INFORME ESPECIAL No 1/87 sobre LA CALIDAD DE LA AYUDA ALIMENTARIA Conformidad de los productos de la ayuda alimentaria a la normas aplicables de calidad, cantidad, embalaje, plazo y lugar acompañado de las respuestas de la Comisión (87/C 219/01) (Observaciones con arreglo al artículo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE)

ÍNDICE DE MATERIAS

Apartados

1.Introducción1.1 -1.5

2.Las normas aplicables2.1 -2.17

Los acuerdos de suministro2.4 -2.7

Exhaustividad de los acuerdos2.4

Aplicabilidad de los acuerdos2.5 -2.7

Reglamentación sobre la movilización de las ayudas2.8 -2.17

Ámbito de aplicación2.8

Complejidad2.9 -2.10

Homogeneidad2.11

Contenido2.12-2.17

Embalaje2.12-2.14

Inscripciones2.15

Transporte2.16-217

3.El control de la aplicación de las normas3.1 -3.42

Los controles no específicos3.3 -3.21

Adecuación de los controles no específicos3.3 -3.8

Falta de valor probatorio suficiente3.3 -3.7

Inobservancia de las exigencias propias de la ayuda alimentaria3.8

Complementariedad con los controles específicos3.9 -3.21

La autorización del fabricante3.9 -3.12

El control de fabricación3.13-3.19

El control de calidad previo al embarque3.20-3.21

Los controles específicos3.22-3.42

La autorización de las empresas3.22

El control de calidad efectuado por el adjudicatario3.23-3.24

El control de calidad efectuado a iniciativa del organismo de intervención previamente al embarque o durante él3.25-3.28

El control solicitado por el beneficiario3.29

Los controles pagados por la Comisión3.30-3.32

Consideraciones comunes a los controles para el embarque3.33-3.39

El embarque, etapa decisiva del control de calidad3.33-3.34

Valor excesivo concedido a los certificados de recepción o de conformidad en el embarque3.35-3.39

Control y seguimiento de la ejecución con posterioridad al embarque3.40-3.42

4.Responsabilidades y garantías4.1 -4.54

Valor desigual de las distintas formas de entrega desde el punto de vista de la calidad4.1 -4.4

Obligaciones, garantías y sanciones en las distintas fases4.5 -4.18

Las obligaciones de los agentes4.5 -4.8

Obligación del adjudicatario de ejecutar la ayuda4.5

Obligación del adjudicatario de reponer la ayuda ejecutada de forma defectuosa4.6

Obligaciones del organismo de intervención4.7 -4.8

Los seguros4.9 -4.11

Seguro de cereales retirados de las existencias de intervención4.9

Seguro de transporte marítimo de productos entregados en condiciones CIF4.10

Seguro de transporte en el caso de entrega en destino 4.11

Las fianzas4.12-4.14

Fianza de adjudicación4.12

Fianza de entrega4.13

Fianza por anticipo4.14

La responsabilidad financiera de los agentes4.15-4.17

Responsabilidad financiera del adjudicatario4.15

Retención sobre el pago del adjudicatario y garantía equivalente4.16

Rechazo por la Comisión de un gasto realizado por un organismo de intervención4.17

La garantía de la Comunidad4.18

Evaluación comparativa del objetivo de calidad4.19-4.54

¿ Quién es el beneficiario de la garantía ?4.19-4.23

Garantías de principio a fin o garantías que cubren únicamente una etapa de la ejecución de las ayudas4.24-4.26

Garantías realizables directamente o a través de un tercero4.27-4.33

Garantía de conservación del valor de la ayuda o sanción con valor disuasivo4.34-4.36

Alcance de la responsabilidad económica y definición de las obligaciones

4.37-4.50

Muy frecuentemente el titular de la garantía no hace uso de ella4.39-4.42

Las obligaciones de los agentes no son lo suficientemente estrictas4.43-4.50

La garantía de la Comunidad : ¿ último o primer recurso ?4.51-4.54

5.Elementos de reflexión para una reforma del sistema5.1 -5.24

Aligerar y acelerar los procedimientos5.1 -5.11

Superar la complejidad política de la ayuda alimentaria5.1

Inspirarse en procedimientos más sencillos ya existentes5.2 -5.4

Operaciones triangulares5.2

Las ayudas en productos oleaginosos5.3

Las ayudas de urgencia (artículos 950 del Presupuesto y 137 del Segundo Convenio de Lomé)5.4

Sugerencias para una reforma5.5 -5.11

Asegurar la coherencia de los documentos de gestión5.12-5.14

Mejor definición de los controles y las responsabilidades5.15-5.24

El seguimiento de la ejecución es indispensable, exista o no responsabilidad jurídica5.15

Necesidad de efectuar controles diferentes en las diferentes fases de la ejecución de las ayudas5.16

Sin una definición precisa de las responsabilidades los mejores controles no sirven para nada5.17

Aprobar más contratos con obligación de resultado5.18-5.20

Crear un procedimiento de recepción con audiencia de las partes que condicione el pago al adjudicatario5.21

Revisar el concepto de la póliza de seguro5.22-5.24

6.Cosclusión6.1 -6.3

Anexos :

páginas

Anexo 1 :Inventario y descripción de las entregas defectuosas comprobadas por el Tribunal25-34

Anexo 2 :Diferencias entre el régimen de movilización de los cereales y el de los productos lácteos que pueden incidir en la calidad de la ayuda35-37

Anexo 3 :Glosario38-42

Respuestas de la Comisión42-52

17. 8. 87No C 219/ 1. INTRODUCCIÓN

1.1. La ayuda alimentaria no puede satisfacer correctamente las necesidades para las que ha sido concedida a menos que llegue a su destino en la fecha y en la cantidad previstas y que la naturaleza, las características y el envasado de los productos sean satisfactorios y conformes a lo previsto. Esta conformidad se verifica en relación con el acuerdo de suministro y la reglamentación aplicable. De cualquier forma, los textos no pueden prever todos los casos y nunca podrán ser un sustituto del sentido común y la evidencia.

1.2. Las operaciones que culminan en la distribución de las ayudas son numerosas, complejas y políticamente delicadas:

(a)implican actividades de transformación, envasado, manipulación, almacenamiento, transporte y análisis de los productos;

(b)el Consejo y la Comisión, así como un gran número de agentes, que actúan dentro y fuera de la Comunidad, forman los eslabones de una larga cadena de respon-sabilidades;

(c)el equilibrio interinstitucional dentro de la Comunidad y las relaciones de ésta con los Estados miembros se conciben teniendo en cuenta la política global de ayuda al desarrollo y la política agrícola común.

1.3. En un informe especial, aprobado el 30 de octubre de 1980, el Tribunal de Cuentas efectuó un análisis de conjunto del sistema de gestión de la ayuda alimentaria. El presente informe profundiza este análisis en lo que se refiere a la conformidad de los productos entregados con las normas que dicta el derecho y el sentido común. El Tribunal elaboró una lista de las insuficiencias observadas (aproximadamente 90, relativas tanto a partidas aisladas como a series de partidas) durante sus misiones de control efectuadas entre 1981 y 1985 en más de 20 países y basándose en una investigación de los casos tratados por el servicio de lo contencioso de la ayuda alimentaria de la Dirección General de Desarrollo de la Comisión. Estos casos se relacionan en el anexo 1.

1.4. El número de partidas(1) de ayuda alimentaria entregadas en el período 1976-85, aproximadamente 8 000, es considerable. Por su parte, los 90 casos de entregas defectuosas de los que se da cuenta en el anexo 1 representan un número de partidas difícil de precisar, que es del orden de 200-400. De todas formas, el problema no consiste en evaluar la representatividad de algunos cientos de partidas en relación a los 8 000, sino en utilizar esta muestra para analizar las causas de las deficiencias y proponer solucio-

nes. Las lagunas y contradicciones del sistema actual, que son la causa de esas deficiencias, se han puesto de manifiesto en lo que se refiere a :

(a)las normas aplicables ;

(b)los controles efectuados ;

(c)las garantías establecidas.

El informe concluye con algunas recomendaciones para una reforma del sistema.

1.5. El 8 de enero de 1987 el Tribunal de Cuentas envió por primera vez el presente informe a la Comisión con el fin de permitir a esta institución elaborar sus respuestas. Pocos días antes había entrado en vigor el nuevo reglamento de bases de la política y la gestión de la ayuda alimentaria, el Reglamento CEE no 3972/86 del Consejo publicado en el Diario Oficial del 30 de Diciembre de 1986. Es evidente que todas las observaciones contenidas en el informe se refieren a acciones anteriores a la entrada en vigor del Reglamento (CEE) no 3972/86, el 2 de Enero de 1987. A pesar de ello se hace notar que las reformas introducidas por medio de este nuevo reglamento, que deberán ser completadas en breve con la reforma y unificación de los procedimientos de movilización de los productos (el proyecto de reglamento de la Comisión ha sido ya aprobado), coincide en varios puntos importantes con las sugerencias del Tribunal.

2. LAS NORMAS APLICABLES

2.1. La base de cualquier suministro de ayuda alimentaria la constituye un acuerdo de suministro. La Comunidad se compromete a entregar un número de toneladas de determinado producto y el beneficiario a cumplir determinadas condiciones de recepción y utilización del producto y a dar cuenta de ésta. El acuerdo, preparado y negociado por la Dirección General de Desarrollo (DG VIII), define los derechos y obligaciones del beneficiario.

2.2. La ayuda alimentaria se rige por una serie de disposiciones reglamentarias, en vigor hasta el 1 de Enero de 1987 ;

(a)el único texto de carácter general es el Reglamento (CEE) n° 3331/82(2) del Consejo de 3 de diciembre de 1982 sobre la política y gestión de la ayuda alimentaria, en vigor hasta el 1 de Enero de 1987 ;

(b)dos reglamentos contienen disposiciones aplicables a la movilización de los productos :

i(i)el Reglamento (CEE) no 1974/80 de la Comisión, de 22 de julio de 1980 (cereales y arroz)(3)(4) ;

(ii)el Reglamento (CEE) no 1354/83 de la Comisión, de 17 de mayo de 1983 (leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil )(5)(6) ;

(c)por otra parte, las ayudas alimentarias están sometidas a diversos reglamentos de política agrícola, no sólo cuando se trata de retirar la ayuda de las existencias de intervención, sino también a la hora de movilizarla en el mercado europeo ;

(d)las ayudas también deben respetar la legislación de los Estados miembros ; por ejemplo, determinadas normas sanitarias ;

(e)la ejecución de cada una de la acciones debe efectuarse según un reglamento de movilización y un anuncio de licitación propios, preparados por la Dirección General de Agricultura (DG VI) y aprobados por la Comisión previo dictamen de un comité de gestión.

2.3. El programa anual está definido por :

(a)el presupuesto, que aprueba los créditos por categoría de productos ;

(b)el Reglamento del Consejo que fija las reglas de aplicación para el año en cuestión (cantidades globales para entregar por categoría de productos, lista detallada de productos susceptibles de constituir ayuda alimentaria y lista de países y organismos susceptibles de recibir ayudas) en vigor hasta el último día de 1986 ;

(c)las asignaciones particulares de ayudas, decididas en cada caso concreto por la Comisión.

Los acuerdos de suministro

Exhaustividad de los acuerdos

2.4. Los acuerdos de suministro(7) indican la naturaleza del producto, la cantidad, el embalaje y, a veces, las inscripciones que deben figurar en el envase. Sin embargo,

(a)no entran en el período de entrega, que es objeto de acuerdos informales entre la Comisión y el beneficiario. Otros donantes no dudan en hacerlo. Esta falta de mención exacta del período de entrega da lugar a retrasos en las movilizaciones ;

(b)el puerto de embarque de una entrega FOB(8) tampoco está indicado en los acuerdos. Los licitadores eligen unilateralmente el puerto de embarque. Ello tiende a hacer que aumenten los gastos de transporte marítimo del beneficiario. En numerosos casos de entrega CIF(9) el puerto de desembarque tampoco está indicado en el acuerdo ;

(c)en general los acuerdos se limitan a indicar la naturaleza del producto sin ninguna otra precisión, lo que puede ocasionar el suministro de un producto que no responde exactamente a las necesidades locales. A este

respecto es interesante el caso de las 240 tm de butteroil entregadas en 1983 al programa alimentario mundial (PAM) para Marruecos : el contenido de gérmenes aerobios era superior al máximo autorizado por la reglamentación marroquí. Sólo se puede dar carácter obligatorio a tales normas nacionales mediante su inclusión en el acuerdo y el reglemento de movilización, ya que los organismos de intervención y los adjudicatarios no están obligados por la reglamentación del país beneficiario.

Aplicabilidad de los acuerdos

2.5. En un sentido amplio, el acuerdo de suministro es la carta oficial firmada por las dos partes, precedida y seguida de una correspondencia menos formal, en la que se precisan ciertos aspectos de la ayuda (período de entrega). La DG VIII define las acciones y suscribe los acuerdos de suministro. Más tarde remite una solicitud de movilización (10) a la DG VI, la cual procede o hace proceder por medio de los organismos de intervención a la movilización de las ayudas y establece el reglamento de movilización(11) y el anuncio de licitación(12).

2.6. Sucede a menudo que no se respeta la fecha de entrega prevista, comunicada por la DG VIII a la DG VI, debido a la lentitud de las operaciones de movilización. En concreto, la DG VIII debe reproducir en la solicitud de movilización ciertos detalles de los acuerdos para su transmisión a la DG VI e inclusión en el reglamento de movilización y la experiencia muestra que a veces estos tres documentos se contradicen :

(a)en el caso de un suministro de 15 000 tm de maíz a Mozambique, el acuerdo disponía la recepción en el puerto de desembarque, y el Reglamento de movilización en el puerto de embarque conforme a la solicitud de movilización ;

(b)en la entrega en 1983 (programa de 1982) al Líbano de 250 tm de aceite de soja a través de la OOPS(13), la carta oficial contenía contradicciones que hacían imprecisa la distribucción de los gastos, en concreto los de descarga, y en especial la transferencia de la responsabilidad sobre la mercancía del adjudicatario al beneficiario. Según una interpretación esa transferencia se producía en el puerto de desembarque, y según otra en el de embarque. El anuncio de licitación, al definir las condiciones de entrega como CIF, sin más explicaciones, situaba la recepción en el puerto de embarque, según el significado reconocido por la práctica comercial ;

(c)en el caso del suministro de 500 tm de leche desnatada en polvo concedidas a la Isla Mauricio y entregadas sin vitaminas en 1982, el acuerdo contemplaba la presencia de vitaminas. En la solicitud de movilización se había omitido este requisito ;

(d)en el caso del suministro de 5 000 tm de leche desnatada en polvo demasiado vieja entregadas a la India en 1982, el acuerdo señalaba que no tuviera más de seis meses en la fecha del embarque. El reglamento de movilización permitía hasta nueve meses y medio. La DG VI explicó que las existencias no permitían suministrar un producto más reciente. En realidad, en ningún momento las existencias de leche en polvo de menos de seis meses estuvieron por debajo de las 5 515 tm. Hubiera sido posible reunir las 5 000 tm recurriendo solamente a dos Estados miembros, Reino Unido, 3 140 tm y Dinamarca, 1 900 tm ; el resto, es decir, 475 tm, se encontraba en la República Federal de Alemania.

2.7. Estas situaciones surgen a veces porque no existe ningún documento que constituya la referencia esencial común para todas las partes interesadas. El acuerdo vincula al beneficiario y a la Comunidad. El reglamento de movilización va dirigido al organismo de intervención y al adjudicatario. Se trata, pues, de dos documentos distintos, elaborados por dos direcciones generales diferentes. La coherencia entre estos dos documentos, que debería asegurarse por medio de un tercer documento de enlace, la solicitud de movilización, no siempre se ha respetado.

Reglamentación sobre la movilización de las ayudas

Ámbito de aplicación

2.8. Las reglas de movilización de las ayudas se establecieron para los cereales (Reglamento (CEE) no 1974/80)(14) y para los productos lácteos Reglamento (CEE) no 1354/83(15), pero no existe un reglamento equivalente para los aceites vegetales ni para el azúcar y los otros productos . Esta importante laguna está paliada por disposiciones particulares en anuncios de licitación, que no pueden sustituir a un reglamento de valor permanente, cuidadosamente elaborado. Las entregas en destino son práctica común en toda clase de productos ; sin embargo, el Reglamento (CEE) no 1974/80 sobre la movilización de cereales no las contempla.

Complejidad

2.9. La movilización de la ayuda alimentaria está caracterizada por la repetida aparición en textos de carácter particular de disposiciones de carácter general y permanen-

te. Es cierto que se han codificado las reglas de movilización para los cereales entregados en condiciones FOB o CIF y para los productos lácteos. Pero para los demás las reglas se repiten en cada reglamento de movilización o anuncio de licitación en términos idénticos (naturaleza de los controles de calidad, lista de documentos que el adjudicatario debe presentar para ser pagado, normas relativas a los envases, obligación de depositar una fianza, etc.). Tampoco debe llevarse hasta el absurdo la separación en textos diferentes de reglas generales y de disposiciones específicas : un error de inscripción en sacos de leche en polvo se explicaba por un reglamento particular que exigía la inscripción a la República de Túnez , junto con la mención donación de la Comunidad Económica Europea establecida de forma general por el Reglamento (CEE) no 1354/83(16) sobre movilización de productos lácteos. Los sacos no llevaban más que la mención, indebidamente abreviada : donación de la CEE .

2.10. Determinadas disposiciones de política agrícola se aplican a la ayuda alimentaria, aunque de forma variable según los casos. Son numerosas las normas de calidad y acondicionmiento exigidas para la entrada en existencias de intervención y la ayuda alimentaria se beneficia de ellas cuando el producto proviene de esas existencias. Además, algunas de esas normas se aplican a una parte de los productos de la ayuda alimentaria movilizados en el mercado (productos lácteos).

Homogeneidad

2.11. El Reglamento (CEE) no 1974/80(17) (cereales) y el Reglamento (CEE) no 1354/83(18) (productos lácteos) presentan numerosas diferencias susceptibles de incidir en los problemas de calidad y que, en su mayor parte, no están justificadas dada la naturaleza de los productos (véase anexo 2).

Contenido

Embalaje

2.12. En el caso del butteroil , no existe ninguna disposición sobre la forma de los envases, ni el espesor o el peso de la chapa que los forma. La experiencia ha mostrado en numerosas ocasiones que el modelo más corriente, de 5 kg de capacidad, no es lo suficientemente sólido. No son suficientes los controles de resistencia de las cajas que contienen estos envases. A menudo las cajas llegan deteriorades y abiertas. La disposición sobre la resistencia al agua de las colas utilizadas no garantiza que sean duraderas. Tampoco está previsto el fleje de las cajas. La Comisión sólo conseguirá prevenir los deterioros con disposiciones técnicas fruto del estudio de los casos producidos.

2.13. En lo que se refiere a los sacos de leche en polvo, el Reglamento (CEE) no 1354/83(19) remite pura y simplemente a las disposiciones del Reglamento (CEE) no 625/78 de la Comisión, de 30 de marzo de 1978(20), relativo al almacenamiento público de leche desnatada en polvo en la Comunidad. Las condiciones en los países receptores exigen embalajes diferentes.

2.14. El Reglemento (CEE) no 1354/83(21) contempla la posibilidad de envíos de leche vitaminada en bolsas de 1 ó 2 kg acondicionadas en unidades de 20 kg. Esta fórmula es mejor pero poco utilizada y claramente relegada por la que han adoptado Suiza y Estados Unidos : envases de 2 a 5 kg.

Inscripciones

2.15. En lo que se refiere a las inscripciones en los envases, ciertas lagunas son imputables a los adjudicatarios, como, por ejemplo, la falta de la mención donación de la Comunidad Económica Europea a (nombre del país) o la fecha de fabricación del producto. Ahora bien, ha sido el reglamento el que ha omitido el modo de utilización y la fecha límite de consumo de los productos lácteos.

Transporte

2.16. La condición puerto de embarque comunitario con líneas regulares con el país destinatario , que la DG VIII intentaba imponer en sus solicitudes de movilización en condiciones FOB, quedaba a menudo reducida a puerto comunitario en los reglamentos de movilización. La elección del puerto se dejaba a discreción del adjudicatario y el beneficiario se veía a veces obligado a costear un flete a partir de ese puerto. El Reglamento de los Productos Lácteos (CEE) no 1354/83(22) añadió esta claúsula ; Dicho puerto se elegirá en función de la existencia de una conexión con el país destinatario durante el período de embarque fijado en el anuncio de licitación. Dicha conexión no podrá comprender ni un sólo transbordo en otro puerto europeo de la Comunidad . Esta claúsula, que falta en el Reglamento de los Cereales (CEE) no 1974/80(23), se incluye en todos los reglamentos de movilización de entregas de cereales en condiciones FOB. El adjudicatario sigue siendo el que elige unilateralmente el puerto de embarque. Esta elección puede influir en los costes sufragados por el beneficiario tanto o probablemente más que en los que debe soportar el adjudicatario y resultar en una reducción del valor económico neto de la ayuda.

2.17. En este sentido, sólo se formulan exigencias relativas a la calidad sanitaria y a la antigueedad de los buques cuando se trata de condiciones CIF y no cuando se trata de entrega en destino . La Comisión debe dotarse de los medios necesarios para evitar los numerosos armadores

desaprensivos cuyas tarifas sólo son competitivas debido a las arriesgadas condiciones de transporte en buques en estado deplorable, o a las prácticas de dumping de ciertos países.

3.EL CONTROL DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS

3.1. Para garantizar la calidad y la conformidad de la ayuda alimentaria existen los siguientes controles :

(a)procedimiento de autorización del adjudicatario ;

(b)procedimiento de autorización del fabricante ;

(c)control de fabricación del producto ;

(d)control sanitario del Estado miembro ;

(e)control de admisión en existencias de intervención ;

(f)control de calidad efectuado por el adjudicatario ;

(g)control aduanero de la cantidad ;

(h)control de calidad previo al embarque a iniciativa del organismo de intervención ;

(i)control de calidad del beneficiario previo al embarque ;

y, eventualmente,

(j)un control al desembarque ;

(k)un control a la llegada a destino.

3.2. Ciertos controles son específicos de la ayuda alimentaria, por ejemplo, los mencionados en (a), (f), (h), (i) y, en su caso (j) y (k). Las operaciones de ayuda alimentaria están sometidas a otros controles en virtud del derecho común de los Estados miembros o de la Comunidad. Tal es el caso de los controles mencionados en (d), (e) y (g). Según los casos, los controles mencionados en (b) y (c) son o no específicos.

Los controles no específicos

Adecuación de los controles no específicos

Falta de valor probatorio suficiente

3.3. El valor probatorio de los controles no específicos es a veces dudoso. En su realización no se tiene una participación activa de todas las partes, en el sentido de que el beneficiario no forma parte de ellos, ni siquiera está

presente. Por otra parte, exceptuando el aduanero, son ya controles antiguos en la fecha del embarque. Un certificado de calidad caduca en poco tiempo. Tal es el caso de los controles sanitarios efectuados por los Estados miembros según sus propias normas. Además, los resultados de esos controles sanitarios en los Estados miembros a veces son desmentidos por otros controles posteriores.

3.4. Los productos que han de retirarse de las existencias de intervención están sometidos a las normas y controles de admisión en existencias de intervención, cuando existen, lo que no siempre es el caso :

(a)en lo que se refiere a los cereales, no está previsto su control al 100 % antes de su admisión en almacén. Las muestras tomadas siguiendo un procedimiento contradictorio deben ser sometidas a análisis en un laboratorio autorizado únicamente en el caso de que no se llegue a un acuerdo sobre la calidad y las características del cereal ofrecido . En caso de acuerdo, no está previsto el análisis en laboratorio ;

(b)en lo que se refiere a los productos lácteos, se realiza un primer filtro mediante el procedimiento de autorización del fabricante y un segundo mediante controles durante la fabricación. Pero esto no se aplica a la mantequilla, la cual es producida por un número demasiado alto de agricultores y cooperativas. Al entrar en almacén, se analizan muestras para verificar el respeto a las normas de calidad. Además, la mantequilla está sometida a un período de prueba de almacenamiento de dos meses que, si resulta negativo, implica el rechazo.

3.5. Tras los controles del Tribunal sobre la calidad de las existencias, se puede dudar de que todas estas verificaciones sean efectuadas (véase Informe Anual relativo al Ejercicio 1985, capítulo 4). Además, deben hacerse tres observaciones :

(a)una vez admitido el producto en almacén, la reglamentación no prevé controles periódicos ulteriores ;

(b)el producto puede estar deteriorado en el momento de ser movilizado ;

(c)los casos de mala calidad son más frecuentes cuando el producto procede de existencias de intervención.

3.6. La Comisión es consciente de esto, hasta el punto de haber decidido costear controles sistemáticos relativos precisamente a las entregas procedentes de existencias de intervención, lo cual ha dado resultados excelentes (apartado 3.30) y prueba al mismo tiempo que los controles de admisión en existencias de intervención no son suficientes.

3.7. El control aduanero de las cantidades previsto antes del embarque no afecta más que al 0,8 %, 1 % ó 2 % de las cantidades totales exportadas(24).

Inobservancia de las exigencias propias de la ayuda alimentaria

3.8. Las disposiciones en materia de ayuda alimentaria son más rigurosas que las normas de derecho común. Para los cereales y el arroz, las normas de calidad sobrepasan a veces las condiciones mínimas exigidas para la admisión en intervención. Los sacos de leche en polvo difieren algunas veces de los que prevén los textos de la política agrícola común, y para los cereales, normalmente almacenados a granel, su ensacado es una operación que forma parte de la movilización. Finalmente, las inscripciones en los envases son específicas de la ayuda alimentaria. Así, incluso aunque siempre fueran fiables, los controles específicos no bastarían, ya que no tienen en cuenta las exigencias propias de la ayuda alimentaria. La reglamentación no siempre prevé la complementariedad con los controles específicos.

Complementariedad con los controles específicos

La autorización del fabricante

3.9. No existe un procedimiento de autorización para los cereales. En el caso de los productos lácteos, la cuestión es bastante compleja :

(a)la fabricación puede constar de dos fases :

(i)primera fase : fabricación de mantequilla o de leche desnatada en polvo ;

(ii)segunda fase (eventual) : transformación de la mantequilla en butteroil ;

(b)en los procesos habituales la vitaminación de la leche en polvo se efectúa durante la fabricación y es, por lo tanto, inseparable de ésta.

3.10. Para la primera fase de la fabricación, las disposiciones en vigor no siempre tienen el mismo alcance :

(a)cuando el producto se compra en el mercado, el artículo 3, apartado 3 del Reglamento (CEE) no 1354/83(25) remite al procedimiento de autorización para admisión en las existencias de intervención. Pero añade : únicamente podrá autorizarse a las empresas que dispongan de instalaciones técnicas adecuadas para cumplir las obligaciones previstas en el presente reglamento , es decir, previstas específicamente para la ayuda alimentaria ;

(b)para los casos de retirada de las existencias de intervención, los productos de la ayuda alimentaria se benefician automaticamente del procedimiento de autorización para la entrada en existencias. Pero ello no implica cumplir las obligaciones específicas de la ayuda alimentaria. Como la reglamentación de la ayuda alimentaria es más estricta que la reglamentación general, se produce una laguna.

