INFORME ESPECIAL N° 4/91 sobre el funcionamiento de la organización común del mercado en el sector del azúcar y de la isoglucosa acompañado de las respuestas de la Comisión (91/C 290/01)

(Observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE) La primera parte es una presentación de la organización común del mercado del azúcar; las partes segunda, tercera y cuarta analizan las consecuencias prácticas de esta organización.

El lector que disponga de poco tiempo encontrará las conclusiones del Informe Especial en la quinta parte.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. PRESENTACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN COMÚN DEL MERCADO

El azúcar y la isoglucosa en la Comunidad: aspectos agrícola e industrial

Generalidades

1.1. El azúcar es y ha sido tradicionalmente un producto alimenticio básico. Corresponde a uno de los cuatro sabores fundamentales, junto con el ácido, el amargo y el salado. Su consumo generalizado se remonta a los inicios del siglo XIX, coincidiendo con el descubrimiento del azúcar de remolacha y el inicio del proceso industrial del refinado del azúcar de caña. Si bien en los países desarrollados el consumo de azúcar ha alcanzado el nivel de saturación, no sucede lo mismo en los países pobres, en los que depende directamente del nivel de ingresos, por una parte, y del precio del azúcar, por otra. La media mundial de consumo anual por habitante es actualmente del orden de 20 kg de azúcar blanco. El consumo mundial total aumentó más del 60 % entre 1968 y 1988 y sigue en alza gracias, en especial, a la creciente demanda de los países en vías de desarrollo. El consumo medio comunitario asciende aproximadamente a 34 kg de azúcar blanco por habitante y año, con unas medias nacionales que van desde 25 kg. (en España) a 40 kg. (en el Reino Unido). En líneas generales, el consumo per cápita de azúcar en la Comunidad está casi estabilizado, mientras los productos de sustitución comienzan a hacer su entrada en el mercado. Es importante señalar que la mayor parte del azúcar entra en la composición de productos alimenticios, y únicamente una parte se consume de forma directa. La proporción entre ambas varía según los países, pero, globalmente, en la Comunidad es de aproximadamente en utilización directa y de en productos transformados. Es principalmente en esta última categoría donde los productos de sustitución reemplazan al azúcar.

El aspecto agrícola

1.2. Químicamente, el azúcar (sacarosa) es un disacárido compuesto a partes iguales de fructosa y de glucosa, que puede ser obtenido a partir de la remolacha en las regiones templadas o de la caña de azúcar en las regiones tropicales. La isoglucosa es un líquido que presenta las mismas propiedades químicas y puede ser fabricado a partir del almidón de maíz (preferentemente) o del trigo o incluso de la patata. La mayor parte de la producción de azúcar en Europa procede del cultivo de la remolacha, introducida por Napoleón durante el bloqueo del continente. En muy poco tiempo, el sector del azúcar de remolacha experimentó un crecimiento espectacular en Europa. A partir de entonces, la economía mundial del azúcar se ha caracterizado por la dualidad caña/remolacha, en función de la zona climática, lo que hace del azúcar un producto verdaderamente mundial. Hoy en día, aproximadamente el 63 % de la producción mundial de azúcar procede de la caña y el 37 % de la remolacha. Esta es una planta que se siembra en primavera y se cosecha en otoño. El cultivo de la caña, por el contrario, tiene un ciclo de siete años. Los rendimientos de ambos cultivos dependen mucho de las condiciones climáticas y metereológicas. Las plantaciones de caña están expuestas a las inclemencias metereológicas tropicales y, en particular, a los huracanes. Los rendimientos de la remolacha, tanto en producción por hectárea como en contenido en sacarosa, varían en primer lugar según la zona climática (los del norte de Europa son más altos que los del sur) y en segundo lugar según las condiciones metereológicas. Este último factor puede dar lugar a buenas o malas cosechas; la diferencia de rendimiento es del orden del 15 al 20 %. El rendimiento del cultivo de la remolacha está en progreso constante, gracias a la evolución de la biotecnología y a la mecanización de las explotaciones. En el primero de estos ámbitos, la llegada de las semillas monogermen (eliminando la dura labor del aclarado) y la obtención de variedades resistentes a ciertas plagas han contribuido a que se consigan aumentos de producción sensibles: en los últimos 20 años, el aumento medio del rendimiento en la Comunidad (expresado en cantidad de azúcar blanco por hectárea) ha sido del orden del 1,2 % anual.

El aspecto industrial: una industria pesada

1.3. Una de las principales características del azúcar es la necesaria coexistencia de un procedimiento industrial con la producción agrícola de base. Ni la remolacha ni la caña pueden consumirse directamente; hace falta transformarlas en azúcar mediante un procedimiento de extracción y refinado bastante complejo que precisa de instalaciones especializadas, tecnológicamente avanzadas y que suponen una inversión importante. Una azucarera moderna transforma del orden de 10 000 toneladas de remolacha diarias y supone una inversión del orden de 150 Mio ECU. Se trata de una industria pesada en el verdadero sentido del término, es decir, de instalaciones técnicas complejas de dimensiones importantes. Por otra parte la materia prima, la remolacha, plantea un problema económico de costes debido al transporte de peso inútil (entre el 85 y 90 % de residuos de escaso valor). Por tal razón, el cultivo de la remolacha y las fábricas de azúcar deben estar geográficamente próximas, sin que su distancia deba exceder los 50 Km, y en ningún caso los 100 Km.

1.4. En cuanto al producto final, los cristales de azúcar blanco que resultan del procedimiento de extracción y refinado de la remolacha, no se distinguen ni física ni químicamente de los obtenidos a partir de la caña. El azúcar llamado moreno o bruto de caña es un producto intermedio de la caña, que ha pasado por un primer refinado in situ para su conservación y que en la mayoría de los casos posteriormente se transporta a las regiones de consumo para un último refinado. Esta división del trabajo se explica en primer lugar por el hecho de que el azúcar bruto es relativamente fácil de transportar a granel, por los costes elevados de las instalaciones de último refinado y los conocimientos especializados necesarios para utilizarlas y, finalmente, por una tradicional voluntad de control económico. Las azucareras que transforman el azúcar de caña bruto tienen de este modo una importante ventaja económica con respecto a las fábricas de azúcar de remolacha, en la medida en que pueden funcionar continuadamente, a diferencia de las primeras, que sólo trabajan durante una «campaña» de tres meses por año. Los azúcares de consumo de color pardo, tales como el «vergeoise» o el moreno candi, pueden ser obtenidos tanto de la remolacha como de la caña: se trata de productos de refinado que sólo se distinguen del azúcar blanco por la cristalización y por la presencia de una pequeña cantidad de melaza (subproducto almibarado e impuro).

1.5. La presencia de un complejo industrial que forma parte integrante de este sector de producción esencialmente agrícola tiene varias consecuencias importantes:

a)en primer lugar, las fábricas de azúcar representan un número relativamente restringido de puntos de paso obligatorios. Actualmente, en la Comunidad no llegan a 200, que pertenecen a menos de 100 empresas. Esta particularidad constituye una gran ventaja en lo que se refiere a los controles, tanto físicos como financieros, y facilita la utilización de instrumentos eficaces de gestión del mercado. Pero esta configuración permite a la vez a las empresas concertarse fácilmente para defender sus intereses comunes. Esta fuerza se ha visto acentuada estos últimos años por una tendencia a la concentración;

b)al mismo tiempo, la evolución tecnológica contribuye a la modernización y ampliación de la dimensión media de las unidades de producción, permitiendo así un aumento de la productividad industrial. Si se añade a esta última la mejora, mencionada en el apartado 1.2, del rendimiento de la producción agrícola, el aumento global medio durante los 20 últimos años de la productividad en el sector azucarero comunitario es del 1,4 % anual;

c)en lo que respecta a la isoglucosa, la relación entre el elemento industrial y el elemento agrícola es más débil: la isoglucosa es un producto obtenido a partir de otro producto ya intermedio (el almidón) del que no es más que un derivado entre otros muchos que también se comercializan. Además, el problema económico característico de la remolacha, a saber, el transporte de un peso inútil (véase apartado 1.3), no se plantea con la misma amplitud, por lo que la localización geográfica de la fábrica con respecto a las explotaciones agrícolas tiene mucha menor transcendencia;

d)otra consecuencia del fuerte volumen de inversiones que requieren los complejos industriales es la necesidad de una gestión a medio plazo: no se puede adaptar el nivel de la producción de un año para otro sin crear problemas económicos para las empresas. Si se quiere cambiar la tendencia de la producción hay que indicar los cambios varios años antes de forma que las empresas los puedan tener en cuenta en sus planes de modernización y restructuración. Se puede efectuar aquí la comparación con la navegación de un superpetrolero: para cambiar de rumbo hay que comenzar las maniobras con bastante antelación;

e)la importancia de las inversiones significa también que las azucareras forman parte de grandes empresas, a veces muy diversificadas, del sector agroalimentario. Estas empresas son cada vez más, especialmente estos últimos años, objeto de movimientos de concentración transnacional.

Producción y consumo en la Comunidad

1.6. Durante los años 80, el consumo total de azúcar en la Comunidad ha sido relativamente estable: alrededor de 9,5 Mio t de azúcar blanco antes y aproximadamente 10,9 Mio t después de la adhesión de los dos países ibéricos. La producción anual se sitúa alrededor de 14 Mio t, a las que se añaden aproximadamente 1,7 Mio t de importaciones. Dadas las necesidades de consumo interno, estas cantidades dan lugar a exportaciones del orden de 4,8 Mio t anuales. El cuadro 1 muestra los balances de abastecimiento de azúcar de la Comunidad desde 1981.

El mercado común del azúcar y la isoglucosa

Creación de una organización común de mercado

1.7. Cuando se creó, en 1968, la organización común de mercado (OCM) sustituyó las políticas azucareras de los Estados miembros de dicha época. Para ello se hizo necesario un importante esfuerzo de aproximación que salvara las diferencias entre dichas políticas nacionales. Tradicionalmente, en todos los países productores de azúcar este sector está muy regulado y protegido por las autoridades nacionales. Como las condiciones naturales de producción de la remolacha varían de un país a otro, las modalidades de regulación y, en especial, los niveles de precio institucionales de los Estados miembros en 1968 eran muy diferentes. A las producciones italiana y alemana se les garantizaba un nivel de precios mucho más alto que el de los otros países, con diferencias que podían llegar hasta el 50 %.

Las revisiones periódicas

1.8. La reglamentación de base del mercado del azúcar es objeto de revisiones periódicas, en principio cada cinco años, con excepción del primer reglamento, previsto para siete años. El segundo reglamento, de 19.12.1974, tenía que renovarse a los cinco años, por tanto, con efecto a partir de 1 de julio de 1980. Debido a dificultades políticas que surgieron en las negociaciones, el tercer régimen no pudo comenzar en 1980 y, tras la prórroga por un año del régimen 1975-1980, entró en vigor el 1 de julio de 1981. La revisión siguiente se produjo, tal como estaba previsto, en 1986, de forma que la próxima fecha para la renovación del reglamento de base es el 1 de julio de 1991. Sin embargo, el 6 de agosto de 1990 la Comisión propuso prorrogar la parte esencial del régimen 1986-1991 por dos años. El Consejo ha aceptado en principio esta prórroga, para lo cual ha aprobado el Reglamento (CEE) n° 305/91 de 4 de febrero de 1991.

Las adhesiones

1.9. Las revisiones de la reglamentación del azúcar han coincidido más o menos con la adhesión de nuevos Estados miembros a la Comunidad, lo que no ha dejado de tener consecuencias. El segundo reglamento, de 1975, estuvo muy influenciado por la adhesión en 1973 de Dinamarca, Irlanda y especialmente del Reino Unido. La revisión de 1981 coincidió con la adhesión de Grecia y la de 1986 con la de los países ibéricos. Asimismo la preparación de la revisión del régimen prevista para julio de 1991 tiene lugar en un momento en que el territorio de la antigua RDA ha entrado en el campo de aplicación de la OCM del azúcar. En todos los casos, el sector del azúcar ha ocupado un lugar especial en las negociaciones políticas y la organización del mercado refleja las consecuencias de ello.

La isoglucosa

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.10. La isoglucosa se introdujo durante los años 70 en el mercado como edulcorante de sustitución, primero en los Estados Unidos y Japón, y luego en Europa. En el momento en que comenzó a existir en Europa una cierta capacidad de producción y la isoglucosa empezó a entrar en competencia con el azúcar se le aplicaron medidas restrictivas, en 1977 y más tarde en 1979. La isoglucosa fue disociada del régimen del almidón para ser incorporada a la OCM del azúcar. A partir de ese momento su producción ha estado restringida por el sistema de cuotas.

Los mecanismos de gestión del régimen

Las cuotas de producción

1.11. Desde el principio (1968), el régimen del azúcar se ha caracterizado por una limitación de la garantía del precio, lo que lo hizo único en su momento. Esta limitación reviste la forma de cuotas de producción. La atribución de estas cuotas se hace en dos tiempos. En primer lugar, en el reglamento de base que regula la OCM se fija la cuota máxima de cada Estado miembro. En segundo lugar, los Estados miembros conceden cuotas a las empresas según las normas aprobadas a estos efectos por el Consejo.

1.12. La cuota máxima está compuesta por una cuota de base o cuota A y una cuota de especialización o cuota B. En el reglamento de base de 1967, la cuota B se fijó en el 35 % de la cuota A. La cuota B se concibió en un principio como una cuota de especialización que mediante el efecto de las cotizaciones recibiría un nivel de precios inferior. Esta producción adicional estaba destinada a compensar una mala cosecha en determinadas regiones de la Comunidad o, en condiciones normales, a ser exportada. Debía ser lógicamente producida en las regiones en que fuera económicamente rentable.

1.13. Las cantidades producidas por encima de la cuota máxima de cada empresa (llamadas azúcar «C») no reciben ninguna garantía comunitaria y han de ser exportadas totalmente a expensas de cada empresa, dentro de un plazo reglamentario. Este principio, sin embargo, está atenuado por la posibilidad, prevista en el reglamento, de trasladar una parte del azúcar C a la campaña siguiente, pudiendo así imputarse anticipadamente a la producción de la nueva campaña. Las cantidades en cuestión han de ser almacenadas por tanto durante un período de doce meses, lo que se conjuga con la obligación permanente que tienen los productores de azúcar de mantener unas existencias mínimas del 5 % de su producción anual de azúcar A.

1.14. El dispositivo de cuotas de producción así descrito aparecía como medida transitoria, hasta el 1 de julio de 1975, en el reglamento de base del primer régimen del azúcar. Sin embargo, la parte esencial del régimen de cuotas fue prorrogada en 1975, 1981 y 1986 y se sigue aplicando todavía actualmente. Desde su inserción en la reglamentación de la OCM del azúcar, la isoglucosa forma parte de este mismo sistema.

1.15. El reglamento de base sigue autorizando una cierta flexibilidad al permitir que durante la vigencia del régimen los Estados miembros puedan modificar la distribución inicial de una parte de las cuotas de azúcar e isoglucosa entre las empresas. Esta parte, conocida con el nombre de «masa de maniobra» tiene actualmente como límite el 10 % de la cuota máxima.

Los precios

1.16. En lo que respecta al sistema de precios institucionales, el régimen del azúcar apenas se distingue de la mayor parte de los otros mercados. Existe un precio indicativo, un precio de intervención y un precio umbral. No obstante tiene una característica particular que consiste en la aplicación del sistema de precios al producto final, el azúcar, de forma que el precio de la materia prima agrícola, la remolacha, se obtiene de aquél. Los elementos principales del sistema actual son los siguientes:

a)el precio indicativo del azúcar blanco: representa el nivel de precio de mercado que el Consejo considera más deseable; se fija para la calidad tipo y «franco fábrica»;

b)el precio de intervención del azúcar blanco: es inferior en un 5 % al precio indicativo y representa el precio al que los organismos de intervención están obligados a comprar el azúcar que se les ofrece;

c)el precio de intervención derivado del azúcar blanco: en ciertas regiones de la Comunidad consideradas deficitarias en azúcar se aplica un precio de intervención ligeramente superior, para tener en cuenta los gastos de transporte de las regiones excedentarias a las deficitarias. Se trata de tres Estados miembros: Irlanda, Italia y el Reino Unido. En España y Portugal se aplica un precio más elevado, con carácter transitorio, tras la adhesión de estos dos países en 1986;

d)el precio umbral: es igual al precio indicativo en las zonas excedentarias, incrementado con un tanto lineal por gastos de transporte desde la zona más excedentaria (el norte de Francia) hasta la zona deficitaria más alejada (el sur de Italia) y con otro tanto lineal en concepto de cotización de almacenamiento. Este precio sirve, en especial, para la fijación de las exacciones reguladoras y de las restituciones que se tratan en los apartados 1.17 y 1.18;

e)el precio de intervención del azúcar terciado: se obtiene del precio de intervención del azúcar blanco, aplicando un tanto lineal en concepto de margen de transformación y un coeficiente blanco/terciado de 0,92;

f)el precio mínimo de la remolacha: se determina a partir del precio de intervención del azúcar blanco, deduciendo unos tantos fijos en concepto de margen de transformación y, eventualmente, por gastos de entrega a la fábrica, añadiendo el producto de las ventas de melaza, todo ello tomando un rendimiento tipo (130 Kg. de azúcar blanco por tonelada de remolacha de la calidad tipo, es decir, un contenido de azúcar del 16 %). Los cultivadores de remolacha y los fabricantes de azúcar tienen libertad para convenir un precio más alto en sus contratos interprofesionales. Pueden también, en vez de fijar un precio para la remolacha A y otro para la B, fijar un precio mixto para las dos juntas. El reglamento dispone que los acuerdos interprofesionales, así como los contratos concluidos entre vendedores y compradores de remolacha, deben cumplir las disposiciones-marco, especialmente en lo que respecta a las condiciones de compra, entrega, recepción y pago de la remolacha.

Estos precios sirven de base para el cálculo de las exacciones reguladoras, las restituciones y las ayudas mencionadas en los apartados siguientes. Los precios se fijan normalmente antes del principio de la campaña de comercialización, que comprende desde el 1 de julio al 30 de junio. El reglamento dispone incluso que el precio de intervención de la campaña que comienza el 1 de julio deberá fijarse antes del 1 de agosto del año anterior.

Otras cuestiones

Las normas sobre importación

1.17. Al igual que los otros productos integrados en una organización común de mercado, el azúcar y la isoglucosa están protegidos en las fronteras de la Comunidad de las importaciones procedentes de países terceros, por medio de un sistema de exacciones reguladoras a la importación. Estas son equivalentes a la diferencia entre el precio umbral y un precio cif que representa el precio de compra más favorable en el mercado mundial. En la práctica existen pocas importaciones de azúcar en el régimen normal de la Comunidad. No sucede lo mismo con la melaza, que es un residuo almibarado de la fabricación del azúcar que contiene entre un 40 % y un 50 % de éste y se utiliza especialmente para la alimentación del ganado. La Comunidad es deficitaria en melaza en 3 millones de toneladas aproximadamente y estas importaciones se realizan con exacción reguladora. Por el contrario, existen excepciones importantes al régimen de importación normal: cada año se importa de un cierto número de países ACP una cantidad que consiste principalmente en azúcar terciado para refinar en la Comunidad, equivalente a aproximadamente 1,3 millones de toneladas de azúcar blanco, sin exacción reguladora a la importación y a precios asimilados a los precios garantizados comunitarios (véanse la segunda parte y los apartados 3.21 y 3.22 de la tercera parte). Además de ello, desde 1986 anualmente se importa una cantidad importante de azúcar terciado, con exacción a la importación baja, para garantizar el abastecimiento de las azucareras portuguesas. Esta posibilidad figura en el Tratado de Adhesión. En la campaña 1989/1990, la cantidad importada por este concepto asciende a 281 000 toneladas de equivalente de azúcar blanco.

Las normas sobre exportación

1.18. Al igual que en los otros mercados, existen normas de exportación destinadas a compensar la diferencia entre el precio garantizado comunitario y el precio mundial (normalmente más bajo) mediante restituciones a la exportación o exacciones reguladoras a la exportación en los casos (muy raros) en los que el precio mundial es más elevado. En el caso del azúcar están previstos dos procedimientos que responden a las necesidades comerciales: la licitación semanal (se ofertan tipos de restitución para partidas de azúcar determinadas, con constitución de fianza en los Estados miembros cuyo importe máximo lo decide la Comisión tras consulta con el Comité de Gestión) y la fijación periódica (un tipo que fija la Comisión una o dos veces al mes, con posibilidad de ajustes intermedios en función de la evolución del precio mundial). En la práctica, la mayor parte de las exportaciones pasa por las licitaciones semanales. El buen desarrollo de las operaciones queda garantizado por los certificados a la exportación, emitidos por los Estados miembros y la constitución de una fianza que queda liberada contra presentación de la prueba de la realización correcta de la exportación dentro del plazo de validez del certificado. Están previstos asimismo certificados para el azúcar C, que aunque no dé lugar a restituciones a la exportación, debe exportarse dentro de un plazo reglamentado.

La ayuda alimentaria

1.19. Al igual que en otros sectores agrícolas, la Comunidad puede entregar azúcar blanco en concepto de ayuda alimentaria. Se trata de un régimen especial de finalidad principalmente humanitaria, cuya puesta en práctica se realiza según las normas aplicables al conjunto de los sectores agrícolas. No existen normas particulares para el azúcar. El gasto medio anual de la Comunidad en ayuda alimentaria mediante azúcar es del orden de 2 Mio ECU, a pesar de que en 1990 y 1991 haya aumentado.

El régimen de restituciones a la producción de la industria química

1.20. Una medida más o menos comparable a las disposiciones sobre la exportación y, en todo caso, con la misma finalidad, es decir, la comercialización de los excedentes, se puso en práctica para subvencionar la utilización de azúcar por las industrias química y farmacéutica. Esta medida, que había existido anteriormente bajo otra forma, volvió a implantarse en 1986. Tiene por finalidad situar a los fabricantes en situación de igualdad respecto a sus competidores exteriores no europeos, que pueden procurarse su materia prima al precio mundial y al mismo tiempo persigue que en la Comunidad el azúcar esté en posición competitiva con los productos amiláceos. El importe de la restitución se fija trimestralmente y su cálculo tenía en cuenta el precio del azúcar, el del maíz, las ayudas a la producción concedidas a los productos amiláceos y la evolución del precio del azúcar en el mercado mundial. A partir del 1 de julio de 1990, este régimen se ha disgregado completamente del mercado de la glucosa y los tipos de restitución se calculan en función únicamente de los precios comunitario y mundial del azúcar. La aplicación administrativa de la medida en los Estados miembros se basa en un sistema de entrega de títulos de restitución acompañada de la constitución de fianzas, que quedan liberadas tras la verificación de la buena utilización de los títulos.

