DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO sobre la fusión de la Escuela Europea de Policía (CEPOL) y la Oficina Europea de Policía (Europol) y sobre la implementación del programa europeo de formación policial de los agentes de los servicios con funciones coercitivas

que acompaña al documento

Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

SOBRE LA AGENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA PARA LA COOPERACIÓN Y LA FORMACIÓN EN FUNCIONES COERCITIVAS (EUROPOL) Y POR EL QUE SE DEROGAN LAS DECISIONES 2009/371/JAI Y 2005/681/JAI DEL CONSEJO

1.           Introducción

La presente evaluación de impacto es también una evaluación ex ante.

2.           Consulta y asesoramiento

2.1.        Evaluación y estudios preparatorios

En 2010-2011 se llevó a cabo una evaluación quinquenal de la CEPOL, tal como exige la Decisión sobre la CEPOL[1]. El informe final se envió al Consejo de Gobierno de la CEPOL el 31.1.2011[2]. Para la preparación de la presente evaluación de impacto, se encargó un estudio externo[3].

2.2.        Consultas

El papel futuro de la CEPOL se debatió en varios talleres que la Comisión organizó en 2011-2012 con vistas a la preparación del programa europeo de formación en funciones coercitivas.

2.3.        Control realizado por el Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión

El Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión examinó los borradores de la presente evaluación de impacto, y emitió dictámenes los días 20.7.2012, 10.10.2012 y 15.1.2013. La presente evaluación de impacto sigue las recomendaciones formuladas por este Comité.

3.           Definición del problema

3.1.        Contexto y factores externos

Hay dos factores principales que influyen en los problemas que se definen a continuación: el primero se refiere a la estructura y la gobernanza de la CEPOL, y el segundo a la formación en funciones coercitivas.

3.1.1.     Situación general del actual sistema de formación de los servicios policiales en la UE

Los servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros tienen, en líneas generales, estructuras comparables. En total hay 21 Estados miembros que disponen de un organismo policial y seis Estados miembros con más de uno. Hasta doce organismos de la UE y organizaciones internacionales, incluidos CEPOL, Europol y Frontex, han comunicado algún grado de participación en la formación en funciones coercitivas.

La CEPOL organiza cursos y elabora programas de estudio comunes sobre la dimensión policial europea, tanto en las academias nacionales como en la propia CEPOL, y difunde las mejores prácticas y los resultados de la investigación. La formación de la CEPOL no la imparte su personal, sino expertos nacionales. Cada año se registran unos 2 000 participantes en la formación de la CEPOL in situ, y entre 100 y 200 participantes en programas de intercambio y (desde 2011) en actividades de aprendizaje en línea. La CEPOL es una de las agencias de la UE con un un presupuesto más reducido (8,3 millones EUR en 2011).

3.1.2.     Primer factor: mejorar el conocimiento de las prioridades de las políticas de la UE en la lucha contra la delincuencia transfronteriza

La Estrategia de Seguridad Interior de la UE adoptada en 2010 definió los retos, los principios y las directrices para abordarlas cuestiones relacionadas con la seguridad en la UE, incluidas las medidas que actualmente se están aplicando y afianzando con la formación adecuada. En junio de 2011, el Consejo aprobó ocho prioridades para la lucha contra la delincuencia organizada.

3.1.3.     Segundo factor: progresos jurídicos y políticos en la cooperación policial y la formación policial

Con arreglo al Tratado de Lisboa, la cooperación operativa en materia de seguridad interior debe promoverse y reforzarse haciendo especial hincapié en la delincuencia organizada y otras formas graves de delicuencia. La UE ha establecido un sistema de fijación de prioridades mediante la Estrategia de Seguridad Interior, que debe basarse en la confianza mutua y el desarrollo de las capacidades. En 2009, el Consejo Europeo subrayó la necesidad de crear, de aquí a 2015, una auténtica cultura europea sobre los servicios con funciones coercitivas mediante la adopción de programas europeos de formación de estos servicios y programas de intercambio destinados a todos los profesionales de este sector, tanto a nivel nacional como de la UE. Asimismo declaró que la CEPOL debería desempeñar un papel clave que garantice la dimensión europea. El Parlamento Europeo también pidió en 2009 un enfoque coherente en la impartición de la formación destinada a los agentes que desempeñan funciones coercitivas en el conjunto de la UE.

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión han establecido conjuntamente un enfoque común de las agencias de la UE, incluida su estructura de gestión y gobernanza, operaciones, financiación y elaboración del presupuesto[4].

3.2.        Definición del problema

3.2.1.     Problema nº 1: Falta de conocimientos de la dimensión policial europea

La mayoría de los agentes que desempeñan funciones coercitivas en la UE no tiene los conocimientos necesarios para cooperar eficazmente en la lucha prioritaria contra las actividades delictivas transfronterizas.