17. 8. 87No C 219/3.11. La autorización del fabricante de la segunda transformación no está regulada de manera más homogénea:

(a)en lo que se refiere al butteroil (fabricado casi exclusivamente para la ayuda alimentaria), el procedimiento de autorización es específico y exige instalaciones técnicas apropiadas para cumplir las obligaciones propias de la ayuda alimentaria ;

(b)en los casos de vitaminización de la leche desnatada en polvo, el reglamento no incluye una disposición paralela a la del butteroil . Esta laguna parece ser resultado de un puro olvido.

3.12. En caso de infracción de las condiciones de autorización, ésta es retirada temporal o definitivamente. Este conjunto, más bien complejo, constituye un andamiaje jurídico carente de homogeneidad y exactitud. De ello resulta, sobre todo, que los fabricantes proveedores de ayuda alimentaria que hacen uso de las existencias de intervención eluden las condiciones de autorización propias de la ayuda alimentaria.

El control de fabricación

3.13. En lo que se refiere a los productos lácteos, el control durante la fabricación sólo es específico y sistemático para el butteroil y la vitaminización de leche desnatada en polvo. En cuanto a la mantequilla, el control de fabricación no está previsto en la reglamentación comunitaria. Para la leche en polvo, el Reglamento (CEE) no 1354/83(26) hace extensivo a los productos comprados en el mercado el control durante la fabricación previsto para los entregados a intervención.

3.14. Al estar previstos en un reglamento de la política agrícola común, estos controles de la primera fase de fabricación no son específicos de la ayuda alimentaria. Son periódicos, frecuentes , como lo indica este reglamento, pero no son sistemáticos, es decir, no se efectúan en todas las partidas. Por consiguiente, de ningún modo se les puede considerar garantes de la calidad de cada suministro de ayuda alimentaria.

3.15. La verificación de que las materias primas utilizadas son únicamente la leche o los componentes lácteos autorizados sólo puede hacerse durante la fabricación. Así, los laboratorios declaran que es imposible, a partir de los análisis existentes, saber a posteriori con certeza si el butteroil contiene o no materias grasas vegetales. Desde el punto de vista del precio de coste la sustitución de la mantequilla por aceite vegetal es muy tentadora : en 1986, el aceite vegetal valía aproximadamente 1 100 ECU/tm y la mantequilla 3 100 ECU/tm. Las mismas consideraciones valen para la leche desnatada en polvo y el suero lácteo en polvo.

3.16. En la fase de autorización de empresas se toman ciertas precauciones. Para la leche desnatada en polvo, la planta de producción no puede ser autorizada a menos que

se comprometa a mantener permanentemente registros del origen de las materias primas, las cantidades tratadas y producidas, el procedimiento de fabricación y la identificación de los lotes producidos. Del mismo modo, para la fabricación del butteroil únicamente podrá autorizarse a las empresas que dispongan ... de locales que permitan el aislamiento e identificación de las posibles existencias de materias grasas no butíricas .

3.17. Pero aunque las instalaciones separan claramente los almacenes y las cadenas de fabricación de productos autorizados de los de otros productos, faltaría por controlar que no se produzcan interferencias fraudulentas durante la fabricación y que no se cometan fraudes en la teneduría de registros. Para que estos controles, si no sistemáticos, sean eficaces, deberían ser inopinados y producirse en cualquier momento. El Tribunal de Cuentas ya tuvo ocasión, a raíz de un control en una empresa fabricante de butteroil , de descubrir en sus locales un gran número de bidones de aceite vegetal vacíos. Para verificar el uso que se había hecho de este aceite, hubiera sido necesario estar presente en el momento de su utilización, o realizar una inspección a fondo de sus documentos comerciales. Un adjudicatario que había cometido un fraude de ese tipo en entregas efectuadas en 1976 y 1977 fue identificado por la Comisión, sin que le hayan sido aplicadas sanciones económicas en la liquidación. Una misión del Tribunal descubrió en Indonesia un caso de suministro de leche en polvo que levantó las mismas sospechas de adición de materias vegetales.

3.18. El artículo 7 del Reglamento (CEE) no 1354/83(27) dispone de manera muy general que : Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar ... la ausencia de materias grasas no butíricas en los productos comprendidos en un suministro , en concepto de ayuda alimentaria. En caso de retirada de las existencias de intervención, el adjudicatario se compromete a fabricar el butteroil que deba suministrarse exclusivamente con la mantequilla que retire a tal efecto del organismo de intervención . Lo cual ofrece solamente una garantía teórica.

3.19. En resumen, los controles durante la fabricación son en muchos casos insuficientes. Se refieren a la fabricación del producto a partir exclusivamente de las materias primas previstas y las cantidades producidas y a la conformidad del envase y del marcado, pero no suelen incluir el análisis químico y bacteriológico del producto.

El control de calidad previo al embarque

3.20. En el caso de los cereales, este control es obligatorio. No sucede lo mismo con los productos lácteos, para los que el control de calidad sólo es obligatorio :

(a)cuando el producto se compra en el mercado ;

(b)en el proceso de vitaminización de la leche en polvo o de la transformación de mantequilla en butteroil .

Así pues, para un producto de primera transformación - mantequilla, leche desnatada en polvo no vitaminada - procedente de existencias de intervención, no está previsto, en principio, ningún control antes del embarque.

3.21. Es cierto que cuando el beneficiario no está representado en el embarque de una entrega FOB o CIF para extender al adjudicatario el certificado de recepción (que debe certificar la calidad conforme de la mercancía), el organismo de intervención debe sustituirle y entregar un certificado equivalente a un certificado de recepción. Ello implica verificar la conformidad de la mercancía, incluso en el caso de producto lácteo procedente de existencias de intervención. En cambio, en caso de un FOB o un CIF en el que el beneficiario estuviera representado, y no hubiera solicitado la verificación y en el de una recepción en destino, en que no es necesario que se extienda un certificado en el embarque, hay una clara ausencia de control de calidad previo al embarque.

Los controles específicos

La autorización de las empresas adjudicatarias

3.22. Las empresas que participan en un suministro de ayuda alimentaria, ya sea como fabricantes, intermediarios comerciales o transportistas, deberán ser empresas autorizadas. En el caso de los cereales, no está prevista tal autorización del proveedor. Esta omisión ha permitido al mismo adjudicatario entregar sucesivamente 15 000 tm de maíz no conforme a Mozambique, 8 000 tm de maíz no conforme a Burkina Faso, y varias partidas de maíz de calidad impugnada por los beneficiarios.

El control de calidad efectuado por el adjudicatario

3.23. En el caso de los cereales, el adjudicatario no está obligado a efectuar controles de la mercancía que le es entregada. En el caso de productos lácteos debe verificar las cantidades puestas a su disposición y la calidad de los envases. Excepto en el caso del butteroil , en el que los interesados pueden, antes de comprometerse, examinar la mantequilla, no se hace ninguna mención a la calidad de los productos. No hay ninguna razón que justifique esta diferencia de trato.

3.24. Naturalmente, nada impediría al adjudicatario efectuar controles de calidad. Pero dichos controles correrían a su cargo. La necesidad del control de calidad se deja sentir, sobre todo, en el marco de operaciones comerciales donde el comprador tiene un evidente interés en asegurarse de la

buena calidad de la mercancía, con el fin de evitar cualquier sanción por parte de su cliente. En una operación de ayuda alimentaria, el beneficiario, que hace el papel de cliente, carece del poder de sanción propio del que paga. Por otra parte, un Estado pobre no está en la mejor posición para intervenir con vigor y eficacia en las relaciones comerciales europeas. Además, una dificultad objetiva reside en la dispersión, a veces inconcebible, de los depósitos de los que una sola partida debe ser retirada. En el caso de los productos lácteos entregados a Túnez en 1983, 421 tm de mantequilla hubieron de retirarse de tres almacenes diferentes situados en dos departamentos franceses no limítrofes y 1 000 tm de leche en polvo de cinco depósitos diferentes rapartidos por toda Francia.

El control de calidad efectuado a iniciativa del organismo de intervención previamente al embarque o durante él

3.25. El control de calidad de los cereales se efectúa siguiendo el procedimiento de participación de las partes : se invitará al adjudicatario y al representante del benefi-ciario a participar en dicha operación . Ello no está previsto en el caso de los productos lácteos. También la palabra participar debe matizarse. El término figura en la versión francesa del Reglamento. Take part es un buen equivalente en inglés. Los equivalentes alemán ( teilnehmen ) y danés ( deltage ) son igualmente satisfactorios. Por el contrario, el italiano presenziare y el neerlandés aanwezig zijn tienen el sentido mucho menos marcado de asistir .

3.26. Otras diferencias entre cereales y productos lácteos :

(a)en el caso de cereales, el organismo de intervención hará que se efectúe un control por un laboratorio independiente ; en el caso de los productos lácteos controla el propio organismo, lo que no representa la misma garantía de objetividad ;

(b)los controles se efectúan normalmente en el puerto. Para la leche en polvo vitaminada y el butteroil se da por válido el control de fabricación, cuyas insuficiencias ya han sido puestas de relieve. Además, en el momento del embarque, ese antiguo control ha perdido parte de su valor.

3.27. En varias ocasiones, determinados organismos de intervención han aplicado mal la reglamentación :

(a)en el caso de 500 tm de leche en polvo entregada a China en noviembre de 1981, el organismo belga no efectuó el control de conformidad reglamentario ;

(b)el control de calidad previo al embarque de 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en julio de 1983 por la Comisión fue efectuado por el propio organismo de intervención francés :

ii(i)debería haber sido efectuado por laboratorios independientes. En el marco del procedimiento

por infracción incoado contra Francia por motivo de esta movilización, la Comisión omitió este punto ;

i(ii)el organismo declaró la mercancía conforme a la calidad requerida tomando como referencia las calidades mínimas para la admisión en intervención, menos estrictas que las normas de calidades-tipo aplicables ;

(iii)el organismo de intervención sólo encontró para defenderse la excusa de que reglamento de movilización no precisaba que el maíz debiera ser adecuado para el consumo humano . Ese reglamento, parecido a todos los reglamentos anteriores, hacía referencia, al igual que aquéllos, a la ayuda alimentaria y a la reglamentación de carácter general de la ayuda alimentaria, que precisa, a mayor abundamiento, que la ayuda se suministra con fines humanitarios para elevar el nivel nutritivo de las poblaciones beneficiarias , lo que excluye cualquier confusión con el suministro de alimentos para consumo animal.

3.28. Los numerosos ejemplos de calidad defectuosa de productos cubiertos por un certificado de conformidad inducen a pensar que, en muchos casos, este certificado, emitido por el organismo de intervención, es entregado sin una verificación en profundidad, debido al hecho de que el beneficiario está ausente en el momento del embarque.

El control solicitado por el beneficiario

3.29. En el caso de los productos lácteos, el beneficiario puede exigir un control de la calidad, la cantidad y el envase de la mercancía antes del embarque. Si tras ellos el beneficiario objeta, el organismo de intervención encarga un segundo control cuyos resultados son determinantes. En el caso de los cereales, los textos sólo autorizan al beneficiario a participar en el control de calidad promovido por el organismo de intervención. También puede impugnar el resultado. Ello da lugar a un segundo control determinante, efectuado obligatoriamente por otro laboratorio. Hasta fecha reciente, el beneficiario rara vez estaba representado en el embarque. En el acuerdo de suministro no se le informaba de la facultad que le concedían los reglamentos. Asimismo, los gastos ocasionados por los controles solicitados corrían a cargo de la parte perdedora, lo que podía hacer dudar a más de uno. No obstante, esta situación ha evolucionado gracias a los controles que paga la propia Comisión.

Los controles pagados por la Comisión

3.30. Actualmente, la Comisión hace un uso más generalizado (64 % de 1,7 millones de ECUS en 1985) de los créditos reservados a los controles de calidad y no utilizados durante mucho tiempo (menos del 10 % de 1981 a

1983). En lo que se refiere especialmente a los productos lácteos de intervención, la Comisión decidió comprometerse en los controles pagándolos más frecuentemente ella misma. De ello ha resultado, según afirma, una disminución importante de los casos de quejas por mala calidad.

3.31. Desde entonces, algunos organismos de intervención han obstaculizado esos controles invocando la falta de una base jurídica que conceda a la Comisión el derecho de efectuar en su propio nombre controles de calidad. Como respuesta, la Comisión decidió pagar controles efectuados no sólo en su propio nombre, sino también en nombre de los beneficiarios y a petición suya. Los acuerdos de suministro fueron modificados con el fin de informarles de ello y se encargó a la Dirección General de Desarrollo la tarea de sensibilizar a los países beneficiarios sobre esta posibilidad. Incluso si estas medidas no son las únicas que han de tomarse en materia de control de calidad, deberían ya suponer una mayor implicación del beneficiario en el seguimiento de la ejecución de las ayudas y una sensible reducción del número de casos de mala calidad. Pero la obstrucción por parte de organismos de intervención se manifestó igualmente en casos de ese tipo, a pesar de una base jurídica ya innegable, al menos para los productos lácteos.

3.32. El Tribunal de Cuentas no puede sino animar a la Comisión a perseverar en la vía del incremento de los controles mediante la elaboración de propuestas de modificación de los reglamentos que le permitan, sin ambigueedades, efectuar controles también en su propio nombre.

Consideraciones comunes a los controles para el embarque

El embarque, etapa decisiva del control de calidad

3.33. En comparación con todos los controles realizados con anterioridad, los previos al embarque tienen una importancia fundamental. Constituyen el último tamiz destinado a comprobar la conformidad de los suministros, no sólo con las normas generales de inspección sanitaria, sino también con las disposiciones específicas de la ayuda alimentaria de que se trate, tales como tonelaje y características precisas de los productos y de su envasado. Su importancia se aprecia también en relación a todas las fases posteriores de la ayuda. En las condiciones entrega en destino (28), aunque la calidad se evalúe definitivamente a la llegada al destino, los controles de embarque tienen por objeto eliminar sin más dilación las mercancías que no son conformes en ese momento. En las ayudas financiadas solamente hasta el puerto de embarque(29) o de desembarque(30), las más numerosas con mucho, el descargo (31) a los agentes europeos, en particular al adjudicatario, el cual puede cobrar sus servicios inmediatamente después, se da en el momento del embarque.

3.34. No siempre ha sido así. Según el antiguo Reglamento de Movilización de Productos Lácteos, el Reglamento (CEE) no 303/77, de 14 de febrero de 1977(32), en un caso de financiación hasta el puerto de desembarque, la

entrega se consideraba efectuada, y los riesgos pasaban del adjudicatario al beneficiario, en el momento del desembarque. Por otra parte, en el caso de una financiación hasta el puerto de desembarque, no se aplicaba el concepto de FOB comercial(33), sino el FAS(34). La Comisión modificó ese sistema para ajustarse a las prácticas y a las acepciones comerciales corrientes de FOB y CIF(35)(36).

Valor excesivo concedido a los certificados de recepción o de conformidad en el embarque

3.35. El decisivo valor jurídico concedido a los controles y a la recepción en el momento del embarque no es satisfactorio. En primer lugar, los controles previos al embarque presentan lagunas y no siempre son fiables (véanse apartados 3.20, 3.21 y 3.25-3.28). Por otra parte, todas las consecuencias de incidentes que puedan producirse después del embarque recaen sobre el beneficiario, incluso cuando la Comunidad financia hasta el momento del desembarque. Esta solución es comprensible en el marco de exportaciones comerciales en las que el comprador puede sancionar los incumplimientos del vendedor rehusando pagar el suministro o cambiando de proveedor en el futuro. Pero el beneficiario de una ayuda alimentaria no dispone de estas armas económicas. Por tanto, el ajuste de las condiciones de entrega de las ayudas alimentarias a los usos comerciales pierde gran parte de su justificación.

3.36. Hay más. El sistema de expedición de certificados de recepción en el embarque se basa en la ficción de que los resultados de los controles efectuados se elaboran y comunican inmediatamente a los interesados, permitiendo así al beneficiario (o al organismo de intervención) expedir con conocimiento de causa los certificados de recepción (o de conformidad) inmediatamente después de la carga . Esta ficción está muy lejos de la realidad. Los controles de calidad encargados a laboratorios por los organismos de intervención, sobre todo en materia de productos lácteos, necesitan varios días, incluso varias semanas, hasta la comunicación de los resultados.

3.37. Sucede lo mismo cuando es el beneficiario quien solicita un control. El calendario de envío de 1 000 tm de leche desnatada en polvo y de 345 tm de butteroil entregadas a Túnez dentro del programa de 1982 es elocuente a este respecto :

-Toma de muestras a cuenta de Túnez

8 11 1983 ;

-Análisis solicitados por Túnez al Laboratorio Central de Higiene Alimentaria (Francia)

10 11 1983 ;

-embarque en Amberes

14 11 1983 ;

-expedición de certificado de recepción

14 11 1983 ;

-desembarque en Túnez

29 11 1983 ;

-resultados de los análisis solicitados

12 12 1983,

es decir, 28 días después de que hubiera zarpado el barco e incluso 13 días después del desembarque.

3.38. Es impensable que un barco espere pacientemente estos resultados para levar anclas. Muy a menudo el barco zarpa antes de los resultados del primer control y está ya lejos cuando se dispone de los resultados del segundo control determinante previsto por los reglamentos en caso de impugnación del primero.

3.39. No se puede, pues, aceptar que estos certificados de recepción y de conformidad tengan un valor de descargo incondicional. En ellos debería figurar una claúsula de conformidad salvo vicios ocultos a la que se pudiera recurrir a la vista de los resultados de controles científicamente válidos. Por otra parte, la jurisprudencia en materia comercial, menos draconiana que los textos comunitarios relativos a la ayuda alimentaria, apunta en esa dirección. Admite que la aceptación de la mercancía en el embarque, para las ventas CIF o FOB, puede impugnarse en el momento de la llegada a destino si la mala calidad no fuera susceptible de ser descubierta por un examen ordinario antes del transporte marítimo. Los expertos de organismos de intervención reconocen que el sistema actual de controles de calidad es imposible de aplicar en el momento del embarque. En el estado actual de la reglamentación, los certificados de recepción y de conformidad, en lugar de ofrecer una garantía eficaz en interés del beneficiario, sirven más para completar lo antes posible la documentación que permite al adjudicatario cobrar sus servicios.

Control y seguimiento de la ejecución con posterioridad al embarque

3.40. Las normas legales en vigor no prevén controles en el desembarque en ninguna de las condiciones de entrega. Pero a pesar de ello el Tribunal ha observado que en los últimos años se ha ido imponiendo la costumbre de hacer efectuar controles a todos los productos y a toda la financiación comunitaria en las condiciones y casos siguientes :

(a)se han generalizado los controles en el embarque a cuenta del beneficiario ;

(b)en las entregas CIF se han efectuado controles selectivos en el puerto de embarque en caso de destinos con riesgos particulares ;

(c)en las entregas en destino, siempre que las condiciones materiales lo han permitido se han efectuado controles en el destino de forma sistemática ;

(d)en operaciones triangulares los contratos contemplan en todos los casos controles a la salida y a la llegada de la mercancía.

Los controles en destino deberían ser obligatorios de forma sistemática.

3.41. Sería tanto más necesario prever minuciosamente el procedimiento aplicable a estos controles por cuanto que las condiciones locales para efectuarlos son más precarias en los países receptores, donde los organismos de intervención europeos no tienen facultades para actuar, la existencia de laboratorios equipados y fiables es más bien la excepción y los gobiernos no siempre saben tomar en interés propio las precauciones inmediatas que serían necesarias :

(a)las autoridades mozambiqueñas, sorprendidas ante las deficiencias de la entrega de maíz de 1983 (véase apartado 3.27) procedieron a controles múltiples de forma dispersa, de modo que si el defecto era cierto y grave, la cantidad exacta se reveló imposible de calcular, a pesar del envío a ese país de un funcionario de la Comisión en octubre de 1984 para que colaborara en la investigación ;

(b)en Bangladesh, las verificaciones practicadas no siguen los mismos criterios de calidad que los controles previstos por la Comunidad, lo cual puede hacerlos impropios para fundamentar una reclamación ;

(c)aunque la queja llegue con muy poco retraso, el envío de una misión de control no puede reparar el perjuicio ya causado en el desembarque y el añadido por las condiciones de manipulación y almacenamiento en el país. Es la observación que hizo el Consejero de la Delegación en Túnez al inspeccionar leche desnatada en polvo deteriorada, pero que los tunecinos habían almacenado en un local muy húmedo. El Consejero llegó al día siguiente de la reclamación tunecina, formulada el 21 de febrero de 1984, pero la leche llevaba en el país casi tres meses.

3.42. En términos generales, el seguimiento por la Comisión de la ejecución de las ayudas, desde el embarque hasta la distribución final, deja que desear. No es lógico que el control de los certificados de recepción no esté centralizado en un mismo servicio de la Comisión. Los delegados de la Comisión en los países beneficiarios no están lo suficientemente implicados en la ayuda alimentaria sobre el terreno y la información que reciben de la Comisión sobre las llegadas es insuficiente, a pesar de que los adjudicatarios tienen la obligación de comunicarles la fecha prevista de llegada del buque al puerto de desembarque. A ello se añade la pobreza, e incluso la falta, de informes de ejecución de ayudas que los beneficiarios tienen la obligación de presentar en virtud de los acuerdos de suministro. A este respecto, incluso organizaciones como el Programa Alimentario Mundial (PAM) no están exentas de reproches. Sería insostenible el argumento según el cual, excepto en caso de entrega en destino, ni el transporte con posterioridad al puerto de desembarque ni la distribución son en ningún caso responsabilidad de la Comisión. La Comunidad no puede ser indiferente al éxito final de sus intervenciones.

4.RESPONSABILIDADES Y GARANTÍAS

Valor desigual de las distintas formas de entrega desde el punto de vista de la calidad

4.1. A cada una de las formas de entrega corresponde una diferente delimitación y definición de las responsabilidades y garantías. Por ello, tienen un valor distinto en lo que se refiere a las exigencias de calidad.

4.2. La forma FOB es la más coherente, pero deja completamente a cargo del beneficiario la organización de las operaciones de flete marítimo, descarga, transporte terrestre hasta el punto de destino y seguro del producto. Si bien esta forma es perfectamente adecuada para ciertos países, habida cuenta de sus tradiciones administrativas y comerciales, para otros países a los que actualmente la Comunidad sólo entrega sus ayudas en condiciones FOB sería preferible una diferente. Por otra parte, las condiciones FOB, al igual que las otras, presentan defectos en el control de embarque (véanse apartados 3.35-3.39) no tolerables.

4.3. La forma de entrega en destino conlleva el mayor componente de asistencia técnica en todas las operaciones a organizar hasta la llegada a destino. El beneficiario sólo se ocupa de la distribución. Es, pues, la recomendable para los países más pobres y los que no tienen costa, lo que corresponde a los criterios que se aplican en la actualidad. Debe añadirse que esta forma de entrega debería mejorarse en lo que se refiere a las operaciones de control de calidad y de recepción en destino (véase apartado 3.40) y también al necesario establecimiento de un verdadero procedimiento contradictorio de recepción de la mercancía donde todos puedan expresarse y que se desarrolle con la participación in situ de la delegación de la Comisión, a la manera de los contratos de suministros en el marco de proyectos de inversión financiados por la Comunidad (véase apartado 5.15). La validez de esta forma de entrega depende, pues, de la posibilidad de efectuar análisis en el país destinatario en laboratorios fiables, condición que, por desgracia, no siempre se cumple.

4.4. Las condiciones son totalmente adecuadas en condiciones comerciales normales donde la operación se hace entre dos partes que desde el principio han entablado un contrato y en las que el receptor de la mercancía dispone de todos los medios legales necesarios para defender sus intereses. Pero al aplicarlo a la ayuda alimentaria este sistema deja de ser adecuado. En efecto, en este caso el Estado beneficiario no es parte del contrato, que se suscribe entre un agente y un organismo de intervención que actúa en nombre de la Comunidad, ni tampoco está en posición de hacer que el contrato se respete. En la práctica se trata de algún organismo oficial poco habituado a los usos comerciales y a quien se le hace difícil cuestionar la calidad del producto a la que se ha considerado satisfactoria en el embarque al haberse emitido un certificado al efecto, incluso sin la presencia de un representante del benefi-

ciario. Y aunque la propiedad le haya sido transferida desde el embarque, aún le es más imposible objetar a las modalidades del transporte marítimo y del seguro de la mercancía al haber sido el agente el encargado de ellas desde el principio. Además de ello, para poder acogerse al seguro necesita probar un incidente durante el transporte, lo que es muy difícil. Tampoco el concepto de CIF asigna automáticamente al proveedor los gastos de desembarque ; la inclusión o no de estos gastos en el contrato de flete depende de los usos en materia de fletes y en algunos puertos estos usos los excluyen de forma general. Ello aunque la intención de la reglamentación comunitaria corresponde en realidad al CIF-desembarcado (37) que incluye siempre los gastos de desembarque. Esta ambigueedad ha dado origen a litigios. Como conclusión, parece inadecuado usar las condiciones CIF para la entrega de ayuda alimentaria a un país lejano y poco desarrollado, teniendo en cuenta las circunstancias concretas de aplicación.

Obligaciones, garantías y sanciones en las distintas fases

Las obligaciones de los agentes

Obligación del adjudicatario de ejecutar la ayuda

4.5. El adjudicatario tiene la obligación de prestar el servicio. A este respecto, la reglamentación prevé que :

(a)una oferta presentada no podrá retirarse ;

(b)un adjudicatario no podrá renunciar a cumplir su contrato ;

(c)un adjudicatario no podrá subcontratar sus obligaciones contractuales ;

(d)en caso de entrega en condiciones FOB, las obligaciones del adjudicatario podrán prorrogarse hasta 60 días, sin posibilidad de retractación por su parte ;

(e)los licitadores suscriben una serie de compromisos diversos con el fin de asegurar el respeto a las condiciones de adjudicación y de la reglamentación aplicable.

Obligación del adjudicatario de reponer la ayuda ejecutada de forma defectuosa

4.6. La obligación de hacer está cubierta por una obligación de reponer cuando la ejecución ha sido defectuosa. En caso de calidad no conforme, la mercancía debe ser reemplazada. En caso de falta de tonelaje, éste debe ser completado.

Obligaciones del organismo de intervención

4.7. Aunque los textos reglamentarios no digan que en materia de ayuda alimentaria, los organismos de intervención actúan por mandato de la Comunidad y sus relaciones con la Comisión están marcadas por una serie de obligaciones respecto a ésta : obligación de ajustarse a las disposiciones reglamentarias, obligación de pagar a los adjudicatarios si cumplen lo estipulado, obligación de informar a la Comisión sobre las circunstancias y eventuales incidentes durante el procedimiento de mobilización y obligación de obtener el acuerdo previo de la Comisión en ciertos casos, especialmente en lo que se refiere a gastos suplementarios, no previstos en el contrato.

4.8. Los organismos de intervención no solamente tienen que cumplir sus propias obligaciones, sino también y sobre todo hacer que los adjudicatarios cumplan las suyas, recurriendo en caso necesario a las garantías existentes. Es, incluso, su principal responsabilidad.

Los seguros

Seguro de cereales retirados de las existencias de intervención

4.9. Quando la mercancía movilizada es retirada de las existencias de intervención, la oferta no incluye más que los costes de transporte y no el precio de compra de la mercancía puesta a disposición del adjudicatario por el organismo de intervención. El gasto ocasionado por el valor del producto lo paga directamente la Comunidad al organismo de intervención. Hay, pues, motivos para cubrir la mercancía retirada de existencias de intervención mediante una garantía importante. En el caso de los cereales, esta garantía consiste en un seguro suscrito por el adjudicatario por el valor del producto (el precio de intervención o, según el caso, el precio de referencia). En caso de pérdida, el asegurador debe pagar la indemnización al organismo de intervención. Este seguro, previsto por el Reglamento (CEE) no 1974/80(38) para las condiciones FOB y CIF, cubre la mercancía desde que el adjudicatario la recibe del organismo de intervención hasta el embarque efectivo. A partir de ahí, el adjudicatario ya no es responsable de la mercancía y está libre de obligaciones. Por otra parte, en el caso de entrega CIF, el seguro de transporte marítimo releva a este primer seguro.