El almacenamiento

1.21. El régimen del azúcar comporta en principio un dispositivo de intervención en forma de almacenamiento público. Todo poseedor de azúcar puede ofrecer cantidades a un organismo de intervención designado a este efecto, que tiene la obligación de comprar, según los casos, al precio de intervención o al precio de intervención derivado. Sin embargo, en la práctica, los operadores raras veces recurren a esta medida. De hecho, el régimen del azúcar dispone de un sistema único de compensación de los gastos de almacenamiento, que permite a los operadores mantener su control y que consiste en pagar a los poseedores de existencias de azúcar situados en el circuito de la industria productora y transformadora y del comercio al por mayor, indemnizaciones mensuales por los gastos de almacenamiento. Estas cantidades se financian mediante cotizaciones recaudadas a los fabricantes de azúcar por las cantidades producidas dentro del límite de su cuota máxima. También se benefician de estas indemnizaciones de almacenamiento las cantidades de azúcar C prorrogadas a la campaña siguiente, durante su período de almacenamiento obligatorio de doce meses. El Consejo fija para cada campaña el importe de la indemnización, teniendo en cuenta los gastos financieros y de seguro y los gastos técnicos del almacenamiento propiamente dicho. La Comisión fija para cada campaña el importe de la cotización, según el procedimiento del Comité de Gestión, de forma que se equilibren la suma previsible de las indemnizaciones y la cantidad previsible de cotizaciones, resultantes del período precedente, reabsorbiendo al mismo tiempo las eventuales diferencias entre ambas resultantes del período precedente. Por tanto, desde un punto de vista financiero, y con una perspectiva de varios años, se trata de un circuito cerrado y equilibrado.

El régimen financiero y presupuestario de la OCM

La nomenclatura presupuestaria

1.22. En el presupuesto comunitario aparecen líneas específicas para el azúcar tanto en la parte de ingresos como en la de gastos. En 1990 y 1991 la parte de presupuesto dedicada al azúcar se presentaba tal como indica el cuadro 2. Para estar completo debería incluir en la parte ingresos las exacciones a la importación y en la parte gastos las restituciones a la exportación del azúcar contenido en los productos transformados, pero contablemente estos datos no se pueden desglosar. Hay que señalar, además, que el comentario de la línea presupuestaria 1119, gasto para «otras intervenciones», es erróneo. Hace mención a las primas por desnaturalización, medida que no se aplica desde hace mucho tiempo. En realidad se imputan a esta línea algunas ayudas, especialmente de refinado.

Disposiciones sobre financiación

1.23. La segunda gran originalidad del régimen, que lo caracteriza desde sus inicios, después del sistema de cuotas descrito en los apartados 1.10 - 1.14, es el principio de corresponsabilidad de los productores en la financiación de los gastos generados por la comercialización de los excedentes de producción. A diferencia de la comercialización del azúcar C, que corre a cargo de los propios fabricantes individuales, se trata de un verdadero reparto de las cargas resultantes de la producción de azúcar de cuota destinado a la exportación, es decir, en líneas generales, azúcar B. A este fin los Estados miembros perciben de los fabricantes de azúcar cotizaciones a la producción cuyo importe unitario se calcula dividiendo el coste global de la comercialización del excedente por las cantidades producidas sin sobrepasar, sin embargo, un máximo. El importe de la cotización varía en principio de una campaña a otra. Se calcula provisionalmente para cada campaña y posteriormente se ajusta en función de la evolución real de las cantidades y de los gastos. Los fabricantes de azúcar repercuten, a través del precio efectivamente pagado por la remolacha, el 60 % de las cotizaciones sobre los cultivadores de ésta, soportando por tanto ellos mismos el 40 %.

1.24. Las modalidades de este sistema han evolucionado con el tiempo. Inicialmente sólo se veían afectadas las cantidades producidas por encima de la cuota de base de la Comunidad, dentro del límite de las cuotas máximas individuales de las empresas, es decir, el azúcar B. El importe de la cotización estaba limitado, en el reglamento regulador del régimen 1968-1975, al 40 % del precio de intervención. Con el segundo reglamento del azúcar este límite se ha reducido al 30 %.

1.25. Por otra parte, las importaciones, preferentes o no, de azúcar que llegan al mercado común en condiciones que lo asimilan al azúcar producido en la Comunidad (normalmente más de 1 300 000 toneladas), con exacción a la importación reducida (casi 300 000 toneladas) o con exacción normal (en cantidades relativamente marginales en comparación con el volumen del mercado) tienen como efecto incrementar en la misma medida las cantidades que la Comunidad, más que autosuficiente, debe exportar. Sin embargo, estas importaciones no se tienen en cuenta, legítimamente, a la hora de imponer las cotizaciones a la producción y sus costes son por tanto asumidos por el presupuesto.

1.26. Las normas sobre cotizaciones han evolucionado posteriormente según las modalidades analizadas más adelante en los apartados 2.19 y siguientes.

Objetivos y modalidades de la investigación

Objetivos precedentes del Tribunal

1.27. En el pasado el Tribunal formuló observaciones sobre el mercado del azúcar, en especial en sus Informes Anuales sobre los ejercicios 1985, 1986 y 1988. En sus informes sobre 1985 y 1986 el Tribunal examinó la autofinanciación por los productores de los gastos de comercialización de los excedentes de producción, prevista en el reglamento del azúcar de 1981, que no conseguía sin embargo su objetivo. El Tribunal señaló la formación de un déficit acumulado importante en este sector e insistió en la necesidad de cubrirlo rápidamente mediante las exacciones adecuadas, evitar la formación de nuevos déficits y reflejar claramente la situación financiera específica en el presupuesto y en la contabilidad. En su informe sobre el ejercicio 1988 el Tribunal presentó sus observaciones tras el examen de los procedimientos utilizados por ciertos Estados miembros en materia de gestión y de control de las restituciones a la exportación, así como de la contabilización por la Comisión de los gastos y de los ingresos. Respecto al primer tema, el Tribunal ha señalado la existencia de divergencias entre los sistemas utilizados por los diferentes Estados miembros, así como la insuficiencia del control comunitario. Además, el Tribunal presentó una evaluación del coste, para el presupuesto comunitario, de las exportaciones de azúcar francés o belga que pasan por los puertos holandeses para ser declarados en el organismo pagador de dicho país, aportando así al operador una ventaja procedente en especial de las diferencias de tipos de cambio. En lo que respecta al sistema de contabilización central, que se examinó especialmente desde el punto de vista del objetivo de autofinanciación, el Tribunal ha observado que el sistema contable, tal como se ha venido concibiendo hasta la fecha, no se presta a una verificación a posteriori de la realización de este objetivo. Para responder a la petición formulada por el Consejo en sus recomendaciones sobre el descargo 1988 y a la resolución del Parlamento sobre el mismo descargo, analizará en profundidad este último problema en el presente informe.

Objetivos de la investigación

1.28. Teniendo en cuenta que la OCM tiene más de 20 años y que el cuarto régimen está a punto de finalizar, el Tribunal ha querido realizar un control de conjunto del régimen para comprobar la buena gestión financiera (según el apartado 2 del artículo 206 bis del Tratado CEE). El Tribunal prestó una atención especial a la evaluación, desde el punto de vista económico, de la organización del mercado, a la vista, en concreto, de los principios enunciados por los artículos 39 y 40 del Tratado y de los que se adoptaron durante los años 80 sobre el control de los excedentes agrícolas y de los gastos relacionados con los mismos. El Tribunal sacó las consecuencias para las finanzas públicas de la Comunidad de las características observadas. Teniendo en cuenta la próxima revisión periódica del régimen [en principio, prevista para 1991 y actualmente aplazada a 1993 tras la decisión de prorrogarlo por dos años] una cuestión primordial en este contexto, para la definición del nuevo régimen, es saber qué enseñanzas se pueden extraer de la práctica del pasado y de la situación actual resultante.

Modalidades de la investigación

1.29. Para hacer un balance de la situación actual del mercado y de su funcionamiento real los agentes del Tribunal visitaron todos los países comunitarios productores de azúcar, es decir, todos los Estados miembros excepto Luxemburgo. Durante estas visitas interrogaron a representantes de todas las partes afectadas: los fabricantes de azúcar de remolacha y los refinadores de azúcar de caña, los fabricantes de isoglucosa, los cultivadores de remolacha, los comerciantes y exportadores de azúcar, los representantes de la industria agroalimentaria que utiliza azúcar y/o isoglucosa, los de la industria química que utiliza el azúcar con restitución a la producción, las uniones de consumidores, los servicios nacionales encargados de la gestión del mercado a nivel nacional y los servicios competentes de la Comisión Europea. También se consultaron representantes del mundo universitario y de organizaciones internacionales, tales como la OIA (Organización Internacional del Azúcar). Los análisis estadísticos y económicos se basan principalmente en los datos recopilados en la Comisión Europea, en el CEFA (Comité Europeo de Fabricantes de Azúcar), en el FIRS (Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre, organismo gestor francés) y en la OIA. Además, el Tribunal encargó al Instituto de Economía Agrícola de la Universidad de Kiel la realización de un estudio en profundidad sobre los aspectos económicos del azúcar C.

2. LAS CONSECUENCIAS MACROECONÓMICAS INTERNAS DEL RÉGIMEN COMUNITARIO

La evolución histórica del sistema de cuotas

El primer régimen del azúcar (1968-1975)

2.1. Al instaurar el primer régimen del azúcar, que entró en vigor en 1968, se había concebido un sistema de cuotas a la producción con el doble objetivo de limitar cuantitativamente la garantía de precios ofrecida a los productores y delimitar geográficamente la producción. En el preámbulo del Reglamento de 18 de diciembre de 1967, el Consejo manifestaba que en los años precedentes la producción comunitaria había superado en varias ocasiones el consumo y que el mercado mundial se caracterizaba por la existencia de excedentes importantes. De ello deducía que convenía tomar medidas para limitar la producción y fomentar su especialización regional. El primer objetivo se conseguía por medio de las cantidades de base que el Reglamento fijaba con carácter obligatorio para cada Estado miembro.

2.2. El cálculo de estas cantidades de base se hacía en función de las producciones anteriores por un lado, y por otro de las negociaciones, incluyéndose también compensaciones con acuerdos concluidos con otros sectores. Por esta razón, algunos países, en concreto Bélgica e Italia, recibieron cuotas superiores a sus producciones de referencia. A continuación, competía a los Estados miembros fijar:

a)la cuota de base (o cuota A) de cada fábrica o empresa productora de azúcar en su territorio. Se hacía aplicando una fórmula con la que se ponía en correlación la producción anual media de cada una de ellas durante un período de referencia con la producción total y con la cantidad de base reglamentaria del Estado miembro (3). Estas cuotas de base estaban cubiertas por la garantía del precio de intervención;

b)en segundo lugar, la cuota máxima de cada una de las fábricas y empresas que tenían cuotas de base aplicando un coeficiente que en un primer momento se fijó en el 1,35 y que posteriormente se sometió a revisiones en función de la evolución de la producción en lo que respecta a la especialización y de las posibilidades de comercialización.

2.3. El exceso de cada empresa sobre la cuota de base pero dentro aún de su cuota máxima (denominado cuota B) se sometía a una cotización de producción calculada globalmente en función de los costes de comercialización de la producción comunitaria que superaba la cantidad de garantía. La cotización no podía sobrepasar un determinado nivel. Además debía en parte repercutirse en los productores de caña de azúcar y remolacha. De esta forma se instituía en el sistema un principio de corresponsabilidad limitada.

2.4. La parte de la producción superior a las cuotas máximas (el azúcar C) no estaba cubierta por ninguna garantía, salvo si el productor deseaba trasladar una parte de su producción fuera de cuota a la campaña siguiente, en cuyo caso se la contabilizaría como parte de la producción de base de esta última campaña. Con todo, en el reglamento de 1967 esta posibilidad se restringía al 10 % de la cantidad de base.

2.5. En este primer régimen, las cantidades por encima de la cantidad de garantía se consideraban como una «producción de especialización» que debía trasladarse a las regiones en las que se pudiera producir de manera rentable, teniendo en cuenta la deducción de la cotización al producto de la venta.

2.6. Dado que era el propio Estado miembro quien fijaba las cantidades de base y, en consecuencia, las cantidades máximas, el efecto era que además de limitar la producción se garantizaba a cada Estado miembro, así como a sus respectivas empresas, el derecho a producir a un precio garantizado como mínimo su cantidad de base, resultante del volumen de su producción antes de la implantación del sistema. El resultado de este dispositivo reglamentario consistió en consolidar la situación anterior a la creación de la organización común del mercado añadiéndole la posibilidad de un incremento de la producción, cuya comercialización, o al menos una parte de ella, financiarían los productores de las cantidades adicionales. La cantidad de especialización admitida varió durante el primer régimen del 30 al 45 % de la cantidad de base.

2.7. Este dispositivo del primer régimen se diseñó como un mecanismo transitorio que en siete años debía permitir aproximar y armonizar las economías azucareras de los Estados miembros fundadores. En su artículo 22, el reglamento disponía expresamente que «las disposiciones sobre las cantidades de base nacionales (y) su reparto por fábrica o empresa (...) se abolirían el 1 de julio de 1975».

2.8. A la armonización contribuía un nivel de precios común netamente beneficioso para los productores de la mayoría de los Estados miembros y estaba acompañada de la autorización, igualmente temporal, de conceder ayudas nacionales en los casos que el precio siguiera planteando problemas, el caso de Italia.

El segundo reglamento del azúcar y la primera ampliación (1975-1981)

2.9. Durante la preparación (1973 y 1974) de la reforma del régimen, prevista para 1975, la situación del mercado era muy especial, al coincidir dos factores importantes: la ampliación de la Comunidad a Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido y una grave crisis de abastecimiento en el mundo entero.

2.10. La adhesión de tres nuevos Estados miembros planteaba no solamente un problema de reparto geográfico de la producción y el consumo en Europa, sino que a la vez hacía aparecer el fenómeno de las importaciones tradicionales del Reino Unido de azúcar de caña bruto principalmente de varios países de la Commonwealth. Las dos terceras partes del consumo interno británico, del orden de 1,8 Mio toneladas, procedían de plantas que transformaban el azúcar importado fundamentalmente de las antiguas colonias y que constituían un sector industrial que debía continuar en actividad tras la adhesión.

2.11. A la vez se estaba produciendo una crisis de abastecimiento. A raíz de una serie de campañas (a partir de 1971) en las que la producción mundial de azúcar fue inferior al consumo, las existencias a final de campaña registraban un nivel sensiblemente inferior al habitual (del orden del 30 % del consumo que en 1973/1974 había pasado al 20 %). El mercado reaccionó con un fuerte aumento del precio, que en noviembre de 1974 llegó a cinco veces su nivel normal, alza fomentada por la política de compras en el mercado mundial de los Estados Unidos que en ese momento importaban entre 5 y 6 Mio toneladas anuales y no renunciaban a consumir por un problema de precio. La consecuencia fue que los países exportadores vendían al mejor postor con lo que una parte de las cantidades destinadas al Reino Unido en virtud del «Acuerdo Commonwealth» no se suministró. La secuela fue la penuria en el mercado europeo, que tuvo que subsanarse a los muy elevados precios imperantes en el mercado mundial.

2.12. La revisión del régimen del azúcar en 1975 estuvo profundamente marcada por la crisis del abastecimiento descrita en el apartado 2.11, que fue excepcionalmente violenta (véase el gráfico del precio del mercado mundial en el cuadro 9). No obstante los especialistas saben que el mercado mundial se caracteriza por crisis breves a intervalos regulares. La propuesta inicial de la Comisión tenía en cuenta que las importaciones de la Commonwealth proseguirían en forma de importaciones preferentes en virtud de un acuerdo al efecto en el Convenio de Lomé. Con excepción de Australia, los antiguos proveedores estaban autorizados a suministrar, en su calidad de países ACP, unos determinados tonelajes de azúcar moreno a las azucareras británicas, en total del orden de 1,3 Mio toneladas de equivalente de valor de azúcar blanco al año.

2.13. Junto a ello, en su nota de julio de 1973 y en su propuesta de julio de 1977, la Comisión renunciaba a la prevista abolición del sistema de cuotas. Su intención había sido utilizarla para controlar la producción, en concreto, dentro de un acuerdo internacional sobre el azúcar en curso de negociación. La nota de julio de 1973 era especialmente restrictiva: la cuota A era 8,4 Mio toneladas (es decir, los 9,8 Mio toneladas de consumo interno menos los 1,4 Mio toneladas de importaciones), la cuota B era 15 % de la cuota A y suprimía la autorización de producir azúcar C. Con ello, la Comunidad habría pasado a ser importadora neta de 600 000 toneladas de azúcar. La propuesta presentada por la Comisión en julio de 1974 era más favorable a los productores, con 8,54 Mio toneladas de cuota A, la cuota B igual al 25 % de la A y la limitación de la producción de azúcar C únicamente en el caso de que se produjeran excedentes en el mercado mundial y, a la vez, el destino obligatorio a las necesidades internas en caso de penuria.

2.14. La crisis del mercado mundial, el no suministro de azúcar por determinados países de la Commonwealth, la eficaz defensa que hizo de sus intereses la industria azucarera europea y las demasiado optimistas estimaciones de algunos expertos sobre la evolución del consumo contribuyeron a trastocar las propuestas iniciales. El nuevo régimen decidido por el Consejo fue el contrario del propuesto por la Comisión: una cuota A de más de 9 Mio toneladas, una cuota B del 45 % y ninguna limitación reglamentaria a la producción de azúcar fuera de cuota. El reparto de las cuotas entre los Estados miembros se hizo en función de su producción de 1968 a 1973. Dado el importante aumento general (17 %), ninguno de ellos salió perdiendo. A la vez, el precio indicativo, que acababa de ser aumentado un 12,3 % en 1974 para tener en cuenta el alza de los costes energéticos, se incrementaba en un 15 %, lo que resultaba en un aumento total de los precios del 29 % y finalmente se decidió que las importaciones de azúcar ACP se harían al precio institucional comunitario con los gastos de transporte a cargo de los exportadores.

2.15. Al mismo tiempo que se resolvía el problema de las importaciones tradicionales de azúcar de caña bruto del Reino Unido mediante la concesión de cuotas preferentes a los países ACP, en la de producción de azúcar de remolacha de Dinamarca se incluía un suplemento que permitía continuar el tradicional abastecimiento por este país del mercado de Noruega. Antes de su adhesión al mercado común, Dinamarca suministraba del orden de 50 000 toneladas anuales a Noruega y como estaba previsto que este último país se convertiría en miembro de la CEE, en las negociaciones a este efecto se acordó que Dinamarca continuara suministrando a Noruega esa misma cantidad. La cuota danesa se fijó en consonancia con esta decisión, lo que para su industria azucarera significó que estos suministros, que siempre se habían hecho a precios muy similares a los del mercado mundial, se harían en adelante al precio de garantía comunitario. Cuando, tras un referéndum, Noruega decidió finalmente no incorporarse a la Comunidad, no se modificó la cuota danesa y las exportaciones al país tercero en que se convirtió Noruega han podido hacerse con restituciones a la exportación, beneficiando con ello a la industria azucarera danesa por la diferencia entre el precio mundial y el precio de garantía comunitario (véase el apartado 3.3) de las 50 000 toneladas mencionadas.

El tercer reglamento del azúcar y la segunda ampliación (1981-1986)

2.16. En 1979, las propuestas de la Comisión para la revisión del régimen, prevista para 1980, eran de nuevo restrictivas. Se efectuaban en el contexto de la reforma de la política agrícola común, cuyo objetivo era la reducción de los excedentes de la producción agrícola comunitaria. La Comisión proponía renovar por última vez, y por un período estrictamente limitado a cinco años, el sistema de cuotas y al mismo tiempo reducir la cuota máxima en un 11 %, lo que representaba que la producción superaría el consumo en un 9 %, sin tener en cuenta las importaciones preferentes que ascendían al 14 % del consumo y que colocaban al sobreabastecimiento estructural previsto en el 23 %. Al mismo tiempo estaba previsto redistribuir las cuotas entre los Estados miembros en función de su producción de referencia, incluyendo en aquélla la de las cuotas B, que serían como promedio en toda la Comunidad del orden del 20 % de la cuota A pero que dependiendo del Estado miembro variarían entre el 0 y el 25 %. A la vez se incluía en el sistema de cuotas la producción de isoglucosa, fijando el máximo de garantía en el nivel del inicio de la actividad de esta industria y bloqueando así su evolución. En lo que respecta a la financiación de la comercialización de los excedentes, se proponía que el tope de la cotización a la producción de azúcar B fuera igual al 40 % del precio de intervención. Estaba previsto también destinar a la restructuración del mercado el 10 % de las cuotas concedidas inicialmente, redistribuyendo entre las empresas esta «masa de maniobra» (véase apartado 1.15), lo que gestionaría la Comisión, suprimir la limitación cuantitativa en el traslado de azúcar C a la campaña siguiente y que las cantidades trasladadas de campaña se pudieran acoger a la indemnización por almacenamiento, autorizar la concesión de ayudas nacionales en Italia y Francia (para los DUM) y suprimir los precios regionalizados de las regiones deficitarias.

2.17. Las propuestas anteriores dieron lugar a tantas controversias que no se pudo dar entrada al nuevo régimen en 1980: en un primer momento se prorrogó pura y simplemente el mecanismo reglamentario del sistema anterior. Las discusiones subsiguientes coincidieron con un momento de escasez y precios altos en el mercado mundial, de forma que de abril de 1980 a marzo de 1981 la Comunidad pudo vender sus excedentes a precios superiores al comunitario, recaudando con ello exacciones a la exportación que compensaron en parte los gastos de comercialización incurridos anteriormente.

2.18. En esas circunstancias, el Consejo finalmente aprobó, en abril de 1981, una nueva reglamentación que, en primer lugar, incluía un nuevo Estado miembro, Grecia, al que se concedía una cuota máxima igual a su consumo y casi equivalente a su nivel de producción en los años precedentes.

2.19. En términos generales, esta nueva reglamentación consolidaba las cuotas A y redistribuía las cuotas B, lo que a nivel nacional suponía aumentos y reducciones, pero tenía como efecto que la media de la cuota de base, anteriormente del 27,5 %, pasase al 23,5 %. La única excepción notable era Italia, donde no solamente la cuota máxima se mantenía al mismo nivel sino que además resultaba beneficiada de la transformación de no menos de 90 000 toneladas de cuota B en cuota A. Aparte de ello, las nuevas cuotas B se calculaban en función de la producción real de azúcar B y su tope era el 10 % de la cuota A. El total de las cuotas B se reducía en un 12 % y la cuota máxima global en el 1,8 %. La principal novedad del reglamento de 1981 consistía en la consagración del principio de la asunción integral por los productores de los gastos de comercialización de sus excedentes. A este fin se ampliaba al azúcar A la cotización a la producción - se fijaba en el 2 % - y el 30 % aplicado anteriormente al azúcar B se incrementaba en un primer momento en un 2 % y en un 7,5 % más a partir de 1982-1985, situándose por tanto en el 39,5 %. Se preveía, además, que el almacenamiento del azúcar C no sería obligatorio y que la ayuda nacional permitida a Italia se diferenciaría por regiones y se completaría con la autorización de conceder ayudas para atenuar los gastos de almacenamiento. En la reglamentación se introducía una «masa de maniobra», pero no con el carácter de instrumento comunitario de redistribución sino que los Estados miembros repartirían cada uno su 10 % y tendrían también la posibilidad de convertir sus cuotas azúcar en cuotas isoglucosa y viceversa.

2.20. El Consejo había rechazado globalmente en tres ocasiones las propuestas restrictivas de la Comisión. En contrapartida, el principio de corresponsabilidad integral sí figuraba en el reglamento, en forma de las cotizaciones de los productores, aunque como se las hacía repercutir en el precio institucional al final recaían en el consumidor.

El cuarto reglamento del azúcar y la tercera ampliación (1986-1991)

2.21. Una vez más, al finalizar el régimen quinquenal del azúcar, en 1986, su revisión coincidía con la ampliación de la Comunidad. En efecto, mientras aquél debía renovarse con efecto de 1 de julio de 1986, España y Portugal se incorporaban al mercado común el 1 de enero de 1986.