Problema nº 1a:          La formación europea no llega a todos los agentes que la necesitan

La formación de la CEPOL está dirigida, en consonancia con la Decisión CEPOL, a los agentes de nivel alto o medio, y no insiste suficientemente en la formación temática de otros agentes que pueden necesitarla. A finales de 2009, solo el 1,6 % de los mandos policiales de la UE había recibido formación de la CEPOL. En 2010, solamente de 13 a 15 Estados miembros enviaron agentes para recibir formación. La asistencia a los cursos fue insuficiente. Esto puede deberse a que, formalmente, la asistencia no se reconoce ni se certifica como un mérito. Generalmente, los Estados miembros carecen de un presupuesto específico para enviar agentes a recibir formación. En algunos Estados miembros, los procedimientos de autorización para asistir a los cursos de formación son largos y complejos. Algunos Estados miembros han elaborado planes para transmitir lso conocimientos adquiridos a través de la formación de la CEPOL, pero su difusión tiende a ser informal e inadecuada. La lengua también puede ser un obstáculo: la mayor parte de la formación se imparte en inglés, lo cual puede excluir a muchos agentes.

Problema nº 1b:          Coordinación insuficiente entre la CEPOL, los Estados miembros y otros organismos

A pesar de los acuerdos de cooperación entre organismos de justicia y asuntos de interior, falta una coordinación sistemática en materia de formación con arreglo a los recientes objetivos estratégicos de la UE. Los programas de formación no son suficientemente específicos ni están coordinados: el 27 % de las academias nacionales comunicaron duplicaciones entre las actividades de formación de la CEPOL y la formación impartida a nivel nacional. Los planes económicos de los organismos no suelen estar armonizados y el solapamiento es frecuente. También existen solapamientos logísticos, por ejemplo, formación proporcionada por diferentes organismos en las mismas fechas.

3.2.2.     Problema nº 2: La estructura y la gobernanza actuales de la CEPOL disminuyen la eficacia de la formación

La estructura y la gobernanza de la CEPOL inhiben la capacidad de esta para ser un instrumento plenamente eficaz de la política de la UE.

Problema nº 2a: El Consejo de Gobierno carece del enfoque adecuado

Tras la evaluación quinquenal, el proceso de toma de decisiones ha mejorado, pero la gobernanza y la estructura de la CEPOL siguen siendo anticuadas. El Consejo de Gobierno tiende a centrarse en asuntos administrativos y menores, descuidando la estrategia. La Decisión CEPOL no regula las funciones del Consejo sobre cuestiones estratégicas. El tamaño del Consejo – habitualmente de 45 a 50 Estados miembros participantes en cada reunión - impide tomar decisiones con rapidez y genera unos costes desproporcionados. La rotación frecuente de los participantes crea la necesidad constante de que los nuevos miembros dispongan de tiempo para familiarizarse con el trabajo. El Consejo no cuenta con un representante claro de los intereses de la UE, ya que la Comisión es un observador sin derecho a voto. Esto está en contradicción con el enfoque común sobre las agencias.

Problema nº 2b: El compromiso de los Estados miembros con las actividades de la CEPOL es insuficiente

La función de los puntos de contacto nacionales consiste en «garantizar la eficacia de la cooperación entre la CEPOL y los institutos de formación [nacionales]». A pesar de varios intentos del Consejo por abordar esta cuestión, las responsabilidades de los puntos de contacto siguen siendo poco claras. Algunos Estados miembros no disponen de suficientes agentes a tiempo completo en sus puntos de contacto, lo cual puede debilitar la capacidad de la CEPOL para coordinar la formación, y obstaculizar la cooperación entre la CEPOL y los Estados miembros.

Problema nº 2c:          Deficiente planificación financiera de las actividades de formación por los Estados miembros

Los gastos operativos – principalmente de las actividades de formación – constituyen más de la mitad de los gastos previstos. Los Estados miembros tienden a presentar sus planes demasiado tarde en el año, lo que significa que los cursos han de concentrarse en los meses restantes del año y puede disminuir la asistencia. Entre 2006 y 2010, los Estados miembros (responsables de proporcionar la formación de la CEPOL) anularon o pospusieron el 13 % de los cursos, a pesar del objetivo del 5 %.

El sistema actual para garantizar que las actividades de formación correspondan a la necesidad de difundir conocimientos sobre los instrumentos y políticas de la UE sigue estando por debajo del nivel óptimo. No existe ninguna definición de la evaluación de las necesidades a escala de la UE que sirva para contrastar las evaluaciones nacionales. Los resultados y el impacto de las actividades no se utilizan sistemáticamente para mejorar la planificación de futuras actividades.

3.3.        El derecho de la UE a actuar y la subsidiariedad

El artículo 87, apartado 2, letra b), del TFUE, establece un marco para la sustitución de la Decisión CEPOL. La base jurídica de la CEPOL se refuerza con varios documentos importantes sobre las políticas de la UE.

En lo que respecta a la subsidiariedad, los aspectos que deben abordarse se refieren a la formación de los agentes de policía en toda la UE, la oferta de cualificaciones comunes y la consolidación de una cultura policial de la UE. La propuesta se entiende sin perjuicio de las iniciativas adoptadas por los Estados miembros en el sector de la formación de los agentes de los servicios con funciones coercitivas.