Seguro de transporte marítimo de productos entregados en condiciones CIF

4.10. Con vistas a cubrir los riesgos que pueda correr la mercancía durante el transporte marítimo, el adjudicatario de una entrega CIF está obligado a suscribir una póliza de seguro endosada a la orden del beneficiario. Al establecer

17. 8. 87No C 219/esta obligación en los Reglamentos (CEE) nos 1974/80(39) y 1354/83(40) sobre modalidades generales de movilización de cereales y productos lácteos, la Comisión ha querido alinear la financiación hasta el puerto de desembarque con el concepto comercial de CIF, que prevé un seguro de este tipo.

Seguro de transporte en el caso de entrega en destino

En el caso de entrega en condiciones entrega en destino , el adjudicatario debe suscribir los seguros adecuados .

Las fianzas

Fianza de adjudicación

4.12. La fianza de adjudicación, prevista tanto para los cereales como para los productos lácteos, está destinada a garantizar el respeto por parte de los licitadores, y posteriormente por el adjudicatario, de sus obligaciones, desde la fase de presentación de las ofertas. Al no tener por objeto el garantizar el producto en sí mismo, sino que el adjudicatario respete sus obligaciones, esta fianza es de cuantía baja en relación al valor del suministro. La determinación de su importe presenta dos particularidades discutibles :

(a)en primer lugar, en el caso de los productos lácteos, ese importe es distinto para los productos procedentes de existencias de intervención y para los productos comprados en el mercado de la Comunidad (1 % del precio de intervención en el primer caso y 3 % en el segundo). Esta diferencia no está justificada ;

(b)en segundo lugar, en el caso de los cereales, el importe de dicha fianza se fijará en el reglamento de apertura del procedimiento de adjudicación. Esta injustificada diferencia con los productos lácteos y la remisión a los reglamentos de cada movilización ilustran la tendencia a fijar en textos sucesivos disposiciones de carácter, de hecho, permanente. Por otra parte, en los reglamentos correspondientes, la fianza, fijada en valor absoluto y no en porcentaje, no puede sino ser distinta según el producto y la época, complicación perfectamente inútil.

La fianza de adjudicación es devuelta a los licitadores que no obtienen el contrato. El adjudicatario no la recupera hasta el momento en que, habiendo cumplido sus obligaciones hasta la fase fijada, reúne las condiciones para ser pagado. Sin embargo, cuando haya que constituir una fianza de entrega (véase apartado 4.13), ésta, desde el momento en que se haya constituido, sustituye a la fianza de adjudicación, la cual es inmediatamente liberada.

Fianza de entrega

4.13. En el apartado 4.9 se ha visto que cuando son retirados de existencias de intervención los cereales se aseguran, pero cuando se trata de productos lácteos de la misma procedencia el sistema de garantía es distinto. El adjudicatario debe constituir una fianza de entrega , de importe igual al precio de intervención del producto en cuestión más un 10 %. La fianza de entrega es devuelta en el momento en que el adjudicatario, habiendo cumplido sus obligaciones hasta la fase fijada, reúne las condiciones para ser pagado.

Fianza por anticipo

4.14. El adjudicatario de una entrega de productos comprados en el mercado de la Comunidad y a entregar en condiciones entrega en destino , puede solicitar, un anticipo de hasta el 90 % del importe a pagar en el caso de productos lácteos y hasta el 80 % si se trata de cereales. Pero el anticipo sólo podrá serle abonado tras la constitución de una fianza igual al anticipo o, en el caso de los productos lácteos, al anticipo aumentado en un 10 %. En el caso de los productos lácteos, la fianza no se devuelve hasta el momento en que la totalidad de la partida ha sido entregada y está en condiciones de ser pagada. En el caso de los cereales, la fianza es devuelta cuando el adjudicatario ha presentado prueba de la entrega conforme de la parte correspondiente al anticipo, es decir, hasta el 80 % de la partida. Esta última solución ignora el carácter indivisible del contrato. Así, si el adjudicatario no se hubiera beneficiado de un anticipo no podría intentar obtener un pago a cuenta a prorrata de una entrega parcial, y se le podría negar el certificado de recepción en tanto el tonelaje no estuviera completo.

La responsabilidad financiera de los agentes

Responsabilidad financiera del adjudicatario

4.15. Los reglamentos disponen que el adjudicatario sufragará todas las consecuencias financieras de la no entrega de la mercancía en las condiciones establecidas y que sólo se le pagará en proporción a las cantidades entregadas. La exigencia de entrega en las condiciones establecidas permite sancionar toda falta de tonelaje y en particular los defectos de calidad.

Retención sobre el pago del adjudicatario y garantía equivalente

4.16. A excepción de la posibilidad de anticipo en el caso de entrega en condiciones entrega en destino , al adjudicatario sólo se le paga una vez realizado el servicio. En caso de anticipo, la fianza por anticipo ofrece una garantía equivalente a la retención del pago. En el caso de los

productos lácteos los pagos fraccionados son posibles únicamente en proporción al fraccionamiento de las propias entregas. Y, por supuesto, sólo se autoriza sin reservas el pago en caso de que la entrega sea conforme.

Rechazo por la Comisión de un gasto realizado por un organismo de intervención

4.17. La Comisión puede negarse a reembolsar a los organismos de intervención los gastos realizados injustificada o irregularmente en la ejecución de las ayudas comunitarias. De este modo, la Comisión puede sancionar a un organismo de intervención que no hubiera reaccionado ante un suministro no conforme.

La garantía de la Comunidad

4.18. El beneficiario ha firmado un acuerdo solamente con la Comunidad. Es ésta la que se ha comprometido a suministrar productos de una naturaleza y calidad determinadas y en una determinada cantidad. Es evidente que la Comunidad debe cumplir sur compromisos.

Evaluación comparativa del objetivo de calidad

¿Quién es el beneficiario de la garantía ?

4.19. La obligación de ejecutar la ayuda y, en su caso, de reponerla existe, en primer lugar, en beneficio del beneficiario, así como el seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF y, sobre todo, la garantía de la Comunidad.

4.20. El seguro de los cereales de intervención protege, en primer lugar, al organismo de intervención que, en su caso, recibirá la indemnización, mientras que el seguro en el caso de una entrega en destino revierte en beneficio del adjudicatario y sólo incide de forma indirecta en la buena ejecución de la ayuda. Así, los tres casos de seguro obligatorio del producto, que a primera vista parecen cubrir todas las etapas del transporte, constituyen en realidad garantías muy desiguales, sobre todo para el beneficiario.

4.21. Aunque tanto la responsabilidad financiera del adjudicatario como la del organismo de intervención tienen por objeto proteger los recursos comunitarios, las tres fianzas tienen destinos diferentes. La fianza de adjudicación revierte, tras la adjudicación del contrato, al patrimonio comunitario. En cambio, la fianza por anticipo y la fianza de entrega tienen por objeto cubrir al organismo de intervención que ha pagado el anticipo o ha suministrado al adjudicatario un producto sin hacérselo pagar ; pero, evidentemente, desde el momento en que la Comunidad reembolsa al organismo de intervención el anticipo o el valor del producto, la fianza correspondiente sólo obra en interés de la Comunidad.

4.22. Algunas de las obligaciones de los organismos de intervención van en interés del beneficiario, como la de asegurar una buena ejecución de la ayuda, y otras, como la de obtener el acuerdo de la Comisión previamente a cualquier pago de gastos suplementarios, tienden a proteger a la Comunidad.

4.23. La diferencia de los destinatarios de las responsabilidades y las garantías no deja de tener importancia en el momento de evaluar la coherencia de conjunto del sistema. Solamente las garantías que protegen eficazmente al beneficiario han de considerarse como primordiales.

Garantías de principio a fin o garantías que cubren únicamente una etapa de la ejecución de las ayudas

4.24. En caso de suministros FOB o CIF movilizados en el mercado, la conservación del producto o su transporte hasta el lugar de entrega no están obligatoriamente cubiertos por un seguro, a diferencia de una entrega en condiciones de entrega en destino . Incluso en este último caso, la obligación reviste una cierta vaguedad : suscribir los seguros apropiados . Serían convenientes disposiciones más precisas sobre el inicio de la garantía y a la naturaleza de los riesgos cubiertos.

4.25. A excepción del seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF, ninguna garantía cubre la buena realización de la ejecución de la ayuda con posterioridad al lugar y al momento de la recepción. En entregas FOB y CIF, las garantías terminan en el puerto de embarque, y es preciso recurrir a la entrega en condiciones entrega en destino para que la operación esté cubierta por diversas garantías hasta la llegada a destino. Concretamente, solamente en caso de entrega en condiciones entrega en destino la Comisión y el organismo de intervención mantienen una garantía financiera frente al adjudicatario hasta la llegada de la mercancía a su destino. La fianza de adjudicación es retenida hasta ese mismo momento (exceptuando el caso indicado en el apartado 4.12).

4.26. En todos los demás casos (FOB, CIF), con mucho los más frecuentes, la cantidad adeudada al adjudicatario se paga tras el embarque, sin esperar a saber si la mercancía ha sido desembarcada y menos aún si ha llegado a su destino en buenas condiciones, ya que el adjudicatario dispone de todos los documentos necesarios para el pago inmediatamente después del embarque. Y las fianzas se devuelven con esos mismos documentos. Es deplorable que la mercancía salga de Europa sin ninguna retención o fianza de garantía sustanciales hasta el momento de su recepción en el país beneficiario. Y para que esa retención tenga algún sentido debería estar vinculada a un procedimiento riguroso de recepción de mercancías a su llegada a destino.

Garantías realizables directamente o a través de un ter-

cero

4.27. De forma general, las garantías cuya aplicación depende de la buena voluntad de un tercero tienen un valor menor que las realizables directamente por su titular. Así, la garantía de cereales mediante un seguro (apartado 4.9) es menos slida que la garantía de productos lácteos mediante una fianza (apartado 4.13), que sólo puede ser devuelta tras la prestación satisfactoria de los servicios y que cubre el valor incrementado en un 10 %. El organismo de intervención y la Comisión son los que juzgan si se reúnen las condiciones para la devolución de fianzas, mientras que para las indemnizaciones por seguros dependen de las compañías de seguros, que no suelen carecer de argumentos para negar el pago invocando algunas de las numerosas claúsulas restrictivas de la póliza.

4.28. Esto constituye la gran debilidad del seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF. Cuando el beneficiario acude a la aseguradora lo más seguro es que ésta se desentienda. En el caso de la entrega de 15 000 tm de maíz a Mozambique, caso flagrante de mala calidad a la llegada sumado a la falta de peso, la compañía de seguros se desentendió ... En el caso de la entrega de 974 tm de harina de trigo, rechazadas por Djibouti en 1982, el asegurador cuestionó el perjuicio sufrido por el beneficiario, que imprudentemente había negado el desembarque de la mercancía impugnada.

4.29. Análogas dificultades se presentan en el marco de la delegación global de ciertos aspectos de la gestión de la ayuda alimentaria a los organismos nacionales de intervención. Por una parte, situados entre la Comunidad y el beneficiario y el adjudicatario, están lejos de considerar que su misión principal es defender los intereses de los dos primeros frente al tercero. Algunos dejan a veces escapar garantías utilizables contra adjudicatarios inclumplidores.

4.30. A propósito de la concesión de 2 000 tm de leche en polvo a China en 1980, de las que el adjudicatario sólo había entregado 500 tm, además no conformes, el organismo de intervención reaccionó muy violentamente frente a esta negligencia, conocida desde noviembre de 1981. Hasta octubre de 1983 no manifestó ante la Comisión su intención de demandar judicialmente al adjudicatario.

4.31. Por otra parte, la Comisión ha sido objeto de reiteradas presiones por parte de un organismo de intervención que deseaba que se levantará la sanción impuesta a un adjudicatario que había cargado la ayuda alimentaria en un barco que sobrepasaba la edad autorizada. Argueía, en exposición mordaz de los hechos, haberlo contratado a pesar de su antigueedad a petición de las autoridades pakistaníes, cuando en realidad fue a petición del armador pakistaní dueño del barco. Además hubo faltas de peso y la retención de la fianza de adjudicación constituía un medio adecuado para conseguir que el adjudicatario completara la entrega. La Comisión no cedió a esas presiones.

4.32. En una sentencia de fecha 27 de noviembre de 1986, el Tribunal de Justicia estimó que no constituía necesariamente un incumplimiento el hecho de que el adjudicatario efectuara una entrega en un buque de más de 15 años, contraviniendo así las disposiciones reglamentarias. También afirmó que debía existir cierta proporción entre la sanción y la falta y que, por consiguiente, en infracciones de ese tipo el adjudicatario debería perder solamente una parte de la fianza depositada ante la Comunidad. Las consecuencias prácticas de esta decisión refuerzan las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre la ineficacia del actual sistema de fianzas.

4.33. En caso de incumplimiento del adjudicatario o incluso de duda sobre la buena ejecución, corresponde en primera instancia al organismo de intervencion el no pagar ni devolver las fianzas y remitir el caso a la Comisión. Si un organismo de intervención paga imprudentemente a un adjudicatario negligente y le devuelve sus fianzas, la Comunidad puede, como segundo recurso, negar el reembolso al organismo de intervención. Pero el control inmediato (mensual) de los gastos de los organismos de intervención es limitado. Las declaraciones mensuales de los organismos de intervención son aceptadas tal cual en la mayoría de los casos. Solamente años más tarde, en el momento de liquidación de las cuentas, la Comisión verifica más a fondo los gastos de los organismos. Esta tardía liquidación se realiza sólo por muestreo. Únicamente los gastos suplementarios son objeto de un examen exhaustivo inmediato y otro en el momento de la liquidación. En estas condiciones, la amenaza de sanción, ligada a la liquidación, aparece muy atenuada y lejana para los organismos de intervención , y más aún para los adjudicatarios. En efecto, en la hipótesis de un rechazo de los gastos atribuible a un incumplimiento por parte del adjudicatario, al organismo de intervención le quedaría la posibilidad de iniciar largas y aleatorias gestiones ante este último con vistas a la recuperación de lo pagado indebidamente . Se está haciendo una recuperación del retraso de las operaciones de liquidación.

Garantía de conservación del valor de la ayuda o sanción con valor disuasivo

4.34. Las obligaciones y garantías pueden tener una doble función : ser por una parte una amenaza de sanción para el adjudicatario (y en su caso, para el organismo de intervención) y en este sentido tienen un efecto más o menos fuerte de incitación a realizar correctamente las prestaciones acordadas, y por otra tener por objeto la conservación o restitución del valor financiero de la ayuda en caso de pérdida o deterioro del producto, o de no ejecución de la ayuda. Ahora bien, no todas las obligaciones y garantías en vigor cumplen estas dos funciones.

4.35. Si la obligación de ejecutar correctamente la ayuda, acompañada de la obligación de reponer en caso de incumplimiento, como condición para el pago, constituye

un conjunto coherente que incita en gran manera al adjudicatario a cumplir correctamente su contrato y protege las finanzas comunitarias contra el riesgo de gastos injustificados y si la fianza de entrega y la fianza por anticipo constituyen una garantía casi absoluta para las finanzas del organismo de intervencion o de la Comunidad, a la vez que una amenaza financiera muy real para el adjudicatario, no sucede lo mismo con los seguros y la fianza de adjudicación.

4.36. Los seguros protegen, sólo medianamente, los intereses del asegurado, pero no constituyen una incitación para el adjudicatario suscriptor. Esta es una de sus debilidades en comparación con las fianzas. Por el contrario, la fianza de adjudicación se concibe solamente como una incitación para el licitador y, posteriormente para el adjudicatario a respetar sus obligaciones, pero, a diferencia de las otras fianzas, al no representar más que un pequeño porcentaje del valor total de la ayuda, no tiene como efecto el proteger el riesgo financiero que la ayuda representa.

Alcance de la responsabilidad económica y definición de las obligaciones

4.37. En teoría, la responsabilidad financiera es un arma absoluta : si la prestación del agente no es conforme, la Comunidad dispone del medio de sancionarlo negándole el pago o una parte de él. Esta garantía funciona en dos tiempos. En el primero la presentación mal realizada debe ser subsanada (véase apartado 4.6). La mercancía que ha obtenido resultados negativos en los controles de calidad debe ser rechazada. El tonelaje deficiente debe completarse. En un segundo tiempo, si el adjudicatario persiste en su incumplimiento podrán utilizarse sanciones financieras (negación del pago, retención de fianzas).

4.38. En la práctica, este sistema funciona muy mal. Por una parte, la obligación de reponer no se aplica de forma sistemática. Entre todas las entregas defectuosas registradas, el adjudicatario sólo corrigió en especie las deficiencias observadas en dos ocasiones, una de ellas, tras un suministro fraudulento de mantequilla a Bangladesh. Por otra parte, las sanciones financieras son poco frecuentes, y están lejos de ir a la par de los numerosos casos de calidad defectuosa registrados. Este mal funcionamiento obedece a dos razones principales. La primera está en las negligencias de los propios beneficiarios de las garantías y la segunda en la insuficiente definición de las obligaciones del agente.

Muy frecuentemente el titular de la garantía no hace uso de ella

4.39. Los organismos de intervención aceptan entregas que no son conformes. Puede suceder que el organismo de intervención la declare conforme, cuando no lo es, como

ocurrió con las 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en 1983 o bien que el embarque de la mercancía tenga lugar pese a no ser conforme. Este fue el caso de 5 000 tm de trigo blando enviadas a Benin en el programa 1980 a pesar de la existencia de certificados que denunciaban la no conformidad. Este fue también el caso de las 1 000 tm de leche desnatada en polvo entregada en 1983 a Túnez, en este último ejemplo el certificado de no conformidad se había recibido después del embarque (véase el apartado 3.37).

4.40. Frecuentemente los beneficiarios no hacen uso de la facultad que los reglamentos les otorgan de participar en los controles en el momento del embarque o de solicitarlos o de negarse en ese momento a hacerse cargo de la mercancía. También, con frecuencia tampoco presentan una reclamación oficial después de haber comprobado en el momento de la llegada que la mercancía es mala. Ni siquiera reclaman a los aseguradores. Dudan en criticar la calidad de una donación. Tampoco llevan a cabo siempre un control sistemático en el momento de la llegada. En enero de 1985, cuando la misión del Tribunal visitó Ghana, las autoridades de este país aún no habían presentado reclamación a los aseguradores, por diferencias de tonelaje de 300 tm de arroz correspondientes a dos partidas del programa de 1983, y ya habían pasado meses de la llegada de estas partidas. La delegación en Ghana de la Comisión no había tomado medida alguna. Las autoridades tanzanas, que en 1980 y 1981 sufrieron pérdidas de trigo, leche en polvo y butteroil , reclamaron a la Comisión en lugar de hacerlo a los aseguradores.

4.41. Cuando, en el mejor de los casos, el seguro paga la indemnización, no siempre se emplea para sustituir las mercancías estropeadas o perdidas. Los acuerdos de suministro deberían recordar esta obligación. En Indonesia, una ONG que había recibido una indemnización fue autorizada en 1984 por la Comisión para utilizarla en la organización de un seminario de reflexión para una mejor utilización de la ayuda alimentaria.

4.42. Hay que reconocer que ni siquiera la amenaza de sanciones económicas más fuertes es siempre suficiente para que determinados adjudicatarios especialmente recalcitrantes cumplan debidamente. Para las 1 500 tm de leche desnatada en polvo que se debían suministrar a China en diciembre de 1981 esta amenaza implicaba aproximadamente 1,3 Mio ECU. Sin embargo, el adjudicatario se negó a realizar el servicio. Queda, para los casos extremos, la posibilidad de la retirada de la autorización. En este caso, no se ha utilizado nunca. Según las informaciones del Tribunal, tampoco ha sido utilizada nunca en casos de otro género.

Las obligaciones de los agentes no son lo suficientemente estrictas

Tolerancias en el peso

4.43. Las tolerancias en el peso de los cereales a granel

son del 2 % en el momento del embarque y del 5 % en la

llegada a destino, según el caso. En una partida de 5 000 tm en sacos (cantidad normal) se tolera una diferencia en destino de 250 tm, es decir, 5 000 sacos de 50 kg. Estos márgenes privilegian de forma abusiva los intereses del adjudicatario. Si bien es cierto que a los adjudicatarios sólo se les paga por las cantidades efectivamente entregadas, hay que tener en cuenta que si las diferencias permanecen dentro de los límites autorizados por la Comunidad se considera que el adjudicatario ha cumplido correctamente su compromiso y la asignación de la ayuda y el programa constan como llevados a cabo por la cantidad decidida y prometida. La tolerancia en el embarque debería ser la menor posible. Incluso, llevándolo al límite se podría invitar al adjudicatario a cubrir la diferencia. En el momento de la llegada al destino, el margen debería ser mucho menor que el admitido actualmente ya que las condiciones de transporte tienden a aumentar el contenido de humedad y por lo tanto el peso.

Casos en los que se libera al adjudicatario de sus obligaciones

4.44. La obligación de llevar a cabo la ayuda tiene dos excepciones de desigual justificación :

(i)la primera no carece de fundamento. Se libera al adjudicatario de sus obligaciones cuando el beneficiario ha hecho imposible la entrega en las condiciones previstas. Sin embargo, esta excepción debería ser matizada. En muchos casos, la entrega sigue siendo posible en condiciones más o menos modificadas, aunque sea a expensas del beneficiario.

(ii)la segunda excepción, el caso de fuerza mayor, necesita un examen crítico. Una interpretación amplia de este concepto podría llegar a incluir situaciones normalmente cubiertas por los seguros. Es cierto que la Comisión se esfuerza en denegar el argumento de fuerza mayor cuando un riesgo quede cubierto por un seguro. Sin embargo, la reglamentación debería ex-

cluir formalmente la invocación a fuerza mayor en estos casos.

Lagunas reglamentarias sobre la obligación de reponer

4.45. Para los productos lácteos, la obligación de sustituir o de complementar sólo está prevista formalmente cuando el control se lleva a cabo a petición del beneficiario, no cuando se hace a iniciativa del organismo de intervención. Para los suministros de ayuda en condiciones CIF, donde el transporte marítimo corre a cargo del adjudicatario, sólo en el caso de productos lácteos está previsto que en caso de incumplimiento o de mala realización del transporte, el adjudicatario, si así lo solicitare el beneficiario, efectúe todas las gestiones que requiera la ejecución del transporte, incluida la reserva de flete.

Obligación de realizar operaciones definidas u obligación de obtener un resultado

4.46. La obligación de prestar sólo los servicios definidos expresamente tiene un inconveniente fundamental ; en la mayor parte de los casos imposibilitan que el perjudicado obtenga reparación, al no poder demostrar que el incumplimiento se ha producido en una prestación pactada.

4.47. El ejemplo más claro de esta debilidad es el del seguro de la mercancía durante el transporte marítimo en condiciones CIF. Los reglamentos exigen que el seguro cubra todos los riesgos de transporte. Para recibir la indemnización, el beneficiario debe demostrar que existe una relación entre los daños causados y un accidente de transporte, lo que suele ser difícil, ya que el transportista no está en absoluto inclinado a dar cuenta de las negligencias o accidentes ocurridos durante el tiempo en el que la mercancía estaba a su cargo.

4.48. Por otra parte, no es exacto decir que las pólizas cubren todos los riesgos de transporte. La Comisión se enteró de que en Francia los adjudicatarios nunca aseguran contra el riesgo de pérdidas de mercancía cuando faltaron 23 tm a la llegada de una partida de trigo. Las INCOTERMS sobre condiciones de entrega, publicadas por la Cámara Internacional de Comercio de París, excluyen, salvo claúsula espresa, la cobertura de los riesgos de robo, hurto, derrame de contenido, rotura, desconchado, exudación y contacto con otra carga , que se consideran como riesgos especiales . Los adjudicatarios, a la vista del precio de las claúsulas adicionales, prefieren suscribir pólizas normales limitadas y es necesario reconocer que sería muy gravoso exigir la cobertura de todos estos riesgos especiales. Los mismos reglamentos, aunque exigen la cobertura de todos los riesgos de transporte, parecen dejar entrever la posibilidad de una interpretación más flexible al mencionar en sus considerandos la voluntad comunitaria de seguir preferiblemente las prácticas comerciales descritas en las INCOTERMS.

4.49. En una entrega FOB, y más aún en una CIF, el reparto de obligaciones entre el organismo de intervención, el adjudicatario y el armador suele hacer imposible que el beneficiario obtenga compensación por un daño real, observado en el desembarque al no poder imputar con seguridad la falta o el fraude a una de las tres partes que intervienen. El caso de las 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en 1983, incompletas y no adecuadas para el consumo, es representativo. La compañía de seguros y el organismo de intervención consiguieron salvar su responsabilidad y al adjudicatario se le concedió el beneficio de la duda a la espera de los resultados de una investigación que se está desarrollando en el Estado miembro desde noviembre de 1984. Una serie de entregas defectuosas del mismo producto a diversos países, efectuadas en 1985 presentan los mismos problemas. Incluso en los casos de entregas defectuosas en condiciones de entrega en destino y a

17. 8. 87No C 219/dado que no hay de un procedimiento específico ad hoc (véase apartado 3.40), es muy improbable que el beneficiario pueda conseguir la sustitución de la mercancía. También aquí el beneficiario se topa con la dificultad de suministrar pruebas e imputar con exactitud las responsabilidades.

4.50. La Comunidad no podrá salir de este punto muerto sin una inversión de la obligación de prueba, resultado que sólo podrá obtenerse mediante la institución de una verdadera obligación de resultado que vincule a un único adjudicatario despojado de antemano de las diversas escapatorias legales existentes, a excepción del caso de fuerza mayor, que debería ser estrictamente limitado.

La garantía de la Comunidad ¿ último o primer recurso ?

4.51. ¿Debe la Comunidad en virtud del acuerdo firmado con el beneficiario garantizar la conformidad de la entrega y, en caso de suministros defectuosos, comprometerse a su sustitución o a completarlos y exponerse a las consecuencias económicas no cubiertas por las otras garantías ?

4.52. Hasta hace poco, la Comisión subordinaba la reparación del daño sufrido por el beneficiario a la prueba de la falta del agente encargado de la ejecución de la ayuda, amparándose tras esta posible responsabilidad. En el caso de las 15 000 tm de maíz para Mozambique, la Comisión dejó en suspenso la reparación del daño hasta la eventual atribución de la responsabilidad al suministrador o al asegurador. En una carta a las autoridades de Mozambique la Comisión indica : En la medida en que ésta (la responsabilidad del suministrador) exista, la Comisión hará todo lo posible para obtener la reparación del daño sufrido por su país, pero esta gestión no podrá ser emprendida antes de conocer el curso que los aseguradores den a la reclamación que sólo el beneficiario de la ayuda puede formular . De este modo, no se contempla una reparación directa por la Comisión. Hubiera sido, sin embargo, más recomendable que la entrega convenida en el acuerdo de suministro con el beneficiario fuera en el puerto de desembarque, transfiriendo los riesgos al beneficiario en este puerto, y no el de embarque, como se deduce del resto de la carta que se basa, sin duda, en el reglamento de movilización, en contradicción en este punto con el acuerdo. En un momento dado, la Dirección General de Desarrollo, siguiendo el dictamen del servicio jurídico, contempló la sustitución de 5 000 tm, consideradas como una compensación justa por el daño sufrido ; a continuación siguió la opinión de la Dirección General de Agricultura de esperar los resultados de un procedimiento de infracción incoado contra Francia. Como esta investigación no ha alcanzado resultados, la sustitución se ha hecho, con el paso del tiempo, más y más improbable.