2.22. En lo que respecta a España, a este país, con una producción aproximadamente igual a su consumo, pero a un precio institucional muy alto a causa de rendimientos bajos, se le concedió una cuota igual a su consumo, incluyendo una cuota B mínima del 4 %, así como un precio de intervención superior en un 15,9 % al precio de intervención común, previéndose que se adaptara a éste último en un período transitorio de siete años. Este período se aplica igualmente a las ayudas nacionales permitidas en el Tratado de adhesión.

2.23. Por su parte, los negociadores portugueses invocaron el precedente de la adhesión británica y consiguieron que las azucareras portuguesas pudieran seguir importando, al menos durante el período transitorio de siete años, azúcar de caña bruto con exacciones a la importación muy bajas.

2.24. Junto a una pequeña cuota para la región autónoma de las Azores, a Portugal se concedieron 60 000 toneladas de azúcar de remolacha, cuyo cultivo sería necesario desarrollar en el Portugal continental, donde nunca había existido.

2.25. España y Portugal obtuvieron cuotas de isoglucosa más elevadas que el resto de la Comunidad al existir en ambos países una industria productora de este sustitutivo del azúcar.

2.26. Estas disposiciones, que figuran en los Tratados de adhesión, pasaron directamente al nuevo reglamento del azúcar, que, por lo demás, prorrogaba el régimen anterior sin modificar nada, ni siquiera redistribuía las cuotas, ni la A ni la B. De esta forma se institucionalizaban, o más exactamente se nacionalizaban, las cuotas B. La única novedad consistía en la implantación de la cotización de reabsorción: como los topes superiores de las cotizaciones a la producción se habían fijado en 2 y 39,5 % del precio de intervención del azúcar A y B durante el período 1981-1986 los costes de comercialización de los excedentes habían sido tan elevados que las cotizaciones a la producción no pudieron cubrirlos, con lo que el principio de corresponsabilidad integral instaurado en el reglamento de 1981 no había podido respetarse. El Consejo decidió que debían recuperarse 400 Mio ECU del déficit acumulado por medio de un aumento lineal de las cotizaciones. A este complemento se le llamó cotización de reabsorción y debía aplicarse durante la vigencia del régimen, de 1986 a 1991.

2.27. Un año después, cuando las autoridades se apercibieron de que en las campañas del nuevo régimen comenzaba a acumularse un nuevo déficit, se implantó una cotización especial de reabsorción destinada a equilibrar, campaña por campaña, y en todas las del régimen quinquenal, los gastos de comercialización del excedente de producción y los ingresos que debían financiarlos. Con ello se mantenía el nivel de producción pero se neutralizaban sus consecuencias por medio del sistema de cotizaciones y de los precios.

La prórroga del régimen decidida en 1991

2.28. El dispositivo vigente acaba de ser reformado. El Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, lo prorroga en sus partes esenciales durante dos años a partir del 1 de julio de 1991. Una vez más, la modificación del régimen ha coincidido con una ampliación de la Comunidad. Durante la preparación de esta revisión se produjeron los acontecimientos políticos en la Europa del Este que resultaron en la unificación de Alemania en 1990. El sector azucarero de la antigua República Democrática Alemana se caracterizaba por rendimientos muy bajos, una infraestructura industrial anticuada y un consumo per cápita relativamente alto. El resultado de las negociaciones políticas sobre las condiciones de inclusión de la desaparecida RDA en la organización común del mercado fue la decisión de incrementar la cuota máxima alemana en 847 000 toneladas. Este aumento se descompone en 647 703 toneladas de cuota A y 199 297 toneladas de cuota B, o sea la misma proporción que la de la RFA antes de la unificación.

Apreciación general sobre la evolución del sistema de cuotas

2.29. La evolución histórica del sistema de cuotas de producción de azúcar pone de manifiesto que se ha utilizado más como un instrumento destinado a dar satisfacción a los intereses industriales y nacionales en juego en este mercado que como medio de orientación de la producción. En efecto, con él se han consolidado las situaciones existentes antes de la creación de la organización común de mercado o de la adhesión de nuevos Estados miembros. La perduración de su aplicación, no prevista inicialmente, ha creado derechos a la producción en los titulares de cuotas, tanto empresas industriales y explotaciones agrícolas como Estados miembros. Las diferentes enmiendas y ampliaciones del sistema han resultado en que independientemente de la eficiencia de la producción se han conservado y fortalecido las posiciones adquiridas, en la transformación de una producción agrícola interna o de materias primas importadas, e incluso de un producto de sustitución a base de una producción agrícola interna (isoglucosa) cuyo desarrollo no se ha hecho posible.

La evolución de las condiciones de abastecimiento del mercado

El excedente de abastecimiento

2.30. El cuadro 3 muestra la evolución de los componentes del abastecimiento del mercado del azúcar de la Comunidad en sus diferentes composiciones. Se observa que el más alto corresponde al tercer régimen (1981-1986), con una media del 154 % y el máximo absoluto de 173 % en la campaña 1981/1982. La media de los diez últimos años es del 148 %. Estos porcentajes hacen del mercado del azúcar el más excedentario de todos los mercados agrícolas. En la segunda parte del cuadro 3 (columnas 6 a 13) se calcula y analiza el excedente de abastecimiento según su origen: producción de azúcar de cuota (A + B)e importaciones y azúcar producido fuera de cuota (azúcar C). Comparando entre sí las cantidades de las columnas primera y cuarta (respectivamente producción y consumo), se puede ya observar que a lo largo de toda la existencia de la organización común del mercado del azúcar, sólo en dos campañas la Comunidad no ha sido autosuficiente: 1973/1974 y 1974/1975, en el momento, por tanto, de la adhesión del Reino Unido, importador tradicional de azúcar de caña bruto. Con la revisión de 1981 esta «carencia» se compensaba con creces y durante el resto del período la Comunidad ha tenido excedentes. Aunque el excedente puede variar en función de las condiciones metereológicas y económicas, su origen primero está, como se muestra en el cuadro, en la diferencia estructural entre las cuotas de producción de garantía y el consumo interno (véase la columna 9 = 11,2 % en los cinco años del primer régimen, 11,8 % en el segundo régimen, 21 % en el período 1981-1986 y 15,8 % desde 1986) y a continuación en las importaciones, en especial las preferentes (véase la columna 11; una proporción prácticamente constante del 16 % desde 1975), y finalmente en la producción de azúcar C que aunque varía mucho representa siempre una proporción importante y a veces muy importante (véase la columna 13). Debe señalarse que las cantidades que figuran respectivamente como producción A + B y como producción fuera de cuota están calculadas tras el traslado de azúcar C (o eventualmente B) a la campaña siguiente donde se convierte en azúcar A. Por tanto, las cifras reflejan también la utilización que hacen los productores de este último mecanismo.

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La seguridad del abastecimiento

2.31. Podría plantearse la cuestión de conocer el error contenido en la programación de la producción, haciendo abstracción de este contexto institucional. En otras palabras, cuando los cultivadores de remolacha de la Comunidad deciden, en función de sus contratos con la azucareras, sembrar una determinada extensión, ¿cuánto, de más, siembran entre todos? Enunciándolo de otra forma, ¿en cuánto se podría reducir la superficie comunitaria de remolacha azucarera sin poner en peligro la seguridad de abastecimiento del mercado?

2.32. A este respecto hay que tomar en consideración tres factores:

a)la existencia de las importaciones preferentes plantea la cuestión previa de si forman o no parte del abastecimiento estructural del mercado. En primer lugar, estas importaciones están incluidas desde 1975 en el Convenio de Lomé que estipula sanciones para los países proveedores que no suministren su cuota respectiva (redistribución de su cuota entre los demás países contratantes), con lo que los incumplimientos de 1974 no se volverán a producir tan fácilmente, y, finalmente, en lo que respecta al precio, estas importaciones se asimilan a la producción europea. Por ello se las puede considerar como un elemento estructural del aprovisionamiento de este mercado. Esta conclusión no prejuzga la apreciación desde el punto de vista económico de este sistema, que se hará más adelante. Por su parte, las importaciones portuguesas no se consideran como un componente estructural del mercado ya que su definición es menos precisa y en el Tratado de adhesión figuran como medida temporal. Nos ceñiremos, por tanto, a las importaciones ACP realizadas en el marco de los acuerdos de Lomé;

b)es necesario tener en cuenta los imponderables meteorológicos, por su importante influencia sobre la magnitud de la producción;

c)se debe considerar el constante aumento de los rendimientos fruto de las evoluciones de las tecnologías biológica e industrial.

2.33. A la vista de los datos estadísticos de los últimos 20 años parece realista usar un margen de seguridad del 8 % para el factor metereológico y un aumento del rendimiento del 1,5 % anual. En el cuadro 4, donde se compara la producción resultante de la aplicación de los rendimientos constantes de cada año con la superficie calculada en función del consumo real del mismo año, se muestra que la superficie de cultivo podría reducirse en el 20 % sin poner en peligro el abastecimiento. De la aplicación de esta regla resultaría un excedente de producción casi permanente y las posibles escaseces se podrían subsanar con las existencias pasadas de años anteriores y las de seguridad.

El progreso racional de la producción, el reparto de las cuotas y la actitud de los medios profesionales

El concepto de especialización

2.34. Uno de los objetivos de la Política Agrícola Común, que hasta es el primero que se menciona en el artículo 39 del Tratado CEE, es incrementar la productividad agrícola, por medio, entre otras cosas, del desarrollo racional de la producción. Esto se corresponde con la idea de que los Estados miembros en su conjunto pueden resultar beneficiados con una organización de la producción que oriente los diferentes cultivos hacia las zonas más productivas y, en concreto, más adecuadas para cada uno de ellos. Según esto, los cultivos con más necesidad de luz y calor irían mejor en el sur y los que dependan sobre todo de la humedad, en el norte. Esta especialización regional de la agricultura comunitaria haría posible economías considerables en la producción agrícola global en la medida en que cada región se consagraría a las actividades en que fuera más productiva y abandonaría las menos eficientes.

La aplicación a la remolacha azucarera y la creación de cuotas de especialización

2.35. La remolacha azucarera es una planta que necesita un ciclo de humidificación y exposición a la luz solar particulares, así como suelos muy fértiles. Por estas razones está considerada como un cultivo típico del norte de Europa o, más exactamente, de las regiones al norte del Loira. Sus rendimientos (expresados globalmente en términos de toneladas de azúcar blanco por hectárea o bien en sus componentes; toneladas de remolacha por hectárea, contenido de azúcar y grado de extracción) más altos se consiguen en Francia, Países Bajos y Bélgica, seguidos por Dinamarca, Reino Unido y la RF de Alemania. No obstante, en algunas regiones del sur de Europa se pueden reunir las condiciones necesarias para una producción razonablemente eficaz: este es el caso de Grecia.

2.36. En los primeros reglamentos del azúcar (véase el apartado 1.12 del presente informe), las cuotas B se entendían como cuotas de especialización. Las cantidades producidas de este azúcar se gravaban con exacciones de corresponsabilidad con el doble objetivo de que su producción se efectuase en regiones donde fuera rentable a un precio inferior y de financiar a la vez los costes de su comercialización. Claramente, la idea inicial consistía en unas «cuotas viajeras» que se desplazarían hacia las regiones donde se pudieran producir en las mejores condiciones.

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El reparto real de las cuotas

2.37. Como se ha demostrado antes (véase apartado 2.29), las cuotas de producción se han transformado en verdaderos derechos individualizados y si se tiene en cuenta, además, que las autoridades comunitarias fijan el precio institucional en niveles generosos, está claro que el mecanismo de especialización teóricamente planteado en la realidad ha carecido necesariamente de selectividad. La voluntad en las partes directamente interesadas y de las autoridades políticas nacionales de obtener y mantener las cuotas más altas se comprende por la preocupación de salvaguardar las considerables inversiones efectuadas en este ámbito y por la idea de que conviene poder satisfacer en todo momento una necesidad de consumo elemental. A lo largo de los años, en las sucesivas revisiones de los regímenes, se ha implantado progresivamente una situación de hecho en la que a la estabilización de las cuotas A por Estado miembro ha seguido una «nacionalización» del mismo tipo de las cuotas B, como muestra el cuadro 5. El resultado de esta evolución es que el mercado común del azúcar se presenta completamente compartimentado, como un conjunto de mercados nacionales. La asignación de las cuotas a los Estados miembros está totalmente cuajada, al igual que a una serie de empresas dentro de ellos. Este estado de esclerosis impide que la producción comunitaria evolucione hacia su óptimo económico.

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La «nacionalización» de las cuotas

2.38. Este encasillamiento del mercado tiene consecuencias contrarias al espíritu inicial de la legislación comunitaria. Una buena ilustración del concepto nacional de la organización de este mercado son las protestas de determinados Estados miembros que se quejan de que la relación entre sus cuotas A y B no corresponde a la de su consumo nacional y sus exportaciones, al representar éstas una parte de su producción menor que la cuota B, por lo que piensan que con sus cotizaciones B están financiando las exportaciones de otros Estados miembros. Llevando este argumento al extremo, si la Comunidad renunciara a recaudar las cotizaciones a la producción para financiar las exportaciones y dejara en manos de los Estados miembros la financiación del coste de exportar la parte de su producción que supere el consumo nacional, la nacionalización de la política azucarera sería completa. Y no existiría el más mínimo mercado común.

Otras disposiciones generales que repercuten en la eficacia económica

Los precios mixtos

2.39. El reglamento de base estipula que los precios mínimos de la remolacha A y B se fijarán anualmente. Estos precios mínimos se calculan a partir del precio de base de la remolacha, aplicando porcentajes fijados en principio en el 98 % y el 68 % respectivamente. A su vez, el precio de base se obtiene del precio de intervención del azúcar blanco. En principio, en los contratos de los agricultores para la entrega de remolacha a las fábricas se debe hacer una distinción entre la remolacha destinada a la producción de azúcar A, de azúcar B, o de azúcar ni A ni B.

2.40. Sin embargo, con la aprobación del Estado miembro, con un acuerdo interprofesional se puede suprimir esta obligación. En la práctica, esta abolición puede desembocar en la aplicación de un precio único a toda la remolacha cubierta por un contrato. En este caso, por sus remolachas A y B el agricultor recibe un precio único, el «precio mixto», con lo que la distinción entre las dos desaparece, y con ella la facultad de poder decidir si se producen cantidades de especialización. Es cierto que en el caso de que el precio de la remolacha B hubiera sido lo suficientemente incitativo no se produciría ninguna diferencia. Pero en las explotaciones económicamente marginales, esta práctica puede llevar a la producción de remolacha B que en otro caso no se hubiera sembrado.

2.41. Tal es en consecuencia el caso si la posibilidad de incluir una cantidad de remolacha C está explícita, por ejemplo, en forma de porcentaje, o implícitamente (en función de la superficie sembrada o de la cantidad de remolacha) prevista en el contrato o si a la producción superior a la cantidad de base se aplica un sistema de precios regresivos. Este dispositivo de precio mixto es cómodo tanto para los fabricantes como para los agricultores, ya que dentro de la previsión contractual tanto el coste de unos como la renta de los otros correspondiente a cada unidad entregada no varía, lo que evita que los agricultores se planteen la rentabilidad relativa de uno u otro componente de esta producción.

2.42. Ello no impide que en explotaciones económicamente marginales, y sobre todo en el caso de la inclusión de un componente C, se fomente una producción suplementaria. Esta era la razón por la cual en los primeros reglamentos del azúcar a los países que aplicaban el sistema del precio mixto se les reducía automáticamente la cuota B. En aquel momento sólo Bélgica y los Países Bajos aplicaban un precio mixto. Desde la abolición de la norma de reducción automática en 1981, prácticamente todos los países (excepto Dinamarca, RF de Alemania y Francia) han aplicado a la remolacha precios mixtos, algunos de ellos incluyendo una parte de azúcar C.

2.43. Aunque sea difícil cifrar el efecto de este mecanismo sobre la producción, es evidente que se trata de un elemento contrario al principio de especialización. En la medida en que el precio mixto de la remolacha azucarera oculta la diferenciación entre los tres niveles de garantía de precios que representan las categorías A, B y C, reduce el efecto disuasor sobre los agricultores de rendimiento menor que este procedimiento de precios diferenciados debería tener. Su efecto es que se produzca un azúcar que en un planteamiento económico comunitario no debería existir.

Los precios regionalizados

2.44. A partir de la implantación de la organización común del mercado del azúcar, la reglamentación establece una diferenciación geográfica del precio de intervención (véase apartado 1.16). Para las regiones consideradas deficitarias en azúcar se fija un precio «derivado» que en la campaña 1990/1991 consiste en añadir al precio de intervención común de 53,01 ECU/100 kg. 1,21 ECU/100 kg. (caso de Irlanda y Reino Unido) o 1,94 ECU/100 kg. (Italia). El objetivo inicial de esta regionalización del precio de intervención era fomentar los movimientos comerciales de azúcar de las regiones excedentarias a las regiones deficitarias. Como consecuencia se consideraba que la diferencia de precio reflejaba el coste del transporte de las unas a las otras. En realidad, si se comparan las producciones y consumos nacionales actuales, los países en cuestión ya no son en absoluto (Irlanda) o casi nada deficitarios (Italia), o lo son sólo si no se tiene en cuenta el abastecimiento estructural de una parte del consumo (Reino Unido) por medio de importaciones preferentes (véase cuadro 6). A fin de cuentas, este suplemento de precio tiene como efecto favorecer la producción en las regiones en que originalmente es económicamente menos viable, falseando la relación coste/beneficio.

Las ayudas nacionales

2.45. El primer reglamento de base, aun considerando que la concesión de determinadas ayudas comprometería la realización de un mercado único basado en un sistema de precios comunes, por lo que convenía prohibir las que fueran incompatibles con el mercado común, permitía, a título temporal y excepcionalmente, la concesión de ayudas nacionales en Italia. En ese mismo reglamento se estipulaba que esas ayudas se suprimirían el 30 de junio de 1975, es decir, al finalizar el primer régimen. A pesar de ello, el segundo reglamento se limitó a repetir los considerandos correspondientes a este extremo contenidos en el primero, en concreto en lo que respecta a que Italia concediera temporalmente ayudas nacionales, denominadas desde entonces ayudas de adaptación. En virtud de este reglamento, la autorización regiría desde la campaña 1975/1976 a la 1979/1980.

2.46. El reglamento de 1981, que definía el tercer régimen, disponía a su vez que había motivos para autorizar la concesión de ayudas nacionales y añadía los TUM franceses al caso de Italia y creaba para este último país unas ayudas para los costes de interés relacionados con el almacenamiento. En la reforma siguiente, la de 1986, que fundamentalmente consistió en la prórroga del régimen anterior, este dispositivo se mantuvo, incluso se le añadió la ayuda nacional a la industria de refinado azúcar de caña que se permitía al Reino Unido, ayuda que llevaba un 25 % de participación comunitaria. Además de lo anterior, en el Tratado de adhesión de España se enunciaba que este país tendría derecho a conceder ayudas de adaptación a los cosecheros de remolacha azucarera durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1995. Actualmente se considera que las ayudas nacionales concedidas a los TUM franceses forman parte de un programa de mayor envergadura de ayuda a la reestructuración regional y está previsto, por ello, transferirlas de la reglamentación de azúcar al dispositivo reglamentario Poseidón.

2.47. Es necesario resaltar que las ayudas nacionales, consideradas al principio como excepciones provisionales, por un lado se han perpetuado y por otro han tenido tendencia a multiplicarse coincidiendo con las ampliaciones de la Comunidad. Lo que al principio era sólo una excepción temporal destinada a permitir que unas regiones recuperaran su retraso, con el tiempo se ha convertido en una característica estructural del régimen, de tal forma que la actividad azucarera se ha hecho perdurar artificialmente en algunas regiones, extremo éste que los apartados siguientes mostrarán de forma precisa. Por tanto, ya no se trata de una adaptación progresiva al funcionamiento del mercado, objetivo inicial del legislador comunitario, sino de un obstáculo a una operatividad más racional del mercado del azúcar a escala comunitaria.

El recurso a las cuotas remolacheras

2.48. Tras las tendencias a la concentración y la internacionalización de la industria azucarera de los últimos años, algunos remolacheros temen que se produzcan desplazamientos en la producción de azúcar, lo que, debido al vínculo geográfico entre la producción de la materia prima y la fábrica de transformación, podría representar para ellos la pérdida del cultivo. A fin de evitar una evolución en este sentido preconizan que en la reglamentación del mercado las cuotas de azúcar se reemplacen con cuotas de remolacha. Como se trata sobre todo de producciones de las regiones menos aptas para este cultivo, es evidente que esta forma de combatir la eventual movilidad de la producción contribuiría a mantener las producciones menos eficaces.

Problemas específicos en algunos Estados miembros

La reestructuración en Italia

2.49. El sector azucarero italiano es el beneficiario de las tres medidas específicas antes comentadas y que revisten la forma siguiente: el incremento de un 3,5 % del precio de intervención en virtud del sistema de regionalización de los precios, la ayuda nacional para compensar la diferencia entre el tipo de interés real y el asignado de oficio en la indemnización de almacenamiento reglamentaria en cuanto la diferencia entre ambos supere el 3 % y las ayudas nacionales de adaptación. El reglamento de base actualmente en vigor fija un tope para estas últimas del 23,64 % del precio de intervención del azúcar blanco. No obstante, se las está haciendo desaparecer a razón de una décima parte por campaña a partir de la de 1988/1989. Esta ayuda se concede en forma de subvención a la producción y en el sistema actual el 73 % va al cosechero y el 27 % restante a la industria.

2.50. Estas ayudas de adaptación han ido siendo concedidas por los sucesivos reglamentos debido a condiciones climáticas desfavorables para el cultivo de remolacha azucarera y la producción de azúcar en Italia y las dificultades que presenta la aplicación de métodos de producción modernos al cultivo de la remolacha azucarera, que se ha quedado rezagada respecto a los avances tecnológicos. De hecho, la ayuda concedida inicialmente tenía como objetivo cubrir la diferencia entre los precios institucionales aplicables antes y después de la entrada en vigor del mercado común del azúcar (con ello, en 1968 el precio de garantía italiano era un 50 % superior al de Francia).

2.51. En 1983, ante el derrumbe generalizado del sector azucarero italiano por la competencia de cultivos alternativos, el gobierno italiano puso en marcha un plan de restructuración financiado nacionalmente con objeto de sanear el sector y hacerlo más competitivo. Uno de sus objetivos principales era reducir el número de azucareras aumentando a la vez las capacidades de producción, con lo que mejoraría la eficacia económica. Este plan se llevó a cabo en el período 1984-1988. Operativamente, la meta principal, conseguir una capacidad de transformación media por campaña (de una duración media de 64 días) y fábrica de 60 000 toneladas anuales, no se ha conseguido. Además, como al sector le caracteriza la importancia de su faceta industrial, sobre este plan han repercutido las orientaciones de la política industrial nacional en las que se incluía un cierto reparto geográfico de las azucareras. El resultado es que el sector azucarero italiano, ya en una situación particular respecto a otras regiones comunitarias, recibió un tratamiento diferenciado en el propio país. En concreto, el precio, incrementado con sus diferentes componentes, tiene tres niveles distintos en función de tres grandes regiones: Norte, Centro y Sur. El precio de garantía más alto es el del Sur, la región menos apta para la remolacha, el más bajo es el del Norte, la región más indicada, y el del Centro está entre los otros dos. El rendimiento medio italiano es de 5,7 toneladas de azúcar blanco por hectárea (7,0 el comunitario), el de la región Norte 6,1, el del Centro 5,1 y el del Sur 4,5. El 70 % de la producción corresponde al Norte, el 15 % al Centro y el 15 % al Sur.