4.           Objetivos políticos

4.1.        Objetivo general

Mejorar la acción policial en la UE mediante el establecimiento de un sistema de aprendizaje para los agentes de los servicios coercitivos que concuerde con la evolución de las prioridades estratégicas de la cooperación policial.

4.2.        Objetivos específicos

Objetivo específico nº 1

Garantizar una formación de mayor calidad, más coordinada y coherente para una gama más amplia de agentes de los servicios con funciones coercitivas que trabajan en la lucha contra la delincuencia transfronteriza.

Objetivo específico nº 2

Establecer un marco claro de la política de formación de acuerdo con las necesidades de formación de la UE, en consonancia con el enfoque común de los organismos de la UE

5.           Opciones políticas

5.1.        Programa europeo de formación en funciones coercitivas

Junto con su propuesta de reforma de la CEPOL, la Comisión presenta un programa de formación en funciones coercitivas (denominado en lo sucesivo «el programa de formación») destinado a los agentes de los servicios con funciones coercitivas. El programa indicará la forma en que se impartirá la formación, de manera coordinada para desarrollar la capacidad de la UE para enfrentarse a los retos comunes. El programa de formación especificará el contenido, los destinatarios de la misma y las personas u organismos que la proporcionará a nivel nacional o de la UE.

5.2.        Opciones políticas

Opción 1: Mantenimiento del statu quo: promover el programa sin modificar la base jurídica de CEPOL

Algunos Estados miembros se han opuesto a la modificación del actual marco de la CEPOL, que a su juicio proporciona suficiente formación. La mayoría de Estados miembros consultados, sin embargo, considera que la base jurídica debe refundirse a fin de desarrollar y actualizar la política de formación. De conformidad con su base jurídica actual, la CEPOL podría poner en práctica el programa de formación solo de forma parcial, ya que sus competencias se circunscriben a los mandos.

Opción 2: Formación con base en los Estados miembros que formaría parte de una red de la UE

La agencia CEPOL desaparecería. La coordinación y los enlaces proseguirían a nivel intergubernamental con una pequeña secretaría proporcionada por la Comisión, tal y como sucedía antes de la Decisión CEPOL. Algunos puestos se transferirían a otras agencias de la UE para asumir algunas actividades de la CEPOL. Esta opción permitiría seguir el modelo de la red europea de formación judicial, y tendría como efecto directo el ahorro de costes. Todos los Estados miembros se oponen a esta opción.

Opción 3: Suspender toda la ayuda financiera de la UE a la formación

La CEPOL desaparecería y la UE dejaría de asignar fondos a la formación policial, salvo la formación específica por sectores que impartan otras agencias. La Comisión y Europol podrían identificar las necesidades de formación que los Estados miembros tendrían que cubrir. La retirada de todas las ayudas de la UE a la formación es una opción radical que debería ser examinada. Se oponen a ella todos los Estados miembros, por considerarla una vuelta a la situación anterior de ineficacia.

Opción 4a: Transferencia parcial de las funciones de la CEPOL a Europol y aplicación del programa de formación por la CEPOL

La CEPOL seguiría siendo una agencia independiente pero compartiría servicios e infraestructura con Europol. Los servicios centrales existentes se cerrarían y el Consejo de Gobierno, el Director y el personal operativo utilizarían instalaciones comunes con Europol. La Decisión CEPOL se modificaría para abordar los problemas de gobernanza y calidad de la formación, y permitir la aplicación del programa de formación.

El Parlamento pidió a la Comisión que estudiara la posibilidad de integrar CEPOL en Europol. Esta fusión parcial permitiría abordar las cuestiones de gobernanza, estaría en consonancia con el enfoque común sobre las agencias y permitiría racionalizar las funciones no operativas. Los representantes de los Estados miembros se opusieron a esta opción por considerar que sería un primer paso hacia la desaparición de un organismo de formación con identidad propia.

Opción 4b: Fusión de las funciones de Europol y la CEPOL en una única agencia; aplicación del programa de formación por la agencia fusionada (Europol)

CEPOL y Europol se fusionarían formalmente. La sede de la CEPOL se cerraría y los puestos operativos se transferirían a Europol. Las tareas de la CEPOL se añadirían a las funciones de Europol. Un nuevo director adjunto de Europol responsable de la formación contribuiría a elaborar el proyecto de presupuesto de Europol, que asignará recursos a la formación con arreglo a la evaluación de las necesidades de formación en el marco del programa. Los suplentes del Consejo de administración de Europol serían especialistas en formación. Un Comité científico podría asesorar sobre cuestiones de formación.

En el presupuesto de 2014, la CEPOL está clasificada como agencia «nuevas tareas», lo que significa que, si bien está sujeta al objetivo de reducción de personal, puede solicitar nuevos puestos de una reserva prevista para nuevas tareas. El necesario ejercicio de reasignación de prioridades, redistribución y búsqueda de mayor eficiencia se abordaría mejor en una estructura más grande. Al eliminar duplicidades administrativas entre las dos agencias, una proporción mayor del personal podría dedicarse a actividades de formación. Esto permitiría una ejecución presupuestaria neutra (en términos de personal) del programa de formación.