4.53. En un caso de productos lácteos defectuosos entregados a Túnez en noviembre de 1983, este país no recibirá compensación de la Comunidad al menos que una investigación solicitada al Estado miembro establezca la respon-

sabilidad del adjudicatario o del organismo de intervención. Los servicios de la Comisión estiman que una sustitución de la mercancía sólo se podrá efectuar en la medida en que se establezca claramente que, por una parte, los productos no correspondían a la calidad requerida en el momento del embarque y que, por otra, la responsabilidad es del adjudicatario o de los organismos implicados . Ahora bien, la mala calidad antes del embarque ya ha sido establecida y la segunda condición supone la exoneración de la Comisión. Sin embargo, ésta ha autorizado al beneficiario a no transferir los fondos de contrapartida correspondientes a la fracción estropeada de una partida de leche en polvo. Esta exención no puede considerase como una reparación del daño sufrido.

4.54. Es posible que la actitud de la Comisión esté en evolución. En el caso del maíz asignado a Mozambique, el servicio jurídico de la Comisión aceptó claramente, por primera vez el 6 de febrero de 1985, el principio de responsabilidad directa de la Comunidad en caso de entrega defectuosa. He aquí la parte esencial de este dictamen:

Parece comprobado que la Comisión no ha cumplido las obligaciones que le correspondían según el intercambio de cartas con Mozambique en donde se comprometía a entregar en condiciones CIF 15 000 tm de maíz, ya que una parte importante de este suministro resultó ser inadecuado para el consumo humano. Teniendo en cuenta que no parece poderse achacar al beneficiario falta alguna que reduzca o elimine la responsabilidad de la Comunidad, se desprende que ésta tiene la obligación de suministrar cantidades equivalentes a las que no han podido usarse para el consumo humano ....

De este modo, según el servicio jurídico, solamente una irregularidad del beneficiario, cosignatario del acuerdo, podría en su caso atenuar la responsabilidad de la Comunidad. Por el contrario, no se ha formulado condición alguna sobre la posible responsabilidad de un agente-adjudicatario u organismo de intervención. La Comisión, parece ser que en aplicación de esta doctrina, ha decidido recientemente reemplazar 240 tm de butteroil y una partida de trigo duro defectuoso entregadas a Marruecos a través del PAM. Esta sustitución fue decidida sin esperar los resultados de la investigación realizada para identificar las responsa-

bilidades.

5.ELEMENTOS DE REFLEXIÓN PARA UNA REFORMA DEL SISTEMA

Aligerar y acelerar los procedimientos

Superar la complejidad política de la ayuda alimentaria

5.1. La ayuda alimentaria afecta tanto a la política de desarrollo como a la Política Agrícola Común y exige una vigilancia estrecha por parte de los Estados miembros y del

Consejo debido a sus consecuencias políticas. Los Estados miembros, directamente o a instancias del Consejo, se

han organizado para intervenir cuatro veces en el procedi-

miento de gestión de la ayuda alimentaria (como autoridad presupuestaria, mediante el reglamento anual que aprueba las cantidades, mediante el Comité de la Ayuda Alimentaria de cada asignación y, por último, mediante el Comité de Gestión de cada movilización). Sin embargo, debería ser posible llevar a cabo una importante reducción del número de etapas del procedimiento así como de los participantes en cada etapa.

Inspirarse en procedimientos más sencillos ya existentes

Operaciones triangulares

5.2. Una operación triangular es una ayuda alimentaria no movilizada en Europa, sino en un país perteneciente en la medida de lo posible a la misma región geográfica que el país beneficiario. El único órgano de gestión y de pago es la Dirección General de Desarrollo, que aprueba los contratos o elige los operadores encargados de aprobarlos (ONG, delegaciones sobre el terreno de la Comisión). El Consejo mantiene su poder de control a través del Comité de la Ayuda Alimentaria. La Dirección General de Agricultura y los organismos de intervención no intervienen ya que los productos de la ayuda no proceden de la CEE.

Las ayudas en productos oleaginosos

5.3. Se deja de lado a los organismos de intervención. La Dirección General de Agricultura aprueba los contratos tras la adjudicación resultado de un concurso publicado en el Diario Oficial de las Comunidades. La Dirección general de Desarrollo se encarga del pago de los adjudicatarios. Sin embargo, el vínculo con la política Agrícola Común permanece, al igual que con los productos tradicionales (cereales y productos lácteos), mediante la obligación de obtener la mercancía en el mercado europeo ; regla que tiene muy pocas excepciones. El Consejo mantiene el poder de control a través del Comité de la Ayuda Alimentaria.

Las ayudas de urgencia (artículos 950 del Presupuesto y 137 del Segundo Convenio de Lomé)

5.4. La Dirección General de Desarrollo, que nombra los agentes y paga los servicios, gestiona directamente estas ayudas. El vínculo con la política agrícola común se mantiene debido a la obligación, casi siempre respetada, de obtener los productos en el mercado europeo. Los adjudicatarios reciben la restitución según el conducto normal y presentan sus ofertas en condiciones de restitución deducida . Estas ayudas no necesitan la aprobación de ningún comité. Este procedimiento ha sido utilizado muy frecuentemente en los planes de urgencia contra el hambre en

África con resultados positivos (véase el Informe Anual

del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1985,

apartado 10.3).

Sugerencias para una reforma

5.5. Los ejemplos anteriores sugieren que debe ser posible imaginar procedimientos más rápidos que, a la vez que aseguran una buena coordinación con los mecanismos de la Política Agrícola Común, y respetando los poderes del Consejo, aseguren, por medio de un control adecuado, un cumplimiento de los objetivos específicos de la ayuda alimentaria.

5.6. La consulta a los Estados miembros podría efectuarse de una sola vez. Esta solución, infinitamente más práctica que las consultas sucesivas que tienen lugar en la actualidad, no modificaría el equilibrio interinstitucional, y exigiría sólo que el principio de asignación y sus modalidades de movilización se decidieran a la vez. La Comisión tiende desde 1982 a acercarse a la solución propuesta, ya que escalona sus decisiones de asignación en función de los períodos de entrega deseados para que el tiempo entre aquéllas y el comienzo de la movilización sea el mínimo.

5.7. Paralelamente, sería necesario que la consulta anual a los Estados beneficiarios sobre sus necesidades de ayuda no durara demasiado tiempo. La reforma de 1982 también debería permitir agrupar en una única consulta la discusión de las cantidades a entregar a cada país y la negociación de las modalidades de entrega (naturaleza y características exactas del producto, condiciones de entrega, distribución gratuita o venta, poblaciones beneficiarias, época exacta de la entrega, utlización de los fondos de contrapartida, etc.).

5.8. En lo referente a la coordinación con la política Agrícola Común, el punto esencial es el origen del pro-

ducto, que debe, por regla general, ser europeo. Este origen podría garantizarse de forma suficiente mediante reglamentos que señalen la obligación.

5.9. La ayuda alimentaria debe estar fuera del sistema de anticipos periódicos a los Estados miembros, característico del FEOGA-Garantía, en el cual los gastos son liquidados mucho después de haberse realizado. Para unas necesidades específicas debe existir un sistema de gestión específico. No se debería pagar al suministrador del producto ni al operador encargado del transporte y de la entrega al beneficiario, que pueden o no ser la misma persona, antes de que hayan acabado de prestar sus servicios, como es la regla para los mercados públicos, sin perjuicio de concederles las entregas a cuenta adecuadas a saldar después de la entrega.

5.10. Sería también interesante considerar el planteamiento según el cual el agente y solamente él sería pagado

directamente por la Comisión, deduciendo la restitución,

contra envío de los documentos justificativos de la exportación y de la llegada a destino de las mercancías que el propio agente habría comprado en el mercado comunitario o a los organismos de intervención. Tal planteamiento llevaría al operador a comprobar por si mismo la calidad de los productos, al instituirse un control de calidad en el momento de la entrega.

5.11. La gestión de este sistema podría estar a cargo de la propia Comisión o ésta podría delegarla a mandatarios con obligaciones claramente definidas. Estos mandatarios podrían ser, aunque no necesariamente, los organismos de intervención, que además mantendrían su condición de suministradores cada vez que se decidiera recurrir a las existencias de intervención.

Asegurar la coherencia de los documentos de gestión

5.12. El beneficiario únicamente conoce el acuerdo de suministro y no se da por sentado que conozca normativa permanente en materia de movilización ni el reglamento particular de suministro. Recíprocamente, el organismo de intervención y los adjudicatarios se deben a la normativa comunitaria, que tienen que aplicar, pero desconocen el acuerdo de suministro firmado con el beneficiario. Entre estas dos categorías de documentos, preparados por servicios distintos, aparecen a veces contradicciones.

5.13. La solución evidente está en ir hacia un texto único que constituya el gran tronco común del acuerdo de suministro y el reglamento de movilización. La petición de movilización podría reducirse al envío de este texto común.

5.14. El establecimiento de este texto común sería tanto más fácil cuanto más rápidos fueran los procedimientos. Uno de los obstáculos principales a esta propuesta es que algunas disposiciones que han de figurar en el reglamento de movilización no han sido decididas en el momento de la firma del acuerdo de suministro. Sin embargo este obstáculo desaparecería si estas operaciones estuvieran más cercanas o incluso fueran simultáneas.

Mejor definición de los controles y las responsabilidades

El seguimiento de la ejecución es indispensable, exista o no responsabilidad jurídica

5.15. La ausencia de responsabilidad jurídica de la Comunidad más allá del punto hasta el cual financia una operación no quiere decir que pueda desinteresarse de lo que

ocurra a partir de ese momento. Del mismo modo que en un proyecto de desarrollo la Comunidad se obliga a un seguimiento del funcionamiento bastante después del final de su intervención financiera o su asistencia técnica, debería realizar un seguimiento de la ejecución de la ayuda alimentaria hasta el punto final de la distribución, con independencia del momento en el que finalice su intervención financiera. La Comunidad no debería financiar operaciones de ayuda sin procurar que logren su objetivo.

Necesidad de efectuar controles diferentes en las diferentes fases de la ejecución de las ayudas

5.16. Según la naturaleza de las disposiciones jurídicas que rigen las relaciones entre la Comunidad, el beneficiario y los distintos agentes de la ayuda, la definición de las responsabilidades respectivas puede ser diferente, pero la necesidad de controles sigue siendo la misma, ya que está vinculada a los riesgos físicos de la mercancía en cada una de las fases (transporte, almacenamiento, manipulación) y a los riesgos de fraude inherentes a la realización de cada prestación, independientemente de la identidad del agente. En todos los sistemas de definición de responsabilidades las etapas son las mismas : fabricación del producto, embarque, desembarque y llegada a destino. En todos los casos se edeben realizar controles en esas etapas. El control en el momento del desembarque, que es absolutamente indispensable, debería verificar todas las características físicas del suministro (cantidad, calidad y embalaje). La Comunidad no sólo debería hacerlo obligatorio, sino financiarlo y asegurarse de que se lleve a cabo con eficacia. Hay que señalar que algunas ayudas nacionales son sometidas a un doble control, en el momento del embarque y en el del desembarque, y a un procedimiento de recepción oficial con participación de las partes en el desembarque y en la llegada a destino de los que son informadas por las misiones diplomáticas en el país de destino.

Sin una definición precisa de las responsabilidades los mejores controles no sirven para nada

5.17. Los controles no tienen sentido si no permiten poner en funcionamiento el juego de responsabilidades claramente definidas. La prueba de que un suministro es deficiente carece de valor si el perjudicado no dispone de los medios jurídicos para reclamar al asegurador, al adjudicatario, al organismo de intervención o incluso a la Comunidad. Los ejemplos anteriores prueban que el sistema actual no siempre proporciona esta protección jurídica.

Aprobar más contratos con obligación de resultado

5.18. Siempre que sea posible, se debería imponer a los adjudicatarios de la ayuda alimentaria la obligación de resultado sin posibilidad de escapatoria, como pueden ser el recurso indebido a razones de fuerza mayor y subidas de precio basadas en gastos suplementarios no previstos en el contrato. Para ello, el adjudicatario debería contratar y obtener compensación de los seguros que le permitan cumplir esta obligación de resultado.

5.19. Siempre que sea posible, deberían firmarse contratos en los que el responsable de la realización de la ayuda desde el suministro del producto hasta su entrega en el lugar de destino sea un solo agente. La existencia de un sólo responsable no excluye, sino todo lo contrario, el recurso a subcontratistas, a condición de que estén vinculados juridicamente sólo con el adjudicatario. Esta solución aumentaría algo las cargas directas soportadas por la Comunidad, pero permitiría evitar los controles intermedios y, sobre todo, aumentaría las posibilidades de un buen resultado final, lo que de por sí es un ahorro. De cualquier forma, cuando un país recibe ayuda financiada en condiciones FOB corre ciertos riesgos, se presupone que tiene capacidad para asumir todas las responsabilidades a partir del puerto europeo. Resumiendo, las ventajas de la solución propuesta serían dobles ; sólo se necesitaría un con-

trato per cada operación de ayuda y la responsabilidad del adjudicatario se mantendría íntegra hasta el cumplimiento total de las prestaciones cubiertas por el contrato.

5.20. Resulta evidente, sin embargo, que se deberían instaurar determinadas salvaguardas :

(a)en primer lugar, e incluso en el caso de adjudicatario único, la libertad de este para escoger los medios de realización del contrato no debería ser obstáculo para que la Comisión disponga de un sistema de información que le permita intervenir siempre que sospeche que la ayuda comunitaria corre peligro grave de no llegar intacta a su destino. Para evitar los costes demasiado elevados, también debería ser posible solicitar a los agentes en el momento de la presentación de ofertas y en el de la presentación de justificantes para su pago, información desglosada sobre los diferentes componentes del contrato (costes de mantenimiento, costes de transporte, costes de seguro, etc.) ;

(b)por otra parte, si las condiciones de ejecución de la operación que deba llevarse a cabo, especialmente la dificultad para encontrar agentes y la falta de competencia, hicieran imposible el recurso a un único

agente, debería ser posible dividir la operación en tantos contratos como fuera necesario. La Comisión debería entonces tomar las medidas para atender de forma eficaz su seguimiento, ya que su propia naturaleza hace mayor la necesidad de coordinación y de intervención directa.

Crear un procedimiento de recepción con audiencia de las partes que condicionen el pago al adjudicatario

5.21. No existe ninguna razón válida por la cual las ayudas alimentarias, que son suministros como los demás, se encuentren al margen del procedimiento que la Comunidad ha establecido para los otros ámbitos de su intervención financiera. Así, por ejemplo, las Claúsulas generales de convocatoria de concursos de contratos de suministro contemplan un procedimiento de recepción que, por lo general, se lleva a cabo en el lugar de destino. La Comisión puede estar representada en este procedimiento, que contempla sanciones financieras en caso de cumplimiento defectuoso de las prestaciones. Del mismo modo, las ayudas alimentarias deberían someterse sistemáticamente a una recepción contradictoria en el momento a partir del cual toda responsabilidad del adjudicatario vaya a desaparecer. El pago y la recuperación de las garantías estarían, por supuesto, subordinados al eventual descargo concedido en este procedimiento.

Revisar el concepto de las pólizas de seguro

5.22. Se debería hacer al seguro todo lo independiente que sea posible de las condiciones e incidentes del transporte, para vincularlo preferiblemente sólo al propio producto. En última instancia, se debería asegurar la mercancía, no la actividad de transporte.

5.23. Debería revisarse la designación de beneficiario de la póliza. Que el beneficiario sea el destinatario de la ayuda probablemente no es la mejor solución. Sería preferible que fuera el adjudicatario, a condición de que sus responsabilidades hayan sido ampliadas con anterioridad, o mejor aún, la propia Comunidad, como primera parte interesada en la correcta reqalización de la ayuda en virtud del acuerdo de suministro. La eventual indemnización del seguro permitiría así la sustitución de la mercancía defectuosa a pesar de la ausencia de créditos presupuestarios que pudieran financiar por segunda vez la misma asignación de ayuda.

5.24. Siempre que sea posible, será preferible una garantía basada en las modalidades de pago (retención condicionada al buen cumplimiento, constitución de garantía bancaria) a la garantía ofrecida por una póliza de seguro. Las compañías de seguros tienden a veces a multi-

plicar los motivos de carácter jurídico que les liberan de la obligación de indemnizar. La devolución de las fianzas y retenciones debería estar condicionnada al visto bueno de una autoridad comunitaria, que en la mayoría de los casos sería el delegado de la Comisión en el Estado beneficiario de la ayuda. Esta solución sería coherente con la instauración del procedimiento contradictorio de recepción sugerido en el apartado 5.21.

6. CONCLUSIÓN

6.1. Del análisis del Tribunal se desprende que la gran mayoría de los problemas evocados tienen su origen en la excesiva complejidad de los reglamentos y usos relativos a las normas, responsabilidades y garantías en materia de ayuda alimentaria. En el presente informe el Tribunal formula diversas recomendaciones teniendo en cuenta la actual dispersión de las responsabilidades, pero se pregunta si el recurso prioritario a procedimientos simples y libres de ambigueedad no constituiría el principio de una solución aún más eficaz.

6.2. La reglamentación de los contratos debería tener como denominador común la inclusión de la obligación de cumplimiento, garantizada con fianzas de cumplimiento que serían devueltas en función de los controles finales efectuados en el lugar de destino (o de cambio de responsable, para contratos fraccionados), con la partipación de un representante de la Comunidad. Y ello tanto para los contratos otorgados a un adjudicatario único (lo que

debería convertirse progresivamente en norma, especialmente si la experiencia permite comprobar la aparición de un número suficiente de agentes económicos capaces de llevar a buen fin las operaciones), como si son contratos fraccionados (que podrían firmarse cuando una operación de ayuda alimentaria implique la necesidad de una vigilancia más estrecha).

6.3. Cualquier solución que se adopte tendrá un precio :

(a)los recursos más frecuentes a las asignaciones a entregar en destino y a los contratos con adjudicatario único serán en muchos casos más onerosos que las entregas FOB o CIF actualmente utilizadas en la mayoría de los casos, pero el intento de la Comisión de aproximar las condiciones de suministro de la yuda alimentaria a los conceptos comerciales de FOB, y especialmente de CIF, ha resultado, a la vista de la experiencia, un fracaso. Estas prácticas son eficaces para un relación donde vendedor y comprador tienen en principio las mismas armas y éste tiene los medios para sancionar económicamente los incumplimientos del primero. Estas condiciones no son transladables al caso de donación, ya que el beneficiario de la ayuda no dispone de los mismos medios de sanción ;

(b)la realización excepcional de operaciones fraccionadas estrechamente vigiladas por los servicios comunitarios sólo tendrá sentido si éstos cuentan con los instrumentos necesarios para garantizar una gestión y un seguimiento eficaces. También aquí la decisión que se tome hará necesaria la reorientación de los medios presupuestarios actualmente disponibles.

Este informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión del 27 de mayo de 1987.

Por el Tribunal de CuentasMarcel MARTPresidente

(1)Las notas aparecen agrupadas al final del informe.

(2)Véase el término partida en el anexo 3.

(3)DO no L 352 de 14. 12. 1982.

(4)El anexo 2 aborda un análisis comparativo de estos dos reglamentos desde la óptica del apartado 2.11.

(5)DO no L 192 de 26. 7. 1980.

(6)DO no L 142 de 1. 6. 1983.

(7)Véase la definición de estos términos en el glosario del anexo 3.

(8)Véase el término franco a bordo en el anexo 3.

(9)Véase el término CIF en el anexo 3.

(10)Siglas del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente.

(11)DO no L 84 de 31. 3. 1978.

(12)Véase el Informe especial no 2/85 del Tribunal de Cuentas sobre el sistema de pago de las restituciones a la exportación de productos agrícolas, apartado 3.11. DO no C 215 de 26. 8. 1985.

(13)Véanse los términos certificados de recepción y certificado de conformidad en el anexo 3.

(14)DO no L 43 de 15. 2. 1977.

(15)Véase la expresión franco al costado de buque en el anexo 3.

(16)Véanse los términos CIF y CIF-desembarcado en el anexo 3.

ANEXO 1 Inventario y descripción de las entregas defectuosas comprobadas por el tribunal

ÍNDICE DE MATERIAS

Páginas

A.Deficiencias relativas a la cantidad entregada (o al valor transferido)26

1.Faltas de tonelaje en partidas concretas26

2.Faltas de tonelaje reiteradas26

3.Faltas de tonelaje no reemplazadas, o reemplazadas con retraso26

4.Gastos soportados indebidamente por el beneficiario27

B.Deficiencias relativas a la naturaleza y calidad del producto27

1.Producto de naturaleza distinta a la requerida o a la deseable27

2.Calidad insuficiente relacionada con certeza o probablemente con la elección del producto

28

3.Calidad insuficiente atribuible principalmente a un deterioro del producto durante el transporte29

C.Deficiencias relativas al envasado del producto30

1.Capacidad de los envases inadecuada a las necesidades30

2.Envases frágiles y envases deteriorados30

3.Deficiencias de embalaje y de los sistemas de manipulación31

4.Deficiencias relativas a las inscripciones de los envases31

D.Deficiencias relativas a las condiciones de plazo y lugar de entrega o de distribución32

1.Entrega o distribución con retraso respecto a la solicitud del beneficiario32

2.Entregas llegadas despúes del período de escasez32

3.Las incertidumbres sobre la fecha de entrega y sus consecuencias33

4.Interferencias enojosas entre los retrasos en la entrega y la localización de las necesidades33

17. 8. 87No C 219/1. Las deficiencias observadas se refieren a la cantidad entregada, a la naturaleza y calidad del producto, a su acondicionamiento y a los plazos y lugares de entrega. Los casos de entregas defectuosas relacionadas en el presente inventario son a veces antiguos. No obstante, siguen siendo significativos, bien porque los reglamentos en vigor no han sido modificados, o porque los nuevos reglamentos no han mejorado de forma sustancial el sistema de gestión y control de la ayuda.

A.Deficiencias relativas a la cantidad entregada (o al valor transferido)

1.Faltas de tonelaje en partidas concretas

2. De 50 tm de « butteroil » cuya entrega había sido anunciada en Burundi durante 1982, faltaban 12 tm a la llegada a Bujumbura.

3. Durante 1982 se encontraron pérdidas relativamente importantes en una operación triangular de compra a Senegal de mijo con destino a Chad y Níger. Según el informe anual del delegado de la Comisión en Senegal, « la calidad insuficiente de los sacos y de su sistema de cierre ha sido la causa » de estas pérdidas.

4. Según el programa de 1983, Ghana debía recibir 7 935 tm de arroz de grano largo, más 2 760 tm del mismo producto en concepto de ayuda de urgencia, todo en sacos de 50 kg. En el momento de la llegada se comprobó que, del total de ambos envíos, faltaban 3 540 sacos y 3 345 sacos estaban vacíos o faltos de peso. En total faltaban aproximadamente 300 tm, equivalentes al 2,8 % del tonelaje total, con una pérdida que puede ser estimada en 0,2 millones de ECUS.

5. Una naviera que había embarcado 5 965 tm de aceite de colza el 19 de mayo de 1982 con destino a Bangladesh, se vió obligada, a consecuencia de una tempestad, a vender 1 939 tm en Singapur. En Bangladesh entregó el resto. Sin embargo, el adjudicatario aceptó posteriormente entregar la cantidad restante.

2.Faltas de tonelaje reiteradas

6. Se han observado pérdidas regulares en las ayudas concedidas a Comores. En el caso de los cereales representan un promedio de un 10 %, con casos extremos de hasta el 25 %. Estas pérdidas están causadas por el transporte en buques de calidad mediocre o los transbordos debidos a la ausencia de líneas regulares y a la imposibilidad de atraque de los buques de alta mar en los puertos de las islas Comores.

7. Cada año hay que deplorar pérdidas de más de un 10 % en la leche en polvo recibida por Burundi, al parecer debido a la resistencia insuficiente de los envases durante los múltiples transbordos que se producen durante el transporte.

8. En los programas de ayuda a Ghana de 1977 a 1982, faltaron 496 tm de leche en polvo de un total asignado de 11 100 tm, lo que equivale a una pérdida del 4,5 %, y 41 tm de « butteroil » de un total asignado de 1 860 tm, lo que equivale a una pérdida de 2,2 %. Ninguno de los años en cuestión se ha visto libre de pérdidas de tonelaje. Fueron observadas en el momento del desembarque, si bien la entrega oficial tenía lugar en el puerto de embarque (FOB).

9. En Ghana, el almacenamiento de la leche en polvo sin palés ni fundas de lona favorece los deterioros y los robos.

10. En Tanzania se observaron en el momento de la descarga las siguientes pérdidas : en 1980, 783 tm de trigo, 95,8 tm de leche desnatada en polvo y 11,1 tm de « butteroil » y, en 1981, 126,6 tm de leche desnatada en polvo. A los precios europeos, estas pérdidas sobrepasarían los 0,4 millones de ECUS.

3.Faltas de tonelaje no reemplazadas o reemplazadas con retraso

11. En la mayor parte de los casos, los déficits de tonelaje no son reemplazados. El Tribunal ha notado de forma especial esta falta en el caso de determinadas partidas.

12. En 1981 se asignaron 15 000 tm de trigo a Pakistán para los refugiados afganos en este país, a través del ACNUR (Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados). En el momento de la descarga en Karachi de los dos barcos que habían efectuado el transporte, faltaban 33,4 tm. Posteriormente se « encontraron » 10,1 tm. La pérdida fue finalmente de 23,3 tm, que equivalen a un valor asegurado de unos 41 400 FF (aproximadamente 6 900 ECUS). Ciertamente el porcentaje de pérdida fue muy pequeño (1,6 ), pero, como el trigo estaba en sacos, la pérdida era claramente identificable y, por tanto, inaceptable. Por otra parte, otros sacos, representando un tonelaje más importante, estaban dañados. Entre las posibles causas de este déficit, hay que señalar que de las 15 000 tm, 7 500 tm habían sido embarcadas en un buque demasiado viejo (23 años, en vez del máximo de 15 años establecido por la normativa sobre movilización de cereales). El beneficiario no fue indemnizado porque el seguro no cubría el riesgo de pérdida de carga, a pesar de la obligación reglamentaria impuesta al beneficiario de suscribir una póliza de seguros « que cubra todos los riesgos del transporte ».

13. De las 1 500 tm de leche en polvo anunciadas a Zambia para principios de 1982, a la llegada a Lusaka faltaban 230 tm, es decir un 15 %, y 35 tm estaban deterioradas. Las cantidades perdidas, probablemente durante el transporte terrestre en África, no fueron reemplazadas. Los déficits y deterioros habrían podido ser evitados si la mercancía se hubiese transportado en contenedores.