2.52. Finalmente, el límite máximo reglamentario de las ayudas de adaptación en Italia, el 23,64 % del precio de intervención del azúcar blanco, se ha reducido al 90 % en la campaña 1989/1990 y al 80 % en la siguiente. En su propuesta de revisión del régimen de las campañas 1991/1992 y 1992/1993, la Comisión proponía que se continuara este desmantelamiento fijando respectivamente los límites máximos en el 70 % y el 60 % del importe inicial de la excepción concedida para la campaña 1988/1989. El Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, dispone finalmente que el tope de las dos campañas en cuestión sea el 70 %.

2.53. A pesar del limitado éxito del plan nacional de reestructuración del sector remolachero-azucarero, la administración italiana está a punto de lanzar un segundo plan quinquenal que sigue las grandes líneas del anterior. En lo que respecta al hecho de que a pesar de todos sus esfuerzos Italia siga siendo uno de los productores de azúcar menos eficaces en términos de costes de producción se plantea la cuestión de si la reestructuración no debería dirigirse a la consolidación y el saneamiento de la parte de la producción, bastante reducida respecto al nivel actual, que podría ser económicamente viable en el contexto comunitario.

El régimen transitorio de España

2.54. La situación del mercado del azúcar español en el momento de la adhesión en 1986 es en cierta forma comparable a la de Italia al instaurar la organización común del mercado en 1968. País meridional, por tanto poco propicio para el cultivo de la remolacha, sus explotaciones agrarias dedicadas a este cultivo tienen estructuras poco modernas, mientras que su industria de transformación es de un nivel técnico variable. El rendimiento medio es de 5,3 toneladas de azúcar blanco por hectárea, netamente inferior al europeo (7,0). En la mayor parte del país se utilizan semillas multigermen, lo que implica una gran necesidad de mano de obra en el campo para aclarar. (En los otros países, este factor es menos importante al utilizarse semillas monogermen.)

2.55. Antes de la adhesión, el precio institucional español era casi un 16 % superior al comunitario. En el Tratado de adhesión, a España se le concedía un precio de intervención incrementado en esta diferencia, debiendo irse reduciendo esta disparidad a lo largo de un período de transición de siete años en el que se congelaría de forma absoluta el precio español en el caso de una de las en ese momento habituales alzas del precio de intervención comunitario. No obstante, está previsto que si hacia el final del período de transición la diferencia persiste, la transición podrá prorrogarse tres años más. Esta posibilidad no debe desestimarse dado que los aumentos anuales del precio de intervención comunitario no son de la misma magnitud que antes de 1986.

2.56. Junto a ello, el Tratado de adhesión autoriza la concesión, a título excepcional y hasta el 31 de diciembre de 1995, de una importante ayuda para la adaptación de las explotaciones agrícolas, cuyo máximo es el 23,64 % del precio de base de la remolacha. Y finalmente, España ha recibido una cuota de azúcar A+B que sobrepasa ligeramente su consumo. Teniendo presente el ejemplo italiano, sería conveniente que las instancias comunitarias procuren evitar que en este caso se produzca algo parecido, lo que comprometería aún más la evolución óptima del mercado del azúcar.

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El abastecimiento del mercado portugués

2.57. Tradicionalmente, Portugal ha importado, para refinarlo en el país, azúcar moreno de caña de sus antiguas colonias y, más recientemente, del mercado mundial libre. La región autónoma de las Azores se autoabastecía gracias al cultivo local a pequeña escala de remolacha. En el momento de su adhesión invocó el precedente del Reino Unido para reclamar el derecho a continuar importando azúcar terciado para garantizar el suministro de sus azucareras. En el Tratado de adhesión se le autoriza a importar el azúcar terciado necesario para cubrir sus necesidades con derechos a la importación reducidos siempre que no pueda aprovisionarse (en torno a 300 000 toneladas anuales) en la Comunidad.

2.58. Las disposiciones del Tratado, que tienen una vigencia de siete años a partir del 1 de enero de 1986, conceden inicialmente la autorización de importar 75 000 toneladas anuales de cuatro países ACP concretos. Como las partidas de azúcar de origen comunitario, principalmente de los TUM franceses y una pequeña cantidad de la Francia metropolitana, son bastante reducidas respecto a las necesidades, queda una cantidad importante que se debe importar del mercado mundial libre, siempre con exacciones reguladoras a la importación reducidas. Dado que esta medida se limita a reproducir la situación del abastecimiento del mercado portugués previa a la adhesión, no mejora de forma alguna la organización de la economía azucarera comunitaria.

2.59. En su adhesión, a Portugal se le concedió algo más, una cuota de azúcar de remolacha de 60 000 toneladas, cantidad destinada a cubrir el esperado aumento del consumo nacional, que en la práctica no se ha producido. Ahora bien, como en el Portugal continental no se conocía el cultivo de la remolacha, habría que organizarlo completamente, comenzando por la construcción de una azucarera. La única producción de remolacha azucarera portuguesa se hace en la región autónoma de las Azores, donde en los últimos años está en declive porque la producción de leche ofrece mejores perspectivas a los agricultores locales. Los intentos de iniciar el cultivo de remolacha en el Portugal continental están encontrando grandes dificultades. Actualmente sólo se producen algunos miles de toneladas que se transportan a España por ferrocarril, donde se refinan y se devuelven a Portugal. La administración nacional ha detenido provisionalmente el proyecto de construir una azucarera y estudia la posibilidad de acogerse a los fondos estructurales comunitarios para reducir su esfuerzo financiero. La conclusión es que manifiestamente ha habido una falta de realismo en la concesión de una cuota de azúcar de remolacha al Portugal continental.

La producción de azúcar de remolacha en Grecia

2.60. En la adhesión de Grecia a la Comunidad, que tuvo efecto en 1981, con lo que casi coincidió con la revisión del régimen que tuvo lugar ese año, se le concedió una cuota de 319 000 toneladas, aproximadamente igual al consumo nacional. Aun tratándose de un país mediterráneo, sus rendimientos son similares a los de una región septentrional media. Como se muestra en el cuadro 7, Grecia ocupa el primer lugar en rendimiento de remolacha por hectárea y está justo por debajo de la media en cuanto a rendimiento de azúcar por hectárea, a un nivel comparable al de la RFA y antes de Dinamarca y el Reino Unido.

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2.61. Esta situación resulta, por un lado, de una serie de circunstancias estructurales y, por otro, de una organización agroindustrial específica. La remolacha se cultiva en algunos deltas fluviales del norte del país caracterizados por suelos muy fértiles, buenas infraestructuras de regadío y un microclima de tipo continental. El sector azucarero griego tiene un origen bastante reciente y fue organizado de una forma racional dentro de un programa de desarrollo del sector agroindustrial iniciado en 1960. Tanto la tecnología industrial como las técnicas agrícolas fueron objeto de una indagación sistemática en el extranjero y a continuación se implantaron en el país. Es un sector que se caracteriza por una estrecha relación entre la industria y los agricultores en cuanto a asesoramiento, semillas, abonos y pesticidas, prevención de plagas y mecanización. Este planteamiento altamente coordinado ha permitido obtener los rendimientos antes indicados.

2.62. En el plan económico, los resultados reales son más difíciles de evaluar porque la industria azucarera griega pertenece de hecho al Estado a través del banco agrícola nacional y porque las condiciones económicas y financieras en las que opera no hacen posible determinar su rentabilidad de forma concluyente. En lo que respecta a las condiciones que se ofrecen a los agricultores, además del apoyo agronómico y organizativo antes mencionado, se ha constatado que reciben por la remolacha un precio entre un 15 y un 20 % superior al mínimo reglamentario [fijado como se ha indicado en el apartado 1.16. f)]. En consecuencia es difícil pronunciarse con seguridad sobre la eficacia económica real de la producción azucarera griega.

La situación de la isoglucosa

2.63. La tecnología de la fabricación de isoglucosa ha avanzado tanto que hoy es posible obtener este producto de sustitución del azúcar a partir de cereal cultivado en Europa. En el momento de su llegada a este continente en la década de los 70, su materia prima era maíz de alta calidad que debía necesariamente importarse de los Estados Unidos. El procedimiento original es un invento japonés que posteriormente fue perfeccionado en Estados Unidos, país que en esa época importaba anualmente 5 millones de toneladas de azúcar, principalmente de América del Sur y América central. La isoglucosa obtenida a partir de maíz, de la que los Estados Unidos eran y son excedentarios, les ha permitido reducir sus importaciones anuales de azúcar, producto del que son deficitarios, de cuatro a un millón de toneladas.

2.64. La isoglucosa se utiliza en la fabricación de productos alimenticios que necesitan un edulcorante líquido, es decir, bebidas refrescantes, yogures, mermeladas, helados, etc. En los Estados Unidos, estos productos absorben del 30 al 40 % del consumo de edulcorantes y en Europa del 20 al 30 % del mercado, es decir, del orden de 2,5 Mio toneladas de azúcar. En aquel país, la parte del mercado mencionado se atiende con isoglucosa, lo que permite evitar importaciones y utilizar ventajosamente los excedentes de maíz. En los años setenta, la situación en Europa era exactamente la inversa: la Comunidad era excedentaria en azúcar y debía importar maíz de calidad estadounidense para poder fabricar isoglucosa, aunque la relación de precios era favorable a este último producto. Posteriormente, los avances tecnológicos permitieron la fabricación de isoglucosa con cereales de calidad inferior. Por ejemplo, hoy uno de las producciones más importantes es la de Bélgica, que se hace enteramente con trigo local, de un precio netamente inferior al del azúcar. Por consiguiente, actualmente la alternativa se centra en dos materias primas agrícolas de origen europeo.

2.65. Los partidarios de proteger la industria azucarera obtuvieron en 1979, cuando ya se habían tomado algunas medidas restrictivas, que la isoglucosa se incluyera en la organización común del mercado del azúcar. Se fijó una cuota de producción, basada en la producción de años anteriores, que se tomó como referencia, pero que no tuvo en cuenta la capacidad de producción de las plantas que en ese momento estaban en construcción. La producción de isoglucosa se limitó a en torno el 2 % de la cuota máxima global (A + B, azúcar e isoglucosa), lo está muy por debajo de su potencial real. También la isoglucosa se ha sometido al sistema de cotizaciones a la producción, aunque prácticamente no se exporte. En la adhesión de Grecia, y posteriormente en las de España y Portugal, se concedieron cuotas de isoglucosa algo más elevadas en proporción dado que en el régimen precomunitario existía una producción de referencia. En el cuadro 8 se reseña el actual reparto de las cuotas de isoglucosa y se las compara con las cuotas de azúcar.

2.66. Es comprensible el interés para el sector azucarero de mantener la producción de isoglucosa al nivel más reducido posible ya que este producto ofrece una relación «potencia edulcorante/costes de producción» mucho mejor que el azúcar, con la que compite de forma peligrosa. Esta situación, patente ya en el caso de Bélgica, país muy apto para el cultivo de la remolacha y menos para el de cereales de alta calidad, lo es aún más en la Europa meridional, en general menos adecuada para el cultivo de remolacha pero más para el de cereales de calidad (maíz, por ejemplo). En una óptica macroeconómica sería normal que en el sur de Europa se fomentase la producción de isoglucosa a base de cereales para sustituir al azúcar de remolacha, menos rentable.

2.67. No obstante, no sólo en las modificaciones del régimen las cuotas no evolucionan en ese sentido sino que las autoridades nacionales no utilizan el margen de maniobra que representa el 10 % de las cuotas de azúcar que pueden transformar en cuotas isoglucosa (véanse apartados 1.15, 2.16 y 2.19) para favorecer esta producción. Hay que señalar que las administraciones de los países en mejores condiciones para su expansión se abstienen en la práctica de hacerla posible, cuando no actúan en sentido contrario. El gobierno griego ha bloqueado durante más de dos años una parte de la cuota griega de isoglucosa que quedó libre tras la quiebra de la empresa que la tenía, negándose inicialmente a concederla a otra del mismo ramo con exceso de capacidad de producción y atribuyéndola a la empresa azucarera griega que carece de las instalaciones necesarias, con la consecuencia de que la cuota en cuestión no se haya utilizado mientras tanto. Este caso es característico de los obstáculos puestos voluntariamente a la evolución racional del mercado.

Observación de conclusión

2.68. Los diferentes elementos enumerados en este capítulo muestran que se está bien lejos de cumplir las exigencias de control de los mercados y de desarrollo racional de la producción contenidas en el artículo 39 del Tratado CEE. Además de ello se infringen de hecho los principios del mercado común enunciados en el artículo 40 del mismo Tratado. El resultado es que el sistema de cuotas nacionales se ha convertido en su propio fin: crea derechos a la producción cuando no existen necesidades reales y desemboca en el fomento de una producción de viabilidad económica incierta, lo que acarrea consecuencias importantes sobre los precios al consumo y el equilibrio financiero del propio régimen y por consiguiente sobre su buena gestión financiera. Pero antes de exponer estas consecuencias es necesario examinar los aspectos externos del sistema.

3. ASPECTOS MACROECONÓMICOS INTERNACIONALES Y EL MERCADO MUNDIAL DEL AZÚCAR

El mercado mundial

Características del mercado mundial

3.1. Desde hace varios años, la producción mundial de azúcar puede cifrarse en casi 105 millones de toneladas de azúcar bruto. Las tres cuartas partes aproximadamente del azúcar producido se consumen en los países de producción, y el resto, casi 27 millones de toneladas, se destina a los intercambios mundiales. Una parte de éstos se efectúan con arreglo a acuerdos bilaterales de intercambios privilegiados, por ejemplo, entre la URSS y Cuba, entre Estados Unidos y América del Sur y Central y entre la CEE y los países ACP. Si se deduce la parte que corresponde a este tipo de comercio, sujeto a un régimen especial, el mercado libre mundial representa aproximadamente 18 millones de toneladas de azúcar bruto anuales. El mercado mundial se divide más o menos en partes iguales entre el azúcar terciado y el azúcar blanco. El comercio se realiza en tres bolsas: Nueva York, París y Londres. Dado que se trata de mercados a plazo, el volumen total de transacciones bursátiles es mucho más importante que el volumen real de mercancías que al final se suministran.

3.2. Como en todos los mercados libres, el precio viene determinado por la relación entre la oferta y la demanda. Una gran parte de la oferta se compone de excedentes de producción de países productores con un régimen protegido, lo que les permite autoabastecerse y subvencionar la exportación de la producción que excede las necesidades propias. Una parte de estas exportaciones, claro está, no se beneficia de un precio institucional; sin embargo, los productores suelen considerarlas rentables, por cuanto se basan exclusivamente en el coste marginal de dichas producciones.

No es pues el precio del mercado el que determina en primer lugar el volumen de estas exportaciones. El carácter residual de este mercado hace que el precio pueda caer incluso por debajo del nivel de los costes de producción de un productor eficiente que oriente su producción para la venta en el mercado mundial. Asimismo, este mercado tiene un carácter residual en lo que se refiere a la demanda, ya que los países productores cubren sus posibles déficits, lo que puede ocasionar de vez en cuando incrementos pasajeros de los precios. Así pues, el precio del mercado mundial libre es bastante volátil y tiene muy poco que ver con los costes de producción.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.3. Son muy pocos los países exportadores que producen conscientemente para este mercado, porque pueden sacar beneficios semejantes a los de los países productores cuyos costes de producción son los menos elevados, como es el caso de Australia. El precio de coste de los productores más eficientes podría situarse entre 10 y 12 centavos de dólar americano por libra de azúcar bruto, es decir, entre 185 y 215 ECU por tonelada de azúcar blanco al tipo de cambio actual del dólar. El precio de intervención comunitario se sitúa en estos momentos en 530 ECU por tonelada. El cuadro 9 muestra la evolución del precio mundial, con respecto al precio de intervención de la CEE. En los últimos 10 años el precio medio europeo ha sido más o menos el doble del precio mundial. Esta comparación es importante porque la base de cálculo de las restituciones a la exportación es la diferencia entre estos dos precios.

El lugar de la Comunidad en el mercado mundial

3.4. Las partes más o menos iguales en las que el mercado mundial del azúcar se divide, azúcar terciado y azúcar blanco, son relativamente independientes entre sí. No obstante, existe un vínculo en la medida en que cuando se produce un incremento importante, por ejemplo, del precio del azúcar blanco, resulta interesante transformar una mayor cantidad de azúcar terciado en azúcar blanco. Por el contrario, a veces puede resultar más interesante no transformar el azúcar terciado en blanco. La Comunidad, por su parte, está interesada principalmente por el mercado del azúcar blanco. La Comunidad de seis era ya exportadora neta de azúcar de este tipo. Con la adhesión británica la Comunidad fue durante un período breve de tiempo ligeramente deficitaria y después pasó a convertirse en el primer exportador mundial de azúcar blanco, con una cuota de mercado superior a la mitad del mercado mundial del azúcar blanco, equivalente por tanto a aproximadamente el 25 % de todo el mercado libre. El cuadro 10 muestra la composición de este mercado, tanto desde el punto de vista de las exportaciones como desde el de las importaciones.

Cuadro 9 - Evolución comparada Cotización mundial - precio de intervención

>REFERENCIA A UN FILM>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

>FIN DE GRÁFICO>

3.5. Debido a su volumen (4,8 millones de toneladas anuales por término medio) las exportaciones comunitarias de azúcar blanco inciden necesariamente en el equilibrio entre la oferta y la demanda mundial del mercado libre. Evidentemente es difícil estimar en qué nivel se situaría el precio si los excedentes comunitarios no tuvieran ninguna influencia en este mercado. Ni siquiera es posible saber en qué medida esta oferta podría ser sustituida por incrementos de la producción de otros países si ésta se viese disminuida sensiblemente. En este sentido tan sólo se pueden hacer cálculos teóricos relacionados con tendencias hipotéticas. En los estudios llevados a cabo sobre este tema podemos encontrar algunos análisis, que son ya antiguos, (se refieren a la situación anterior a 1982) que, sin embargo, llevan a la conclusión de que el precio mundial sería un 12 % más elevado si no se subvencionaran las exportaciones comunitarias.

3.6. En lo tocante a los efectos económicos de las exportaciones comunitarias de azúcar en los países terceros, cabe distinguir entre países importadores y países exportadores de azúcar. Por lo que se refiere a los países importadores, esta situación resulta de todo punto beneficiosa en la medida en que pueden adquirir el azúcar a un precio menos elevado merced a la presencia de 4,8 millones de toneladas de azúcar europeo. En concreto, se trata de países que importan azúcar en condiciones no preferenciales, y, por tanto, del mercado libre mundial: los países africanos y asiáticos. Por el contrario, para los países exportadores, en la medida en que venden en condiciones no preferenciales, dicha situación provoca una pérdida de ganancias. A éstos hay que sumar los países importadores que tienen un índice de autoabastecimiento apenas superior al 100 %, y que podrían aumentar su producción y convertirse en exportadores si el precio fuese más elevado.

Ayuda alimentaria

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3.7. La finalidad de la ayuda alimentaria no es la de intervenir en el mercado comunitario para absorber los excedentes. En cualquier caso, las cantidades en cuestión, en el caso del azúcar, son bastante poco importantes: del orden de 6 000 toneladas anuales por término medio.

Efectos económicos del azúcar C

Importancia relativa de la producción de azúcar C

3.8. La idea básica del sistema de cuotas de producción en el mercado del azúcar es la de que toda producción de azúcar de las cuotas A y B puedan acogerse a la garantía del precio de intervención y de que todas las cantidades producidas que excedan de una cuota máxima concurran en las condiciones del mercado mundial. Con todo, el fabricante puede decidir trasladar una determinada cantidad de azúcar C (o B), cuyo máximo es actualmente del 20 % de su cuota A, como futuro azúcar A a la campaña siguiente mediante el almacenamiento de esta cantidad durante un año. Al actuar así, reduce evidentemente su capacidad reglamentaria de producir azúcar A por una cantidad equivalente durante la nueva campaña, trasladando de hecho esta cantidad hacia el B o el C. Dejando a un lado este margen de maniobra, el fabricante que se encuentra con azúcar C está obligado a exportar corriendo él con todos los gastos y al precio del mercado exterior, antes del 31 de diciembre del año en que finalice la campaña de producción en cuestión.

3.9. En los últimos diez años, el precio medio mundial del azúcar blanco ha correspondido al 53 % del precio de intervención comunitario. Si bien es cierto que esta diferencia resultaba prohibitiva desde el punto de vista económico, la producción de azúcar C es, en realidad, consecuencia de las condiciones climáticas excepcionalmente favorables, que originaron que la cosecha fuese superior a las previsiones realizadas en el momento de la siembra. En los últimos diez años, empero, como se muestra en el cuadro 11, se registró una producción media de 1 348 000 toneladas de azúcar C anuales, lo que corresponde a un 14,1 % de la cuota de base (cuota A). Si se compara con el índice de abastecimiento actual, que se sitúa en el 142 % (ver cuadro 3), y representa por tanto un excedente del 42 %, ello supone que las exportaciones comunitarias de azúcar blanco (mercancía de la que la Comunidad es el exportador número uno mundial) se dividen en un tercio de azúcar C y en dos tercios de azúcar de cuota.

3.10. Por ello, la conclusión que cabe extraer es que el fenómeno de la producción de azúcar C es demasiado importante y demasiado constante para que pueda imputarse únicamente a los imponderables metereológicos. De hecho se puede mostrar estadísticamente, si nos basamos en la tendencia de los rendimientos y en las superficies efectivamente sembradas, que resulta inevitable superar la cuota máxima.

Condiciones económicas de la producción fuera de cuota

3.11. Una explicación, a menudo apuntada, del motivo de que la producción sistemáticamente supere la cuota máxima es el temor de los productores a perder una parte de ésta en el momento de una nueva redistribución de las cuotas, ya que se parte de la hipótesis de que la cuota siguiente se basará en la producción realizada en un período de referencia anterior. Así, los fabricantes firmarían contratos por un determinado volumen de fabricación y los productores preverían unas siembras que permitiesen garantizar, en todas las circunstancias, al menos la realización de las respectivas cuotas individuales, y las condiciones climáticas únicamente determinarían el nivel del exceso de producción. Sin embargo, como se verá más adelante, este razonamiento es incompleto.

3.12. En el caso de Francia, país que él solo produce casi la mitad del azúcar C de la Comunidad, existe, por una parte, una relación estadística entre la siembra de una superficie que corresponde estadísticamente a la de la producción C, y, por otra, la evolución del precio mundial, y, por tanto, de los ingresos que cabe esperar de su venta. En el caso de los otros países se observa, sin embargo, tan sólo una relación estadística entre la evolución del precio mundial y las decisiones de trasladar el azúcar C a la siguiente campaña (véase apartado 3.14).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.13. En general, y desde un punto de vista teórico, la decisión de producir azúcar C o de no producirlo depende más bien de la valoración del riesgo de producir con pérdidas. Esta decisión afecta menos a los cultivadores de remolacha que a los fabricantes de azúcar, que, por su parte, siempre pueden recurrir al instrumento del precio mixto (véase asimismo los apartados 2.40 a 2.44 del presente informe) para conseguir un complemento de materias primas a un precio no diferenciado. Ello hace que la producción de remolachas C adicionales resulte interesante para los productores y neutra para los fabricantes. Para estos últimos la fabricación de azúcar C se analiza en términos de costes variables partiendo del principio de que sus costes fijos se recuperan enteramente con el azúcar A y B. Ante la disyuntiva de saber si conviene o no planificar una producción que supere la cuota máxima, tan sólo les cabe imaginar dos posibilidades: que el coste marginal de la producción del azúcar C sea superior al precio mundial o que sea inferior. Si la ventaja de una producción adicional es evidente en el último caso, en el otro, en el que se corre el riesgo de producir azúcar C con pérdidas, puede tener sentido, pese a todo, planificar una producción que supere la cuota máxima. Desde el punto de vista económico la explicación es la siguiente: en la medida en que la diferencia entre el precio del azúcar B y el coste marginal de la producción del azúcar B sea mayor que la diferencia entre el precio del azúcar C (= precio mundial) y el coste marginal de la producción de azúcar C, es mayor el riesgo de perder ganancias con un déficit de azúcar B que el riesgo de obtener pérdidas con la producción de azúcar que supere la cuota máxima (A + B).

