace dos o tres años, tendencias ampliamente positivas en términos de déficit público, de balanza de pagos y de crecimiento económico para los países que aplican programas de ajuste estructural.

12.106. La Comisión desea destacar que la experiencia adquirida le ha permitido desarrollar sus conocimientos en el sector del apoyo presupuestario a los sectores sociales y su capacidad de influir progresivamente sobre el proceso, los procedimientos y la estructura de los presupuestos de los países afectados.

La Comisión llama la atención del Tribunal sobre las conclusiones del PSA en materia de finanzas públicas, prioridades a la «ownership», y a la responsabilización de las estructuras nacionales y el desarrollo de la ayuda en forma de «capacity building».

La Comisión no está de acuerdo con la idea según la cual debido a la inadaptación de los instrumentos o a la falta de medios de servicios, o a cualquier otra razón, el ajuste estructural tal como se practica no permite responder eficazmente a los objetivos del Convenio de Lomé.

Es evidente que la Comisión comparte el dictamen del Tribunal sobre la necesidad de reforzar el diálogo con los Estados ACP sobre las cuestiones presupuestarias y el apoyo a los sectores sociales, con el fin de mejorar el impacto de su apoyo a los programas de ajuste estructural.

Lista de abreviaturas por orden de aparición en el texto

CE = Comisión Europea

Estados ACP = Estados de África, del Caribe y del Pacífico

FED = Fondo Europeo de Desarrollo

PSA = Programa especial de asistencia a los países del África subsahariana

FMI = Fondo Monetario Internacional

BM = Banco Mundial

FCP = Fondos de contrapartida

AS = Ajuste estructural

PFP = Policy Framework Paper (documento marco de política económica)

UEMOA = Unión Económica y Monetaria del África occidental

CBI = Cross Border Initiative (iniciativa transfronteriza)

PAAS = Programa de apoyo al ajuste estructural

AAS = Apoyo al ajuste estructural

PIN = Programa indicativo nacional

PGI = Programa general de importaciones

IFI = Instituciones financieras internacionales

PSI = Programa sectorial de importaciones

IBW = Instituciones Bretton Woods

ZWD = Dólar de Zimbabwe

PIB = Producto interior bruto

CFA = Comunidad financiera africana

PYME = Pequeñas y medianas empresas

PSRP = Public Sector Reform Programme

ONG = Organización no gubernamental

AT = Asistencia técnica

UE = Unión Europea

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PARTE II Observaciones sobre los créditos de funcionamiento de las instituciones y de los organismos de las Comunidades Europeas

CAPÍTULO 13 (*) Comisión

13.0. ÍNDICE Apartados

Gastos de funcionamiento (título A-2 del presupuesto)

Seguimiento de las observaciones anteriores sobre la gestión de inventarios 13.1 - 13.15

Evolución del marco reglamentario 13.2

Inventariado de los bienes 13.3

Preparación y fiabilidad de las cifras del balance 13.4 - 13.8

Valores atribuidos a los diferentes tipos de bienes 13.9 - 13.13

Evolución de los sistemas de gestión 13.14 - 13.15

Gastos inmobiliarios 13.16 - 13.39

Adjudicación de contratos 13.16 - 13.18

Ausencia de transparencia contable 13.19 - 13.22

Sistemas de gestión 13.23 - 13.24

Modalidades de gestión 13.25 - 13.28

Pago de impuestos y tasas 13.29 - 13.39

Gestión de las delegaciones de la Comisión Europea (título A-6 del presupuesto)

Introducción 13.40

Créditos presupuestarios y efectivos 13.41 - 13.42

Gestión de la delegación de Delhi 13.43 - 13.48

Gestión de la delegación de Kiev 13.49 - 13.52

Organismos comunitarios descentralizados

Introducción 13.53

Reglamentación interna de los organismos 13.54 - 13.55

Presentación presupuestaria de los créditos 13.56 - 13.57

Ejercicio de la función de interventor 13.58 - 13.60

Sistemas contables 13.61

Conclusión 13.62

Gastos de funcionamiento (título A-2 del presupuesto)

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES ANTERIORES SOBRE LA GESTIÓN DE INVENTARIOS

13.1. A consecuencia de las observaciones del Tribunal (), la Comisión ha emprendido una reforma a fondo de la gestión de sus inventarios.

Evolución del marco reglamentario

13.2. En diciembre de 1995, la Comisión definió nuevos principios de responsabilidad respecto a la conservación de los bienes, adoptando las bases de un nuevo marco reglamentario. En realidad, su entrada en vigor se aplaza al momento en que la institución apruebe las modalidades de aplicación, es decir, al final de 1996. Hay que destacar que la adopción de normas únicamente para la Comisión no acaba con las dificultades detectadas al consolidar los estados financieros de las diversas instituciones.

Inventariado de los bienes

13.3. El saneamiento de la situación debe realizarse, en gran parte, mediante un inventario completo de los bienes, que se ha encargado a una empresa externa a la Comisión, a un costo de 3,4 millones de ecus. A consecuencia de dificultades en la definición de la imputación presupuestaria más adecuada, el comienzo de las operaciones de inventariado ha tenido que aplazarse tres meses respecto a la fecha inicialmente prevista.

Preparación y fiabilidad de las cifras del balance

13.4. Como esta tarea de inventariado de los bienes debe terminarse al final del primer semestre de 1996, estaba claro que para fines del ejercicio 1995 no se podían haber solucionado las deficiencias detectadas en el balance de 1994.

13.5. En cuanto a las cifras presentadas en el balance, los propios gestores han emitido reservas sobre la existencia y localización de los bienes. La Comisión ha reconocido esta situación en una nota que acompaña a sus estados financieros (). Un análisis de los datos del sistema informático de gestión de los bienes de la Comisión (Sysbien), efectuado por el Tribunal según los principios de valoración del inventario adoptados por la Comisión, llega a confirmar las cifras finales presentadas en el balance al 31 de diciembre de 1995. No obstante, los estados que los gestores han preparado y transmitido al contable no detallan correctamente la evolución del inventario registrada durante el ejercicio 1995. Por último, los criterios de desglose de los bienes entre los centros de Bruselas y Luxemburgo no son coherentes, puesto que esta distinción no indica, por otra parte, la localización efectiva de los bienes. Por este motivo, fundamentalmente, el Tribunal no puede pronunciarse sobre la fiabilidad de los importes en cuestión.

13.6. Las diversas cuentas de gestión preparadas por el contable deben someterse al interventor, y a continuación son definitivamente aprobadas por la Comisión. La imprecisión de las disposiciones relativas a la función y facultades del interventor, a pesar de su acceso a los datos del sistema Sysbien, no permite un control interno eficaz de la preparación de los elementos contables del patrimonio.

13.7. Los múltiples y diferentes controles efectuados por diversos servicios de la Comisión, DG IX (Personal y Administración), y especialmente por el contable, siguen siendo superficiales, puesto que ninguno de ellos se ha referido al proceso de elaboración de las cifras aprobadas.

13.8. En cuanto a los bienes de las oficinas de la Comisión abiertas en los Estados miembros de la Unión, al preparar los estados financieros el servicio gestor ha ignorado las normas de valoración de los inmuebles y del inventario. Hacen falta normas internas de fácil acceso a los gestores para evitar tales errores.

Valores atribuidos a los diferentes tipos de bienes

13.9. Las correcciones de errores de asientos efectuadas a consecuencia de un control del Tribunal en 1995 de tres bienes informáticos han ocasionado una disminución del valor del patrimonio de 13,7 millones de ecus, que supone un 9,1 % del valor total de dichos bienes.

13.10. Al final de 1995, el Tribunal realizó un control del inventario centrado en los bienes informáticos, que se incluyen en gran parte en el valor del patrimonio mobiliario de la Comisión (157,8 millones de ecus, sin incluir el material informático de investigación). Respecto a estos bienes se ha podido realizar una comprobación positiva: se puede comprobar su existencia, aunque aún debe precisarse su valor y descartarse la existencia de importes erróneos.

13.11. A consecuencia del control del Tribunal, se han incluido en el inventario ciertas centrales telefónicas y los ordenadores asociados, aunque dicha inclusión no es, ni mucho menos, exhaustiva. Además, ningún concepto contable de los que constan en las órdenes de pago, es decir, 8,6 millones de ecus, contiene indicaciones que permitan comprobar que las adquisiciones de bienes susceptibles de incluirse en el inventario se hayan incluido en Sysbien.

13.12. Debe crearse rápidamente una estructura administrativa apropiada y unas normas de valoración específicas respecto a estos bienes de valor elevado y compleja estimación.

13.13. La situación del parque móvil de la Comisión en Bruselas no es satisfactoria. La Comisión no ha conseguido integrar en Sysbien los datos de los aproximadamente sesenta vehículos de su propiedad, que suponen 1,6 millones de ecus, de modo que su valor pueda incluirse en el balance. Las tareas de conciliación entre Sysbien y la información del servicio gestor aún seguían en curso en febrero de 1996.

Evolución de los sistemas de gestión

13.14. No se han cumplido ciertos compromisos asumidos por la Comisión en respuesta al Informe Anual relativo al ejercicio 1994:

a) Hasta julio de 1996 no ha podido enviarse al Tribunal el informe de auditoría técnica del sistema Sysbien, declarado disponible en julio de 1995.

b) El refuerzo de plantilla del sector «inventario» se ha referido exclusivamente al personal supervisor de la operación de inventariado. Resultan necesarios recursos suplementarios para los aspectos informáticos del sistema central Sysbien. Quedan por mejorar principalmente las tablas de equivalencias y por eliminar de la base todos los datos incoherentes existentes, especialmente en lo que se refiere a las fechas.

13.15. La única mejora significativa detectada reside en la coordinación entre Sysbien y la base central de equipamientos informáticos que evita la doble contabilización de los datos.

GASTOS INMOBILIARIOS

Adjudicación de contratos

13.16. El actual estado de la normativa no impone a la Comisión la obligación de solicitar de la autoridad presupuestaria una autorización de gasto oficial para los compromisos plurianuales en temas inmobiliarios. Así pues, para la firma de un contrato de enfiteusis del edificio Carlomagno, la Comisión se comprometió a pagar anualmente durante veintisiete años, a partir de finales de 1997, un importe de al menos 12,5 millones de ecus al valor de 1995.

13.17. La Comisión no ha estado en condiciones de llevar una política propia de adquisiciones, puesto que por otra parte los importes previstos por las perspectivas financieras estaban agotados. En consecuencia, los pagos se efectúan a fondo perdido, dado que, a diferencia de otros contratos inmobiliarios, en el contrato no se contempla actualmente la posibilidad de adquirir el edificio Carlomagno. El único «ahorro» posible sería prescindir del pago de la contribución urbana.

13.18. El Tribunal recuerda su sugerencia de crear un presupuesto plurianual de inversiones que permitiría, en el marco de las perspectivas financieras, el cumplimiento de la reglamentación, y que resultaría de interés para la buena gestión financiera ().

Ausencia de transparencia contable

13.19. Para los gastos calificados como ordinarios, y en especial los alquileres, existe la posibilidad de constituir compromisos provisionales. La Comisión compromete importes sustanciales sin adjuntar formalmente a la propuesta de compromiso una estimación de los gastos ocasionados por las obligaciones jurídicas previamente contratadas, como es el caso de los contratos de arrendamiento de los edificios alquilados por la Comisión, o incluso sin mencionar el nombre de los acreedores como exige el Reglamento Financiero.

13.20. Al efectuar un pago, resulta casi imposible la comprobación informática de que efectivamente se había constituido previamente un compromiso contable, cuando el compromiso incluye un saldo disponible. En el Reglamento Financiero no se menciona ni la constitución ni el registro de los compromisos individuales. En una situación así, debe prestarse mayor atención a la liquidación de cada pago, puesto que no puede imputarse a un elemento del compromiso previamente constituido y aprobado. La contabilidad no puede utilizarse para las necesidades de gestión estimativa, de evaluación o de comparación de costes de los diversos inmuebles ocupados.

13.21. Ninguna disposición reglamentaria cubre el caso de una deuda cuya existencia, o incluso su importe, no se puedan determinar con precisión como en el caso de la contribución urbana o de los impuestos reembolsados, o no, a petición de los propietarios de los inmuebles.

13.22. Del mismo modo, no puede efectuarse el censo contable de las obligaciones suscritas por la Comisión o que se le imponen. El riesgo financiero inherente a la existencia de diferentes impuestos inmobiliarios no está cuantificado de forma precisa.

Sistemas de gestión

13.23. A pesar de las posibilidades que ofrecen, ni el sistema contable Sincom ni el sistema financiero GIBUS, propio de la DG IX se utilizan para facilitar la gestión ni conseguir su transparencia. En 1995, los trabajos de acondicionamiento de los inmuebles de Bruselas ascendieron a 6,3 millones de ecus, de los que 4 millones de ecus, es decir el 63 %, no pueden asignarse a un edificio determinado por falta de aplicación de un sistema de codificación de los inmuebles. Todos los datos necesarios deberían constituir la base de un sistema de información accesible a todos los interesados y que pueda actualizarse rápidamente. Dentro de la DG IX coexisten varias listas de los edificios que responden a las necesidades concretas de los gestores (dirección para el correo, gestión de alquileres, edificios por asegurar, localización de bienes, registro contable). Su cotejo pone de manifiesto diferencias, de modo que ningún servicio gestor ha podido elaborar una lista exhaustiva del activo inmobiliario.

13.24. Como la organización contable y financiera no se basa en criterios fiables, la preparación de los estados financieros depende en gran parte de elementos extracontables cuya fiabilidad es más difícil de garantizar (inventario, gravámenes inmobiliarios).

Modalidades de gestión

13.25. La Comisión ha decidido compartir las responsabilidades entre un servicio encargado de negociar el contrato y otro que ejerza las funciones de ordenador de pagos, sin un reparto preciso de las competencias y responsabilidades, y sin un acceso recíproco a los expedientes. Así se ha comprobado durante la fiscalización que, por falta de coordinación en 1994, los gastos sufrieron un aumento indebido de 4 millones de ecus. La orden errónea de un pago, corregida en 1995, se debía a una mala coordinación entre ambos servicios.

13.26. Al final de 1994, la Comisión amortizó anticipadamente los préstamos contratados por la CECA para la adquisición de diversos inmuebles. En 1995, ningún acto regularizó la transferencia de propiedad que debía producirse. Por este motivo, los inmuebles, cuyo valor supone unos 10 millones de ecus, seguían figurando como «inmovilizaciones en curso» en el balance al 31 de diciembre de 1995.

13.27. En 1995 se realizó la adquisición de un edificio por un total de 21,5 millones de ecus mediante transferencia directa a la cuenta del propietario privado, incluso antes de regularizarse el acto, a pesar de que la circulación de los fondos a través de la contabilidad del notario habría garantizado la seguridad de dicho pago.

13.28. A veces son los representantes legales los que reclaman los alquileres, actuando en nombre de los propietarios. En el caso de un inmueble cuyo alquiler anual cuesta 2,8 millones de ecus, los poderes del representante no estaban acreditados documentalmente. Además, por falta de certeza respecto a la legitimación del titular de la cuenta bancaria beneficiaria del pago del alquiler, la Comisión ha corrido un riesgo que debe animarle a reforzar sistemáticamente la comprobación de los derechos del acreedor.

Pago de impuestos y tasas

13.29. Los gastos de alquiler de inmuebles en Bruselas para alojar a los servicios de la Comisión ascendieron en 1995 a 110,6 millones de ecus. Una parte importante (12,3 millones de ecus, es decir, un 10,9 %) no corresponde al pago, propiamente dicho, de un alquiler, sino al de la contribución urbana.

13.30. En efecto, en lo que respecta a los inmuebles alquilados, la Comisión viene aceptando, desde hace años, mediante una cláusula especial al efecto, reembolsar a los propietarios de los bienes por los impuestos y tasas a los que éstos están sujetos. En la práctica, los pagos se refieren fundamentalmente al reembolso de un impuesto directo denominado «précompte immobilier» (contribución urbana), basándose en un certificado del registro de contribuyentes transmitido por los propietarios de los inmuebles.

13.31. Los importes así pagados aumentan rápidamente. Han pasado de 0,9 millones de francos belgas en 1978 a 3,7 millones de ecus en 1987, alcanzando 10,2 millones de ecus en 1994 y 12,3 millones de ecus en 1995.

13.32. Por último, la Comisión sigue debiendo aproximadamente 4,2 millones de ecus en concepto de reembolso de la contribución urbana por los ejercicios respecto a los que el propietario aún no ha presentado una solicitud de reembolso.

13.33. Además de los 12,3 millones de ecus de contribución urbana, quedan sin contabilizar 7 millones de ecus relacionados con la existencia de diversas tasas impuestas desde 1992 por la región de Bruselas capital, o bien por ciertos municipios de la ciudad y periferia de Bruselas.

13.34. Los comentarios relacionados con el artículo A-200 (alquileres) del presupuesto sólo permiten el pago de alquileres. Por ello, el presupuesto soporta actualmente una carga anual importante de forma irregular y poco transparente.