14. En dos partidas de arroz blanqueado de grano largo entregadas a Ghana en el marco del programa de 1983, se observó un déficit de 300 tm. La pérdida era debida, al menos en parte, a un deterioro de los sacos. En el momento de efectuarse la misión « in situ » del Tribunal en enero de 1985, las autoridades de Ghana no habían reclamado todavía a los aseguradores, habiendo transcurrido más de 3 meses y más de 7 meses respectivamente desde la llegada de las partidas. La Delegación de la Comisión en el país tampoco había reaccionado para conseguir que el beneficiario obtuviera la reparación del daño sufrido.

15. Dentro del marco del programa 1982 se destinó una partida de 15 000 tm de maíz a Mozambique. A su llegada a destino, el beneficiario observó que faltaba parte de la carga. Los cálculos de este déficit son inciertos, variando según las fuentes entre 280 y 1 807 tm, y su causa no ha podido ser precisada, a pesar de que el Servicio de lo Contencioso de la Comisión efectuó una investigación « in situ ». La Comisión estimó la pérdida sufrida por Mozambique, tanto por déficits de carga como por la pésima calidad del maíz (véase apartado 25), en 5 000 tm, pero no ha procedido a reemplazarlos. Las causas han sido la falta de crédito para ello, la subordinación del reemplazo a la identificación del tercero res-

ponsable y finalmente el estancamiento de las investigaciones inciadas por la Comisión para la determinación de las responsabilidades a pesar de la identificación parcial de éstas (falta reconocida por el organismo de intervención). Por otra parte, la compañía de seguros, al ser requerida, se desentendió del tema.

4.Gastos soportados indebidamente por el beneficiario

16. La ayuda alimentaria consiste no sólo en la financiación de un producto, sino también en su transporte hasta un lugar convenido. Existe pues suministro incorrecto si el beneficiario, para conseguir que la mercancía llegue al lugar previsto, debe soportar determinados gastos de transporte o de manipulación. En el caso de dos buques que transportaron 15 000 tm de trigo con destino a Pakistán a través de la ACNUR en noviembre de 1981 (véase el apartado 12), las condiciones de flete excluían los gastos de descarga, lo que obligó al beneficiario a hacerse cargo de los mismos. Este resultado es contrario a la normativa comunitaria relativa a las entregas financiadas hasta el puerto de desembarque, que prevé la asunción de los costes financieros del producto por el adjudicatario hasta la puesta sobre muelle inclusive (art. 13, apartado 5 del Reglamento (CEE) no 1974/80)(1).

17. Así, no estando Beirut entre los puertos en los que la costumbre es incluir en el flete los gastos de descarga, el adjudicatario de una entrega de urgencia en condiciones CIF de 250 tm de aceite de soja al Líbano a través de la OOPS(2) (1983) sacó provecho de esta circunstancia, negándose a soportar dichos costes. La Comisión decidió reembolsarlos a la OOPS (Nota Interna no 26.471, de 23 de noviembre de 1983). La causa de este incidente se remonta a la petición de movilización que hacía referencia al concepto ambiguo de CIF para definir las condiciones de entrega.

18. La Comisión ha estimado en 5 000 tm la pérdida sufrida por Mozambique con ocasión de la entrega referida en los apartados 15 y 25, considerando que era posible recuperar 10 000 tm mediante una selección. Ello equivalía a desconocer el coste económico que representa una operación de selección relativa a varios miles de toneladas.

B.Deficiencias relativas a la naturaleza y calidad del producto

19. Las deficiencias relativas a la naturaleza y calidad del producto pueden clasificarse en tres categorías :

a)en la primera figuran las entregas de productos cuya calidad y buen estado de conservación no se ponen necesariamente en cuestión, pero tienen una naturaleza distinta a la requerida o a la deseable : en estos casos, la Comunidad no ha entregado el producto que hacía falta ;

b)en la segunda, es la calidad elegida inicialmente la que tiene un nivel insuficiente ;

c)en la tercera están los productos que han sufrido un deterioro que los ha hecho descender por debajo de las normas autorizadas.

Si bien la primera categoría está compuesta por casos perfectamente identificables, las otras dos no se distinguen bien: por una parte, muchos casos son mixtos, al haber sido elegidos productos de insuficiente calidad que, además, sufrieron deterioros ; por otra parte, no siempre es posible discernir si una deficiencia procede de la elección de un producto de segunda o tercera calidad o de un deterioro progresivo producido durante las diferentes fases del proceso de suministro. Por tanto, la inclusión en las dos últimas categorías de ciertas entregas se va a efectuar a título meramente indicativo. A pesar de esta salvedad, resulta claro que los casos de deficiencias en la calidad inicial son mucho más frecuentes que los de deterioros sobrevenidos con posterioridad.

1.Producto de naturaleza distinta a la requerida o a la deseable

20. Botswana recibió en octubre de 1982 una entrega de 500 tm de leche desnatada en polvo no vitaminada, lo que está en contradicción con las más elementales normas de prudencia. La leche, destinada a ser consumida directamente por los niños en las escuelas y dispensarios, hubiera debido ser vitaminada para evitar el riesgo de trastornos gástricos graves. Este error resulta de la ausencia de disposición al respecto en los textos legales que regularon esta movilización.

21. Igual ausencia de vitaminas en una partida de 500 tm de leche desnatada en polvo entregada en 1982 a Isla Mauricio. También en este caso la vitaminización era imprescindible, al tener que distribuirse la leche en polvo, sin transformación, a más de 100 000 personas pertenecientes a grupos sensibles (niños, embarazadas, enfermos, etc.). El acuerdo de suministro formalizado con el Gobierno preveía la existencia de vitaminas. Sin embargo, la Dirección General de Desarrollo de la Comisión omitió esta exigencia en la petición de movilización que presentó a la Dirección General de Agricultura de la misma Comisión.

22. El « butteroil » representa una parte importante de los productos entregados a Sri Lanka, a pesar de que la mantequilla no forme parte de los hábitos alimentarios locales. Sería preferible la entrega de leche en polvo entera, deseada, por otra parte, por una ONG beneficiaria. Del mismo modo Mali desearía recibir leche en polvo con un 26 % de materias grasas, lo que la asimilaría mucho a la leche consumida en dicho país. El motivo alegado por los servicios de la Comisión para no entregar más que leche en polvo desnatada es que la leche en polvo grasa se conserva mal. Pero, ¿no está esta dificultad relacionada con las características de los envases utilizados habitualmente, para el envío de leche en polvo comunitaria? Por otra parte, la Comisión ha decidido recientemente enviar leche en polvo entera a Túnez (Decisión de 22 de noviembre de 1985, relativa a 3 000 tm).

23. Hasta una fecha reciente (como mínimo 1984) la leche desnatada en polvo entregada a Ghana poseía raras veces, a pesar de repetidas reclamaciones, las características necesarias para la producción de leche por el método de evaporación utilizado en ese país. La leche en polvo entregada presentaba baja estabilidad ante el calor, a pesar de que el procedimiento de fabricación requiere,

cuando menos, una estabilidad media. En efecto, los reglamentos de movilización no especificaban la calidad requerida, por ejemplo el Reglamento (CEE) no 1572/85 de la Comisión, de 10 de junio de 1985(3) (1 200 tm), o el Reglamento (CEE) no 1176/84 de la Comisión, de 27 de abril de 1984(4) (2 200 tm).

2.Calidad insuficiente relacionada con certeza o probablemente con la elección del producto

24. Los casos más claros son los relativos a la existencia de impurezas, polvo y granos partidos en una proporción excesiva. En Cabo Verde se considera que el maíz de la CEE contiene demasiados granos partidos y polvo, y que es netamente inferior al maíz americano.

25. Las 15 000 tm de maíz embarcadas en 1983 en el puerto de El Havre con destino a Mozambique eran de cereal viejo, lleno de granos partidos, granos extraños, impurezas y moho y completamente inadecuado para el consumo humano, según inspecciones efectuadas en el momento del desembarque. Las responsabilidades aún no han sido totalmente dilucidadas, aunque es muy probable que los defectos esenciales existieran en el embarque. Por otra parte, las conclusiones de los análisis realizados antes del embarque, aunque mucho menos severas que las efectuadas al desembarque, mostraban en todo caso que la mercancía no cumplía con las normas reglamentarias aplicables. Ha habido, pues, una negligencia por parte del organismo de intervención, que ha emitido de forma improcedente un certificado de conformidad, y también una falta del suministrador.

26. Un caso idéntico al anterior se produjo más recientemente en el marco del programa de 1985 en favor de Burkina Faso. Se trataba de 8 000 toneladas del mismo producto, el mismo organismo de intervención, el mismo adjudicatario, el mismo puerto de embarque, la misma emisión en el momento del embarque de un certificado de calidad conforme, y la misma comprobación, por análisis posteriores, de que el maíz era inaceptable, probablemente maíz forrajero.

27. Otros suministros de maíz procedente de Francia han planteado problemas. Ha habido reclamaciones de Tanzania (4 000 tm), Zambia (500 tm), Etiopía (5 000 tm), Kenia (150 tm), Uganda (150 tm) y Níger (26 000 tm)(5). No cabe imaginar un acuerdo de los beneficiarios para engañar a la Comisión. Por otra parte, en el caso de Níger, la propia Delegación de la Comisión en este país llevó a Bruselas una muestra : el maíz no era aceptable ni para alimentación animal. En los ocho casos de maíz objeto de reclamaciones, referidos en los apartados 26 al 28, éste había sido movilizado en Francia por la ONIC (Office Nationale Interprofessionnelle des céréales), y en seis de ellos, en que había sido confiado a un mismo adjudicatario, los embarques se hicieron en el mismo puerto, El Havre. Estas coincidencias no prueban nada, pero por lo menos justifican las precauciones adoptadas por la Comisión, que ha renunciado a asignar lotes de este producto.

28. En ocasiones ocurre que el producto entregado es demasiado viejo, en cuyo caso es en Europa donde se ha efectuado la mala elección. En 1982 la India recibió 5 000 tm de leche desnatada en polvo más vieja de lo previsto en el acuerdo de suministro (de 7 a 8 meses, en vez de 6). Esta situación se produjo a consecuencia de una serie de contratiempos y errores. Inicialmente el establecimiento por el Consejo, con demasiado retraso, del programa de 1982, obligó a la Comunidad a conceder una ayuda de urgencia para

evitar una ruptura de existencias en la India, que cuenta con una importante asignación anual concedida por la CEE en el marco de la operación FLOOD. Debido a esta urgencia, la Dirección General de Agricultura (DG VI) prefirió recurrir a las existencias de intervención en vez de al mercado comunitario. En aquella época las existencias de intervención tenían poca cantidad de leche en polvo reciente.

29. En Malí, tanto la OPAM(6), organismo destinatario de los cereales, como la ULB, central lechera destinataria de los productos lácteos, se quejan de recibir con frecuencia productos demasiado viejos, procedentes, en el caso de los productos lácteos, de existencias de intervención demasiado antiguas. Once toneladas de leche en polvo del programa 1982 tuvieron que ser destruidas por estar gravemente deterioradas. Esto refleja una posible responsabilidad de los suministradores, de los organismos de intervención y de las sociedades de control, sin que se puedan deslindar las responsabilidades de cada uno de ellos.

30. Las deficiencias organolépticas(7) de los productos son consecuencia, en general, o de su antigueedad excesiva o de su composición físico-química anormal. En 1980 Bangladesh recibió 100 tm de leche-desnatada en polvo con un sabor rancio desagradable y un aspecto poco normal.

31. La sociedad ghanesa destinataria de los productos lácteos se quejó a la misión del Tribunal de enero de 1985 de haber recibido dos partidas de « butteroil » ligeramente rancio y que presentaba aspecto de queso.

32. Las 240 tm de « butteroil » entregadas en agosto de 1983 a Marruecos a través del PAM eran inadecuadas para el consumo humano, conteniendo, en particular, una cantidad de gérmenes aerobios de 3 a 4 veces superior al máximo autorizado por la reglamentación francesa. El producto procedía de las existencias de intervención francesas. Las autoridades marroquíes habían decidido fabricar jabón con esta partida. A petición del PAM, la Comisión aceptó reemplazar esta partida y está abierta la posibilidad de un litigio entre la Comisión y el adjudicatario. En este caso se ponen en cuestión los controles de calidad, a menos de que la alteración se haya producido en el momento de la fabricación ; el laboratorio veterinario francés que analizó la mantequilla no formuló ninguna observación, mientras que análisis posteriores realizados en Londres, Casablanca, París y Bélgica, así como un peritaje de la FAO, coincidieron en el rechazo del « butteroil ».

33. El mismo año, Túnez recibió 345 tm de « butteroil » de calidad parecida. Los exámenes realizados por el Laboratoire Central d'Hygiène Alimentaire (Francia), a petición del beneficiario, de muestras tomadas antes del embarque, pusieron de relieve que este « butteroil » había sido fabricado con existencias de mantequilla de intervención antiguas, y presentaba contaminación fecal y un elevado índice de peróxido. También en este caso algunos controles de calidad han de ser cuestionados : otros análisis, efectuados sobre la misma partida de « butteroil » por la Société Générale de Surveillance, si bien confirmaban el contenido anormal de peróxido, determinaban la ausencia de contaminación fecal. Los controles del organismo de intervención previos al embarque encontraron las partidas conformes.

34. También dentro del mismo año Túnez recibió 1 000 tm de leche en polvo con múltiples deficiencias : contenido en agua superior al máximo autorizado, gérmenes aerobios, sabor rancio, color anormal e impurezas. Se trataba de una partida procedente de existencias de intervención. Los controles efectuados a petición

del beneficiario, tanto antes del embarque como después del desembarque, coincidían en la no conformidad de las partidas. No obstante, la reclamación tardía del beneficiario obstaculizó la determinación de la parte de perjuicio existente en el momento del embarque y del deterioro causado por las condiciones de manipulación y almacenamiento en el país de destino. Antes del embarque no se había efectuado ningún control de calidad a iniciativa del organismo de intervención, y ello sin infracción de la normativa vigente, que no prevé dichos controles para los productos lácteos procedentes de existencias de intervención y entregados sin sufrir transformación.

35. Por el contrario, los servicios veterinarios del Ministerio de Agricultura francés extendieron sucesivamente, en fecha 23 de septiembre de 1983, 52 días antes de la fecha de embarque, cinco certificados de calidad para la exportación de esta partida de leche en polvo, acompañados de un certificado de calidad firmado por los propios adjudicatarios. Posteriormente estos certificados fueron anulados, no se sabe por qué, y reemplazados por otros emitidos en octubre de 1983. Todos ellos, aplicando la normativa del Estado miembro, concedían la conformidad.

36. Cada año el Gobierno de Bangladesh informa sobre la baja calidad del trigo recibido de la CEE, inadecuado para un almacenamiento de larga duración. La misión del Tribunal en este país comprobó, en particular, la mala calidad de 20 000 tm de trigo entregadas en 1978 como ayuda indirecta, y la calidad totalmente inaceptable de 5 000 tm de trigo entregadas en 1979.

37. Las autoridades de Djibouti declararon no panificables 2 920 tm de harina de trigo (averiguaciones del Tribunal relativas a las entregas de 1982 y 1983).

38. Cuando se encuentra un nivel de humedad excesivo a la llegada a destino cabe plantearse dudas acerca del origen de la deficiencia : o existía antes del embarque en Europa, o se ha producido durante el transporte. Este es el caso del trigo recibido en diciembre de 1982 por Sri Lanka, cuya humedad excedía del nivel del 14,5 % autorizado por el reglamento de movilización. Por otra parte, este porcentaje del 14,5 %, según los profesionales locales, es demasiado elevado par un almacenamiento prolongado en un clima tropical y hace al trigo no apto para la molturación. En todo caso, era la propia ayuda alimentaria de la CEE la que se ponía en entredicho : los molineros locales habían comentado, en efecto, que el trigo europeo recibido en importaciones comerciales tenía menos humedad (12 a 13 %).

39. Pero la duda no puede seguir planteándose cuando la deficiencia ha sido observada en Europa. Dentro del programa de 1980, se enviaron a Benin 5 000 tm de trigo blando, a pesar de que los certificados emitidos por la Sociedad General de Vigilancia manifestaban claramente su no conformidad : humedad excesiva y nivel inaceptable de impurezas. Un ejemplo más que muestra que el régimen actual de controles de calidad no garantiza de modo suficiente la interrupción a tiempo de los suministros defectuosos.

40. La misión del Tribunal a Bangladesh (1981) comprobó la calidad inaceptable de 125 tm de mantequilla. Si bien no se precisó

la naturaleza exacta de la deficiencia, sí se determinó su origen europeo : el adjudicatario, que había intentado mejorar el producto mediante mezclas, tuvo que reemplazar a su costa la totalidad de la partida.

41. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1979, el Tribunal puso de relieve (apartado 9.13, primer párrafo) el carácter inadecuado para el consumo humano de diversas entregas de urgencia de arroz que totalizaban más de 5 000 tm.

42. Entre 1979 y 1982 Indonesia ha recibido cada año leche desnatada en polvo de calidad inaceptable : 631 tm en 1979, 44 tm en 1980, 230 tm en 1981 y 214 tm en 1982, lo que equivale al 17 % de la cantidad total de este producto recibida como ayuda directa durante dicho período (1 119 tm de un total de 6 475 tm). En el caso de 1980 las causas fueron parcialmente identificadas. Las deficiencias parecían proceder en parte de un mal suministro, y en parte de incidentes durante el transporte. En efecto, la leche reconstituida con el polvo entregado tenía un fuerte sabor a aceite de cacahuete ; pero la central lechera destinataria había encontrado también sacos rotos. En cualquier caso, los indonesios tuvieron que vender como pienso para ganado las 44 tm de producto impropio para el consumo humano.

3.Calidad insuficiente atribuible principalmente a un deterioro del producto durante el transporte

43. En el caso de las 1 000 tm de leche desnatada en polvo con destino a Túnez, citado antes (apartado 34), muchos de los sacos estaban rotos, en ocasiones hasta la lámina interior de polietileno. En este último caso, el producto se había perdido por exceso de humedad. Este deterioro de los sacos obliga a preguntarse por las condiciones de transporte, manipulación y almacenamiento, pero también a subrayar la insuficiente consistencia de los envases de los productos lácteos, muchas veces denunciada por el Tribunal (véanse los apartados 54-65.)

44. En lo que respecta, más concretamente, a los daños ocasionados por el transporte marítimo, hay que citar el caso de 1 500 tm de trigo recibidas por Zambia en octubre de 1976. Esta partida se deterioró debido a la presencia de nitrato amónico presente en el buque a consecuencia de un embarque anterior. No fue reemplazado por la Comunidad hasta dos años y medio más tarde.

45. En Senegal tres envíos de leche desnatada en polvo, efectuados a través de una ONG poco antes de la misión del Tribunal de junio-julio 1981, presentaban todos ellos faltas de peso (5 880 kg) y cantidades deterioradas durante el transporte marítimo (6 720 kg).

46. Las condiciones de transporte marítimo fueron también la causa de alteración de 974 tm de harina de trigo, entregadas a Djibouti en condiciones CIF, y declaradas el 10 de noviembre de 1982 no aptas para el consumo humano por el Servicio de Higiene local, cuando unos días antes dos laboratorios belgas las habían declarado conformes. Rechazada por el beneficiario, la harina fue vendida por el transportista a Zaire ...¡ en 1984 !. Esta mercancía había sido embarcada en marzo de 1982, transbordada a un segundo buque en agosto de 1982, inmovilizada en diversas ocasiones en puertos mediterráneos y llegó, finalmente, a la rada de Djibouti el 26 de octubre de 1982. Tras más de siete meses en la

bodega de un barco, no es extraño que el producto estuviese alterado. Estos incidentes fueron causados por insolvencia del armador, contra el que el organismo de intervención (belga) ejercitó acciones legales.

47. En las Islas Comores, la ausencia de líneas marítimas regulares y la falta de instalaciones de los puertos de Moroni y Mutsamadu hacen que los armadores serios sean reticentes a aceptar el transporte de ayudas con destino a estos puertos. Consecuentemente, los adjudicatarios recurren a los servicios de compañías navieras « marginales », cuyos buques navegan la mayoría de las veces con pabellón de conveniencia o de un país del este. La calidad de la entrega se resiente frecuentemente de ello. Un buque naufragó en 1977 y otro fue víctima de abordaje en 1982 !.

48. En el caso de la entrega de 100 tm de leche en polvo a Burundi en el marco del programa de 1983, el origen de los problemas ha estado más en las condiciones del transporte terrestre. Una parte de los envases, una vez más demasiado frágiles, no resistieron los multiples transbordos que se produjeron durante el transporte.

49. En otros casos, la causa de la pérdida de calidad ha sido la duración del almacenamiento. En Marruecos, en abril de 1983, 1 500 tm de leche en polvo vitaminada y 200 tm de « butteroil » llevaban bloqueadas en el puerto de Casablanca desde el 21 de septiembre de 1982. Por tal motivo las vitaminas con vida de

6 meses se perdieron.

50. En Cabo Verde se produjo la misma pérdida de vitaminas de leche en polvo recibida en junio de 1984, y que aún permanecía en los almacenes de Praia en marzo de 1985.

C.Deficiencias relativas al envasado del producto

51. A primera vista, las deficiencias de envasado constituyen más una causa de entregas defectuosas que un defecto de la propia calidad de las entregas. En realidad estamos en este caso en un campo no muy bien delimitado donde los fallos de envasado han de ser denunciados como tales. En efecto, por una parte el enfoque moderno considera el envase parte integrante del producto. Un buen producto, entregado en un envase inadaptado para las necesidades de los usuarios es, en realidad, un mal producto. Un producto que, a pesar de no estar alterado, llegue al destinatario en un envase perforado, es un mal producto. La fragilidad de los envases ha de ser denunciada incluso en el caso de que, por casualidad, hayan resistido. Por último, los envases son un medio para dirigir mensajes al usuario (las inscripciones), cuya pertinencia conviene examinar.

1.Capacidad de los envases inadecuada a las necesidades

52. Hasta 1982, el « butteroil » entregado a Zambia estaba envasado en cajas de 5 kg, cuando la central lechera destinataria siempre había pedido bidones de 90 kg. A pesar de una petición de Zambia en este sentido para la entrega de 1983, la Comisison dió instrucciones para entregar en cajas de 20 kg.

2.Envases frágiles y envases deteriorados

53. En Pakistán, más del 20 % de las cajas de « butteroil » no resisten las diversas operaciones de manipulación de que son objeto (transbordos de buque a ferrocarril, de ferrocarril a camión, de camión a carreta de bueyes, etc.).

54. En Burundi, la misión del Tribunal de junio de 1984 comprobó que aproximadamente el 5 % de las cajas de « butteroil » almacenadas que había podido observar estaban deterioradas y perdían contenido.

55. En Marruecos, la misión del Tribunal de 1983 pudo asimismo observar cajas de « butteroil » muy deterioradas.

56. Prácticamente cada vez que el Tribunal ha podido examinar « butteroil » en almacén ha encontrado estos deterioros (cajas muy deformadas, agujereadas, etc.). La causa es que el modelo de caja metálica normalmente utilizado es demasiado frágil. Se trata de un cilindro con una capacidad de 5 kg, de excesiva altura y, por ello, no muy resistente a los choques. Sería preferible una forma de cilindro chato, casi de disco. Existe a este respecto una laguna en los reglamentos de movilización.

57. Numerosos bidones de una partida de 5 965 tm de aceite de colza embarcada con destino a Bangladesh el 19 de mayo de 1982 llegaron muy dañados, si bien por causas muy distintas a la de los casos precedentes : el buque había soportado una tempestad (véase igualmente el déficit de tonelaje de este embarque, en el apar-

tado 5).

58. En numerosas ocasiones, las misiones del Tribunal han podido observar también la excesiva fragilidad de los sacos de leche en polvo, su deterioro y su falta de estanqueidad. Cabe recordar aquí el caso de las 1 000 tm de leche en polvo recibidas por Túnez en noviembre de 1983, ya referido en el apartado 44. En este caso, la excesiva fragilidad de los sacos fue corroborada por el consejero de la Delegación, que las comparó con existencias de leche importada por canales comerciales las cuales llevaban un saco exterior suplementario, que estaban en perfecto estado.

59. La industria lechera indonesia receptora de la leche en polvo comunitaria informó de la existencia de sacos rotos en las entregas de 1980 (hecho ya mencionado en el apartado 43).

60. La misma comprobación ha sido efectuada periódicamente por los servicios competentes de Malí respecto a una parte de las entregas de leche en polvo.

61. En un acta de recepción de 2 000 sacos de leche en polvo vitaminada desembarcadas en Benin en diciembre de 1980 se hacía constar la existencia de 192 sacos mojados, rotos o sucios. En este caso, a la fragilidad de los sacos había que sumar probablemente incidentes sobrevenidos durante el transporte.

62. En la partida de 1 500 tm de leche en polvo vitaminada recibida por Marruecos en septiembre de 1982, muchos sacos de papel estaban rotos.

63. Excepto en el caso referido en el apartado 65, el Tribunal no ha concluido, en general, que los deterioros puedan ser imputados a negligencia del adjudicatario. En realidad son las normas reglamentarias sobre los envases las que no ofrecen garantías suficientes.

17. 8. 87No C 219/64. Una misión del Tribunal observó un caso de falta de estanqueidad debida a un mal sistema de cierre : en Ghana había sacos que presentaban la peculiaridad de que todas las capas que formaban el saco, incluida la interior de polietileno, estaban soldadas entre sí, lo que explica la penetración de la humedad. Es imprescindible soldar de forma separada la capa de polietileno y, a continuación, limitarse a cerrar las de papel.

65. También en el caso siguiente hay que criticar el sistema de cierre. Las bolsas de leche en polvo de 1 kg enviadas a China en concepto de ayuda de urgencia en noviembre de 1981 (500 tm) no estaban soldadas de acuerdo con las normas del reglamento de movilización(8). El cierre, en vez de estar formado por dos soldaduras paralelas de 1,5 mm de ancho cada una, consistía en una soldadura única, pero de 4 mm de ancho. Hubo aquí, sin duda, falta del adjudicatario. A pesar de todo, los sacos llegaron finalmente en buen estado.

3.Deficiencias de embalaje y de los sistemas de manipulación

66. El origen de los deterioros sufridos por los envases es a veces atribuible a los « envases de los envases », los embalajes, (cajas de cartón, cajones, etc.) y a las formas de manipulación. Normalmente los envases de « butteroil » se acondicionan dentro de cajas de cartón, las cuales están frecuentemente mal cerradas y llegan abiertas o deterioradas, quedando por tanto los envases metálicos expuestos directamente a los golpes.

67. Los envases de « butteroil » que una misión del Tribunal observó en Marruecos estaban deteriorados (véase apartado 56), porque el dispositivo de cierre de las cajas de cartón era insuficiente.

68. En Sri Lanka, la misión del Tribunal de octubre de 1983 comprobó que las cajas de « butteroil », oxidadas, estaban acondicionadas en cajas de cartón rotas y abiertas por falta de fleje metálico.

69. En Burundi, una misión del Tribunal comprobó, en junio de 1984, que las cajas de cartón de las 38 tm de « butteroil » entregadas en el marco del programa de 1982 habían sido substituidas por cajas de madera por iniciativa y a cargo del Estado beneficiario.

70. Hasta 1982 los envases de « butteroil » con destino a Malí no se enviaban en contenedores, lo que motivó que en el envío de 1982 muchas cajas llegaran deformadas y perforadas. A partir de dicho año este problema ha desaparecido, puesto que las cajas llegan en contenedores.

71. Es igualmente demostrativo observar, respecto a las 100 tm de leche en polvo entregadas a Burundi en el marco del programa de 1983 ya mencionadas en el apartado 49, que una parte del envío, transportado en contenedores, estaba en buen estado. No así el resto de la partida, no transportado en contenedores ni almacenado en palés en Burundi, que estaba fuertemente dañado.