Influencia del mecanismo de traslado

3.14. En el período de 1978 a 1988 se almacenó un promedio aproximado del 30 % del azúcar C producido y se exportó el 70 %. Con todo, dichos porcentajes pueden variar de una campaña a otra en función de decisiones de optimización económica. Las empresas azucareras deben adoptar una decisión definitiva antes del 1 de febrero de la campaña en curso sobre el volumen de azúcar C que quieren trasladar a la campaña siguiente. Si éstas deciden no almacenar estarán obligadas a exportar antes del 31 de diciembre del mismo año. Así pues, es lógico que quieran adoptar su decisión en función del nivel del precio mundial del mismo período. El análisis estadístico confirma esta lógica, ya que se observa una correlación negativa muy significativa entre el nivel del precio mundial y la parte trasladada de la producción C.

3.15. La práctica de trasladar el azúcar C a la campaña siguiente se ve fomentada por el hecho de que, hasta un límite del 20 % de la cuota A, las cantidades se benefician de una prima de almacenamiento. Si bien es cierto que esta medida era comprensible en unos momentos en que el grado de abastecimiento era casi del 100 % y servía para garantizar que hubiesen reservas, ya no tiene sentido en un momento en que el índice se aproxima al 150 %. Así las cosas, es necesario poner en tela de juicio esta devolución que equivale, en la situación actual, a una prima sobre la especulación al alza del precio mundial. En última instancia esta financiación repercute indirectamente sobre el consumidor europeo, mediante el sistema de compensación de los gastos de almacenamiento, que se refleja en el precio. Además, cabe preguntarse sobre la justificación desde un punto de vista económico, y a la vista de la situación actual del mercado, del propio mecanismo de traslado del azúcar C, por cuanto éste contribuye a una producción especulativa de este tipo de azúcar (véase apartado 3.12).

Efecto de las exportaciones de azúcar C sobre el coste de las exportaciones de azúcar de cuota

3.16. Las exportaciones comunitarias de azúcar blanco se elevan, por término medio, a 4,8 Mio t y representan, por lo tanto, un cuarto del volumen de los intercambios en el mercado mundial libre, es decir, las exportaciones comunitarias desempeñan un papel muy importante para el equilibrio mundial de la oferta y la demanda. La parte correspondiente al azúcar C, esto es, aproximadamente un tercio de las exportaciones europeas, es en sí mismo lo bastante grande como para afectar a este equilibrio. Ello significa que las exportaciones de azúcar C tienen un efecto sobre el precio mundial y que al influir sobre éste tienden lógicamente a encarecer las restituciones para las exportaciones de azúcar de cuota.

3.17. Se podría intentar hacer una estimación cuantitativa del alcance de este efecto encarecedor de las exportaciones de azúcar C sobre el coste de las exportaciones de azúcar de cuota. Si nos basamos en las hipótesis económicas comúnmente aceptadas en este ámbito, se puede demostrar que una reducción de 1 Mio t de azúcar C (parte de la producción que puede considerarse como un mínimo evitable) implica un incremento del precio mundial que se sitúa entre el 1,5 y 3,1 %. Si se aplica este incremento a una cantidad exportada de azúcar de cuota de 3,5 Mio t y si se toma como referencia un precio mundial de equilibrio a largo plazo de 250 ECU/t, el coste de las restituciones a la exportación se vería reducido de 15 a 30 Mio ECU por año (2). Esta reducción podría desglosarse aproximadamente en 5 a 10 Mio ECU en concepto de gasto presupuestario neto, y 10 a 20 Mio ECU en concepto de gasto de corresponsabilidad.

Efecto del predominio de las exportaciones C ante un precio mundial favorable

3.18. La exportación de azúcar de cuota y la exportación de azúcar C presentan un interés comercial diferente. En el primer caso, el objetivo es maximizar el porcentaje de restitución. En el caso del azúcar C, el objetivo es simplemente beneficiarse del precio mundial más favorable. De ahí la tendencia de los mayoristas a dar prioridad a las exportaciones del azúcar C en los períodos alcistas del precio mundial.

3.19. El efecto de sustitución entre exportaciones sometidas a una cuota y exportaciones de azúcar C viene confirmada por el análisis estadístico de los datos mensuales correspondientes a las dos categorías de operaciones durante el período de octubre de 1982 a mayo de 1989. Dicho análisis pone de manifiesto una relación directamente proporcional entre el precio mundial y las exportaciones de azúcar C y una relación inversamente proporcional entre el precio mundial y las exportaciones de azúcar de cuota. Si se considera el precio mundial vigente en el momento de la adjudicación de la restitución para el azúcar de cuota y el precio en el momento de la solicitud de certificado para el azúcar C se puede ver, basándose en las series de operaciones antes mencionadas, que, por término medio, el precio mundial para las exportaciones de azúcar de cuota era inferior en 20 ECU/t al precio mundial para las exportaciones de azúcar C, situados respectivamente en 218,6 ECU/t y 238,4 ECU/t. El precio global medio que de hecho se pagó durante este período era de 226,4 ECU/t. Si las exportaciones de azúcar de cuota, así como las exportaciones de azúcar C, se hubiesen efectuado al precio medio, la Comunidad se habría ahorrado alrededor de 7 ECU por tonelada de azúcar de cuota exportada, esto es, aproximadamente 20 Mio ECU anuales. Dicha pérdida podría evitarse, al menos en parte, si la Comisión adoptase una estrategia más flexible y más perfecta, con objeto de disuadir los movimientos especulativos de los exportadores de azúcar C.

3.20. Por todas las razones que antes se han apuntado es ilusorio creer que el azúcar C no cuesta nada a la Comunidad. De hecho, los dos fenómenos analizados en los apartados precedentes muestran la existencia de una carga financiera que es consecuencia directa de la exportación de azúcar C y que puede evaluarse aproximativamente en 30 a 60 Mio ECU anuales. De esta carga, de 10 a 20 Mio ECU repercuten directamente en el presupuesto y de 20 a 40 Mio ECU están cubiertos por las cotizaciones a la producción.

Efectos del Protocolo ACP sobre el azúcar y del Protocolo con India

3.21. Las importaciones de azúcar de caña bruto procedentes de varios países ACP y de India son, en realidad, una herencia del dispositivo de abastecimiento del mercado británico vigente antes de 1973. En 1986 se sumaron a ellas 75 000 toneladas correspondientes a Portugal. En la situación actual del mercado común se trata de cantidades que vienen a incrementar unos excedentes de producción europeos que son ya considerables. Muy frecuentemente se justifica dicha situación con dos tipos de argumentos:

a)por lo que se refiere a la conservación de las inversiones y de los puestos de trabajo en la industria de refinado británica y portuguesa, el razonamiento era comprensible desde una perspectiva a corto y medio plazo. El hecho de abandonar de un día para otro una producción con inversiones tan importantes habría supuesto la destrucción de capital y, por tanto, consecuencias graves. Sin embargo, por otra parte, el hecho de no haberse decantado aún, después de casi dos decenios, por la importación o por la producción propia es asimismo difícil de justificar cuando existe una situación de exceso de producción.

b)por lo que se refiere a la justificación de la garantía ofrecida a los países en vías de desarrollo, ésta consiste en una cuota que se concede a cada país y un precio que se asimila al precio de intervención europeo. Si se considera la relación normal entre el precio mundial del mercado libre y el precio de garantía europeo, la ventaja es considerable. No obstante, desde el punto de vista económico, el hecho de poder contar con un precio preferente a la altura de la cuota europea origina ciertos efectos poco deseables para la economía azucarera de los países productores, la cual sigue siendo dependiente del precio del mercado mundial. De hecho, varios países ACP exportan su cuota a la Comunidad y a la vez importan azúcar del mercado mundial con objeto de cubrir sus propias necesidades.

3.22. En realidad, la ventajosa diferencia de precio ofertado para estos intercambios preferentes constituye una transferencia de ingresos que está vinculada a un producto en particular. Ello es tanto más evidente cuanto que en la campaña 1989/1990 el precio de intervención comunitario disminuyó en un 2 % y cuanto que al reclamar los países ACP, la Comisión decidió proponerles una compensación financiera por la pérdida de ingresos originada por esta causa. Las instancias comunitarias deberían sacar las consecuencias de esta situación revisando las modalidades de lo que en la actualidad se está convirtiendo, a todas luces, en una ayuda a los ingresos de los países terceros productores de azúcar y que, por ello, no ocupa ningún lugar en la Política Agrícola Común ni en los gastos presupuestarios que la materializan. Sin ánimo de querer poner en duda este objetivo, el Tribunal estima que no corresponde a la parte FEOGA del Presupuesto General, sino a los gastos comunitarios destinados a la ayuda al desarrollo. Además, es harto significativo que la Decisión de 24 de junio de 1988 relativa a la disciplina presupuestaria excluya expresamente «las sumas correspondientes a la comercialización del azúcar ACP».

Negociaciones internacionales

Acuerdos internacionales sobre el azúcar

3.23. Desde hace ya muchos años los países productores y consumidores de azúcar intentan encontrar los medios de controlar el mercado de este producto básico y vital o, cuando menos, reducir su inestabilidad. En enero de 1968 varios países firmaron un acuerdo internacional sobre el azúcar, que contemplaba un mecanismo de estabilización basado en la constitución de reservas nacionales, compromisos de adquisición de cantidades mínimas y una preferencia de abastecimiento en los países signatarios. Ni la CEE ni los Estados Unidos participaron en dicho acuerdo. Estas abstenciones, que se conjugaron con lo estrecho del mercado libre, propiciaron el fracaso del acuerdo, que no permitió afrontar la crisis de la campaña 1973/1974.

3.24. En 1978, 31 países exportadores y 15 países importadores firmaron un nuevo acuerdo. Dicho acuerdo preveía contingentes a la exportación concedidos a los diferentes países exportadores, un mecanismo de estabilización de los precios (en una banda de 11 a 21 centavos de US$ por libra), así como una reserva reguladora que se constituiría y liquidaría en función de la tendencia del precio. La CEE decidió no participar en dicho acuerdo, entre otras causas porque la cuota de exportación que se le había propuesto (de 2,9 Mio t) y que resultaba más que suficiente para cubrir las exportaciones de azúcar de cuota, no era suficiente para cubrir también las exportaciones de azúcar C. El acuerdo terminó por ser un fracaso. Sin embargo, ello no ha de servir para prejuzgar la actitud que han de adoptar en el futuro las instancias comunitarias, que debería tener en cuenta las consideraciones que el Tribunal manifiesta en el presente capítulo y en el anterior.

El GATT

3.25. Habida cuenta de la importancia de las exportaciones de azúcar europeo al mercado mundial no es de sorprender que otros países productores y exportadores se esfuercen en estos momentos, como ya lo hicieran en el pasado, en contrarrestar esta tónica. En las negociaciones de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) volvió a abordarse el tema de las subvenciones a la agricultura y el de sus efectos sobre los mercados internacionales. Una producción agrícola como la del azúcar figura en un lugar destacado de la lista de productos para los que habrá que negociar un acuerdo. La postura de los otros países tanto exportadores (por ejemplo, el grupo CAIRNS) como importadores, es tal que puede dar lugar a restricciones. A estas alturas resulta evidente que el azúcar está destinado a formar parte del conjunto de productos agrícolas para los cuales se puede contemplar una reducción del nivel de subvención.

4. CONSECUENCIAS PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS COMUNITARIAS

Evolución de la situación presupuestaria

4.1. El mercado del azúcar y la isoglucosa es el único que da lugar a registros explícitos en el presupuesto, en las líneas correspondientes, tanto de ingresos como de gastos. El cuadro 12 muestra su evolución desde 1981, así como la de la carga presupuestaria neta, tal como resulta de dichas imputaciones. Del cuadro se desprende que la media anual de los gastos durante el período 1981/1989 se elevó a 1 620 Mio ECU y la de los ingresos a 1 080 Mio ECU, lo que representa una diferencia media de 540 Mio ECU a cargo del presupuesto. Se observa también que durante dicho período casi se duplicaron los gastos y los ingresos, pero que la situación fue relativamente estable durante los tres últimos años, con gastos de aproximadamente 2 000 Mio ECU e ingresos de unos 1 400 Mio ECU. La mayor parte de los gastos, alrededor del 70 %, corresponde a restituciones a la exportación. Las cantidades medias de ingresos y gastos en concepto de costes de almacenamiento están razonablemente equilibradas (incluso en Ecus presupuestarios), lo que es acorde con la finalidad de un sistema de compensación. En estos últimos años los costes de almacenamiento han ascendido a aproximadamente 450 Mio ECU, lo que representa el 22 % de los gastos. El cuadro 13 pone de relieve, para los tres últimos ejercicios, la distribución media por Estado miembro de los gastos, ingresos y del gasto neto correspondiente. Resulta también de este cuadro que, en términos contables, aproximadamente el 75 % de los gastos se realizan en tres Estados miembros, a saber, por orden de importancia, Francia (28 %), los Países Bajos (27 %) y la RF de Alemania (21 %), en los que se obtienen, por otra parte, aproximadamente el 65 % de los ingresos. Hay que señalar que en estos datos influye la libre práctica de las mercancías cuando las operaciones de exportación tienen lugar en un país distinto al de producción en el que se ha recaudado la cotización a la producción.

Los costes del excedente

La distribución de los costes

4.2. La financiación de la OCM del azúcar e isoglucosa es única en la medida en que los costes derivados de la comercialización del excedente de la producción comunitaria están íntegramente cubiertos por cotizaciones recaudadas a los productores, pero al mismo tiempo están reflejadas en los precios e indirectamente van a cargo de los consumidores. Se financian en concreto mediante el sistema de cotizaciones: los costes de exportación de la diferencia entre la producción comunitaria y el consumo comunitario, así como la utilización por la industria química de la cantidad que excede las 60 000 toneladas empleadas tradicionalmente en la misma. El mismo principio se aplica a los costes de almacenamiento, que están cubiertos por una cotización específica prevista a estos efectos y calculada de forma que se equilibren a medio plazo los gastos y los ingresos en cuestión (expresados en Ecus verdes). Los otros gastos corren normalmente a cargo del presupuesto. Lo mismo ocurre con los costes de exportación de la cantidad equivalente a las importaciones preferenciales, con la utilización de las primeras 60 000 toneladas en la industria química y con algunas ayudas, especialmente refinado. Para llegar al gasto presupuestario neto hace falta todavía deducir el producto de las exacciones reguladoras a la importación, especialmente de melaza, y añadir el efecto neto de la doble imposición aplicada en el sector agrícola (el cálculo de las cotizaciones a la producción se realiza en Ecus verdes, diferentes de los Ecus presupuestarios). Finalmente, dado que la gestión del mercado se realiza según la campaña, hay que considerar todos estos elementos de ingresos y gastos en función de la campaña azucarera en cuestión; los resultados vienen reflejados en el cuadro 14.

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4.3. El cuadro 14 muestra que durante el período 1982/1983 - 1988/1989 la carga media financiada por las cotizaciones de los productores («autofinanciación») fue de 1 039 Mio ECU anuales, lo que supone el 52 % del gasto total. Esta cifra tiene en cuenta el reembolso realizado a los Estados miembros por la recaudación de las cotizaciones, equivalente al 10 % de las cantidades recaudadas. Durante el mismo período el importe neto medio del gasto imputable al presupuesto comunitario fue de 948 Mio ECU anuales, es decir, el 48 % del gasto total. Estos porcentajes se calculan incluyendo las cantidades correspondientes al régimen de almacenamiento, aunque éste constituye un sistema aparte, con un nivel de autofinanciación del 100 %. Puede por tanto hacerse una abstracción y considerar únicamente la financiación de la comercialización del excedente de producción (la «autofinanciación»): a este respecto, el gasto medio financiado con las cotizaciones a la producción fue de 649 Mio ECU, que representaba el 42 %, mientras que el 58 % corría a cargo del presupuesto incluido evidentemente el azúcar ACP. Los apartados 4.6 - 4.14 del presente informe tratan del problema de la autofinanciación.

La importancia relativa de los costes

4.4. Si se comparan los gastos desglosados en el cuadro 14 con el consumo comunitario, valorado al precio de intervención, puede deducirse que el coste repercutido finalmente sobre el consumidor es de 0,097 ECU por kg de azúcar, es decir, el 18 % del valor de consumo. Además, como contribuyente, paga 0,088 ECU por kg, lo que supone el 17 % del precio. La subvención total es de 0,185 ECU por kg de azúcar comprado por los consumidores en Europa, lo que equivale al 35 % del valor del consumo. La parte inferior del cuadro 14 indica los detalles por campaña, como promedio en ECU por tonelada (líneas 5 a 7) y en porcentaje (líneas 10 a 12).

Los costes inducidos

4.5. Los principales datos presupuestarios que se acaban de examinar reflejan la importancia de los costes inducidos directa o indirectamente por las características de la gestión macroeconómica interna o externa del régimen. En lo que respecta a los principios de economía y buena gestión, el Tribunal quiere señalar lo siguiente:

a)el excedente estructural de abastecimiento, que debe comercializarse en el mercado mundial a precios fuertemente subvencionados, es muy costoso: representa como media un gasto bruto de 1 987 Mio ECU anuales (véase cuadro 14), lo que corresponde al 35 % del valor del consumo interno;

b)la existencia de una carga financiera tan importante queda parcialmente oculta por el artificio del mecanismo de la corresponsabilidad, también conocido con el nombre de autofinanciación, que consiste en financiar el coste de la comercialización del excedente de la producción mediante cotizaciones recaudadas a los productores, aunque estas cotizaciones se repercuten al mismo tiempo sobre el precio institucional, que determina a su vez el precio de consumo. El consumidor, que no tiene otra alternativa para este producto de base, se ve por tanto obligado a contribuir a esta financiación. Cabe por tanto preguntarse si los precios son realmente razonables para los consumidores, en los términos indicados en el artículo 39 del Tratado CEE;

c)otra parte de los gastos no corresponde a la producción comunitaria sino que es principalmente la consecuencia de que las autoridades comunitarias no hayan fijado claramente los límites entre una producción propia garantizada, de por sí excedentaria, y las importaciones preferenciales. Así, ambas se benefician de la garantía comunitaria. Las importaciones preferenciales ACP e India representan por sí solas para el presupuesto comunitario una media de 535 Mio ECU por año (cifra calculada por el Tribunal en Ecus agrícolas); el Tribunal estima que esta cantidad se imputa equivocadamente a los créditos de la política agrícola común, ya que corresponde a ayuda al desarrollo;

d)a todo esto hay que añadir el fenómeno de la producción fuera de cuota (azúcar C), que está oficialmente excluido de la garantía comunitaria pero no por ello deja de tener consecuencias financieras. Los dos fenómenos analizados en los apartados 3.16 - 3.20 del presente informe, a saber, el efecto de las exportaciones de azúcar C sobre el coste de las exportaciones de azúcar de cuota y el efecto de la predominancia de las exportaciones C en situación de precio mundial favorable, se traducen en una carga financiera que se puede evaluar aproximadamente entre 30 y 60 Mio ECU por año. De este importe, entre 10 y 20 Mio ECU corren directamente a cargo del presupuesto y de 20 a 40 Mio ECU están cubiertos por las cotizaciones a la producción.

El control de la autofinanciación

El mecanismo

4.6. El undécimo considerando del Reglamento de base de 30 de junio de 1981 prevé la financiación íntegra por los propios productores de los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la relación entre la producción de la Comunidad y su consumo. Este concepto se conoce también con el nombre «autofinanciación» y se utiliza incluso la expresión «neutralidad presupuestaria» de la OCM del azúcar. Estas últimas denominaciones se prestan sin embargo a confusión, toda vez que esta OCM no está autofinanciada ni es presupuestariamente neutra. En primer lugar porque son los consumidores los que pagan, a través de una parte del precio, las contribuciones. En segundo lugar, únicamente una parte de los gastos está cubierta por estas contribuciones. El considerando del reglamento antes citado lo estipula claramente: se trata de financiar el coste de comercialización del excedente de la producción de la Comunidad con respecto a su consumo.

4.7. Los artículos 28 y 28 bis del indicado reglamento de base definen de forma muy precisa cómo debe concebirse esta contribución financiera. Para cada campaña de comercialización se determina, en una primera fase en forma de previsiones y en una segunda de forma definitiva:

a)la cantidad de azúcar A y B y de isoglucosa A y B producida durante la campaña en cuestión;

b)la cantidad de azúcar e isoglucosa vendida al consumo en el interior de la Comunidad durante dicha campaña;

c)la cantidad llamada «excedente exportable», restando la cantidad indicada en el apartado b) de la cantidad mencionada en el apartado a);

d)la pérdida media (o, en su caso, el ingreso medio) por tonelada de azúcar para los compromisos de explotación o para la utilización en la industria química (en lo que respecta a ésta, por encima de las 60 000 toneladas anuales) correspondiente a la campaña en cuestión;

e)el importe que deben cubrir las cotizaciones, multiplicando la cantidad indicada en el apartado c) por el importe indicado en el d).

4.8. A partir de la campaña 1986/1987 este cálculo se realiza de forma acumulativa, a fin de absorber automáticamente los ajustes que puedan resultar de eventuales correcciones posteriores de las cifras correspondientes a campañas precedentes. Una vez determinado de este modo el importe global, las cotizaciones se fijan según un esquema de porcentajes aplicables al precio de intervención, diferenciados según se trate de azúcar A o B, y escalonados, para este último, según un baremo completado por una cotización complementaria aplicable de forma lineal al importe de las cotizaciones A y B, a fin de cubrir el déficit restante. El cuadro 14 permite comprobar que, si se tienen en cuenta los demás elementos de los gastos e ingresos, con excepción de las indemnizaciones de almacenamiento que están cubiertas al 100 % por las cotizaciones al almacenamiento, se ha «autofinanciado» un poco menos de la mitad de los gastos, a saber, un 42 % (véase apartado 4.3). Si se incluyen los gastos e ingresos correspondientes al sistema de distribución equitativa de gastos de almacenamiento, que no tienen, sin embargo, nada que ver con la autofinanciación contemplada en el reglamento, este porcentaje se eleva a aproximadamente el 52 %.

El problema de la verificación contable

4.9. Si se fija explícitamente un objetivo tal como la financiación integral por los propios productores de los gastos de comercialización del excedente de la producción comunitaria, es necesario comprobar su realización. Este ha sido uno de los objetivos que se ha propuesto el Tribunal al realizar una fiscalización financiera del sector del azúcar e isoglucosa en la Comisión en 1989. Los trabajos de control emprendidos en este contexto han puesto de relieve la existencia de dificultades técnicas considerables que obstaculizaban la determinación inequívoca del grado de cumplimiento del principio de autofinanciación. Las reuniones posteriores entre los servicios del Tribunal y los de la Comisión, y los elementos expuestos tanto por unos como por otros en la parte del Informe Anual dedicada a este tema, pusieron de relieve la necesidad de aclarar algunos problemas metodológicos previos.