La fusión crearía dificultades para contratar personal hasta que la transferencia fuera efectiva. Por tanto, sería necesario que las dos agencias, con el apoyo de la Comisión, analizaran rápidamente las implicaciones para el personal de cada una. La transición estaría gestionada por el Director de la CEPOL.

Muchos Estados miembros se oponen a la fusión por el hecho de que, en una única agencia, la calidad y la dedicación a las actividades de formación se resentirían por su proximidad a las prioridades operativas, aunque algunos Estados miembros expresaron su disposición a considerar costes y beneficios. Cualquier medida de racionalización sería compatible con la posición del Consejo en las negociaciones del presupuesto de la UE de 2013 en las que pedía una reducción del 1 % de los presupuestos de las agencias, y con la del Parlamento Europeo, que en las negociaciones del marco plurianual recomienda examinar las posibilidades de puesta en común de recursos y ahorro de costes entre agencias.

Opción 5: Consolidación y racionalización de la CEPOL

La función de la CEPOL se clarificaría y reforzaría, para lo que se requeriría personal adicional. La Decisión CEPOL se modificaría para abordar los problemas de gobernanza y calidad de la formación. Esta medida sería conforme al enfoque común sobre las agencias y respondería a los llamamientos de numerosos Estados miembros en pro de una CEPOL más fuerte y una política de formación más coherente.

6.           Opción política preferida

Para la aplicación plena del programa de formación (y, por tanto, para cumplir el objetivo específico nº 1 anteriormente mencionado) es necesario: i) conferir a una agencia de la UE la responsabilidad de coordinar su ejecución; ii) extender el mandato de la agencia (con respecto al de la CEPOL) a la formación de todos los agentes de policía competentes; y iii) dotar a la agencia de recursos adicionales. Las opciones 2 y 3 (ausencia de agencia) no cumplen el punto i). Las opciones 1 (statu quo) y 5 (consolidar la CEPOL) cumplen el punto i), y la opción 5 cumple el punto ii); pero ambas opciones, 1 y 5, dejarían a la CEPOL en una situación de inseguridad por la necesidad de obtener nuevos recursos y, por tanto, correrían el riesgo de no cumplir el punto iii). Las opciones 4a (fusión parcial) y 4b (fusión plena) cumplen los puntos i) y ii), así como el punto iii), al permitir ahorrar costes que pueden financiar (opción 4b) o financiar parcialmente (opción 4a) la ejecución del programa de formación.

Por lo tanto, la opción 4b es la preferida. Permitirá ahorrar y, de este modo, podrán redistribuirse puestos y se podrá ejecutar el programa de formación. A corto plazo se producirá una perturbación que debería reducirse al mínimo, pero más a largo plazo habrá flexibilidad para una reasignación en función de las prioridades. La rapidez en la toma de decisiones y la preparación adecuada de la fusión por ambas agencias podrían mitigar cualquier impacto negativo para su personal y actividades. La gobernanza se adaptaría más estrechamente al enfoque común sobre las agencias. Las evaluaciones de las necesidades de formación garantizarán que las actividades de la agencia sigan respondiendo a las prioridades de la cooperación policial transfronteriza en la UE. Esto contribuirá a mejorar la coordinación con otras agencias.

En conjunto, la opción 4b – fusión de CEPOL y Europol – permitirá una aplicación efectiva del programa europeo de formación en funciones coercitivas y, en consecuencia, reforzará la formación policial en la UE, haciéndola más eficiente y eficaz, y contribuyendo a subsanar las diferencias de cualificación y conocimientos entre los agentes de los servicios con funciones coercitivas.

[1]               Estudio de evaluación de cinco años de actividad de la CEPOL, 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd.

[2]               www.cepol.europa.eu.

[3]               Estudio sobre la modificación de la Decisión 2005/681/JAI del Consejo por la que se crea la Escuela Europea de Policía (CEPOL). Informe final - 24.4.2012 - GHK consultores.

[4]               Declaración común de 12 de junio de 2012; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO sobre la adaptación del marco jurídico de la Oficina Europea de Policía al Tratado de Lisboa

que acompaña al documento

Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

RELATIVO A LA AGENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA PARA LA COOPERACIÓN Y LA FORMACIÓN EN FUNCIONES COERCITIVAS (EUROPOL) Y POR EL QUE SE DEROGAN LAS DECISIONES 2009/371/JAI Y 2005/681/JAI DEL CONSEJO

El artículo 88 del TFUE establece la nueva base jurídica de Europol (Reglamento) y el control de sus actividades por el Parlamento Europeo junto con los Parlamentos nacionales.

Además, el Programa de Estocolmo[1] subrayó que la delincuencia organizada se había globalizado más, y que combatirla exige, entre otras cosas, el intercambio sistemático de información, e hizo un llamamiento para que Europol se convierta en «el eje para el intercambio de información entre las autoridades policiales de los Estados miembros, un prestador de servicios y una plataforma para los servicios policiales[2]».

Un estudio de evaluación ha confirmado que Europol aporta valor añadido a la seguridad de los ciudadanos europeos y cuenta con un sólido sistema de protección de datos. No obstante, dicho informe señalaba una serie de aspectos que es preciso mejorar para que Europol pueda cumplir los objetivos del Programa de Estocolmo.