72. Si gran parte de los sacos de leche en polvo entregados a Marruecos en 1982, y referidos en el apartado 63, estaban deteriorados en el momento de realizarse la misión del Tribunal en abril de 1983, ello era debido a que habían sido manipulados individualmente y no sobre sus palés.

73. Si bien la Comisión no tiene, sin duda, demasiadas posibilidades de mejorar a corto plazo las condiciones de almacenamiento y manipulación después del desembarque, que dependen en gran medida de las posibilidades locales, es por el contrario de lamentar que los reglamentos relativos a la movilización, en especial en lo que se refiere a los productos lácteos, no sean más exigentes en materia de embalaje de conjunto.

4.Deficiencias relativas a las inscripciones de los envases

74. Un Consejero de la Delegación de la Comisión en Túnez observó que la mayoría de los sacos de leche en polvo entregados en noviembre de 1983 a este país llevaban la indicación no conforme « leche desnatada en polvo. Donación de la CEE », y que algunos sacos no llevaban siquiera esta mención. El reglamento de movilización exigía la mención más completa de « Donación de la Comunidad Económica Europea a la República de Túnez ». Fue, pues, el adjudicatario quien incumplió sus obligaciones.75. Las menciones en los envases de los productos lácteos son insuficientes para garantizar un uso correcto y prudente de estos productos desde el punto de vista sanitario y dietético. Los envases de « butteroil », al igual que los de leche en polvo, no indican la « forma de empleo ». En el caso de la leche en polvo, la observación fue efectuada por primera vez por el Tribunal en 1980, en su informe anual relativo al ejercicio 1979 (apartado 9.13), pero la situación no ha mejorado desde entonces.

76. Los sacos de leche en polvo vitaminada no suelen indicar de forma no codificada la fecha de fabricación ni la de caducidad, lo que es grave, en la medida en que las vitaminas se degradan y desaparecen a los seis meses de existencia, y la leche no vitaminada puede ocasionar trastornos gástricos graves.

77. Estas lagunas han sido observadas en múltiples ocasiones. Veamos, sin embargo, algunos ejemplos típicos :

(a)falta de indicación de la forma de empleo del « butteroil ». Sri Lanka ; en este país, sin embargo, sería especialmente necesaria, al no tener la población experiencia sobre el producto (observación efectuada sobre el terreno por una misión del Tribunal) ;

(b)falta de las fechas de fabricación y caducidad de la leche en polvo vitaminada. Benin ; en este país, el responsable de una ONG deseaba que incluso se indicase en los sacos : « prohibido el consumo a niños de menos de tres meses », en los que la leche en polvo provoca graves trastornos intestinales (observaciones realizadas sobre el terreno por una misión del Tribunal).

(c)falta de la fecha de caducidad de la leche en polvo vitaminada. China ; 2 000 tm entregadas en noviembre de 1981. Teniendo en cuenta los plazos de transporte hasta los puertos chinos y de la distribución al interior del país, tal indicación hubiese sido más que útil.

78. La causa de esta falta de indicaciones para el buen uso de los productos hay que buscarla en los reglamentos relativos a la movilización de los productos, que no contienen disposición alguna al respecto. Otros donantes, sin embargo, indican en los envases de los productos lácteos, de forma no codificada, las fechas de fabricación y de caducidad e, incluso, el modo de empleo en varios idiomas, como una misión del Tribunal pudo comprobar en Sri Lanka en octubre de 1983.

79. Siguiendo con el tema de la utilización del producto, y aunque no se trate de una mención en el envase sino en la carta oficial con valor de acuerdo de suministro, hay que citar aquí, por analogía, el caso de una entrega de leche en polvo. vitaminada a Marruecos : entre las condiciones particulares comunicadas por la Comisión a Marruecos el 17 de julio de 1982 puede leerse : « la leche en polvo se distribuye bien mezclada con otros alimentos o en forma de leche líquida, queso, yogures, etc.... ». Así pues, no sólo faltaba la indicación de la fecha de caducidad, sino que se habían dado indicaciones inadecuadas a los usuarios. En efecto, la fabricación de ciertos quesos destruye las vitaminas de la leche en polvo.

80. La mención en los envases de la donación de la Comunidad a veces no se indica con suficiente claridad y otras, por el contrario, es inoportuna. El 25 de marzo de 1983, el delegado local de la Comisión observaba, respecto a la leche en polvo entregada a Marruecos, que « el embalaje hace más publicidad de la sociedad adjudicataria que de la propia donación de la Comunidad... »

81. En sentido inverso, en el caso de una ayuda destinada a la venta al por menor, existe el riesgo de que la mención « donación de la CEE », por exacta que sea, sorprenda a los « beneficiarios », que tienen que pagar el producto. La venta en los mercados en el Zaire, de sacos así marcados fue el origen de una tormentosa campaña de prensa en este país (misión del Tribunal de noviembre de 1980).

82. Una observación parecida fue realizada más recientemente (en marzo de 1985) por una misión del Tribunal a Cabo Verde : se trataba de la venta al por menor de « butteroil » a partir de envases de 5 kg. En ambos casos el adjudicatario había aplicado correctamente lo dispuesto en el reglamento de movilización.

D.Deficiencias relativas a las condiciones de plazo y lugar de entrega o de distribución

1.Entrega o distribución con retraso respecto a la solicitud del beneficiario

83. Bangladesh desea que las ayudas de cereales le sean entregadas lo antes posible tras la aprobación del reglamento anual del Consejo del programa de ayuda alimentaria. La realidad es que las ayudas suelen llegar a este país entre julio y septiembre. La causa no se conoce y, por otra parte, debería ser analizada caso por caso. Cabe, sin embargo, destacar que en el pasado, el programa anual ha sido frecuentemente fijado con mucho retraso por el Consejo, en ocasiones incluso en julio (programa 1983).

84. En este mismo país, la entrega de « butteroil » asignada en el marco del programa de 1979 sufrió un considerable retraso por múltiples razones. Por una parte, la primera adjudicación tuvo que ser anulada y repetida debido a ofertas demasiado caras. En segundo lugar, la entrega de 500 tm sufrió de nuevo un retraso a consecuencia del incendio de una fábrica en Europa. Finalmente, respecto a 1 500 tm, la llegada con retraso de los buques al puerto de embarque fue la causa de un nuevo retraso.

85. Una partida de 109 tm de trigo blando, asignada a Malí a través de la PAM en el marco del programa de 1982, no fue embarcada hasta noviembre de 1983 a consecuencia de dos adjudicaciones infructuosas.

86. El retraso de la llegada a destino de 50 tm de « butteroil » entregadas en 1980 a Burundi fue debido a que la mercancía estuvo bloqueada en el puerto de Dar-Es-Salaam durante aproximadamente 6 meses.

87. Es ahora el momento de recordar el caso mencionado en el apartado 47 de una ayuda concedida a Djibouti, embarcada en Europa en marzo de 1982 y que llegó a Djíbouti a finales de octubre, a consecuencia de varios incidentes marítimos.

88. En el caso que se comenta a continuación, no fue la entrega sino la distribución la que sufrió retraso. Se trataba de 2 000 tm de leche en polvo que llegaron a Senegal a finales de septiembre de 1981. Su distribución no terminó hasta finales de agosto de 1982 a consecuencia de un litigio entre el adjudicatario y el armador, y del bloqueo del producto en los almacenes de un transitario.

89. Un caso parecido se produjo algo después en el mismo país. Una partida de 10 000 tm de trigo, desembarcada a mediados de enero de 1983, estaba todavía en almacén a finales de abril de 1983, en espera de la comercialización de 12 500 tm de trigo canadiense, llegadas a Senegal unos quince días antes que el trigo de la CEE. En este caso la causa del fallo estuvo en una deficiente coordinación de las ayudas.

90. El caso que a continuación se comenta presenta características especiales : no se trataba de una asignación en especie, sino en metálico, al ACNUR para la compra de arroz en favor de los refugiados de Tailandia. El retraso se produjo en el pago de un anticipo de 2,3 millones de ECUS, efectuado en marzo de 1983 en vez de en julio de 1982. Teniendo en cuenta la baja del tipo de cambio, este retraso representó para el ACNUR una pérdida equivalente a 200 tm de arroz (40 000 USD, 200 USD/tm). Lo que se pone aquí en entredicho son los procedimientos de pago en vigor en la Comisión.

2.Entregas llegadas después del período de escasez

91. Una partida de 400 tm de « butteroil », prometida a Tanzania como ayuda de urgencia el 24 de julio de 1979 y movilizada por ello mediante un contrato concedido por adjudicación directa, no fue entregada hasta diciembre de 1979.

92. En 1980 y 1981 las entregas a Mauritania, que habían sido pedidas para mayo-junio, llegaron en noviembre e incluso, en parte, en enero, es decir, pasado el período de máxima escasez por agotamiento de la cosecha anterior. Estos dos casos ponen de relieve la lentitud de los procedimientos de movilización.

93. En 1981 se concedió a China una asignación de 2 000 tm de leche en polvo, a consecuencia de una petición de ayuda de urgencia de 17 de marzo de 1981, para paliar las consecuencias de una grave sequía en la provincia de Hebei y de inundaciones en la provincia de Hubei. Las primeras 500 tm fueron embarcadas el

26 de noviembre de 1981 y los primeros certificados de recepción en China fueron emitidos el 19 de julio de 1982, es decir, respectivamente 8 y 16 meses después de las declaraciones de situación catastrófica, que probablemente había desaparecido hacía mucho. En primer lugar es preciso señalar que el reglamento de movilización aprobado por la Dirección General de Agricultura disponía unas fechas de embarque posteriores a las de la orden de movilización emitida por la Dirección General de Desarrollo. La orden de movilización disponía el embarque de dos partidas de 500 tm en octubre de 1981 y de otras dos partidas de 500 tm en noviembre de 1981. El reglamento de movilización preveía únicamente dos partidas de 250 tm para embarcar en octubre de 1981, y dos partidas de 750 tm cuyo embarque no estaba previsto hasta diciembre de 1981. El embarque de las primeras 500 tm se

produjo en noviembre de 1981, y no en octubre. La Comisión no dió por válido este primer embarque debido a una infracción, a decir verdad más bien leve, de las normas relativas al envasado (véase apartado 66), y el adjudicatario se negó a entregar las

1 500 tm restantes cuyos envases adolecían del mismo defecto. Este incumplimento obligó a la Comisión a aprobar con fecha de 15 de diciembre de 1981 un nuevo reglamento de movilización, con embarque fijado para febrero de 1982, es decir, dos meses después del período inicialmente previsto.

94. Por otra parte, estos incumplimientos diversos no lo explican todo. No explican, por ejemplo, por qué tras una solicitud de ayuda de urgencia de 17 de marzo de 1981, la decisión de asignación no fue plasmada en reglamento del Consejo hasta el

28 de abril, la petición de movilización no se produjo hasta el

31 de julio, tres meses después de la decisión, y el primer reglamento de movilización no fue aprobado hasta el 8 de octubre, a más de dos meses de la petición de movilización. Tampoco explican por qué transcurrieron ocho meses entre el primer embarque y el primer certificado de recepción. El expediente del contencioso relativo a este tema, examinado por el Tribunal, no permitió aclarar este último punto. La lentitud de los procedimientos comunitarios de decisión y de movilización, y probablemente también la de los de la Administración del país beneficiario, también han de ser criticados.

95. Una promesa de la Comisión el 25 de marzo de 1981 de conceder 2 000 tm de cereales como ayuda alimentaria inmediata a Isla Mauricio a consecuencia de ciclones se materializó en una llegada de producto a Port Louis quince meses después, el 20 de junio de 1982. Tal parálisis en los procedimientos de puesta en práctica no es admisible.

96. A pesar de la urgencia alegada por el PAM, la mayor parte de las ayudas concedidas a Túnez a través de esta organización entre 1980 y 1982 (11 740 tm de cereales, 3 264 tm de leche en polvo y 170 tm de « butteroil ») fueron entregadas con un retraso de 4 a 6 meses. Entre las causas de esta lentitud, en 1982 está la anulación y repetición de una adjudicación de 530 tm de leche en polvo.

97. A pesar de que la Comisión sabía que las existencias de maíz de Zambia quedarían agotadas en abril de 1983, el suministro de 15 000 tm, prometido para mayo de 1983, dió lugar a un contrato de operación triangular con origen en Zimbabwe que no se firmó hasta el 29 de junio, y la entrega no comenzó hasta julio. En cuanto al acuerdo de entrega, su formalización no se produjo hasta finales de agosto de 1983.

98. Una asignación a Botswana de 3 000 tm de cereales y 600 tm de leche en polvo, acordada el 14 de julio de 1983 en concepto de socorro contra los efectos de la sequía, no había sido movilizada en noviembre de 1983.

99. A raíz de una petición de fecha 3 de junio de 1983, se asignaron 15 000 tm de trigo a Indonesia. A pesar de que la necesidad era consecuencia de la mala cosecha de 1983, la mercancía fue embarcada a mediados de agosto de 1984, es decir, 14,5 meses después de la petición y 4,5 meses después del período de máxima escasez, y, por tanto, con la cosecha siguiente en almacenes.

100. Todos estos casos son preocupantes en la medida en que llevan a concluir la inadecuación de los procedimientos de aplica-

ción de la ayuda alimentaria comunitaria a la satisfacción a tiempo de las necesidades a veces apremiantes surgidas de situaciones de urgencia y de catástrofes imprevisibles.

3.Las incertidumbres sobre la fecha de entrega y sus consecuencias

101. La imprevisible lentitud de la ejecución y los plazos de entrega impredecibles producen a los beneficiarios inseguridad en el suministro. En Indonesia, la ONG Servicios Católicos de Socorro tiene unas existencias de seguridad de 6 meses para garantizar la continuidad de sus programas a pesar de la incertidumbre sobre las fechas de las entregas comunitarias.

102. En Sri Lanka, otra ONG declara ser incapaz, por las mismas razones, de elaborar programas de alimentación regulares y continuados, incluso para categorías de población muy subalimentadas. La asignación de 1982, por ejemplo, fue embarcada en parte seis meses y en parte nueve meses después de la solicitud.

103. En Rwanda, dos partidas de trigo de 2 250 tm cada una, según lo establecido en el reglamento de movilización(9), debían llegar con un intervalo de dos meses. Ambas llegaron de hecho al mismo tiempo, creando un serio problema de almacenamiento.

4.Interferencias enojosas entre los retrasos en la entrega y la localización de las necesidades

104. Vistas desde Europa, las interferencias entre el calendario de ayudas, por una parte, y la localización de necesidades o posibles itinerarios de transporte, por otra, no se perfilan claramente y sin embargo son reales. En Malí, la central lechera ULB presenta cada año a la Comunidad un plan de reavituallamiento por regiones y períodos, con indicación de los puertos de desembarque deseados. Los responsables de esta central llechera han llamado la atención de la misión del Tribunal llegada en 1983 sobre el hecho de que un retraso en el envío puede obligar a cambiar el puerto de desembarque, el itinerario y el tipo de transporte terrestre. Así, las ayudas con destino a Gao y Timbuctú se transportan tanto vía Abidjan como vía Lomé.

105. De forma parecida, los retrasos en el calendario de entrega de los cereales obligan a la Oficina de Productos Agrícolas de Malí a desplazar existencias de una región a otra, ocasionando gastos de transporte suplementarios.

106. Las faltas de conformidad de los productos de la ayuda alimentaria a las normas aplicables o a las características deseables son demasiado frecuentes para ser considerados accidentales y atribuibles a imprevistos desafortunados.

107. Es cierto que se podría objetar que los casos citados representan, en conjunto, una pequeña proporción de las cantidades entregadas. Pero esta forma de ver las cosas no es, sin duda, la más adecuada. En efecto, no es con relación al total entregado como conviene informar de las partidas defectuosas, sino en relación a las ayudas auditadas por el Tribunal. De un total de 22

países visitados por el Tribunal de 1981 a marzo de 1985, en los que se efectuaron controles sobre la ayuda alimentaria, 14 países habían sufrido entregas de más o menos mala calidad. En casi todos los productos se han presentado cada año casos de mala calidad. Y algunos países han sufrido verdaderas series de entregas

defectuosas, como Bangladesh, que tiene motivos de queja prácticamente cada año (véanse los apartados 5, 30, 36, 40 y 83,), o Indonesia, todos los años entre 1979 y 1983 (apartados 42 y 99), o también Ghana, cada año de 1977 a 1984 (apartados 8, 14, 23 y 64).

(1)Las notas aparecen agrupadas al final del anexo I.

(2)DO no L 192 de 26. 7. 1980.

(3)Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente.

(4)DO no L 153 de 12. 6. 1985, p. 7.

(5)DO no L 116 de 1. 5. 1984, p. 11.

(6)Reglamentos de movilización (CEE) no 1373/84, 3503/84, 3576/84, 3578/84 respectivamente (para Kenia y Uganda) y 663/85. (DO no L 132 de 18. 5. 1984, 327 de 14. 12. 1984, 332 de 20. 12. 1984 y 74 de 15. 3. 1985).

(7)Office des produits agricoles de Malí.

(8)Propiedades organolépticas : propiedades de los productos que se perciben con los sentidos : sabor, olor, aspecto, etc.

(9)Reglamento (CEE) no 2936/81 de la Comisión, de 8. 10. 1981. DO no L 294 de 14. 10. 1981, p. 21.

(10)Reglamento (CEE) no 397/84 de la Comisión, de 16. 2. 1984, DO no L 47 de 17. 2. 1984, p. 45.

ANEXO 2 Diferencias entre el regimen de movilización de los cereales y el de los productos lácteos que pueden incidir en la calidad de la ayuda

CEREALES

(Reglamento (CEE) no 1974/80)

PRODUCTOS LÁCTEOS

(Reglamento (CEE) no 1354/83)

A.Disposiciones que garantizan la calidad de los productos lácteos en menor grado que la de los cereales

1.

Se establece que la fianza estárá « destinada a garantizar el cumplimiento de las obligaciones por parte del ajudicatario »

(artículo 5 § 1)

No existe disposición análoga

2.

Control de calidad efectuado por iniciativa del organismo de intervención

Obligatorio para toda entrega, tanto si el producto es adquirido en el mercado o tomado de las existencias de intervención

(artículo 15 § 1)

Solo está previsto para productos adquiridos en el mercado u obtenidos mediante transformación industrial

(artículo 8 §§ 1 y 2)

3.

El control de los cereales se efectúa en el puerto, en el momento del embarque

(artículo 15 § 1)

No se precisa el lugar y momento del control de los productos lácteos, salvo cuando existe transformación industrial (leche en polvo vitaminada, « butteroil »), en cuyo caso se produce durante el proceso de fabricación.

(artículo 8 §§ 1, 2 y 4)

4.

El organismo de intervención

« hará que se efectúe » un control de la naturaleza, calidad y embalaje de la mercancía

(artículo 15 § 1)

« controla » el cumplimiento de las disposiciones relativas a la composición, calidad y envasado

(artículo 8 §§ 1 y 2)

5.

Se invita al representante del beneficiario a participar en la operación de control

(artículo 15 § 1, 2o párrafo)

No está prevista la participación del beneficiario en la operación de control

(artículo 8 §§ 1 a 4)

6.

El organismo de intervención dispone la realización de un segundo control decisorio

cuando el primer control que ordenó realizar fue impugnado

(artículo 15 § 3)

cuando la calidad fue impugnada por el beneficiario tras un control encargado y pagado por éste

(artículo 20 § 2)

7.

El adjudicatario está obligado a reemplazar la mercancía

cuando el control de calidad encargado por el organismo de intervención resulte ser negativo

(artículo 15 § 4)

cuando la mercancía es declarada definitivamente no conforme a consecuencia de un segundo control definitivo efectuado después de un primer control pedido por el beneficiario

(artículo 20 § 3)

8.

El seguro de transporte marítimo de una entrega en condiciones CIF debe cubrir

« todos los riesgos de transporte »

(artículo 13 § 2)

« todos los riesgos ligados al transporte »

(artículo 18 § 2, 1er párrafo)

9.

El transporte marítimo de una entrega CIF debe ser efectuado en buques

-que no tengan más de 15 años de edad ;

-que no tengan más de: 15 años de edad en el caso de los fletamentos « charter » ; 25 años de edad en el caso de los buques de línea ;

-« inscritos en la categoría superior de los registros de clasificación reconocidos » ;-que presenten « garantías sanitarias certificadas por un organismo competente »

(artículo 4 § 4 d)

-que presenten « todas las garantías técnicas y sanitarias para el transporte de productos lácteos ». No se exige certificado.

(artículo 18 § 1)

B.Disposiciones que garantizan la calidad de los cereales en menor grado que la de los productos lácteos

1.

El reglamento no contiene ninguna norma de calidad

El reglamento contiene normas detalladas de calidad y embalaje.

2.

El reglamento hace únicamente referencia a las entregas en condiciones FOB y CIF

El reglamento hace referencia a todas las condiciones de entrega, FOB, CIF y « entrega en destino ».

3.

No existe disposición análoga

Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas sanitarias en vigor en su territorio.

(artículo 7)

4.

El reglamento no menciona la facultad del adjudicatario de efectuar un control de la mercancía que le es entregada por el organismo de intervención

El adjudicatario está obligado a comprobar que la cantidad de leche desnatada en polvo o de mantequilla que le es entregada por el organismo de intervención corresponde a la cantidad a suministrar y que el envase de producto está seco, limpio e intacto.

(artículos 4 § 2) y 6 § 2)

Antes de proceder a enviar una ayuda de « butteroil », el organismo de intervención debe permitir a los interesados examinar, a su costa, muestras de la mantequilla propuesta por el organismo de intervención

(artículo 6 § 1 a)

5.

El importe de la fianza de adjudicación no está establecido por el reglamento, el cual remite, a estos efectos, al reglamento específico de movilización

(artículo 5 § 1)

está determinado en el reglamento, en forma de porcentaje del valor de intervención del producto

(artículo 4 § 1)

6.

El adjudicatario debe asegurar la mercancía tomada de las existencias de intervención

mediante una póliza que cubra el valor del producto al precio de intervención o al precio de referencia, según el caso

(artículos 12 § 5 y 13 § 3)

mediante una « fianza de entrega » cuyo importe debe ser igual al valor de intervención de la mercancía, incrementado en un 10 %

(artículos 4 § 1 y 6 § 1 b)

7.

No existe disposición análoga

El beneficiario puede solicitar la realización, a su cargo, de controles antes del embarque.

(artículo 20 § 1o)

8.

No existe disposición análoga

« En caso de incumplimiento o de mala ejecución del transporte » marítimo, el adjudicatario de una entrega a efectuar en condiciones CIF si así lo solicitare el beneficiario, efectuará todas las gestiones que requiera la ejecución del transporte, incluida la reserva de flete

(artículo 18 § 1, último párrafo)

9.

No existe disposición análoga

Se prevén retenciones sobre la fianza y sobre la fianza de entrega en los casos de retraso del embarque por causa del adjudicatario

(artículo 26 § 5)

Nota : a estas diferencias en la movilización de las ayudas alimentarias debe añadirse la siguiente diferencia relativa al régimen de admisión en las existencias de intervención

CEREALESEn caso de acuerdo sobre la calidad y las características de los cereales ofrecidos, no es necesario proceder a un análisis de muestras en laboratorio antes de la admisión en las existencias de intervención

(Reglamento (CEE) no 1569/77, de la Comisión, de 11. 7. 1977)

PRODUCTOS LÁCTEOSEstá previsto un control de fabricación sistemático antes de la admisión en existencias de intervención de la leche descremada en polvo

(Reglamento (CEE) no 625/78, de la Comisión, de 31. 3. 1977)

ANEXO 3 Glosario

ÍNDICE DE MATERIAS

Página

Condiciones de entrega39

Franco al costado del buque (en inglés « free alongside ship » o « FAS »)39

Franco a bordo (en inglés « free on board » o FOB)39

CIF (coste, seguro y flete ; en inglés CIF, « cost, insurance, freight »)39

CIF-desembarcado (en inglés « CIF-landed »)40

Puerto de destino, bodega del buque (en inglés « ex ship »)40

Sobre muelle (puerto de destino ; en inglés « ex quay, port of unloading »)40

Entrega en destino (en inglés « delivered place of destination »)40

Acuerdo de suministro40

Certificado de conformidad41

Anuncio de licitación41

Certificado de recepción41

Petición de movilización41

Estadías41

Partida41

Reglamento de movilización42

Sobreestadías42

17. 8. 87No C 219/Glosario

Condiciones de entrega

Son conceptos de Derecho Mercantil que definen las condiciones en que las responsabilidades y riesgos relativos a una mercancía determinada se transfieren del vendedor al comprador, y el lugar de esta transferencia.

En el comercio, las condiciones de entrega pueden ser libremente negociadas entre el vendedor y el comprador. Existen, sin embargo, condiciones de entrega de referencia definidas con precisión en los INCOTERMS, documento elaborado por la Cámara de Comercio Internacional de París.

Para la ejecución de las ayudas alimentarias, la Comunidad Europea ha definido las condiciones de entrega posibles, que han variado según los períodos. Según los casos, las condiciones utilizadas por la Comunidad han sido o bien « sui generis », sin correspondencia exacta con las condiciones utilizadas normalmente en las relaciones comerciales internacionales y codificadas en los INCOTERMS, o bien han hecho referencia explícita a estas definiciones (reemplazando el término « comprador » por el de « beneficiario de la ayuda »).

Las condiciones actualmente utilizadas por la Comunidad son « FOB, CIF » y « entrega en destino » (véanse estas expresiones).

*Franco al costado del buque (en inglés « free alongside ship » o « FAS »)

El vendedor debe entregar la mercancía en el plazo y puerto de embarque convenidos, en el lugar designado por el comprador, situado en las proximidades del lugar de atraque del buque en el que la mercancía ha de ser cargada, y avisar sin demora al comprador de esta entrega. Todos los gastos y riesgos inherentes a la mercancía están a cargo del vendedor hasta el momento de su entrega efectiva en el lugar convenido. A partir de este momento, los gastos y riesgos pasan a cargo del comprador, especialmente los gastos de carga, de estiba, y los derivados de una eventual llegada del buque con retraso. El flete va a cargo del comprador.

La Comunidad utilizó las condiciones « franco al costado del buque » hasta 1980 para los cereales y hasta 1983 para los productos lácteos, denominándolas « entrega en el puerto de embarque ». En las fechas antes indicadas, las reemplazó por las condiciones FOB (véase la expresión « franco a bordo »).

*« Franco a bordo » (en inglés « free on board » o FOB)

En la práctica se utiliza normalmente la expresión inglesa FOB. El vendedor queda exonerado de su responsabilidad respecto a la mercancía desde el momento en que ésta pasa la borda del buque en el momento de la carga. Los gastos de carga van a su cargo, pero los de estiba corresponden al comprador.

La contratación del transporte marítimo y los gastos derivados de una eventual presentación con retraso del buque son a cargo del comprador, incluidos los que se hubieran podido ocasionar al vendedor por dicho motivo (gastos de almacenamiento, de inmovilización de camiones o de vagones y gastos financieros).

La aceptación de la mercancía por parte del comprador debe producirse inmediatamente después del embarque. Sin embargo, la jurisprudencia reconoce al comprador la facultad de impugnar, después del desembarque, la conformidad de la mercancía, por ejemplo, en caso de existencia de vicios ocultos que no podían ser observados en el momento del embarque, o incluso en los casos en que un eventual deterioro posterior a la entrega es atribuible a la mala calidad de los embalajes. El FOB es una de las condiciones de entrega utilizadas por la Comunidad para los suministros de ayuda alimentaria.