4.10. Es por este motivo que el Consejo, en su dictamen sobre el descargo del ejercicio 1988, opinó que «urge que estas dos instituciones lleguen a un acuerdo sobre un método idéntico de análisis». Por otra parte, el Consejo declaró estar de acuerdo con el Tribunal «sobre la necesidad de poder disponer de medios que permitan evaluar también en el plano contable si se respeta el principio de autofinanciación». El Parlamento Europeo anunció, en su decisión de descargo sobre el ejercicio 1988, su intención de «volver a examinar la cuestión de la neutralidad financiera del sector del azúcar teniendo en cuenta las comunicaciones de la Comisión y del Tribunal de Cuentas». Teniendo en cuenta esta petición de la autoridad presupuestaria, se decidió realizar un estudio en profundidad del problema e incluir los resultados del mismo en el presente informe. Así pues, los servicios del Tribunal realizaron un análisis detallado con los datos no elaborados puestos a su disposición por los servicios de la Comisión.

El análisis contable

4.11. La aplicación del principio de autofinanciación en el sector del azúcar supone la aplicación del esquema contenido en los artículos 28 y 28 bis del reglamento de base para la determinación de las cotizaciones a la producción, incluida la cotización complementaria (véase apartados 4.6 - 4.8). La verificación contable de esta aplicación debe, por tanto, versar sobre la contabilización posterior de los elementos que entran en este cálculo y tienen en esta fase un carácter estadístico o de previsión. Al comparar los datos contables sobre los gastos e ingresos realizados con los datos utilizados para el cálculo de las cotizaciones aparecen toda una serie de dificultades técnicas:

a)el artículo 28 define la cantidad a financiar como la diferencia entre la producción comunitaria de azúcar e isoglucosa de cuota y la cantidad de azúcar e isoglucosa vendida al consumo en la Comunidad, multiplicada por el importe medio de las restituciones concedidas; se trata por tanto de conceptos generales y medias de tipo estadístico que no corresponden a ningún asiento contable;

b)continuando con las definiciones del artículo 28, el importe de la restitución media, que se multiplica por el excedente exportable para calcular la suma que se financia con las cotizaciones, se determina sobre la base de los compromisos de exportación (y de la producción química que excede de las 60 000 toneladas por año). Este concepto de compromiso corresponde a las cantidades atribuidas en los procedimientos de adjudicación y no a las cantidades correspondientes a las operaciones reales. No tiene especialmente en cuenta las variaciones de cantidades dentro del margen de utilización (de ± 5 %), ni de la no utilización de certificados; cabe preguntarse sobre la compatibilidad de esta disposición con el objetivo indicado en el considerando del reglamento que está concebido como una financiación íntegra de los gastos de comercialización;

c)dado que se trata de disposiciones reglamentarias adoptadas en el marco de la política agrícola común, los elementos financieros se expresan en ecus agrícolas; para poder realizarse un cotejo con la contabilidad presupuestaria, que se lleva en ecus presupuestarios, las cifras han de reducirse a un común denominador; la diferencia de cambio entre los ecus agrícolas y los ecus presupuestarios tiene por tanto que eliminarse; sin embargo, no por ello ha de considerarse marginal sino que tiene una gran significación, como se verá más adelante;

d)los cálculos sobre autofinanciación y, por ende, todos los elementos que forman parte del cálculo, se refieren a la campaña de comercialización del azúcar e isoglucosa, es decir, al período 1 de julio - 30 de junio; la contabilidad presupuestaria cubre el período del ejercicio financiero, es decir, normalmente el período 1 de enero - 31 de diciembre, o más recientemente, en el caso del FEOGA-Garantía, el 16 de octubre - 15 de octubre; por tanto, las dos series de cifras totales no son en modo alguno comparables;

e)el ritmo de contabilización, especialmente el de los gastos, es variable con respecto a los hechos generadores, tanto en el tiempo como entre los Estados miembros; se trata de cantidades pagadas a operadores contra presentación de títulos que pueden, en cuanto a su fecha de emisión, remontar a varios meses atrás; estos pagos son realizados y contabilizados por los organismos pagadores de los Estados miembros, que declaran estos gastos a la Comisión, la cual los reembolsa dando lugar a una imputación en la contabilidad comunitaria; el tiempo transcurrido entre la emisión del título y la contabilización de sus consecuencias financieras depende demasiado de una serie de plazos operacionales y administrativos para que pueda existir un vínculo estable entre el acto de gestión de un mes determinado y los asientos contables de un mes posterior concreto.

4.12. Para resolver todos estos problemas los servicios de la Comisión se vieron obligados a analizar todas las operaciones de gastos e ingresos hasta el más mínimo detalle, respecto a la partida presupuestaria, en la campaña de referencia, el mes de emisión del título, el mes del asiento contable, de la denominación en moneda nacional, ECU agrícola y ECU presupuestario, para obtener series de datos que entran en el esquema de cálculo de la autofinanciación, por una parte, y que aparecen en la contabilidad presupuestaria, por otra. La utilización de estos datos ha permitido llegar a los resultados que se exponen a continuación.

4.13. Los resultados del análisis

a)En primer lugar hay que señalar que los análisis efectuados resultaron extremadamente laboriosos, y no sólo a causa de las complicaciones técnicas enumeradas en el apartado precedente, sino también por las dificultades para obtener de los servicios de la Comisión los datos exactos necesarios para dicho análisis, de forma que resultasen adecuados para el mismo. Estas dificultades, de orden práctico, han demostrado claramente que los servicios de la Comisión no están habituados a realizar este tipo de verificaciones. Por lo que respecta a este punto específico, se observa, de hecho, una ausencia casi total de control interno en los servicios de la Comisión. Resulta claro para el Tribunal que esta situación no debe atribuirse únicamente a la división de mercado afectada en el seno de la Dirección General de Agricultura; es al conjunto de los servicios afectados de la Comisión (Dirección del FEOGA de la Dirección General de Agricultura, Dirección General de Presupuestos, control financiero) al que se dirige la crítica del Tribunal;

b)el cuadro 15 indica las diferencias de cambio resultantes de la conversión de los importes presupuestarios en ecus agrícolas. Estas tienen una incidencia neta importante que incrementa la parte de los gastos correspondientes a este mercado, financiados por el presupuesto comunitario, puesto que por definición queda fuera del mecanismo de la autofinanciación;

c)un análisis regresivo realizado sobre las series de importes mensuales que constituyen la base de los cálculos de la autofinanciación, por una parte, y de los correspondientes gastos presupuestarios mensuales, convertidos en ecus agrícolas, por otra, demostró que no existe una correlación significativa entre ambas series, para ningún factor de retraso fijo; para cada una de las categorías de gastos que entran en el cálculo, sin embargo, se ha utilizado para la continuación del análisis el retraso que da la mejor correlación;

d)como la correlación estadística es insuficiente sólo queda un método para comparar los dos grupos de datos: acumular los importes de las dos series a comparar por un período suficientemente largo para que los resultados de las variaciones debidas al factor anteriormente indicado (véase apartado 4.11.e), sean relativamente poco significativas y evaluar la evolución del saldo restante. Los resultados de estos análisis aparecen en los cuadros 16, 17 y 18. Los análisis se han realizado en dos series; la primera desde el 1 de enero de 1983, fecha a partir de la cual los datos necesarios están disponibles en los servicios de la Comisión; y la segunda desde el 1 de julio de 1986, fecha del inicio del régimen quinquenal actualmente en curso. Si bien los porcentajes correspondientes a los ingresos y a las restituciones a la producción en la industria química parecen aceptables, se plantea sin embargo un interrogante en lo que se refiere a las restituciones a la exportación. La diferencia es demasiado constante e importante para que pueda explicarse por el margen de utilización de un máximo del 5 %. Este resultado del 7 al 8 % plantea de nuevo por una parte, el problema de la referencia a los gastos hipotéticos o reales, mencionado en el apartado 4.11. b), pero prueba por otra parte que existe una necesidad de verificación. La explicación más plausible de la diferencia es la no utilización de los certificados emitidos, pero aparentemente los servicios de la Comisión no disponen de medios de vigilancia para comprobar este fenómeno;

e)este análisis de correlación estadística es el único medio de apreciar la correspondencia que existe entre los elementos de cálculo que determinan la autofinanciación, por una parte, y por otra la realización contable de ésta. Debido al fenómeno de la desfase variable entre las operaciones de compromiso y las imputaciones contables, en el sistema de contabilización actual no puede elaborarse una situación de los ingresos y gastos que deberían equilibrarse.

Apreciación de la buena gestión financiera en el sector de la autofinanciación

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4.14. El análisis efectuado por los servicios del Tribunal ha permitido superar la mayor parte de los obstáculos enumerados en el apartado 4.11. No obstante, cabe señalar la subsistencia de uno de estos obstáculos, ya que con el actual sistema de contabilización de los ingresos y gastos es imposible realizar una verificación exacta. Además, por lo que respecta al análisis estadístico realizado en su lugar por los servicios del Tribunal, su carácter laborioso y las dificultades experimentadas para realizarlo prueban que la organización administrativa y contable de los servicios de la Comisión realmente no es adecuada para realizar la verificación deseada. Asimismo cabe señalar que los principios de buena gestión financiera exigen que la realización de un objetivo tan importante como el de la autofinanciación en el sector del azúcar se verifique con datos independientes que reflejen la realidad financiera. El resultado del análisis muestra que es necesario comparar ésta con las previsiones, ya que se observa una diferencia significativa en la partida de gastos más importante. Como el tipo de análisis efectuado en esta ocasión es demasiado oneroso para repetirlo regularmente, convendría adaptar la organización contable a las necesidades de un control cuasiautomático. Este control podría realizarse simplemente con una declaración de los gastos e ingresos por los Estados miembros que distinguiese entre las campañas de comercialización a las que corresponden. Una diferenciación de este tipo no exigiría demasiado de los servicios competentes de los Estados miembros, puesto que disponen ya en su propia gestión de los elementos necesarios. De esta forma se podría calibrar de forma regular, todos los años, la forma de realizar la «autofinanciación», dentro de los estrechos límites indicados en los apartados 4.6 a 4.8.

Otras observaciones específicas sobre la buena gestión financiera

Las restituciones a la exportación

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4.15. El pago de restituciones a la exportación está subordinado a la expedición de certificados que permiten controlar la ejecución correcta y dentro de plazo de las operaciones y a un sistema de fianzas que sanciona en los casos de ejecución no conforme. La puesta en práctica de estas medidas de salvaguardia y de las de otras operaciones se confía a los servicios competentes de los Estados miembros. Esta descentralización no disminuye, sin embargo, la responsabilidad global de la Comunidad respecto a la buena ejecución de las operaciones sino que, por el contrario, le impone una obligación de coordinación y control centrales. Sin embargo, en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988, el Tribunal, sobre la base de una investigación realizada en los organismos pagadores competentes de varios Estados miembros, concluyó que procedía armonizar los procedimientos nacionales a fin de obtener un mismo nivel de eficacia y de garantía de regularidad. Asimismo, al realizarse la investigación que constituye la base del presente informe se observó que las operaciones realizadas para la regulación del mercado no se controlaban suficientemente a nivel central. Concretamente, la Comisión no cuenta con un mecanismo que le permita llevar a cabo el seguimiento sistemático de la realización de los compromisos de exportación resultantes de las adjudicaciones. Esta ausencia constituye al mismo tiempo un obstáculo al control del buen funcionamiento del mecanismo de autofinanciación con respecto a la finalidad de éste, tal como se ha visto anteriormente.

Las restituciones a la producción

4.16. Cuando se instauró el régimen de restituciones a la producción para la utilización de azúcar en la industria química el objetivo era crear una vía adicional para la comercialización de los excedentes. Sin embargo, al actuar así se hacía la competencia al almidón. Este producto de transformación (especialmente de los cereales y las patatas) es también objeto de una reglamentación común de mercado. Sirve de base para la fabricación de toda una gama de productos, tanto no alimentarios como alimentarios, entre ellos la isoglucosa y también la glucosa. Esta última constituye una materia prima que compite con el azúcar en la fabricación de algunos productos químicos, tales como el ácido cítrico utilizado en la industria alimentaria. La reglamentación de las ayudas a la producción en la industria química fue concebida para garantizar condiciones equilibradas entre estas dos materias primas alternativas. A este fin, la restitución a la producción concedida al azúcar llevaba una deducción de 70 ECU por tonelada con respecto a la diferencia entre el precio comunitario y el precio mundial, a pesar de que la industria química intenta situarse en condiciones iguales a las de sus competidores internacionales fuera de la Comunidad. La preocupación por garantizar la igualdad entre el azúcar y la glucosa llegó también a las modalidades administrativas de la medida. Por ejemplo, la fijación del tipo de restitución se hace cuatro veces al año, lo que no se adapta a los ritmos propios de la industria química. Además se utilizan procedimientos de administración y control especialmente lentos. Entre estos últimos cabe destacar la constitución de una fianza por buena utilización que no tiene ninguna finalidad real, puesto que el pago de la ayuda está subordinado a una verificación puntual de la buena utilización.

4.17. Entre tanto, con efecto 1 de julio de 1990, el régimen de ayudas al azúcar se ha disociado totalmente del aplicado en la organización común del mercado de los cereales al almidón. Es una razón más para interrogarse sobre las modalidades de aplicación del régimen del azúcar, con objeto de hacerlo más atractivo para la industria química. El resultado de lo complicado del actual régimen comunitario ha sido, hasta la fecha y según la información obtenida de los representantes de este sector, que en lugar de elegir entre azúcar y glucosa la industria ha optado más bien por la melaza, producto del que la Comunidad es deficitaria y que debe por tanto importarse. El potencial de absorción se estima sin embargo por los interesados en varios centenares de miles de toneladas de azúcar. Así pues, sería conveniente gestionar todas las medidas de forma que se pueda utilizar plenamente esta salida comercial interior para absorber los excedentes antes que recurrir a la importación.

La gestión administrativa de la Comisión y los Estados miembros

4.18. El mercado del azúcar e isoglucosa constituye un sector muy organizado. En primer lugar afecta a los productos de origen agrícola que deben necesariamente sufrir un proceso de transformación industrial. En segundo lugar, el principal producto afectado, el azúcar blanco, es un producto homogéneo cuya reglamentación no prevé más que una única calidad. Por último, los establecimientos industriales, que representan el punto de paso obligatorio entre la producción agrícola y el producto destinado al consumo, son relativamente poco numerosos, tal como se ha visto anteriormente (200 refinerías pertenecientes a menos de 100 empresas). Las fábricas de isoglucosa son mucho más reducidas aún en número que las de azúcar y su accionariado está especialmente concentrado, situándose por lo demás en su mayor parte en el mundo del azúcar.

4.19. Por tanto, la gestión y el control de este mercado, cuya organización está concentrada en un número bastante limitado de puntos clave bien identificados, son relativamente poco complicados con respecto a otros mercados. Un sistema de cuotas de producción es fácil de gestionar al tratarse de un número muy reducido de beneficiarios directos. Asimismo, la recaudación de las cotizaciones a este pequeño número de agentes económicos, para cubrir una parte de las necesidades de financiación, es fácilmente realizable y controlable.

4.20. No es, por tanto, de extrañar que la organización administrativa, tanto en la Comisión europea como en los servicios nacionales, se presente de una forma bien ordenada. Los procedimientos de gestión se utilizan normalmente con competencia, es decir, con un buen conocimiento de este mercado, que es relativamente transparente, y sobre la base de datos relativamente fiables. El control administrativo se ve reforzado aún más por los contactos, muy regulares, entre los servicios comunitarios y nacionales, especialmente con ocasión de las reuniones semanales del Comité de Gestión. Las observaciones formuladas en los apartados precedentes sobre la eficacia de la organización administrativa se pueden aplicar a este contexto general.

5. CONCLUSIÓN

Un dispositivo aparentemente coherente

5.1. Respecto a otros mercados agrícolas, en principio, el mercado del azúcar es relativamente fácil de gestionar y controlar. En efecto, el azúcar es un producto de consumo homogéneo en el que no existen calidades diferentes, a no ser las presentaciones, que tiene su origen en un proceso industrial de transformación de una materia prima de origen agrícola. Por razones técnicas y económicas esta transformación tiene lugar en un número muy reducido de fábricas (del orden de 200), que se convierten en puntos de paso obligatorios.

5.2. Se trata de una industria pesada, con importantes inversiones, para la que es necesaria una política que proporcione orientaciones claras a largo plazo. Pero el número poco elevado de las empresas (menos de 100 actualmente), que además está en disminución, facilita la asociación de los operadores en defensa de sus intereses, hasta el punto de que podrían adoptar posiciones de fuerza que comprometieran la existencia de condiciones de competencia.

5.3. El dispositivo de gestión que se aplica en este mercado contiene particularidades notorias respecto a otras organizaciones comunes de mercado, con las que sin embargo comparte los elementos habituales tales como el sistema de precios y el régimen de exacciones reguladoras o restituciones a la importación y a la exportación. Estas particularidades son las siguientes:

a)un sistema, simple y general, de cuotas de producción;

b)una financiación, normalmente integral, de los costes de comercialización del excedente de la producción por encima del consumo por medio de cotizaciones a la producción;

c)un sistema de compensación de los gastos de almacenamiento entre los productores y los principales almacenistas de azúcar.

Estos elementos peculiares se explican en parte por razones históricas, tales como la existencia en el momento de la instauración de la organización común del mercado del azúcar de un problema de excedentes y de las disparidades de las economías azucareras que lo componían, y en parte también por la estructura específica del mercado antes mencionada (apartado 5.1.). El conjunto de estas medidas, clásicas y especiales, constituyó un dispositivo para conseguir la regulación y el control de una organización común de mercado potencialmente de los más fuertes y eficaces.

La deriva de un sistema

5.4. Tras 22 años de organización común del mercado del azúcar, es necesario constatar que el intento de convertir en comunitario este mercado ha sido un fracaso. Su evolución ha sido contraria al propio concepto de mercado común tal como se enuncia en el artículo 40 del Tratado y varios de los objetivos asignados a la Política Agrícola Común por el artículo 39 del Tratado CEE no se cumplen. En efecto, aunque alguno de los principios formulados en este artículo (aumento de la productividad, seguridad de los abastecimientos) se hayan conseguido hace mucho, la situación respecto a otros es muy diferente (en especial el desarrollo nacional de la producción agrícola, la estabilización del mercado y precios razonables para el consumo). Además de ello, un objetivo suplementario que se ha impuesto durante la década de los 80, el control de la producción, y a la vez el de los gastos derivados de los excedentes, está muy lejos de haberse alcanzado en el mercado del azúcar donde se registra un porcentaje de abastecimiento del orden del 150 % y un gasto bruto de aproximadamente 2 000 Mio ECU.

5.5. En la realidad actual, el mercado europeo del azúcar es todo menos un mercado común; de hecho se trata de la suma de cada uno de los mercados nacionales. La producción está vinculada a los territorios de los Estados miembros a través de las cuotas de producción nacionales. Al protegerse las producciones menos eficaces no se pueden desarrollar otras de mayor rendimiento. Las disparidades de partida, existentes al implantar la OCM o en la adhesión a ella, se mantienen. A esta perpetuación contribuyen en alto grado medidas denominadas transitorias que continúan en vigor pasado su horizonte inicial. El Comisario de Agricultura, vicepresidente de la Comisión, hizo la siguiente declaración en una alocución al Comité Económico y Social el 28 de septiembre de 1967, es decir, en pleno período de preparación de la OCM del azúcar: «Puede temerse que en un momento determinado el Consejo se ponga de acuerdo sobre un sistema tal que al cabo de un tiempo no sea posible realizar el Mercado Común del Azúcar (...). Todas las medidas que se deben tomar deberán hacer posible abrir las fronteras y llegar a conseguir la especialización de la producción azucarera. Esta cuestión merece una atención particular porque es la primera vez que han surgido tantas dificultades y que los intereses nacionales se defienden con tanta energía».

5.6. En realidad el sistema de cuotas de producción, que es la gran particularidad de este mercado desde su creación, el medio en teoría eficaz para mantener y orientar la producción, el sistema de cuotas de producción, el que ha producido el estado de esclerosis y de no consecución de la optimización que caracteriza a este mercado. En lugar de permitir la actuación de las regiones retrasadas y de facilitar la evolución de la producción en su conjunto hacia un óptimo macroeconómico dentro de las perspectivas de un mercado común, la realidad del régimen en su aplicación por las autoridades políticas ha tendido más bien a alejar el mercado del azúcar de sus objetivos. En cada cambio de régimen se ha prorrogado sistemáticamente el instrumento de las cuotas, inicialmente para proteger las producciones menos eficaces, especialmente las italianas, y a continuación para satisfacer a los nuevos países miembros, independientemente de que sus condiciones naturales sean o no propicias para el cultivo de la remolacha, con objeto de garantizarles al menos la autosuficiencia, con los ejemplos característicos de la cuota noruega para Dinamarca y de la nueva cuota de producción de remolacha para el Portugal continental. También se ha utilizado para garantizar a la vez a los antiguos países de la Commonwealth el mantenimiento de sus exportaciones de azúcar bruto al Reino Unido y a la industria de refinado británica este suministro de materia prima. El sistema de cuotas ha servido incluso para impedir que la isoglucosa pueda competir, con su menor coste de producción, con el azúcar.

5.7. El sistema de cuotas ha producido un resultado opuesto al previsto inicialmente. Si tenemos en cuenta que la principal razón de la ineficacia de este instrumento, de su improductividad, ha sido la nacionalización de las cuotas, se impone la conclusión de que una política de control de la producción basada en un sistema de contingentación, especialmente con precios generosos (véase apartado 5.11), está destinada al fracaso en cuanto adquiere la forma de cuotas nacionales gestionadas por los propios Estados miembros, que además, como ocurre con el azúcar, se perpetúa de hecho e incluso también de derecho.

5.8. Este régimen ha permitido que el mercado común del azúcar alcance un porcentaje de abastecimiento medio durante los últimos diez años del 150 %, que en un momento llegó al 173 %, y sea el más excedentario de los mercados comunes agrícolas. Como el excedente tiene que exportarse al mercado mundial, donde el nivel de precios es como promedio aproximadamente la mitad del precio de garantía comunitario - proporción especialmente desfavorable - y que alrededor de los dos tercios de estas exportaciones se hacen con restituciones que colman esta diferencia, la situación se traduce en un costo extremadamente alto, sobre todo si se le compara con la de otros mercados. Ahora bien, la superficie plantada de remolacha en la Comunidad podría reducirse sin ningún peligro para el abastecimiento del mercado interior en un 20 % como mínimo. Es inevitable concluir que así nos apartamos del principio de economía, que el Tribunal quiere recordar que es parte integrante de la buena gestión financiera.