Esta reforma debe formar parte de un paquete de medidas más amplio que incluye una propuesta de fusión de la Escuela Europea de Policía «CEPOL» con Europol y la aplicación del programa europeo de formación en funciones coercitivas, destinado a los agentes que trabajan en estos servicios.

Por último, mediante la reforma de Europol, la Comisión se ha comprometido a aplicar las normas de gobernanza acordadas en julio de 2012 conjuntamente con el Parlamento Europeo y el Consejo en el enfoque común sobre los organismos descentralizados de la UE[3].

En la preparación de la presente evaluación de impacto, la Comisión ha consultado a los principales grupos de interesados.

1.           DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Las redes terroristas y de la delincuencia a gran escala constituyen una amenaza significativa para la seguridad interior de la UE. Los servicios con funciones coercitivas no pueden seguir trabajando aisladamente y deben cooperar.

La creación de un espacio común sin fronteras interiores y la mayor integración de la Unión Europea han contribuido en gran medida a la libre circulación de los ciudadanos de la UE, pero tienen que ir acompañadas por el refuerzo de las medidas de seguridad para abordar la delincuencia transfronteriza. La creación de Europol, la agencia de la UE destinada a ayudar a los servicios coercitivos de la UE a mejorar la cooperación entre sí, contribuye a este fin.

Europol presta asistencia a las fuerzas nacionales de policía al facilitar, en particular, el intercambio de información sobre actividades delictivas. Realiza análisis operativos que ayudan a los servicios coercitivos en sus investigaciones transnacionales. Presta asistencia operativa (conocimientos) en las investigaciones transfronterizas o las coordina; y presta ayuda financiera para las investigaciones sobre la falsificación del euro. Asimismo, proporciona análisis estratégicos en forma de evaluaciones de riesgos. Europol no tiene capacidad de investigación autónoma ni poder coercitivo.

1.1.        Descripción del problema

La Comisión ha señalado algunas deficiencias que impiden que Europol se convierta en un eje para el intercambio de información entre los agentes que desempeñan funciones coercitivas en los Estados miembros.

PROBLEMA Nº 1

1.1.1.     Los Estados miembros no suministran a Europol la información necesaria para combatir las formas graves de delincuencia transfronteriza

La UE ha presentado iniciativas, tanto legislativas como financieras, para promover el intercambio de información en el núcleo de sus políticas de asuntos de interior. Europol depende fundamentalmente de los Estados miembros para la recogida de datos y la inteligencia. La Decisión del Consejo exige a los Estados miembros que faciliten a Europol los datos que sean de su competencia.

No obstante, los Estados miembros no suministran a Europol toda la información necesaria para luchar contra la delincuencia o no lo hacen a su debido tiempo. También existen importantes diferencias entre los Estados miembros sobre la comunicación de información. Diversas estadísticas confirman este extremo.

Los factores determinantes son:

•           Imprecisión de las disposiciones legales vigentes: la obligación de los Estados miembros de proporcionar datos no está establecida de forma explícita, lo que deja margen para interpretaciones contradictorias y dudas sobre el tipo, el nivel de detalle y la extensión de la información que los Estados miembros deben enviar a Europol. Algunos Estados miembros ni siquiera reconocen la existencia de esta obligación.

•           Factores sociológicos y culturales: escasa sensibilización, ignorancia y una mentalidad policial que incita a los agentes de los servicios coercitivos a ser cautos a la hora de compartir información.

•           Factores organizativos: existen factores organizativos que repercuten en el rendimiento y la eficacia de las unidades nacionales de Europol (ENU), creadas en cada Estado miembro para ser el punto de contacto de Europol.

La renuencia a transmitir información le impide a Europol detectar vinculaciones con hechos delictivos cometidos en otros países, y obtener una visión precisa de la delincuencia en el conjunto de la UE, algo que le permitiría coordinar las investigaciones que realizan los Estados miembros. En consecuencia, los Estados miembros consideran que los investigaciones de Europol no aportan suficiente valor añadido y están menos motivados para facilitar información a la agencia.

PROBLEMA Nº 2

1.1.2.     Limitaciones del tratamiento de datos

Europol gestiona varias bases de datos que ayudan a los Estados miembros a prevenir y luchar contra las formas graves de delincuencia transfronteriza y el terrorismo. La Decisión del Consejo sobre Europol predefine previa y estrictamente estas bases de datos y les asigna fines diferentes, establece normas distintas sobre quien puede acceder a ellas y disposiciones específicas sobre protección de datos y seguridad.

El sistema de información de Europol (EIS) es una base de datos de referencia que se utiliza para realizar comprobaciones cruzadas de datos. Los ficheros de análisis (Analysis Work Files, AWF) son bases de datos para el análisis operativo y la asistencia a investigaciones en curso. Combinan datos verificados que se utilizan para la identificación con sistemas de inteligencia. Hay un fichero de análisis sobre la delincuencia organizada (AWF SOC) y otro sobre el terrorismo (AWF CT).