*CIF (coste, seguro y flete ; en inglés « CIF ») (« cost, insurance, freight »)

En lo que se refiere a la recepción de la mercancía, el CIF es idéntico al FOB : la entrega se efectúa y los riesgos se transfieren del vendedor al comprador en el momento en que la mercancía pasa la borda del buque.

Al igual que en el FOB, la aceptación de la mercancía por el comprador se produce después del embarque, con una facultad parecida, reconocida por la jurisprudencia, de impugnación en el momento del desembarque, en caso de vicios ocultos.

El CIF se diferencia del FOB en la forma en que se definen las condiciones de transporte marítimo : el vendedor debe :

-contratar a su cargo el transporte marítimo por la ruta habitual hasta el puerto de destino convenido ;

-contratar a su costa una póliza que asegure la mercancía durante el transporte marítimo contra los riesgos inherentes a dicho transporte. La póliza tiene que estar endosada a la orden del comprador.

El CIF comercial hace sin embargo referencia a pólizas de seguro-tipo que excluyen la cobertura de una serie de riesgos considerados especiales (robo, hurto, derrame de contenido, rotura, desconchado, exudación, contacto con otra carga, etc.). Estos riesgos sólo pueden ser cubiertos mediante claúsulas expresas incluidas en la póliza.

La inclusión o no en el contrato de transporte marítimo (y por tanto en los costes soportados por el vendedor) de los gastos de descarga es una cuestión de usos que varían según el puerto de desembarque. La inclusión de los gastos de descarga con independencia de cual sea el puerto de destino sólo es automática en el caso del « CIF desembarcado » (véase esta expresión).

El CIF es una de las condiciones de entrega utilizadas por la Comunidad para los suministros de ayuda alimentaria.

*CIF-desembarcado (en inglés « CIF-landed »)

Únicamente se utiliza la expresión inglesa. Se trata de un CIF en el que el vendedor corre con los gastos de descarga. El CIF ordinario no comporta automáticamente esta asunción de gastos. En efecto, la inclusión o exclusión de los gastos de desembarque en los contratos de transporte marítimo depende de los usos de los puertos (de desembarque). Véase la expresión CIF.

*Puerto de destino, bodega del buque (en inglés « ex ship »)

La entrega se entiende efectuada, y los riesgos se transmiten del vendedor al comprador, en el momento en que la mercancía es recibida por éste en la bodega del buque en el puerto de destino.

El comprador corre con los gastos de desestiba y de descarga, y, en su caso, con los de barcazas y sobreestadías.

Las condiciones « puerto de destino, bodega del buque », fueron una de las utilizadas por la Comunidad hasta 1983. Sin embargo, la normativa comunitaria omitía cualquier referencia a los usos mercantiles y no había por tanto, a priori, identidad entre las condiciones comunitarias y las reconocidas por la práctica comercial.

*Sobre muelle (puerto de destino ; en inglés « ex-quay, port of unloading »)

La entrega se entiende efectuada, y los riesgos se transmiten del vendedor al comprador en el momento en que el producto es situado sobre el muelle del puerto de destino convenido.

El vendedor corre con todos los gastos y riesgos que pueda afectar a la mercancía hasta este momento, incluidos por tanto los gastos de sobreestadías (véase esta expresión), los gastos eventuales de barcazas y los gastos de descarga.

La Comunidad utilizó hasta 1983 unas condiciones de entrega parecidas a éstas, pero no idénticas : la normativa comunitaria omitía, en efecto, cualquier referencia a los usos mercantiles. Así pues, en las condiciones comunitarias, los gastos de sobreestadía, estaban a cargo del beneficiario.

La Comunidad hacía distinción de una variante de estas condiciones : la entrega sobre barcaza, y no sobre muelle.

*Entrega en destino (en inglés « delivered place of destination »)

El vendedor entrega la mercancía en un almacén o lugar convenido en el país de importación y corre con todos los gastos de transporte hasta este punto, incluidos, en su caso, los de descarga, si es habitual o necesario que la mercancía sea descargada a su llegada al lugar convenido. Debe ocuparse, por tanto, de todas las formalidades y hacerse cargo de todos los derechos de aduana y demás tasas correspondientes a la exportación del producto fuera del país de origen, al tránsito eventual a través de uno o varios países y de la importación del producto en el país de destino.

Debe proporcionar al comprador todos los documentos que le

sean necesarios para hacerse cargo del producto en el lugar

convenido.

El comprador correrá eventualmente con los gastos de descarga en los casos antes referidos y con todos los gastos que puedan resultar, tanto para él como para el vendedor de un eventual retraso en la recepción de la mercancía.

La Comunidad ha utilizado siempre las condiciones « entrega en destino », que no son, sin embargo, idénticas, « a priori », a la « entrega en destino », utilizada en las relaciones comerciales. En la « entrega en destino » comunitaria, la descarga es siempre a cargo del suministrador ; la entrega se produce siempre « en un almacén » (y por tanto no al aire libre) y el suministrador está obligado a contratar « los seguros adecuados » para transporte y descarga de la mercancía.

Acuerdo de suministro

Acuerdo en forma de intercambio de correspondencia efectuado entre la Comunidad Económica Europea y un beneficiario (país u organización) por el cual la Comisión, actuando en representación de la Comunidad, informa al beneficiario de la decisión comunitaria de asignarle un determinado tonelaje de un determinado producto en determinadas condiciones de suministro, y le anuncia que una vez recibida la aceptación por parte del beneficiario de las condiciones de entrega y de utilización de la ayuda, se adoptarán las medidas necesarias para garantizar dicha entrega.

El acuerdo se firma, por parte de la Comisión, por un Comisario, y por parte del beneficiario, en general, por su Embajador en las Comunidades, o, si se trata de una organización, por su representante legal.

Los acuerdos de suministro incluyen siempre varios anexos. En el caso de ayudas directas (ayuda a un país), hay tres :

I. Condiciones generales

Este anexo incluye diversos compromisos de las partes contratantes, que difieren sensiblemente según se trate de envíos en condiciones FOB, CIF o entrega en destino, y de que el producto deba ser vendido o distribuido gratuitamente. Por parte comunitaria, quien asume las obligaciones es la Comunidad, persona jurídica

representada por la Comisión, y no la propia Comisión.

II. Modalidades de entrega

Por medio de este anexo, la Comunidad informa al beneficiario de los derechos y obligaciones relativos a la entrega del producto que corresponden a los diferentes agentes de la ayuda (suministrador, organismo de intervención, beneficiario, y la propia Comisión en la medida en que interviene en este proceso).

Este segundo anexo se redacta en términos diferentes no sólo según las condiciones de entrega, sino también según el producto, y permite fijar el momento a partir del cual los riesgos se transmiten al beneficiario.

III. Condiciones particulares

Este anexo fija las características y forma de embalaje del producto, y diversas especificaciones, relativas a la entrega en cuestión y especialmente, a veces, la utilización de fondos de compensación.

Estos tres anexos existen también en los acuerdos de ayuda indirecta (efectuados con organizaciones), pero en este caso se añaden otros, en especial para fijar las condiciones del transporte posterior a la entrega y de su financiación.

Certificado de conformidad

Documento por el cual el organismo de intervención certifica antes de o en el embarque la conformidad del producto entregado y de su envasado a la normativa aplicable. La obligación de emitir este certificado no depende de las condiciones de entrega (FOB, CIF o entrega en destino). No está previsto para ciertos casos de entrega de productos lácteos procedentes de las existencias de intervención.

Anuncio de licitación

Documento publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas dirigido a los organismos de intervención y a los licitadores. En el caso de los cereales y de los productos lácteos, no constituye más que un anexo al reglamento de movilización y aparece, como tal, en la serie L. Para los aceites vegetales no existe reglamento de movilización, y el anuncio de licitación se publica en la serie C. Los demás productos no dan normalmente lugar a publicación de anuncio de licitación.

Certificado de recepción

Certificado extendido y firmado por el beneficiario o su representante y enviado al suministrador tras haberse efectuado la entrega por parte de éste en el lugar convenido, donde se da fe de la conformidad del producto con la calidad requerida.

En el caso de entregas FOB o CIF, este certificado debe ser extendido inmediatamente después de la carga en el buque. Para las entregas CIF, el suministrador debe aportar además la prueba de que ha cumplido sus obligaciones relativas al transporte marítimo (contratación y seguro del transporte marítimo).

En el caso de los envíos « entrega en destino », el certificado debe ser extendido inmediatamente después de la descarga en el almacén de destino convenido.

Si a pesar de cumplirse las condiciones de emisión del certificado el beneficiario se abstiene de extenderlo y enviarlo al suministrador, en el caso de condiciones FOB y CIF el organismo de intervención emite un certificado acreditativo de la recepción y redactado según el mismo modelo garantizando de este modo la conformidad del producto. En las condiciones « entrega en destino », el delegado de la Comisión en el país de destino o, a falta de éste, la Embajada de uno de los Estados miembros de la Comunidad, entrega un « certificado » del mismo tipo y datos que un certificado de recepción, declarando la conformidad del producto.

Petición de movilización

Documento extendido en las dos caras de una misma hoja por la Dirección General de Desarrollo de la Comissión (DG VIII) y dirigido a la Dirección General de Agricultura (DG VI), destinado a activar la « movilización » de un suministro, es decir, la elaboración por la DG VI de un proyecto de reglamento de movilización y de un anuncio de licitación, la presentación del proyecto al Comité de Gestión competente que se reúna más pronto para su aprobación, y, en caso de concederse ésta, la publicación del reglamento y del anuncio en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

La publicación tiene como efecto iniciar la acción del o de los organismos de intervención agrícola competentes para la organización de las licitaciones, la formalización de los contratos de suministro y de transporte de las ayudas, la realización de las operaciones de control de calidad y el pago a los adjudicatarios.

Estadías

Número de días estipulado en el contrato de flete para la carga o descarga de un buque. Véase el término sobreestadías.

Partida

Una partida de ayuda alimentaria es una cantidad de un determinado producto movilizado en favor de un beneficiario determinado para entrega en unas condiciones y un lugar determinados y con embarque durante un período de tiempo determinado. La importancia de las partidas varía desde unas pocas toneladas a más de 10 000. La partida es la unidad base del procedimiento de movilización y adjudicación y como tal figura en los reglamentos de movilización, por los que se movilizan de una a varias docenas de partidas. A menudo, sin embargo, determinadas partidas de un elevado número de toneladas se subdividen para permitir adjudicaciones por subpartidas. A la inversa, numerosas ayudas de poco volumen destinadas a lugares y beneficiarios distintos, pero del mismo producto y con entrega en una misma fecha y un mismo lugar, son tratadas como subpartidas y agrupadas para su movilización en partidas de tonelaje más elevado. Ese es particularmente el caso de las ayudas a entregar en condiciones FOB a las ONG.

Reglamento de movilización

Reglamento de la Comisión publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie L, relativo a un producto (leche descremada en polvo, « butteroil », trigo blando, etc.) o a un tipo de productos (cereales), que tiene por objeto la movilización de una o varias partidas de ayuda alimentaria dentro de las semanas siguientes. Cada partida de cereales o de productos lácteos es incluida en un reglamenteo de movilización de este tipo. No existen reglamentos de movilización para los demás tipos de

productos.

Los reglamentos de movilización tienen características específicas y no deben ser confundidos con los reglamentos generales de movilización y suministro, que definen las normas permanentes de movilización para un determinado tipo de productos.

Sobreestadías

Tiempo durante el cual un buque ha sido retenido para la carga o descarga más allá del límite de las estadías (véase este término) convenidas en el contrato de flete. La indemnización por sobreestadía será pagada por el fletador al armador.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Observación general

La Comisión toma nota de las observaciones presentadas en el informe del Tribunal de Cuentas. La Comisión tiene que subrayar a este respecto el grado de convergencia observado entre las recomendaciones finales del Tribunal para un nuevo régimen y las nuevas orientaciones que ella misma perfiló en julio de 1986, y que se han traducido en un primer acto jurídico con la adopción del Reglamento (CEE) no 3972/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, que de manera particular hace de la Comisión el artífice de los suministros y adopta procedimientos más específicos para la ayuda alimentaria. La próxima etapa será la adopción de un cuerpo único de modalidades de movilización para todos los sectores, que debería entrar en vigor a partir del 1 de julio de 1987. De forma general, este proyecto coincide con las preocupaciones del Tribunal de Cuentas ; por eso se hará referencia a él en varias ocasiones en las respuestas de la Comisión.

Observaciones puntuales

2. LAS NORMAS APLICABLES

2.2. (e)-2.5. Hasta ahora, las operaciones triangulares no son objeto de ningún reglamento de movilización o anuncio de licitación. Hay que hacer la misma observación para el punto 2.5. Lo serán en el marco de la reforma señalada en la observación general.

Los acuerdos de suministro

Exhaustividad de los acuerdos

2.4. (a). El canje de notas entre los embajadores destinados en Bruselas (cf. glosario del Tribunal), sólo se refiere a las modalidades prácticas, sin que aparezca el período de entrega hasta que las autoridades responsables de la recepción lo soliciten expresamente.

2.4. (b). Cf. punto 2.16.

2.4. (c). En cualquier caso, es más conveniente hacer la especificación de las necesidades locales en la propia solicitud de movilización, ya que hay necesidades que pueden no ser constantes.

Además, algunas características exigidas por determinados beneficiarios tienen que corresponder a las disponibilidades del mercado comunitario, lo cual no se puede comprobar hasta el momento de la movilización.

Aplicabilidad de los acuerdos

2.6. En general, se respetan los plazos indicados. No occurre así cuando los plazos solicitados por el beneficiario no son realizables.

2.6. (a). Mozambique. Hubo un error en la carta oficial. Se trata de una entrega CIF, lo que supone una aceptación en el puerto de embarque.

2.6. (c). Anexo 1, punto 21 (página 78) Isla Mauricio. Esta observación figura en el informe del Tribunal de Cuentas para el ejercicio 1982. En su momento, la Comisión señaló al Tribunal de Cuentas que se habían tomado todas las medidas apropiadas para hacer frente a la situación en los plazos más breves posibles.

2.6. (d). Por lo que se refiere a la segunda observación del Tribunal, la relación de existencias no permitía tener la certeza de la disponibilidad en el momento en que se comprometió la movilización.

Normativa sobre la movilización de las ayudas

Ámbito de aplicación

2.8. El suministro de productos agrarios, excepción hecha de los cereales y los productos lácteos, sólo ha representado hasta el momento una cantidad marginal de las cantidades movilizadas en la Comunidad. La falta de una normativa permanente, general o específica para estos productos no puede haber sido, por lo tanto, una laguna grave.

Se ha suspendido la elaboración de una normativa específica para los aceites vegetales, iniciada hace dos años, con objeto de adoptar un cuerpo de reglamentos únicos para todos los sectores.

El Reglamento para los « Cereales » es anterior al Reglamento para la « Leche » y se estableció en una época en que los suministros se preveían únicamente en FOB y CIF. En el

momento en que se comenzaron los trabajos preparatorios para la reforma de la ayuda alimentaria aplicada mediante el Reglamento (CEE) no 3972/86, estaba a punto de terminarse un nuevo reglamento para los cereales que incluía el « franco destino ».

Complejidad

2.9. Con el Reglamento de movilización única, mencionado en la observación general, se llevará a cabo la unificación de textos para todas las fases de entrega, por una parte, y para todos los productos, por otra. Por lo que se refiere al error de inscripción señalado, la Comisión tiene la impresión de que constituye un caso aislado.

2.10. Sería imposible organizar la ayuda comunitaria, recurriendo a la competencia, sin un cuerpo único de referencias. Los productos movilizados en la Comunidad, ya procedan de existencias públicas o del mercado, responden precisamente a normas de calidad y de acondicionamiento definidas en el marco de una política común general. Lo mismo sucede para la mayor parte de los métodos de análisis y de control que se usan actualmente. Es difícil pensar en hacer abstracción de dicho cuerpo de referencia sin perjuicio de determinadas exigencias específicas inherentes a la ayuda alimentaria.

2.11. Cf. Anexo 2-A 5

Contenido

Embalaje

2.12., 2.13. y Anexo 1, punto 56.

Los embalajes completos destinados al transporte de « butter-oil » (cajas de cartón con un contenido de 4 cajas metálicas de 5 kilos o una caja metálica de 20 kilos) tienen que someterse a unos controles de resistencia según las modalidades descritas en el Reglamento (CEE) 303/77 (Anexo 1), sustituido por el Reglamento (CEE) no 1354/83 (Anexo III). Dichos controles, pruebas que simulan un accidente y no las condiciones normales de mantenimiento, son controladas por un organismo autorizado que expide un certificado de conformidad.

Si los embalajes completos han satisfecho, dentro de los límites de las deformaciones admitidas, las pruebas de deterioro citadas anteriormente, es señal de que el espesor de la chapa y la calidad del cartón utilizados son suficientes.

El empleo de chapas más gruesas aumentaría el peso del cargamento y, por lo tanto, el coste del transporte, pero, en caso de caída, no sería una garantía absoluta contra el deterioro de continente y contenido.

En cambio, el fleje de las cajas incrementaría sin duda alguna la resistencia.

Por otro lado, las normas establecidas son las mismas que las que se utilizan en el comercio internacional, habiéndose comprobado « de visu », tras una visita a un centro de embalaje, que los controles efectuados son satisfactorios.

Hay que añadir también que en general es necesario tener en cuenta las condiciones de almacenamiento tras la llegada de la mercancía al lugar de destino. De todos modos, se está procurando realizar mejoras.

Inscripción

2.15. y Anexo 1, punto 74.

La Comisión no ha tenido conocimiento, ni antes ni después de las liquidaciones de las cuentas, incluido el ejercicio de 1979, de incumplimientos por parte de los adjudicatarios por lo que se refiere a la inscripción en los embalajes, tal como está establecido en los reglamentos relativos a las adjudicaciones.

Por lo que se refiere a los programas de ayuda, cuyos gastos fueron declarados por los Estados miembros durante los ejercicios de 1980 y siguientes, la Comisión vela, igual que en el pasado, por que se penalice todo posible incumplimiento en la materia en el marco de los trabajos preparatorios de las liquidaciones de las cuentas que se hallan actualmente en curso.

Según el sistema actual, la comprobación de que la inscripción que figura sobre el embalaje es correcta le corresponde al Estado miembro encargado de la movilización, que de esta forma asume la responsabilidad.

Transporte

2.16. Tratándose de un suministro FOB, la determinación del puerto de embarque por parte del adjudicatario, sin perjuicio, no obstante, de determinadas condiciones (puerto accesible a los barcos de alta mar, en conexión con el país de destino, mediante barco de línea o costeando un flete, durante el período de embarque) es una condición fundamental para garantizar la competencia en la Comunidad para este tipo de suministro. Es indispensable asegurar la competencia para que quede asegurada una mínima igualdad de trato, tanto entre las diferentes regiones de la Comunidad como entre las compañías. Este es el motivo que ha llevado a la Comisión a admitir la posibilidad de un único trasbordo para el suministro de productos transformados y acondicionados.

Esta norma de base debe satisfacer asimismo los imperativos de una sana gestión económica y financiera. Confiar la elección del puerto de embarque al beneficiario podría dar lugar también, o incluso más, a operaciones anormales o abusivas en caso de que el puerto escogido no fuese adecuado o no dispusiese de instalaciones adaptadas para las exportaciones o para la carga de los productos. Además, la designación a priori por parte del beneficiario de un único puerto de embarque ocasionaría con gran frecuencia costes suplementarios de suministro muy elevados para el presupuesto comunitario.

Ejemplo : arroz, necesariamente de procedencia italiana o española, que deba embarcarse en Amberes o Rotterdam.

2.17. Es totalmente lógico que la normativa comunitaria sólo establezca disposiciones relativas a la antigueedad, a la clasificación y al estado sanitario de los barcos para los suministros CIF.

La razón fundamental de que esto sea así reside en que, si le corresponde al adjudicatario asegurar el transporte marítimo, la transferencia de riesgos y responsabilidades se produce efectivamente en el puerto de embarque, al igual que la aceptación de la mercancía por parte del beneficiario. El sistema que se halla actualmente en vigor ha establecido, para este tipo de suministro, garantías específicas en beneficio del destinatario de la ayuda, entre las que figuran las exigencias referentes al barco, el endoso a su orden del conocimiento no transferible y la póliza de seguro marítimo.

En el pasado, no se pensó en la adopción de estas disposiciones para los suministros franco destino, ya que el adjudicatario asumía directamente todos los riesgos hasta el lugar de destino final, en donde el beneficiario aceptaba la mercancía.

3.EL CONTROL DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS

Los controles no específicos

Adecuación de los controles no específicos

Falta de valor probatorio suficiente

3.5. Toda partida de cereales suministrada como ayuda alimentaria se controla en el momento del embarque. Además, el organismo de intervención controla periódicamente sus existencias y está al corriente de la calidad de las partidas de cereales que se haya encargado de almacenar. El organismo de intervención escoge las partidas en función de la calidad prescrita por el reglamento de adjudicación y, si fuera necesario, procede al secado de los cereales con exceso de humedad.

En cuanto a los productos lácteos procedentes de los organismos de intervención, y entregados sin transformar, no ha parecido apropiado anteriormente someter tales productos a un control específico antes del embarque.

Inobservancia de las exigencias propias de la ayuda alimentaria.

Complementariedad con los controles específicos

La autorización del fabricante

3.8. a 3.12. Las disposiciones en materia de calidad establecidas para los suministros de ayuda alimentaria en ocasiones son más rigurosas que las normas que aplican los órganos de intervención para admitir la compra de un

producto. Esto es verdad en cuanto a la calidad de los cereales (índice de humedad, contenido en proteínas, ...). Pero no se puede generalizar esta observación para el conjunto de los suministros, sobre todo en el caso de los productos lácteos, para los que se aplican las normas de la regulación de mercado.

De la observación precedente se desprende que las calidades especiales que puedan exigirse para suministrar un producto en concepto de ayuda no suponen que haya que recurrir a procedimientos de fabricación o a instalaciones específicas. Por ello y tratándose de productos lácteos, el Reglamento (CEE) no 1354/83 dispone que quedará autorizada para la fabricación de productos destinados a suministrarse en concepto de ayuda alimentaria, la empresa que satisfaga las condiciones de autorización que la regulación de mercado establece para poder acceder a la intervención (condiciones que tratan no sólo sobre la presencia de instalaciones, sino también sobre la forma de llevar un registro y una contabilidad de existencias, a fin de que puedan realizarse controles).

El control de fabricación

3.17. La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas. La Comisión desearía que se le informase a su debido tiempo de este tipo de comprobaciones con objeto de proceder, en su caso, a una investigación, en aplicación del artículo 6 del Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo.

Por lo que se refiere al caso de fraude cometido en 1976 y 1977, la Comisión especifica que no ha podido llevarse a cabo el procedimiento de recuperación debido a la insolvencia declarada del adjudicatario y que espera cerrar este asunto próximamente.

Por otro lado, y a falta de otros elementos de evaluación, la Comisión no se halla en condiciones de invalidar o de confirmar la sospecha expresada por el Tribunal en relación con el suministro de leche en polvo a Indonesia.

El control de calidad previo al embarque o durante el mismo

3.20.-3.21. El control de conformidad de los procuctos lácteos en el momento del embarque no puede efectuarse debido a que los análisis sólo pueden realizarse en laboratorio y requieren algunos días de espera. Por ello, tratándose de productos movilizados en el mercado, el control se organiza en una fase anterior, durante la fabricación o el acondicionamiento, procediéndose a continuación a colocar el producto bajo control aduanero o administrativo hasta el momento del embarque, para garantizar que no sea substituido. Este es el motivo por el que el artículo 20 del Reglamento (CEE) no 1354/83 impone, por una parte, que el adjudicatario presente documentos a tal efecto y, por otra parte, ordena al organismo de intervención de que se trate que, en caso de impugnación, realice un nuevo control determinante. El proyecto de nueva normativa resolverá este tipo de problemas, ya que prevé sistemáticamente un control durante el embarque para todas las fases de suministro.

Los controles específicos

La autorización de las empresas adjudicatarias

3.22. Burkina Faso y el Anexo 1, puntos 26 y 27.

Han finalizado las comprobaciones efectuadas por la Comisión en relación con las siete operaciones citadas por el Tribunal de Cuentas. La Comisión ha comprobado que, en el caso de dos de ellas, el producto no se ajustaba a lo especificado.

Dado que no existen más pruebas materiales que permitan establecer de manera objetiva la calidad del producto entregado, la Comisión, partiendo de los documentos suministrados por el organismo de intervención correspondiente, se ha concentrado en comprobar :

-que se han realizado los controles establecidos por la normativa comunitaria en el lugar debido, en función de la fase de entrega convenida, y

-que los resultados de dichos controles se ajustaban a las características cualitativas y cuantitativas exigidas.

Del examen realizado en relación con Burkina Faso y Tanzania se desprende que ha habido una infracción de las normas de calidad. Se han comunicado estas conclusiones al organismo de intervención, y las consecuencias financieras inherentes a dichas irregularidades se tratarán al liquidar las cuentas.

El organismo de intervención aplicó directamente las deducciones por las cantidades que faltaban.

Por otro lado, el reglamento para los cereales es anterior al reglamento para la leche (véase la respuesta sobre los cereales en el punto 2.8. anterior).

El control de calidad efectuado por el adjudicatario

3.23. En el caso de un producto movilizado a partir de una reserva de intervención, el adjudicatario efectúa el transporte de una mercancía que el organismo de intervención ha puesto a su disposición para el suministrado. Si el adjudicatario está en condiciones de demostrar que ha cumplido todas sus obligaciones y que no se le puede imputar el defecto, el organismo de intervención será el responsable, en su caso, de la no conformidad de la calidad del producto.

3.24. En efecto, los controles corren a cargo del adjudicatario. Si, en el momento del embarque, la mercancía no se ajusta a la del anuncio de adjudicación, los riesgos recaen sobre el adjudicatario.

El control de calidad efectuado a iniciativa del organismo de intervención previamente al embarque o durante el mismo

3.26.(a) Teniendo en cuenta la función de interés público comunitario asignada a los organismos de intervención, no debería suponer una menor garantía de objetividad el que ellos mismos efectúen los controles.

3.27.(a) Cf. respuesta de los puntos 4.30 y 4.42.

3.27.(b) y 3.22., 3.41.(a), 4.28., 4.39., 4.49., 4.52., 4.54. y Anexo I, puntos 15, 18 y 25. A petición de la Comisión, los servicios competentes franceses se dirigieron al adjudicatario para realizar una investigación. Las conclusiones de ésta confirmaron las informaciones suministradas inicialmente por el organismo de intervención sobre la calidad del maíz embarcado. Dado que no existe otra prueba material que permita establecer de manera objetiva la calidad de dicho maíz, la Comisión considera que dicha calidad queda establecida mediante los resultados de tres análisis efectuados en muestras tomadas en el momento del embarque. Las posibles consecuencias financieras se tratarán en el marco de la liquidación de cuentas.

3.28. La Comisión no cree que la ausencia del beneficiario durante el embarque pueda dar lugar a una comprobación menos detenida por parte de los organismos de intervención.