5.9. Uno de los objetivos asignados a la creación de un mercado común es la especialización regional. Es necesario señalar que no se ha conseguido por las razones siguientes:

a)en primer lugar, en las sucesivas ampliaciones a países no todos igualmente adecuados para el cultivo de la remolacha se han concedido cuotas que permitían a estos países, en la práctica, conseguir más o menos el autoabastecimiento de azúcar. Desde el inicio, algunas medidas incluidas en el reglamento de base y a continuación perpetuadas, tales como los precios derivados, los precios mixtos y las ayudas nacionales, han ofrecido una compensación a la ineficacia económica de dichas producciones nacionales;

b)originalmente, las cuotas B, de especialización, tenían fundamentalmente un carácter móvil (se hablaba de «cuotas viajeras»). A la vez que progresivamente se las ha ido nacionalizando, la exacción destinada a financiar su exportación ha perdido su carácter selectivo. En efecto, el precio institucional está situado a un nivel tan generoso que incluso en las regiones menos propicias para la producción de azúcar de remolacha se produce azúcar B. De hecho, la imposición de cotizaciones diferentes, las cotizaciones A y B, en proporción variables según el Estado miembro equivale a un dispositivo de reparto entre los Estados miembros de los gastos derivados de las exportaciones de azúcar de cuota. El azúcar B se produce con casi la misma seguridad que el azúcar A.

5.10. El que se ha convertido en el verdadero azúcar de especialización es el azúcar C. Este azúcar fuera de cuota, que no es objeto de ninguna garantía comunitaria y que obligatoriamente se debe vender en el mercado mundial al precio de éste, se produce en cantidades que sobrepasan ampliamente el nivel de las variaciones que corresponderían a los imponderables metereológicos, lo que no deja de tener consecuencias presupuestarias. El volumen de las exportaciones C contribuye a deprimir el precio mundial y, con ello, a aumentar el tipo de la restitución a la exportación, con lo que estas exportaciones incrementan el coste de las de azúcar de cuota. No sólo esto, sino que cuando el precio del mercado mundial es favorable, los operadores privilegian las exportaciones de azúcar C en detrimento de las de azúcar de cuota. El efecto financiero combinado de estos fenómenos asciende a varias decenas de millones de ecus anuales a cargo del presupuesto comunitario.

5.11. La importancia de la producción y de las exportaciones de azúcar C sólo puede explicarse por la remuneración obtenida, con precios institucionales generosos, por la producción de azúcar de cuota. A la vez las favorecen medidas específicas tales como el derecho de trasladar una parte del azúcar C a la campaña siguiente, donde se convierte en azúcar A, y la obtención de una indemnización por almacenamiento sobre las existencias en cuestión. En la actual situación del mercado estas facilidades ya no están justificadas económicamente.

5.12. De lo anterior se desprende que el nivel actual de la garantía (cantidades y precios) es demasiado elevado. Las cuotas B se entienden como cuotas de exportación autofinanciadas cuando, de hecho, corresponden a un excedente que debería poder afrontar las condiciones del mercado mundial sin ayuda. En este sentido, el Tribunal considera que es posible lograr una reducción del paquete global de las cantidades garantizadas. Una gran parte de la actual cuota B, o incluso toda ella, podría asimilarse al actual azúcar C, aunque manteniendo la diferenciación del nivel de cotización y, por tanto, de precio entre A y B dentro de esta estructura reducida. Ello permitiría orientar geográficamente la producción hacia un óptimo económico y seguir financiando el coste de comercialización, reducido en consecuencia.

5.13. En contraste con el notable abastecimiento excesivo de azúcar, el de un endulcorante alternativo a base de cereales, la isoglucosa, se ha mantenido bloqueado en el mínimo nivel del 2 % de la cuota máxima. Técnicamente hablando, alrededor del 25 % del azúcar utilizado puede ser sustituido por isoglucosa. El Tribunal señala además que los países del sur, más adecuados para cultivar cereales de alta calidad que remolacha azucarera, se muestran reticentes ante esta interesante posibilidad.

5.14. Del orden de una tercera parte de las exportaciones de azúcar de la Comunidad, 1,5 Mio toneladas, tiene por objeto equilibrar las importaciones preferentes de azúcar de caña bruto proveniente esencialmente de los países ACP. Si bien originariamente esta práctica era explicable por la existencia de industrias azucareras en el Reino Unido y Portugal en el momento de su adhesión, es más difícilmente justificable a largo plazo cuando la cuota A comunitaria, a la que se asimila el azúcar ACP en lo que respecta a la garantía, sigue siendo suficiente para satisfacer el consumo interno. En la medida en que esta ayuda a la producción de azúcar de los países ACP tiene carácter de ayuda al desarrollo, convendría que presupuestariamente se la tratara como tal. Abundando en lo anterior, si esta ayuda debe recaer específicamente en el azúcar, el Tribunal plantearía la instauración de un simple sistema de garantía de precios a los productores de los países ACP que no implique costosos transportes de ida y vuelta del producto.

5.15. Teniendo en cuenta la importancia relativa en el mercado mundial de las exportaciones comunitarias (del orden del 25 % del conjunto del mercado y del 50 % del de el azúcar blanco), es indudable que se produce un efecto. Es un efecto depresor que para los países importadores, a menudo pobres, que se abastecen en este mercado constituye una ventaja, pero que para los países productores se convierte en un obstáculo económico para encontrar salidas comerciales rentables, especialmente para aquéllos en vías de desarrollo, que a veces dependen en gran medida de este tipo de producción. Parece indicado que se acometa el reexamen del sistema dentro de la actual Ronda de Uruguay.

Costes importantes

5.16. Las características de la gestión macroeconómica interna o externa inducen costes importantes para las finanzas comunitarias:

a)el coste muy elevado del excedente de abastecimiento estructural (correspondiente a más de un tercio del valor del consumo interno) y que gravita tanto sobre el presupuesto como sobre el consumidor final;

b)el peso presupuestario de las importaciones preferentes que en opinión del Tribunal gravan excesivamente los créditos de la Política Agrícola Común;

c)efectos específicos de la producción y la exportación de azúcar C, que se traducen en el presupuesto comunitario en gastos suplementarios invisibles.

A todo esto es necesario añadir el equívoco que representa el llamado principio de autoabastecimiento, como a continuación se evoca.

5.17. Habida cuenta de sus elementos constitutivos, el mercado del azúcar es relativamente fácil de controlar y su organización administrativa en los estamentos comunitario y nacional está relativamente bien estructurada. En general, los principios de gestión se llevan a la práctica de forma competente y, además, con datos relativamente fiables y contactos muy regulares entre los servicios comunitarios y nacionales. Pero falta algo importante. En el orden contable, y más precisamente en lo que respecta al mecanismo denominado de autofinanciación, el funcionamiento real de este mecanismo tal y como está definido en el reglamento de base y la consecución de su objetivo tal y como está enunciado en los considerandos del mencionado reglamento, no son objeto de verificación ulterior como lo exigirían los principios de una buena gestión financiera.

5.18. Este concepto de autofinanciación o «neutralidad presupuestaria» está relacionado con el principio, enunciado desde 1968 pero anunciado plenamente desde 1981, de la financiación de los costes de comercialización del excedente de la producción sobre el consumo comunitario por medio de cotizaciones a la producción. Con toda su aparente sencillez, este concepto merece algunas matizaciones:

a)en primer lugar, no significa que el mencionado mecanismo cubra todo el excedente de abastecimiento de la Comunidad: una parte de éste sigue gravando el presupuesto de forma estructural. Se trata principalmente de los costes de exportación del equivalente de las importaciones, una suma del orden de 535 Mio ECU anuales. Finalmente, y sin tener en cuenta la compensación de los gastos de almacenamiento, que constituye en sí mismo un sistema, la «autofinanciación» cubre bastante menos de la mitad del coste del mercado;

b)a continuación, es necesario citar el efecto presupuestario neto inducido por la aplicación del doble tipo de conversión del ECU (tipo agrícola para los montantes unitarios - tipo presupuestario para la contabilización de las consecuencias financieras), que es del orden de 44 Mio ECU como media en los seis últimos años, pero de 100 Mio ECU en los dos últimos años;

c)y finalmente, incluso si la parte de los gastos cubiertos por las cotizaciones a la producción la abonan las azucareras, esta imputación repercute en el consumidor a través del precio institucional, con lo que el rasgo distintivo del sistema de autofinanciación está entonces en imputar al consumidor, en lugar de al sujeto pasivo, una parte importante del coste del régimen. Este sesgo es el que puede nutrir la idea falsa de que este mercado se autofinancia, no grava el presupuesto e, incluso, no cuesta nada a la Comunidad.

5.19. Más allá de estas primeras constataciones, los análisis efectuados por el Tribunal, aún haciendo aparecer que con el actual sistema contable no es posible efectuar una conciliación concluyente, suscitan algunas dudas, especialmente sobre la exactitud de los importes utilizados en los costes de las restituciones a la exportación, importes que entran en el cálculo de las cotizaciones. Teniendo en cuenta a la vez que estos análisis son laboriosos y la importancia de una gestión transparente y controlable sería conveniente incluir en el sistema de declaración de los ingresos y gastos de los Estados miembros un desglose por campaña. Dado que los Estados miembros ya lo hacen así en sus sistemas de gestión, debería ser bastante factible.

5.20. El mercado del azúcar, cuyos gastos suponen en el presupuesto comunitario 2 000 Mio ECU, y sus ingresos 1 200 Mio ECU, cuesta a la Comunidad y al consumidor mucho más de lo que debería. Esto es específicamente la consecuencia de la no especialización y del sobreabastecimiento en condiciones artificiales y, de forma más general, el resultado de la tendencia a reflexionar a corto plazo, a la protección nacional y a la evaluación optimista que ha caracterizado siempre al proceso de decisión política sobre las modificaciones del régimen y las ampliaciones del mercado. Es indudable que se puede aprovechar la experiencia del pasado para la próxima revisión de la organización común del mercado, que debe entrar en vigor en 1993, tras la prórroga de dos años de la parte esencial del régimen actual que acaba de decidir el Consejo de Ministros. La coincidencia de fecha es tan significativa que el Tribunal no puede sino recalcar su trascendencia; el azúcar no puede quedar al margen de los cambios radicales que reclamará el gran mercado.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del 12 de septiembre de 1991.

Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

CONSIDERACIONES GENERALES

La Comisión comprueba con satisfacción que las conclusiones expuestas en el punto 5 del informe del Tribunal no ponen de manifiesto ninguna violación ni negligencia en la aplicación de la normativa que regula el sector del azúcar.

El lector que disponga de poco tiempo puede consultar las conclusiones de las respuestas de la Comisión.

1. Presentación de la organización común del mercado

Los mecanismos de gestión del régimen

Las cuotas de producción

1.15. La Comisión hace hincapié en que todas las transferencias de cuotas entre empresas efectuadas por los Estados miembros deben tener en cuenta el interés de cada una de las partes implicadas y en especial el de los productores de remolacha o de caña de azúcar en el marco estricto de la normativa comunitaria. La Comisión vela por que esto se aplique.

Otras cuestiones

Las normas sobre la importación

1.17. La Comisión considera oportuno recordar los balances definitivos de abastecimiento de azúcar comunitario de las campañas de producción 1986/1987 a 1989/1990.

Las importaciones de azúcar figuran en el cuadro siguiente.

El régimen financiero y presupuestario de la OCM

La nomenclatura presupuestaria

1.22. Una parte menos importante de los ingresos y gastos relacionados con el sector del azúcar se incluye en otras líneas presupuestarias distintas de las mencionadas en el cuadro 2 del informe del Tribunal.

Se trata de exacciones reguladoras a la importación (capítulo 10 del Título I, Recursos propios) y de restituciones a la exportación para el azúcar utilizado en productos transformados (capítulo B1-30 del Título B1-3, Gastos anejos) por importes estimados respectivamente en 190 millones de ecus (B) y 180 millones de ecus (B) (media de las 4 campañas de comercialización 1986/1987 1989/1990).

>SITIO PARA UN CUADRO>

La Comisión destaca que los gastos incurridos por los Estados miembros para la recaudación de las cotizaciones en el sector del azúcar corren a cargo del presupuesto comunitario al igual que los gastos de recaudación de otros recursos propios de la Comunidad. Por ello, estos gastos se inscriben en el capítulo 19 de la parte «Ingresos» del presupuesto comunitario.

El comentario sobre la línea presupuestaria 1119 no era erróneo sino incompleto. La Comisión lo ha modificado en su AP 1992.

Objetivos y modalidades de la investigación

Observaciones precedentes del Tribunal

1.27. Basadas en la propuesta de la Comisión, el Consejo adoptó en 1987 y 1988, previa consulta al Parlamento, las medidas sobre la instauración de una cotización complementaria (con el nombre de cotización de reabsorción especial para las campañas de comercialización 1986/1987 y 1987/1988). Estas medidas responden plenamente a las observaciones del Tribunal en sus informes anuales sobre los ejercicios 1985 y 1986.

Además, a partir de la campaña 1986/1987 la Comisión intensificó el análisis y el control que se efectúan en cada determinación, para mostrar claramente que hay un equilibrio financiero entre los gastos con los que corren los productores comunitarios y los ingresos de las cotizaciones correspondientes.

Por último, como consecuencia de las observaciones del Tribunal en su informe anual sobre el ejercicio 1988, la Comisión publicó, a partir del ejercicio 1989, una versión resumida de los resultados en los Anexos al Informe Financiero del FEOGA, Sección Garantía.

2. Las consecuencias macroeconómicas internas del régimen comunitario

La evolución histórica del sistema de cuotas

El segundo reglamento del azúcar y la primera ampliación 1975-1981

2.12. Si bien es cierto que el mercado mundial pasa por breves crisis, también es verdad que la seguridad de abastecimiento, sobre todo en un mercado tan especulativo, debe ser permanente.

2.15. Uno de los elementos que se consideraron para establecer los niveles de cuotas de los nuevos Estados miembros fue la producción tradicional durante un período de referencia. El que Noruega no se incorporara a la Comunidad no constituye, en opinión de la Comisión, justificación suficiente para reducir la cuota asignada a Dinamarca para la producción tradicional de esas 50 000 toneladas, ya que, naturalmente, estas exportaciones estaban cubiertas por las cotizaciones.

Apreciación general sobre la evolución del sistema de cuotas

2.29. La Comisión destaca que el mantenimiento del sistema de cuotas como instrumento de control de la producción, por sí solo, ha limitado las cantidades que pueden beneficiarse de las garantías comunitarias de precios. El haber mantenido un reparto geográfico de las cuotas muestra la voluntad de la Comunidad de salvaguardar un determinado nivel de producción en todas las regiones de la Comunidad y da testimonio de su preocupación por el mundo rural y por preservar la agricultura de la mejor manera posible en todas las regiones. Una especialización a ultranza habría repercutido negativamente en el nivel de vida de la población agrícola de algunas regiones y en el desarrollo rural de las mismas.

La Comisión se alegra hoy día de que los «padres» de la Europa agrícola tuvieran en su momento la preocupación por el «mundo rural» y por preservar la agricultura de la mejor manera posible en todas las regiones. Por lo demás, a este respecto, no deben olvidarse los otros objetivos del artículo 39 del Tratado: el nivel de vida de la población agrícola de esas regiones y las repercusiones sobre el desarrollo rural ocasionadas por un cambio de política, objetivos tan encomiables como la especialización a ultranza (a veces artificial).

La evolución de las condiciones de abastecimiento del mercado

El excedente de abastecimiento

2.30. Debe observarse que el azúcar blanco de la Comunidad se comercializa en el mercado mundial de este azúcar, donde existe una gran demanda que en modo alguno puede ser satisfecha en un futuro próximo por otros países.

La seguridad del abastecimiento

2.31 2.33. La Comisión toma nota, sin asumirlos, de los cálculos del Tribunal que indican que podría reducirse en un 20 % la superficie de cultivo de remolacha sin poner en peligro la seguridad del abastecimiento de la Comunidad. No obstante, se pregunta, en el caso de que siguiera esta sugerencia, qué especialización agrícola sustituiría a la remolacha y qué coste suplementario supondría esto para el presupuesto comunitario para exportar, por ejemplo, cereales. Una afirmación de este tipo por parte del Tribunal deberá analizarse en un contexto global para evaluar las incidencias de este planteamiento en otros sectores y en el presupuesto de la Comunidad.

El progreso racional de la producción, el reparto de las cuotas y la actitud de los medios profesionales

La aplicación a la remolacha azucarera y la creación de cuotas de especialización

2.36. La normativa comunitaria en materia de cuotas no conoce esta nueva noción de «cuotas B viajeras». Desde sus principios la cuota B ha estado siempre unida a la cuota A; la cuota B se define por un porcentaje de la cuota A o por una referencia de producción B. Si debe haber un «viaje» es por la transferencia total o parcial de cuota A + B entre empresas.

El reparto real de las cuotas

2.37 2.38. La Comisión recuerda que los precios institucionales en el sector del azúcar han estado congelados en ecus (A) durante las campañas 1985/1986 a 1988/1989 e incluso sufrieron una disminución del 2 % en 1989/1990. Esta política de precios se inscribe en el marco general de la evolución de la ayuda para los demás sectores agrarios.

Por otra parte, los precios aplicables en la Comunidad son totalmente acordes con los de otros países industrializados comparables que tienen también un régimen de ayudas.

Por supuesto que la Comisión no ve ninguna objeción a la instauración de una política dinámica incluso en las regiones del sur de la Comunidad; en dichas regiones también podría realizarse una especialización. La Comisión quiere recordar a este respecto que sigue fiel a su idea de que las cuotas (establecidas sobre la base de la producción de referencia y no de consumo), deben asignarse directamente a las empresas sin pasar por las cantidades de base nacionales, como ya propuso en 1974 al Consejo. Véase también la respuesta al punto 2.29.

Otras disposiciones generales que repercuten en la eficacia económica

Los precios mixtos

2.39 2.43. La Comisión recuerda que propuso en dos ocasiones suprimir la posibilidad del régimen denominado precios mixtos. De todos modos, este régimen nunca ha tenido una aplicación generalizada en el conjunto de la Comunidad.

Los precios regionalizados

2.44. Contrariamente a lo que sostiene el Tribunal, este suplemento de precios no está destinado a fomentar la producción en esa región sino a garantizar un mínimo de producción.

Italia sigue siendo, en opinión de la Comisión, estructuralmente deficitaria, al igual que la zona Irlanda/Reino Unido si se considera su producción de azúcar blanco de remolacha en relación a su consumo total. Efectivamente, como se indicó en la propuesta de la Comisión COM(90)323 final/2 de 26 de septiembre de 1990 sobre el régimen de las cuotas de producción del sector a partir del 1 de julio de 1991, se importan anualmente alrededor de 1,20 millones de toneladas de azúcar ACP y en 1988/1989 se produjeron 1 304 000 toneladas frente a un consumo de 2 375 000 toneladas.

Las ayudas nacionales

2.47. En virtud del tercer párrafo del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, el Consejo, a petición de un Estado miembro y por unanimidad, podrá decidir que una ayuda que se conceda a un Estado miembro sea considerada compatible con el mercado común. Eso es lo que ha ocurrido hasta el momento con las ayudas nacionales en el sector del azúcar.

Problemas específicos en algunos Estados miembros

La reestructuración en Italia

2.49 2.53. La evolución de la política comunitaria respecto a la producción de azúcar en Italia es un buen ejemplo de la complejidad de los elementos que deben tenerse en cuenta y una prueba de la voluntad a nivel comunitario de no tener como único objetivo «la optimización de la eficacia económica».

La situación de la isoglucosa

2.63 2.67. La Comisión considera que la incorporación de la isoglucosa a la OCM del azúcar estaba totalmente justificada dado que los mercados de la isoglucosa y del azúcar líquido están estrechamente vinculados al ser productos totalmente intercambiables. Para la Comunidad es impensable admitir la libertad total de producción de isoglucosa fabricada a partir de productos de base, la mayoría de las veces importados de terceros países sin obligaciones financieras, mientras que la producción de azúcar estaba limitada por el régimen de cuotas con responsabilidad financiera de los productores comunitarios. Este punto fundamental fue además reconocido explícitamente por el Tribunal de Justicia. En estos asuntos el Tribunal tuvo que fallar sobre la legitimidad de la aplicación de un régimen de cuotas de producción a la isoglucosa por parte de las empresas productoras de isoglucosa implicadas.

El Tribunal rechazó todas las quejas de estas empresas y consideró que ese régimen era perfectamente legítimo puesto que existía un régimen de cuotas de producción para el azúcar (sentencia del Tribunal del 29 de octubre de 1980 - asunto 138/79, véase considerandos nos 26-27 - asunto 139/79, véase considerandos nos 23-24-26).

Observación de conclusión

2.68. La Comisión no comparte en absoluto la opinión del Tribunal. Los artículos 39 y 40 no se limitan únicamente a los objetivos enunciados en este apartado.

3. Aspectos macroeconómicos Internacionales y mercado mundial del azúcar

El mercado mundial

El lugar de la Comunidad en el mercado mundial

3.5. La Comisión subraya que la cifra del 12 % se basa en hipótesis teóricas que no reflejan en modo alguno la realidad práctica.

Efectos económicos del azúcar C

Importancia relativa de la producción de azúcar C

3.8. La posibilidad en la normativa comunitaria de producir cantidades fuera de cuotas tiene su origen en el espíritu liberal de dicha normativa, que se negó a prohibir la producción por encima de las cantidades con garantías comunitarias.

Condiciones económicas de la producción fuera de cuota

3.13. Incluso una empresa que pague precios mixtos debe limitar sus compras de remolacha a un nivel que le asegure un beneficio sobre el total de su producción.

Influencia del mecanismo de traslado

3.14 3.15. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. El traslado sistemático de las cantidades de azúcar C ya no responde a la idea de traslado tal como se concibió en un principio para este azúcar. Por esta razón la Comisión propuso recientemente al Consejo [COM(90) 323 final, p. 2 de 26 de septiembre de 1990] suprimir la elegibilidad de este azúcar para el reembolso de los gastos de almacenamiento. Pero, como señala en la respuesta al punto 5.11, esta propuesta no se ha aceptado.

Efecto de las exportaciones de azúcar C sobre el coste de las exportaciones de azúcar de cuota

3.16 3.20. Además de las respuestas a los puntos 2.31 a 2.33, debe observarse que los cálculos del Tribunal se basan en la hipótesis teórica de que otros países exportadores no sustituirían las exportaciones de azúcar C comunitario hechas anteriormente.

Efectivamente, un descenso de las disponibilidades mundiales de azúcar blanco (por supresión del azúcar C exportado) llevaría a los países en vías de desarrollo, a los que exporta mayoritariamente la Comunidad, a disminuir su consumo. También sería así en la hipótesis de precios elevados en el mercado mundial, que repercutirían también en el consumo de estos países. Además la Comisión considera que sus exportaciones de azúcar blanco con garantía comunitaria realizadas de forma regular en cantidades limitadas desempeñan en realidad un papel regulador en el abastecimiento de azúcar blanco de estos países y por tanto en ese mercado, que es diferente del mercado del azúcar terciado. Por otra parte, los países desarrollados son los que disponen esencialmente de las instalaciones de refinado, que funcionan en general para el abastecimiento de estos últimos.

La Comisión hace hincapié en que los efectos de la producción de azúcar C, mencionadas por el Tribunal, son consecuencias indirectas de los objetivos principales en la materia. Por una parte, la Comunidad desea una política responsable de exportación mediante adjudicaciones regulares que no supongan movimientos bruscos a nivel mundial. Por otra parte, la Comunidad debe dar la posibilidad de producir por encima de las cuotas. De hecho, el régimen del azúcar en estos momentos debe dejar libre la producción fuera de cuotas, so pena de que lo censure el Tribunal de Justicia.

Efectos del protocolo ACP sobre el azúcar y del Protocolo con India

3.21. Las respuestas de la Comisión al punto 5.14 contestan a la mayoría de las observaciones del Tribunal en esta parte de su informe.