El Estado miembro es el propietario de los datos que suministra. Decide la finalidad para la que transmite los datos a Europol (a efectos de mera referencia en la base EIS o para fines de análisis específico en uno o varios ficheros de análisis). También decide quién podrá acceder a ellos y el uso al que se destinarán («principio de propiedad»).

Entre las bases de datos solo es posible la comprobación cruzada (detectar si el mismo dato figura en otra base de datos). Un analista de Europol no está autorizado a establecer vínculos entre datos de diferentes bases, a menos que se lo autoricen todos aquellos que suministraron los datos a la base de datos a la que no tiene acceso. En la práctica, esto puede durar de unas semanas a meses.

Los vínculos entre datos (detectar relaciones entre datos) es lo único que permite a un analista evaluar si la información es relevante para ser analizada y si la información sobre organizaciones delictivas o terroristas es significativa, por ejemplo, en relación con el papel que desempeña un delincuente en la jerarquía de un grupo delictivo implicado en delitos graves y de terrorismo (por ejemplo, tráfico de drogas o armas destinado a actividades terroristas). El análisis de la delincuencia no puede realizarse sin establecer vínculos.

Todo esto impide que se realicen análisis eficaces y retrasa el descubrimiento de tendencias y modelos en las actividades delictivas. Europol no puede producir informes de inteligencia sobre delincuentes, terroristas y sus vínculos que pueden ser necesarios para las investigaciones de los Estados miembros.

Además, los datos enviados por un Estado miembro pueden destinarse tanto al intercambio en el sistema EIS como al análisis en los ficheros de análisis AWF. La separación técnica implica que los datos deben ser almacenados al menos dos (o tres) veces y se duplican las obligaciones tanto del propietario de los datos como de Europol de conservar (actualizar, suprimir) los datos, y los riesgos de introducir diferencias entre conjuntos de datos inicialmente iguales.

1.2.        HIPÓTESIS DE REFERENCIA

El establecimiento del control de Europol por el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales mejoraría la rendición de cuentas por la agencia, pero no repercutiría en el papel de Europol como eje para el intercambio de información entre los servicios con funciones coercitivas. El suministro de información debería seguir creciendo, pero persisten diferencias entre los Estados miembros. En cuanto a la gestión de datos, el almacenamiento de datos en bases separadas técnicamente seguirá limitando la capacidad de Europol de elaborar informes analíticos globales destinados a los Estados miembros, especialmente sobre los vínculos entre los grupos de la delincuencia organizada y las redes terroristas. Los analistas de Europol no podrían establecer vínculos entre la información sobre la delincuencia organizada y la de las redes terroristas (almacenada en diferentes AWF y en EIS). En este contexto, persistirán los retrasos en la identificación de tendencias y modelos. Seguirá existiendo la posibilidad de almacenamiento múltiple en dos o tres sitios.

2.           OBJETIVOS POLÍTICOS

Objetivo general de la reforma de Europol: aumentar la seguridad de la UE al convertir a Europol en el eje del intercambio de información entre los servicios con funciones coercitivas en los Estados miembros, así como apoyar mejor a estos servicios en la prevención y la lucha contra la delincuencia transfronteriza grave y el terrorismo.

Objetivos específicos y operativos:

1. Aumentar el suministro de información a Europol por los Estados miembros:

a)           aumentar el volumen y la calidad de la información suministrada por los Estados miembros a Europol;

b)           reducir las diferencias en el nivel de la información suministrada por los Estados miembros.

2. Crear un entorno de tratamiento de datos que permita a los analistas de Europol ayudar realmente a los Estados miembros a prevenir y combatir las formas graves de la delincuencia transfronteriza y el terrorismo para:

c)           garantizar que los analistas de Europol puedan establecer vínculos y realizar análisis de todos los elementos pertinentes de los datos;

d)           reducir los retrasos en la identificación de tendencias y modelos; y

e)           reducir el almacenamiento múltiple de datos.

3.           OPCIONES ESTRATÉGICAS

3.1.        Opción 1: Hipótesis de referencia/la mera «lisbonización»

Para conseguir mayores contribuciones de los Estados miembros, en cooperación con la CEPOL y la Comisión, Europol seguirá aplicando sus «medidas moderadas»: sensibilización en forma de muestra itinerante, promoción de la formación sobre buenas prácticas de las unidades nacionales de Europol.

El análisis se desarrollará a partir de bases de datos separadas con posibilidades limitadas de establecer vínculos y analizar datos dispersos en diferentes bases de datos.

3.2.        Opción 2: Nuevas modificaciones legislativas del Reglamento Europol

A. Suministro de información procedente de los Estados miembros

A.1 Reforzar las obligaciones e introducir incentivos

El Reglamento dispondrá:

· la sensibilización continua;

· la aclaración de la disposición legal sobre la obligación de facilitar datos. Los Estados miembros tendrían la obligación de compartir todos los datos que entran en el mandato de Europol y, en particular, los efectivamente intercambiados con otro Estado miembro. Para establecer las prioridades, la obligación se centraría en la información sobre la delincuencia definida como prioritaria para la UE en el ciclo político de la UE en relación con la delincuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional;

· el control del cumplimiento de la obligación por los Estados miembros. Europol presentará un informe anual al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el suministro de información por parte de los Estados miembros y la actividad de las unidades nacionales de Europol;

· incentivos económicos para los Estados miembros. El Reglamento prorrogará la ayuda financiera para apoyar las actividades de los Estados miembros en ámbitos delictivos distintos de la falsificación del euro.