Evacuación del edificio Berlaymont

13.35. A consecuencia de la evacuación del edificio Berlaymont, por el que en el pasado la Comisión no pagaba contribución urbana, la Comisión y el Estado habían acordado que ésta seguiría pagando, por los inmuebles de sustitución, el mismo importe de alquiler que por el Berlaymont. Con pleno conocimiento de causa, la Comisión asumió a continuación una obligación, contraria a los compromisos anunciados por el Estado belga durante toda la negociación, de pagar la contribución urbana por los diez inmuebles de sustitución directamente alquilados por el Estado belga, sin participación de la Comisión en las negociaciones de las condiciones de los alquileres con los propietarios.

13.36. Este incremento del coste del alquiler (3 millones de ecus) no se mencionó en el documento de trabajo de la Comisión de 21 de octubre de 1991, destinado a la autoridad presupuestaria y que recogía los costes suplementarios derivados de la salida del Berlaymont. Tras la recepción de las primeras notificaciones de las contribuciones urbanas en abril de 1994 y en el marco del anteproyecto de presupuesto de 1995, la Comisión mencionó explícitamente la obligación de asumir esta carga, que representa el 23 % del alquiler previsto en el contrato de arrendamiento del Berlaymont (13,1 millones de ecus).

Conclusión

13.37. Con objeto de hacer cumplir el principio de exención de pago de todo impuesto nacional que no corresponda a un servicio prestado, el Tribunal recomendó a las instituciones, a propósito de la contribución urbana, desde 1979 () y con el apoyo del Parlamento Europeo, que estudiaran con las autoridades belgas las posibilidades de obtener la exención de dicho impuesto o, en el futuro, el reembolso de los pagos efectuados, así como las de conseguir la devolución de los importes ya abonados. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1987, el Tribunal constataba la ausencia de cualquier evolución, excepto en cuanto a la importancia de los importes en juego.

13.38. La Comisión no ha declarado nuevas gestiones con el Estado belga desde 1993, a consecuencia de la decisión por la que se establecía definitivamente la sede de las instituciones. Por todo ello no ha evolucionado la situación, que habría podido llegar a la conclusión con las autoridades belgas de un verdadero acuerdo sobre la sede. Sólo la multiplicación repentina de los impuestos y tasas recaudados por diversas colectividades territoriales belgas (quedan pendientes 8,7 millones de ecus) ha provocado una negativa por parte de la Comisión y una primera acción judicial.

13.39. Sin por ello descuidar la aceptación convencional de reembolso de la contribución urbana, el Tribunal:

a) Recuerda los principios de exención fiscal del Derecho internacional y comunitario.

b) Constata que dichos principios deberían haber evitado que se cargara al presupuesto de la Unión el impuesto y/o la tasa recaudados por un Estado miembro, puesto que el único y verdadero beneficiario del importe de 12,3 millones de ecus pagado en 1995 era el Estado belga.

c) Constata que el artículo 3 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas no se puede aplicar por falta de un acuerdo entre la Unión Europea y el Estado belga sobre la condonación o reembolso de la contribución urbana. La Comisión no ha intentado obtener del Tribunal de Justicia una interpretación de las disposiciones del Protocolo que le permita, eventualmente, cesar en los pagos.

Gestión de las delegaciones de la Comisión Europea (título A-6 del presupuesto)

INTRODUCCIÓN

13.40. El Tribunal ha continuado en 1995, en la sede de Bruselas y sobre el terreno, los controles sobre los gastos de funcionamiento de las delegaciones de la Comisión Europea (). En el marco de estos controles, hay que destacar las comprobaciones relativas a dos de las delegaciones.

CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS Y EFECTIVOS

13.41. En 1995 se inscribieron en el título A-6 del presupuesto de la Comisión créditos por un importe total de 193,4 millones de ecus (gastos de personal y de funcionamiento de las delegaciones). Los créditos se han utilizado para cubrir los gastos de personal (127,1 millones de ecus) y de funcionamiento administrativo (66,3 millones de ecus) de las delegaciones.

13.42. Al 31 de diciembre de 1995, los agentes estatutarios del servicio exterior de la Comisión ascendían a 555, de un total de 622 puestos asignados a las delegaciones, a las que se añaden unos 2 000 agentes locales, de los que 1 814 corresponden a los sectores administrativos y de operaciones. Conviene recordar que la actividad de gestión de la Comisión en los terceros países implica, por otra parte, la utilización de agentes contratados y gestionados por la Asociación Europea de Cooperación (AEC) o bien de agentes de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO), así como de expertos de los países en vías de desarrollo (PVD), personal al que se aplican distintas condiciones de retribución. No obstante, dichos agentes y expertos no pertenecen a la plantilla de las delegaciones ni dependen de los créditos del título A6 del presupuesto.

GESTIÓN DE LA DELEGACIÓN DE DELHI

13.43. En el pasado, el Tribunal ya destacó los problemas planteados por la gestión de agentes locales (), respecto a los que la Comisión debe adoptar la normativa específica de cada país sobre modalidades de celebración y de rescisión de contratos laborales, así como sobre retribución, vacaciones y seguridad social.

13.44. Las condiciones particulares de empleo de los agentes locales en servicio en India fueron aprobadas en 1993 por el comité central de personal en Bruselas; el Director General las firmó el 24 de febrero de 1994, y entraron en vigor el 1 de marzo de 1994.

13.45. Sin embargo, esta reglamentación no se aplicaba a la delegación cuando se efectuó la inspección sobre el terreno al final de 1995, dado que todos los agentes locales indígenas (30) se habían negado a firmar un contrato que les sometería al régimen de las nuevas condiciones de empleo. A otros agentes locales se les aplicaban las nuevas condiciones de empleo basándose en una simple carta, sin firmar un contrato de trabajo como exige la reglamentación vigente.

13.46. Hasta el final de 1995 no se había practicado ninguna retención en la remuneración de estos agentes para la cotización al seguro de enfermedad; sin embargo, los gastos médicos se reembolsaban.

13.47. Ciertos importes de la remuneración, que ascendían aproximadamente al 50 % del salario base, se pagaban en concepto de complementos.

13.48. Respecto a los agentes locales en funciones en las oficinas de Nepal, dependientes de la delegación de Delhi, y de Sri Lanka, donde se abrió una delegación en octubre de 1995, no existía ninguna norma vigente que definiera su régimen. Por otra parte, en Nepal se remuneraba a tres personas a partir de la línea de «créditos para agentes locales», a pesar de que los servicios competentes de la Comisión sólo habían autorizado dos contratos.

GESTIÓN DE LA DELEGACIÓN DE KIEV

13.49. La gestión de la delegación de Kiev, abierta en octubre de 1993, presentó desde el comienzo graves lagunas. No se aplicaba ningún sistema contable fiable. Los gastos, algunos de los cuales se contabilizaban sin contar con pruebas justificativas y otros se contabilizaban dos veces, no se podían conciliar con la tesorería. Algunos gastos de carácter privado se pagaban con el régimen de anticipos. Los documentos del régimen de anticipos se habían enviado a la sede para su regularización por primera vez en noviembre de 1994 (dicho envío normalmente es mensual).

13.50. El trabajo de administración de anticipos de la delegación había tenido que encargarse entretanto a otros funcionarios dependientes de la delegación y a un agente local contratado a estos efectos, así como a funcionarios de Bruselas enviados, en múltiples ocasiones, de misión a Kiev.

13.51. Sólo en la segunda mitad de junio de 1995, durante la visita sobre el terreno del Tribunal, llamó la sede al administrador de anticipos a Bruselas, o sea un año después de la primera comunicación del jefe de la delegación sobre la disfunción de la delegación, y cinco meses después del nombramiento de un nuevo administrador de anticipos.

13.52. Por otra parte, cuando se llevó a cabo el control sobre el terreno, seguían sin corregirse las debilidades de la gestión administrativa del personal. Así, en la cuenta extrapresupuestaria quedaban por liquidar unas doscientas operaciones por un importe de 188 582 dólares estadounidenses. Estas operaciones se referían, en primer lugar, a gastos efectuados en 1994, algunos de los cuales estaban a cargo del anterior administrador de anticipos.

Organismos comunitarios descentralizados

INTRODUCCIÓN

13.53. Los organismos comunitarios descentralizados () son objeto de controles específicos del Tribunal en relación con cada ejercicio presupuestario. El objeto de los informes de fiscalización correspondientes es permitir la aprobación de la gestión de la ejecución presupuestaria. A continuación se incluyen algunas observaciones de orden general sobre la actividad de los organismos descentralizados en cuestión.

REGLAMENTACIÓN INTERNA DE LOS ORGANISMOS

13.54. En lo que se refiere a la reglamentación financiera de los diferentes organismos, el Tribunal ya se pronunció en 1995 sobre la armonización de los proyectos de reglamento financiero específico de cada agencia en relación con las disposiciones del Reglamento Financiero aplicables al presupuesto general de la Unión Europea.

13.55. A pesar de este esfuerzo en el plano reglamentario, el Tribunal observa que, en la práctica, la gestión presupuestaria y contable de estos organismos no siempre responde a los principios fundamentales de la organización administrativa (separación de funciones, gestión de recursos humanos, aplicación del criterio coste/eficacia). Es preciso emprender sin demora tales avances en cada organismo.

PRESENTACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS CRÉDITOS

13.56. En lo que respecta a los organismos citados, se llama la atención de la Comisión y de la autoridad presupuestaria sobre el problema común que supone la presentación presupuestaria de los créditos destinados a dichos organismos.

13.57. En este sentido, conviene destacar que los créditos para la concesión de subvenciones abiertos en la parte B del presupuesto general se presentan como créditos disociados (créditos de operaciones), a pesar de que la reglamentación financiera adoptada por todos los organismos establece disposiciones de utilización de los créditos como créditos no disociados (créditos de funcionamiento). La presentación presupuestaria actual debería adaptarse en función de la utilización efectiva de los créditos.

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE INTERVENTOR

13.58. El control del compromiso y la ordenación de todos los gastos, así como el del reconocimiento y cobro de todos los ingresos de los organismos, son ejercidos, en diferentes agencias, por el interventor de la Comisión.

13.59. La función de control confiada al interventor de la Comisión a veces ha resultado ser insuficiente, especialmente en la fase inicial de los organismos.

13.60. En esta situación, la utilización del régimen de anticipos ha sido demasiado sistemática, lo cual no es conforme con los principios del Reglamento Financiero. El interventor de la Comisión debería nombrar a su propio delegado en las agencias, con carácter estable, para subsanar los inconvenientes detectados.

SISTEMAS CONTABLES

13.61. En las agencias resulta primordial establecer sistemas contables eficaces, debiendo mejorarse de forma adecuada. La situación actual se caracteriza, en efecto, por la utilización de sistemas contables incompletos, como una contabilidad general que no permite el seguimiento presupuestario de los gastos o que no siempre responde a criterios estrictos de exactitud y de exhaustividad.

CONCLUSIÓN

13.62. El aumento del número de organismos comunitarios descentralizados y su desarrollo exige que la Comisión preste cada vez mayor atención a la actividad de éstos, tanto en lo relativo a una presentación transparente de los créditos abiertos en el presupuesto como al refuerzo de los procedimientos de control interno y la armonización de los procedimientos de gestión.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES ANTERIORES SOBRE LA GESTIÓN DE INVENTARIOS

Evolución del marco reglamentario

13.2. Tal y como señala el Tribunal, las medidas adoptadas por la Comisión en diciembre de 1995 sólo tendrán repercusiones en la presentación de las cuentas del ejercicio 1996, en la medida en que los resultados del inventario físico sólo estarán disponibles en el último trimestre de 1996.

Con respecto a los problemas que afectan a la consolidación de los datos patrimoniales de las instituciones en materia de inmovilizaciones corporales, la Comisión desea señalar que durante el segundo trimestre de 1995 se informó a los distintos jefes administrativos sobre el proyecto de reglamentación interna de la Comisión. Por otro lado, durante la reunión de los contables de las instituciones, celebrada el 28 de noviembre de 1995, dicho proyecto de reglamentación fue objeto de un primer debate en que se llegó a la conclusión de que la plena armonización de las medidas no podría llevarse a cabo más que en las cuentas relativas al ejercicio 1997.

No obstante, con vistas a la armonización de la presentación de los datos contables para el ejercicio 1995, el contable de la Comisión envió a los contables de las restantes instituciones una serie de recomendaciones relativas a:

- la valorización de los bienes inmovilizados y existencias,

- la consignación en el inventario,

- los contratos de arrendamiento financiero,

- una presentación distinta del material informático.

Preparación y fiabilidad de las cifras del balance

13.5. Los problemas detectados por el Tribunal en el instrumento de gestión de los inventarios Sysbien fueron analizados por el control técnico de Sysbien. La introducción de un sistema local de gestión (ELS) y la finalización del inventario físico en curso permitirán aportar soluciones a dichos problemas.

13.6. Se adoptarán algunas medidas en el marco de la iniciativa SEM 2000 de la Comisión para ampliar y clarificar el control interno de los pagos relativos a los activos inmovilizados con el fin de mejorar la fiabilidad de los inventarios mediante controles a posteriori.

Se emprenderá un examen preliminar de la «contabilidad de gestión» y, en particular, de los asientos cierre de la cuenta de inventario con el fin de garantizar la fiabilidad de las cifras consignadas en el balance. Está previsto que Sincom 2 establezca automáticamente una conexión entre los pagos en cuestión y el inventario con un claro sistema de seguimiento que incrementará ulteriormente el grado de fiabilidad de los importes consignados en el balance en relación con los activos inmovilizados.

13.7. La Comisión reconoce que la recopilación de datos efectuada por los servicios del contable para presentar el valor patrimonial de las inmovilizaciones corporales se basa en mecanismos extracontables. En este contexto, el seguimiento de la contabilidad está, por naturaleza, limitado al control de la coherencia global, y más concretamente en relación con los datos del ejercicio precedente.

Conviene asimismo destacar en este contexto que la reglamentación financiera, tanto en el marco del Reglamento Financiero como de sus modalidades de ejecución, no impone al contable ninguna obligación particular, excepto la de garantizar la objetividad de la presentación de los estados financieros (artículo 16 de las «Modalidades de ejecución»).

De todos modos, el contable exigió que los datos que se le transmiten estén autenticados por los servicios ordenadores. En la perspectiva del proyecto Sincom 2 y de la evolución de la aplicación de gestión del inventario, el contable instituirá procedimientos de control contable de los datos que afectan a los activos inmovilizados, con el fin de que sea posible comprobar la pertinencia de las informaciones transmitidas en relación con los datos de la contabilidad presupuestaria. Tales mejoras tendrán efectos tangibles en torno a 1998. Por otra parte, las modalidades de valorización de los inventarios están siendo objeto de revisión.

13.8. En la fase preparatoria del inventario de las oficinas de la Comisión establecidas en los Estados miembros se incluyeron en él todos los bienes con un valor superior a 100 ecus, mientras que, según las normas de valorización del inventario vigentes desde el 31 de diciembre de 1993, debería haberse aplicado un valor de 350 ecus. Las cifras corregidas figuran en el valor final del inventario.

Los servicios contables de la Comisión han recordado en sucesivas ocasiones, tanto con motivo del cierre provisional de las cuentas a 30 de septiembre de 1995 como del cierre final de las cuentas a 31 de diciembre de 1995 (), las normas contables que deben seguirse en materia de inventario y de presentación de los datos correspondientes. El servicio gestor ya las conoce perfectamente.

Por otro lado, los procedimientos y los métodos en materia de valorización de los bienes e inmuebles que están siendo actualmente objeto de revisión en el marco de la operación de inventario se aplicarán también a las oficinas de la Comisión en los Estados miembros a partir del 1 de enero de 1997.

Valores atribuidos a los diferentes tipos de bienes

13.9. El nuevo reglamento de inventario contempla la descentralización de la responsabilidad de la valorización del patrimonio de los bienes informáticos, lo que reducirá el riesgo de valorizaciones incoherentes en la medida en que los responsables de la gestión conocerán a fondo la materia. Por otra parte, se están estableciendo actualmente mecanismos de validación automática de los importes. Estas medidas podrán efectivamente limitar el riesgo de errores en la introducción de datos

13.11. La operación de inventario, que estará terminada para finales de 1996, permitirá la identificación de todos los bienes de equipamiento, incluidas las centrales telefónicas y el material informático correspondiente, que podrían no haberse incluido en el inventario de 31 de diciembre de 1995. A partir del 1 de enero de 1996 se pusieron asimismo en marcha algunos procedimientos para impedir que puedan efectuarse pagos sin la previa inclusión del bien en el inventario. El control financiero no puede aprobar ningún pago en cuya factura no figure claramente la mención «bien inventariado». Estas disposiciones evitarán que situaciones como la mencionada por el Tribunal vuelvan a repetirse.

13.12. Tal y como señala el Tribunal (apartado 13.1), la operación de inventario que se está llevando a cabo actualmente incluye el desarrollo de una serie actualizada de reglamentos internos relativos al sistema descentralizado de gestión del inventario y, más concretamente, la elaboración de unos procedimientos de gestión para la valorización de las existencias que previsiblemente estarán terminados de aquí a finales de 1996.