Puesto que se trata de gastos comunitarios originados por las importaciones preferenciales, es decir, las restituciones a la exportación de una cantidad equivalente de azúcar comunitario, la Comisión lo considera conforme con las normas financieras y los trata como gastos del sector agrario, con una explicación de su naturaleza específica en los comentarios de esos capítulos. Entre importaciones y producción propia la Comunidad se ha decantado por las importaciones para respetar sus compromisos con el Reino Unido y los países ACP (cf. Protocolos nos 17 y 22 anexos al Tratado de Adhesión del Reino Unido).

4. Consecuencias para las finanzas públicas comunitarias

Evolución de la situación presupuestaria

4.1. Los comentarios del Tribunal no tienen en cuenta que una gran parte de los gastos brutos, fundamentalmente las restituciones, deben atribuirse a la exportación de la cantidad equivalente a las importaciones de azúcar preferencial.

Esos comentarios, fundamentalmente los del final que establecen una relación entre los gastos y los ingresos, son contradictorios con el principio de solidadridad financiera del régimen reconocido por el propio Tribunal de Justicia (sentencia del Tribunal de 22.1.1986 - asunto 250/34 véase considerandos nos 19-20-21-22-25-30-32).

Los costes del excedente

La distribución de los costes

4.2. El Tribunal afirma que las «cotizaciones recaudadas a los productores se repercuten al mismo tiempo sobre los precios y, por tanto, sobre los consumidores».

La Comisión quiere manifestar que las cotizaciones se perciben de la producción y no del consumo y que, además, la carga ACP, que representa la parte esencial de los gastos presupuestarios, es totalmente independiente del consumo.

La Comisión recuerda que el método del cálculo de las cotizaciones a la producción se basa en determinar la parte de los gastos que corre a cargo de los productores comunitarios.

En opinión de la Comisión, el planteamiento del Tribunal debe tomarse con mucha prudencia en lo que respecta a las consecuencias de todas las importaciones y las de las variaciones de las existencias sobre los gastos globales de restituciones de un año en relación a los ingresos del mismo año.

4.3. La Comisión subraya que los cálculos realizados por el Tribunal por campaña, presentados en el cuadro 14, no tienen en cuenta el desfase de fechas entre la campaña azucarera y el año presupuestario.

Además, la Comisión considera que la forma en que el Tribunal presenta «la autofinanciación» del sector es cuando menos ambigua y su resultado es que globaliza, como dándolo por sentado, las cargas inherentes a las importaciones preferenciales - que son exclusivamente responsabilidad financiera de la Comunidad - y las cargas inherentes a la comercialización de los excedentes de producción comunitarios - que dependen, en virtud de los artículos 28 y 28 bis del Reglamento de base, exclusivamente de los productores a través de las cotizaciones a la producción recaudadas. Por tanto la comparación de los porcentajes citados de 42 % y de 58 % no tiene ningún significado en el régimen de autofinanciación del sector.

Los costes inducidos

4.5 4.6. La Comisión manifiesta que este análisis y las hipótesis en las que se basa son completamente teóricos:

a)Debe observarse que la cifra de 1 987 millones de ecus anuales citada por el Tribunal son los gastos brutos, es decir, sin contar los ingresos. Además no existe ninguna razón para relacionar los gastos de exportación con el valor del consumo; ambas cifras son totalmente independientes entre sí.

b)La Comisión hace hincapié en que la recaudación de las cotizaciones a la producción a las empresas supone necesariamente un coste para dichas empresas. Las cotizaciones se ingresan en el crédito del presupuesto comunitario en concepto de recursos propios de la Comunidad, con lo que se garantiza que la repercusión financiera sobre el consumidor del azúcar en su calidad de contribuyente al presupuesto comunitario sea neutra.

c)El coste presupuestario que el Tribunal atribuye a las obligaciones de la Comunidad por el Protocolo sobre el azúcar ACP/CEE y el acuerdo con India está compuesto por los gastos sobre las restituciones a la exportación que, de acuerdo con las normas contables y presupuestarias, deben clasificarse como gastos agrarios. No obstante, la Comisión se ocupa de que en los comentarios a las partes del presupuesto pertinentes se explique la naturaleza especial de dichos gastos.

d)La Comisión destaca la naturaleza hipotética de las estimaciones del Tribunal, que se basan fundamentalmente en la suposición de que las exportaciones de azúcar C comunitario no serían sustituidas sencillamente por las exportaciones de otro país exportador de azúcar blanco.

El control de la autofinanciación

El mecanismo

4.8. Teniendo en cuenta las grandes cantidades de azúcar que se importan en la Comunidad, sobre todo en régimen preferencial, a la Comisión no le parece extraño que las cantidades desviadas hacia la exportación mediante estas importaciones superen el excedente de producción de cuota A y B.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El siguiente análisis de los balances definitivos de abastecimiento de azúcar comunitario de las cuatro últimas campañas de producción muestra claramente la parte relativa de las exportaciones físicas de azúcar comunitario, debidas al excedente de producción de cuota A-B, frente a las importaciones y las variaciones de las existencias:

El problema de la verificación contable; El análisis contable; Resultados del análisis; Apreciación de la buena gestión financiera en el sector de la autofinanciación

4.9 4.14. La Comisión examinó ya en 1981, al elaborar la normativa actual, la posibilidad de determinar las cotizaciones a la producción basándose en datos contables, pero se descartó por inviable, debido fundamentalmente a las mismas dificultades técnicas que se le han planteado al Tribunal al intentar la verificación contable.

Por lo que se refiere al punto 4.13 a), la Comisión tiene un planteamiento estadístico que se fundamenta en las disposiciones reglamentarias. Por ello, lamenta que el Tribunal haya centrado su atención únicamente en la verificación/evaluación contable a la vez que se alegra de que la inspección del Tribunal no haya puesto de manifiesto nada irregular ni ilegal.

Otras observaciones específicas sobre la buena gestión financiera

Las restituciones a la exportación

4.15. El Tribunal constata que la Comisión no sigue sistemáticamente la realización de los compromisos de exportación contraídos en las adjudicaciones.

La Comisión no cuenta con un sistema de este tipo, pero junto con los Estados miembros, ofrece un sistema de vigilancia de la expedición de certificados que le permite estar al corriente de toda operación que considere anómala, todo ello encaminado a la buena gestión pero también a garantizar el buen financiamiento del régimen de autofinanciación. Además el nivel y el mecanismo de la garantía, vinculado a los certificados expedidos en virtud de las adjudicaciones parciales, son tales que permiten descartar hasta el momento cualquier operación anómala.

Por último, el sistema de adjudicación, el primero que se aplicó en las OCM, permite desde 1968 el control de las cantidades.

Las restituciones a la producción

4.16 4.17. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal.

5. Conclusión

Un dispositivo aparentemente coherente

5.1. La Comisión cree firmemente que después de más de 23 años de aplicación de la organización común de los mercados del azúcar, que ha evolucionado mucho a pesar de las apariencias, la gestión y los controles del sector son muy eficaces, tanto a nivel de los Estados miembros y de las empresas como a nivel de la Comisión. Se trata quizás de una normativa compleja pero, contrariamente a lo que pueda parecer, el azúcar es un sector complejo que requiere una gestión rigurosa y un control estricto.

Además, la producción de azúcar, a partir de la remolacha y de la caña de procedencia comunitaria, sólo representa un elemento en la gestión de una campaña azucarera, ya que la comercialización, sea para el consumo interno o para la exportación, depende también de las importaciones, de los intercambios intracomunitarios y de la variación de las existencias. Por otra parte el azúcar es un producto agrícola pero también un producto industrial, con un comportamiento en el mercado específico de esta característica que no se produce en otros productos cubiertos por los OCM.

5.2. La normativa comunitaria en materia de competencia se aplica también en el sector del azúcar. La Comisión vigila en este ámbito para, si procediera, tomar las medidas necesarias en caso de infracción como por ejemplo en 1973 (Decisión de la Comisión de 2 de enero de 1973, DO n° L 140 de 26.5.1973, pág. 17).

La deriva de un sistema

5.4. La organización común de los mercados del azúcar se conforma a los principios enunciados por el Tratado. Tanto la Comisión como el Consejo velan por que toda medida responda a estos principios.

La mejor prueba del éxito de la «comunitarización» del sector ha sido la introducción del principio de solidaridad financiera comunitaria con la instauración del sistema de autofinanciación [previsto por los artículos 28 y 28 bis del Reglamento base (CEE) n° 1785/81 del Consejo] por una parte, y por otra, el régimen de compensación de los gastos de almacenamiento, que también se autofinancia (previsto por el artículo 8 del mencionado Reglamento).

La Comisión opina que la realización de los objetivos previstos por el artículo 39 del Tratado responde globalmente a los mencionados objetivos y destaca que en el mercado del azúcar siempre han existido medidas de estabilización: las cuotas de producción y el sistema de autofinanciación. Estas medidas, que existen desde 1968 y que fueron reforzadas en 1981, 1986 y 1988, actualmente pretenden garantizar específicamente, con una base anual, la cobertura integral por parte de los productores comunitarios de los gastos ocasionados por la comercialización de los excedentes de producción comunitaria.

El porcentaje de abastecimiento del 150 % mencionado por el Tribunal incluye las importaciones que, por definición, no son producción comunitaria.

Los gastos ocasionados por los excedentes de la producción comunitaria están enteramente cubiertos por los productores como producción de cuotas A y B.

5.5. Es cierto que las cuotas están delimitadas por regiones (para asignarse posteriormente por empresas) y gestionadas en primera instancia por los Estados miembros (de acuerdo, eso sí, con normas comunitarias estrictas). Pero una política de este tipo manifiesta la clara voluntad de la Comunidad de salvaguardar, lo que es esencial para la Comisión, un determinado nivel de producción en todas las regiones de la Comunidad para contribuir directamente al desarrollo del mundo rural tanto a nivel del cultivo de la remolacha como a nivel de la fabricación del azúcar.

5.6 5.7. La Comisión reconoce que sería preferible, téoricamente, no tener que aplicar un sistema de cuotas de producción, pero la experiencia demuestra la eficacia de ese sistema como instrumento de gestión del sector y de control de la producción.

El hecho de que la producción continúe en las regiones que el Tribunal considera menos eficaces significa no obstante que la rentabilidad por hectárea sigue siendo satisfactoria aunque cesaran las ayudas. Además no hay que olvidar el aspecto agrario ni los componentes socioeconómicos y políticos de este tema. Al determinar los niveles de las cuotas, la Comunidad consideró la producción de cada región y las decisiones adoptadas en el caso de Portugal demuestran la firme voluntad de la Comunidad de estimular la producción de remolacha por falta fundamentalmente de otros productos agrícolas adecuados y de evitar la dependencia completa de las importaciones.

La Comisión considera absolutamente necesaria la aplicación del sistema de cuotas a la producción de isoglucosa. Dadas las similitudes de este producto con el azúcar líquido y dado que su producción desvía a la exportación una cantidad correspondiente de azúcar, está justificado que los productores de isoglucosa se hagan cargo de su parte de «excedente».

La Comisión no considera que los precios en el sector del azúcar sean «generosos», sobre todo si se comparan los precios aplicables en la Comunidad con los de otros países industrializados; por otra parte, los precios obtenidos en los países en vías de desarrollo la mayoría de las veces no tienen referencia económica. No obstante, esto no significa que no deban reducirse los precios garantizados en este sector.

Por otra parte, la gestión del sector del azúcar requiere un trabajo administrativo considerable que hasta el momento sólo pueden efectuar los Estados miembros. Por ello, la Comisión no ve la conveniencia, en cuanto a coste rendimiento, de justificar la transferencia de estas actividades a la Comisión. Además ya propuso en 1974, sin ningún éxito, que las cuotas se asignaran directamente a las empresas.

5.8. La OCM en el sector del azúcar siempre se ha caracterizado por la libertad total de producción, mientras que las cantidades que se benefician de las garantías comunitarias están limitadas por las cuotas de producción. Dado que, por una parte, el sistema de autofinanciación en el sector garantiza perfectamente, en opinión de la Comisión, que los productores corran con los gastos ocasionados por la comercialización de los excedentes de producción comuniaria de cuota A+B y, por otra parte, las exportaciones de azúcar fuera de cuotas (azúcar C) también corren totalmente a cargo de los productores, la Comisión no ve que, con el régimen aplicado, se aparte en modo alguno del principio de economía. La Comisión tampoco entiende «la necesidad financiera» de reducir la superficie plantada de remolacha, lo que por otra parte tendría consecuencias graves sobre la economía rural de las regiones señaladas por el Tribunal.

5.9. Las cuotas de los nuevos Estados miembros se determinaron a partir de la producción tradicional durante un período de referencia. La Comisión subraya que, como principio, las ayudas siempre han estado limitadas temporalmente y sujetas a prórroga. El régimen actual prevé una disminución en relación a las ayudas autorizadas en 1988/1989 del 30 % hasta 1992/1993.

La eficacia económica de las producciones supone, en opinión de la Comisión, un factor importante entre otros elementos de la política agraria compleja en la que la optimización de la totalidad de los factores debe ser el objetivo ideal. A este respecto, los precios mixtos nunca se han aplicado de forma generalizada en la Comunidad, sino únicamente en las regiones que pueden considerarse más aptas para la producción de remolacha (por ejemplo Países Bajos-Bélgica). Además la Comisión propuso en dos ocasiones suprimir la posibilidad de practicar el sistema denominado de precios mixtos, propuestas que nunca se aceptaron.

5.10. La posibilidad de producir azúcar fuera de cuota (azúcar C) permite garantizar el principio de libertad de producción de azúcar y de isoglucosa en la Comunidad pero dejándola totalmente a cargo de los productores mediante la obligación de comercializar sin garantías en mercados terceros.

Estrechamente relacionadas con las cantidades de azúcar que se trasladan a la campaña siguiente, las exportaciones de azúcar C contribuyen no obstante a estabilizar los precios en el mercado mundial, debido a la elasticidad de estas exportaciones gracias a las variaciones de precios.

La Comisión no comparte la opinión del Tribunal de que las exportaciones de azúcar como tales contribuyen a deprimir los precios en el mercado mundial. En realidad, las exportaciones de la Comunidad permiten, en la mayoría de los casos, el abastecimiento de países que no están en condiciones de producir su propio azúcar. En el caso hipotético de una reducción o incluso de la eliminación de la producción de azúcar C, es cierto que no podría descartarse un alza, a corto plazo, del nivel del precio en el mercado mundial pero está claro que a medio y a largo plazo la exportación comunitaria de azúcar sería sustituida por la producción de otros países exportadores de azúcar blanco que no sabemos si sería menos artificial que la producción actual de la CEE. Además, no se ha comprobado que cuando los precios en el mercado mundial son favorables las exportaciones de azúcar C hayan deprimido este mercado en detrimento de las exportaciones comunitarias con restitución. Por el contrario, los operadores siguen presentando ofertas aceptables en las adjudicaciones. Por estas razones la Comisión no considera que el azúcar C suponga indirectamente una carga suplementaria para el presupuesto comunitario. Por otra parte, si se suprimiera la superficie cultivada de remolacha C automáticamente la sucederían superficies sembradas de otras especializaciones, como por ejemplo los cereales, con la consecuencia de aumentar los gastos a cargo del presupuesto comunitario de los sectores implicados.

5.11. El hecho de que la producción de azúcar C esté condicionada por los precios elevados en el mercado mundial y que esta situación cíclica sea rara para el azúcar (entre 7 y 10 años) permite afirmar razonablemente que la existencia de azúcar C sólo tiene una incidencia marginal sobre dicho mercado.

Por lo que se refiere a la elegibilidad del azúcar C trasladada a la campaña siguiente para beneficiarse del reembolso de los gastos de almacenamiento, la propuesta reciente de la Comisión para suprimir su elegibilidad no se ha aceptado.

5.13. Es inexacto afirmar que los países del Sur de la Comunidad, como Italia por ejemplo, sean reticentes a las posibilidades de sustituir el azúcar por la isoglucosa. En las regiones del sur de Italia se ha previsto fabricar isoglucosa a partir de una variedad de sorgo. Ahora bien, el régimen del azúcar permite perfectamente, dentro de los planes de reestructuración en Italia, la transferencia sin límites de la cuota del azúcar hacia la cuota de la isoglucosa, a lo que la Comisión no vería ningún impedimento.

5.14. El Protocolo sobre el azúcar ACP/CEE establece que «la Comunidad se compromete, durante un período indeterminado, a comprar y a importar, a precios de garantía, cantidades determinadas de azúcar de caña, terciado o blanco, originario de los estados ACP, que dichos Estados se comprometen a suministrarle». También establece que su aplicación «estará garantizada dentro de la gestión de la organización común del mercado del azúcar». La importación física de este azúcar en la Comunidad constituye un elemento fundamental del acuerdo celebrado con los países ACP. Si siguiendo la sugerencia del Tribunal se comercializara inmediatamente en el mercado mundial el azúcar terciado en estado natural esto repercutiría sin duda en las cotizaciones de dicho mercado y no permitiría cumplir el compromiso de la Comunidad, contraído en la ampliación de 1973, de respetar las corrientes de intercambios tradicionales.

Por lo que se refiere al presupuesto, la Comisión debe respetar la nomenclatura de clasificación de los gastos presupuestarios, pero en los comentarios al capítulo B1-11 y en las observaciones generales al final de la subsección B1 explica la situación especial en relación con el Protocolo y el Acuerdo específico con India.

Debe observarse que esta clasificación presupuestaria de los gastos ocasionados por las importaciones preferenciales no impide el reconocimiento de su naturaleza especial, como así se hacía, por ejemplo, en la normativa comunitaria en materia de disciplina presupuestaria.

5.15. Si las exportaciones de azúcar, siguiendo la lógica de las observaciones del Tribunal, benefician a los países en vías de desarrollo importadores, por el contrario la obligación de la Comunidad de importar físicamente a precios de garantía una cantidad de 1,3 millones de toneladas de azúcar de los países en vías de desarrollo exportadores de azúcar beneficia a estos últimos.

Costes importantes

5.16. La Comisión no puede compartir las conclusiones del Tribunal por todas las razones aducidas a las respuestas anteriores.

5.18. La Comisión no comparte las conclusiones del Tribunal y precisa que la repercusión presupuestaria mencionada por el Tribunal se deriva de su cuadro 15 que, en realidad, sólo es una comparación entre los efectos sobre los gastos y sobre los ingresos del sector de lo que se ha convenido en llamar «efecto del doble tipo de conversión». Dado que los ingresos del sector cubren la parte de los gastos a cargo de los productores comunitarios, resulta evidente que las diferencias observadas por el Tribunal son únicamente el «efecto del doble tipo de conversión» sobre la otra parte de los gastos a cargo del presupuesto comunitario.

5.19. La Comisión toma buena nota de la sugerencia contable del Tribunal para verificar la justificación del autofinanciamiento del sector y no tiene inconveniente en suscribirla.

Reglamento n° 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 308 de 18. 12. 1967, p.1.

Reglamento (CEE) n° 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 359 de 31. 12. 1974, p. 1.

Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 177 de 1. 7. 1981, p. 4.

Propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, presentada por la Comisión, doc. COM(90) 323, de 26.9.1990. Esta propuesta dio lugar al Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo de 4 de febrero de 1991 (DO n° L 37 de 9. 2. 1991).

Reglamento n° 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 308 de 18. 12. 1967, p.1.

Artículo 26 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

En último lugar, el artículo 27 del Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, véase nota 3.

Párrafo primero del artículo 22 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

Artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, véase nota 3.

Reglamento n° 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 308 de 18. 12. 1967, p.1.

Reglamento (CEE) n° 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 359 de 31. 12. 1974, p. 1.

Informe Anual sobre el ejercicio 1985, DO n° C 321 de 15. 12. 1986, p. 35-36. Informe Anual sobre el ejercicio 1986, DO n° C 336 de 15. 12. 1987, p. 42-43. Informe Anual sobre el ejercicio 1988, DO n° C 312 de 12. 12. 1989, p. 87-99.

Propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, presentada por la Comisión, doc. COM(90) 323, de 26.9.1990. Esta propuesta dio lugar al Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo de 4 de febrero de 1991 (DO n° L 37 de 9. 2. 1991).

Reglamento n° 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 308 de 18. 12. 1967, p.1.

Noveno considerando del Reglamento n° 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, véase nota 1.

El tema de la especialización regional está tratado en los apartados 2.35 - 2.39 del presente informe.

Artículo 23 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

Artículo 24 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

Artículo 27 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

Artículos 25 y 32 del Reglamento n° 1009/67/CEE, véase nota 1.

Contribución de un experto de la FAO al coloquio internacional del azúcar de Londres en 1975. Este experto preveía un aumento del consumo de azúcar en los países de economía de mercado de 25 millones de toneladas entre 1975 y 1985 (con respecto a un nivel de aproximadamente 60 Mio t de consumo en 1973 en esta parte del mundo).

Propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, presentada por la Comisión, doc. COM(90) 323, de 26.9.1990. Esta propuesta dio lugar al Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo de 4 de febrero de 1991 (DO n° L 37 de 9. 2. 1991).

Reglamento (CEE) n° 577/90 del Consejo, de 4 de diciembre de 1990, sobre medidas transitorias y adaptaciones necesarias en el sector de la agricultura a raíz de la unificación de Alemania (anexo V - azúcar DO n° L 353 de 17. 12. 1990, p. 29).

Propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, presentada por la Comisión, doc. COM(90) 323, de 26.9.1990. Esta propuesta dio lugar al Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo de 4 de febrero de 1991 (DO n° L 37 de 9. 2. 1991).

-U. Koester y P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries, European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), p. 190. -I. M. Roberts, EC sugar support policies and world market prices, a comparative static analysis, Melbourne, 1982, p. 217. -J. Zietz and A. Valdez, The potential benefits to LDCs of Trade liberalization in Beef and Sugar by Industrialized Countries, Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 122 (4), 1986.

Fuentes en materia de elasticidad: -G. Gemmill, The world sugar economy: an econometric analysis of production and policies. Michigan 1976. -J. Roberts, O. Tie y S. Murphy, EEC sugar policies and world market prices. Quarterly Review of Rural Economy, vol 3, n° 4, 1981, pp. 309-319. -L. Schmitz y L. Goreux, The sugar policies of the European Community and the United States and their impact on the world sugar market. International Monetary Fund, DM/85/26, abril 1985. -U. Koester y P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries. European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), pp. 183-204.

Cálculos realizados por el Instituto de Economía Agrícola de la Universidad de Kiel (RF de Alemania).

Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 sobre disciplina presupuestaria, DO L 185 de 15.7.1988, p. 29.

El mecanismo llamado de autofinanciación y la correspondiente problemática de la verificación contable están tratados en los apartados 4.6 - 4.14 del presente informe.

Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO n° L 177 de 1. 7. 1981, p. 4.

Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, artículo 28, apartado 1, subapartado d), segundo párrafo: «estas pérdidas medias o ingresos medios serán iguales a la diferencia entre el importe total de las restituciones y el importe total de las exacciones reguladoras referidas al tonelaje total de los compromisos de exportación de que se trate;» DO L 177 de 1 de julio de 1981.

Informe Anual sobre el ejercicio 1988, DO C 312 de 12.12.1989, pp. 87 a 92.

El cálculo tradicional del grado de autoabastecimiento, es decir la relación entre la producción total de la Comunidad y la utilización interna da como media 127 % en la Comunidad durante las cuatro primeras campañas del régimen de cuotas vigente (1989/1990: 129 %, 1988/1989: 128 %, 1987/1988: 122 % y 1986/1987: 129 %).