A.2. Permitir el acceso de Europol a las bases de datos de los servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros

Mediante el acceso a las bases de datos nacionales de los servicios con funciones coercitivas por el sistema de respuesta positiva/negativa, que solo permite saber si el dato buscado está o no en la base de datos, Europol podría detectar si un Estado miembro posee información pertinente. A continuación, en caso de «respuesta positiva», Europol podría solicitar esta información. Los Estados miembros mantendrían el control sobre los datos, ya que se necesita su autorización para la transferencia.

Este sistema requeriría una nueva arquitectura informática: 1) un sistema que permita remitir preguntas al Estado miembro y reunir las respuestas; 2) inversiones de los Estados miembros para reorganizar sus bases de datos a fin de separar los datos que entran en el mandato de Europol o la creación de una base de datos de transmisión, así como proporcionar las conexiones informáticas adecuadas.

B. Gestión de datos

B.1. Fusión de los dos ficheros de análisis (AWF) en uno

Según esta opción, los dos AWF se refunden en uno y la base EIS se mantiene separada.

B.2. Nuevo entorno de tratamiento

El Reglamento de Europol dejará de estar «centrado en las bases de datos». Deberá establecer garantías procesales para aplicar los principios de protección de datos, con especial hincapié en la «protección de la privacidad mediante el diseño» y plena transparencia respecto del responsable de la protección de datos de Europol y las autoridades de control. Vinculado por el principio de «protección de la privacidad mediante el diseño», Europol tendría en cuenta todos los requisitos de protección de datos desde el principio de la elaboración de las especificaciones y la arquitectura de los sistemas y las tecnologías de comunicación.

Existen varias soluciones técnicas para alcanzar este objetivo. En cualquier caso:

· las garantías de protección de datos estarán asociadas al elemento y al tipo de dato más que a una base de datos predefinida;

· para garantizar la limitación a una finalidad específica, el proveedor de datos determinaría desde el principio la finalidad de la operación de tratamiento para la que se intercambian datos con Europol (controles cruzados, análisis operativo, análisis general);

· toda la información será plenamente visible para los analistas de Europol en la medida necesaria para desempeñar sus tareas. No obstante, los socios de Europol seguirán pudiendo imponer restricciones de acceso para la utilización por terceros.

4.           ANÁLISIS DEL IMPACTO

4.1.        Opción 1: Hipótesis de referencia/la mera «lisbonización»

Aumentar la seguridad en la UE (0): Europol seguirá teniendo una visión fragmentada de la delincuencia en la UE. Los Estados miembros no recibirían suficiente asistencia.

Protección de datos personales (0): ningún impacto en la protección de los datos personales, ningún impacto indirecto positivo en el derecho a la vida privada.

Costes (0): sin nuevos costes en comparación con la situación actual.

Opción 2: Nuevas modificaciones legislativas del Reglamento Europol

4.1.1.     Repercusiones de las opciones incluidas en la opción política A

4.1.1.1.  Refuerzo de las obligaciones e introducción de incentivos adicionales (A1)

Aumentar la seguridad en la UE (+++): impacto positivo en las deficiencias y aumento del volumen y la calidad de la información que envían los Estados miembros.

El hecho de centrarse en los objetivos del ciclo político de la UE y el intercambio de la información a nivel bilateral incrementará el flujo de datos sobre las amenazas más graves destinado a Europol.

El seguimiento de la actuación de las unidades nacionales de Europol y el suministro de información por parte de cada Estado miembro incrementaría la presión entre las partes. Así se fomentarían las buenas prácticas en la organización eficiente de las unidades nacionales de Europol, la sensibilización y la intensificación de la cooperación entre estas últimas y los servicios nacionales con funciones coercitivas.

Si las investigaciones transfronterizas reciben ayudas financieras, los Estados miembros estarán más motivados para implicar en mayor medida a Europol.

Algunos resultados positivos obtenidos en el sector de la falsificación así lo demuestran.

Protección de datos personales (0): ningún impacto con respecto a la hipótesis de referencia.

Costes (--):

Para el presupuesto de la UE:

· coste de 6 puestos para tratar el mayor volumen de datos suministrados;

· ayuda financiera a las investigaciones de los Estados miembros distintas de la falsificación del euro por un importe de 800 000 EUR anuales (compensado por el recorte de otras actividades del consejo de administración de Europol).

Para los presupuestos nacionales:

· ningún gasto de material;

· costes imputados a los Estados miembros para una formación única de funcionarios de los servicios coercitivos que se ocupan de la delincuencia transfronteriza grave: 600 000 EUR, 3 millones EUR ó 6 millones EUR;

· la posible reorganización de las unidades nacionales de Europol, en cada caso concreto.