Sobre la base de los resultados del inventario, que confirmarán la cantidad y el valor de los bienes inventariados, la Comisión se propone examinar la necesidad de aplicar medidas específicas a los bienes de valor elevado.

13.13. El servicio gestor lleva una lista de los vehículos del parque móvil de la Comisión, aunque ésta no estaba integrada hasta la fecha en Sysbien. Se efectúan regularmente constantes actualizaciones del parque con el fin de conocer en todo momento la situación tanto de los vehículos en propiedad como de los vehículos de alquiler.

Anualmente, se procede a la transmisión de los datos pormenorizados del parque móvil a 31 de diciembre con vistas al establecimiento del balance financiero de las Comunidades. De acuerdo con las nuevas normas de aplicación, el seguimiento de este material se aplicará al conjunto de los bienes muebles a partir del 1 de enero de 1997.

Evolución de los sistemas de gestión

13.14. a) El retraso en la finalización del informe de control técnico de Sysbien debe considerarse en el contexto de los trabajos que se están actualmente llevando a cabo sobre el sistema de gestión de los inventarios, de los que obviamente Sysbien forma parte integrante, y del desarrollo de las nuevas normas y disposiciones en materia de inventario resultantes de esta operación.

b) La insuficiencia de medios en la DG IX impidió la puesta a disposición de personal para la unidad informática encargada de la operación de inventario. Actualmente, ya se dispone de recursos que poder asignar a las operaciones Sysbien y a la descentralización del sistema informatizado, los cuales permitirán asimismo la introducción y puesta a prueba del programa informático de gestión de los inventarios durante el mismo período (sistema ELS).

GASTOS INMOBILIARIOS

Adjudicación de contratos

13.16. En materia inmobiliaria, la Comisión se esfuerza, a través de los distintos documentos transmitidos a la autoridad presupuestaria durante el procedimiento presupuestario para el establecimiento del presupuesto del año n+1, en proporcionar todos los datos necesarios sobre las necesidades en materia de espacio y las previsiones de ocupación de los inmuebles. Recordemos que por lo general se informa a la autoridad presupuestaria sobre las cuestiones inmobiliarias en los siguientes casos: proyectos de compra, construcción o renovación.

13.17. La capacidad de aplicar una política de adquisición inmobiliaria está condicionada por la disponibilidad de recursos en el marco de las perspectivas financieras. A pesar de la estrechez de este marco, la Comisión se esfuerza, por una parte, en aplicar la fórmula más económica a medio y largo plazo (contrato de enfiteusis que permita no tener que pagar la contribución urbana) y, por otra parte, en lo que se refiere a los mejores edificios, en abrirse posibilidades de compra (cláusula contractual de opción de compra ). En el caso específico del edificio Charlemagne, existía una opción de compra hasta el 31 de diciembre de 1995 y en la actualidad se están discutiendo nuevas posibilidades de adquisición.

13.18. La Comisión acoge con interés la sugerencia del Tribunal referente a un presupuesto plurianual de inversiones. Dicho presupuesto supondría, no obstante, modificar las disposiciones reglamentarias existentes.

Ausencia de transparencia contable

13.19. Los servicios competentes de la Comisión establecen anualmente una programación de los gastos para el ejercicio en curso, que, en lo sucesivo, se adjuntará a cada propuesta de compromiso provisional. Esta programación se completará con los datos relativos a los beneficiarios.

13.20. Con el fin de dar curso a la observación del Tribunal, la conciliación de los pagos imputados a un compromiso contable provisional se garantizará mediante un seguimiento extracontable que detallará las sumas comprometidas por inmueble.

Técnicamente, Sincom no permite que un pago supere el saldo disponible en el marco del compromiso. Sin embargo, con el fin de disponer de un procedimiento de control más transparente, está previsto que en Sincom 2 los compromisos individuales que se refieran al compromiso provisional se introduzcan en el sistema contable central sin pasar por el visado del interventor.

13.21 13.22. Véase respuesta a los puntos 13.29. - 13.39.

Sistemas de gestión

13.23. La aplicación del sistema GIBUS, y, por consiguiente, de Sincom, implica la codificación de todos los pagos relativos a inmuebles. Los datos extracontables mencionados anteriormente (cuadro de gastos por inmueble) proporcionarán el detalle de los gastos relativos a cada edificio. La utilización de Sincom 2 debería permitir establecer un vínculo directo entre estos datos extracontables y los pagos efectuados.

La Comisión es consciente de la necesidad de armonizar la formulación y la designación de sus inmuebles en función de los objetivos perseguidos (correo, mantenimiento, etc.). En este sentido, piensa adquirir un programa para la gestión informatizada del activo inmobiliario que permita a todos los servicios afectados utilizar los mismos datos básicos.

13.24. La Comisión se propone adjuntar a los estados financieros la lista de los inmuebles con las obligaciones jurídicas correspondientes a cada edificio.

Modalidades de gestión

13.25. El error señalado por el Tribunal resulta de una equivocación en cuanto a la sucesión cronológica de las etapas de un procedimiento de compra, realizado al final del ejercicio, en favor de una transferencia que reunía créditos todavía no ejecutados. El servicio competente de la Comisión constató y corrigió este error inmediatamente. De hecho, se expidió una orden de recaudación y el importe en cuestión ya ha sido recaudado.

13.26. Los edificios de que se trata todavía no eran propiedad de la Comisión a 31 de diciembre de 1995, puesto que aún no se habían concluido las actas notariales. Los correspondientes expedientes ya están en marcha, y la transferencia de propiedad se efectuará probablemente a lo largo de este año.

13.27. De acuerdo con la recomendación del Tribunal, se dará a los servicios interesados una instrucción para hacer transitar por la contabilidad del notario de la Comisión los fondos movilizados en el marco de una operación sancionada por un documento público.

13.28. El servicio gestor ha establecido un control sistemático de todos los alquileres y poderes de los beneficiarios de pagos.

En Sincom 2, los oportunos instrumentos ayudarán al ordenador a registrar correctamente la distinción entre el beneficiario final y el mandatario.

Pago de impuestos y tasas

13.29 13.32 y 13.34 13.39. La Comisión, hasta la fecha, ha venido considerando que el reembolso de la contribución urbana al propietario de un edificio alquilado formaba parte del alquiler que se debe pagar.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el Tribunal, iniciará a partir de septiembre de 1996, a nivel político, los trámites recomendados con el fin de obtener que los edificios ocupados por los servicios de la Comisión en los Estados de la Unión estén exentos de todo gravamen inmobiliario.

13.33. La Comisión hizo referencia, en sus compromisos fuera del balance y en concepto de cargas potenciales, al importe total del impuesto regional que podría tener que pagar por sus superficies de oficina. Dicho importe asciende a cerca de 2 millones de ecus al año. Para los años 1992 a 1995, la suma total mencionada se elevaría a 6 957 619 ecus. Para el año 1996, el importe ascendería a 1 742 038 ecus.

Gestión de las delegaciones de la Comisión Europea (Título A-6 del presupuesto)

GESTIÓN DE LA DELEGACIÓN DE DELHI

13.45 13.47. Las dificultades constatadas tienen su origen, fundamentalmente, en la fijación de las indemnizaciones de los agentes locales. En aplicación de las recomendaciones del Tribunal a raíz de su inspección, se ha revisado el régimen de las indemnizaciones para conformarlo a la práctica de otros organismos locales comparables (organismos internacionales, embajadas, empresas públicas o privadas, etc.). Esta revisión dio lugar a una adaptación de la tabla de remuneraciones. Se firmaron entretanto todos los contratos de empleo.

13.46. A raíz de la visita del Tribunal, se efectuaron las retenciones por cotizaciones a la seguridad social.

13.48. Las condiciones de empleo de los agentes locales de la Delegación de Sri Lanka se fijaron en noviembre de 1995 y se aprobaron el 31 de mayo de 1996.

Por lo que se refiere a Nepal, la Comisión no dispone todavía de una representación, sino tan sólo de una oficina de asistencia técnica dependiente de la delegación de Delhi. La asistencia administrativa corre a cargo de dos agentes locales (un secretario y un chófer). Por otra parte, un empleo de secretario temporal a tiempo parcial se ha financiado con cargo a la línea presupuestaria A 6001 hasta el 31 de diciembre de 1995.

GESTIÓN DE LA DELEGACIÓN DE KIEV

13.49 13.51. La Comisión reconoce que la administración de anticipos de los créditos de funcionamiento planteó serios problemas durante los ejercicios 1993 y 1994. Fueron necesarias misiones de apoyo para liquidar las cuentas y regularizar los asientos contables. La gestión de la administración de anticipos se reorganizó durante el ejercicio 1995 y desde entonces ya no ha suscitado observaciones particulares. Los gastos de carácter privado se reembolsaron a la administración o fueron objeto de una orden de recaudación.

13.52. Se ha puesto remedio a los fallos contables constatados por el Tribunal en su inspección de junio de 1995 (operaciones fuera del presupuesto). Las consignaciones efectuadas en la cuenta fuera del presupuesto ya se ajustan a las normas en la materia.

Organismos comunitarios descentralizados

INTRODUCCIÓN

13.53. Los organismos descentralizados están dotados de personalidad jurídica. Sus relaciones con la Comisión están fijadas en los reglamentos de base. Los organismos son por naturaleza independientes de la Comisión. Algunos de ellos están incluso destinados a autofinanciarse. La Comisión está representada en los consejos de administración -órganos de dirección de estos organismos-, pero de forma minoritaria. Su responsabilidad no es una responsabilidad de gestión sino de control, delimitada por las disposiciones de los reglamentos por los que se constituyen estos organismos.

REGLAMENTACIÓN INTERNA DE LOS ORGANISMOS

13.54 13.55. Dentro de los límites de sus competencias, la Comisión hace todo lo posible a nivel reglamentario por que se apliquen los principios fundamentales de la organización administrativa.

La reglamentación financiera interna de los organismos descentralizados se estableció sobre una base homogénea, a partir de un modelo elaborado por los servicios de la Comisión. En efecto, los reglamentos de base establecen que la Comisión sea consultada, sin que ello implique un poder decisorio, antes de la aprobación por el consejo de administración de un reglamento financiero interno.

Desde un punto de vista práctico, la Comisión considera que corresponde en primer lugar a los organismos en cuestión, que gozan de autonomía a nivel jurídico, aplicar los principios fundamentales de la organización administrativa. Los casos específicos de una posible aplicación incorrecta de estos principios por parte de los organismos deben corregirse cuanto antes, una vez detectados por los órganos de control de los mismos (interventor y Tribunal de Cuentas), en el marco de sus respectivas funciones.

No obstante, para garantizar el cumplimiento de estos principios en la gestión presupuestaria y contable, la Comisión se propone mejorar la transparencia y el control de los mencionados organismos. Por consiguiente, el informe recientemente enviado a la autoridad presupuestaria sugiere en sus conclusiones la posibilidad de inscribir la revisión de los reglamentos internos en el orden del día de los consejos de administración o de la estructura ad hoc de estos organismos (ejemplo: Comité presupuestario de la Oficina de Armonización del Mercado Interior). En dicho informe se plantean los siguientes puntos:

- El ejercicio de la función de control financiero por parte del interventor de la Comisión.

- La transmisión sistemática de todas las decisiones que tienen una incidencia financiera (incluidos los documentos de aprobación presupuestaria) a la Comisión y a la autoridad presupuestaria.

- La comunicación trimestral al Tribunal de Cuentas de los documentos justificativos de los asientos contables.

- El estatuto y las normas de funcionamiento de una CCCC (comisión consultiva de compras y contratos) de las agencias.

- El procedimiento de revisión de las previsiones de ingresos, los presupuestos suplementarios y la posible revisión de la subvención comunitaria.

PRESENTACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS CRÉDITOS

13.56 13.57. Todas las líneas presupuestarias que incluyen una subvención de los organismos descentralizados figuran en la parte B del presupuesto general de las Comunidades Europeas (). En este sentido, desde el punto de vista del presupuesto general (sección Comisión), se trata de créditos operativos de la Comisión, puesto que las agencias constituyen instrumentos complementarios pero importantes para la aplicación de las políticas comunitarias (medio ambiente, sanidad, formación profesional, etc.).

Las subvenciones, una vez salidas del presupuesto comunitario, constituyen, desde el punto de vista de estos organismos, el componente principal () de la parte «ingresos» de sus propios presupuestos, ya que éstos están constituidos por créditos no disociados (con excepción de la Agencia Europea de Medio Ambiente, que lleva a cabo programas plurianuales y cuyo reglamento financiero interno contempla la posibilidad de consignar créditos disociados).

Por lo tanto, conviene distinguir la presentación del presupuesto general, en que las subvenciones constituyen, desde el punto de vista de la Comisión, créditos operativos (créditos disociados) vinculados a la puesta en práctica de las políticas comunitarias y, por consiguiente, financiables con cargo a la rúbrica 3 de las perspectivas financieras, de la presentación de los presupuestos de cada organismo, en que dichos créditos serán o no disociados en función de la naturaleza de las operaciones de cada agencia.

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE INTERVENTOR

13.58. La Comisión siempre ha defendido el enfoque según el cual la tarea de interventor de los organismos descentralizados debería ser asumida por el interventor de la Comisión. Este punto de vista está justificado por razones pragmáticas y de principio. En efecto, el interventor de la Comisión, debido, en concreto, a su experiencia y a su conocimiento de los distintos ámbitos presupuestarios, es quien mejor puede garantizar la necesaria homogeneidad en la aplicación de la reglamentación financiera al conjunto de los organismos descentralizados (). Por otro lado, es el mejor garante de una independencia total de la función frente al ordenador. Ahora bien, los reglamentos por los que se crearon algunos organismos () permiten a sus consejos de administración designar a su propio interventor. En la actualidad, vemos que la Agencia de Medio Ambiente ha designado al interventor de la Comisión como interventor de la agencia, mientras que la Agencia de Evaluación de Medicamentos y la Oficina de Armonización del Mercado Interior han nombrado efectivamente a un interventor propio.

13.60. Por lo que se refiere a la utilización de las administraciones de anticipos, la Comisión, en el marco de los dictámenes que hubo de emitir sobre determinados reglamentos financieros internos, así como del citado informe sobre las agencias, recomendó una modificación de la disposición que permitía recurrir a las administraciones de anticipos con el fin de limitar la utilización de esta técnica exclusivamente a los gastos que podían ser objeto de compromisos provisionales (gastos corrientes). Actualmente, los reglamentos financieros de la Agencia de Medio Ambiente, del Centro de Traducción y de la Fundación Europea para la Formación ya han recogido esta modificación. Por otra parte, el informe sobre la normativa financiera interna de los organismos descentralizados elaborado por la Comisión a petición del Parlamento y el Consejo () propone generalizar esta modificación en los reglamentos financieros de las nuevas agencias.

Habida cuenta de la propia naturaleza de la gran mayoría de los gastos previstos en los presupuestos de las agencias, es decir, de los gastos corrientes de funcionamiento, la Comisión considera que la utilización de las administraciones de anticipos se ajustan a los principios contenidos en el Reglamento Financiero y en el Reglamento relativo a las modalidades de ejecución de este último. Este sistema de gestión es también de aplicación general en las delegaciones en el exterior y en las Oficinas de la Comunidad.

El nombramiento de un interventor en cada agencia implicaría una movilización de recursos humanos y financieros inadecuados habida cuenta de la relativa magnitud del importe de los créditos en cuestión y del hecho de que la gestión de los medios puestos a disposición del control financiero se basa también en la aplicación del criterio coste-eficacia. La utilización prevista del sistema contable de la Comisión (Sincom 2) por parte de las agencias permitirá adoptar otra metodología de control en que la informática desempeñará un papel esencial.

SISTEMAS CONTABLES

13.61. Los servicios de la Comisión seguirán esforzándose en mejorar su cooperación con las agencias hasta conseguir sistemas contables homogéneos que permitan un seguimiento adecuado de los gastos y respondan a los criterios mencionados por el Tribunal. Ya se han celebrado en este sentido reuniones entre los servicios contables e informáticos de la Comisión y de las agencias. A raíz de estos contactos, está previsto, tal como se indica en el punto 13.60, que las agencias adopten el sistema contable Sincom 2 de la Comisión.

CONCLUSIÓN

13.62. La Comisión, así como la autoridad presupuestaria, concede una gran importancia y dedica la máxima atención a conseguir que las actividades de los organismos descentralizados se efectúen en un marco bien definido. Con este propósito, la Comisión está dispuesta a hacer todo lo posible por contribuir, en el marco de sus propias competencias y en la medida de sus posibilidades -dado el nivel de autonomía de las agencias-, a que la gestión de dichos organismos responda a las exigencias de transparencia y de eficacia que deben guiar la utilización de los créditos.

CAPÍTULO 14 Tribunal de Cuentas

El certificado del revisor externo sobre la regularidad y veracidad de la cuenta de gestión y del balance financiero elaborado al 31 de diciembre de 1995 y su informe sobre el sistema de control interno y la buena gestión financiera del Tribunal de Cuentas han sido publicados en el DO C 328 de 1.11.1996.