Los organismos de intervención, al expedir el certificado de conformidad en nombre del beneficiario, asumen la responsabilidad cualitativa y cuantitativa durante el embarque y, por tanto, tienen mayor interés en que se intensifiquen dichos controles, ya que las sanciones derivadas de un posible incumplimiento recaerían sobre ellos, en el marco de la liquidación de cuentas, en la medida en que se estableciese que, ya en el momento del embarque, la entrega no se ajustaba a la normativa comunitaria.

Por otro lado, el Tribunal tiene en cuenta un determinado número de ejemplos, de los que una parte importante se refiere al período anterior a 1984.

Controles específicos

Consideraciones comunes a los controles previos al embarque

Valor excesivo concedido a los certificados de recepción o de conformidad en el embarque

3.35. Los reglamentos de movilización de los productos lácteos y de cereales que han adoptado en buena medida las normas que regulan los suministros comerciales en condiciones FOB y CIF, contienen un determinado número de garantías y de instrumentos jurídicos propios que permiten

que, en caso de incumplimiento del suministro, el benefi-

17. 8. 87No C 219/ciario de la ayuda puedatemar meclidas. Se trata, en concreto, de remitir, en su caso, y mediante la diligencias de la Comisión, el conocimiento neto no negociable suscrito a la orden del beneficiario, que, al representar el título de propiedad de la mercancía, permite presentar una demanda contra el transportista. Se trata asímismo del seguro marítimo endosado también a la orden del destinatario, que, en múltiples ocasiones, debería permitir que este último presentase una demanda contra el asegurador.

Es cierto, sin embargo, que a diferencia de los agentes comerciales, el beneficiario no utiliza o no se halla en condiciones de aprovechar los instrumentos establecidos para garantizarle el beneficio de la ayuda comunitaria. Por ello, el nuevo proyecto de reglamento de movilización renuncia a la fase CIF e introduce la fase de puerto de desembarque. Además, la Comisión estudia el tipo de seguro más apropiado.

3.36-3.37. El nuevo reglamento de movilización mencionado antes, en caso de ser adoptado, será más apremiante por lo que se refiere a la obtención de los resultados de los análisis antes del embarque de las mercancías. Así pues, hay motivos para pensar que se podrían evitar trámites semejantes al que se ha señalado.

3.39. La Comisión no está de acuerdo con la conclusión de este apartado, que no encuentra justificada.

Control y sequimiento de la ejecución con posterioridad al embarque

3.40. El proyecto de nuevo reglamento de movilización ratifica y da carácter oficial a la práctica de los controles señalada por el Tribunal de Cuentas.

3.41. Véase el punto 3.27 (b).

3.42. La supervisión, que hasta el momento han ejercido de manera autónoma, los organismos de intervención quizá haya dificultado la realización de un seguimiento minucioso de los suministros por parte de la Comisión. Sin embargo, no se puede deducir de este reparto de tareas que la Comisión se haya desinteresado de la realización de las entregas. La Comisión ha intervenido, siempre que se le ha comunicado la existencia de dificultades, para facilitar la realización de las operaciones.

Las nuevas orientaciones en materia de control tienen en cuenta la necesidad de una información más general y de un seguimiento de los suministros más riguroso.

4.RESPONSABILIDADES Y GARANTÍAS

Valor desigual de las distintas formas de entrega desde el punto de vista de la calidad

4.4. Las nuevas orientaciones contenidas en el proyecto de nuevo reglamento de movilización concuerdan con las

conclusiones del Tribunal de Cuentas sobre la inadecuación de la fase de suministro CIF para la ayuda alimentaria.

Desde un punto de vista técnico, la Comisión considera útil que se especifique que, si las condiciones de entrega estipuladas en el título del contrato no coinciden con las del anuncio de adjudicación, el adjudicatario se podrá ver obligado a celebrar un contrato específico para la descarga.

Obligaciones, garantías y sanciones en las distintas fases

Las obligaciones de los agentes

Obligaciones del organismo de intervención

4.7. Conviene subrayar que las relaciones entre el organismo de intervención y la Comisión en modo alguno pueden analizarse jurídicamente en términos de mandato o de representación.

Tal como recordó el Tribunal de Justicia en su sentencia Eurico, de 18. 10. 1984, el organismo nacional designado por el Estado miembro aplica directamente el derecho comunitario de manera autónoma y asume la responsabilidad de la organización de las adjudicaciones y del seguimiento de los suministros. Las comunicaciones entre dicho organismo y la Comisión no son la expresión de relaciones de subordinación o de jerarquía administrativa, sino el reflejo del reparto de funciones y de la cooperación dentro de la Comunidad. Es fundamental recordar este análisis jurídico para evaluar de manera justa el funcionamiento del régimen comunitario existente. Por lo tanto, como opción alternativa sólo cabe la aceptación por parte de la Comisión del control de los suministros.

Los seguros

Seguro de transporte marítimo de productos

entregados en condiciones CIF

4.10., 4.25., 4.28., 4.36., 4.41., 4.47., 4.48., 4.49., 5.22., 5.23., 5.24. En la medida en que el Tribunal recomienda implícitamente el abandono de las entregas CIF (cf. el punto 6.3) - lo que la Comisión ha hecho en el proyecto de nuevo reglamento de movilización - el problema de la designación del beneficiario y de la cobertura exacta del seguro desaparecen en el caso de una entrega en el puerto de desembarque.

Por otro lado, conviene señalar que la delegación de la Comisión no siempre es el órgano más indicado para dar su consentimiento para la liberación de fianzas. Por razones tanto geográficas como técnicas, es preferible confiar en los profesionales presentes en el momento de las operaciones de carga y/o descarga. La Comisión ha elegido esta solución.

Por lo que se refiere a la utilización de la indemnización por seguro, en adelante esta iniciativa dependerá únicamente del adjudicatario, que estará interesado en mostrarse diligente al respecto, ya que quedará obligado a reemplazar los productos que falten o echados a perder.

Las fianzas

Fianza de adjudicación

4.12. (a) La diferencia en el importe de las fianzas está justificada porque, en el caso de entregas de productos de intervención, la fianza de adjudicación queda sustituida por una fianza de entrega que cubre el valor de la mercancía, y, en el caso de movilización en el mercado, la fianza en curso es única y cubre todo el suministro.

4.12. (b) El establecimiento de la fianza en los reglamentos especiales de adjudicación permite que la fianza pueda adaptarse caso por caso.

Evaluación comparativa del objetivo de calidad

¿ Quién es el beneficiario de la garantía ?

4.22. Las obligaciones de los organismos de intervención consisten fundamentalmente en garantizar una buena aplicación de la normativa de la ayuda alimentaria y asumir la responsabilidad de las tareas que dicha normativa les atribuye en interés de la Comunidad, con el fin de que esta última pueda respetar los compromisos internacionales que haya contraído.

Las consultas previstas son el resultado del reparto de las tareas entre los organismos de intervención y la Comisión. Dichas consultas tienen por objeto lograr la concertación y coordinación necesarias, previas a las posibles reclamaciones ante el beneficiario, que la Comisión deberá efectuar en su caso.

Garantías realizables directamente o a través de un

tercero

4.29. Si un organismo de intervención devolviese sin motivo una fianza, sería penalizado en el momento de la liquidación de las cuentas, no reconociéndosele el gasto realizado por valor del importe de la fianza devuelta indebidamente. Sin embargo, estos casos son raros, si se tiene en cuenta la práctica establecida por los organismos de intervención de recurrir a la Comisión antes de devolver una fianza, cuando hay duda sobre la decisión que debe tomarse.

4.30., 4.42. y el Anexo 1, puntos 65 y 93. La entrega de esas 500 toneladas de leche en polvo era totalmente conforme, excepto por un detalle de poca importancia relacio-

nado con el embalaje, lo que no impidió que el producto llegase a su destino en perfecto estado. El Estado miembro entabló un proceso contra el adjudicatario a causa del embalaje. Se halla en curso una apelación contra la sentencia de primera instancia.

Asimismo, el adjudicatario fue citado ante los tribunales debido a la falta de entrega de las 1 500 toneladas restantes. Por otro lado, la asignación de esas 1 500 toneladas volvió a sacarse a licitación en cuanto se comprobó de manera definitiva el incumplimiento por parte del primer adjudicatario.

El aspecto financiero de estas entregas se regulará en función de las sentencias de las instancias judiciales nacionales en el marco de la liquidación de cuentas.

4.33. La Comisión es consciente de que pueden producirse algunos inconvenientes por causa de la tardanza en

la liquidación de cuentas. Tal como lo indica el Tribunal,

se está iniciando la recuperación del retraso.

Sin embargo, la Comisión quiere subrayar que los gastos se hallan sometidos a una comprobación sistemática mensual desde su fase inicial de anticipo a los Estados miembros y de declaración como tal, asimismo mensual, en el momento de la imputación presupuestaria.

Por otro lado, hay un seguimiento sistemático de cada actividad a lo largo de su realización, de manera que puedan hallarse, en la medida de lo posible, soluciones inmediatas a los problemas que puedan surgir, tanto desde un punto de vista técnico - lo que redunda en beneficio de un suministro en el plazo más breve - como financiero, en la medida en que ya en esta fase puedan establecerse las responsabilidades por un posible incumplimiento.

Es así como los organismos de intervención aplican las posibles sanciones, ya sea por iniciativa propia o como consecuencia de las reservas que exprese la Comisión cuando se le informe de determinadas dificultades.

Desde luego, los gastos declarados se imputan inmediatamente al presupuesto, lo que, en esta fase, no constituye en absoluto un reconocimiento de la procedencia del gasto.

Por otro lado, conviene tener en cuenta que para un número importante de problemas, la solución ya se ha encontrado en la fase anterior a la declaración del gasto, de manera que en esta última ya se refleja la solución que haya sido aportada.

Por último, el sistema de financiación anteriormente mencionado permite la regulación financiera, que deberá ser efectuada por el Estado miembro en cualquier época tras la primera declaración, lo que evita que un problema dado se resuelva únicamente en el marco de la liquidación de las cuentas.

Es evidente que los casos que por su complejidad no hayan dado lugar a una determinación clara de responsabilidades - asunto en instancia, investigación en curso - no pueden ser objeto de una regulación fuera del marco de la liquidación de cuentas.

El carácter de sondeo de la liquidación se justifica, por un lado, por el elevado número de actividades que deben comprobarse en relación con los efectivos disponibles y, por el otro, por el sistema de control previo y concomitante aplicado, tal como se ha descrito anteriormente.

Alcance de la responsabilidad financiera y definición de las obligaciones

4.38. Son numerosos los casos en que los organismos de intervención rechazan la mercancía antes del embarque y obligan al adjudicatario a sustituirla.

Por otro lado, la sustitución del producto, por defectos de calidad observados en destino, sólo se produce cuando se prueba que el producto es impropio para el consumo humano y cuando la degradación cualitativa no es consecuencia manifiesta de las malas condiciones de manipulación y de almacenamiento del beneficiario.

En cualquier caso, se penaliza a los adjudicatarios siempre que se comprueba que hay incumplimiento por su parte. En cuanto al número de sanciones financieras impuestas, escasas desde el punto de vista del Tribunal, están evidentemente en función de la frecuencia de las infracciones observadas por la Comisión y/o los organismos de intervención.

Por otro lado, toda prestación incumplida vuelve a realizarse siempre que la Comisión juzga que los datos reunidos permiten deducir que este incumplimiento no es imputable al comportamiento del beneficiario.

Muy frecuentemente el titular de la garantía no hace uso de ella 4.39., 4.53. y el Anexo 1, puntos 33, 34 y 35

Por lo que se refiere a Túnez, la Comisión no se halla en condiciones de aportar, por el momento, nuevos elementos de información en relación con la operación mencionada por el Tribunal de Cuentas.

Por otro lado, los organismos de intervención no aceptan productos no conformes. A petición de los organismos de intervención, la Comisión ha aceptado a veces diferencias cualitativas de poca importancia, en relación con la norma, que no influyen en la calidad global del producto, en beneficio de una rápida entrega y a petición del beneficiario.

Por otro lado, toda diferencia da lugar bien a una disminución del precio, bien a la confiscación total o parcial de la fianza.

El suministro de 5 000 toneladas de trigo blando a Benin (Reglamento (CEE) no 1824/80), mencionado por el Tribunal, será objeto de una decisión en el marco de la liquidación de las cuentas del ejercicio 1980.

4.40. El hecho de que Ghana no haya presentado una reclamación ante la compañía de seguros, no constituye, por desgracia, un caso aislado. La Comisión reaccionó ordenando a sus servicios y, en particular, a las delegaciones, que participasen, a su costa, en una sociedad de vigilancia a fin de realizar el informe de daños. Esta medida se anunció en la respuesta de la Comisión al punto 10.15 del informe sobre el ejercicio de 1984.

Aunque las entregas CIF - las únicas que ponen en juego la iniciativa de los beneficiarios en materia de seguro - estén a punto de suprimirse, se han tomado medidas concretas con objeto de establecer las actas oficiales de comprobación de daños, formalidad fundamental para obtener la indemnización de los seguros.

4.41. La Comisión es consciente de que el caso planteado por el Tribunal constituye en ocasiones un problema, y no cesa de recordar a los beneficiarios las obligaciones derivadas de las cartas oficiales que les incumben.

Las obligaciones de los agentes no son lo suficientemente estrictas

Tolerancias en el peso

4.43. La tolerancia es una práctica que encuentra su justificación objetiva en las mermas debidas a la manipulación y al transporte. La tolerancia no constituye un « privilegio » para el adjudicatario.

Casos en que se libera al adjudicatario de sus obligaciones

4.44. (ii) La fuerza mayor es un motivo de exoneración de responsabilidad reconocido generalmente en el derecho de la Comunidad, que no podría descartarse. Para su aplicación, los Estados miembros y la Comisión se remiten a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Obligación de realizar operaciones definidas u obligación de obtener un resultado

4.48., 5.18. Es evidente que los seguros no cubren todos los riesgos inherentes a una entrega intercontinental de

mercancías, sobre todo cuando determinados destinos se muestran difíciles, con motivo de conflictos políticos, de exigencias de infraestructura o incluso de decisiones arbitrarias de los países beneficiarios. Para casos tan marginales, la fuerza mayor sigue y seguirá siendo el único factor de exoneración de responsabilidad.

4.49. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal de Cuentas en lo que se refiere a la improbabilidad de la sustitución de un producto entregado en condiciones de franco destino.

La garantía de la Comunidad : ¿ último o primer recurso ?

4.54. y el Anexo 1, punto 32 -PAM butteroil

Pudo decidirse la sustitución, ya que las disponibilidades presupuestarias lo permitían. Hay que señalar que no siempre es así.

5.ELEMENTOS DE REFLEXIÓN PARA UNA REFORMA DEL SISTEMA

Aligerar y acelerar los procedimientos

Superar la complejidad política de la ayuda alimentaria

5.1. Desde la reforma de la ayuda alimentaria establecida mediante el Reglamento (CEE) no 3972/86, de 22 de diciembre de 1986, se redujo considerablemente el número de etapas del procedimiento.

5.7. Algunos países beneficiarios son consultados con la rapidez sugerida por el informe.

Asegurar la coherencia de los documentos de gestión

5.12., 5.13., 5.14. Incluso en el marco de la reforma de la ayuda alimentaria expuesta en la observación general, no puede pensarse que un documento único pueda imponerse a la vez a los adjudicatarios y a los beneficiarios.

Sin embargo, puede y debe buscarse una mayor concordancia. Esta concordancia será el corolario del reglamento de movilización único, obtenido mediante una nueva redacción de las cartas oficiales-tipo.

Mejor definición de los controles y las responsabilidades

5.15., 5.16., 5.17., 5.20. El nuevo proyecto de reglamento de movilización establece un sistema de control que responde a la preocupación expresada por el Tribunal de Cuentas.

5.17. Los controles vigentes, en cuanto descubren un incumplimiento, determinan, en la medida de lo posible, las responsabilidades y sancionan el incumplimiento de las obligaciones del adjudicatario. Tal como lo ha señalado la Comisión en el punto 3.35 anterior, el beneficiario dispone de garantías y de instrumentos jurídicos, pero no siempre se halla en condiciones de utilizarlos.

Aprobar más contratos con obligación de resultado

5.19., 5.20., 6.2. y 6.3. (b) (conclusión)

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas en lo que se refiere a la preferencia que se debe dar a los contratos únicos para la prestación del servicio completo.

Sin embargo, la Comisión señala que el Tribunal reconoce que no debe buscarse de manera sistemática este tipo de contrato, es decir sin informarse previamente de la eficacia de la operación, de la salvaguarda de las mercancías, del coste comparativo de las prestaciones únicas y de las prestaciones fraccionadas.

A esto hay que añadir la repercusión de la ayuda indirecta, que fracciona asimismo las entregas por motivos que con frecuencia son de pura conveniencia.

En el marco del nuevo reglamento de movilización que propone, la Comisión se ha dotado de los medios jurídicos y prácticos para aplicar un sistema que permita optimar la ejecución de la ayuda teniendo en cuenta los diferentes parámetros.

Se ha previsto la participación de un mandatario de la Comisión tanto en el momento de la carga como en el de la descarga, así como en los posibles puntos de ruptura de la carga. Esta participación supone no sólo un control cualitativo y cuantitativo, sino también un seguimiento de las operaciones con objeto de conseguir una coordinación entre los diferentes agentes. Con este fin, se ha previsto una reorientación de los medios presupuestarios.

6. CONCLUSIÓN

6.3. (a) Véase el punto 4.4.

ANEXO 1 Inventario y descripción de las entregas defectuosas comprobadas por el Tribunal

La Comisión toma nota de las comprobaciones hechas por el Tribunal de cuentas. Sin embargo, la Comisión quiere señalar que en determinados casos no ha estado en condiciones de comprobar la totalidad de los elementos mencionados. No obstante, la Comisión puede asegurar que, de todos modos, los posibles incumplimientos detectados achacables a los adjudicatarios y/o los Estados miembros, han sido y serán tomados en consideración en su aspecto financiero en el momento de la liquidación de las cuentas.

A.Deficiencias relativas a la cantidad entregada (o al valor transferido)

12. Las 33,4 toneladas que faltaban representan el 0,22 % de las 15 000 toneladas que debían suministrarse (23,3 t = 0,16 %, es decir, el 1,6 por mil). Las cantidades que faltaban son sensiblemente inferiores a lo tolerado.

15. Véase el punto 3.27.(b).

16. El apartado 5 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 1974/80 es aplicable a toda ayuda realizada en condiciones CIF ; así pues, también lo era para la ayuda ACNUR/Pakistán, y el adjudicatario tenía la obligación de hacer el suministro hasta el puerto de desembarque.

B.Deficiencias relativas a la naturaleza y calidad del producto

24. Hay que señalar que el maíz producido en Europa generalmente es de calidad superior a la del de los Estados Unidos de América importado en la Comunidad.

25, 26, 27. Véase la respuesta al punto 3.28 (primera parte del informe).

36. Este ejemplo ha quedado superado con la nueva descripción de trigo blando desde 1981 (calidad panificable obligatoria).

37. Véase la respuesta al punto 46 (Djibouti).

38. Desde que se instaló en ese país una molinería moderna financiada con capitales extranjeros, ni la harina ni el trigo europeos parecen apropiados para este país beneficiario.

39. Es dificil conseguir un régimen de control para los productos no transformados cuyo resultado se conozca antes del embarque de la mercancía (véanse los puntos 3.35 a 3.39 del informe).

41. Ya se dieron las respuestas en respuesta al informe señalado en este punto. Los casos de la ayuda en forma de arroz entregada en 1979 y que dieron lugar a protestas en cuanto a la calidad del producto, se regularán en el marco de la liquidación de cuentas del ejercicio de 1980.

46. Véase la respuesta B.37. No pueden ponerse en duda los resultados del análisis efectuado por los dos laboratorios belgas. El problema del envío debe considerarse un accidente que puede volver a repetirse en cualquier momento.

D.Deficiencias relativas a las condiciones de plazo y lugar de entrega o de distribución

85. Tratándose de cantidades muy pequeñas, como los 109 toneladas de producto no transformado que debían entregarse en condiciones FOB, el interés del comercio es pequeño, lo que explica la ausencia de licitadores para la adjudicación.

87. Véase la segunda parte de la respuesta al punto B.47.

95. El problema del Tribunal de Cuentas y la respuesta de la Comisión se incluyen en el informe del ejercicio de 1982.

98. La aplicación de esta ayuda, sobre todo por lo que se refiere a los cereales, se retrasó debido a que la asignación se había decidido en condiciones CIF, a pesar de que se trataba de un país interior. Fue necesario negociar una entrega franco frontera con todas las autoridades competentes.

99. El retraso observado se debió al canje de notas oficiales con el país beneficiario y a la petición de movilización formulada por este último.

105. Debe señalarse que desde la segunda mitad de 1981, toda petición de movilización de ayuda en forma de cereales se negocia y se pone en marcha en el plazo más breve posible.

Burundi, punto 2 : ACNUR, punto 12 ; Bangladesh, punto 57 ; Benin, punto 61,

Si se adopta el nuevo reglamento de movilización, se evitará este tipo de problemas, ya que las pérdidas y los daños correrán a cargo del adjudicatario.

Ghana, punto 4, punto 8, punto 31 ; Tanzania, punto 10 ; ACNUR, punto 12 ; Cabo Verde, punto 24 ; PAM, punto 32 ; Túnez, punto 34 ; Bangladesh, punto 36 ; Benin, punto 39 ; Zambia, punto 44,

La aplicación de un control en todas las fases de la entrega (cf. observación general) permitirá vigilar mejor la calidad y cantidad de los productos entregados.

Ghana, punto 9 ; Zambia, punto 13 ; Burundi, punto 69

La Comisión es consciente de que puede perseguirse una mejora del acondicionamiento general de los productos entregados en el marco de la ayuda alimentaria. La Comisión ya ha elaborado una primera reflexión que podría servir para poner en práctica experiencias piloto en el marco del nuevo reglamento de movilización. Es posible que este enfoque no sea suficiente y, si las circunstancias lo aconsejan, la Comisión podría encargar un estudio a un consultor exterior con objeto de formular recomendaciones sobre el acondicionamiento más apropiado para cada producto y para cada beneficiario en particular, teniendo en cuenta, principalmente, la práctica de determinadas ayudas bilaterales que parecen ser bastante eficaces.

Las investigaciones previstas podrían ampliarse, en su caso, a las condiciones de almacenamiento en los países beneficiarios.

Comoras, punto 6 ; punto 47

Tal como se indicó en las respuestas a las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio de 1982 (punto 10.16), los servicios de la Comisión conocen sobradamente las condiciones de descarga y, en la medida en que es posible, la Comisión toma las medidas adecuadas en cada ocasión. Se podría aplicar una solución más radical con la supresión del CIF.

ACNUR, punto 16

Las condiciones de fletamiento de los buques forman parte de las obligaciones del adjudicatario, quien, en virtud del apartado 5 del artículo 13 del Reglamento ((CEE) no 1974/80, está obligado a entregar las mercancías hasta la puesta en el muelle. El beneficiario, por su parte, dispone de normas contractuales idénticas. Así pues, debería haberse negado a pagar los gastos de descarga.

Ghana, punto 23

La Comisón dió una respuesta al Tribunal tras el informe sobre el ejercicio de 1984.

Túnez, punto 33

Los hechos denunciados por el Tribunal no se habrían producido si el beneficiario o su representante hubiesen rechazado el certificado de aceptación de la mercancía. A este respecto, el nuevo reglamento de movilización incluirá prescripciones más estrictas.

Djibouti, punto 37 ; punto 46 ; punto 87

Las comprobaciones del Tribunal de Cuentas y las respuestas de la Comisión se incluyen en el informe sobre el ejercicio de 1983.

Indonesia, punto 42

Las observaciones del Tribunal de Cuentas y las respuestas de la Comisión se incluyen en el informe sobre el ejercicio de 1984.

Marruecos, punto 49 ; punto 72 ; punto 79

Las comprobaciones del Tribunal y las respuestas de la Comisión por lo que se refiere al bloqueo de las mercancías en Casablanca, el almacenamiento prolongado, los errores de manipulación y de inscripción, figuran en el informe sobre el ejercicio de 1982.

Cabo Verde, punto 50

Parece que la responsabilidad de los hechos denunciados por el Tribunal se pueden achacar más bien al país beneficiario.

Bangladesh, punto 83

El retraso observado estos últimos años en la entrega de las ayudas en forma de cereales es imputable al propio país beneficiario, que tarda demasiado tiempo en aceptar las condiciones de entrega establecidas por las cartas oficiales.

PAM, punto 85

No es extraño que un lote tan pequeño no haya encontrado adjudicatario inmediatamente.

Senegal, punto 88

Los litigios entre el adjudicatario y su armador, en los que la Comisión no es parte acreedora, constituyen un tipo de problema de los de resolución más difícil. Las consecuencias perjudiciales para el beneficiario serán menores tras la adopción de las condiciones « entrega en puerto de desembarque ».

Senegal, punto 89

La coordinación de las ayudas se esbozó a iniciativa del PAM durante el plan de Dublín. Dicha coordinación ha aportado algunas mejoras, aunque no es evidente aún que exista una verdadera coordinación entre los donantes.

ACNUR, punto 90

Es cierto que la falta de personal, sobre todo para efectuar los pagos, en ocasiones ha frenado de modo considerable la realización de los mismos.

PAM, punto 96

La repetición de un anuncio de adjudicación puede tener su origen en la aplicación de las normas de la política agrícola común.

ONG - Sri Lanka, punto 102

La entrega de la ayuda alimentaria a las ONG a menudo se halla centralizada en un organismo común, lo que puede originar alteraciones en las fechas de entrega.

ANEXO 2 Diferencias entre el régimen de movilización de los cereales y el de los productos lácteos que pueden incidir en la calidad de la ayuda

A.Disposiciones que garantizan la calidad de los productos lácteos en menor grado que la de los cereales

De modo general, para explicar las diferencias entre el texto de los cereales y el de los productos lácteos, es conveniente tener en cuenta que se han elaborado con varios años de diferencia entre sí, tras largos y delicados trabajos y reuniones de expertos, interesados en conservar determinadas disposiciones específicas de su sector. Se han introducido innovaciones y mejoras técnicas en cada uno de los textos en relación con la normativa anterior, iniciándose una progresiva armonización en los principales mecanismos.

El resultado deberá ser la adopción de un instrumento único para todos los sectores que suministren los productos en concepto de ayuda alimentaria.

Así, por ejemplo :

1. El Reglamento para los cereales ((CEE) no 1974/80) implica la constitución de una fianza única que debe cubrir las obligaciones del adjudicatario hasta la fase de suministro. No se trata de una fianza de adjudicación en el sentido técnico del término. Además, el término no figura en el Reglamento.

3. El lugar de control está establecido de manera implícita : se trata del lugar de fabricación o transformación, o del de acondicionamiento (apartado 4 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 1354/83). El organismo encargado de los análisis y de las comprobaciones decide el momento del control. El artículo especifica, además, que los lotes sólo pueden ser expedidos desde los lugares en que se ejerce el control, previa autorización.

5. La diferencia entre los dos Reglamentos reside en que, tratándose del suministro de productos de cereales, el beneficiario puede hallarse presente (o estar representado) en el puerto en que se efectúen las tomas de muestras y el control de conformidad con los usos profesionales. En cambio, cuando se trata de productos lácteos, los controles deben realizarse necesariamente en una fase anterior, en los lugares de fabricación o de acondicionamiento y, hasta el momento, los Estados miembros se han mostrado muy reticentes ante la idea de que estén presentes representantes de los beneficiarios.