Ventajas: aumento de la eficacia de la lucha contra la delincuencia transfronteriza grave, cifrado en varios millones EUR en 2015-2020

4.1.1.2.  Permitir el acceso de Europol a las bases de datos de los servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros (A2)

El aumento de la seguridad en la UE (+++) permitiría superar la falta de conocimientos, la ineficacia de las unidades nacionales de Europol y la escasa sensibilización de los Estados miembros. Los Estados miembros mantendrán el control sobre los datos al tiempo que autorizan su transferencia.

Europol recibirá una mayor cantidad de información relevante y esto le permitirá ofrecer unos productos de mayor calidad a los Estados miembros.

Protección de datos personales (0): Ninguna. El acceso sería mediante el sistema de consulta de respuestas positiva/negativa. Para recibir el contenido de la información, Europol tendría que solicitarlo a los Estados miembros. Antes de la transmisión, el Estado miembro deberá ofrecer todas las garantías de protección de datos.

Costes (--):

Para el presupuesto de la UE:

1)           inversión única de 78 millones EUR y

2)           46 millones EUR de inversiones anuales periódicas.

Costes para los presupuestos de los Estados miembros:

· inversiones aisladas de 660 000 EUR para la adaptación de sus sistemas informáticos y la conexión al sistema de transmisión;

· inversiones periódicas de 2 millones EUR al año;

· costes posibles de dos puestos adicionales, según cada caso concreto.

4.1.2.     Repercusiones de la opción política B

4.1.2.1.  Fusión de dos AWF en uno (B1)

El aumento de la seguridad en la UE (+++) podría suponer una identificación más rápida de tendencias, modelos y vínculos entre grupos delictivos también implicados en el terrorismo.

Gracias a la ampliación del ámbito de aplicación del AWF para cubrir tanto la delincuencia grave organizada como el terrorismo, los analistas de Europol podrían visualizar todos los vínculos entre la información facilitada al fichero AWF fusionado. El establecimiento de vínculos entre los datos del sistema EIS y los del fichero AWF no será posible todavía. Se mantendrá el almacenamiento múltiple de los datos.

Protección de datos personales (0). No habrá repercusiones en la protección de datos personales con respecto a la hipótesis de referencia, ya que esta opción es una mera extensión del sistema actual.

Costes (0). Implicaría costes mínimos, ya que los dos los ficheros AWF que se fusionarán se basan en las mismas soluciones tecnológicas. Podrían ser sufragados por el presupuesto informático de Europol. Las inversiones necesarias y el trabajo de consultoría se han realizado mediante la preparación de la reciente fusión de 23 ficheros AWF en dos, por lo que sus resultados podrían utilizarse de nuevo.

4.1.2.2 Nuevo entorno de tratamiento (B2)

Mayor seguridad en la UE (+++). Los analistas de Europol podrían analizar y establecer vínculos entre los datos que necesitan. Esto permitiría a Europol poner en contacto todos los aspectos de la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo. En un entorno de tratamiento único, Europol podría identificar, analizar y definir mejor las estructuras de enlace entre los grupos de la delincuencia organizada y las redes terroristas a través, por ejemplo, de pistas financieras.

Impacto en la protección de datos personales (0): Sería al menos el mismo nivel de protección de datos que en la hipótesis de referencia.

Impacto en los costes (0). Esta opción no implicaría ningún gasto adicional inmediato con respecto a la hipótesis de referencia.

5.           OPCIÓN POLÍTICA PREFERIDA

La opción política preferida sería la opción 2 (nuevas modificaciones legislativas), que se compone de las opciones A1 y B2.

· Gracias a los incentivos y al refuerzo de la obligación de suministrar información, los Estados miembros tendrían más certeza y estarían más motivados para enviar datos.

· Las nuevas normas de gestión de datos permitirían a los analistas de Europol acceder a toda la información que necesitan para establecer vínculos entre datos y definir tendencias y modelos. Europol ofrecería unos productos más pertinentes y actualizados a los Estados miembros. No habría almacenamiento múltiple de datos.

En relación con los costes:

· La ayuda financiera ofrecida por Europol para las investigaciones de los Estados miembros exigiría 800 000 EUR al año para alcanzar una masa crítica de financiación. Estos fondos se obtendrán redistribuyendo las prioridades del presupuesto de Europol.

· Para llevar a cabo esta reforma y gestionar el mayor flujo de información procedente de los Estados miembros, Europol necesita 6 EJC. Se reasignarán tres puestos y será necesario dotar otros tres. Así, el total de costes de personal ascenderá a 77 millones EUR en el periodo de 2015 a 2020. Ahora bien, aproximadamente dos tercios de estos costes se compensarán con el ahorro resultante de la fusión con CEPOL.

· No habrá costes inmediatos en vista de las nuevas normas de gestión de datos.

[1]               Programa de Estocolmo: Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano, DO C 115 de 4.5.2010, p. 1 – 38.

[2]               Asimismo, el Consejo Europeo instó a la Comisión a «estudiar el modo de asegurarse de que Europol reciba información de las autoridades policiales de los Estados miembros, de modo que estos puedan utilizar plenamente las competencias de Europol».

[3]               http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_en.pdf