CAPÍTULO 15 (*) Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y estructura organizativa común

15.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 15.1 - 15.4

Objeto del control 15.4

Funcionamiento de la estructura organizativa común 15.5 - 15.7

Adquisición de bienes y servicios, gastos inmobiliarios 15.8 - 15.13

Sistema de gestión 15.8 - 15.12

Aplicación del Reglamento Financiero 15.13

Alquiler de oficinas 15.14 - 15.15

Pago de la contribución urbana 15.16 - 15.17

Conclusión 15.18 - 15.19

INTRODUCCIÓN

15.1. El Comité Económico y Social (CES), organismo consultivo de la Unión Europea (129 puestos de trabajo) y el Comité de las Regiones, en adelante denominado CdR (75 puestos de trabajo), constituido por el Tratado de Maastricht como órgano consultivo que representa a las regiones de la Unión, cuentan cada uno con la asistencia de una secretaría general bajo la dirección de un Secretario General.

15.2. El Protocolo (n° 16) anexo al Tratado de Maastricht establece una estructura organizativa común a ambos organismos (EOC). Esta estructura (457 puestos de trabajo) agrupa a nueve servicios comunes (traducción, coordinación general, imprenta-difusión, biblioteca, contabilidad, compras, tecnología de la información, gestión de derechos y obligaciones, organización y métodos) necesarios para el funcionamientos del CES y del CdR.

15.3. Los secretarios generales de ambos organismos deben decidir de común acuerdo sobre los asuntos relativos a dichos servicios.

Objeto del control

15.4. El control del Tribunal se ha centrado en el funcionamiento de la EOC y los gastos del CES, del CdR y de la EOC para la adquisición de bienes y servicios, incluyendo el alquiler de inmuebles. Los importes correspondientes de los ejercicios 1994 y 1995 se incluyen en las partes A, B y C de la sección VI del presupuesto general (véase el cuadro 15.1).

FUNCIONAMIENTO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA COMÚN

15.5. Debido al desglose de los créditos entre las tres partes de la sección VI del presupuesto, la ejecución de estos gastos resulta compleja. A continuación se resume la situación actual de la gestión de los créditos de funcionamiento administrativo (títulos A-2, B-2 y C-2 del presupuesto), confiado principalmente a la EOC.

15.6. En virtud de los párrafos 1 y 2 del apartado 2 del artículo 22 del Reglamento Financiero, «el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones delegarán, de común acuerdo, los poderes de ordenador al responsable administrativo de la "parte C" de la estructura organizativa común, y establecerán los límites y las condiciones de dicha delegación».

15.7. La EOC, tal como existe actualmente, no responde a la disposición del Reglamento Financiero citado anteriormente. En efecto, resulta que el interventor y el contable del CES/CdR/EOC han sido objeto de un nombramiento oficial, lo que no ha sucedido con el responsable administrativo.

ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS, GASTOS INMOBILIARIOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Sistema de gestión

15.8. En años anteriores, la unidad de asuntos internos no disponía de un organigrama que precisara las funciones de los principales agentes y funcionarios y el alcance de sus atribuciones. Por fin, en enero de 1996 se creó una nueva estructura y una organización concreta, mediante un documento que recogía las diferentes medidas organizativas (); sin embargo, el texto en cuestión sigue sin entrar en vigor (en febrero de 1996).

15.9. Además, faltan disposiciones sobre la sustitución de los superiores jerárquicos por otros agentes subordinados para ejecutar las tareas cotidianas durante ciertos períodos (vacaciones o enfermedad).

15.10. Tampoco cuenta el servicio contable con un organigrama actualizado con los nombres y competencias de los principales funcionarios y agentes. El número y cualificación de la plantilla actual no guardan relación con las diferentes funciones (especialmente para la introducción de una contabilidad analítica) y su nivel de responsabilidad.

15.11. Exceptuando las disposiciones del Reglamento Financiero, no se ha establecido ninguna otra norma interna de contabilidad presupuestaria y general. Los procedimientos contables no se describen en ningún manual ni en ningún otro documento.

15.12. El plan contable no cumple las disposiciones del Reglamento Financiero (apartado 5 del artículo 22) que prevén la creación de una contabilidad analítica de los gastos, que permita a la EOC determinar, con arreglo a la ejecución, la parte proporcional de las prestaciones facilitadas a cada uno de estos órganos.

Aplicación del Reglamento Financiero

15.13. En cuanto a la adquisición de bienes y servicios, y el alquiler de inmuebles, se ha observado que:

a) En la mitad de los casos examinados (doce casos de veinticinco) la dirección del beneficiario no constaba en la orden de pago (artículo 44 del Reglamento Financiero) y, en ciertos casos, las direcciones son diferentes de las que figuran en los contratos o no figuran en el listado informático.

b) No siempre existen contratos firmados en debida forma.

c) En varios casos, no se convocó licitación, sino que se procedió a la adjudicación de contratos mediante acuerdo directo (incumplimiento del artículo 58 del Reglamento Financiero) con el pretexto de existir motivos de urgencia, de capacidad técnica, de exclusividad y de satisfacción respecto a prestaciones anteriores [artículo 59, letras b) y d) del Reglamento Financiero].

d) En cuanto a la consulta obligatoria de la comisión consultiva de compras y contratos (CCCC) para los contratos de importe superior a los 42 000 ecus, resulta de los casos examinados que al menos el 53 % de los contratos no se enviaron a la CCCC para su dictamen.

e) Gastos de la misma naturaleza en favor de distintas empresas se han imputado a una o varias líneas presupuestarias y a compromisos diferentes. Este fraccionamiento de los gastos es contrario a las disposiciones del Reglamento Financiero que establece la consulta obligatoria a la CCCC y la constitución de una fianza por cualquier contrato superior a 42 000 ecus y a 300 000 ecus, respectivamente (importe de los gastos afectados en 1995: 1 987 523 ecus).

f) En ciertos casos, se ha observado que no se había informado de los contratos al interventor hasta después de su firma (o en caso de renegociación de contratos en 1994 y 1995), siendo así imposible el control previo de la aplicación de los criterios de buena gestión financiera.

g) Respecto a los alquileres de oficinas (doce casos) contratados antes de 1991, ha sido imposible comprobar si el interventor de entonces pudo examinar los contratos antes de su firma.

ALQUILER DE OFICINAS

15.14. Debido al aumento de actividad del CdR, ha sido necesario buscar superficies suplementarias para albergar a los servicios situados en el centro de la ciudad de Bruselas (calle Ravenstein). En realidad, esta solución se eligió a consecuencia de una decisión adoptada por el Parlamento Europeo en el marco presupuestario y destinada a que el Comité de las Regiones ocupara un inmueble liberado por el propio Parlamento (edificio Ardenne), con objeto de obtener una utilización óptima de los edificios de las instituciones.

15.15. De todos modos, esta solución no resulta óptima para las necesidades del Comité de las Regiones, que se ve así obligado a alejarse del CES y del EOC. Además:

a) se ha comprobado que el edificio Ardenne necesita obras de acondicionamiento estimadas en unos 35 millones de francos belgas, a pesar de que el Parlamento lo haya dejado con todas las instalaciones y adaptaciones existentes;

b) por último, resulta que el CES y el CdR han firmado un contrato de alquiler por el que retoman durante un año (31 de diciembre de 1996) el antiguo contrato del Parlamento Europeo, con prórroga a un segundo año (31 de diciembre de 1997), en las mismas condiciones. Si la posibilidad prevista de un segundo traslado del CdR a otro edificio en 1998 (el edificio Van Maerlant, liberado por el Parlamento en 1998) () se concretara, la ejecución de obras de acondicionamiento (35 millones de francos belgas) para un período tan corto no cumpliría el criterio de economía.

PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN URBANA

15.16. El pago de este impuesto figura en todos los contratos de alquiler de inmuebles del CES y del CdR. En 1995, los importes pagados correspondientes a los años 1987 a 1995, ascendieron a aproximadamente 22 millones de francos belgas (0,6 millones de ecus). Según los cálculos de la unidad «Asuntos internos», quedan por pagar importes correspondientes a los años 1994 y 1995, que siguen sin cuantificarse; la prórroga de 2,5 millones de francos belgas a estos efectos corre el riesgo de no ser suficiente.

15.17. El pago de impuestos y tasas por parte de las instituciones constituye una carga nada despreciable para el presupuesto comunitario. Como en el caso de la Comisión (véase el capítulo 13), el CES y el CdR deberían obtener del Tribunal de Justicia una interpretación de las disposiciones del Protocolo que les permitiera, eventualmente, cesar los pagos.

CONCLUSIÓN

15.18. La no aplicación por los organismos afectados de los apartados 2 (delegación de poderes al responsable administrativo de la EOC) y 5 (creación de una contabilidad analítica) del artículo 22 del Reglamento Financiero, exige por parte del CES y del CdR una acción inmediata que permita una gestión financiera adecuada y el cumplimiento de las disposiciones vigentes.

15.19. Debe cumplirse la reglamentación vigente sobre adjudicación de contratos, pues en caso contrario se puede comprometer la responsabilidad de los ordenadores de pagos, de conformidad con el Reglamento Financiero (artículo 73 y siguientes).

RESPUESTAS DEL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, COMITÉ DE LAS REGIONES

15.7. El Director de la Estructura Organizativa Común (EOC) fue nombrado para dicho cargo el 24 de enero de 1995 por la Mesa del Comité Económico y Social. Mediante la decisión 26/95A, de 9 de febrero de 1995 los Secretarios Generales definieron el mandato de ordenador para dicho Director.

Aunque el Director de la EOC realiza de facto las funciones de responsable administrativo de la EOC, no ha habido un nombramiento formal.

Los comités prevén normalizar esta situación lo antes posible. La decisión se tomará con toda probabilidad durante el mes de septiembre.

15.8. El documento en el que se precisan la estructura y organización de la unidad «Asuntos Internos» (documento «screening») está vigente desde mayo de 1996.

15.9. Por desgracia, la capacidad de recursos humanos no permite contar con un sistema de suplencia adecuado.

15.10. En el documento mencionado en el punto 15.8 figura, asimismo, una descripción de la estructura y organización del servicio «Finanzas».

15.11. Desde principios de 1996 se han establecido diversas normas internas (en especial, sobre el cierre).

Asimismo, los comités prevén elaborar un manual de los procedimientos presupuestarios para las diferentes partes de la sección VI.

15.12. En efecto, los comités son conscientes de la omisión comprobada por el Tribunal.

Tal como el Tribunal señala en el punto 15.10, el servicio «Finanzas» no está actualmente en condiciones de instaurar y desarrollar un sistema similar a corto plazo. Los comités están analizando la conveniencia de confiar el desarrollo de tal sistema al exterior.

Por otra parte, se puede comprobar que el programa informático de contabilidad está saturado a raíz de las extensiones necesarias tras la llegada del CDR (creación de tres partes en el presupuesto). En efecto, no es posible recargar todavía más dicho programa. Por consiguiente, los comités se verán en la obligación de trasladar próximamente su sistema contable a un nuevo entorno informático. Un grupo de trabajo dentro de la EOC se ocupa de dicho cambio.

15.13. En términos generales, los comités aceptan las observaciones del Tribunal recogidas en este punto y se proponen mejorar los procedimientos para un mejor cumplimiento del Reglamento Financiero.

Sin embargo, conviene relativizar varias observaciones:

ad b. En efecto, las copias de los contratos de arrendamiento en cuestión (2) que figuran en los archivos de los comités no están firmadas como corresponde. Los comités tomarán las disposiciones necesarias de forma inmediata.

ad d. Los contratos no enviados a la CCAC se refieren a prórrogas de arrendamiento y prórrogas con proveedores que mantienen una relación a largo plazo con el CES (limpieza).

15.16. El acondicionamiento del edificio Ardenne por un importe relativamente elevado era necesario por dos motivos:

En primer lugar, las instalaciones existentes (sobre todo el cableado eléctrico) no cumplían los requisitos sobre seguridad de la normativa vigente.

En segundo lugar, se debió adecuar el edificio Ardenne a los sistemas utilizados en el CES (informática, teléfonos, seguridad).

15.18. El CES y el CDR se ven en la obligación hoy por hoy de respetar los contratos de alquiler.

Los comités van a adherirse a las gestiones sobre el principio que inicie la Comisión.

() Véase el apartado 4.13 (en proceso de publicación en el DO).

() Véase el apartado 4.27 (en proceso de publicación en el DO).

() DO C 240 de 19.8.1996.

() Informe Especial n° 1/91 sobre el Plan de reconstrucción y reactivación de los Fondos Europeos de Desarrollo (DO C 83 de 27.3.1991).

() Informe Especial n° 2/94 sobre los programas de importación ejecutados en el marco del 6° FED (DO C 97 de 6.4.1994).

() Informe Especial n° 2/95 sobre Stabex en el marco del primer Protocolo Financiero del IV Convenio de Lomé (DO C 167 de 3.7.1995).

() DO C 59 de 8.3.1995, p. 16.

() DO L 158 de 8.7.1995. Estas medidas entraron en vigor al inicio del ejercicio del FEOGA-Garantía, el día 16.10.1995.

() Por ejemplo, la Norma Internacional de Auditoría n° 600 «Recurso al trabajo de otros auditores», redactada por el comité internacional de prácticas de auditoría de la Federación Internacional de Expertos Contables.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 45

() Recursos propios tradicionales netos (14 453,2 millones de ecus) + gastos de recaudación (1 605,9 millones de ecus) = Recursos propios tradicionales brutos (16 059,1 millones de ecus).

() Recurso propio IVA (39 127,3 millones de ecus) = Recurso propio IVA del ejercicio (39 648,6 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores ( P521,3 millones de ecus).

() Recurso PNB (14 172,6 millones de ecus) = Recurso PNB del ejercicio (14 442,0 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores ( P269,4 millones de ecus).

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, artículo 6, apartado 2, letra b) (DO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, artículo 17, apartado 2 (DO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

() Debido al plazo concedido a los Estados miembros para adaptar sus procedimientos internos, la contabilidad separada sólo comenzó a llevarse a partir del 1 de enero de 1990 en la mayoría de los Estados miembros (véase la declaración al artículo 6.2.b, incluida en el acta del Consejo de 29 de mayo de 1989).

() 176 360 675 marcos alemanes convertidos en ecus al tipo contable del 31.12.1995 (1 ecu = 1,879350 marcos alemanes).

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 114 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() El despacho a libre práctica confiere el estatuto aduanero de mercancía comunitaria a una mercancía no comunitaria e implica básicamente el cumplimiento de los trámites de importación, así como la aplicación de los derechos legalmente devengados [Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 79, DO L 302 de 19.10.1992, p. 1].

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1988, apartado 4.90 (DO C 312 de 12.12.1989).

() Reglamento (CEE) n° 731/90 de la Comisión, de 26 de marzo de 1990, tercer considerando (DO L 81 de 28.3.1990, p. 14).

() Reglamento (CEE) n° 731/90 de la Comisión, de 26 de marzo de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3677/86 del Consejo, por el que se establecen algunas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1999/85, relativo al régimen de perfeccionamiento activo (DO L 81 de 28.3.90, p. 14).

() Estas nuevas disposiciones se incluyen en el Código Aduanero Comunitario [Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 214, apartado 3 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1)] y en sus disposiciones de aplicación [Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 589 (DO L 253 de 11.10.1993)].

() Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 185 de 15.7.1988, p. 24).

() Reglamento (CEE) n° 1999/85 del Consejo, de 16 de julio de 1985, relativo al régimen de perfeccionamiento activo (DO L 188 de 20.7.85, p. 1).

() 187,6 millones de francos franceses convertidos en ecus al tipo contable de 31 de diciembre de 1995 (1 ecu = 6,437800 francos franceses).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 559 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 596, apartados 1 y 3 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 597 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() 25 millones de marcos alemanes convertidos en ecus al tipo contable de 31 de diciembre de 1995 (1 ecu = 1,879350 marcos alemanes).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 563 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 91 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 313 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 610 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Protocolo adicional del Acuerdo de Ankara (DO L 293 de 29.12.1972, p. 1).

() Decisión n° 1/94 del Consejo de Asociación CE-Turquía, de 19 de diciembre de 1994, relativa a la aplicación del artículo 3 del Protocolo adicional del Acuerdo de Ankara a las mercancías obtenidas en los Estados miembros de la Comunidad (DO L 356 de 31.12.1994, p. 23).

() La exacción reguladora compensatoria grava los productos procedentes de terceros países que entran en la fabricación de mercancías reexportadas. El Estado exportador debe percibir dicha exacción reguladora, cuyo porcentaje fija el Consejo en función de los derechos del arancel aduanero común (véase el artículo 3 del Protocolo adicional del Acuerdo CE-Turquía).

() DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 504 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 504, apartado 1, cuarto guión (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 112, apartado 3 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() El depositario es la persona autorizada para gestionar el depósito aduanero [Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 99 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1)].

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 98 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 520, apartado 3 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 520 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 105 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 20, apartado 6 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 221, apartado 3 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993 (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 402, apartado 2, y artículo 409, apartado 1, letra b) (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 402, apartado 2 (ejemplar n° 1 para el país de partida/de exportación), y artículo 409, apartado 1, letra b) (ejemplar n° 4 para la oficina de destino) (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

() DO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

() Obtenidas en las condiciones descritas en el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992 (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

() Entró en vigor el 1 de julio de 1991 (DO L 374 de 31.12.1990).

() Entró en vigor el 1 de diciembre de 1992 (DO L 359 de 9.12.1992, p. 14).

() Entró en vigor el 1 de enero de 1996 (DO L 35 de 13.2.1996, p. 1).

() Ya se presentó un primer análisis en el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartados 1.90 a 1.111 (DO C 303 de 14.11.1995, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992 (DO L 24 de 1.2.1992, p. 1).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1988, apartados 4.16 a 4.31 (DO C 312 de 12.12.1989); Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1989, apartados 1.74 a 1.80 (DO C 313 de 12.12.1990); Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartados 1.99 a 1.102 (DO C 330 de 15.12.1992).

() Estas cifras no incluyen a Dinamarca, Italia ni Luxemburgo, cuyos datos disponibles no permiten dicho análisis.

() Reglamento (CEE) n° 3330/91 del Consejo, de 7.11.1991 (DO L 316 de 16.11.1991, p. 1).

() 685 000 millones de ecus declarados en concepto de entregas y 657 000 millones de ecus declarados en concepto de adquisiciones; la diferencia es del 4 %.

() 759 000 millones de ecus declarados en concepto de entregas y 725 000 millones de ecus declarados en concepto de adquisiciones; la diferencia es del 5 %.

() La función específica del PNB en los recursos propios, así como las modalidades de sus diversas aplicaciones, se describen en los Informes Anuales relativos a los ejercicios 1991, 1992, 1993 y 1994.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartado 1.119 (DO C 330 de 15.12.1992, p. 41).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartados 1.71 y 1.75 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa al establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado (DO L 49 de 21.2.1989, p. 26).

() Parlamento Europeo: Resolución sobre la adaptación del sistema de control de los recursos propios a consecuencia de la creación del mercado único, de 25.10.1995, apartado 8. Además, la Comisión de control presupuestario del Parlamento ha destacado los problemas que plantea la utilización del PNB como indicador de la capacidad contributiva de los Estados miembros, considerando la gestión del recurso PNB como «pesada, compleja, no transparente y poco fiable». (Parlamento Europeo, Comisión de control presupuestario: Informe sobre la adaptación del sistema de control de los recursos propios a consecuencia de la creación del mercado único, PE 213.380/def, de 11.9.1995, apartado 52).

() Comité presupuestario del Consejo, documento 4486/96 de 7.2.1996, p. 11.

() Véase el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva del Consejo relativa al establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado. Documento COM(96) 124 final de 27.3.1996.

() El Comité que asiste a la Comisión está presidido por ésta y se compone de representantes de los Estados miembros. Procede al examen de las cuestiones referentes a la aplicación de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, que tratan sobre todo del cumplimiento de las definiciones y de los datos transmitidos cada año, y de las informaciones enviadas relativas a las fuentes estadísticas y a los procedimientos de cálculo del producto nacional bruto a precios de mercado (PNBpm) y de sus componentes. También se ocupa de las cuestiones de revisión de los datos del PNBpm y del problema de la exhaustividad del PNBpm. Propone a la Comisión, en caso necesario, las medidas para aumentar la comparabilidad y la representatividad de los PNBpm.

() El inventario de los procedimientos y de las bases estadísticas que cada Estado miembro utiliza para el cálculo del PNB y de sus componentes constituye una de las piedras angulares del dispositivo de comprobación y de estimación de la comparabilidad, así como de la representatividad del producto nacional bruto, instituido por la Directiva. Informe sobre la aplicación de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa al establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado. Comisión de las Comunidades Europeas, SEC(92) 588 final, apartado III.1, p. 8.

() Anexo al acta de la octava reunión del Comité PNB celebrada del 28 al 30 de octubre de 1992, doc. Eurostat/B1/CPNB/059.

() Respuesta de la Comisión al apartado 1.97 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas 1992.

() Véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n° 2744/95 del Consejo, de 27.11.1995, relativo a las estadísticas sobre la estructura y distribución de los salarios (DO L 287 de 30.11.1995). El artículo 7 establece un coeficiente de variación (ó/m) del 3 % sobre los salarios horarios medios.

() Los expertos austríacos dan preferencia a la estimación en términos cualitativos.

() A partir del 1 de abril de 1996, la Oficina Central de Estadís- tica se ha integrado en la Oficina Nacional Estadística.

() Penneck, S. (CSO, Reino Unido): «Measuring the accuracy of the national accounts», apartado 1, International Conference on survey Measurement and Process Quality, Bristol, abril de 1995.

() Ibidem, apartado 42.4.

() Calzaroni, M. y Puggioni, A. (ISTAT, Italia): «A preliminary approach for the analysis of the quality of national accounts estimates», International Conference on survey Measurement and Process Quality, Bristol, abril de 1995. Penneck, S. (CSO, Reino Unido): «Measuring the accuracy of the national accounts», apartado 1, International Conference on survey Measurement and Process Quality, Bristol, abril de 1995.

() Documento Eurostat/B1/CPNB 157, apartados 3 y 4.

() Actas del Comité PNB, documento Eurostat/B1/CPNB/159, apartado 9.2.

() Véase la respuesta de la Comisión al punto 4.31 del informe del Tribunal relativo al ejercicio 1988.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 70

() DO L 293 de 12.11.1994, p. 14. () Decisión 95/268/CE final de la Comisión, de 2 de febrero de 1995 (no publicada). () DO C 352 de 10.12.1995. () Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355 de 5.12.1992). () Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31.12.1992). () Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991 (DO L 37 de 9.2.1991). () Reglamento (CEE) n° 967/91 de la Comisión, de 19 de abril de 1991 (DO L 100 de 20.4.1991). () Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo, de 24 de enero de 1994 (DO L 24 de 29.1.1994). () Reglamento (CE) n° 601/94 de la Comisión, de 17 de marzo de 1994 (DO L 76 de 18.3.1994). () Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (apartado 7.47) (DO C 327 de 24.11.1994). () Reglamento (CEE) n° 307/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991 (DO L 37 de 9.2.1991). () Reglamento (CEE) n° 967/91 de la Comisión, de 19 de abril de 1991 (DO L 100 de 20.4.1991). () Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo, de 24 de enero de 1994 (DO L 24 de 29.1.1994). () COM(94) 498 final de 16.11.1994. (*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 95

() La peste porcina clásica produce un elevado índice de mortalidad entre los cerdos infectados. Nunca se ha detectado esta enfermedad en seres humanos.

() Directiva 80/1095/CEE del Consejo, de 11 noviembre de 1980 (DO L 325 de 1.12.1980, p. 1); Decisión 80/1096/CEE del Consejo, de 11 de noviembre de 1980 (DO L 325 de 1.12.1980, p. 5).

() Abolida por la Directiva 91/685/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1991 (DO L 377 de 31.12.1991, p. 1). Se podrá optar por recurrir a la vacunación de emergencia según la Decisión de la Comisión a este respecto (artículo 14 de la Directiva).

() La Directiva 80/217/CEE del Consejo, de 22 de enero de 1980 (DO L 47 de 21.2.1980, p. 11), preveía una serie de medidas operativas si había indicios o una existencia confirmada de la peste porcina clásica, principalmente: restricciones de movimiento; encuesta epizootiológica; destrucción de cerdos; desinfección; investigación de los riesgos de propagación de la enfermedad como resultado de contacto o simplemente por la localización de las explotaciones; creación de una zona de protección alrededor del brote de un radio mínimo de 3 kilómetros, incluida a su vez una zona de vigilancia de un radio mínimo de 10 kilómetros, ambas sujetas a restricciones de movimiento.

() El apartado 5 del artículo 3 de la Decisión 90/424/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, prevé que la participación financiera de la Unión con respecto a determinados gastos efectuados por los Estados miembros en concepto de indemnización a los propietarios deberá ser del 50 %. Dichos gastos son los efectuados en concepto de indemnización a los propietarios por el sacrificio, la destrucción de los animales y de sus productos, la limpieza, la desinsectación y la desinfección de la explotación y del material, así como la destrucción de los alimentos y materiales contaminados que no puedan desinfectarse.

() Artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 2759/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO L 282 de 1.11.1975, p. 1).

() Las AEmter fuer Veterinaerwesen und Lebensmittelueberwachung. Los distritos (Kreise) son unidades administrativas que comprenden varias zonas.

() Artículo 7 bis de la Directiva 80/217/CEE del Consejo, de 2 de enero de 1980 (DO L 47 de 21.2.1980, p. 11), modificado por la Directiva 91/685/CEE, de 11 de diciembre de 1991 (DO L 377 de 31.12.1991, p. 1).

() Fuente: Comisión (DG VI/B/II/2).

Decisiones de la Comisión 94/189/CE, de 18 de marzo de 1994 (DO L 89 de 6.4.1994, p. 30), y 95/79/CE, de 13 de marzo de 1995 (DO L 65 de 23.3.1995, p. 31).

() Artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 80/217/CEE del Consejo, de 22 de enero de 1980 (DO L 47 de 21.2.1980, p. 11).

() Fuente: Comisión (DG VI/B/II/2).

Decisiones de la Comisión 94/190/CE, de 18 de marzo de 1994 (DO L 89 de 6.4.1994, p. 31), y 94/742/CE, de 14 de noviembre de 1994 (DO L 296 de 17.11.1994, p. 56).

() En Alemania: Reglamento (CEE) n° 1930/93 de la Comisión, de 16 de julio de 1993 (DO L 174 de 17.7.1993, p. 32); Reglamento (CE) n° 3088/93 de la Comisión, de 9 de noviembre de 1993 (DO L 277 de 10.11.1993, p. 30), y sus ocho modificaciones; Reglamento (CE) n° 3146/94 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994 (DO L 332 de 22.12.1994, p. 23), y sus seis modificaciones a finales de julio de 1995. En Bélgica: Reglamento (CE) n° 3337/93 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1993 (DO L 299 de 4.12.1993, p. 23), y sus seis modificaciones; Reglamento (CE) n° 2865/94 de la Comisión, de 25 de noviembre de 1994 (DO L 303 de 26.11.1994, p. 25). En los Países Bajos: Reglamento (CE) n° 1393/94 de la Comisión, de 17 de junio de 1994 (DO L 152 de 18.6.1994, p. 27), y sus tres modificaciones.

() Informe Especial n° 1/90 sobre determinadas operaciones de almacenamiento en el sector de la carne de porcino (DO C 76 de 26.3.1990, p. 1).

() Reglamento (CE) n° 3336/93 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1993 (DO L 299 de 4.12.1993, p. 20), por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 3088/93 de la Comisión, de 9 de noviembre de 1993 (DO L 277 de 10.11.1993, p. 30).

() Reglamento (CE) n° 3146/94 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994 (DO L 332 de 22.12.1994, p. 23).

() Reglamento (CE) n° 151/96 de la Comisión, de 29 de enero de 1996 (DO L 23 de 30.1.1996, p. 9).

() DO C 133 de 31.5.1990.

() DO C 53 de 19.2.1994.

() DO L 366 de 24.12.1987.

() DO L 388 de 30.12.1989.

() DO C 75 de 12.3.1994.

() DO L 351 de 14.12.1987.

() DO L 42 de 16.2.1990.

() DO L 328 de 20.12.1994.

() Reglamento n° 540 de 3 de diciembre de 1969, relativo al procesamiento, comercialización, importación y exportación de queso y quesos blandos.

() Feta con un contenido de grasa en materia seca del 40 %, el principal tipo de Feta exportado.

() Anexo II del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en el que figuran las listas de todos los productos agrícolas a los que se aplica la política agrícola común, tal y como se especifica en los artículos 39 a 46 de dicho Tratado. Por el contrario, no se aplican los artículos mencionados a las mercancías no-Anexo II, que son principalmente las obtenidas mediante la transformación de productos agrícolas. Por ejemplo, la harina de cereales, el azúcar, la mantequilla y los huevos son productos agrícolas y como tales figuran en el Anexo II. Las galletas, derivadas de la transformación de todos estos ingredientes, no están incluidas en dicho Anexo. Ocurre lo mismo con la cebada y la malta que sí están incluidas en el anexo, y no así el whisky y la cerveza, elaborados a partir de éstas. Otros ejemplos de mercancías no-Anexo II serían el chocolate y los dulces.

() DO C 330 de 15.12.1992.

() DO L 155 de 26.6.1993, p. 72.

() Reglamento (CE) n° 3062/94 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1994 (DO L 323 de 16.12.1994, p. 21).

() DO C 309 de 16.11.1993.

() DO L 141 de 24.6.1995, p. 51.

() DO L 141 de 24.6.1995, p. 51.

() Reglamento (CE) n° 1554/95 del Consejo, de 29 de junio de 1995 (DO L 148 de 30.6.1995, p. 48).

() Reglamento (CEE) n° 2169/81 del Consejo, de 27 de julio de 1981 (DO L 211 de 31.7.1981, p. 2).

() Reglamento (CE) n° 1553/95 del Consejo, de 29 de junio de 1995 (DO L 148 de 30.6.1995, p. 45).

() DO C 324 de 13.12.1991.

() Reglamento (CEE) n° 3615/92 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1992 (DO L 367 de 16.12.1992, p. 10).

() Reglamento (CE) n° 3122/94 de la Comisión, de 20 de diciembre de 1994 (DO L 330 de 21.12.1994, p. 31).

() Reglamento (CEE) n° 3035/80 del Consejo, de 11 de noviembre de 1980 (DO L 323 de 29.11.1980, p. 27).

() Reglamento (CE) n° 1222/94 de la Comisión, de 30 de mayo de 1994 (DO L 136 de 31.5.1994, p. 5).

() Documento 235/94/29 Rev. 4 de la Comisión, abril de 1995.

() Reglamento (CEE) n° 2825/93 de la Comisión, de 15 de octubre de 1993 (DO L 258 de 16.10.1993, p. 6).

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 117

() Decisión 89/631/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, relativa a la participación financiera de la Comunidad en los gastos realizados por los Estados miembros para garantizar el cumplimiento del régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos pesqueros (DO L 364 de 14.12.1989, p. 64).

() Segundo considerando de la decisión de base.

() DO L 101 de 20.4.1994, p. 9.

() Decisión 95/527/CE del Consejo, de 8 de diciembre de 1995 (DO L 301 de 14.12.1995, p. 30, con un corrigendum en DO L 302 15.12.1995, p. 45).

() Apartado 3 del Anexo de la decisión de base.

() Artículo 2 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31.12.1977) y modificaciones posteriores.

() Apartado 3 del artículo 1 de la decisión de base.

() COM(95) 243 final. Este documento también incluye una propuesta de decisión referente a la participación financiera del período 1996-2000.

() Apartado 1.4. del informe.

() Prevención, descubrimiento y persecución de las infracciones; aplicación de sanciones proporcionales; veracidad de las cifras de captura; cantidad y eficacia de los recursos materiales y humanos destinados por el Estado miembro para asegurar el cumplimiento de la normativa pesquera; diversidad de las actividades de pesca ejercidas en la zona exclusiva del Estado miembro; grado de cooperación con otros Estados miembros y la Comisión (apartado 4 del Anexo de la decisión de base).

() Artículos 31 y 34 del Reglamento (CEE) n° 2847/93, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 261 de 20.10.1993, p. 1).

() «Fisheries Legislation of the EC Member States: Issues of Enforcement and Co-operation», Centrum voor Rechtshandhaving en Europese Integratie, Utrecht, octubre de 1994.

() Reglamento (CEE) n° 3561/85 de la Comisión, de 17 de diciembre de 1985, relativo a las informaciones referentes a las inspecciones de las actividades pesqueras efectuadas por las autoridades de control nacionales (DO L 339 de 18.12.1985, p. 29), y Reglamento (CEE) n° 2847/93.

() Reglamento (CEE) n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207 de 29.7.1987, p. 1).

() Reglamento (CEE) n° 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 306 de 11.11.1988, p. 2).

() Artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 2847/93.

() Reglamento (CE) n° 897/94 de la Comisión, de 22 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2847/93 del Consejo en lo que respecta a los proyectos piloto de localización continua de los buques pesqueros comunitarios (DO L 104 de 23.4.1994, p. 18).

() La Decisión 94/207/CE estableció inicialmente que los gastos subvencionables de los Estados miembros estuvieran vinculados a la financiación de la ejecución de proyectos piloto durante el período comprendido entre el 1 de junio de 1994 y el 1 de junio de 1995; posteriormente, la Decisión 95/528/CE del Consejo, de 5 de diciembre de 1995 (DO L 301 de 14.12.1995, p. 35, con un corrigendum en DO L 302 de 15.12.1995, p. 45), prorrogó el plazo final hasta el 31 de diciembre de 1995, si bien autorizaba a los Estados miembros a presentar sus solicitudes de reembolso a la Comisión hasta el 30 de abril de 1996.

() DO L 388 de 30.12.1989.

() DO L 374 de 31.12.1988.

() Los PO en cuestión son DK 92/2 (1 000 ecus), DK 93/1 (150 707 ecus) y PORT 91/1 (351 059 ecus).

() Real Decreto 798/1995 de 19.5.1995.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 141

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartados 7.4 a 7.6.

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 4.6.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartados 6.5 a 6.14.

() Reglamento (CEE) n° 4254/88 del Consejo [modificado por el Reglamento (CEE) n° 2083/93, de 20 julio de 1993], por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2052/88 en lo relativo al FEDER.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1980, apartado 7.21.

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1982, apartado 6.47.

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1983, apartados 7.11 a 7.16.

Informe de apoyo a la DAS 1994, apartados 3.18 a 3.26.

() Reglamento (CEE) n° 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984, relativo al FEDER.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1992, apartados 6.56 a 6.69 y 6.89 a 6.93.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1992; respuestas de la Comisión, apartados 6.67 a 6.69.

() Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 9, y DO L 193 de 31.7.1993, p. 5).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1990, apartados 7.5 a 7.17.

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartados 5.16 a 5.37.

() Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, (DO L 185 de 15.7.1988, p. 9, y DO L 193 de 31.7.1993, p. 5).

() Decisión del Consejo de la Unión Europea, de 1 de enero de 1995, por la que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea (DO L 1 de 1.1.1995, p. 218).

() Regiones - Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas (NUTS) - Estadísticas y cuentas regionales, publicada por Eurostat E-4.

() Directiva 89/130/CEE, de 13 febrero de 1989, relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado (DO L 49 de 21.2.1989, p. 26).

() Fuente: Eurostat.

() Resolución sobre el Informe Anual de la Comisión relativo al instrumento financiero de cohesión, de 29 de junio 1995 (DO C 183 de 17.7.1995, p. 36).

() Reglamento (CE) n° 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994.

() Apartado 3 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 revisado.

() Artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 revisado.

() Apartado 4 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartado 7.26.

() Decisiones de la Comisión de febrero de 1995 y de mayo de 1995.

() Artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 modificado.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1992, apartado 6.21.

Informe Especial n° 1/93, apartado 5.8.

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartados 4.12, 4.15 f), 4.67 a 4.69 y 4.92.

Informe Especial n° 1/95, apartados 4.8 a 4.10.

() XXI Informe sobre la política de competencia de la Comisión, apartado 56.

() COM(94) 593 final, p. 1.a.

() COM(88) 244 final de 23.12.1988: «Hacia una mayor cohesión económica y social: el papel del BEI y los demás instrumentos financieros».

() COM(95) 583 final de 14.12.1995.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1990, apartados 7.36 a 7.43.

() La TIR se define generalmente como la tasa de actualización con la que una serie de costes y beneficios tiene un valor actual neto igual a cero. Guía del análisis del coste-beneficio de los grandes proyectos, elaborada por la Comisión, en el marco de la política regional comunitaria.

() El apartado 2 del artículo 16 del Reglamento n° 4253/88 del Consejo en su versión modificada define los grandes proyectos como «aquellos cuyo coste total tomado en consideración para determinar la importancia de la ayuda comunitaria supere, por regla general, 25 millones de ecus para las inversiones en infraestructuras y 15 millones de ecus para las inversiones productivas».

() COM(95) 30 final de 20.3.1995.

() Los préstamos globales del BEI se destinan a poner a disposición de las PYME que invierten, financiación a medio o largo plazo, en condiciones aceptables. Las entidades financieras, encargadas de distribuir estos préstamos globales, son responsables de la evaluación de los proyectos y asumen el riesgo en su calidad de prestamistas (Guía de técnicas de ingeniería financiera utilizadas por la Comisión en el marco de la política regional, DG XVI/142/96-FR).

() Cuaderno de cooperación interregional n° 1, septiembre de 1993.

() Informe Especial n° 4/94 sobre el medio ambiente urbano (DO C 383 de 31.12.1994, apartados 4.4 a 4.8).

() DO C 330 de 15.12.1992, p. 225, apartado 16.34.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 169

() Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido.

() Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural, su eficacia y en relación con la coordinación de sus intervenciones.

() Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los fondos estructurales y, por otra, de éstas con la del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes.

() Reglamento (CEE) n° 2084/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, relativo al Fondo Social Europeo.

() Decisión n° 958901 IR8 de la Comisión, de 28 de julio de 1995. La parte del FSE es de 107,2 millones de ecus.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.5 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 2084/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartados 5.7 y 5.113 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.43 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Fecha fijada por el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartado 6.13 (DO C 330 de 15.12.1992).

() Apartado 3 del artículo 26 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo.

() Capítulo transnacional del objetivo n° 4.

() Integra los capítulos NOW (igualdad de oportunidades «Mujeres»), Horizonte (personas desfavorecidas y disminuidas físicas) y Youth Start (integración de los jóvenes sin cualificación).

() Documento único de programación compuesto por el plan, por el MCA y por el programa operativo (PO).

() Apartado 3 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartado 14.10 b) (DO C 327 de 24.11.1994).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartados 5.16 y 5.17 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Apartado 5 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartado 8.10 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.47 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Apartado 2 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo.

() Apartado 5 del artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.16 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Artículo 25 del Reglamento de coordinación (CEE) n° 2082/93.

() Cláusulas tipo adjuntas a las decisiones de la Comisión.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.28 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Las palabras «desconcentrado» y «descentralizado» están extraídas de la terminología de la Administración francesa y significan que las competencias son nacionales en el primer término y regionales en el segundo.

() Según el informe de la Inspección General de Hacienda.

() 178 millones de ecus (PO 942000 P1) y 46,1 millones de ecus (PO 944000 P1), para el tramo de 1994.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.25 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 4255/88 del Consejo, relativo al Fondo Social Europeo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.50 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Grecia, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal.

() Organismo de control interno de la Administración central de España.

() Apartado 3 del artículo 23 de los Reglamentos (CEE) nos 4253/88 y 2082/93 del Consejo, relativos, por una parte, a la coordinación entre las intervenciones de los diferentes fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes.

() Apartado 2 del artículo 26 de los Reglamentos (CEE) nos 4253/88 y 2082/93 del Consejo.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1990, apartado 6.20 (DO C 324 de 13.12.1991).

() Apartado 1 del artículo 2 de los Reglamentos (CEE) nos 4255/88 y 2084/93 del Consejo, relativos al Fondo Social Europeo.

() Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Portugal y Reino Unido.

() Las cifras de los pagos incluyen 15,6 millones de ecus y 22,6 millones de ecus para Sócrates y Leonardo, respectivamente. Estos pagos se efectuaron a partir de las líneas presupuestarias correspondientes a programas anteriores.

() Donde los órganos nacionales de fiscalización sólo pueden detectar casos de doble financiación por casualidad en el contexto de sus procedimientos de sondeo.

() Donde la comparación de los datos entre las unidades de coordinación de Leonardo, ADAPT y Empleo se refiere únicamente a los datos que se conocen a nivel federal, ya que los Estados federados disponen de sus propias bases de datos independientes.

() La Oficina de Estadística de la Comisión estima en 52 millones el número de pobres en la Unión; COM(93) 435 final.

() Artículo 60 del Reglamento Financiero (DO C 80 de 25.3.1991).

() Gabinete de la Secretaría del Consejo. Ref. SN 400/95.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 5.114 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Respuesta de la Comisión al apartado 5.114 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995).

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 199

() Es preciso recordar que los importes correspondientes al ejercicio 1995 incluyen los créditos asignados a los nuevos Estados miembros (Austria, Finlandia y Suecia).

() En adelante también llamado Leader I.

() Según el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2052/88, de 24 de junio de 1988.

() En el marco de Leader II respecto al período 1994-1999, los Estados miembros seleccionan los grupos de forma autónoma.

() Comunicación 91/C/73/14 de la Comisión, DO C 73 de 19.3.1991.

() Véanse como ejemplo los apartados 6.11 a 6.14 del Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (DO C 327 de 24.11.1994).

() La propia Comisión reconoce que un proyecto ya realizado no puede justificar la necesidad de una subvención (véase la Comunicación n° 38/95 de la Comisión a los Estados miembros, DO C 294 de 9.11.1995, p. 22).

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 212

() Véase también el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, capítulo 13. ECIP fue creado mediante el Reglamento n° 319/92 del Consejo, sustituido por el Reglamento n° 213/96 del Consejo, de 29 de enero de 1996. El campo de intervención de ECIP abarca una parte de los países en vías de desarrollo (países de América Latina y de Asia, PVD ALA; países del Mediterráneo y de Sudfáfrica).

() JOPP y JOTP fueron creados respectivemente en el marco de los Reglamentos PHARE (ayuda económica a la Repúlica de Hungría y a la República Popular de Polonia, después transformado en programa de ayuda a los países de Europa Central y Oriental) y TACIS (asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes); la creación tuvo lugar mediante decisión de la Comisión tras dictamen del correspondiente comité consultivo. El campo de intervención de ambos programas abarca, como se ve, los países de Europa Central y Oriental y de la antigua Unión Soviética. () Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartado 13.38. () La fase preliminar consiste esencialmente en la realización de estudios de oportunidad y de mercado. La financiación es en forma de un anticipo que puede convertirse en subvención definitiva si la empresa se crea efectivamente dentro del plazo de un año. Si la empresa no se crea, el empresario debe restituir la financiación comunitaria, salvo si cede a la Comisión el estudio de viabilidad, en cuyo caso el anticipo le revierte definitivamente. En la fase de cofinanciación propiamente dicha, la financiación permite constituir fondos propios o asimilados, e incluso garantías. La contribución comunitaria puede ser en forma de participación o de una fianza para un crédito concedido por el intermediario financiero, si este último opta por esta modalidad de financiación. En la fase de asistencia técnica y de transferencia de conocimiento («know how»), la contribución comunitaria consiste en una subvención. Por último, para la organización de manifestaciones o seminarios, la contribución comunitaria también consiste en una subvención. () Las líneas globales PHARE y TACIS para JOPP y JOTP, y la línea B7500 para ECIP. () En los dispositivos 2, 3 y 4 de ECIP.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 228

() Además, se efectuaron visitas de inspección en el marco de la auditoría de la buena gestión financiera, como por ejemplo, el control del plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión (véase el apartado 9.23).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, apartado 11.16.

Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1990, apartado 11.6.

() En Europa, el formato normal de televisión en color es el que utiliza 625 líneas. Para la televisión de alta definición el número de líneas se duplica, llegando a 1250.

() MAC: «Multiplexed Analogue Components» (componentes analógicos multiplexados). Familia de sistemas de transmisión elaborados en Europa para la difusión vía satélite; D2-MAC debía al principio tomar el relevo de las normas de televisión europeas PAL y SECAM y constituir la transición hacia la TVAD; HD-MAC es una norma de transmisión vía satélite de imágenes de televisión de alta definición que utiliza 1250 líneas.

() DO C 139 de 2.6.1992, p. 4.

() PAL: «Phase Alternating Line» (línea con alternancias de fase). Sistema de televisión en color establecido en Alemania y utilizado en Europa occidental (salvo en Francia), China, Extremo Oriente, África y Sudamérica. Francia estableció el sistema de televisión en color SECAM (memoria de acceso secuencial) que, fuera de Francia, se utiliza también en determinado número de países de Europa del Este, así como en África y Sudamérica.

() DO L 196 de 5.8.1993, p. 48.

() El formato de televisión utilizado hasta ahora tiene una proporción de ancho/largo 4:3.

() De acuerdo con el plan de acción, el proyecto debe basarse en sistemas de transmisión de alta calidad de formato 16:9, entre los que pueden citarse MAC/HDIMAC, en versiones perfeccionadas de normas de TV europeas, como Palplus, y en una tecnología de digitalización total homologada por los organismos europeos de normalización correspondientes. La Directiva 95/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la utilización de normas para la transmisión de señales de televisión (DO L 281 de 23.11.1995, p. 51), prevé no obstante la utilización del sistema de transmisión HD-MAC para los servicios de alta definición y no totalmente digitales. Dicha directiva sin embargo no tiene más que un valor teórico en este sentido, ya que actualmente no existe ningún servicio de alta definición. Si en el futuro se establece un servicio de alta definición, es muy probable que sea en forma digital.

() Primer Informe Anual sobre la aplicación del plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa, Comisión Europea, COM(95) 263 final, p. 9.

() Véase el primer considerando del plan de acción.

() Véase el cuarto considerando del plan de acción.

() Apartado 5.4 del anexo al plan de acción.

() La agrupación «Vision 1250» se creó en 1990 por iniciativa de la Comisión con el cometido de gestionar los créditos comunitarios abonados hasta 1993 para fomentar la televisión de alta definición mediante demostraciones con motivo de grandes manifestaciones. Los miembros o participantes de «Vision 1250» son entidades de radiodifusión, fabricantes de aparatos, productores de emisiones y películas, así como servicios de telecomunicaciones. En 1994, más del 50 % de los recursos de «Vision 1250» procedía de la Comisión.

() Se definen como programas de reserva aquellos cuya producción requiere rodar secuencia por secuencia y tiene operaciones importantes de postproducción, y que a largo plazo se prestan a repetidas difusiones. Su precio de producción es por tanto superior al de los programas de flujo, que no reúnen dichas condiciones. Por consiguiente, se han establecido contribuciones decrecientes únicamente para los programas de flujo.

() Cifras proporcionadas por «European Association of Consumer Electronics Manufacturers», Bruselas.

() Anuario estadístico 1994/1995, Observatorio Europeo del Sector Audiovisual, p. 42.

() También hay que tener en cuenta que, con independencia del plan de acción, se propone el apoyo a un sector de producción independiente en el marco de un fondo de garantía [propuesta de decisión del Consejo por la que se instituye el fondo europeo de garantía para fomentar la producción cinematográfica y televisiva, COM(95) 546 final] y del programa Media II (DO L 321 de 30.12.1995, p. 25).

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 255

() Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989, p. 11), relativo a la ayuda económica en favor de determinados países de Europa Central y Oriental (Albania, Bulgaria, Croacia, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 257 de 21.9.1990, p. 1); por el Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28.12.1991, p. 10); por el Reglamento (CEE) n° 2334/92 del Consejo, de 7 de agosto de 1992 (DO L 227 de 11.8.1992, p. 1); por el Reglamento (CEE) n° 1764/93 del Consejo, de 30 de junio de 1993 (DO L 162 de 3.7.1993, p. 1), y por el Reglamento (CE) n° 1366/95 del Consejo, de 12 de junio de 1995 (DO L 133 de 17.6.1995, p. 1).

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 2157/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la concesión de una asistencia técnica a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el esfuerzo de saneamiento y recuperación de su economía (DO L 201 de 24.7.1991, p. 2), y Reglamento (Euratom, CEE) n° 2053/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993 (DO L 187 de 29.7.1993, p. 1), relativo a la concesión de una asistencia técnica a los Estados Independientes de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y a Mongolia en su esfuerzo de reforma y recuperación económicas.

() Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea.

() Líneas presupuestarias B7-600; B7-620; B7-634.

() El Tribunal señaló situaciones de este mismo tipo en su Informe Especial sobre los programas MED y en el capítulo 5 del presente informe (FEDER).

() Programme Management Unit.

() Preparación de los países asociados de Europa Central y Oriental para su integración en el mercado interior de la Unión, documento COM(95) 163 final de 3.5.1995.

() Acuerdo celebrado el 15 de octubre de 1991 en el marco de una reunión del G-24, por el cual la Comisión y el BERD acuerdan ocuparse de manera coordinada de la preparación de proyectos de inversión en los países PHARE, haciéndose cargo la Comisión de la financiación de los estudios previos.

() Decisión 91/658/CEE (DO L 362 de 31.12.91, p. 89).

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 283

() Informe Especial n° 1/96 (DO C 240 de 19.8.1996) e Informe Especial n° 2/96 (DO C 287 de 30.9.1996).

() Transferencia de créditos n° 29/95, SEC(95) 1700 de 10.10.1995 (transferencia global «Notenboom»).

() La operación del Cáucaso incluye a Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Tayikistán y Kirguistán, con 197 millones de ecus financiados de la siguiente manera:

- 80 millones de ecus del FEOGA-Garantía

- 65 millones de ecus de ayuda alimentaria del B7-20

- 35 millones de ecus de ayuda humanitaria del B7-21

- 17 millones de ecus de TACIS.

[véanse las conclusiones del Consejo (Asuntos Generales) de 17.7.1995].

() Reglamento (CEE) n° 3972/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO L 370 de 30.12.1986). En 1995 la Comisión propuso un nuevo reglamento de ayuda alimentaria incluyendo a estos países, pero no se aprobó a tiempo para permitir la utilización de créditos de 1995.

() Transferencia de créditos n° 36/95, SEC(95) 1812 final de 31.10.1995.

() Acuerdo de 12.2.1990 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

() Transferencia de créditos n° 20/95, SEC(95) 1053 de 21.6.1995.

() Véase la carta de 8.9.1995 del Sr. Haensch, Presidente del Parlamento Europeo, al Presidente del Consejo.

() Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativo a la cooperación financiera y técnica con los Territorios Ocupados (DO L 182 de 16.7.1994).

() Reglamento (CE) n° 1735/94 del Consejo, de 11 de julio de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1763/92 del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativo a la cooperación financiera con el conjunto de terceros países mediterráneos (DO L 181 de 1.7.1992).

() Decisión 94/276/PESC del Consejo, de 19 de abril de 1994, sobre una acción común aprobada por el Consejo con arreglo al artículo J 3 del Tratado de la Unión Europea en apoyo del proceso de paz en Oriente Medio (DO L 119 de 7.5.1994).

() Para financiar la unidad electoral de la UE que debía prestar apoyo a los observadores de la UE en las elecciones palestinas.

() Transferencia de créditos n° 5/95, SEC(95) 759 de 15.5.1995. Transferencia de créditos n° 30/95, SEC(95) 1654 de 5.10.1995.

() El artículo 2 del Reglamento establece, entre otras cosas, la «creación y fortalecimiento de las instituciones necesarias para el buen funcionamiento de la administración pública y para el fomento de la democracia y de los derechos humanos. Las intervenciones de la Comunidad podrán estar destinadas a proyectos de inversión, estudios de viabilidad, acciones de asistencia técnica y acciones de formación». Esto no incluye subvenciones del funcionamiento ordinario de dichas instituciones.

() Informe Especial n° 2/96 (DOC C 287 de 30.9.1996).

() DO L 309 de 21.12.1995.

() Transferencia de créditos n° 49/95, SEC(95) 2203 de 11.12.1995.

() Transferencia de créditos n° 50/95, SEC(95) 2287 de 20.12.1995.

() La decisión del Consejo no establece distinción entre las operaciones del Alto Representante en Bruselas y en Sarajevo. Cubre el total de la misión.

() Véase, por ejemplo, SEC(95) 1301/4 de 22.7.1995.

() Véanse los apartado 15.59 a 15.94 del Informe Anual relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992); el apartado 11.68 del Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995) y el apartado 144 del Informe Especial n° 1/96 (DO C 240 de 19.8.1996).

() En su «Informe sobre la ejecución presupuestaria por la Comisión al 31 de diciembre de 1995», la Comisión declara abiertamente que, en el ámbito de la cofinanciación ONG (B7-5010), el 10 % de incremento de los recursos financieros en 1995 no fue acompañado del correspondiente aumento de recursos humanos, de modo que se produjeron retrasos en el examen de nuevas propuestas, el compromiso de los fondos y la preparación de las órdenes de pago.

() Véanse por ejemplo los comentarios de la página 62 del «Informe sobre la ejecución presupuestaria por la Comisión al 31 de diciembre de 1995» [SEC(96) 250 sobre los problemas de ejecución en los países mediterráneos].

() Apartado 13.53, Informe Anual relativo al ejercicio 1992 (DO C 309 de 16.11.1993), y apartados 13.57 a 13.59, Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Apartado 17 de la sentencia del Tribunal de Justicia, asunto 16/88, Comisión/Consejo.

() Comunicación a la Comisión para procedimiento escrito respecto a la Decisión E/2084/95 de 17.11.1995.

() Capítulo 11, Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995), especialmente los apartados 11.36 a 11.44.

() «Respuesta internacional a conflictos y genocidios: Lecciones de la experiencia de Rwanda», informe síntesis de la evaluación conjunta de la ayuda de urgencia a Rwanda, marzo 1996, página 45. La evaluación conjunta fue un esfuerzo multinacional de múltiples donantes, con un «Steering Committee» compuesto por representantes de diecinueve organismos donantes bilaterales miembros de la OCDE, la Unión Europea y el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE; nueve organismos multilaterales; el CICR y la Federación Internacional de la Cruz Roja (FICR) y cinco ONG internacionales.

() La evaluación conjunta de la ayuda de urgencia a Ruanda también subrayó la obligación de los donantes de normalizar entre ellos los formatos que utilizan para notificar las condiciones de los organismos a los que proporcionan financiación (informe síntesis de la evaluación conjunta, página 61).

() OT/95/01B, ayuda a los gastos de funcionamiento de las escuelas palestinas de enseñanza primaria y secundaria.

() Estas revisiones, que se realizan de acuerdo con las normas internacionales de auditoría, incluyen la supervisión de los pagos de fondos para garantizar que se realizan de forma transparente, que se practican controles adecuados de los pagos y que todos los pagos corresponden a gastos subvencionables; que los importes para los que se solicita financiación están debidamente justificados; el control de los sistemas contables, la detección de debilidades de control interno y la recomendación de acciones correctoras.

() Los retrasos en la transferencia de los fondos ocasionaron que el consultor realizara más misiones sobre el terreno que las inicialmente previstas.

() 80 millones de ecus, de los cuales 20 millones de ecus corresponden a créditos de 1994.

() EuronAid es una asociación de organizaciones no gubernamentales (ONG) que programa, consigue y moviliza ayuda alimentaria que la Comisión proporciona a sus ONG colaboradoras.

() Por ejemplo, los fondos de desarrollo agrícola en Marruecos, FEPEX en América Central (Honduras y Nicaragua).

() Véase, por ejemplo, el capítulo 13 del Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (DO C 324 de 13.12.1991).

() Véase el capítulo 13 del Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Véanse por ejemplo, los apartados 13.24 a 13.27 del Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (DO C 324 de 13.12.1991), sobre la aplicación de lo dispuesto en las condiciones generales de los proyectos de las ONG cofinanciados; apartados 12.50 a 12.52 del Informe Anual relativo al ejercicio 1992 (DO C 309 de 16.11.1993), sobre el «fondo de inversión colectiva» irregular, que la Comisión permitió que EuronAid creara con los intereses obtenidos de los anticipos para operaciones de ayuda alimentaria; apartado 13.71 del Informe Anual relativo al ejercicio 1993, que contemplaba el tratamiento de los intereses devengados por los fondos anticipados por la Comisión a los intermediarios financieros en el programa ECIP (DO C 327 de 24.11.1994); apartados 66 a 70 del Informe Especial sobre la ejecución de los programas MED (DO C 240 de 19.8.1996), donde se descubrió que el tratamiento de la Comisión a los intereses sobre anticipos pagados a la Agencia para las Redes Transmediterráneas no cumplía el Reglamento Financiero.

() El apartado 4 del artículo 111 del Reglamento Financiero establece que los intereses devengados en cualquier cuenta establecida en la entidad financiera de un Estado beneficiario para realizar pagos en la moneda de dicho Estado serán en beneficio exclusivo de los proyectos en cuestión, salvo que se haya convenido otra cosa cuando la función de pagador delegado sea desempeñada por una institución financiera pública. Aparte de ésta, la única referencia que existe de intereses sobre importes pagados por la Comisión es en el artículo 49, que se refiere a las normas aplicables al pago de todo tipo de intereses que deban abonar los beneficiarios de ayudas comunitarias en caso de devolución en favor de la Comunidad de pagos indebidos. El artículo 94 de las normas de aplicación, relacionado con el artículo 49 del Reglamento Financiero no cubre los intereses devengados mientras los fondos están en poder del beneficiario.

() Esto afectaría a la situación si el proyecto o la acción no se llevaran a cabo, y a los derechos de la Comisión para recuperar los importes no utilizados.

() Especialmente los que son miembros de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai).

() Véanse los apartados 11.54 y 11.59 del Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (DO C 303 de 14.11.1995).

() Apartados 10.51, 10.52 y 10.83 del presente Informe.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 313

() III Convenio de Lomé (DO L 86 de 31.3.1986).

() IV Convenio de Lomé (DO L 229 de 17.8.1991).

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1994, apartado 12.4 (DO C 303 de 14.11.1995).

Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartado 15.4 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Los fondos de contrapartida se constituyen en moneda local en el país beneficiario por un importe equivalente a las divisas aportadas por la Comunidad y utilizadas por el banco central para pagar obligaciones externas. En una resolución de 27 de mayo de 1991 (apartado 8), el Consejo consideró con respecto a la utilización de los fondos de contrapartida que debía concederse prioridad a la dimensión social del ajuste, garantizando una cobertura adecuada de los sectores de educación y sanidad, así como una atención especial a la protección del medio ambiente.

() IV Convenio de Lomé, artículos 224 d), 243 a 250, y acuerdo interno relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad en el marco del cuarto Convenio ACP-CE, artículo 20.

() IV Convenio de Lomé, artículo 281, apartado 2, letra e).

() Resoluciones de mayo de 1988, mayo de 1989 (doc. Consejo 6453/89), mayo de 1991 (doc. Consejo 6379/91), mayo de 1992 (doc. Consejo 6038/92) y junio de 1995 (doc. Consejo 7711/95).

() Documento de la Comisión sobre la ejecución del apoyo al ajuste estructural bajo Lomé IV-VII/4, de 2 de marzo de 1990.

() Véase el informe especial n° 2/95 del Tribunal, apartados 7.5 a 7.24 (DO C 167 de 3.7.1995).

() Informe especial n° 2/94 del Tribunal (DO C 97 de 6.4.1994).

() Doc. FR/PR/263/263848 (PE 211.583), p. 8.

() Artículo 247, apartado 2.

() Artículo 248, letra c).

() Artículo 250, apartado 2.

() Artículo 224, letra d).

() Benin; Burkina Faso*; Camerún; Costa de Marfil; Etiopía; Ghana*; Mali*; Mozambique; Tanzania; Zambia*; Zimbabwe* (*: inspección sobre el terreno).

() El apoyo a la balanza de pagos de estos once países, concedido por las IFI en forma de préstamos por el mismo período, asciende a 3 170 millones de ecus (Banco Mundial) y a 1 850 millones de ecus (FMI).

() Aparte de Stabex y Sysmin.

() Con variaciones entre un 10 % (Burundi) y un 97 % (Zambia).

() Ghana, Mozambique, Tanzania, Zambia, Zimbabwe.

() Documento marco de política económica y financiera.

() Estos países pertenecen a tres regiones: África oriental, África austral y Océano Índico.

() Artículo 281, apartado 1, letra b).

() Kenia, Madagascar, Rwanda y Nigeria.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, apartados 15.79 a 15.81 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Burundi: 12 millones de ecus; Jamaica: 7,1 millones de ecus.

() Togo: 17 millones de ecus.

() 1993: 580 millones de ecus; 1994: 320 millones de ecus.

() Benin, Burkina Faso, Comoras, Mali, Mauritania, Papúa-Nueva Guinea.

() Artículo 292, apartado 1, del Convenio y artículo 25, apartado 2, del acuerdo interno; véase también el Informe DAS-FED, apartado 3.50 (DO C 352 de 30.12.1995).

() SEC(91) 2320 final, p. 14.

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1992, apartados 14.39 a 14.41 (DO C 309 de 16.11.1993).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1992, apartado 14.39 (DO C 309 de 16.11.1993); Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, apartados 15.83 a 15.84 (DO C 327 de 24.11.1994).

() Documento enviado por la Comisión al Tribunal en el marco del procedimiento contradictorio.

() Banco Africano de Desarrollo, Banco Mundial, Canadá, Países Bajos, Suecia y Unión Europea.

() Véanse en este sentido las observaciones formuladas en los apartados 11.24 a 11.27 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994 en referencia a los programas de apoyo al ajuste estructural en los países del sur del Mediterráneo (DO C 303 de 14.11.1995). Por otra parte, la Comisión ha defendido este punto de vista ante los Estados miembros, lo que en último término ha llevado a que en las negociaciones del Convenio de Lomé se haya previsto la posibilidad de una ayuda presupuestaria directa para el 8° FED.

() Véase el apartado 9 de la resolución del Consejo de 27 de mayo de 1991, especialmente con respecto a las garantías de obtener un nivel y una composición del presupuesto eficaces y equitativos.

() Informe Anual del Tribunal relativo el ejercicio 1994, apartado 11.37 (DO C 303 de 13.11.1995).

() En este contexto se hace referencia a la iniciativa «Aid Accountability Initiative», emprendida bajo los auspicios del PNUD, cuyo objetivo es apoyar y coordinar los esfuerzos de los países donantes y receptores de ayudas para conocer mejor los resultados de las actividades realizadas en los países en desarrollo.

() Véanse en este sentido las observaciones formuladas en el apartado 11.40 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994, en referencia a los programas de apoyo al ajuste estructural en los países el sur del Mediterráneo (DO C 303 de 14.11.1995).

() Orientación aprobada por el Consejo en su resolución (doc. 6379/91).

() Tipos de cambio vigentes en junio de 1994 (50 %) y junio de 1995 (50 %).

() Tipo de cambio vigente en septiembre de 1995.

() Véanse los cuadros 12.6.a y 12.6.b.

() Artículo 244, letra f), del IV Convenio de Lomé.

() Véase la resolución del Consejo de 1 de junio de 1995.

() Véase la resolución de la Asamblea paritaria ACP-UE sobre el informe intermedio Lomé IV, de 6 de octubre de 1994.

() Human Development Report 1995 (PNUD).

() IV Convenio de Lomé, artículo 224, letra h).

() IV Convenio de Lomé, artículo 244, letras h) e i).

() Principios del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CDA) de la OCDE para la ayuda-programa, apartado 259 (ISBN 92-64-23779-8).

() Informe Especial n° 2/94 del Tribunal sobre los programas de importación del 6° FED, apartado 4.18 (DO C 97 de 6.4.1994).

() IV Convenio de Lomé, artículo 281, apartado 1, letra b).

() IV Convenio de Lomé, artículo 250, apartado 3.

() IV Convenio de Lomé, artículo 292, apartado 2.

() En sus «principios para la ayuda-programa», el CDA de la OCDE es de la opinión que el fraccionamiento en tramos de la ayuda-programa constituye un instrumento eficaz para cerciorarse de la ejecución efectiva del programa en la medida en que supedita los pagos a la aplicación de las reformas convenidas.

() IV Convenio de Lomé, artículo 250, apartado 2.

() IV Convenio de Lomé, artículo 224, letras d) e i).

() Artículo 243 del IV Convenio de Lomé, letras b) y g) (DO L 229 de 17.8.1991).

() Véase la preocupación expresada en la propuesta adoptada por la Asamblea paritaria ACP-CEE reunida en Kampala el 28 de febrero de 1991 (DO C 216 de 19.8.1991).

() Los datos correspondientes a 1996 son estimaciones del Banco Mundial.

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 342

() Informe Anual relativo al ejercicio 1994, apartados 13.38 a 13.89, y respuestas de la Comisión, especialmente la relativa al apartado 13.89.

() Cuenta de gestión 1995, vol. II, p. 687.

() Informe Anual relativo al ejercicio 1987, apartado 10.77.

() Informe Especial relativo a la política inmobiliaria de las instituciones de las Comunidades Europeas, apartado 7.6 (DO C 221 de 3.9.1979), e Informe Anual relativo al ejercicio 1987, apartados 10.56 a 10.58.

() Informe Anual relativo al ejercicio 1994, apartados 13.1 a 13.37.

() Informe Anual relativo al ejercicio 1994, apartados 13.5 a 13.16.

() Los organismos comunitarios descentralizados se pueden agrupar en tres tipos de agencias:

-los organismos descentralizados denominados «de primera generación»: Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop), en Salónica; Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, en Dublín;

-los organismos descentralizados de la segunda generación, no autofinanciados: Agencia Europea de Medio Ambiente, Fundación Europea para la Formación, Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías, Agencia Europea de Salud y Seguridad en el Trabajo;

-los organismos descentralizados de la segunda generación, autofinanciados: Agencia Europea de Evaluación de Medicamentos, Oficina de Armonización del Mercado Interior, Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, Centro de Traducción de los Órganos de la Unión.

() Notas XIX/D/00407 de 18 de enero de 1996 XIX/D/01141, de 6 de febrero de 1996 XIX/D/01877, de 29 de febrero de 1996 XIX/D/02576, de 20 de marzo de 1996, y XIX/D/02558 de 20 de marzo de 1996.

() Con excepción de la subvención para el Centro de Traducción, que figura en la parte A, pero que no debería utilizarse salvo en casos excepcionales, puesto que el Centro se financia mediante contribuciones procedentes de los organismos descentralizados a los cuales presta servicio.

() Para los organismos con funciones específicas (Agencia Europea de Evaluación de Medicamentos, Oficina de Armonización del Mercado Interior y Oficina Comunitaria de las Variedades Vegetales), el componente principal y, a largo plazo, casi exclusivo de sus ingresos está constituido por las tasas percibidas como contrapartida de los servicios prestados.

() Véase la comunicación de la Comisión a la autoridad presupuestaria sobre el tratamiento de los aspectos sobresalientes a nivel presupuestario en la normativa relativa a los organismos descentralizados de las Comunidades, SEC(92) 2389 final, de 17 de diciembre de 1992.

() Agencia Europea de Medio Ambiente, Agencia Europea de Evaluación de Medicamentos, Oficina de Armonización del Mercado Interior y Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales.

() Declaración del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las agencias; documento 11679/95, ACTA CONS 62 PRESUPUESTO 10, p. 10.

(*) Las respuestas de las instituciones figuran en la página 352

() Doc. n° 9/96/de la Estructura Organizativa Común (EOC), de 2 de febrero de 1996.

() Véase CES/CdR propuesta de transferencia de créditos 1995/C-3 (transferencia de créditos n° 28/95).

ANEXO I

Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años

De conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Tribunal de Cuentas tiene la obligación de elaborar un Informe Anual. Tiene también la obligación, en virtud de los Tratados y otras normas en vigor, de elaborar informes anuales sobre determinados organismos y actividades comunitarias. Los Tratados confieren además al Tribunal facultades para formular sus observaciones sobre cuestiones particulares, y para emitir dictámenes a petición de cualquier institución. La lista que aparece a continuación enumera los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durante los cinco últimos años.

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

Anexo sobre las abreviaturas y símbolos usados en el informe e información básica sobre el presupuesto general

1. Fuente de los datos financieros

Los datos financieros que figuran en los gráficos del presente informe han sido extraídos de las cuentas de gestión y de los balances financieros de las Comunidades Europeas () y de los Fondos Europeos de Desarrollo, así como de otros estados financieros facilitados por la Comisión. La distribución geográfica se ha efectuado a partir de los códigos de países del sistema Sincom.

2. Unidad monetaria

Todos los datos financieros vienen expresados en millones de ecus (Mio ECU). Se ha efectuado un redondeo a la décima de millón; los datos representan siempre el redondeo de cada valor exacto y no la suma de redondeos.

3. Nomenclatura

El Tribunal aplica para la presentación de los datos históricos la nomenclatura vigente en el ejercicio de que se trate. En 1988 se produjo un cambio de nomenclatura importante en relación a los ejercicios anteriores: a partir de ese ejercicio, los gastos incurridos por la percepción de recursos propios ya no figuran como gastos sino como ingresos negativos. En 1991, se produjeron cambios importantes en la nomenclatura de los gastos al agruparse los créditos de la Comisión en subsecciones, con el fin de adaptar la nomenclatura presupuestaria a las rúbricas de las «perspectivas financieras plurianuales». Es preciso tener estos extremos en cuenta al efectuar comparaciones entre ejercicios.

4. Abreviaturas y símbolos usados

CE Comunidad(es) Europea(s)

CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero

CEE Comunidad Económica Europea

CEEA o Euratom Comunidad Europea de la Energía Atómica

AELC Asociación Europea de Libre Comercio

PNB Producto Nacional Bruto

IVA Impuesto sobre el Valor Añadido

BFR Franco belga

DKR Corona danesa

DM Marco alemán

DR Dracma griega

ESC Escudo portugués

FF Franco francés

FMK Marco finlandés

HFL Florín neerlandés

IRL Libra irlandesa

LFR Franco luxemburgués

LIT Lira italiana

OES Chelín austriaco

PTA Peseta española

SKR Corona sueca

UKL Libra esterlina

UC Unidad de Cuenta (hasta 1977)

UCE Unidad de Cuenta Europea (de 1978 a 1980)

ECU Ecu (unidad de cuenta en vigor desde el 1.1.1981)

Mio ECU Millones de ecus

CD Créditos disociados

CND Créditos no disociados

CC Créditos de compromiso

CP Créditos de pago

CPC Créditos para compromisos

CPP Créditos para pagos

B Bélgica

DK Dinamarca

D República Federal de Alemania

GR Grecia

E España

F Francia

IRL Irlanda

I Italia

L Luxemburgo

NL Países Bajos

AT Austria

P Portugal

FI Finlandia

SE Suecia

UK Reino Unido

EUR 10/12 Total para el conjunto de los 10 o 12 Estados miembros de las Comunidades Europeas

PECO Países de Europa Central y Oriental

ex RDA ex República Democrática de Alemania

NEI Nuevos Estados independientes (de la antigua Unión Soviética)

FED Fondo Europeo de Desarrollo

ACP Estados de África, del Caribe y del Pacífico

PTU Países y territorios de ultramar

DFU Departamentos franceses de ultramar

PRR Plan de reconstrucción y reactivación

Stabex Estabilización de los ingresos de exportación

Sysmin Sistema de estabilización de los ingresos de exportación de productos mineros

RF Reglamento Financiero de 21.12.1977 (véase asimismo la nota al lector de la p. 2 de la cubierta)

DO Diario Oficial de las Comunidades Europeas

S Sección del presupuesto general

Ss Subsección de presupuesto general

T Título del presupuesto general

Cap Capítulo del presupuesto general

0,0 Cantidad entre cero y 0,05

- Sin datos

% Porcentaje

G Gráfico al que se hace referencia en otros gráficos (ejemplo: G IX)

5. Información básica sobre el presupuesto general

5.1. Origen del presupuesto general

El presupuesto general fue instituido por el Tratado de fusión () (artículo 20). Sustituyó, a partir del 1 de enero de 1968, a los tres presupuestos distintos de las Comunidades Europeas que existían hasta ese momento: el presupuesto administrativo de la CECA, el presupuesto de la CEE y el presupuesto de funcionamiento de Euratom; el presupuesto de investigación e inversiones de Euratom fue incorporado al presupuesto general a partir de 1971 por el Tratado de Luxemburgo () (artículo 10).

5.2. Base jurídica

El presupuesto general se rige por las disposiciones financieras de los Tratados de París () (artículo 78 CECA) y de Roma () () (artículos 199 a 209 CEE y 171 a 183 Euratom), y por los Reglamentos Financieros ().

5.3. Principios presupuestarios básicos establecidos por los Tratados y el Reglamento Financiero

Todos los ingresos y gastos comunitarios deben recogerse en un presupuesto único (unidad). Los ingresos deben servir para financiar indistintamente la totalidad de los gastos y deben, al igual que los gastos, estar inscritos íntegramente en el presupuesto y en la contabilidad, sin llevar a cabo compensaciones entre ellos (universalidad). Los créditos están especializados según su naturaleza y destino (especialidad). El presupuesto es aprobado para la duración de un ejercicio presupuestario (anualidad). Los ingresos y gastos del presupuesto deben estar equilibrados (equilibrio). Existen ciertas excepciones a estos principios generales.

5.4. Contenido y estructura del presupuesto general

El presupuesto está dividido en un «estado general de ingresos» y un «estado de ingresos y gastos» que a su vez se halla dividido en seis secciones: (I) Parlamento; (II) Consejo; (III) Comisión (7); (IV) Tribunal de Justicia; (V) Tribunal de Cuentas; (VI) Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.

Dentro de cada sección (), los ingresos y los gastos están clasificados en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y, eventualmente, partidas) según su naturaleza y el uso al que se destinan.

5.5. Unidad monetaria del presupuesto general

El presupuesto se establece y ejecuta en ecus (ECU). El ecu es una unidad basada en una cesta de monedas nacionales. Tras la revisión de septiembre de 1989, la composición de dicha cesta es la siguiente: 1 ECU = 0,6242 DM + 0,08784 UKL + 1,332 FF + 151,8 LIT + 0,2198 HFL + 3,301 BFR + 0,130 LFR + 0,1976 DKR + 0,008552 IRL + 1,440 DR + 1,393 ESC + 6,885 PTA.

Los tipos de cambio con respecto a las monedas nacionales eran, al 31 de diciembre de 1995, los siguientes: 1 ECU = 13,2554 OES = 38,6979 BFR = 7,29536 DKR = 1,88397 DM = 311,567 DR = 196,505 ESC = 6,43979 FF = 5,71695 FMK = 2,10857 HFL = 0,82047 IRL = 38,6979 LFR = 2 082,71 LIT = 159,549 PTA = 8,69726 SKR = 0,847242 UKL.

5.6. Financiación del presupuesto general (ingresos presupuestarios)

El presupuesto general se financia principalmente con los recursos propios de las Comunidades: exacciones reguladoras agrícolas, cotizaciones del azúcar y la isoglucosa, derechos de aduana, recursos propios basados en el IVA y recursos propios basados en el PNB. Para mayor información consúltense las disposiciones reglamentarias vigentes ().

Al margen de los recursos propios existen otros ingresos secundarios (véase gráfico XIII).

5.7. Tipos de créditos presupuestarios

Para hacer frente a los gastos previstos, el presupuesto general distingue los siguientes tipos de créditos presupuestarios:

a) los créditos disociados (CD) se utilizan para financiar actividades plurianuales en determinados sectores. Se dividen en créditos de compromiso y créditos de pago:

- Los créditos de compromiso (CC) permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales por acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios;

- Los créditos de pago (CP) permiten financiar los gastos derivados de compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y/o durante ejercicios anteriores.

b) los créditos no disociados (CND) permiten efectuar, durante el ejercicio en curso, el compromiso y el pago de los gastos correspondientes a acciones anuales.

Por lo tanto, es importante establecer los dos totales siguientes para el mismo ejercicio:

a) el total de créditos para compromisos (CPC) () = créditos no disociados (CND) + créditos de compromiso (CC) (1);

b) el total de créditos para pagos (CPP) (1) = créditos no disociados (CND) + créditos de pago (CP) (1).

Los ingresos presupuestarios se destinan a hacer frente a los créditos para pagos. Los créditos de compromiso no necesitan estar cubiertos por ingresos.

El siguiente esquema simplificado (con importes ficticios) muestra la incidencia de estos tipos de crédito en cada ejercicio:

>REFERENCIA A UN FILM>

5.8. Ejecución del presupuesto general

5.8.1. Responsabilidad de la ejecución

La Comisión ejecuta el presupuesto conforme al Reglamento Financiero, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos concedidos; también concede a las otras instituciones los poderes necesarios para la ejecución de las secciones del presupuesto que les conciernen a cada una (). El Reglamento Financiero fija los procedimientos de ejecución y, especialmente, las responsabilidades de los ordenadores de pagos, de los contables, de los administradores de anticipos y de los interventores de las instituciones (). En determinados ámbitos específicos (FEOGA-Garantía, fondos estructurales principalmente) la gestión de los fondos comunitarios se comparte con los Estados miembros.

5.8.2. Ejecución de los ingresos

Los ingresos previstos se inscriben en el presupuesto, susceptibles de ser modificados por presupuestos rectificativos y suplementarios.

La ejecución presupuestaria de los ingresos consiste en la constatación de los derechos y en la recaudación de los importes adeudados a las Comunidades (recursos propios y otros ingresos); esta ejecución se rige por disposiciones específicas ().

Los ingresos efectivos de un ejercicio se definen como la suma de los cobros por derechos constatados y recaudados durante el ejercicio en curso más los cobros por derechos pendientes de ejercicios anteriores recaudados durante el mismo.

5.8.3. Ejecución de los gastos

Los gastos previstos se inscriben en el presupuesto. La ejecución presupuestaria de los gastos, es decir, la evolución y utilización de los créditos, se puede resumir de la siguiente forma:

a) Créditos para compromisos

- Evolución de los créditos: la totalidad de los créditos para compromisos disponibles durante un ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CC) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios () + transferencias (1) + créditos de compromiso prorrogados del ejercicio precedente () + prórrogas no automáticas () del ejercicio precedente aún sin comprometer (CND) + créditos de compromiso liberados de los ejercicios anteriores y reconstituidos () + devoluciones de anticipos que dan lugar a una nueva utilización ().

- Utilización de los créditos: los créditos para compromisos están disponibles durante el ejercicio para contraer compromisos (créditos para compromisos utilizados = importe de los compromisos contraídos).

- Prórrogas de los créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: los créditos no disociados del ejercicio que no han sido comprometidos pueden prorrogarse de un modo no automático al ejercicio siguiente, con la aprobación previa de la autoridad presupuestaria (6). La Comisión puede prorrogar al ejercicio siguiente los créditos de compromiso del ejercicio en curso no utilizados (5). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

b) Créditos para pagos

- Evolución de los créditos: la totalidad de los créditos para pagos disponibles durante el ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CP) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios (4) + transferencias (1) + créditos prorrogados del ejercicio anterior en forma de prórrogas automáticas (o de derecho) () o de prórrogas no automáticas () + devolución de anticipos que dan lugar a una nueva utilización (8).

- Utilización de los créditos: los créditos para pagos están disponibles a lo largo del ejercicio para efectuar pagos (créditos para pagos utilizados = importe de los pagos efectuados).

- Prórroga de créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: los créditos del ejercicio no utilizados pueden ser prorrogados al ejercicio siguiente como prórrogas automáticas (o de derecho) () o como prórrogas no automáticas (). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

En materia de gastos efectivos, es necesario distinguir entre los dos conceptos siguientes:

- gastos efectivos realizados durante un ejercicio = total de pagos efectuados durante el ejercicio = pagos con créditos para pagos del ejercicio más pagos con créditos para pagos prorrogados del ejercicio precedente;

- gastos efectivos realizados a cuenta de un ejercicio = gastos de la cuenta de gestión consolidada (véase 5.8.4) = pagos con créditos para pagos del ejercicio más créditos para pagos del ejercicio prorrogados al ejercicio siguiente.

5.8.4. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio

Al cierre de cada ejercicio se establece la cuenta de gestión consolidada. El saldo del ejercicio, que debe inscribirse en el presupuesto del ejercicio siguiente con ocasión de un presupuesto rectificativo, se determina en ella () (véase gráfico VII A).

5.9. Presentación de las cuentas

Las cuentas de un ejercicio se presentan, a más tardar, el 1 de mayo del ejercicio siguiente al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas; estas cuentas se presentan como una cuenta de gestión y un balance financiero, acompañados de un análisis de la gestión financiera ().

5.10. Control externo

Desde el ejercicio de 1977, el control externo del presupuesto general lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas de las Comunidades (). El Tribunal de Cuentas examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y los gastos del presupuesto general. Presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Examina también la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos y comprueba la buena gestión financiera. Las fiscalizaciones pueden llevarse a cabo antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario en cuestión y se llevan a cabo basándose en documentos y, si es necesario, se efectúan visitas de inspección a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros. El Tribunal de Cuentas elabora un Informe Anual sobre cada ejercicio y puede, por otra parte, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre temas específicos y emitir dictámenes a petición de cualquiera de las instituciones de las Comunidades.

5.11. Aprobación de la gestión y seguimiento

Desde 1977, son aplicables las disposiciones siguientes (): antes del 30 de abril del segundo año siguiente al ejercicio en cuestión, el Parlamento, a recomendación del Consejo, aprueba la gestión de la Comisión de la ejecución del presupuesto. Para ello el Consejo y el Parlamento examinan las cuentas presentadas por la Comisión, así como el Informe Anual del Tribunal de Cuentas. Las instituciones deben tomar todas las medidas necesarias para dar seguimiento a las observaciones que figuren en las decisiones de aprobación de la gestión y elaborar un informe sobre las medidas adoptadas ().

() Para el ejercicio 1995: cuenta de gestión y balance financiero correspondientes a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1995 [doc. SEC(96) 421-424].

() Tratado de fusión (8 de abril de 1965): tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.

() Tratado de Luxemburgo (22 de abril de 1970): tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado de fusión.

() Tratado de París (18 de abril de 1951), por el que se constituye la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

() Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Económica Europea (CEE).

() Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).

() Principalmente el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31.12.1977). Véase, al respecto, la nota al lector de la p. 2 de la cubierta.

() La sección III (Comisión) está subdividida en parte A, «Gastos de personal y funcionamiento», y parte B, «Gastos de operaciones», que a su vez se subdivide en subsecciones que corresponden a los grandes ámbitos de actividades. La sección VI (Comité Económico y Social y Comité de las Regiones) se subdivide en parte A, «Comité Económico y Social», parte B, «Comité de las Regiones», y parte C, «estructura organizativa común».

() Principales actos jurídicos referentes a los recursos propios; sexta Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1977, sistema común del IVA; base imponible uniforme (DO L 145 de 13.6.1977); Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15.7.1988); Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989); Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989); Directiva 89/130/CEE (Euratom) del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del PNB (DO L 49 de 21.2.1989).

() Es importante tener en cuenta la diferencia entre «créditos para compromisos» y «créditos de compromiso», así como la existente entre «créditos para pagos» y «créditos de pago». Tanto los términos «créditos de compromiso» como «créditos de pago» se usan exclusivamente en el contexto de los créditos disociados.

() Véanse artículos 78 quinto CECA, 205 CE, 179 Euratom y 22, apartado 2 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 21 a 55 y 73 a 77 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 28 a 35 del Reglamento Financiero y los Reglamentos (CEE, Euratom)nos 1552/89 y 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

() Véase artículo 96, apartado 2, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 2, letra a), del Reglamento Financiero.

() Véanse artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 3, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 6, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 7, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 32 del Reglamento Financiero y artículos 15 y 16 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo (DO L 155 de 7.6.1989).

() Véanse artículos 78 a 82 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 45 A, 45 B y 45 C del Tratado CECA, 188 A, 188 B y 188 C del Tratado CE, 160 A, 160 B y 160 C del Tratado Euratom y artículos 83 a 90 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 78 octavo del Tratado CECA, 206 del Tratado CE, 180 ter del Tratado Euratom.

() Véase artículo 89 del Reglamento Financiero.